Las administraciones públicas y los ciudadanos

7/25/2019 Las administraciones pblicas y los ciudadanos

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Tema 8

Las administraciones pblicas y los

ciudadanos

CSARCOLINO

SUMARIO: 1. Introduccin: la administracin y el ciudadano. 1.1. La administracin pblica democrti-ca y los ciudadanos: relaciones y papeles. 1.2. La creciente implicacin de los ciudadanos enla accin administrativa y los servicios pblicos. 1.3. Los objetivos de los nuevos instrumen-tos y polticas administrativas para acercar al ciudadano. 1.4. La percepcin ciudadana de laadministracin y su relevancia.2. Participacin ciudadana: modos, retos y obstculos de lainclusin y la proximidad. 2.1. Definiciones y alcance de la participacin ciudadana en laadministracin pblica actual. 2.2. Formas, mtodos e instrumentos de la participacin. 2.3.Cmo evaluamos los instrumentos adecuados de participacin. 2.4. Dificultades prcticas dela participacin ciudadana. 3. La orientacin al ciudadano en la actividad administrativa enEspaa: del ciudadano como cliente a la promocin de la participacin. 3.1. La mejora dela atencin al ciudadano como usuario y cliente y las polticas de promocin de la participa-cin ciudadana. 3.2. El nivel local. 3.3. Las administraciones autonmicas y la orientacin alciudadano. 3.4. La Administracin general del Estado. 4. Las percepciones y las actitudes ciu-dadanas hacia las administraciones pblicas y su actividad en Espaa. 4.1 El conocimiento ylas actitudes de los ciudadanos sobre las administraciones, su funcionamiento y sus papeles.

4.2. La percepcin real de los servicios pblicos por los ciudadanos. 4.3. La percepcinsobre el papel y la confianza o satisfaccin en los diferentes niveles de la administracin.5.Conclusiones: retos de la rendicin de cuentas y la participacin. Referencias y bibliografaadicional.

1. INTRODUCCIN: LA ADMINISTRACIN Y EL CIUDADANO

En la teora y en la prctica de las administraciones pblicas la relacin conla ciudadana supone cada vez ms un asunto central. Especialmente en losltimos aos la reflexin y las tendencias de reforma o modernizacin adminis-trativa han perseguido el propsito de involucrar a los ciudadanos de manerams intensa en los procesos de adopcin de decisiones. As, la participacin ciu-dadana en los diferentes niveles y mbitos de las administraciones pblicas confrmulas revisadas y mecanismos novedosos se ve en el presente tanto como unintento de mejorar la eficacia y la receptividad de las administraciones como derenovar el funcionamiento de la democracia representativa.

1.1. La administracin pblica democrtica y los ciudadanos: relacionesy papeles

A la hora de pensar en las relaciones de la administracin pblica con elciudadano, en el estudio de la participacin ciudadana en el gobierno y la admi-


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nistracin, Bogumil (1999) ha sealado tres papeles principales del ciudadanoque son relevantes:

Soberano o elector poltico: Tradicionalmente, las instituciones han trata-

do bsicamente al ciudadano como votante. Desde esta perspectiva, en lasdemocracias representativas los mecanismos electorales han sido el canaltradicional de relacin entre los ciudadanos y el sistema poltico. Las elec-ciones se conciben como instrumentos prospectivos a travs de los cualeslos partidos polticos obtienen informacin de los ciudadanos acerca desus preferencias de poltica pblica. Son, adems, mecanismos retrospec-tivos por medio de los cuales los ciudadanos tienen la oportunidad de pre-miar, o castigar, a los partidos o lderes polticos que [no] han trabajado deacuerdo con sus preferencias. El papel del ciudadano como elector se suelelimitar a los procesos de formulacin o decisin de las polticas, aunquetambin hay mecanismos institucionales en la democracia representativaque le permiten cierta participacin en las fases de control e implantacinde las decisiones.

Receptor de servicios pblicos (cliente, consumidor, usuario):en muchospases se ha desterrado definitivamente el trmino de administrado,como es lgico por sus connotaciones de sujeto pasivo, y se ha realizadoun esfuerzo por la revitalizacin de los derechos de ciudadana. As, porejemplo, todos los programas de modernizacin de los pases de la OCDE1hacen mencin de esta idea y tratan, mediante este tipo de estrategias,

de restaurar la confianza que parece haberse perdido hacia el Estado ylas instituciones pblicas. Se refieren a la necesidad deescuchar la vozdel ciudadano, acercar la administracin al ciudadano, avanzar haciauna administracin ms receptiva, facultar (empower) a los ciudada-nos y a los propios empleados pblicos, democratizar la gestin pblica, osatisfacer las necesidades de los ciudadanos. La llamadaNueva GestinPblica, adems de los valores tradicionales del enfoque econmico yempresarial, la eficacia y la eficiencia, tiene en la llamada orientacin alcliente una de sus seas de identidad. En esta concepcin se atribuye alos ciudadanos el papel de clientes, consumidores y/o usuarios. El papeldel ciudadano como cliente o receptor de servicios se refiere sobre todo alproceso de implantacin de las polticas. En muchos pases, sin embargo,la realizacin concreta de una administracin cercana u orientada al ciu-dadano todava deja mucho que desear. Fruto de esta perspectiva, hanproliferado los estudios sobre satisfaccin con los servicios en la prcticade las organizaciones de todos los niveles de gobierno. Con estas encues-tas se trata de medir, no el rendimiento macro, referido a los resultadosde las polticas respecto al grupo o en la sociedad, sino el beneficio micro,

1 Puede verse informacin y abundante documentacin al respecto en: http://www.oecd.org/puma/


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es decir, la calidad percibida de los servicios pblicos por parte de losusuarios. Se emplean adems otras tcnicas, adaptadas generalmente,aunque no siempre, desde el sector privado a las peculiaridades del sec-

tor pblico. Coproductor, cogestor y codecisor de los servicios y polticas pblicas: en

general, en los ltimos aos han surgido muchas crticas hacia la atribu-cin de un papel de simple cliente para los ciudadanos. Entre los elogiosdedicados a las propuestas de la Nueva Gestin Pblica, el principal es laubicacin del ciudadano en un lugar central del debate. Las crticas sea-lan la inexistencia de una verdadera preocupacin por la democratizacinde la administracin. Preocupados por la productividad y la eficacia, el pa-pel del ciudadano se habra reducido al de mero usuario de los servicios taly como sucede en su relacin con las empresas del sector privado, es decir,con una capacidad de intervencin real en las decisiones y polticas de laadministracin muy limitada, basada solo en una relacin ms o menospersonalizada. En el mejor de los casos, cuando la posibilidad de interven-cin es mayor, la administracin correra el riesgo de perder de vista sumisin, su trabajo por el inters general, para orientarse a la satisfaccinde los usuarios de servicios o polticas pblicas muy concretas y la voz dela gente corriente o de la mayora silenciosa podra desplazarse a unsegundo plano.


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Tabla 1. Consecuencias de la implicacin ciudadana en sus diferentes papeles

Ms tarea para los ciudadanos Ms dedicacin para la administracin

El ciudadano como soberano o elector El ciudadano como soberano o elector

Denicin de Ob-

jetivos y Planica-

cin

Eleccin nacional, regional o local

Participacin en consulta y referndum

Colaboracin en partidos y grupos de

inters

Comparecencias y hora de preguntas

Consejos, asesoramiento

Planicacin cooperativa, Iniciativas de

barrio

Co-planicacin mediante asambleas de

ciudadanos, talleres de futuro, crculos detrabajo, jurados ciudadanos, foros de barrio

(de usuarios, de trco)

Procedimientos de planicacin estratgica

con audiencias, asambleas ciudadanas,

mesas de trabajo

Procedimientos de consulta en la formula-

cin de las grandes lneas de los gastos y

los presupuestos municipales

El ciudadano como coproductor y coges-

tor

El ciudadano como cliente y consumidor

Implantacin

Autogestin (Piscinas, centros culturales,

polideportivos, centros de ocio, casas de

mayores)

Autoorganizacin y autoayuda de las

asociaciones e iniciativas ciudadanas

(grupos de ayuda en el mbito de la salud,

toxicomanas, minusvlidos, desempleados;Iniciativas de mejora de edicios, parques,

limpieza urbana, seguridad, cultura, obras

de reforma colegios o guarderas de instala-

ciones, zonas verdes

Promocin de la implicacin cvica individual

(Bolsas de intercambio de servicios perso-

nales, centros de voluntariado, medidas de

ahorro energtico y reciclaje, responsabili-

zacin de medidas de limpieza de calles y

zonas verdes)

Encuestas de satisfaccin a ciudadanos y

consumidores de ciertos servicios

Oferta de servicios orientada a los clientes

(p. ej. Ocina del ciudadano, gestin activa

de quejas, Ocinas de ordenacin urbana,

Ocinas sociales, telfonos de contacto)

Mercadotecnia pblica

Fuente: Bogumil (1999).

Estos tres papeles del ciudadano se ejercen de forma diferente segn lasdiferentes fases de la actividad administrativa o de gobierno. Asimismo ejercercada uno de ellos implica una divisin de tareas y una dedicacin mayor o menorpor parte del ciudadano en cada fase del proceso de formulacin de las polticaspblicas o de su ejecucin e implantacin. La Tabla 1 muestra una tipologa deestas actividades en las diversas etapas y con ms o menos intervencin delciudadano en sus diferentes papeles.

