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FACULTAD DE DERECHO Carrera de Relaciones Internacionales LA COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL DESDE UNA PERSPECTIVA DE LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA EN EL PERÚ Trabajo de Investigación para optar el Grado Académico de Bachiller en Relaciones Internacionales JEAN PAUL AARON SAAVEDRA HUAPAYA Lima – Perú 2019
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FACULTAD DE DERECHO
Carrera de Relaciones Internacionales
LA COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL DESDE UNA PERSPECTIVA DE LA COOPERACIÓN
DESCENTRALIZADA EN EL PERÚ
Trabajo de Investigación para optar el Grado Académico de
Bachiller en Relaciones Internacionales
JEAN PAUL AARON SAAVEDRA HUAPAYA
Lima – Perú
2019
1
Índice
Introducción........................................................................................................................... 2
I. Antecedentes .............................................................................................................. 4
A. El concepto de la cooperación técnica internacional ........................................................... 4
B. El desarrollo sostenible ........................................................................................................ 6
C. La Cooperación técnica internacional definida desde el soft power .................................... 8
II. Influencia de las agendas globales en la cooperación técnica internacional ............. 10
A. El Acuerdo de París ............................................................................................................ 10
B. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible ................................................................... 11
C. La Agenda de Acción de Addis Abeba ................................................................................ 12
D. La Alianza de Busan ........................................................................................................... 13
III. La cooperación técnica internacional desde la perspectiva de la cooperación descentralizada en el Perú ........................................................................................ 16
IV. Conclusión ................................................................................................................. 20
V. Bibliografía ................................................................................................................ 22
VI. Anexos....................................................................................................................... 28
2
Introducción
El presente trabajo de investigación tiene por finalidad explicar la importancia de
la Cooperación Técnica Internacional (CTI) desde la perspectiva de la actual teoría de la
Cooperación Descentralizada (CD) y desde las agendas globales de desarrollo. De esta
manera, se aborda de primera mano los antecedentes y, a continuación, las principales
definiciones de la CTI, así como la perspectiva de la Cooperación Descentralizada.
Por un lado, CTI tiene gran relevancia en el contexto internacional actual, debido a que
sus intervenciones aseguran programas, proyectos y actividades que permitan lograr el
desarrollo sostenible de un determinado país que no podría hacerlo solo con sus propios
recursos. El porqué de su relevancia se puede encontrar en la coyuntura actual mundial,
pues se vive en ola de crisis políticas, económicas, sociales e incluso naturales que
atentan contra la vida de los habitantes de varios países. Por ello, las acciones de los
Estados por asegurar el desarrollo sostenible y asegurar que su población alcance
mejores niveles de vida se ha vuelto un asunto prioritario. Las razones adicionales
abarcan una relevancia social, teórica, metodológica y práctica.
En ese sentido, es fundamental considerar a las teorías de relaciones internacionales;
por eso la definición según el Diccionario de la Real Academia Española (RAE) nos
brinda un primer paso para abordarlas. Así nos enfocamos primero en las teorías que
son conocimiento especulativo considerado con independencia de toda aplicación. (RAE,
2018a). Mientras que la definición de relación es una conexión, correspondencia, trato,
comunicación de alguien con otra persona, ya sea una relación de parentesco,
comerciales, etc. (RAE, 2018b). Por otro lado, lo internacional nos remite a lo que
pertenece o es relativo a dos o más naciones (RAE, 2018c). En ese sentido, se entiende
que las teorías de las relaciones internacionales buscan explicar las causas, procesos y
consecuencias de las relaciones entre los actores internacionales, en este caso particular
entre los actores tradicionales y los actores no tradicionales (también conocidos como
nuevos actores).
Esta afirmación, sumado al hecho de la existencia de indicadores que miden el
crecimiento, más no el desarrollo en los países receptores de cooperación, así como la
existencia de brechas estructurales en los mismos países, presenta un panorama de
estudio interesante para ser descrito, incluso mostrando resultados de la relación de
criminalidad con la desigualdad existente en cada país. (Shipley, 2019). Por eso, la teoría
3
de la CD tiene más relevancia, ya que es necesario identificar como que es la CTI puede
adaptarse a la descentralización de las intervenciones a través de ejecutores locales
frente a un proceso de globalización constante, la revolución tecnológica y la
especialización laboral. Es decir, problemas que aumentan la brecha para alcanzar el
desarrollo entre los países, pero – como afirmó Leonardo Surasky en el 2011 – la
sucesión de crisis como la alimentaria, energética, financiera y de seguridad repercuten
directamente en los proyectos de vida de las personas, por lo tanto de las sociedades y
los países (Surasky, 2011).
En ese sentido, es pertinente explicar desde el punto de vista de la CD las acciones de
la CTI en este nuevo contexto y su papel en el escenario internacional. Asimismo, se
presenta un breve análisis de cómo esta teoría y las agendas internacionales pueden
explicar una de las soluciones más innovadoras de la CTI en el escenario internacional
que es incluir ejecutores locales para agilizar el proceso de la descentralización de la
CTI.
