La reforma del sistemadepensionesen España

MANUEL RAMÓN ALXRCÓN CARACUEL*

Resumen

La Leyde Consolidacióny RacionalizaciónLCR, no esunareformaglobaldel Sistemade la SeguridadSocial,se limita apensiones» especialmente,lade jubilación.La reformadicetenercomoejeslaconsolidacióndel Sistemaysuracionalización.Por consolidaciónentiendeequilibrio financieroy porracionalizaciónreforzarlacontributividad,laequidady solidaridad.En rea-lidad laconsolidaciónsignificaseparacióndelasfuentesdefinanciacióndelbrazocontributivoy no contributivodel Sistema,lo queno tienenadaquever conel equilibrio financiero,sino sanearlo contributivointroduciendorecortesa lasprestaciones.Al racionalizarmedianteel desarrollode lo con-tributivo, laequidady lasolidaridadse apreciaquela equidadesproporcio-nalidad,es decirun aspectode lo contributivoy quesolidaridadescontra-dictoria concontributividad.La solución estáen la separaciónde fuentesfinancieras,puesasílo solidarioestádejadoa lo no contributivo.Sehadeci-dido negativamentesobrela ideade solidaridaddegeneracionesfuturassinmuchajustificacion.

En las postrimeríasde 1996 el GobiernoAznarpresentóen el Congresode losDiputadoselproyectode «Leyde Consolidacióny RacionalizacióndelSistemade SeguridadSocial»,convertido,traslapertinentetramitaciónpar-

* Catedráticode DerechodeTrabajoy de la SeguridadSocial.UniversidaddeSevilla.

O U A D 3 3< o O DE RELACIONES LABORALES, nY 12. SeN. Pubí. UCM. Madñd, 1998.

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lamentada,en laLey 24/1997,de 15 dejulio, dedicho nombre(LCR, en ade-lante).El origen remotode estetexto se encuentraenel llamado«PactodeToledo»,un complejodocumentosobrela reformade nuestrosistemadeSeguridadSocial,quefue elaboradoporunaPonenciaparlamentariacons-tituida «adhoc»en febrerode 1994 y aprobadoporunaampliamayoríadelCongresode losDiputadosen susesiónde 6 de abril de 1995.Sin embargo,elperiodo«pre-electoral»—que,en la práctica,abarcótodoelsegundosemes-tre de 1995 y, ya formalmente,losdosprimerosmesesde 1996—impidió alúltimogobiernosocialistacualquieriniciativa normativaquerecogieralasrecomendacionesde dicho texto.

Traslas eleccionesde marzode 1996,yunavez queel PartidoPopularpudoformargobiernograciasal apoyodelosgruposnacionalistas,la priori-dadpolítica secentróen el desarrollodedicho Pacto.Curiosamente,elGobiernoconsideróque,pesea queel Pactode Toledohabíasido elabora-do porlos partidospolíticosy refrendadoen sedeparlamentaria,suplasma-ción en proyectode ley deberíair precedidade un acuerdoconlos sindica-tos.Y, efectivamente,convocóaunamesade negociaciónalascentralessin-dicalesmásrepresentativas—ComisionesObrerasyUnión Generalde Tra-bajadores—obteniendoenun plazode pocosmeseselprimer éxitopolíticodel gobiernodelPartidoPopular:el «Acuerdosobreconsolidacióny racio—nalizacióndelsistemadeSeguridadSocial»,firmadoporelGobierno,CCOOy UGT en Madridel 9 deoctubrede 1996.DichoAcuerdoeselqueserecoge,casiliteralmente,en laLey quevamosaexaminar

Lo primeroquehayqueresaltaresque,peseasucontundentetítulo, laLCRtratacasi exclusivamentede lareformade laspensiones,especialmen-te de la de jubilación.Esdecir,quequedanal margendel mismonumerososaspectosdel sistemade protecciónsocial,comoocurríaya conel PactodeToledo.Ello no quieredecirque5U contenidono seaimportante.Lo es ymucho:no envanoel capítulopensionessuponemásdel 60 % del presu-puestode gastosde laSeguridadSocial;y, además,se tratadel temaqueesta,desdehaceaños,enel centrodel debatepolítico—enEspañay en todaEuro-pa— sobrela viabilidadde nuestrossistemasde protecciónsocialy sobrelaconveniencia—~ imperiosanecesidad,segúnalgunos—de sustituirlosporsistemasde capitalizaciónprivada.