Estas tres funciones del ciudadano en la democracia tienen exigencias y finesdiferentes que la participacin pblica puede potenciar. Si el papel de coproduc-tor est en gran medida orientado a aumentar la eficiencia y la solidaridad con


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otros ciudadanos, el papel de elector est ms indicado para revitalizar la demo-cracia. Lo ideal es tratar de conseguir una optimizacin de estos tres papeles,que a veces pueden tener fines contradictorios para conseguir un equilibrio de

fines y principios o formas democrticas.

1.2. La creciente implicacin de los ciudadanos en la accin administra-tiva y los servicios pblicos

Uno de los cambios fundamentales en la administracin pblica de los l-timos aos ha sido la creciente vinculacin del Estado y la sociedad en la pro-visin de los servicios pblicos. Los gobiernos han dejado de ser actores aut-nomos a la hora de ejecutar sus polticas y cada vez dependen ms del sectorprivado o del tercer sector para cumplir sus fines. Como seala Peters (2004),aunque esta creciente vinculacin puede mejorar la eficacia y la legitimidad dela accin administrativa o gubernamental, tambin plantea algunos problemasde rendicin de cuentas y de control democrtico.

En un contexto de crtica que trataba de superar el insuficiente papel quedesempean los ciudadanos como simples electores o como clientes, se ha plan-teado ltimamente la presencia de nuevosciudadanos, ms exigentes con lasinstituciones, con valores distintos y nuevas preferencias sobre la accin pbli-ca. Se estara produciendo una crisis en la aceptacin de algunos valores tradi-cionales como la jerarqua o la autoridad que son tan caractersticos de las orga-

nizaciones clsicas como los partidos polticos, la Iglesia o las administraciones.Estos valores estaran siendo sustituidos por nuevas demandas de participaciny cooperacin por parte de una ciudadana ms educada y ms consciente de quelas decisiones pblicas afectan a sus vidas. Incluso las formas de inters por losasuntos pblicos habran variado.

Asimismo, los partidos polticos, los gobernantes y las instituciones han re-accionado ante esos nuevos valores y han comenzado a consolidar mecanismosinstitucionales y legislativos para promover la participacin ciudadana con elpropsito de aumentar la legitimidad y la eficacia de los gobiernos (Colino y DelPino 2008). Esto se ha reflejado incluso a nivel supranacional como, por ejem-

plo, en la regulacin europea sobre participacin, que ha inspirado ya en nues-tro pas algunas reglamentaciones autonmicas y nacionales. As, de entre losprincipios establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UninEuropea, los ms destacados en materia de participacin ciudadana son los dela libertad de expresin y de informacin en el artculo 11, la libertad de reuniny de asociacin en el artculo 12, la proteccin de los consumidores y los dere-chos relacionados con la ciudadana (entre los que destacan el derecho a unabuena administracin en el artculo 41 y el derecho de acceso a los documentos).Tambin el Libro Blanco para la Gobernanza Europea, aprobado por la Comi-

sin el 25 de julio de 2001 contena una serie de recomendaciones tendentes aprofundizar en la democracia y aumentar la legitimidad de las instituciones,mejorando los procedimientos y prcticas que afectan a la manera en que ac-


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tan las administraciones pblicas, as como las recomendaciones contenidas enlas Comunicaciones de la Comisin Europea en relacin con una nueva culturade consulta y dilogo (de 5 de junio y 11 de diciembre de 2002).

Tambin en la prctica cotidiana es frecuente ver un aumento de la implica-cin de los ciudadanos en las polticas pblicas que ms afectan a sus vidas. Enalgunos casos se atribuye un papel de co-gestor o administrador a los ciudada-nos, que se ejemplifica en ciertos municipios en Alemania, Reino Unido o Espa-a donde los usuarios de los servicios o las asociaciones cvicas cogestionan losservicios, hacindose cargo de piscinas, museos, centros culturales o cvicos, demujeres, jvenes, etc. En otros casos co-deciden la asignacin de parte de los pre-supuestos de sus barrios para tareas concretas. Como ha sealado un estudiorealizado en cinco pases de la UE en 2008 (Lffler, Parrado, Bovairdy Van Ryzin2008) cada vez se est observando una mayor implicacin de los ciudadanos enla provisin de los servicios en parte derivada de los avances en las Tecnologasde la Informacin y la Comunicacin (TICs) pero tambin con una crecientecomparticin de los ciudadanos de las tareas de provisin con los profesiona-les (coproduccin). Mediante la coproduccin de los servicios, por ejemplo enel medioambiente local, la salud pblica o la prevencin de delitos, se persiguetambin mejorar su calidad aportando la experiencia de los usuarios, ofreciendoservicios ms diferenciados, aumentando las posibilidades de eleccin y hacien-do los servicios ms receptivos al usuario.

1.3. Los objetivos de los nuevos instrumentos y polticas administrativaspara acercar al ciudadano

En cuanto a los fines de los instrumentos de proximidad u orientacin alciudadano, tambin se han discutido mucho en el debate acadmico y adminis-trativo. En general, se han sealado cuatro propsitos bsicos que los gobiernosy las administraciones pblicas desean conseguir con estas medidas:

Informar: mejorar la informacin de los ciudadanos y aumentar su com-prensin de las polticas y las prioridades. Estas medidas aumentan la le-gitimidad y son la primera condicin para generar hbitos participativos.

Aprender: escuchar y aprender de los ciudadanos para mejorar el contenidode las polticas pblicas que se benefician de la opinin de los ciudadanos.

Intercambiar: definir los problemas y debatir las soluciones con los ciuda-danos. Estas medidas aumentan la eficacia de las decisiones y la rendicinde cuentas.

Codecidir: se trata de incluir a los ciudadanos en la adopcin de decisionesvinculantes para la comunidad en su calidad de afectados o de ciudada-nos.

Sin embargo, adems de estas cuatro categoras podemos encontrar motiva-

ciones e intereses muy distintos que pueden llevar a adoptar mtodos de partici-pacin ciudadana. As, otros posibles usos, intereses u objetivos perseguidos porlos instrumentos de acercamiento al ciudadano son:


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El desarrollo de la creatividad y la competencia cvica. La movilizacin de la implicacin cvica o voluntaria. El perfeccionamiento de la gestin administrativa y la vida poltica a tra-

vs de una mayor informacin. La activacin de las posibilidades escasas de influencia, de implicacin o

los intereses de un barrio concreto o un grupo definido de la poblacin. El logro de una inclusin lo ms representativa posible de la ciudadana. La conciliacin de intereses divergentes en un proyecto o decisin concre-

ta. El cumplimiento de requisitos preceptivos de legislaciones sectoriales. La consideracin de la visin particular de un grupo concreto de afectados. El establecimiento y mantenimiento de estructuras permanentes de im-

plicacin cvica. La formacin de los ciudadanos para la democracia. El perfeccionamiento de planes y proyectos. La gestin de situaciones de conflicto producidas anteriormente. La necesidad de combatir la desafeccin poltica.

1.4. La percepcin ciudadana de la administracin y su relevancia

La relevancia de observar las actitudes de los ciudadanos hacia la administra-cin pblica se hace evidente si se considera el intenso debate actual sobre cul

debe ser el papel del Estado y las administraciones pblicas en las sociedades con-temporneas y sobre la necesidad de relegitimar las instituciones gubernamenta-les. Entre los cientficos de la poltica y la administracin y entre los responsablespblicos hay ms o menos acuerdo en que un tipo de administracin con las ca-ractersticas del modelo burocrtico tradicional no era suficiente para satisfacerlas necesidades actuales de eficacia y calidad de la sociedad contempornea. Sinembargo, siguen existiendo varias posiciones sobre cul debe ser nuevo el papelde la administracin, sus cometidos e incluso su tamao. Para unos, por ejemplo,la administracin debe tener un carcter residual y dejar hacer al mercado, al quese presupone ms eficaz y ms capaz de garantizar la calidad. Para otros la ad-

ministracin debe buscar la calidad y la eficiencia pero debe concederse prioridada otros valores como la equidad o la participacin, que el mercado no es capaz degarantizar y que se consideran propios de un Estado social y democrtico.

Se han planteado dos grupos de hiptesis en los estudios acerca de la actitudde los ciudadanos ante el papel de la administracin como prestadora de servi-cios. Un primer grupo entenda el hecho de que los ciudadanos estuvieran a favorde la provisin pblica de servicios desde una perspectiva negativa: ciudadanosalienados o ciudadanos que no tenan otra opcin ms que consumir serviciospblicos al no poder permitirse acudir al sector privado. En desacuerdo con este

diagnstico, otros sostienen que aunque este cuestionamiento haya llegado aproducirse, los ciudadanos siguen prefiriendo y confiando en sus gobiernos comoproveedores de servicios.