4
I. Antecedentes
A. El concepto de la cooperación técnica internacional
Al referirnos al concepto de Cooperación Técnica Internacional (CTI) debemos abordar
dos partes para entenderla. Por un lado, se debe presentar las definiciones previas al
actual concepto de la CTI y, por otro lado, las brindadas por el Desarrollo Sostenible. Por
eso, debemos comenzar con entender el origen etimológico de la palabra cooperación,
que según la autora Álvarez Orellano (2012), proviene del latín cooperor, que significa
“obrar juntamente”. La autora también precisa que el concepto de cooperación se ha
adaptado a múltiples disciplinas del saber; así como el concepto de desarrollo ha sufrido
diversas adaptaciones a lo largo de la historia conforme los paradigmas o las teorías del
desarrollo han ido evolucionando (Álvarez Orellano, 2012).
Posteriormente, si deseamos definir a la Cooperación Internacional para el Desarrollo (o
por sus siglas CID) hay que recalcar que no existe una sola definición que sea completa
y se ajuste a las diferentes disciplinas de estudio, que sea válida en todo tiempo y lugar.
Empero, según la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), se puede
definir como:
Un conjunto de actuaciones y herramientas de carácter internacional
orientadas a movilizar recursos e intercambiar experiencias entre los
países desarrollados y los países en desarrollo, que incluye a actores
públicos y privados para alcanzar metas comunes estipuladas en la agenda
mundial y basadas en criterios de solidaridad, equidad, eficacia,
sostenibilidad, corresponsabilidad e interés mutuo; busca el aumento
permanente y sostenible de los niveles de desarrollo social, económico,
político y cultural de los países en desarrollo (APCI, 2016a, p7).
Por eso, al referirnos directamente a la CID abarcamos este concepto general del que
se deriva a la CTI y que nos sirve para entender cuál es su rol y contexto dentro del
sistema internacional y las relaciones entre los diversos actores involucrados en el
desarrollo, brindándonos así un marco de referencia al cual recurrir para abordar su
concepto.
En ese sentido, aproximándonos al concepto de la cooperación técnica, tenemos una
definición más concisa como la política de intercambio técnico y científico que puede ser
5
multilateral o bilateral. (Pinto-Bazurco Rittler, Pinto-Bazurco Barandián & Pinto-Bazurco
Barandián, 2006)
Seguidamente, es importante destacar que la CTI no es el único tipo de ayuda en el
marco de la cooperación internacional, sino que es una de sus grandes esferas junto con
la Cooperación Financiera y las Intervenciones de Ayuda Humanitaria; empero, esta se
diferencia de ellas por tener características enfocadas a la implementación de proyectos
de desarrollo y que los recursos invertidos no son reembolsables como lo son en los
préstamos concesionales, por ejemplo y cuyo porcentaje incluye por lo menos un 25%
de donación o gratuidad. Además de no tener la característica de responder
inmediatamente frente a una emergencia, es decir establece plazos mayores para su
ejecución (Makaia, 2017).
Por eso, una de las primeras definiciones que enriquecen a la CTI, surge de la definición
adoptada de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), definida de la
siguiente manera:
“Es una modalidad de la Cooperación Técnica Internacional entre países de similar o
menor nivel de desarrollo a través del cual intercambian expertos, conocimientos,
experiencias y capacitación (…)” (APCI, 2016a, p7)
Así, al ser concebida en el marco del Grupo de los países No alineados1 y del Grupo de
los 77 (G-77)2. Su concepto estaba más relacionado a uno de los Diez Principios de
Bandung3, que era el de la promoción de la cooperación recíproca entre sus miembros.
Empero, en la actualidad, ese concepto ahora se conoce como Cooperación Sur-Sur
(CSS) o Cooperación Horizontal, debido a que se realiza entre países en desarrollo
(IAEN Universidad, 2011). Sin embargo, en el contexto que fue concebido, sus miembros
estaban principalmente ubicados en América Latina y el Caribe, Asia y África y se excluía
a todos los países desarrollados.
Sus intervenciones se caracterizaban principalmente al envío de expertos, la realización
1 Agrupación política de Estados que se formó durante la llamada Guerra Fría en la segunda mitad del Siglo XX, cuya finalidad es conservar su posición neutral y no aliarse a ninguna de las superpotencias: Unión Soviética y Estados Unidos. ([Historia del Movimiento de Países no Alineados], 2016). 2 Mecanismo de concertación conformado por 77 países en desarrollo para articular sus posiciones en las negociaciones económicas, sociales y presupuestarias, en el marco de las Naciones Unidas. (The Group G77, 1964). 3 Conjunto de principios que debían guiar las relaciones internacionales de los países integrantes del Grupo de Países No Alineados. ([Final Communiqué of the Asian-African conference of Bandung], 1955)
6
y asistencia a seminarios, talleres, y cursos de corta duración. La APCI la define de
manera resumida como una modalidad mediante la cual los países en desarrollo
intercambian voluntariamente conocimientos, recursos técnicos, pericias y capacidades
(APCI, 2016a).
