La relevancia del Estado en la elaboración de políticas públicas de comunicación

7/26/2019 La relevancia del Estado en la elaboracin de polticas pblicas de comunicacin

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RESUMEN

El objetivo de este trabajo es argumentaracerca de la relevancia del Estado en la ela-boracin de polticas pblicas de comunica-cin. El enfoque conceptual se fundamentaen la Economa Poltica de la Comunicacin(EPC) y en los estudios sobre polticas p-blicas. Se sostiene que la configuracin y elfuncionamiento de los sistemas de medios decomunicacin requieren de la implementa-cin de regulaciones estatales especficas poruna serie de motivos. En primer lugar, parapromover y garantizar el derecho a la libertadde expresin, tanto en su dimensin indivi-dual como en su faceta colectiva. En segundolugar, a fin de resguardar el inters pblicode la comunidad. En tercer lugar, por lascaractersticas particulares de las industriasy los productos culturales, los que revistende un valor econmico y simblico clave.

Finalmente, para promover el pluralismo yla diversidad de voces, colocando lmites a laconcentracin de la propiedad de los medios.

Palabras clave: Estado, Industrias Culturales,

Polticas de Comunicacin.

ABSTRACT

Te aim of this paper is to argue about therelevance of the State in communication pol-icy-making process. Te conceptual approachis based on Political Economy of Communi-cations (PEC), and on policy analysis studies.Te starting point is that media system struc-ture and function ingrequires the implemen-

tation of specific regulations for several rea-sons. In first place, to promote and guaranteethe right to freedom of expression, both in itsindividual and collective aspects. In secondplace, in order to protect the public interestof the community. Foremost, due to the par-

La relevancia del Estado en la elaboracin

de polticas pblicas de comunicacinThe relevance of the State in communication policy-making process

Por Bernadette Califano*

Fecha de Recepcin:01 de febrero de 2015.

Fecha de Aceptacin: 05 de abril de 2016.

* Doctora en Ciencias Sociales y Licenciada en Ciencias de la Comunicacin por la Universidad de Bue-nos Aires (UBA). Becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y cnicas

(CONICE), organismo que la ha seleccionado para ingresar a la Carrera de Investigador Cientficoen su convocatoria 2015. Investigadora de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y del Programade Industrias Culturales y Espacio Pblico del Departamento de Ciencias Sociales de la UniversidadNacional de Quilmes (UNQ). Correo electrnico: [email protected]


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Bernadette Califano La relevancia del Estado en la elaboracin de polticas pblicas de comunicacin

ticular characteristics of cultural industriesand products, which imply key symbolic and

economic values.Finally, to promote plural-ism and diversity by establishing limits tomedia concentration ownership.

Keywords: State, Cultural Industries, Commu-nication Policies.

Introduccin

En su sentido ms simple, las polticas de co-municacin pueden ser caracterizadas comopolticas pblicas enfocadas en temas espec-ficos de la comunicacin masiva. Como todapoltica pblica ocupan un lugar destacado enla articulacin entre el Estado y la sociedad.

Asimismo, implican un proceso dinmico a lolargo del cual intervienen e interactan distin-tos actores, cada uno con intereses polticos yeconmicos particulares, con la intencin deinfluir sobre la configuracin de los sistemasde medios.

La regulacin en materia de polticas decomunicacin se remonta a los orgenes de laprensa y al surgimiento de las tecnologas decomunicacin, tales como el telgrafo y la te-lefona. Las normativas se extendern al cine ya la radiodifusin a partir del siglo XX. Desdeaquellos orgenes se han producido numerosastransformaciones e innovaciones en los mbi-tos poltico, econmico, social y tecnolgicoque han causado reconfiguraciones en los ma-pas mediticos a nivel local, nacional y mun-dial, y han generado desafos para el diseo depolticas de comunicacin.

El enfoque conceptual de este trabajo sebasa en las investigaciones sobre polticas decomunicacin encaradas desde la EconomaPoltica de la Comunicacin (en adelante,EPC) y en los estudios sobre el proceso deelaboracin de polticas pblicas. Nuestramirada se inscribe dentro de la escuela crti-ca de los estudios de la EPC, que hace hin-capi en las relaciones desiguales de poderpoltico y econmico que existen en las so-

ciedades, producto de lo cual ciertos actoresposeen una mayor capacidad que otros para

imponer sus intereses en los procesos de re-gulacin (Freedman, 2008; Garnham, 1998;Mosco, 2009).

Partimos de entender que el Estado seencuentra conformado por un conjunto deinstituciones y relaciones sociales (ODonnell,2010). Constituye as un escenario de nego-ciacin en el que intervienen diversos grupos,individuos y fuerzas polticas que, segn losrecursos y las alianzas que establezcan, pueden

presionar para incluir determinadas cuestionesen la agenda institucional (Cobb y Elder,1983).

Si bien el Estado se caracteriza idealmentepor tener un fuerte poder coactivo y regula-dor, sobre todo con respecto a la sociedad ci-vil, los Estados capitalistas democrticos sondbiles en relacin con los grupos dominan-tes (Mann, 2011: 57) en comparacin con lamayora de los Estados histricos. As, en el

marco de las democracias capitalistas, el Esta-do se halla inmerso en un conjunto de relacio-nes de mutua influencia con la sociedad civil yel mercado (Acua, 2011).

En este sentido, lejos de entender a laspolticas de comunicacin como un proce-dimiento tcnico de aplicacin imparcialde ciertos mecanismos en respuesta a losdesarrollos tecnolgicos, las concebimoscomo un proceso dinmico de interaccin

entre diversos actores, institucionales y noinstitucionales, que persiguen variados in-tereses y recurren a mecanismos formalese informales para influir sobre la configu-racin de los sistemas de medios. No obs-tante, es el Estado el que define en ltimainstancia la forma final de las polticas p-blicas, los mecanismos favorables a unos uotros intereses, y los instrumentos necesa-rios para su implementacin y aplicacin

(Exeni, 1998).En este trabajo, argumentaremos que exis-

ten una serie de motivos esenciales por los cua-


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les se requiere de la intervencin del Estadoen la regulacin de los sistemas de medios de

comunicacin.En primer lugar, fundamentaremos que

las capacidades estatales son imprescindiblespara garantizar, resguardar y promover elderecho humano a la libertad de expresin,tanto en su dimensin individual como co-lectiva, segn lo han establecido tratados,pactos internacionales y jurisprudencia en lamateria.