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Este captulo pretende presentar con algn detalle algunas de las tendenciasen las discusiones apuntadas en esta introduccin adems de presentar algunosdatos empricos sobre las relaciones entre las administraciones pblicas y los

ciudadanos. En el siguiente apartado se abordan algunos de los modos, retos yobstculos de la participacin ciudadana en los ltimos aos. En el apartado ter-cero se presentan algunas de las iniciativas emprendidas por las administracio-nes espaolas para conseguir una orientacin al ciudadano mediante la mejorade la calidad y la atencin y tambin mediante la promocin de la participacinciudadana. En el apartado cuarto se revisan las cosas desde el punto de vista delos propios ciudadanos, presentando datos demoscpicos sobre sus percepcionesy actitudes las administraciones pblicas y su actividad en Espaa.

2. PARTICIPACIN CIUDADANA: MODOS, RETOS Y OBSTCULOSDE LA INCLUSIN Y LA PROXIMIDAD

En los documentos polticos o acadmicos sobre el tema, la etiqueta de parti-cipacin ciudadana se suele adjudicar a diferentes actividades que representanfenmenos diversos e implican diferentes grados de implicacin real de la ciuda-dana en el gobierno. El panorama de las formas de participacin es muy pluraly confuso. El concepto de participacin ciudadana suele utilizarse para definirfenmenos distintos que involucran en grados diferentes a los ciudadanos.

2.1. Definiciones y alcance de la participacin ciudadana en la adminis-tracin pblica actual

Una forma de analizar el grado de participacin es respondiendo a la pregun-ta de cunto poder estn los decisores dispuestos a compartir con los ciudadanos.En funcin de la respuesta pueden distinguirse cuatro grados de participacin:

La obtencin, emisin y difusin de informacin: la provisin de informa-cin a los ciudadanos constituye el primer grado en la escala de la partici-pacin. Cuando se habla de informacin debe considerarse que sta puede

circular en dos sentidos: ascendente, desde los ciudadanos hacia la autori-dad y descendente, desde los responsables pblicos hacia los ciudadanos.Puede consistir en la recogida de quejas, en la explicacin de las polti-cas, en la evaluacin de la satisfaccin con los servicios, etc. Por ejemplo,la legislacin de numerosos pases obliga a las organizaciones pblicas agestionar las quejas y las reclamaciones. Dado que la legislacin insertaen los diarios oficiales se convierte en un instrumento invisible para losciudadanos, se considera que una gestin activa de las quejas y las recla-maciones es un verdadero instrumento de participacin encuadrado en el

apartado de informacin. La informacin emitida por las autoridades estambin muy importante para que los ciudadanos puedan implicarse ytengan la capacidad de enjuiciar. Las Cartas de Servicios difundidas en


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toda Europa tienen tambin una misin informativa y, en principio, deestablecer compromisos de las autoridades con ciertos estndares de losservicios.

La obtencin de la opinin a travs de la consulta: La consulta puede con-siderarse como un segundo paso en la escala ascendente de la participa-cin ciudadana. Puede ser legalmente preceptiva (como en algunos proce-dimientos administrativos donde existe la informacin vecinal o pblica) ovoluntaria, cuando las autoridades locales deciden mejorar sus decisionesteniendo en cuenta la opinin de determinados grupos o individuos afec-tados o del pblico en general. Mediante la consulta se trata de recogeruna opinin, que ser tenida en cuenta o no, pero que debe contribuir aesclarecer la decisin. La consulta o evaluacin de las reacciones y deman-das de los ciudadanos puede hacerse, por ejemplo, mediante: encuestasde opinin, encuestas de satisfaccin, estudios de impacto ecolgico, sa-nitario, social o socioeconmico, reuniones pblicas, consultas populares,conferencias de consenso, consulta directas a travs de los nuevos mediosque ofrecen las tecnologas de la informacin (Internet). La calidad de losdatos obtenidos en la consulta depende en gran medida de la calidad de lainformacin con la que el ciudadano cuente para emitir su juicio u opininsobre el tema acerca del que ha sido consultado.

La concertacin, que asegura la instruccin de un procedimiento entre la

autoridad y la poblacin, consideradas como expertos interesados: La con-

certacin implica la intervencin permanente en estructuras sectorialeso territoriales de individuos o representantes de asociaciones en los pro-cedimientos administrativos o en la formulacin de las polticas pblicaslocales. La concertacin constituye un tercer grado de participacin. Im-plica la intervencin de los ciudadanos o sus representantes a lo largo dela elaboracin de una decisin en las estructuras establecidas, temporaleso permanentes, sectoriales o territoriales. Se trata a los ciudadanos comoexpertos para las cuestiones que les afectan, se les proporcionan medios yse realizan actividades de comunicacin y formacin que pueden mejorarsu intervencin, se les informa anticipadamente de las reglas y de la uti-lizacin que ser hecha de los resultados de esta intervencin.

La co-decisin, como forma ms intensa de participacin, la adopcin de

una decisin en lugar de la autoridad o conjuntamente con ella: es la parti-cipacin en su sentido ms estricto e intenso, e implica compartir el podercon los responsables locales, autonmicos o estatales, la co-decisin entrelos ciudadanos y sus representantes. Supone un alto grado de compromi-so, una especie de ligazn contractual entre unos y otros, que no obstante,en la prctica es todava infrecuente. Esta participacin puede organizar-se mediante frmulas distintas. La iniciativa local, el contexto econmi-

co y cultural, la especificidades de cada territorio, la implicacin real deaquellos que van a participar (los electos, la administracin, los tcnicos,los financiadores, los expertos y los propios ciudadanos) son elementos


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determinantes. Entre estos mecanismos de participacin cabe citar los re-ferendos decisorios, la creacin de comisiones de usuarios de los serviciospblicos, la cogestin y la gestin directa, el presupuesto participativo, la

creacin de estructuras financieras a travs de fondos iniciados por loshabitantes que permiten financiar de forma simple y rpida proyectos in-dividuales o colectivos.

Cuanto ms alto se sube en esta escala de participacin, menos ejemplosde participacin encontramos en la prctica. Las estrategias de promocin dela participacin suelen empezar favoreciendo la informacin, luego la consulta,posteriormente la concertacin y, finalmente, la adopcin de decisiones o auto-gestin.

2.2. Formas, mtodos e instrumentos de la participacinLa gran variedad de las innovaciones recientes en las formas de participa-

cin en Europa en el ltimo decenio hace difcil su clasificacin y, por tanto, unavaloracin sistemtica de su utilidad o efectividad. Hay varios modos de clasifi-car los mtodos o las frmulas de participacin ciudadana (ver Pars 2009). As,dependiendo del inters de los diversos autores, los encontramos clasificados se-gn la fase de la actuacin pblica en que se producen, segn la intensidad o elgrado de implicacin de los ciudadanos que suponen, segn el carcter decisorioo no en el proceso adopcin de polticas o del grado de delegacin de poder (de

decisin o de gestin) que se hace a los ciudadanos o segn el nivel jurisdiccio-nal al que afecta (de barrio, municipal, comarcal, provincial, autonmico), entreotros. Aqu vamos a presentarlos en funcin de tres criterios bsicos:

Segn la naturaleza individual o no de los participantes

De base personalEntre ellos cabe destacar algunas propuestas para refor-zar el componente deliberativo:o Los Jurados de Ciudadanos (Citizens juries en Gran Bretaa), denomi-

nadas Clulas de Planificacin (Planungszelle) en Alemania o Ncleos

de Intervencin Participativa en Espaa, se basan en el principio delfuncionamiento del jurado popular en el mbito de la justicia. Un n-mero pequeo de ciudadanos (entre 12 y 25 personas segn los pases)se rene para explorar una poltica especfica durante varios das. Des-pus de presentada la informacin, los jurados examinan las propues-tas, deliberan entre ellos y hacen pblicas sus conclusiones a modo derecomendaciones.

o Las Encuestas Deliberativas (Deliberative Opinion Polls). Las encues-tas deliberativas tratan de profundizar ms en los temas objeto de in-ters que las encuestas tradicionales. Este instrumento intenta ani-mar la deliberacin de los ciudadanos al mismo tiempo que se quierecumplir con los principios de igualdad poltica. En este instrumento se


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extrae al azar una muestra nacional del electorado. A esta muestra sele somete durante varios das a un proceso de discusin sobre deter-minados problemas. Durante el proceso, los participantes discuten los

temas en grupos pequeos y debaten con polticos, funcionarios y ex-pertos. La encuesta a los participantes al principio y al final del procesode deliberacin permite conocer en qu medida se han modificado lasopiniones de los participantes durante el proceso.

o Las Conferencias de Consenso (Consensus Conferencing) consisten enun foro donde la gente discute asuntos sociales y polticos relevantescon expertos y se intenta llegar a un consenso sobre los temas tratados.Los temas seleccionados son normalmente complejos y se vinculan almbito de la tecnologa. Los expertos responden a las preguntas delos participantes que tratan de llegar a un acuerdo sobre el tema ydespus plasman los resultados de los debates en un informe. Este in-forme suele ser ampliamente difundido en los medios de comunicacin.Los participantes que son seleccionados a travs de la prensa local oregional, se preparan durante algunas semanas (unos dos encuentrosen fin de semana). Posteriormente se renen con los expertos a quienespreguntan sobre los temas debatidos.

o Las Comisiones Permanentes de Ciudadanos (Standing Citizens Pa-nels)estn formados por ciudadanos con intereses comunes (jvenes,mayores, habitantes de un rea determinada,) que estn permanen-

temente en contacto con la administracin pblica, participando en losdebates propuestos. Estos paneles son tiles para tomar el pulso de laopinin pblica sobre algunos problemas que les afectan. Se renenperidicamente y se renueva en cada reunin un diez por ciento de susmiembros.

o Los Grupos de Mediacin (Mediation Groups): pretenden reconciliarposturas en principio opuestas analizando los intereses lesionados ypueden ser o no asesorados por un experto en negociacin.