La LCR, situándoseen laondamarcadaporel Pactode Toledo,daunarespuestainequívocaaesacuestión:nuestrosistemapensionístico,basadocii

el repartoy no en lacapitalización,es perfectamenteviable,sibien necesitaalgunosretoquesparasu«consolidación»,así comocorregiralgunasdisfun-cionalidadesinternasparasu~<racionalizacióii».De ahíel título deLCR, querespondeaesadoblefinalidad perseguidaporla Ley, tal comoes explicitada

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porsuExposiciónde motivos:conseguirelequilibrio financierodel sistema(consolidarlo)y reforzarsucontributividad,equidadysolidaridad(raciona-lizarlo).

Me referiréa ambosaspectosseparadamente.Sin embargo,hayquesubrayarqueentreelloshay—en el planteamientode laLCR, queeselmismoqueel delPactode Toledo—un puntode articulación,queconstitu-ye el eje de todalareforma,suprincipiofundamental:laseparaciónfinan-cieradel brazocontributivoy del no contributivoo asistencialde la Seguri-dadSocial.Con la aplicaciónde eseprincipio se pretendeobtenertantoelequilibriofinancierodelsistemaen suconjunto(consolidación)comolamisperfectadelimitaciónentreelcampode lasolidaridady elde lacontributivi-dad(racionalización).Veamoscómosedesarrollaeseplanteamiento.

1. La consolidacióndelsistema

El párrafoquinto dela Exposiciónde Motivosdel Proyectode laLCRdecía:«lapresenteLey plasmaladecididavoluntaddel legisladorde estable-cer elequilibriofinancieroglobaldel sistemade SeguridadSocial,conlafina-lidad de quelas cotizacionessocialesseansuficientesparalacoberturadelasprestacionescontributivas,y las aportacionesdelPresupuestodel Estado,loseanigualmente,paragarantizarlasprestacionesno contributivas,lasanidad,serviciossocialesy prestacionesfamiliares,único mecanismoquepermitirágarantizara lasgeneracionesfuturaslapervivenciade unaSeguridadSocialPúblicade caráctercontributivo,cumpliendode formaefectivaconelman-datocontempladoporel artículo41 de nuestraConstitución’>.

Dicho párrafoha desaparecidodel texto definitivo de la ExposicióndeMotivos de laLCR, perosuespíritusiguepresidiendoel contenidoesencialde la Le» quese identificacon unade las ideas-fuerzadel Pactode Toledo:queel brazocontributivode la SeguridadSocialno tieneproblemasfinan-cierossi se le aligerade lacargadel brazono contributivo.Pero,comovere-mosenseguida,ahí radicael quiddelasunto:lo quese preconiza,en el fondo,no esuiía mcm«separaciónfinanciera»sinounaauténtica«segregación»delbrazoasistencial—o no contributivo—de laSeguridadSocial.

En mi opinión,no se puededemostrarpor quéextrañomecanismoelequilibrio financierodel sistemasevaa conseguirseparandosusfuentesdefinanciación.Enpuridad,dicho equilibriodependerá—comono puedeserdeotro modo—dela entidady magnituddelos compromisospr-estaciona-les asumidospor el sistemay de la cuantíade losrecursosfinancierospresu-puestosparasuatención,siendototalmenteindiferenteelquedichosrecur-

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sos—queprocedenesencialmentede dosfuentes:las cotizacionespagadasalaSeguridadSocialportrabajadoresy empresariosy las transferenciasdesdelos PresupuestosGeneralesdel Estado,en proporciónaproximadade algomásde 2 a 1— ingresenen unacajacomúnparaatenderal conjuntode lasobligacionesprestacionalesde nuestrosistemade SeguridadSocialo, porelcontrario,seanafectadosunosrecursosaun tipo de prestacionesy otros aotro tipo: concretamente,segúnel artículo1 de laLCR (nuevoartículo86.2de laLey Generalde SeguridadSocial),lastransferenciasdel Estadoserviránparaatenderlas prestacionesno contributivas(asistenciasanitaria,pensionesno contributivasde invalidezy¡ubilación,complementosa mínimosdepen-síoiíesy asiguacionesporhjjo acargo),mientraslasprestacioneseconómicascontributivasse sufragaránconlas cuotasy otros ingresos,si biense añade:~<asícomo, en sucaso,por las aportacionesdel Estadoquese acuerdenparaatencionesespecíficas»,lo que—dicho seade paso—terminaporrelativizarla tajanteseparaciónfinancieraquese pretendeinstauran