Por otro lado, si decidimos definir la CTI desde una perspectiva nacional, podemos tomar
la definición adoptada en el Decreto Legislativo Nº 719 que indica:
La Cooperación Técnica Internacional, es el medio por el cual el Perú
recibe, transfiere y/o intercambia recursos humanos, bienes, servicios,
capitales y tecnología de fuentes cooperantes externas cuyo objetivo es
complementar y contribuir a los esfuerzos nacionales en materia de
desarrollo, destinados a:
a) Apoyar la ejecución de actividades y proyectos prioritarios para el
desarrollo del país y de sus regiones, en especial en los espacios
socioeconómicos, de mayor pobreza y marginación.
b) Adquirir conocimientos científicos y tecnológicos para su adaptación y
aplicación en el Perú; así como facilitar a los extranjeros la adquisición de
conocimientos científicos y tecnológicos nacionales.
c) Brindar preparación técnica, científica y cultural, a peruanos en el país o
en el extranjero y a los extranjeros en el Perú (Decreto Legislativo 719, p1).
En ese sentido, la CTI o también denominada, Cooperación Internacional No
Reembolsable (CINR), incorpora principalmente en su definición los conceptos antes
presentados, sumado al hecho de precisar que estos recursos sean complementarios a
los nacionales para asegurar los objetivos nacionales y los compromisos internacionales,
de acuerdo con la realidad de los países y sus capacidades.
B. El desarrollo sostenible
Como se ha mencionado anteriormente, en la actualidad, la definición de CTI adopta parte
de esos principios; así como también la definición de desarrollo sostenible que es el
objetivo principal de este tipo de cooperación. En ese sentido, una definición global y
7
sencilla proveniente de las Naciones Unidas en el Informe Brundtland nos menciona que
el desarrollo sostenible hace referencia al desarrollo que satisface las necesidades del
presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias necesidades. (Comisión Brundtland, 1987)
Esta definición acuñada por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo
(la denominada Comisión Brundtland) en 1987, nos manifiesta que la preservación de
los bienes naturales, son fundamentales para el futuro crecimiento y desarrollo.
Sin ánimo de minimizar la trascendencia del Informe Brundtland, es importante hacer
algunas precisiones del Desarrollo Sostenible brindadas en el mismo que nos permitan
entender mejor la definición adoptada, pues algunos de sus principios, pese a ya no estar
tan vigentes en la actualidad, enuncian las bases del concepto de desarrollo sostenible
necesario para que la CID tenga un propósito en el sistema internacional. Por eso, al
referirnos a dicho informe, los siguientes principios adquieren trascendencia al abordar
el desarrollo sostenible como lo son:
Revivir el crecimiento económico.
Cambiar cualitativamente el crecimiento.
Satisfacer las necesidades humanas elementales.
Conservar y reforzar la base propia de recursos naturales.
Al respecto Carlos Gómez indica que si revisamos a fondo dichos principios descubrimos
que el concepto de desarrollo sostenible adoptado se sustenta en un cambio progresivo
que brinda un nuevo enfoque al crecimiento económico, pero además busca asegurar
que el modelo productivo de cada país considere sus propios recursos naturales, la
capacidad para poder renovar el stock de recursos no renovables con otro similar
(Gómez, 2013, p100). Además, se resalta que no basta con crecer, es necesario hacerlo
y que ello contribuya a una distribución más equitativa de los ingresos, que ello beneficie
a un número mayor de personas.
En el mismo sentido, a nivel regional, la Organización de Estados Americanos (OEA)4
brinda la siguiente definición:
“El que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de
vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales
renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el
derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus
4 La Organización de Estados Americanos (OEA) es el principal foro regional para el diálogo, análisis de políticas y toma de decisiones en asuntos del Hemisferio sobre temas gubernamentales, jurídico y social. Además está conformado por 35 países. (OEA, 2019)
8
propias necesidades.”
En otras palabras, se busca un desarrollo social, económico y ambiental que permita que
la población de determinado territorio alcance el bienestar y la calidad de vida, sin que
esto comprometa el acceso a recursos para las próximas generaciones que habiten ese
territorio.
Empero, para la OEA, durante la última década, el concepto de desarrollo sostenible fue
incorporado a su vocabulario político. Sin embargo, traducir la promesa del desarrollo
sostenible en acciones concretas en el terreno sigue siendo una tarea pendiente.
(Organización de Estados Americanos, 2006, p1)
Por eso ha sido importante mencionar al desarrollo sostenible al ser uno de los
principales objetivos de la CID, y por ende de la CTI, es una brújula que orienta su
accionar junto con las agendas globales acordadas en el sistema internacional.
C. La Cooperación técnica internacional definida
desde el soft power
Finalmente, se debe mencionar que luego de explicar definiciones consensuadas de la
CTI, es necesario destacar que pese a las motivaciones políticas que moldearon el
concepto de CTI, en el presente trabajo se busca evidenciar su trascendencia teórico-
práctica para asegurar el desarrollo sostenible; empero, dentro de su definición no se
excluye que la CTI se define en algunos casos como una herramienta de la política
exterior de los países.