De base asociativa y de base mixta: La participacin local de base asocia-tiva se basa en frmulas de participacin ms formalizadas que incluyencanales para la comunicacin con las instituciones locales.

Los instrumentos participativos mixtosestn compuestos tanto por repre-sentantes de las asociaciones como por ciudadanos individuales intere-sados en un tema determinado. Entre ellos cabe resear, por ejemplo, losque giran alrededor de los procesos de Planificacin Estratgica como uninstrumento ms ambicioso y complejo que los planes de urbanismo,

Segn la forma legal y procedimental y su grado de orientacin al dilogo

Lowndes, Pratchett y Stoker (2001: 207) distinguen entre cuatro grupos deinstrumentos de participacin.


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Procedimientos tradicionales: son los mecanismos previstos en las normasprocedimentales administrativas tradicionales de informacin pblica ovecinal o consulta obligatoria a representantes de asociaciones. Estos m-

todos son normalmente poco activos, pues el ayuntamiento, por ejemplo,debe exponer un plan de ordenacin urbana para que se hagan las ale-gaciones que se estimen oportunas. El ciudadano se incorpora a la adop-cin de decisiones cuando todo est decidido e introduce normalmente lasalegaciones que se refieren a inconvenientes que afectan o lesionan susintereses individuales. Esta forma de participacin es ms bien reactiva,pues se acude al ciudadano cuando ya se ha adoptado la decisin, sin queste se sienta verdaderamente partcipe de la misma.

Procedimientos basados en el ciudadano como cliente: en estas frmulasde participacin el ciudadano es considerado un consumidor o cliente enla prestacin del servicio pblico. Son los mtodos vinculados al enfoquede la gestin de la calidad como las encuestas de satisfaccin. Por ejemplo,en la elaboracin de las Cartas de Servicio se debera recurrir en teoraa los consumidores (en este caso los ciudadanos) para conocer la mejorforma de prestarles el servicio. Con este mtodo se pretende mejorar laadministracin de un servicio concreto, sin pretender la mejora de toda lacomunidad.

Procedimientos de democracia directa o innovaciones en los mtodos de

consulta: la finalidad de estos mtodos no es tanto implicar a los ciudada-

nos sobre un sector de actuacin pblica como pedirles opinin acerca deun asunto especfico. En los ejemplos de democracia directa existe ciertapreocupacin por incorporar a los grupos infrarrepresentados de la so-ciedad. En otros casos se complementa la democracia representativa conelementos de democracia directa, como es el caso de los presupuestos par-ticipativos.

Innovaciones deliberativas: a travs de tales instrumentos se promueve eldilogo, la discusin y reflexin ciudadana sobre temas que les afectan pormedio de un proceso deliberativo como los jurados ciudadanos, los talleresde futuros.

Los dos primeros procedimientos tradicionales y basados en el consumidorponen de manifiesto una visin de la participacin centrada en la administra-cin, quedando el margen de maniobra del ciudadano relativamente disminuidode modo que no desempea sus funciones en igualdad de condiciones con lasautoridades. En estos casos, la opinin del ciudadano puede contar, pero se in-corpora ms bien al final del proceso de adopcin de decisiones, para refinar odepurar algunas de las decisiones ya adoptadas. Estos mtodos por tanto noestn orientados principalmente al dialogo o la deliberacin consultiva.

Los dos ltimos procedimientos, consultivos y deliberativos, buscan un enfo-

que ms pro-activo de la participacin y estn orientados al dilogo y la delibe-racin, la consulta, el intercambio de informacin, la resolucin de conflictos deintereses entre grupos enfrentados, o promover la creatividad de nuevas ideas


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o soluciones. En ellos, las decisiones no suelen estar preconcebidas y se incor-pora a los ciudadanos en una etapa ms bien inicial del proceso de adopcin dedecisiones.

Podran sealarse otros mtodos destinados ms bien a incluir a grupos nor-malmente sin voz. A este criterio podra aadirse el del grado de estabilidady formalizacin de los mecanismos de participacin. Conforme a este criteriopuede diferenciarse entre aquellos caracterizados por una alta formalizacinlegal, normalmente estables y con participantes colectivos o individuales, comolos consejos territoriales o sectoriales; y los instrumentos menos formalizadoslegalmente y que se utilizan para decisiones o proyectos concretos, abiertos a laparticipacin de todos los ciudadanos. En combinacin con el criterio de tempo-ralidad o permanencia dan lugar a la siguiente tipologa.

Tabla 2. Instrumentos de participacin segn su duracin y su orientacin

Orientacin al dilogo Participacin puntual Participacin permanente

SI

Foros de ciudadanos

Foros de clientes

Jurados ciudadanos

Procedimientos de mediacin

Consejos territoriales

Consejos de clientes

Participacin institucionalizada de

asociaciones

Participacin en comisiones tcnicas

de representantes de intereses muni-

cipales organizados

NO Asamblea de ciudadanos

Encuestas de ciudadanos

Encuestas de clientes

Grupos de discusin o entrevistas

cualitativas

Encuestas peridicas de clientes

Gestin activa de quejas

Fuente: Bogumil y Holtkamp (1999).

Generales (territoriales) y sectoriales

En el mbito territorial, el criterio de agrupacin de algunos rganos departicipacin est determinado por la pertenencia del colectivo a un espacio

concreto, normalmente coincidente con un distrito de la ciudad. Organiza-dos por territorios, recogen las (principales) entidades afectadas y, tal comoindica su nombre, las convierten en un espacio de consulta. Entre los conse-jos de base territorial se pueden dar dos frmulas: la consultiva que estable-ce una descentralizacin poltica, de manera que en cada distrito existe unrgano de gobierno formado por polticos y un espacio consultivo paraleloformado por las entidades del territorio; o la frmula concertada que crea encada territorio un espacio mixto, con menor poder real, pero donde convivenen un mismo rgano los representantes polticos y las entidades (Font y

Blanco 2006). En el mbito sectorial se renen ciudadanos con intereses en un asunto

concreto como el medio ambiente, la juventud etc. Prcticamente en todos


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los pases se han utilizado estos instrumentos aunque su presencia seadesigual y su composicin y funcionamiento interno varan enormementede un lugar a otro.

2.3. Cmo evaluamos los instrumentos adecuados de participacin

En todo caso, deber empezarse por establecer los objetivos que quieren lo-grarse, tambin es preciso evaluar, tanto o ms que si se han cumplido los obje-tivos, el mismo proceso de participacin.

Criterios de evaluacin

Algunas frmulas de participacin son ms respetuosas con unos criterios

que con otros. El Jurado y la Encuesta Deliberativa, por ejemplo, garantizanmejor la representatividad que el Consejo Consultivo; este ltimo es deficita-rio tambin en su capacidad educativa, pero es mejor que el referndum o lasencuestas en cuanto al grado de informacin que proporciona. En la Tabla 3 seexponen algunos criterios de xito en relacin con las frmulas participativasexpuestas anteriormente.

Hay varios criterios que, en funcin de los objetivos perseguidos por los ciu-dadanos y las autoridades, permiten decidir qu instrumentos participativosson los ms adecuados, as, diferentes autores sealan por ejemplo:

Grado de informacin que se obtiene (por ejemplo sobre las necesidades delos ciudadanos) y los planificadores y decisores pueden aprender los unosde los otros (destacan el Consejo consultivo o el Jurado).

Mejores resultados de poltica pblica. Impacto en polticas (destacan elReferndum y el Presupuesto participativo).

Mayor aceptacin de la planificacin y las decisiones tomadas. Representatividad, debe llevar a una participacin de grupos que sean

socialmente lo ms representativos posible (destacan el Jurado y las En-cuestas deliberativa, el Referndum y los Presupuestos participativos).

Coste o dificultad organizativa (destacan el Consejo consultivo y el Foro

ambiental). Capacidad educativa (destacan los Presupuestos participativos y los Pla-

nes estratgicos).


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Tabla 3. Criterios de xito de las experiencias participativas

CRITERIO ACONSEJABLE DEFICITARIO

Representatividad JuradoEncuesta deliberativa Consejo consultivoInternet (hoy)

Grado de informacin Consejo consultivo

Jurado

Referndum

Encuestas

Capacidad Educativa Presupuesto participativo

Planes estratgicos

Consejo consultivo

Referndum

extensin Referndum

Presupuesto participativo

Jurado

Consejo consultivo

Coste o dicultad organizativa Consejo consultivo

Foro ambiental

Encuesta deliberativa


Impacto en polticas Referndum


Encuesta deliberativa

Internet

Fuente: Font y Blanco, 2002.

En todo caso, puede argumentarse que cada instrumento cuenta con puntosfuertes que ser necesario potenciar y debilidades que debern ser neutraliza-das y que en todo caso es posible elegir entre un creciente abanico de posibilida-des de participacin.