Comodigo, esaseparaciónfinancierapocotienequever coneí equili-brio financierodel sistema—y,porlo tanto,con suconsolidación—y perte-nece,másbien,al aspectoracionalizadordelmismo,al queme referirémásadelante.Perosí puedetenerquever conel equilibriofinancierodeunaparledelsistema:subrazocontributivo.En definitiva, lo quese nosvíeííe adecirentrelíneasen la Ley (perocon todaclaridaden el Pactode Toledo) es losiguiente:si el Estadocorreconlosgastosde todolo no contributivo,laSegu-ridadSocial (entendidareductivamente:el brazodelis prestacionesecono-micascontributivas)esviable,estoes,las cotizacionesdaránparapagarlasprestaciones,ahoray en el futuro, despejándoseasí losííegrosauguriosdequienesestimanqueelsistemaentraríaenquiebraindefectiblementehaciaelaño2025,corno consecuencia—básicamente—del empeoramientode larelaciótícotizantes-pensionistas,quepasaráde 1’73 cotizantesporpensiónen 1995a 156en 2025,segÚnlapredicciónhechaen «La reformadelsistemapúblicode pensioneseíí España»(JoséA. Hercey Víctor PérezDíaz,Direc-tores.Serviciode Estudiosde La Caixa.Barcelona,diciembre(le 1995).

Ahorabien,esaviabilidadfinancieradelbrazocontributivode la Seguri-dadSocialsepretendegarantizarno solamenteaislándolode toda«contaíni-nación»provenientedel brazono contributivosino, además,iíítroduciendoalgunasmodificacionesenelcálculode lasprestaciones,quede maneramuygenéricasepuedencalificar como«recortes»delas mismas.Dosde esosrecor-tesse refierenala pensiónde jubilación:primero,ampliaciónde 8 añosa15añosdel periodode cotizaciónquese computaparahallar la baseregulado-ra de lapensión,lo que—en lamayorpartede loscasos—determinaráunadisminuciónde dichabasereguladora;y, segundo,modificaciónde la escala

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deporcentajesqueseaplicaadichabasereguladora,en un sentidoreductivode los «puntosporaño»enlos escalonesinferiores(por ejemplo,anterior-mente15 añosde cotizacióndabanderechoaun 60 % delabasereguladoray,envirtud dela reforma,daránderechoaun 50 % de dichabase).Encuantoala pensiónde invalidez(que, significativamente,pasaa denominarse,comoantaño,de «incapacidadpermanente»)el recorteconsisteen la prohibiciónde obtenerla,cualquieraquesealacontingenciaqueoriginala incapacidad—estoes,inclusoencasodeaccidentedetrabajo—cuandoel sujetotengalaedaddejubilación ordinaria(65años)y reúnalosrequisitosparaaccederalapensióndejubilación:conello se obligaaeseinválido a sometersealcálculodelabasereguladorade supensiónsobreun períododecotizaciónde 15 años—queeselqueseestableceahoraparalapensióndejubilación—en lugarde8 años,quees elquesesigue aplicandoala pensióndeincapacidad.

Esosrecortessecompensanparcialmenteconalgunasmejoras:en algu-noscasos,el porcentajede reducciónanualde la cuantíade la pensiónencasode ¡ubilaciónanticipadapasadel8 % al 7 %; se tenderáalaequipara-ción de la pensiónmínimade losviudos/viudasde menosde 60 añosa losde 60 o más,cuandono alcancenun determinadonivel de rentay tengancargasfamiliares;seestablecelaposibilidadde disfrutarlapensiónde orfan-dadmis allá de los 18 años(hastalos21 o 23 si no sobrevivieraningunodelos padres)cuandoel huérfano,aunsinestarincapacitadoparael trabajo,no efectúeun trabajolucrativo porcuentaajenao propia;y se mejorala regu-laciónde larevalorizaciónanualde todotipo de pensionescontributivas,sobreel IPC previstoy congarantíadeactualizaciónsi la evoluciónreal delIPC no seajustaalaprevisión.

Dadoqueestasmejoras—plausibles,desdeluego—no tienenentidadsuficienteparaneutralizarel ahorroquelos reformadoresesperanobtenerde los recortesantesseñalados,esclaroqueel signode la reformaconsisteen esenciaenun saneamientodelbrazocontributivode la SeguridadSocialmedianteel simpleprocedimientode mantenerel nivel de lascotizacionesyreducireldelas prestaciones.Esaoperaciónse presentacomounamaniobrade ajusteentrelo cotizadoalsistemay lo queseva apercibir deél. Peroestoperteneceya al aspecto«racionalizador»de la reforma,al quemerefieroacontínuacion.