Ese es el caso de la siguiente definición que la considera un instrumento de refuerzo del
Soft Power5. La cooperación internacional, en términos de política exterior, es una
herramienta de Soft Power que busca asegurar objetivos nacionales influenciando a
otros países mediante la ayuda brindada en diversas materias técnico o financieras que
promueven el desarrollo de dichos países (Leylavergne & Parra, 2009).
En ese sentido, se puede apreciar que los países desarrollados pueden incluir dentro de
su agenda en política exterior y cooperación internacional, elementos de soft power que
5 El Soft Power (o Poder blando), acuñado por Joseph Nye, es la capacidad de un actor político, como por ejemplo un Estado, para incidir en las acciones o intereses de otros actores valiéndose de medios culturales e ideológicos, con el complemento de medios diplomáticos. Es decir, la capacidad de un país para persuadir o disuadir a otros países sin utilizar su fuerza militar. (Nye, 2009)
9
les permitan asegurar objetivos nacionales claros en los países receptores de dicha
cooperación, como lo son los países en desarrollo.
Por eso es importante hacer esta precisión respecto al término acuñado por Joseph Nye
y su relación con la cooperación internacional, pues esta ha sido interpretada como un
valioso instrumento con el fin de conseguir objetivos claro en política exterior mediante
lazos que refuerzan la amistad y las buenas relaciones entre los países de la comunidad
internacional.
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II. Influencia de las agendas globales en la cooperación
técnica internacional
Posteriormente, se debe tener en consideración que las agendas globales como lo son
la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Agenda de Acción de Addis Abeba de
la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (Agenda
de Acción de Addis Abeba), la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo
y el Acuerdo de París han servido para renovar la importancia de la CID en el sistema
internacional como guías para alcanzar un desarrollo sostenible mediante acciones
concretas, transparentes y sustentables en diversas materias de cooperación
internacional y. así, asegurando que los conceptos antes mencionados sobre la CTI
sigan vigentes.
A. El Acuerdo de París
El Acuerdo de París es un acuerdo del marco de la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático que establece medidas para la reducción de las
emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) a través de la mitigación, adaptación y
resiliencia de los ecosistemas a efectos del Calentamiento Global, su aplicabilidad sería
para el año 2020, cuando finaliza la vigencia del Protocolo de Kioto6.
En ese sentido, es importante destacar que la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (CMNUCC) fue adoptada en Nueva York el 9 de mayo de
1992 y entró en vigora partir del 21 de marzo de 1994. Esta permite, además de otros
objetivos, reforzar la conciencia pública a escala global, así como también de los
problemas relacionados directamente al cambio climático.
En 1997, los gobiernos acordaron incorporar una adición al tratado, el Protocolo de Kioto,
que cuenta con medidas más enérgicas - y jurídicamente vinculantes - del CMNUCC,
pues establece los pasos para sectores directamente relacionados al desarrollo
económico de los países, pero considerando el cambio climático. Dichos sectores son;
agrícola, energético, transporte, industrial, etc (Naciones Unidas, 1998). Por eso, toda
6 El Protocolo de Kioto es parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), y es un acuerdo internacional que tiene por objetivo reducir las emisiones de seis gases de efecto invernadero que causan el calentamiento global. (Naciones Unidas, 1998)
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esta agenda es transversal a las siguientes que mencionaremos, pues se entiende que
las intervenciones de CTI son ejecutadas en el marco establecido en el Acuerdo de París.
B. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
El setiembre de 2015, al ser aprobada la Agenda 2030 se planteó una nueva hoja de ruta
para alcanzar el Desarrollo Sostenible, un plan de acción a favor de las personas, el
planeta y la prosperidad, que también tiene la intención de fortalecer la paz universal y
el acceso a la justicia. Esta agenda establece una visión transformadora que busca
alcanzar la sostenibilidad económica, social y ambiental de los 193 Estados Miembros
que la suscribieron y servirá además como una guía de referencia para el trabajo de las
Naciones Unidas en pos de esta visión, pero también de otros organismos
internacionales y regionales que comparten dicha visión.
En ese sentido, tomando como base los alcances logrados por los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM)7 durante los primeros quince años del presente siglo, se
consideró apropiado reformularlos, adoptándose nuevos objetivos que respondan de una
mejor manera a los principales problemas de la humanidad y del planeta (Naciones
Unidas, 2015c).
Sin embargo, Medina indicó además que:
La Agenda implica un compromiso común y universal, no obstante, puesto
que cada país enfrenta retos específicos en su búsqueda del desarrollo
sostenible, los Estados tienen soberanía plena sobre su riqueza, recursos
y actividad económica, y cada uno fijará sus propias metas nacionales,
apegándose a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), dispone el
texto aprobado por la Asamblea General (Medina, 2008).