Puede ser til observar las diferencias entre los mtodos ms orientadosal dilogo de carcter ocasional y los mtodos de participacin permanente en

cuanto a sus puntos fuertes y dbiles como se hace a continuacin.Tabla 4. Dicultades relacionadas con la participacin en las polticas y los servicios pblicos en el

mbito local

Participacin Orientada al dilogo Participacin Permanente

Puntos fuertes

Mayor capacidad de anlisis

Procesos de aprendizaje mutuo

Los ciudadanos pueden expresar su opinin

de forma diferenciada dando menor poder de

denicin de los problemas a la administra-

cin Buenas posibilidades de motivacin ciuda-

dana para el papel de co-decisor

Posibilidades estables de participacin sin

que dependa de la voluntad de los decisores

de cada momento

Posibilita el acompaamiento intensivo y

crtico por parte de los ciudadanos de la

implantacin de los resultadosA menudo es mejor que est vinculada a los

decisores

Debilidades

Slo pocos ciudadanos pueden participar al

mismo tiempo

Las altas expectativas de los ciudadanos

en la posibilidades de implantacin de los

resultados de la participacin

Problemas en la motivacin ciudadana para

una colaboracin duradera

En parte costes relativamente altos

Se mantienen independientemente de la

necesidad y de las posibilidades reales de

implantar sus resultado

Fuente: Bogumil, 1999.


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2.4. Dificultades prcticas de la participacin ciudadana

Existen problemas estructurales que dificultan el ejercicio de los instrumen-

tos y la promocin de la participacin ciudadana.

Derivados de la incorporacin de los ciudadanos afectados

Un problema estructural tpico es el del propio deseo real de participacinentre los ciudadanos, que no sera necesariamente mayor en estos mto-dos que en los de la democracia representativa. Se advierte que en muchoscasos, la movilizacin de los ciudadanos slo se desencadena por intersdirecto, lo que suele hacer que sta se produzca tardamente en el procesode decisin, cuando las posibilidades de influencia son ya ms limitadas y

la informacin que puede obtenerse es menor. El problema para involucrar a los ciudadanos sin un inters directo sera

que la implicacin ciudadana no se puede decretar. Parece claro que afalta de una poltica seria de discriminacin positiva y animacin de cier-tos grupos, todos los mtodos adolecern de la llamada selectividad socialo movilizacin selectiva, que produce la exclusin sistemtica de mayoraso minoras y la inevitable monopolizacin del espacio y del inters pblicopor slo una parte de los ciudadanos que se encuentra suficientementeorganizada, bien por su pertenencia a asociaciones con los recursos para

hacerlo. Si se les pregunta a los ciudadanos, en un estudio se aluda como causasprincipales del abandono de la actividad participativa en primer lugaral hecho de que el coste en tiempo es muy grande (37%), y en el 26% sesealaban tambin factores que llevan a pensar en una cierta decepcin odesmotivacin.

Derivados de la implantacin de los propios mtodos

Posibles problemas organizativos: por ejemplo, se sabe que las iniciativas

de participacin ciudadana retrasan la adopcin de decisiones, incremen-tan sus costes y no garantizan que el resultado sea el ms adecuado. La lentificacin del proceso de adopcin de decisiones y el incremento de su

coste es un lamento comn entre los responsables pblicos que esgrimenque la eficacia y la eficiencia tambin son demandas dirigidas a las insti-tuciones pblicas y que, en ocasiones, los asuntos son lo suficientementecomplejos para que sean los expertos quienes resuelvan qu es mejor parala comunidad.

La obligada concentracin en algn asunto de los responsables que tra-bajan con los ciudadanos origina inconvenientes de prdida de la pers-

pectiva global sumada a un exceso de discrecionalidad. Para evitar estadisfuncionalidad es necesario multiplicar los esfuerzos en coordinacin.


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Conscientes de que para ser efectiva la participacin necesita organizarsebien, muchas autoridades locales o regionales han diseado reglamentosde participacin o la han incorporado a las normas de procedimiento ad-

ministrativo. Estas medidas provocan, sin embargo, efectos no deseados,como la burocratizacin de las iniciativas participativas hasta tal extremoque se anula la espontaneidad y la capacidad de rplica.

3. LA ORIENTACIN AL CIUDADANO EN LA ACTIVIDADADMINISTRATIVA EN ESPAA: DEL CIUDADANO COMO CLIENTE A

LA PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN

El marco jurdico-constitucional espaol contiene numerosas apelaciones aprincipios y formas de participacin de los ciudadanos, empezando por la Consti-tucin y los Estatutos de Autonoma. Por ejemplo, el nuevo Estatuto de Autonomade Catalua de 2006 (arts. 4.2, 21.8, 24.4, 28, 29, 43, 45.6 y 7, 52 y 122). Tambinalgunas leyes administrativas generales, como la Ley de Rgimen Jurdico de lasAdministraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (LRJPAC:arts. 3.5 y 84 a 86) y la Ley de Bases del Rgimen Local (arts. 69 a 72 y concordan-tes) contienen previsiones y reglas para una participacin de los ciudadanos.

3.1. La mejora de la atencin al ciudadano como usuario y cliente y las

polticas de promocin de la participacin ciudadana

La administracin pblica espaola ha seguido el camino de otras emprendi-do con el movimiento hacia el enfoque del ciudadano como cliente que comenzen el Reino Unido en 1991, cuando el gobierno central introdujo las llamadasCartas de Servicio (Citizen Charters). Tales documentos incluan parmetros oestndares que tenan como objetivo garantizar la satisfaccin de los ciudadanosen los distintos servicios sanitarios, las escuelas, la polica y los servicios locales.Del ciudadano como cliente se pas al ciudadano como informador privilegiadoy como co-decisor, por lo que se fueron introduciendo paulatinamente medidasde promocin de la participacin en los distintos niveles de la administracinespaola. Vemoslas en ms detalle.

Instrumentos de mejora de la atencin al ciudadano

En primer lugar, las administraciones pblicas han emprendido en los lti-mos aos iniciativas destinadas a conseguir una adecuada atencin a los ciu-dadanos, y una mayor calidad de los servicios potenciando la relacin con losciudadanos como la amabilidad de los funcionarios, la comprensibilidad del len-

guaje administrativo, la sencillez de los impresos o la rapidez en los trmites,los programas de reduccin de listas de espera, la identificacin de los funcio-narios, la simplificacin de los formularios administrativos, el avance hacia la


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ventanilla nica o la puesta en prctica de las denominadas Cartas de Servicio,siguiendo el modelo de un buen nmero de administraciones pblicas europeasItalia, Blgica, Francia, Inglaterra, entre otras que tratan de establecer un

compromiso por la eficacia con los ciudadanos (Salvador 2002).Estas medidas sirven a la vez para facilitar el contacto entre ciudadanos y

administracin y para mejorar la imagen de sta y por tanto su legitimidad. Laspolticas de orientacin al ciudadano implican un cambio en la concepcin sub-yacente del ciudadano-destinatario de la actividad prestacional de la adminis-tracin, situndole en el centro de la propia definicin de los servicios pblicos yatribuyndole un papel ms activo en la definicin de stos.

Medidas e instrumentos existentes de promocin de la participacin

La promocin de la participacin como poltica pblica se ha llevado a cabomediante diferentes instrumentos de tipo legislativo, organizativo, financiero ymeditico. En ella pueden estar implicados diferentes niveles de gobierno de-pendiendo de la estructura territorial de cada pas. Se ha distinguido en primerlugar entre aquellos instrumentos de promocin participativa que van destina-dos a los ciudadanos individualmente y aquellos que van encaminados a refor-zar y promover el asociacionismo.

Un primer instrumento bsico de la promocin participativa usado sobretodo a nivel local es la creacin de una unidad administrativa u oficina inte-

grada que est dedicada a gestionar en conjunto los intereses de los ciudadanoscomprometidos y apoyarles mediante la institucionalizacin de la promocinparticipativa y por la potenciacin de una cultura de la participacin. Para ellose han empleado diferentes herramientas:

Instrumentos reguladores para asociaciones como adopcin de convenios. Establecimiento de una infraestructura de participacin ciudadana como

creacin de agencias de voluntariado en cooperacin con los propios ciu-dadanos y ONGs que pueden tener las siguientes tareas: mediacin y ase-soramiento de los voluntarios, promocin de grupos de autoayuda, promo-cin de crculos de intercambio.

Organizacin administrativa del trabajo en el ayuntamiento: instaura-cin del Comisionado para la participacin ciudadana directamente de-pendiente de la alcalda; comisin entre representantes de todas las reasfuncionales concernidas y el comisionado para la participacin; creacinde encargados de participacin ciudadana de todas las reas funcionalesy consideracin de la participacin como tarea transversal en los barrios ydistritos. En cuanto a las asociaciones, la promocin participativa no sueleser una tarea transversal (a menudo slo en las deportivas) por eso no sesuele cambiar la estructura interna de la administracin (excepto por la

presupuestacin y la contabilidad de las subvenciones y subsidios en cadauna de las reas funcionales).


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Instrumentos simblicos para promover la implicacin de los individuos:dignificacin y reconocimiento pblico de los ciudadanos comprometidos;publicidad favorable a la implicacin cvica, informacin sobre las posibi-

lidades de implicacin para determinados grupos (por ejemplo, gua paramayores sobre participacin); formacin de todos los participantes; reco-nocimiento pblico del asociacionismo y su importancia social; apoyo de lalabor asociativa mediante publicidad (por ejemplo, gua de asociaciones);asesoramiento a las asociaciones; formacin para los individuos.