En segundo lugar, sostendremos que la

actividad de los medios de comunicacinreviste de inters pblico y que, en este sen-tido, el Estado debe intervenir en su regula-cin. Si bien el concepto de inters pblicoest presente en la mayora de las legislacio-nes sobre medios masivos, el anlisis revelacierta ambigedad acerca de los alcances deltrmino. Aunque remite a la existencia de uninters comn a proteger, tambin puede serempleado para favorecer intereses polticos

particulares.En tercer lugar, describiremos las caracte-

rsticas particulares de las industrias culturalesy los motivos por los cules requieren de unaregulacin estatal especfica. Se trata de in-dustrias con un peso relevante en la economanacional e internacional, que producen bienescon particularidades propias: revisten de unvalor simblico, son considerados bienes p-blicos, precisan de una renovacin constante y

su demanda es incierta. Por estas caractersti-cas, tienden hacia las economas de escala, y laintervencin del Estado resulta necesaria parafomentar la competencia y la circulacin debienes culturales.

En cuarto lugar, desarrollaremos la im-portancia del Estado en el establecimiento delmites a la concentracin de la propiedad delos medios y en la promocin del pluralismoy la diversidad de voces. Definiremos la no-

cin de concentracin as como las variantesque se pueden presentar en los mercados demedios de comunicacin, los problemas que

acarrea la conformacin de conglomeradosmediticos, y las consecuencias que implican

para la mltiple circulacin de ideas en unasociedad.

Finalmente, brindaremos algunas pa-labras finales acerca del rol del Estado enla elaboracin de polticas pblicas decomunicacin.

1. El Estado y su papel en relacin conel derecho a la libertad de expresin

La regulacin del Estado en materia de co-municacin es necesaria para garantizar elderecho a la libertad de expresin de todaslas personas. Este derecho humano es im-prescindible para la vigencia del sistemademocrtico de gobierno, segn lo han es-tablecido diversos pactos y tratados interna-cionales, tales como la Declaracin Univer-sal de Derechos Humanos (Artculo 19)1,la Convencin Americana sobre DerechosHumanos (Artculo 13)2, el Pacto Interna-

1 La Declaracin Universal de Derechos Hu-manos, proclamada por la Asamblea Gene-ral de las Naciones Unidas en su Resolucin217 A (III) del 10 de diciembre de 1948 enPars, establece en su art. 19 que odo indi-viduo tiene derecho a la libertad de opinin yde expresin; este derecho incluye el de no sermolestado a causa de sus opiniones, el de in-

vestigar y recibir informaciones y opiniones, yel de difundirlas, sin limitacin de fronteras,por cualquier medio de expresin (ONU,1948).

2 La Convencin Americana sobre DerechosHumanos, tambin conocida como el Pac-to de San Jos, fue firmada en San Josde Costa Rica en noviembre de 1969. Ensu artculo 13 establece el derecho a la Li-

bertad de Pensamiento y de Expresin: 1.oda persona tiene derecho a la libertad depensamiento y de expresin. Este derechocomprende la libertad de buscar, recibir y


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cional de Derechos Civiles y Polticos (Ar-tculo 19)3 y la Convencin sobre los De-

difundir informaciones e ideas de toda n-dole, sin consideracin de fronteras, ya seaoralmente, por escrito o en forma impresao artstica, o por cualquier otro procedi-miento de su eleccin. 2. El ejercicio delderecho previsto en el inciso precedente nopuede estar sujeto a previa censura sino aresponsabilidades ulteriores, las que deben

estar expresamente fijadas por la ley y sernecesarias para asegurar: a) el respeto a losderechos o a la reputacin de los dems, ob) la proteccin de la seguridad nacional, elorden pblico o la salud o la moral pbli-cas () (OEA, 1969).

3 El Pacto Internacional de Derechos Civilesy Polticos fue adoptado y abierto a la fir-ma,ratificacin y adhesin por la Asamblea

Generalde las Naciones Unidas en su Reso-lucin 2200 A (XXI), del 16 de diciembrede 1966; y entr en vigor el 23 de marzode 1976 en funcin de los Estados que lohan ratificado. Su artculo 19 establece que:1. Nadie podr ser molestado a causa desus opiniones. 2. oda persona tiene dere-cho a la libertad de expresin; este derechocomprende la libertad de buscar, recibir ydifundir informaciones e ideas de toda n-

dole, sin consideracin de fronteras, ya seaoralmente, por escrito o en forma impresao artstica, o por cualquier otro procedi-miento de su eleccin. 3. El ejercicio delderecho previsto en el prrafo 2 de este ar-tculo entraa deberes y responsabilidadesespeciales. Por consiguiente, puede estarsujeto a ciertas restricciones, que debern,sin embargo, estar expresamente fijadas porla ley y ser necesarias para: a) Asegurar el

respeto a los derechos o a la reputacin delos dems; b) La proteccin de la seguridadnacional, el orden pblico o la salud o lamoral pblicas (ONU, 1966).

rechos del Nio (Artculo 13)4. odos ellosposeen jerarqua constitucional en la Argen-

tina, de conformidad con lo establecido porel artculo 75 inciso 22 de la ConstitucinNacional.