En ese sentido, la formulación y el diseño de los Objetivos del Desarrollo Sostenible
(ODS) planteó una agenda de mayor alcance con indicadores que además de precisos
son mesurables en el tiempo. Por eso, para el presente trabajo considera de vital la
inclusión de la Agenda 2030, pero destaca prioritariamente el ODS 17 que propone la
7 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, también conocidos como Objetivos del Milenio, son ocho propósitos de desarrollo humano fijados en el año 2000, que los 189 países miembros de las Naciones Unidas acordaron conseguir para el año 2015. (Naciones Unida, 2015c)
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Alianza para lograr los objetivos. (Naciones Unidas, 2015b)
Este ODS es un eje que involucra el cumplimiento de los demás ODS al considerar que
solo se pueden lograr con el compromiso decidido a favor de alianzas mundiales y
cooperación. Así, afirma que un programa exitoso de desarrollo sostenible requiere
alianzas entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. Por eso, algunos de los
conceptos básicos que estas alianzas inclusivas deben tener es que deben ser
construidas sobre principios y valores; tener una visión y metas compartidas que tengan
como eje de acción a las personas y al planeta, pues son necesarias que sean de alcance
a nivel global, regional, nacional y local. Es por ello por lo que dos de sus indicadores
están directamente relacionados a medir las Alianzas entre múltiples interesados. Estos
dos indicadores son:
Indicador 17.16 Mejorar la Alianza Mundial para el Desarrollo Sostenible,
complementada por alianzas entre múltiples interesados que movilicen e
intercambien conocimientos, especialización, tecnología y recursos
financieros, a fin de apoyar el logro de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible en todos los países, particularmente los países en desarrollo.
Indicador 17.17 Fomentar y promover la constitución de alianzas eficaces
en las esferas pública, público-privada y de la sociedad civil, aprovechando
la experiencia y las estrategias de obtención de recursos de las alianzas.
(APCI, 2017b)
En conclusión, estos indicadores resultan fundamentales al resaltar la importancia para
contribuir en fomentar alianzas entre diferentes actores para alcanzar objetivos comunes,
peor al mismo tiempo busca revitalizar la Alianza Mundial con el fin de incluir al sector
privado dentro de los nuevos esquemas de cooperación. Por eso, se propone canalizar
también recursos privados para lograr los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
C. La Agenda de Acción de Addis Abeba
La Agenda de Acción de Addis Abeba (AAAA) es el resultado de la Tercera Conferencia
Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo; así como de las conferencias
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anteriores en la misma materia: el Consenso de Monterrey del 20028 y la Declaración de
Doha del 2008., todos ellos hitos importantes para llegar hasta la AAAA que conocemos
en la actualidad.
En ese sentido, uno de los artículos de dicha agenda propone que la alianza mundial
para el desarrollo sostenible sea mejorada y revitalizada. Al mismo tiempo, se propone
que sea dirigida por los gobiernos, pues son quienes tienen la obligación para fortalecer
la cooperación internacional en la ejecución de la Agenda 2030. (Naciones Unidas,
2015a)
Es por eso que este uso adecuado de recursos financieros busca lograr los objetivos
propuestos para el desarrollo que se relacionan directamente con las asociaciones entre
múltiples partes interesadas que, junto con los conocimientos y capacidades del
gobierno, el sector privado, la sociedad civil, la comunidad científica, el sector académico
y otras organizaciones de sociedad civil. En esa línea, la APCI señala que:
“Todas estas interacciones son importantes para movilizar e intercambiar
conocimientos, pericia, tecnología y recursos financieros, complementar
los esfuerzos de los gobiernos y apoyar el logro de los objetivos de
desarrollo sostenible, en particular en los países en desarrollo.” (APCI,
2016)
Es importante destacar que la alianza mundial debe reflejar que la Agenda 2030, que
incluye los ODS, tienen carácter global y es aplicable universalmente a todos los países,
teniendo en cuenta las diferentes realidades, capacidad y niveles de desarrollo de los
países y respetando las políticas y prioridades nacionales de cada Estado.
D. La Alianza de Busan
La Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz al Desarrollo fue creada en Corea del
Sur en el 2011 con la finalidad de establecer un marco normativo internacional relativo a
los principios de eficacia de la ayuda y del buen desarrollo, unos estándares a los que
todos los agentes del desarrollo deberían adherirse.
8 Informe de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, Monterrey (México), 18 al 22 de marzo del 2002. (Naciones Unidas, 2002)
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Para establecer dicho marco, se concibieron cuatro principios fundamentales:
a) Apropiación de las prioridades del desarrollo por los países en
desarrollo: Las alianzas para el desarrollo sólo pueden tener éxito si
son lideradas por los países en desarrollo, implementando propuestas
adaptadas a las situaciones y necesidades específicas del país.
b) Enfoque en los resultados. Nuestras inversiones y esfuerzos deben
tener impacto duradero en la erradicación de la pobreza, en la
reducción de las desigualdades, en el desarrollo sostenible y en la
mejora de las capacidades de los países en desarrollo, en alineamiento
con las prioridades y políticas establecidas por los mismos países en
desarrollo.
c) Alianzas incluyentes para el desarrollo. La apertura, la confianza, el
respeto y el aprendizaje mutuo son la esencia de las alianzas eficaces
en apoyo a los objetivos de desarrollo, reconociendo la diversidad y
complementariedad de las funciones de todos los actores.
d) Transparencia y responsabilidad compartida. La responsabilidad
mutua y la responsabilidad frente a los beneficiarios de nuestra
cooperación, así como hacia nuestros respectivos ciudadanos,
organizaciones, socios y partes interesadas, es crítica para lograr
resultados. Las prácticas transparentes son la base de una rendición
de cuentas reforzada. (OCDE, 2018, p3)
Se debe destacar el principio de creación de asociaciones entre los agentes del
desarrollo que buscan sean integradoras, basadas en la confianza mutua y con el fin de
promover el desarrollo como objetivo. Así, todos los actores de la cooperación, tanto los
donantes tradicionales como los nuevos proveedores de ayuda, deben respetar estos
principios adoptados en Busan.