Incentivos monetarios para individuos como exencin de gastos y segurosde accidentes si se gestionan tareas comunitarias o servicios (jardines,parques de juego), subvenciones para asociaciones, posibilidad de cobropor uso de los servicios.

Potenciacin de los sectores ajenos a la participacin: labor animadora yactivadora en los barrios; incorporacin de organizaciones representativasde esos grupos como ONGs asistenciales o sociales.

A continuacin veremos algunos de las medidas utilizadas por los tres nive-les de las administraciones pblicas espaolas dedicados a mejorar la atencinal ciudadano y a promover su participacin. Los siguientes apartados comien-zan por describir el caso de los municipios espaoles, donde estas medidas estnms avanzadas y han sido ms usadas a continuacin observa las administra-ciones autonmicas y la Administracin General del Estado.

3.2. El nivel local

En los ltimos aos del siglo pasado, las iniciativas locales giraron en tornoa la disminucin en la produccin de servicios pblicos y comenz la obsesingestora dirigida al logro de la eficacia y la calidad de los servicios. Font y Gomidentifican un tercer periodo que denominan de repolitizacin e innovacin de-mocrtica, a partir de 1995, tendencia que en algunos municipios europeos sehaba iniciado unos aos antes. En esta fase, los entes locales tratan de superaruna visin demasiado centrada en la gestin de la participacin a travs demecanismos del sector privado. Los ltimos aos han visto como la mayora de

los municipios espaoles han abierto sus oficinas de atencin e informacin alciudadano y han reforzado su poltica de comunicacin. Por ejemplo, en el marcode la planificacin estratgica, algunos municipios han puesto en marcha pro-cesos de democratizacin utilizando diversas iniciativas. Es Espaa destaca, alcontrario que en otros pases, el escaso uso que se hace de las consultas popu-lares directas, prefirindose en general los mecanismos de representacin deintereses de tipo asociativo o corporativo.

Instrumentos procedimentales y oficinas de informacin local

Parece haber acuerdo en que la mayora de los mecanismos tradicionalesde informacin pblica en los procedimientos administrativos estn plenamen-


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te consolidados en Espaa y funciona relativamente bien en materias de grantranscendencia, como es el caso de los instrumentos de planeamiento y gestinurbanstica (Rodrguez 2005).

El gobierno municipal electrnico

Tambin se ha intensificado el uso por los ayuntamientos de las nuevas tec-nologas de la informacin y de la comunicacin, buscando nuevas frmulas in-teractivas de informacin ciudadana y participacin inmediata, incluidas lasconsultas informales y los sondeos. Sin embargo, segn un estudio, en 2005 sloel 53,8% de las ciudades ofrecan todos los servicios considerados bsicos elec-trnicamente aunque el 81,3% ofrecan ya algn tipo de informacin urbana(publicacin de impresos, buzn, callejero y transportes) y el 83,5% ofreca algn

tipo de interaccin con los ciudadanos. Slo el 16,5 de las ciudades ofrecan ser-vicios de participacin ciudadana a travs de internet (Esteves 2005).

La situacin ha ido mejorando. En 2009 era ya muy frecuente que los ayunta-mientos tengan pginas webs de atencin ciudadana o se realicen trmites porla red. Todos los ayuntamientos espaoles con ms de 50.000 habitantes tienenuna ventanilla abierta en Internet. Segn otro estudio realizado varios aosseguidos por un peridico nacional sobre portales municipales, en 2007 de todoslos ayuntamientos de ms de 50.000 habitantes ms las capitales de provincia,que comprenden al 53% de la poblacin espaola, de las 138 webs analizadas,

44 superan el obligatorio test de accesibilidad que analiza 16 factores (ingresos,trmites, certificado digital, pagos, seguimiento, carpeta ciudadana, participa-cin ciudadana, callejero, transportes, actas de plenos, buscador, mapa web, bu-zn, telfono, blogs, mvil, RSS). La carpeta ciudadana, donde el vecino conocelos datos que el Ayuntamiento tiene de l y le facilita los trmites, es un serviciobsico, que ya incorporan 53 portales municipales, frente a las 22 de la edicinanterior de este mismo estudio.

Algunos ayuntamientos pequeos tambin tienen buenos servicios en Inter-net. Por ejemplo, Castelldefels (Barcelona), Molina de Segura (Murcia), Rub(Barcelona) y Alcal de Guadaira (Sevilla). Las ciudades con mejores resultados

en este estudio son Barcelona, Zaragoza, Gijn, Vigo, Sabadell, Castelln, Vito-ria, Lrida, Valencia, y Madrid.

Reglamentos de participacin y la ley de modernizacin de 2003

La Comisin Ejecutiva de la Federacin Espaola de Provincias y Municipios(FEMP) elabor un Reglamento-tipo de participacin ciudadana. En diciembrede 2006 la Comisin Ejecutiva de la FEMP aprob la Agenda local de la Parti-cipacin (ALAPAR). La Agenda contiene 45 lneas de actuacin. Diecinueve deellas estn relacionadas con la organizacin municipal para dotar de ms efica-cia a las polticas de participacin; seis estn vinculadas al fortalecimiento delas asociaciones, la red asociativa del municipio y su capacidad de intervencin


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social; las siguientes siete se dirigen a capacitar a la ciudadana para el ejerciciodel derecho a la participacin y/o su implicacin en asociaciones ciudadanas;tambin se recogen cuatro lneas tendentes a reforzar el papel estructurador

de la comunidad a travs de los equipamientos y servicios de proximidad; otrascuatro lneas de actuacin se centran en el mbito de la evaluacin para la me-jora de la calidad democrtica; y finalmente las cuatro ltimas se dirigen a lacoordinacin con los gobiernos autonmicos y el gobierno central para el fomen-to del derecho a la participacin y el desarrollo de procesos participativos. Laagenda tambin recoge las tareas a desarrollar para su implantacin.

La Ley 57/2003 trat de establecer una serie de estndares mnimos en ma-teria de participacin ciudadana, en algunos casos para todos los municipios, yen otros para lo que la Ley denomina municipios de gran poblacin. El rgi-men establecido para estos ltimos se aplica automticamente a todos los muni-cipios de ms de 250.000 habitantes (en total 15 municipios) y a las capitales deprovincia de ms de 175.000 habitantes (otros 9 municipios). Esta ley contemplavarias medidas, entre otras:

La mejora y modernizacin de los mecanismos de informacin ciudadana:la aplicacin de las nuevas tecnologas de la informacin y de la comu-nicacin para facilitar la informacin y comunicacin con los vecinos, lapresentacin de documentos y la realizacin de trmites administrativos,y la realizacin de encuestas y, en su caso, de consultas populares.

Las iniciativas populares: ante el escaso uso de los gobiernos locales para

consultar a sus vecinos, la ley plantea una posibilidad de dejar la iniciati-va exclusivamente en manos de los ciudadanos. La participacin en la planificacin estratgica y en las polticas de de-

sarrollo local: la ley 57/2003 establece en esta materia la necesidad deun rgano participativo en los municipios de gran poblacin, denominadoconsejo social de la ciudad, integrado por representantes de las organi-zaciones econmicas, sociales, profesionales y de vecinos ms representa-tivas. Sus funciones son la emisin de estudios y propuestas en materiade: desarrollo econmico local, planificacin estratgica de la ciudad, gran-des proyectos urbanos.

La participacin en la mejora de la administracin municipal: en los munici-pios de gran poblacin, adems, la Ley 57/2003 establece un mecanismo es-pecfico para que los ciudadanos puedan participar en la mejora de la gestinmunicipal. Se trata de la Comisin de Sugerencias y Reclamaciones que noslo acta como un Defensor del Pueblo reactivo de naturaleza colegiada,sino que tambin, por la va de las sugerencias, desempea un papel activoen la mejora de la gestin municipal, a iniciativa de los propios ciudadanos.

Mecanismos y procesos participativos concretos y su uso real

Siguiendo el estudio de Font y Blanco (2006) los mtodos de participacinms utilizados en el nivel local son:


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Los Consejos consultivos son el mecanismo de participacin por excelenciade nuestros ayuntamientos. Todos los ayuntamientos espaoles de ms de100.000 habitantes tienen algn consejo consultivo sectorial y cerca del

40% lo tienen con base territorial. Todas las grandes ciudades han opta-do por el modelo consultivo, mientras que algunas de las que no llegan a200.000 habitantes han optado por el concertado.

Consejos consultivos innovadores: que reproducen en buena medida el ob-jetivo y el formato de los anteriores, pero que incorporan nuevos sectoresentre sus miembros o democratizan claramente su acceso. Incorporan aciudadanos a ttulo individual, no como expertos, sino como representan-tes de la ciudadana, seleccionados por eleccin o azar. En la ciudad deBarcelona, por ejemplo existe el Consejo de 100 Jvenes. Es un rgano derepresentacin de jvenes no asociados, que convive con otro consejo (Con-sejo de la Juventud de Barcelona), que es el rgano de representacin delos jvenes asociados.