Asimismo, este derecho cuenta conun significativo desarrollo de estndares

jurdicos en el marco del Sistema Intera-mericano de Derechos Humanos, plasma-dos en informes5, declaraciones6, opinio-

4 La Convencin sobre los Derechos del Niofue adoptada y abierta a la firma y ratifica-cin por la Asamblea General de las NacionesUnidas en su Resolucin 44/25, de 20 de no-viembre de 1989; y entr en vigor el 2 de sep-tiembre de 1990. En su artculo 13 estableceque: 1. El nio tendr derecho a la libertadde expresin; ese derecho incluir la libertadde buscar, recibir y difundir informaciones e

ideas de todo tipo, sin consideracin de fron-teras, ya sea oralmente, por escrito o impresas,en forma artstica o por cualquier otro medioelegido por el nio. 2. El ejercicio de tal dere-cho podr estar sujeto a ciertas restricciones,que sern nicamente las que la ley prevea ysean necesarias: a) Para el respeto de los dere-chos o la reputacin de los dems; o b) Para laproteccin de la seguridad nacional o el ordenpblico o para proteger la salud o la moral

pblicas (ONU, 1989).5 Entre los diversos informes de la CIDH

sobre este tema se destaca el Informe Anual1994. Captulo V: Informe sobre la Com-patibilidad entre las Leyes de Desacato yla Convencin Americana sobre DerechosHumanos. OEA/Ser. L/V/II.88. doc. 9 rev.17 de febrero de 1995, aprobado en el 88perodo de sesiones.

6 Cfr. Declaracin de Principios sobre Libertadde Expresin, aprobada por la CIDH en oc-tubre de 2000 durante su 108 perodo ordi-nario de sesiones.


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nes consultivas7y una amplia jurisprudencia8.En estos textos el derecho a la libertad de

expresin adquiere una doble dimensin: in-dividual y colectiva. Esto implica que, ademsde proteger el derecho individual del emisora expresar los propios pensamientos, buscar,recibir y difundir informaciones e ideas detodo tipo, de la forma en que elija (oral, im-presa, a travs de los medios de comunicacino cualquier otra), se garantiza el derecho detodas las dems personas a recibir y acceder ala mayor cantidad y diversidad de informacio-

nes e ideas, como requisito del debate que pre-supone el sistema democrtico para su buenfuncionamiento.

7 Cfr. Corte I.D.H., La Colegiacin Obli-gatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Con-vencin Americana sobre Derechos Hu-manos), Opinin Consultiva (OC-5/85)del 13 de noviembre de 1985, Serie A No.

5, Prrafos 30-33; y Exigibilidad del De-recho de Rectificacin o Respuesta (arts.14.1, 1.1 y 2 Convencin Americana sobreDerechos Humanos), Opinin Consultiva(OC-7/86) del 29 de agosto de 1986. SerieA No. 7.

8 Entre las sentencias destacadas de la CorteI.D.H. sobre este tema se hallan las siguien-tes: Caso La ltima entacin de Cristo

(Olmedo Bustos y otros). Sentencia de 5de febrero de 2001. Serie C No. 73; CasoIvcher Bronstein. Sentencia de 6 de febre-ro de 2001. Serie C No. 74; Caso HerreraUlloa. Sentencia de 2 de julio de 2004. Se-rie C No. 107; Caso Ricardo Canese. Sen-tencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No.111; Caso Palamara Iribarne. Sentencia de22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135;Caso Claude Reyes y otros. Sentencia de 19

de septiembre de 2006. Serie C No. 151;Caso Kimel. Fondo, Reparaciones y Costas.Sentencia de 2 de mayo de 2008. Serie CNo. 177.

En este sentido, el constitucionalistanorteamericano Owen Fiss (1999) sostiene,

en su interpretacin de la primera enmiendade la Constitucin de los Estados Unidos,que la intervencin del Estado debe ser po-sitiva para garantizar el derecho a la libertadde expresin y promover el debate pblico,y no ser entendida nicamente en trminosnegativos.

Entre las declaraciones mencionadas sedestaca la Convencin Americana sobre De-rechos Humanos puesto que establece que

el otorgamiento discrecional de licencias deradio y televisin forma parte de una de lasamenazas indirectas al derecho a la libertad deexpresin:

No se puede restringir el derecho de expresinpor vas o medios indirectos, tales como el abu-so de controles oficiales o particulares de papelpara peridicos, de frecuencias radioelctricas,o de enseres y aparatos usados en la difusin

de informacin o por cualesquiera otros mediosencaminados a impedir la comunicacin y lacirculacin de ideas y opiniones (OEA, 1969,art. 13.3).

En el mismo sentido se expresa la Declaracinde Principios sobre Libertad de Expresinde la Comisin Interamericana de DerechosHumanos:

La utilizacin del poder del Estado y los re-

cursos de la hacienda pblica; la concesinde prebendas arancelarias; la asignacin ar-bitraria y discriminatoria de publicidad ofi-cial y crditos oficiales; el otorgamiento defrecuencias de radio y televisin, entre otros,con el objetivo de presionar y castigar o pre-miar y privilegiar a los comunicadores socialesy a los medios de comunicacin en funcin desus lneas informativas, atenta contra la liber-tad de expresin y deben estar expresamente

prohibidos por la ley. Los medios de comu-nicacin social tienen derecho a realizar sulabor en forma independiente. Presiones


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directas o indirectas dirigidas a silenciar lalabor informativa de los comunicadores so-

ciales son incompatibles con la libertad deexpresin [nfasis aadido] (CIDH, 2000,Principio 13).

Este principio ha sido retomado por nu-merosos informes de la Relatora Especialpara la Libertad de Expresin de la OEA,encargada de elaborar estndares, formularrecomendaciones y sistematizar las buenasprcticas de los pases del continente9. En

materia de radiodifusin, la Relatora elabo-r en diciembre de 2009 los Estndares delibertad de expresin para una radiodifusinlibre e incluyente, donde ha reconocido lapotestad que tienen los Estados para regulardicha actividad, en virtud de la obligacinque poseen de garantizar, proteger y pro-mover el derecho a la libertad de expresinen condiciones igualitarias para todos. Estafacultad abarca la posibilidad de definir la

forma en que se realizan las concesiones,renovaciones o revocaciones de licencias, yde planificar e implementar polticas pbli-cas, en el respeto del derecho a la libertadde expresin. En este sentido, establecique toda regulacin sobre radio y televisindebe cumplir, entre otras, con una serie decondiciones:

a. estar prevista en una ley redactada de ma-

nera clara y precisa;b. tener como finalidad la libertad e in-dependencia de los medios, y la equi-dad e igualdad en el acceso al procesocomunicativo;

c. asegurar la igualdad de condiciones en elacceso a las frecuencias y una mayor di-

9 Los informes de la Relatora Especial para laLibertad de Expresin de la OEA se encuen-tran disponibles en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/informes/anuales.asp.

versidad de los medios de comunicacinaudiovisual;

d. establecer solamente aquellas restriccio-nes que sean necesarias, idneas y pro-porcionales para lograr la finalidad que sepersigue.