2- La racionalización delsistema

La Exposiciónde Motivosde laLCR manifiesta:«Principiosinspiradoresde lasmedidascontenidasen lapresenteLey hansidoquelacontributividad,

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equidady lasolidaridad,comoelementosconfiguradoresde nuestrosistemade protecciónsocial,fueranreforzados...».Tal declaraciónde intencionessuscitamultitud de reflexiones.

Antetodo, cabepreguntar-sesi sonobjetivoscompatiblesreforzarla con-tributividady lasolidaridaddelsistema.La respuestadependerá,desdeluego,de lo quese entiendaporunay otracosa.Peroveamosquéentiendeel pr-o-pio legislador.Al hablarlapropiaExposiciónde Motivosdelas medidasquese debenadoptarparadar cumplimientoa aquellosprincipios inspiradoresdice: «Introducciónde mayoreselementosde contribucióny proporcionali-daden el accesoy en ladeterminaciónde lacuantíade laspensionesdejubi-lación, afin dequelasprestacioneseconómicasseanreflejo delesfuerzodecotizaciónrealizadopreviamente,se posibiliteunamayorequidaden las pensiones,en elsentidode quequieneshayanrealizadounascotizacionessemejantesobten-gantambiénun nivel de prestacionessimilary se produzcaunamayorcoor-dinaciónentrelas pr-estaciones»(subrayadomío).

Despejemosalgunascuestioneslaterales.Lo de la «mayorcoordinaciónentrelasprestaciones»ya sabemosen quéconsistebásicamente:en la impo-sibilidadde serdeclaradoinválido apartir de los65 años.En cuantoalsigni-ficado de la «equidad»,nadatienequever conlavirtud aristotélicasino queequivale,lisay llanamente,a un aspectode laproporcionalidad:acotizacionessemejantes,prestacionessemejantes;la equidadaparece,así,como «ancilladomini»dela contributividad.Estaúltima es,endefinitiva,el conceptoimpor-tante.Ylo queel legisladorentiendeporél esclaro: tenderalamáximapro-porcionalidadposibleentreel «esfuerzode cotización»y lapensiónqueseva aobtenerParece,pues,queello nadatienequever conlasolidaridad.

En efecto,aunquela LCR no nosdice quéentiendeporsolidaridad,pare-ceobvio queéstase producecuandolassituacionesde necesidaddeun suje-to sonatendidasno en baseasupropioesfuerzocontributivoanteriorsinoala aportación—solidaria,precisamente—de otraspersonas.Porlo tanto,primafacie, se puedeafirmar—contestandoala preguntaqueformulábamosantes—quepretendersimultáneamentereforzarla contributividady la soli-daridadde un sistemade protecciónsocial significatanto comoperseguirobjetivoscontradictoriosentresí, esdecir,unamisióndestinadaal fracaso.

Ahorabien, esoes tan evidentequeel reformadorno puededescono-cerlo. Muy al contrario,lo quetendráquehaceresbuscaralgunafórmulaparasuperaresaaporíaconceptual.Y, efectivamente,labuscay la encuentra:la separacióndelasfuentesde financiaciónque,en realidad,suponealgomuchomis profundo,asaber,la separacióntajanteentreel brazocontribu-tivo, confiadoal esfuerzopropiode los beneficiarios,y el no contributivo,basadoen la solidaridad.La Exposiciónde Motivos de laLCR expresaesa

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ideaconabsolutanitidezcuandodice quelaprimeramedidaparaalcanzarlosobjetivospropuestosde reforzamientodelacontributividad,laequidadylasolidaridades,justarnente,«la separaciónfinancierade la SeguridadSocial,adecuandolas fuentesde financiaciónde las obligacionesde la SeguridadSocialasunaturaleza.En tal sentido,todaslasprestacionesde naturalezacon-tributivay de extensiónuniversalpasana serfinanciadasatravésde aporta-cionesdel Estado,mientrasquelas prestacionesnetamentecontributivassefinancianporcotizacionesde empresasy trabajadores»,ideaquedespuésseplasmaen el artículo1 de laLCR (nuevoart. 86.2 LGSS).