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Adicionalmente, Busan impulsó la participación de actores estatales y no estatales que
deseen construir una agenda que antes era decidida por un número restringido de
actores del desarrollo, forjando una nueva alianza mundial para el desarrollo que abarca
la diversidad y reconoce las distintas funciones que cada actor puede desempeñar para
la cooperación para apoyar el desarrollo, considerando que el fortalecimiento de las
capacidades nacionales y el apalancamiento de los distintos recursos e iniciativas en
apoyo a los resultados son herramientas útiles para el desarrollo.
Finalmente, es importante destacar el hecho que esta agenda busca implementar este
marco teniendo en consideración la realidad de cada país, sus características,
capacidades y desafíos; es decir, de acuerdo con la fase de desarrollo de cada país,
pero teniendo siempre presente que la meta final del compromiso para la cooperación
eficaz es lograr resultados sostenibles de desarrollo.
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III. La cooperación técnica internacional desde la
perspectiva de la cooperación descentralizada en el
Perú
El contexto internacional ha influenciado no solo en las intervenciones de CTI a nivel
mundial, sino que también brindó un nuevo panorama para los países en desarrollo. Tal
es el caso del Perú. Empero, es importante destacar que en una entrevista pública que
brindó el expresidente estadounidense Barack Obama, él recalca la importancia y el rol
que tiene la cooperación internacional para los nuevos problemas internacionales; así
como para los que han persistido a lo largo de los años (The Daily Conversation, 2016).
Es por eso por lo que la cooperación descentralizada ha sido implementada en diversos
proyectos a nivel mundial, como una nueva herramienta del kit de la cooperación
internacional, pero en el caso del Perú las intervenciones en esa materia han sido muy
específicas. Por eso, primero se definirá brevemente que es la cooperación
descentralizada en la comunidad internacional y, posteriormente, se analizará desde la
perspectiva peruana.
Así, frente a una situación en la que las instituciones públicas tuvieron una tendencia a
la centralización, surgió una respuesta mediante la modalidad de cooperación
descentralizada para movilizar recursos de la AOD desde una administración
subnacional hacia otras administraciones subnacional de los territorios de otro Estado.
(Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo, 2006)
Además, Susana Ruiz Seisdedos (2008), indica que la Cooperación Descentralizada
tiene un fuerte carácter local o territorial y en ella prima la participación de todos los
agentes que están implicados en este proceso, pero este planteamiento no es sustitutorio
del tradicional - la cooperación promovida por los gobiernos - sino complementario.
De la misma manera, la misma autora plantea:
“La COD se entiende como una tarea común entre los pueblos del Norte y del Sur y exige
que tanto cooperantes como beneficiarios se introduzcan en la misma.” (Ruiz, 2008)
Por eso, al referirnos a este tipo de cooperación, entendemos que sus recursos
complementan los flujos provenientes de los países del Norte (o desarrollados) hacia los
países del Sur (o menos desarrollados).
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En ese sentido, la cooperación descentralizada es un instrumento de apoyo y asistencia
directa de gobiernos subnacionales de países desarrollados hacia sus pares en países en
desarrollo. A través de este mecanismo se establecen relaciones directas entre entidades
regionales e instituciones con representatividad local. (APCI, 2016a)
En otras palabras, mediante este mecanismo, se establecen relaciones directas entre las
instituciones o administraciones subestatales con representatividad a nivel regional o
local desde un oferente hacia un receptor de AOD. Así, este tipo de modalidad busca
estimular las iniciativas de desarrollo participativo y el fortalecimiento de las capacidades
de gestión, en el marco de las nuevas responsabilidades asumidas por las autoridades
regionales y locales. (APCI, 2016a)
Es decir, mediante este mecanismo se busca traspasarles responsabilidades a los
gobiernos regionales o locales y dotarlas de competencias para que logren su desarrollo
a través de la gestión adecuada de sus propios recursos y capacidades. Por eso, es
importante destacar que dentro de la política de descentralización que promueve el
Estado peruano ha venido impulsando también reformas a través de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil para asegurar no solo que los sistemas administrativos
cumplan su objetivo de asegurar el uso de recursos de manera eficaz y eficiente, sino
que buscan dotar a los funcionarios públicos de beneficios en un nuevo marco legal para
asegurar su profesionalismo (Ley Nº30057, 2013).
Es por eso por lo que la cooperación descentralizada juega un nuevo rol al tener mayor
certidumbre que las actividades realizadas en base a esta teoría tengan mayor
continuidad al tenerse un ordenamiento de los servidores en los puestos y familias de
puestos basados en la meritocracia con el fin de tener un grupo humano preparado para
con las capacidades profesionales y técnicas para la ejecución de los proyectos de
cooperación descentralizada.