Resulta relevante agregar que, en nuestropas, la Corte Suprema de Justicia de la Na-cin (CSJN) retom varios de los principiosdel Sistema Interamericano de DerechosHumanos en un fallo histrico en materia

de polticas de comunicacin. Se trata dellitigio judicial en torno de la constitucio-nalidad de la Ley de Servicios de Comuni-cacin Audiovisual N 26.522, promulgadaen octubre de 2009. La demanda haba sidopromovida por el Grupo Clarn, uno de losprincipales conglomerados mediticos delpas, en diciembre de aquel ao, lograndoel dictado de una medida cautelar que sus-pendi la aplicacin de una serie de artcu-

los de la norma por considerarlos inconsti-tucionales. La cuestin de fondo giraba entorno de la desinversin que el grupo debarealizar para adecuarse a las nuevas reglaslegales que apuntaban a democratizar laestructura del sistema de medios en la Ar-gentina. Recin cuatro aos despus de lapromulgacin de la norma la Corte resolviel litigio. La sentencia, de 392 pginas, fuecontundente en sus fundamentos, al sealar

que la ley es completamente constitucionaly aplicable a la actora (cfr. CSJN, 2013).Este fallo histrico sent jurisprudencia alsubrayar el rol regulador del Estado en lamateria, en tanto los medios de comunica-cin poseen un papel relevante en la forma-cin del discurso pblico y en la cultura.

Asimismo, sostuvo que el Estado debe pro-mover y proteger el derecho a la libertad deexpresin, tanto en su dimensin individual

como en su faceta colectiva.


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2. Los medios de comunicaciny el inters pblico

Del derecho a la libertad de expresin, en-tendido como el principio fundacional queestablece los lmites de toda poltica de co-municacin, se deriva la nocin de interspblico (public interest), concebido como elgran paraguas del que surgen el resto de losprincipios esenciales en esta materia (Napoli,2001: 63).

La actividad de los medios masivos revis-

te de inters pblico pues se relaciona con elsurgimiento de la democracia y de una esferapblica en la que los ciudadanos forman yexpresan opiniones sobre la base del conoci-miento comn y de valores ampliamente com-partidos (McQuail, 1998: 29). Sin embargo,hay poco consenso acerca de lo que se entien-de por inters pblico y la forma especficaen que debera plasmarse, en trminos de con-tenidos y usos de los medios de comunicacin.

La nocin de inters pblico, habitual-mente presente en las regulaciones sobre co-municacin y medios, no pertenece exclusi-vamente a ese mbito. McQuail seala que elorigen del concepto se halla en la regulacineconmica medieval, donde sirvi de sustentonormativo para justificar controles colectivosdel libre juego de las fuerzas del mercado. Es-tos controles establecan obligaciones hacia lacomunidad, tales como la prestacin de cier-

tos servicios a todos por igual y la fijacin deprecios razonables, a cambio de privilegiospara los comerciantes, como proteccin so-bre la propiedad, libertad para hacer negociosy hasta formas limitadas de monopolio. Asi-mismo, ciertas ocupaciones eran reconocidascomo oficios comunes puesto que implica-ban algn servicio comunitario esencial, porlo que revestan de un inters general quepermita soslayar algunas de las reglas norma-

les del mercado (1998: 49). Algunos de estosoficios estaban relacionados con la comunica-cin, especialmente en el sector del transporte.

Segn explica Napoli (2001), la expresininters pblico aparece por primera vez re-

ferida a la regulacin de las comunicacionesen la dcada de los aos veinte en los EstadosUnidos. Habra sido Herbert Hoover quienpor entonces ocupaba el cargo de secretariode Comercio y sera luego presidente del pasentre 1929 y 1933 el pionero en pronunciar-lo en un discurso en la primera ConferenciaNacional de Radio en 1922. Si bien Hooverno lleg a precisar la definicin del trmino,aluda a la calidad de la programacin, a la

ventaja para el pblico masivo de recibir unnmero limitado de buenas estaciones y ala creacin de una autoridad regulatoria queconcediera o rechazara licencias.

Esta falta de definicin explcita acercadel concepto, indirectamente asociado a prin-cipios ms amplios, habra perdurado comouna caracterstica predominante acerca de lanaturaleza del inters pblico en la regulacinde las comunicaciones. As, el trmino ha es-

tado sujeto a una variedad de interpretacionessegn lo que establezca la normativa legal es-pecfica de cada pas.

Napoli seala que no ha sido bien do-cumentado el modo en que la terminologaprogres desde este contexto general a seradoptado como el criterio fundamental de lalegislacin en materia de comunicacin. Lafrase apareci en 1927 en la Ley de la Radio(Radio Act) y en 1934 fue incluida en la Ley de

Comunicaciones (Communications Act) de losEstados Unidos, en la que se le exiga al rga-no regulador de la radiodifusin, la ComisinFederal de Comunicaciones (FCC), desarro-llar medidas que promuevan el inters pbli-co, la conveniencia o la necesidad (2001: 63).Pese a la ambigedad del mandato y de que laindustria no era considerada especficamentede utilidad pblica, se lleg a una situacininusual en la cual se regul bajo principios de

inters pblico, pues los radiodifusores pre-firieron un sistema comercial regulado antesque el caos no regulado que lograba drenar


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potenciales ganancias del medio (McChesney,1993; Napoli, 2001).

Si bien el concepto nunca fue estrictamen-te definido y es preciso analizar sus manifes-taciones especficas en cada caso particular,podemos afirmar que remite a la existencia deun inters comn a proteger. McQuail brindauna definicin provisoria segn la cual esta ex-presin designa a:

El complejo de los supuestos beneficios infor-macionales, culturales y sociales para la socie-

dad en general, que van ms all de los interesesinmediatos, particulares e individuales de losque participan en la comunicacin pblica, seacomo emisores o como receptores (1998: 27).