Así pues,el legisladorreformador-siguiendolas pautasmarcadasporelPactodeToledoy el Acuerdode Madrid-parecehaberhalladolapiedrafilo-sofal. Se tratade separarclaramentelaesferade lasolidaridadde laesferadela contributividad.En la primera,todoslos ciudadanostendránderechoaprestacionesenespecie(sanitarias,serviciossociales)o económicasde sub-sistencia,concargoalosimpuestospagadosportodoslos ciudadanos.En lasegunda,losafiliadosal sistematendránderechoa prestacioneseconómicasconcebidascomorentasdesustituciónde las rentasprofesionalesdejadasdepercibir,cuyacuantíaserálo mis proporcionalposiblealascotizacionespre-viamentepagadasal sistemapor el propiobeneficiariode dichasprestacio-nes.Con ello se hacecompatibleel refuerzode lasolidaridad——en cuantoseinvolucraen ella no solamentea losafiliadosal sistemade SeguridadSocialsino a todoslos ciudadanos:todospodránaccederaesasprestaciones,si seencuentranen situaciónde necesidad,y todoscontribuyenafinanciarías,enla medidade sucapacidadeconómica,vía impuestosgenerales—con elrefuerzode lacontributividad:sólolos cotizantesa laSeguridadSocial, y enproporciónasucotización,tienenderechoalasrentasde sustituciónprevis-taspor el sistema.

Sin embargo,dichaconstrucciónnormativano estáexentade ciertasdifi-cultadesde ordenteórico,querelativizansupretensiónracionalizadora.Enprincipio, la ideade reservarelejerciciodelasolidaridadparaloscasossome-tidos alapruebade necesidad(carenciao insuficienciade rentaspropiasdelsujetobeneficiario)es bastantelógica.Sinembargo,hayquetenerencuentaqueel capitulomis importantedelbrazono contributivode nuestrosistemade protecciónsocialestáconstituidoporla asistenciasanitariay, respectoaella,elprincipio de universalidadjuegade maneradiferente—y másinten-say profunda—acómolo haceen relaciónconlas prestacioneseconómicasno contributivas:no se tratade dispensarla prestaciónsanitariapúblicaaaquellosquecarezcanderentassino a todoslosciudadanos,confundamen-to en el constitucionalderechoala salud (articulo 43 CE): en tal sentido,elartículo1 de la Ley Generalde Sanidad,14/1986,de 25 de abril, es termi-

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nante.Si esoesasíen el terrenode losprincipios,lo queocurreesque,porunaparte,lamodernatendenciaala participacióndelusuarioen elcostedelaprestaciónsanitaria(sobretodoenla farmacéutica)hacereaparecerla dis-tinción basadaenel nivel de renta,Y, porotra parte,tambiénes cierto que,hoyporhoy,el derechoala asistenciasanitaria,concebidacomounapresta-ciónesencialmentegratuita,se basano tantoen el derechode ciudadanía,ni tampocoen la carenciade ingresos,sino, precisamente,en el hechode laafiliación ala SeguridadSocialy, por ende,de la cotizaciónala misma.Loquequieredecirque,en el fondo,no resultadescabelladoafirmarque,paralos afiliadosal sistema,la asistenciasanitariaes unaprestaciónde caráctercontributivo,en el sentidode quesetienederechoaellaporhabercotizadopreviamenteal sistema;aunque,obviamente,no quepaaquíhablarde nin-gún tipo de proporcionalidadentrecotizacióny prestación.Y, coherente-menteconello, hayotraspersonasquetienenderechoalaasistenciasanitariagratuitaen baseprecisamenteasucarenciadeingresos:paraellos, la presta-ción sanitariasí tienenaturalezano contributiva.Finalmente,quedaun reía-tivamentepequeñonúcleode personas(empresariosy profesionalesliberales,fundamentalmente)que,salvoqueesténcubiertosporvíade parentesco,notendránderechoala asistenciasanitariapúblicagratuitani porvíacontribu-tiva (noestánafiliados) ni por-vía no contributiva(no suelenpadecerinsufi-cienciade rentas):hayaquíunaevidentequiebradelprincipio deuniversa-lidad tal comovienerecogidoporel citadoarticulo 1 de laLey GeneraldeSanidad,ensupárrafo2: «Sontitularesdel derechoalaprestacióndelasaludy alaatenciónsanitariatodoslos españolesy losciudadanosextranjerosquetenganestablecidasuresidenciaen el territorio nacional».

Ahorabien,lasdificultadesteóricasmayoresaparecen,creoyo, no tanto enelcampode lasolidaridadcomoen elde lacontributi’ddad.Ydimanan,sobretodo, delhechode quebajoel rótulocomúnde prestacionescontributivasserecogenprestacioneseconómicasdc muydiversanaturaleza,detal maneraquedeterminadasconstruccionesteóricaspuedentenersentidoen relaciónconalgúntipo deprestaciótiycarecerde él cuandose aplicaaotrasprestacionesdiferentes.Enconcreto,no cabedudade quetodala reflexión sobreelnece-sanoreforzamientodelprincipio decontributividad—quepresideelPactodeToledo,elAcuerdodeMadridy laLCR— sehahechotomandocomoreferen-ciabásicalapensióndejubilación,en relaciónalacual lasconclusionesdedichareflexión tienenunacoherenciaquedesapareceen cuantointentamosapli-carlasalasdemásprestacionescontributivas.Veamosporqué.