Esta reforma emprendida por el Estado peruano junto a la teoría antes descrita de la CD
va a complementarse en el desarrollo de cada región o localidad bajo un binomio que se
adapta al nuevo contexto internacional y nacional. Asimismo, es importante destacar que
este enfoque de descentralización se caracteriza por la posibilidad incorporar también a
nuevos actores como la sociedad civil o la empresa en las intervenciones con el fin de
revitalizar y renovar este esquema de cooperación, pues la fuente privada representa un
monto significativo dentro la AOD que recibe el Perú. Dicho esquema se traduce en la
Alianzas Multiactor para el Desarrollo Sostenible (AMDS) que permiten que lo actores
tradicionales y lo nuevo actores puedan generar sinergia y alcanzar lo objetivo comunes
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como se puede observar en el gráfico (Ver Anexo 1). Sin embargo, este planteamiento
debe ser reforzado por los datos existentes en la realidad peruana que serán
presentados en los siguientes párrafos para poder entender cuáles son los desafíos que
debemos superar para fortalecer la CD.
Habiendo mencionado lo anterior, es así como en el 2015, la AOD proveniente bajo el
esquema de cooperación descentralizada hacia el Perú se dio principalmente a través
de España, país que concentra casi la totalidad con un 98.4% del este tipo de fondo,
siendo los principales aportantes el Gobierno Vasco, la Agencia Andaluza de
Cooperación, el Gobierno de Navarra y la Agencia Vasca de Cooperación al Desarrollo.
Luego, se encuentra Italia, cuyos recursos procedieron de la Provincia Autónoma de
Trento. (APCI, 2017c).
Entonces, se debe entender que este esquema de cooperación, pese a provenir
principalmente de dos países, es una alternativa viable frente a la disminución de AOD
en el Perú, pero es necesario considerar que los recursos provenientes de esta solo
representaron el 2% de la cooperación total en el 2015. (APCI, 2017c).
En el Perú, la cooperación descentralizada ha tenido una tendencia a la disminución
desde el 2011 hasta el 2015, como se puede apreciar en el gráfico. (Ver Anexo 2).
Sin embargo, estos recursos demuestran en la práctica que pese a representar en
porcentajes cantidad mínimas de la cooperación total, existen oferentes dispuestos a
brindarla; es decir, el mecanismo funciona, pero el contexto no favorece que se
incrementen las intervenciones o el respectivo financiamiento. Por el contrario, la falta de
promoción o renovación de este mecanismo lo está volviendo menos frecuente en las
acciones de CTI.
Es importante revisar las cifras de CD en el Perú para así brindar un panorama de cómo
se desarrolló. Así, en el año 2015, la cooperación descentralizada registró un total de
USD 7, 297,487, siendo España la que concentró el 98.4 % del total de este tipo de
fondos. Con montos relativamente menores se ubican Italia y Canadá. Cabe precisar que
entre los años 2011 y 2015, la cooperación descentralizada tuvo una tendencia
decreciente, que pasó de USD 23 millones en el 2011 a 7 millones en el 2015
aproximadamente (Ver Anexo 3 y 4), reflejando la disminución de la cooperación de
entidades subnacionales españolas. (APCI, 2017c)
Respecto a España, durante los años 2015 y 2016, podemos apreciar que en el 2015 las
principales instituciones aportantes fueron España, Italia y Canadá, mientras que en el
2016 se añadió a Bélgica como aportante ocupando el segundo lugar después de
19
España.
Así, según la APCI (2015), el Gobierno Vasco aportó USD 2,953,557, la Agencia
Andaluza de Cooperación (USD 1,472,033), el Gobierno de Navarra (USD 685,046) y la
Agencia Vasca de Cooperación al Desarrollo (USD 556,316). Asimismo, en el caso de
Italia, los recursos provinieron de la Provincia Autónoma de Trento (USD 95,449),
mientras que, para Canadá, provinieron del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Quebec (USD 16,478).
No obstante, según la APCI (2018), en el 2016, podemos apreciar que las cifras de los
aportantes decrecieron mínimamente en comparación al año anterior, existiendo una
diferencia solo de USD 328 399. En ese sentido, se puede apreciar que los aportantes
redujeron los montos de AOD que bridan (Ver Anexo 5), pero siguen representando
cifras significativas para este modelo de cooperación. Es importante destacar de todas
ellas, las cifras aportadas durante el 2016 provenientes de las de instituciones de
gobierno subnacional españolas como lo son el Gobierno Vasco y su Agencia de
Cooperación al Desarrollo con un monto de USD 3.7 millones; la Agencia Andaluza de
Cooperación Internacional para el Desarrollo con un monto de USD 870 221; el Gobierno
de Navarra con un monto de USD 557 104, la Diputación Foral de Biskaia, entre otros
oferentes que contribuyen a posicionar y mantener a España como el principal oferente
de este modelo de cooperación, concentrado casi el 97.2% del monto total.