Talleres de prospectiva renen a uno o a diversos grupos de personas parahablar de qu escenarios de futuro ven sobre un tema determinado, culesde estos escenarios creen que sera ms deseable y qu actuaciones habraque realizar para aproximarse. Se han utilizado, por ejemplo, como cul-minacin de un trabajo ms largo y prolongado en el Plan comunitario deTrinitat Novao en la elaboracin del Plan de inversiones municipales deSabadell.

Audiencias y foros: consisten en la presentacin de unos resultados o unaspropuestas por parte de unos ponentes y el debate y las propuestas deenmiendas a stas por parte del pblico. Se han celebrado, por ejemplo,en el marco de las agendas 21 locales. En las audiencias los que hacen laspropuestas son generalmente los miembros del equipo de gobierno mu-nicipal, mientras que en los foros son a menudo otros actores. Se suelenrealizar muchas audiencias municipales para adoptar decisiones polticasimportantes como la aprobacin de los presupuestos.

Jurados ciudadanos: se han usado en el Pas Vasco a principios de los aosnoventa y las primeras experiencias en Catalua se hicieron en la prima-

vera de 1997, en Sant Quirze del Valls y en Rub. Desde entonces, se hanllevado a cabo ms de una docena de experiencias en Catalua, la mayorparte sobre temas urbansticos, aunque tambin se han usado en temas deacogida de los inmigrantes.

3.3. Las administraciones autonmicas y la orientacin al ciudadano

Los instrumentos de atencin al ciudadano como usuario y cliente de ser-vicios pblicos autonmicos

Salvador (2002) ha clasificado las medidas autonmicas de orientacin alciudadano segn dos caractersticas bsicas, el canal a travs del cual se pro-


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duce la comunicacin y el alcance y el contenido de la comunicacin. De estemodo la Tabla 5 clasifica los instrumentos desarrollados por la mayora de lasCCAA.

Tabla 5. Instrumentos de orientacin al ciudadano segn su mbito temtico y el canal utilizado

CanalAlcance

Temtica concreta Departamental General de la CCAA

Documento impreso Catlogos de servicios Guas de servicios departa-

mentales

Gua de servicios de la Co-

munidad.

Presencial Ocinas de informacin por

mbitos temticos (mujer,

vivienda, etc.)

Ocina de informacin de-

partamental.

Ocina de informacin ge-

neral de la Comunidad Au-

tnoma.

Telefnico Telfonos de informacin de

mbito temtico o por cam-

paas concretas

Telfonos de informacin de

mbito departamental.

Telfonos de informacin

general de la Comunidad

Autnoma

Internet Portal temtico Portal del Departamento Portal de la Comunidad

Fuente: Salvador 2002.

Por un lado, todas las administraciones autonmicas han desarrollado supropio portal en Internet, donde sitan una ventanilla nica virtual para resol-ver trmites diversos. Esto ha permitido aproximar la administracin al ciuda-dano y mejorar la informacin ofrecida, al tiempo que favoreca la introduccin

de las nuevas tecnologas en el funcionamiento de las organizaciones pblicasautonmicas. Por ejemplo, la Generalitat de Catalua cre a principios de 2010un nuevo portal, llamado Oficina Virtual de Trmites de la Generalitatde Ca-talua (OVT), que permita realizar ms de mil trmites administrativos2, delos que 160 se poda ejecutar totalmente desde este portal de Internet, lo quesupone un incremento del 30 por ciento de las gestiones disponibles en lnea.Estos portales se dirigen tanto a los ciudadanos como a las empresas y facilitaninformacin sobre asuntos tan diversos como becas educativas, subvenciones,ayudas, solicitudes de cdula de habitabilidad, comunicacin de accidentes de

trabajo con baja mdica o aviso previo de obras. Asimismo, estos portales como,por ejemplo, el portal de ventanilla nica de la AGE3enlazan con los trmitesmunicipales y estatales.

Aparte de los portales, las CCAA tambin han empleado el establecimientode oficinas de informacin general, y tambin oficinas de informacin de m-bito departamental (por ejemplo en Turismo, Agricultura, Industria, Vivienda,Asuntos Sociales, Deporte y Juventud). Tambin se han creado Telfonos deInformacin al ciudadano. Asimismo la mayora de las CCAA han establecidoOficinas de Gestin Unificada o Ventanillas nicas que varan entre las CCAA

2 http://www20.gencat.cat/portal/site/OVT?newLang=es_ES3 Ver http://www.060.es/


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y que pueden depender de diferentes consejeras. Por ltimo, se ha desarrolladola e-administracin o administracin electrnica en muchas CCAA (ver Cerrillo2006, Mesa 2007; Criado, 2008, y el captulo 5 en esta obra).

La consolidacin administrativa y normativa de la orientacin al ciudada-no y de la promocin de la participacin

La orientacin al ciudadano y la promocin de la participacin ciudadana sehan consolidado con el surgimiento de rganos administrativos, usualmente connivel de Direccin General (DG), en varias CCAA dedicados a promover la cali-dad de los servicios, las relaciones y comunicacin con los ciudadanos, y la tras-parencia y acceso a la informacin administrativa y la participacin ciudadana.As, por ejemplo, respecto a esta ltima, en la anterior legislatura autonmicase ha observado la creacin de una DG de participacin ciudadana en el Depar-tamento de Interior, relaciones institucionales y participacin en Catalua, unaDG de Participacin Ciudadana en la Comunidad Valenciana, una DG de Par-ticipacin Ciudadana en el Departamento de Presidencia de Aragn y una DGde Relaciones Institucionales y Participacin Ciudadana en la Viceconsejera deRelaciones con el parlamento y participacin ciudadana en Canarias.

En algunos casos, estos rganos han estado asociados con iniciativas legisla-tivas innovadoras que han introducido el tema de los ciudadanos en la reformade los estatutos de autonoma o en nuevas leyes autonmicas sobre transpa-

rencia y sobre participacin. As, por ejemplo, el nuevo estatuto de Catalua serefiere al principio de transparencia y a la obligacin de hacer pblica toda lainformacin necesaria para que los ciudadanos puedan evaluar la gestin de laadministracin (art. 71). El nuevo estatuto de Andaluca obliga a establecer laevaluacin de las polticas pblicas (art. 136). Tambin es habitual en los nuevosestatutos la referencia a las cartas de servicios, o de derechos y deberes de losusuarios, e incluso en los captulos referidos a los derechos estatutarios se aludea los derechos al acceso a los servicios pblicos, la fijacin de estndares pres-tacionales, etc. Asimismo, se incluye en ellos la proclamacin del derecho a unabuena administracin con origen comunitario (art. 30 Estatuto de Catalua,

art. 31 Estatuto de Andaluca).Varios decretos autonmicos en diferentes CCAA regulan la administracin

electrnica, como el decreto 228/2006 de Aragn que regula la administracin ylos procedimientos electrnicos o el decreto 94/2006 que regula la utilizacin dela firma electrnica en las relaciones de los ciudadanos con la administracin.

Asimismo, cabe mencionar La ley gallega 4/2006 de Transparencia y BuenasPrcticas de la Administracin Pblica Gallega, que regula entre otras cosas elderecho a la informacin de los administrados, las cartas de servicios, la publici-dad de la programacin administrativa; la aplicacin de los medios electrnicos,

informticos y telemticos; la participacin abierta de los ciudadanos en la ela-boracin de disposiciones de carcter general, de las que se deba dar informa-


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cin en las pginas web de las administraciones y cuyas sugerencias deban serobjeto de un informe final.

En Andaluca, el ttulo IV de la Ley 9/2007, de la Administracin de la Junta

de Andaluca, consagra los Derechos de la ciudadana ante la actuacin admi-nistrativa , entre los que figuran el derecho a la informacin, que se conecta conlos principios de publicidad y transparencia que han de presidir la actuacin dela Administracin de la Comunidad Autnoma, y el derecho de peticin y el deacceso a los archivos y registros, que se regulan en desarrollo de las previsionesestablecidas en la normativa bsica vigente.

Tambin como fruto del desarrollo estatutario hay otras iniciativas no slo desimplificacin administrativa sino de transparencia administrativa y participa-cin ciudadana. Se puede citar la pionera en Espaa Ley 11/2008 de Participa-cin Ciudadana de la Comunidad Valenciana. En su ttulo II regula el derecho ala informacin para la participacin ciudadana y para la definicin de polticaspblicas. Adems, entre otros instrumentos de participacin ciudadana esta leyrecoge la audiencia ciudadana, los foros de consulta, los paneles ciudadanos ylos jurados ciudadanos. El ttulo III contempla las medidas de fomento de laparticipacin ciudadana. Destacan las frmulas de apoyo mutuo entre entida-des ciudadanas que faciliten el intercambio de datos, servicios de apoyo y aseso-ramiento, y otras actividades que sirvan para que la actuacin de las entidadesciudadanas sea efectiva. Se pretende fomentar, adems, la formacin para laparticipacin ciudadana dentro de las Administraciones Pblicas.

Por ltimo, el parlamento de Canarias aprob en junio de 2010 una Ley deFomento a la Participacin Ciudadana con el objetivo de promover la participa-cin en los asuntos pblicos, individual o colectiva, de los canarios y de aquellaspersonas que, con independencia de su nacionalidad, residan en la ComunidadAutnoma, as como el fortalecimiento del tejido asociativo, la implicacin ciu-dadana en la formulacin y evaluacin de las polticas pblicas y el impulso dehbitos participativos entre la ciudadana.