En un sentido similar, Van Cuilemburg yMcQuail sostienen que en general, una cues-tin de inters pblico es aquella que afectaa la sociedad en su conjunto (o a porcionesde ella) ms que a los individuos inmediata-mente involucrados o directamente afectados(2003: 182). Estos autores argumentan que laformacin de polticas en el campo comuni-cacional est generalmente guiada por la no-cin de inters pblico, el cual se espera quesea perseguido por los Estados democrticosen nombre de sus ciudadanos. Este objetivogeneral se desagrega, a su vez, en sub-metasrelacionadas con el bienestar poltico, social oeconmico, cada una de las cuales se definepor valores y criterios especficos.

No obstante, entendemos junto con Na-poli (2001) que los principios sobre los cualesdebera basarse cualquier poltica de mediosson el resultado de contextos instituciona-les particulares. Por lo tanto, no pueden serconsiderados independientemente del marcoen que fueron establecidos, ni de los variadosintereses involucrados en su establecimiento yaplicacin.

anto Napoli como McQuail reconocenque la ambigedad de la nocin de inters p-blico puede ser usada por los gobiernos pararegular en funcin de intereses polticos parti-

culares. Por tal motivo, es importante analizarqu actores intervienen en la definicin de los

valores que quedan englobados bajo este con-cepto. Napoli (2001) seala, en este sentido,que hay que distinguir entre mltiples fuentes:polticas (gobiernos y parlamentos), privadas(empresas y pblico), judiciales (cortes supre-mas y juzgados) y burocrticas (organismosregulatorios especializados en el tema).

En el caso de la Argentina, la nocin deinters pblico fue empleada en todas las leyesque han regulado la radio y la televisin desde

el ao 1953. Si bien no se explicita en estostextos legales los alcances precisos del trmino,ha sido en general entendido como la inter-vencin mnima del Estado para establecerregulaciones acerca del funcionamiento de losmedios de radiodifusin privados.

En suma, pese a la ambigedad del con-cepto el que requiere ser analizado en cadacontexto y caso particular, la regulacin es-tatal en funcin del inters pblico apunta en

trminos generales a establecer las condicionesbsicas para el funcionamiento de los merca-dos de medios, promoviendo la actividad pri-vada pero protegiendo, a su vez, los interesesde la comunidad.

3. Las industrias culturales: unsector econmico y simblico clave

Desde los estudios de la Economa Poltica dela Comunicacin, las industrias culturales sonconsideradas un sector clave para las socieda-des, pues producen bienes y servicios que con-llevan una carga tanto econmica como sim-blica. En este sentido, las polticas pblicasson cruciales para su desarrollo.

Las industrias culturales son entidades res-ponsables de un porcentaje creciente del co-mercio mundial y componentes vitales de lapoltica industrial, tanto domstica como in-ternacional (Freedman, 2008). Adems, reali-zan una importante contribucin al ProductoBruto Interno (PBI) de los pases, han trazadovnculos con el sector financiero y represen-


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tan un sector econmico estratgico por susefectos sociales y su demanda (Zallo, 2011).

Miguel de Bustos seala que son, ante todo,industrias, motivo por el cual se rigen porlas mismas leyes que el resto de los sectores,aunque no se deban perder de vista las pecu-liaridades de las mercancas culturales (1993:15). Son industrias constituyentes del sectorde la comunicacin con un peso cada vez msrelevante sobre la economa.

Una de las definiciones ms utilizadaspara caracterizar a las industrias culturales es

la siguiente:Un conjunto de ramas, segmentos y activi-dades auxiliares industriales, productoras ydistribuidoras de mercancas con contenidossimblicos, concebidas por un trabajo creativo,organizadas por un capital que se valoriza y des-tinadas finalmente a los mercados de consumo,con una funcin de reproduccin ideolgica ysocial (Zallo, 1988: 26).

En otras palabras, las industrias culturalesconstituyen un conjunto diversificado deramas industriales que se caracterizan porla produccin y distribucin de mercancasque, en su conjunto, poseen una serie de ras-gos especficos: implican un trabajo creativo,se renuevan continuamente y su realizacinmercantil es aleatoria. Adems, son bienessimblico-ideolgicos en tanto remiten a loscdigos culturales presentes en una sociedaddada, vehiculizan la legitimacin de ciertasrelaciones sociales y su circulacin contribuyecon su reproduccin ideolgica y social.

Ramn Zallo fue uno de los primeros in-vestigadores espaoles en establecer una seg-mentacin del sector de la comunicacin endistintas ramas, de acuerdo al tipo de trabajo,la valorizacin del capital entendida comoel proceso de produccin de valor [que] esal mismo tiempo produccin de mercancas yun proceso de produccin de plusvala (1998:69) y las caractersticas de los productos omercancas. Distingui as entre las ramas de

la edicin discontinua (edicin impresa, fono-grfica, cinematogrfica), la edicin continua

(prensa escrita), la difusin continua (radio,televisin) y la tecnocultura (programas infor-mticos, teletexto, bases de datos, etc.).

Con relacin a la especificidad de losproductos culturales, si bien comparten al-gunas caractersticas generales de los bienesde consumo, tambin poseen particularida-des propias. Como toda mercanca, se carac-terizan por tener un valor de uso y un valorde cambio. El primero reside en su cualidad

inmaterial de bienes o contenidos simblicostransportados a travs de algn soporte. SegnZallo, este valor se expresa en su diferenciali-dad, en su unicidad, en ser un objeto o servi-cio distinto a cualquier otro, y en contener unvalor tenido por cultural o simblico (2011:162). Mientras que su valor de cambio radicaen ser creacin para la sociedad o el mercado(2011: 162). Por lo tanto, se trata de un tipoparticular de bienes que poseen una doble va-

lencia: econmica, pues se comercializan en elmercado, y simblica, ya que vehiculizan re-presentaciones y cdigos culturales.

Adems, los productos culturales son con-siderados bienes pblicos, pues el uso poruna persona no substrae de su uso por otros yno se destruyen ni agotan en el acto de consu-mo. Esta caracterstica de no-rivalidad de losbienes culturales hace que las corporacionesde medios tiendan a disear estrategias para

convertirlos en bienes privados (por ejemplo,a travs de reglas de propiedad intelectual ocopyright) y as introducir nuevos monopoliosen la cadena de valor (Freedman, 2008).