Finalmente, habiendo revisado los datos existentes en el Perú y revisando los principios
de cómo funciona la cooperación descentralizada en el contexto nacional, observamos
que pese a que respecto al monto total de la AOD recibida en el Perú, la CD no debe
solo medirse en cantidad sino en el beneficio e impacto que sus intervenciones tienen en
las personas, especialmente si proviene de entidades gubernamentales subnacionales
cuya capacidad económica, política y jurisdiccional no es la misma que la de un país
desarrollado.
20
IV. Conclusión
El nuevo contexto del sistema internacional ha configurado un nuevo panorama para la
Cooperación Internacional, pues se ha reducido la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en
los países de la región Latinoamericana, debido a su clasificación como País de Renta
Media Alta (PRMA) por parte del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Esta clasificación tuvo serias consecuencias para el Perú, debido a que no se ha
alcanzado el desarrollo totalmente por la presencia de brechas estructurales en la
sociedad y hecho que no se refleja en los indicadores económicos establecidos por el
Banco Mundial (BM) y que el CAD toma como criterios para determinar qué países
requieren con mayor necesidad recursos para alcanzar su desarrollo.
Es por eso, por lo que se necesita ser más eficientes en las intervenciones de la CTI
frente a la disminución de la AOD, por eso surgen nuevos mecanismos y modalidades
que buscan alcanzar ese objetivo incorporando a los nuevos actores del sistema
internacional como lo son las organizaciones de la sociedad civil, la academia y las
empresas.
Empero, esta eficiencia en las intervenciones no debe venir solo por parte de los
ejecutores, sino que debe ser una respuesta conjunta de todos los actores implicados en
el desarrollo para que la sinergia pueda mostrar resultados para todos, especialmente
para las poblaciones beneficiadas. Es por eso por lo que se recomienda que los
organismos gubernamentales deben entender el nuevo rol del Estado; así no solo ser
receptores sino también oferentes. Ello con el fin de que puedan adaptar sus estructuras
organizacionales y gestionar correctamente la cooperación, e incluso coordinando
directamente con otras administraciones subnacionales de otros países.
Además, en este nuevo panorama en la región, se puede distinguir la necesidad del Perú
de alcanzar su desarrollo, tanto mediante sus propios medios como los provenientes de
la AOD, por eso la importancia en que todos los niveles del Estado participen en lograrlo.
En ese sentido, los gobiernos locales, regiones o municipios son una pieza clave en el
desarrollo de sus comunidades y al involucrarse en estos nuevos esquemas y
modalidades de cooperación permiten trascender el rol tradicional como receptores de
AOD a ser un actor fundamental en la implementación de un proyecto de CTI. (Meza &
Navarro, 2018)
Adicionalmente, es importante destacar que, en el contexto de la cooperación
descentralizada, el Perú presenta experiencias especialmente con oferentes
21
subnacionales de España. En ese sentido, es importante asegurar la continuidad de esta
nueva modalidad de la CID que representa una oportunidad única para el Perú frente a
la disminución de AOD.
Asimismo, el Perú – a través de la APCI – debe profundizar en el fomento de esta
modalidad de CTI para asegurar que las intervenciones sean más eficientes en todo su
territorio. De la misma manera, constituiría una herramienta de desarrollo más dinámica
para el Perú.
La afirmación anterior coincide con lo expuesto por el Canciller Popolizio durante su
intervención en la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Cooperación
Sur-Sur (PABA+40) en donde no solo reafirmó el compromiso por alcanzar los ODS, sino
también recalcó el impulso peruano por la Cooperación Sur-Sur y la Cooperación
Triangular; empero, posicionar al ciudadano como centro de acción (Ministerio de
Relaciones Exteriores, 2019).
Por último, se debe mencionar que las capacidades del Perú pueden aumentar la
cantidad de intervenciones en el marco de cooperación descentralizada o adaptarla bajo
el esquema de las AMDS para que además de encontrar oferentes de AOD, se involucre
a otros actores para alcanzar el desarrollo (APCI, 2017b). Por eso, la APCI debe
fortalecer - con el debido apoyo político y financiero y en coordinación con el Ministerio
de Relaciones Exteriores del Perú – esta modalidad de cooperación que puede
renovarse e implementarse bajo las AMDS y así se logren cumplir las agendas
internacionales antes mencionadas, con especial énfasis en la Agenda 2030.
22
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28
VI. Anexos
Anexo 1
Tabla
Actores de las Alianzas Multiactor
Fuente: Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI).
Elaboración: APCI.
29
Anexo 2
Tabla
CINR oficial/privada ejecutada en el Perú 2014-2015 (en USD)
Fuente: SIGO – APCI
Elaboración: APCI.
30
Anexo 3
Tabla
Componentes de cooperación internacional bilateral 2011-2015
Fuente: SIGO – APCI
Elaboración: APCI.
31
Anexo 4
Tabla
La CINR Descentralizada recibida por el Perú (en millones de USD)
Fuente: SIGO – APCI
Elaboración: APCI.
32
Anexo 5
Tabla
La CTI descentralizada según país de procedencia, 2016
Fuente: SIGO – APCI
Elaboración: APCI.