La jubilación misqueuna«contingencia>’,en el sentidopropiode actua-lizaciónindeseadadc un riesgopotencial,es laconfirmaciónnaturalde unaprevisiónde futuro. En tal sentido,nadahay másheterogéneoque lajubila-

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cióny la invalidez—todosesperamosjubilamosalgúndíay la mayoría,efec-tivamente,nosjubilaremos;nadieaspiraaserinválido y lamayoría,contodaprobabilidad,no lo será—y,sin embargo,laspensionesdejubilación y deinvalidezrecibenun tratamientonormativohomogéneo.Reparemos,sinembargo,enlo siguiente.La alternativaentreorganizarlacoberturadelaprestaciónen basea un sistemade capitalizacióno en baseaun sistemaderepartotienesentidoen relaciónconla pensióndejubilación peroes pro-piamenteabsurdaen relaciónconla invalidez,por razonesabsolutamenteobvias.A lainvalidezno puedehacérselefrentemisquemedianteel repartode las cargaseconomicasquehabríande soportarlos inválidosentrequie-nes,afortunadamenteparaellos,estánsanos.No cabe(o, al menos,resultapocorazonable)ahorrarpar-ahacerfrenteaunahipotéticay muypocopro-bableinvalidez;sólocabeconfiaren ladispersiónsocialdeeseriesgo,bienatravésdelseguroprivado,medianteel pagodela primacorrespondiente,biena travésdel aseguramientosocial, consuconsustancialingredientedesolidaridad,quedeberáestarpresenteen mayoro menorgrado.Idénticasomuy parecidasconsideracionespodríamoshaceren referenciaa otraspres-tacionescontributivas—por incapacidadtemporal,maternidad,desempleo,prestacionesde supervivenciacuandolamuerteacaeceprematuramente—respectode lascualestampococabelaalternativacapitalización-reparto,quees laexpresiónmásradicalde laalternativacontributividad-solidaridad.Res-pectoaesasprestaciones,laúnicalógicaposibleesladel reparto,estoes,ladela solidaridad:que,comodecíanuestraLey de Basesde 1963,los sanospaguenalosenfermosy los empleadosalosdesempleados,etc.etc.

Si estoes así,¿porquése dice queesasprestaciones—distintasde lajubi-lación—son«contributivas”?Ante todohayquerecordarque,comoes biensabido,tanto la invalidezcomoeldesempleo—no asíla incapacidadtempo-ral, la maternidadni la muerte/supervivencia—soncontingenciasque seatiendenconprestacionescontributivasy no contributivaso asistenciales;porlo tanto,alhablarde aquellasprestacionesnosreferimos,obviamente,alamodalidadcontributiva.Puesbien,de todasesasprestacionessedice quesoncontributivasno porqueenellasnojuegueelcriterio de lasolidaridady, porende,el sistemade reparto,sino porquenuestrosistemaha optadopor tra-duciresasolidaridadenelotorgamientodeunasrentasde sustitucionvaria-bies, no uniformes.Se trata,comodigo, deunaopción: se haconsideradoquelasrentasde sustitucióndebenaproximar-se,en la medidade lo posible,alasíentasde activoquevienenasustituir;peroigualmentelógicahubierasidola opcióncontraria:ladesigualdadde lasrentasde activono tienenporquéimplicar la desigualdadde lasrentasde solidaridad,quepodríanserigualesparatodoslos beneficiarios.

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Ahorabien,dichaopciónpor traducirlasolidaridadenel repartodepres-tacionesvariablesaproximadamenteproporcionalesalas rentasde activonoes,desdeluego,neutrasino queimplica unaciertaatenuacióndelasolidari-dad.Porquelaadecuaciónde la prestaciónala rentaprofesionalquevieneasustituirse haceatravésdel mecanismointerpuestode laadecuaciónde laprestaciónalas cotizacionespagadasporel beneficiario.Se estableceasíunacadenade correspondencias:rentaprofesional-cotización-prestación.Detalforma que,aunquese estéen un sistemade repartoy, por lo tanto,resultecompletamenteincorrectodecirquecuandoalguiencobraunaprestaciónel sistemale está«devolviendo»suscotizacionesanteriores,sin embargoloquesí escierto es quelacotizaciónpreviadelbeneficiariofuncionacomo«medidade lasolidaridad>’en cuantolacuantíade laprestacióndependededichacotizaciónprevia.La solidaridaddel repartoqueda,pues,matizadaporelhechode queel sistemaotorgaráprestacionesde mayoro menorcuantíasegúnhayasidomayoro menorla cotizaciónpreviadel beneficiario.Todoello dicho grossomodo,prescindiendode quelarelacióncotizaciones-pr-esta-cionesno es proporcionaldebidoamuchosfactores,sobretodo la inciden-ciadelostopesmínimosy máximosde lasdiversasprestaciones.