Otra caracterstica de los bienes culturaleses que precisan de una renovacin constante,lo que hace que se destinen altos costos a laproduccin de un nuevo producto. El costomarginal el incremento que sufre el coste to-tal cuando se incrementa la produccin en una

unidad es bajo y, en algunos casos, cercano acero. As, cuntas ms copias se realicen de unprototipo, menor ser el costo de produccin


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por unidad. Adems, la demanda de este tipode bienes es bastante incierta y elstica, pues

las cantidades demandadas responden signifi-cativamente a las variaciones en su precio, loque introduce una cuota extra de riesgo en laproduccin del original.

En funcin de estos motivos los merca-dos de medios tienden hacia las economas deescala10y gama (scope)11, ya que las empresasintentan compensar de este modo la imprevi-sibilidad del gusto del pblico y la necesidadconstante de innovaciones (Freedman, 2008;

Garnham, 2000). As, un aumento del tama-o y, en consecuencia, de la parte relativa delmercado que un grupo controla, significa unaumento del poder de reduccin de la incer-tidumbre y una disminucin de sus compe-tidores (Miguel de Bustos, 1993: 101). Estasituacin tiende a favorecer a las grandes or-ganizaciones que pueden ofrecer o controlarun conjunto o gama de productos, diversificar

10 Por economas de escala nos referimos a lasventajas en trminos de costos que una em-presa obtiene gracias a la expansin, en laque el coste medio de produccin por unidaddisminuye a medida que aumenta el nmerode unidades producidas. Para las industriasculturales, las economas de escala resultanabsolutamente rentables pues el costo paraproducir una unidad o cien es prcticamente

el mismo.

11 Las economas de gama, tambin denomina-das sinergias, economas de alcance o de ladiversificacin, aparecen cuando los mismosfactores de produccin pueden ser utilizadospara realizar bienes diferentes (Miguel deBustos, 1993: 96). En este caso, la produc-cin conjunta de distintas unidades resultams econmica que su produccin por se-

parado, al utilizar insumos compartidos. Unejemplo de ello sera la realizacin de un mis-mo producto cultural para ser distribuido atravs de distintos soportes.

el riesgo y tener mayores oportunidades de al-canzar un xito.

En este sentido, los medios de comunica-cin presentan un problema regulatorio cons-tante desde el punto de vista de la concen-tracin entendida como fallo del mercado,puesto que su supervivencia econmica bajocondiciones de mercado depende de la explo-tacin de monopolios (Garnham, 2000). Ade-ms, en tanto los productos culturales tiendena ser bienes pblicos con efectos mltiples so-bre las sociedades, las administraciones deben

intervenir en aspectos financiadores y regula-dores, que van desde la asignacin de frecuen-cias hasta la legitimacin de los derechos deautor (Zallo, 2011).

En suma, las polticas de comunicacin re-sultan imprescindibles tanto para controlar oromper cuellos de botella en un sector econ-mico clave, como para regular sobre la circu-lacin de bienes culturales que poseen fuerteimpacto social.

4. Concentracin,pluralismo y diversidad

Las polticas de comunicacin pueden regularsobre la conformacin de los sistemas de me-dios, de modo que restrinjan la concentracinde la propiedad y fomenten una mayor plu-ralidad y diversidad de voces. Se define comoconcentracin al proceso de acumulacin delcapital, por el que los capitalistas particularesconsiguen engrosar la magnitud de capitalbajo su control (Giddens, 1985: 114). Entrminos de Basualdo, la concentracin dela produccin consiste en la incidencia quetienen las mayores firmas de una actividadeconmica (cuatro u ocho segn la metodo-loga utilizada) en el valor de produccin dela misma (2000: 11). Se trata de un procesoestrechamente vinculado con la centralizacineconmica, que se refiere a la unin o redistri-bucin de los capitales existentes.

El efecto de ambos procesos es el deconstituir unidades productivas cada vez


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mayores. Pero, dado que no todas las em-presas de un sector crecen simultneamente

en la misma medida, el concepto de centra-lizacin sirve para referirse a esta asimetra,pues implica el aumento del poder de unnmero restringido de empresas o grupos(Miguel de Bustos, 1993: 101), a partir deagrupar diversos capitales individuales enuna unidad productiva mayor. Al ser dosprocesos estrechamente vinculados, con eltrmino concentracin se hace referencia aldoble fenmeno de concentracin-centrali-

zacin (Mastrini y Becerra, 2006; Miguel deBustos, 1993). Es decir que, independiente-mente de la direccin del crecimiento elegi-da, la consecuencia de la concentracin es elaumento del tamao de las empresas y, conello, de su poder.

En cualquier rama industrial, y particular-mente en el sector de los medios de comuni-cacin, se distinguen tres formas principalesde concentracin (Mastrini y Becerra, 2006;

Miguel de Bustos, 1993):

a. Horizontal: cuando una firma crece en elmismo mercado a fin de producir variosproductos en la misma rama. Es el caso dela expansin monomedia, por ejemplo, conla consolidacin de grupos de prensa.

b. Vertical o integracin vertical: cuando unaempresa se expande hacia atrs o hacia de-lante en el dominio de la cadena producti-

va. El objetivo es abarcar los distintos esta-dios de la produccin, desde las materiasprimas hasta la distribucin, para reducircostos y asegurarse el control de actividadesestratgicas. Es el caso de un medio grficoque adquiere una empresa productora depapel para diarios, talleres de impresin, ofirmas encargadas de su distribucin.

c. Conglomeral o crecimiento diagonal: esla expansin no slo por fuera de la hilera

sino tambin del sector, cuando una firmalogra diversificacin ms all de la rama de

origen para reducir y compensar riesgos atravs de la sinergia.

Existe adems otra direccin de crecimientodenominada concntrica que se basa en laexpansin dentro de un sector, pero inter-ra-mas, buscando explotar algn tipo de sinergia(Miguel de Bustos, 1993: 100). Es el caso de ladiversificacin multimedia.