Señalemosque,si esamismareflexión laproyectamossobrela pensióndejubilación,lasconclusionesson algomiscomplejas.En efecto,adiferenciade lo queocurreconlas otrascontingencias—quese caracterizanporapa-recerde manerasúbitae individualmenteimprevisible—lajubilación esunacircunstanciaperfectamenteprevisibley «planificable”,no sólo socialmentesinotambiénindividualmente.Y, por lo tanto,las pensionesdejubilaciónsípuedenserfinanciadasmedianteel sistemadecapitalización,estoes,en baseal ahorroindividual. Perono ocurresolamenteesto.Sucedeademásque,inclusocuandose ha descartadoel sistemade capitalizaciónoptandopormantenerel sistemade reparto-comose hahechoentrenosotrosen relaciónconel sistemapúblico de pensiones,sinperjuiciode quese abrajuegoal sis-temade capitalizaciónvía fondosde pensionescomplementarias-lapensióndejubilaciónessusceptiblede serorganizadade tal forma quela cotizaciónpreviade cadabeneficiariono sirvaúnicamentecomounareferencia«teóri-ca»parael cálculode lapensión—comomedidade lasolidaridad,segúndecíamos—sino quese conviertaen un parámetro«real»en ladetermina-ción de esapensión,en el sentidode intentaraproximaralmáximola rela-ción entrelasumatotalde lo quesehacotizadoalo largode lavidaactivay loquesevaa percibirconmo pensiónen losañosdevida pasiva (desdelajubila-ción hastalamuerte).

Conioilustraciónde lo queacabode decir,unono tienemásqueleer losestudiosquese hanhechoen losúltimos añosen nuestropaísen relación

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con la futuraviabilidad financierade nuestrosistemade pensiones—y queestánen labasede lareforma—y, apesarde susmaticesdiferenciales,todoscoincidenen algunoslugarescomunes.El primerode ellossesitúaen elniveldel diagnósticoy consisteen subrayarlasdificultadesconquetropezaráel sis-temaderepartodebidoalfactorenvejecimientodelapoblación,lo quepro-duceun dobleefecto:en primer lugar, quela relacióncotizantes-pensionis-tasse deterioraprogresivamente,segúnvimos; y, ensegundolugar,queelalargamientode laduraciónmediade lavida hacequese tenganquepagarlas pensionesdurantemástiempo.El segundode loslugarescomunesper-teneceal campode lassolucionesrecetadasy consisteen—unavezdescarta-dala sustitucióndel sistemade capitalizaciónporel de reparto(sustituciónquees «rechazableporrazonessocialeseinviable técnicamente»,segúndiceel puntoVIII del Pactode Toledo)—haceruiíaseriede modificacionesenel mecanismodel repartodemaneratal que,en la práctica,tengaun funcio-namientosemejantealde capitalización.En efecto,aunquelaspensionesdelfuturoseanpagadasconlas cotizacionesdel futuro, delmismomodoquelasdel presentese pagancoií las cotizacionesactuales—queen esoconsistelasolidaridadintergeneraciona]del reparto—si lapercepciónde dichaspen-sionesdel futuro seva a condicionaral previo pagode unasumade cotiza-cionesde tal entidadquesepuedaproducirtendencialmenteunaciertaequi-valenciaentredichasumay lade laspensionesquesevana percibir,estare-mosrazonandoen términosde capitalizacióno de ahorrosin habersalidoformalmentedelsistemade reparto.Lo cualpuedeparecer-lacuadraturadelcírculo,peroes realmenteasí.Yesaoperaciónse consiguerealizar-median-te el doblemecanismo——que es el quecontienela LCR— de aumentarlosanosde cotizaciónnecesariosparallegar aciertosporcentajesde las basesreguladorasde las pensionesdejubilacióny en calcularesasbasesreguladorasteniendoencuentamayornumerode añosde cotización.Si bienen estesegundoaspecto,el reformadorespañolhasidomuyconservador:se halimi-tadoa elevarde 8 a 15 losañosde cómputo,coincidiendoconel períododecarencia,quesemantieneen esos15 años;la reformaitaliana(Ley335/1995,de 8 de agosto)ha sido muchomásradicaly tambiénmásimaginativa:setomanen cuentatodaslascotizacionespagadasalo largode lavidapero,encontrapartida,el períodode carenciase disminuyedrásticamente(a 5 años),lo quehacequela reformaitalianallegueaunarealizaciónmásperfectadelpostuladodel reforzamientode la contributividady la equidad(léasede laproporcionalidadcotizaciones-prestaciones)del sistema,postuladocomúiíde ambasreformas,laespañolay la italiana.