Murdock y Golding sealan que en losltimos cien aos la propiedad de los mediosde produccin en las economas capitalistas

avanzadas se ha ido haciendo cada vez menosdispersa y ms concentrada. En materia deindustrias culturales esto sucede desde la Se-gunda Guerra Mundial. Este cambio descansaen la tendencia hacia la diversificacin que seproduce cada vez que una compaa que tieneintereses en un sector determinado, se expan-de y adquiere intereses en otro sector (1981:37), principalmente porque las oportunidadesde expansin dentro de un mismo mercado se

limitan por una cada en la demanda.Cuando la diversificacin empresarial

conduce a un terreno que tiene poca relacincon los intereses principales de la compaa, laamalgama resultante se denomina conglome-rado. La conglomeracin es lo que permite alas corporaciones de medios extender en granmedida su control potencial sobre la produc-cin y distribucin de las ideas de su tiempo(Murdock y Golding, 1981: 40).

As, la tradicional estructura empresarialha mutado hacia la conformacin de grupostanto nacionales como transnacionales. Se tra-ta de jugadores (players) conformados porms de una empresa, que ofrecen serviciosinfocomunicacionales12 con una unidad cen-tral de decisin que define las estrategias del

12 Mastrini y Becerra (2006) denominan in-dustrias infocomunicacionales al conjuntointegrado por las industrias culturales, lastelecomunicaciones e internet.


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grupo, controla por lo menos dos empresas ytiene participacin en otras dos (Mastrini y

Becerra, 2006; Miguel de Bustos, 1993). Sinembargo, no es fcil distinguir las fronterasentre los grupos ya que, en general, poseenparticipaciones cruzadas y existen muchassociedades holding que, en tanto sociedadesfinancieras, slo gestionan y administran lasacciones y participaciones de las empresas quecontrolan directa o indirectamente.

Varios autores sealan que uno de los gran-des problemas que acarrea la concentracin de

la propiedad de los medios es que genera posi-ciones dominantes en el mercado y barreras deentrada para nuevos competidores, los que re-querirn de inversiones iniciales mayores parapoder ingresar (Freedman, 2008; Garnham,2000; Mastrini y Becerra, 2006). Esto, a suvez, incide sobre la diversidad y la pluralidadde voces que circulan en una sociedad.

En este sentido, la Declaracin de Prin-cipios sobre Libertad de Expresin de la Co-

misin Interamericana de Derechos Huma-nos ha establecido, en su principio 12, quelas prcticas monoplicas y oligoplicas enla propiedad de los medios de comunicacinconspiran contra la democracia al restringirla pluralidad y diversidad que asegura el plenoejercicio del derecho a la informacin de losciudadanos (CIDH, 2000). El Informe delao 2004 de la Relatora Especial para la Li-bertad de Expresin de la CIDH lo ampla al

afirmar que:

El principio 12 fundamenta su lgica en elentendimiento que si los monopolios y oligo-polios existen en los medios de comunicacinsocial, slo un pequeo nmero de individuoso sectores sociales podra ejercer control sobrelas informaciones que se brindan a la sociedad.De esta forma los individuos podran verse pri-vados de recibir informacin proveniente de

otras fuentes (CIDH, 2004, Cap. V, prr. 93).Este informe de la Relatora caracteriza a laconcentracin de la propiedad de los medios

como una forma de violacin indirecta al de-recho a la libertad de expresin, en tanto im-

pacta sobre la libre circulacin de ideas. Sostie-ne que, aunque a veces difcilmente percibidapor su carcter sutil, la libertad de expresintiene un cercano vnculo con la problemticade la concentracin. Este vnculo se traduce enlo que conocemos como pluralidad o diver-sidad en la informacin (CIDH, 2004, Cap.V., prr. 10)

La pluralidad en relacin con los mediosde comunicacin es entendida como la posi-

bilidad de existencia de un amplio nmero devoces que expresen una gama de valores so-ciales. As lo ha expresado la Unin Europea(UE):

La nocin de pluralismo debe entenderse comoun espacio dentro del cual se desarrolla unaamplia gama de valores sociales polticos y cul-turales, opiniones, informacin e intereses, queencuentran un espacio de difusin a travs de

los medios de comunicacin (Unin Europea,1992).

En este documento, la UE introduce ademsuna distincin entre dos tipos de pluralismo:interno y externo. El primero se refiere al es-pacio donde se desarrollan gran cantidad devalores y opiniones dentro de un mismo me-dio de comunicacin, mientras que el segundoalude a la existencia de una variada gama deorganizaciones de medios que expresen cadauna sus propios puntos de vista.

Existen, a su vez, diferencias que convie-ne puntualizar entre los trminos pluralidad ydiversidad, pues el aumento de la cantidad deproveedores en un mercado de medios permi-tira ampliar el nmero de mensajes (multipli-cidad de voces), aunque no necesariamente sudiversidad (el nmero de voces diferentes),ya que muchas unidades mediticas pueden,no obstante, ofrecer esencialmente la mismasustancia y forma meditica (Mosco, 2009:378).


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Adems, es preciso recordar que la De-claracin Conjunta sobre Diversidad en la

Radiodifusin13 (2007) ha explicitado la na-turaleza compleja que reviste la diversidad, entanto incluye la diversidad de tipos de mediosde comunicacin, de fuentes o propietarios yde contenidos. As, la multiplicidad de conte-nidos en los medios de comunicacin deberaquedar reflejada en distintos niveles: poltico,para permitir la expresin de un conjunto deopiniones polticas; cultural, para asegurar quelas diferentes culturas nacionales encuentren

un canal de expresin; y lingstico, relativo ala presencia de minoras lingsticas (Mastriniy Becerra, 2006).