Comoya be dicho, todaesaoperacióntienesentidoexclusivamenteenrelaciónconlapensióndejubilaciónperocarecede él en relaciónconlas

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demásprestaciones,pormuchoquea todasellas selas denominecontribu-tivas.En mi opinión,por tanto,lapretendidaracionalizacióndel sistemanodeberíaseguirdiscurriendoporelbinomioprestacionescontributivas-nocon-tributivas,consideradola summadivisio del sistema,sinopor el de unaconsi-deraciónespecíficade la pensióndejubilacióny de cadaunade las demásprestaciones,enrelaciónacadaunadelascualeslas decisionessocialessobrela«tasade solidaridad»soportablepor el sistemaen cadamomentohistóri-copuedenvariarenormemente(piénsese,comobotóndemuestra,enlamuydiferenteconsideraciónquetienehoy la pensiónde viudedadrespectoalaque teníano hacemásde un cuartode siglo).Y tambiéndebería,creoyo,haberseafrontadolacreacióndeunaprestaciónuniversaldel tipo «rentamínimaciudadana»,queesasi quecontribuiríaala racionalizaciónyal refor-zamientodelasolidaridad,quese diceperseguir

Naturalmente,no puedoahoraentraradesarrollaresareflexión. Darésolamenteunaúltima opiniónsobreel sentidoprofundode la reformafun-damentalde la LCR, es decir, la referidaa la pensióndejubilación.Yo creoque,si se partede la basede mantenerel sistemadereparto,las cábalasentorno a unahipotéticaquiebrafuturadel sistemaestánde más: por defini-ción, un sistemade repartono puedequebrarSi en el año 2025,por ejem-pío,el productointeriorbruto de nuestopaíses mayorqueel actual (calcá-leselo quesupondríaun crecimientoacumulativode entreel 2’5 % y el 3’5%anual,que esunapredicciónbastantecomúnen losanálisismacroeconómi-cosquecirculanhoydía),pocoimportaráqueesePIR seaproducidoporunapoblaciónactiva menorque«tengaquealimentar»aunapoblaciónpasivasuperiorsi, tal comose desprendede losanálisisde evolucióndemogr-áfica,lapoblacióntotal continuarásiendoprácticamentelamisma.En definitiva,habráunatartamayorparael mismonúmerode comensalesy se tratarádellegaral pertinentepactosocial-generacionalpararepartirla.En estoconsisteel sistemade repartoy en ello radicasufortaleza.La tan cacareadaratio coti-zantes-pensionistases—o deberíaser—propiamenteirrelevante.

¿Porquése le da, entonces,tantaimportanciaadicharabo?Yo creoqueporquese estimaquela sociedaddel futuro no podrápolíticamentesoportarunatasade solidaridadtan fuertecomolaqueseexigiría—víacotizacionesoimpuestos,quetantoda—enunasociedaddondelacitadarelacióncotizan-tes-beneficiariosde prestacionesseacercara«peligrosamente»al 1:1.Así pues,nuestrageneraciónha hechoun pronósticosombríosobrela capacidaddesolidaridadde nuestroshijosy nietosy de él hadeducidoquelo másaconse-jable esautoajustarseelcinturón:nosotroshemosdecididoquenuestraspen-sionespúblicasseránde menorcuantía—estoes,quela tasade sustituciónsobrenuestrasrentasde activosdescenderáen relaciónconla actualtasade

La reforma del sistema de pensiones en España 33

sustitución—haciendoasímássoportablela cargaquenuestroshijos y nie-tostendránquesoportaren el futuro poresecapítulo.Y, al propiotiempo,cornono queremosserancianitossumidosen lamiseria,eseajustedelcintu-rón comienzadesdeya: tendremosquededicarunapartede nuestrasrentasactualesa ahorraren un fondode pensionesprivadoque,en el futuro, nosproveade lacorrespondientepensióncomplementaria.El quepuedahacer-lo, claroestá.En esoconsiste,creoyo, la operaciónequilibrador-ay raciona-lizadorade la reforma.Cadacualqueopineal respecto.