Garnham (2000) retoma el clsico modelode la comunicacin de Harold Lasswell (1948)para sostener que, en gran medida, el quin,dice qu, a travs de qu canal, a quin y conqu efecto depende de la configuracin de laestructura meditica. Por lo tanto, los proce-sos de concentracin de la propiedad de los

medios atentan, en general14, contra la diver-

13 La Declaracin Conjunta sobre Diversidaden la Radiodifusin fue adoptada el 12 de di-ciembre de 2007 por el Relator Especial deNaciones Unidas sobre Libertad de Opininy de Expresin, el Representante de la Orga-nizacin para la Seguridad y la CooperacinEuropea (OSCE) sobre Libertad de los Me-

dios de Comunicacin, el Relator Especialde la Organizacin de Estados Americanos(OEA) sobre Libertad de Expresin, y la Re-latora Especial de la Comisin Africana deDerechos Humanos y de los Pueblos (CAD-HP) sobre Libertad de Expresin y Acceso ala Informacin.

14 Si bien la cuestin de la propiedad es centralcon relacin a la diversidad de voces, existen

otras variables que deben considerarse, comoel tamao del mercado y los recursos dispo-nibles, ya que, por ejemplo, los mercadosgrandes que cuentan con abundantes recursos

sidad y el pluralismo. Por este motivo, la pro-mocin de la diversidad debera ser el objetivo

principal de la reglamentacin en materia deradiodifusin, tal como seala la DeclaracinConjunta acerca de los Desafos a la Libertadde Expresin en el Nuevo Siglo, lo que implicaigualdad de oportunidades para el acceso detodos los segmentos de la sociedad a las ondasde radiodifusin (2001).

El papel del Estado como administradorde las frecuencias radioelctricas y como ac-tor central en la elaboracin de polticas de

comunicacin incidir sobre el ndice de con-centracin de la propiedad de los medios quepresente el mercado, sobre el grado de accesoque tengan los distintos grupos sociales a las li-cencias de radio y televisin, y sobre los nivelesde pluralidad y diversidad de voces.

Palabras finales

En este trabajo desarrollamos cuatro dimen-siones centrales aunque no nicas por lascuales la intervencin del Estado en la elabo-racin de polticas de comunicacin resultaimprescindible.

En primer lugar, sostuvimos que los me-dios masivos constituyen herramientas funda-mentales para materializar el derecho a la li-bertad de expresin, pues difunden opinionesy habilitan la circulacin de informaciones eideas que permiten un conocimiento de las

pueden afrontar mayores niveles de diversi-dad que los mercados pequeos (Mastrini yBecerra, 2006). Un estudio realizado en elmarco de la Organizacin para la Seguridady la Cooperacin en Europa (OSCE) del ao2003 seala que, si bien el pluralismo y ladiversidad de los medios de comunicacinsocial deben ser protegidos, puede permitir-

se cierto nivel de concentracin en la medidaque permita a las empresas dedicadas a losmedios de comunicacin brindar mejores ser-vicios en el mercado (CIDH, 2004).


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diversas perspectivas y puntos de vista colecti-vos. Por este motivo, sealamos la importan-

cia de que los Estados intervengan positiva-mente para promover y garantizar el ejerciciode este derecho, por medio de la planificacine implementacin de polticas pblicas queregulen la actividad, teniendo en cuenta tan-to su dimensin individual el derecho quetiene cada persona a expresarse libremente ypor cualquier medio, como su faceta colec-tiva el derecho de la sociedad a acceder a lamayor cantidad de informacin y puntos de

vista posibles.En segundo lugar, sealamos que las po-

lticas de comunicacin deben disearse eimplementarse en funcin del inters pbli-co. No obstante, si bien esta nocin apuntaen general a la existencia de un inters co-mn a proteger por encima de los interesesindividuales, conlleva cierta ambigedadque ha permitido en muchas ocasiones suinvocacin para justificar medidas que han

favorecido intereses particulares o sectoriales.Por lo tanto, entendemos que las polticas demedios deberan detallar y especificar en laregulacin los valores, fines y alcances de di-cho principio, de modo que sea aplicado parala defensa y promocin de los intereses de lacolectividad.

En tercer lugar, afirmamos que la inter-vencin del Estado es necesaria para promo-ver la competencia y la circulacin de bienes

en el mercado de las industrias culturales.Esto se debe a que dichas industrias poseencaractersticas especficas, al representar unsector econmico estratgico y por el tipode producto que elaboran. Los bienes cul-turales, a diferencia de otro tipo de bienes,revisten de un valor simblico e ideolgicorelevante, adems de su valor de cambio enlos mercados. Asimismo, se caracterizan porno agotarse en el acto de consumo, por su

necesidad de renovacin constante y por unademanda incierta y elstica, en funcin de locual las industrias culturales tienden a desa-

rrollar economas de escala. Por este motivo,se precisan polticas pblicas que incentiven

la competencia y el desarrollo del sector y queregulen sobre los distintos aspectos de estosbienes cuyos efectos culturales sobre las socie-dades son mltiples.

Finalmente, sostuvimos que las capaci-dades estatales son cruciales para regular losprocesos de concentracin de la propiedadde los medios y sus implicancias en trmi-nos de diversidad y pluralismo. La tradi-cional estructura empresarial de los medios

de comunicacin ha ido variando a lo largodel ltimo siglo, mutando hacia la confor-macin de grupos y conglomerados, que sehan expandido hacia los distintos estadiosdel circuito productivo y de la cadena de va-lor, han cruzado las fronteras nacionales yhan diversificado sus actividades hacia otrossectores, en particular hacia las telecomuni-caciones e internet con el fin de producir ydistribuir productos y servicios convergen-

tes. Entre los problemas que puede acarrearla concentracin en este sector se encuen-tran el riesgo de generar posiciones domi-nantes en el mercado, precios predatorios einterposicin de barreras de entrada para elingreso de competidores. Hemos sealadocmo diversos principios del Sistema Intera-mericano de Derechos Humanos e informesde las relatoras para la libertad de expresinde distintos organismos internacionales han

subrayado el peligro que esto conlleva parala pluralidad y la diversidad de voces, y parael ejercicio del derecho a la libertad de ex-presin y a la informacin. En este senti-do, las polticas pblicas de comunicacinpueden intervenir en pos de limitar la con-centracin, con el objetivo de promover laexpresin de diferentes sectores sociales eny a travs de los medios, a fin de que mani-fiesten una variada gama de valores sociales,

culturales y polticos, como requisito del de-bate pblico amplio que exige todo sistemademocrtico.


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La relevancia del Estado en la elaboración de políticas públicas de comunicación

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