3.4. La Administracin general del Estado

En la Administracin General del Estado se han puesto en marcha de formaconstante, numerosas y relevantes iniciativas con el propsito de contribuir ala mejora de los servicios pblicos que los ciudadanos reciben, desde finales dela dcada de 1980. Estas medidas han incluido desde programas de formacinque han ayudado a la socializacin de los empleados pblicos en una nueva cul-tura administrativa orientada al servicio a la ciudadana, hasta varios cambiosnormativos que han tenido como consecuencia el fortalecimiento del papel delciudadano en su relacin con la administracin pblica. Uno de los hitos msimportantes de los ltimos aos fue la aprobacin del Real Decreto 951/2005, de

29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidaden la Administracin General del Estado que recoge los siguientes programas:anlisis de la demanda y evaluacin de la satisfaccin de los usuarios de los ser-


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vicios; cartas de servicios; quejas y sugerencias; evaluacin de la calidad de lasorganizaciones; reconocimiento; y, finalmente, el Observatorio de Calidad de losServicios (ver Tabla 6). Muchos de estos programas han sido imitados por otras

administraciones espaolas. En la mayora de ellos, el ciudadano se sita en elcentro de atencin de la administracin (Prats et al. 2008).

Tabla 6. Los programas del marco general para la mejora de la calidad de la Administracin General del Estado

Programa de anlisis de la demanda y de evaluacin de la satisfaccin de los usuarios de los servicios

Su nalidad es conocer la opinin de los usuarios y mejorar la calidad de los servicios. Prev la utilizacin de estu-

dios (encuestas, grupos de discusin) para conocer las expectativas de los ciudadanos y su percepcin con respecto

a los servicios de cuya prestacin la organizacin sea responsable, utilizando para ello tcnicas de investigacin

cualitativas y cuantitativas. En la actualidad se realizan en la mayora de los ministerios alrededor de cuatrocientos

de estos estudios.

Programa de cartas de serviciosConstituyen un instrumento a travs del cual las organizaciones informan a los ciudadanos y usuarios sobre los

servicios que tienen encomendados, sobre los derechos que les asisten en relacin con aquellos y sobre los com-

promisos de calidad en su prestacin. Las cartas de servicios pueden ser relativas al conjunto de los servicios

que gestionan o referirse exclusivamente a un servicio concreto prestado por el organismo pblico. Las cartas de

servicios pueden referirse a servicios de tipo convencional o a servicios electrnicos. La norma prev tambin la

existencia de cartas interadministrativas pero en la actualidad no existe ninguna. A principios de 2010, la Administra-

cin General del Estado contaba con ms de trescientas cartas, algo menos de un 10 por ciento de ellas se reeren

ya a servicios electrnicos.

Programa de quejas y sugerencias

Las organizaciones pblicas deben determinar la unidad responsable de la gestin de las quejas y sugerencias con

objeto de recoger y tramitar tanto las manifestaciones de insatisfaccin de los usuarios con los servicios como lasiniciativas para mejorar su calidad. Dicha unidad deber, asimismo, ofrecer a los ciudadanos respuesta a sus quejas

o sugerencias, informarles de las actuaciones realizadas y, en su caso, de las medidas adoptadas. En el caso de la

Administracin General del Estado existen ms de 6.000 puntos de presentacin de quejas.

Programa de evaluacin de la calidad de la gestin

A partir de modelos de gestin de calidad reconocidos internacionalmente las organizaciones pueden autoevaluar su

gestin. Por ejemplo, el llamado marco comn de evaluacin o CAF por sus siglas en ingls, es utilizado en muchas

de las administraciones pblicas de los pases de la Unin Europea. En la evaluacin se analizan cmo la gestin

que se realiza en la organizacin contribuye a conseguir servicios pblicos de calidad. Se identican los puntos

fuertes y las debilidades para determinar los oportunos planes de mejora. Las organizaciones pueden solicitar que

sus evaluaciones obtengan reconocimiento y sean examinadas por otras organizaciones expertas en ello.

Participacin en programas de reconocimientoLos premios estn destinados a galardonar a las organizaciones pblicas que se hayan distinguido en distintos

mbitos. Especcamente uno de estos premios, el denominado de ciudadana, tiene por objeto reconocer a las

organizaciones que han realizado mejoras con impacto directo en la ciudadana.

Observatorio de la calidad de los servicios pblicos

Precisamente el Observatorio tiene la misin de evaluar anualmente la implantacin y los resultados de los progra-

mas anteriores en la AGE. Adems, entre otras misiones, el Observatorio tiene el mandato de realizar un anlisis

peridico de la percepcin ciudadana sobre los servicios.

Fuente: Elaboracin propia tomando como referencia el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio y las publicaciones

del Observatorio de Calidad de los Servicios de AEVAL (enero 2010).

Junto a la estrategia centrada en la calidad de los programas mencionados,la estrategia de modernizacin en la Administracin General del Estado en los


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ltimos aos se ha orientado a los ciudadanos a partir de otras dos polticas re-lacionadas con la administracin electrnica y la simplificacin administrativa.

En cuanto a la administracin electrnica, la ley 11/2007 de acceso electr-

nico de los ciudadanos a los servicios pblicos configura un marco jurdico quefacilita la extensin y utilizacin de las nuevas tecnologas de la informacin ycomunicacin. Entre otros avances debe destacarse la creacin del DNI electr-nico. Por primera vez una ley convierte en universal el derecho de los ciudadanosa relacionarse con todas las Administraciones espaolas de forma electrnica.En teora desde el 1 de enero de 2010 todos los trmites pblicos deberan seraccesibles electrnicamente segn el compromiso del gobierno.

Segn ste, en ese momento, ya estaba preparada al 85% para que sustrmites sean telemticos, pero slo 14 millones de espaoles posean el DNIelectrnico (DNIe), imprescindible para el proceso, y muchos menos tenan tar-jeteros en su casa para que un ordenador pueda leer el nuevo documento deidentidad. Con esta medida se puede solicitar la prestacin de desempleo, unabeca del Estado o el certificado de empadronamiento, realizar cualquier tr-mite tributario utilizando mtodos exclusivamente electrnicos, segn la Ley11/2007. Se calcula que en 2010 otros dos millones ms de ciudadanos pasarona contar con un certificado de identidad electrnica (un pequeo software) con elque se puede acceder tambin a los servicios telemticos4.

En relacin con esto y segn encuestas de 2008, el porcentaje de ciudadanosque afirmaba haber utilizado la red para sus gestiones con la administracin

haba crecido hasta un 27 por ciento. En esa fecha, por ejemplo, las Oficinas deHacienda acumularon casi el 50 por ciento de los contactos, seguidas, ya a grandistancia de la Seguridad Social. El objetivo del contacto es muy variado. En2008, un 30 de los ciudadanos buscaba informacin y un 20 de ellos descargformularios. El porcentaje de ciudadanos con un comportamiento ms activo,como es el de la realizacin de trmites en lnea, se ha visto incrementado deforma llamativa en los ltimos aos. Si en 2006 poco ms de un 22 por cientorealizaba gestiones por este medio, un 29 por ciento lo haca en 2007 y alcanz el37 por ciento en 2008. La mayora de ellos estaba satisfecha con la experiencia.(Vase Grfico 1).

4 Con un ordenador conectado a la Red, un lector de tarjetas y un DNI (o un certificado electrni-co) se podr solventar cualquiera de los 200 procesos administrativos considerados prioritarios(los que concentran el 98% de tramitaciones).


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Grco 1. La evolucin de la valoracin ciudadana con sus experiencias con la administracin en fun-

cin del tipo de canal utilizado (2006-2008). Porcentajes de muy o bastante satisfechos.

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Presencial Telefnica Internet

2 00 6 2 007 20 08

Fuente:AEVAL a partir de los Estudios 2655 de 2006, 2706 de 2007 y 2762 de 2008 CIS & AEVAL. Pregunta: Qued

Ud. muy satisfecho, bastante satisfecho, poco o nada satisfecho con esta experiencia?

Estos datos hay que relativizarlos teniendo en cuenta que segn la encues-ta sobre equipamiento y uso de tecnologas de informacin y comunicacin en

los hogares del Instituto Nacional de Estadstica, el porcentaje de hogares quetodava en 2008 no contaban en Espaa con conexin a Internet, era alrededorde la mitad de los mismos. Adems, debe tenerse en consideracin que existenperfiles ciudadanos menos susceptibles de poder ser usuarios de Internet. Eneste sentido, sera til un estudio ms detallado de los dos asuntos anteriores.

La simplificacin que implica aligerar los trmites y las cargas administra-tivas a ciudadanos y a empresas es otra de las polticas bien recibida por la ciu-dadana. En lnea con las iniciativas europeas sobre mejora regulatoria y trasun proceso de consulta con los agentes sociales, el Gobierno elabor un Plan deaccin para la reduccin de cargas administrativas para identificar y eliminarlas cargas administrativas redundantes, desfasadas o innecesarias para las em-presas tanto en el momento de creacin como su vida posterior. Adems de losprogramas de simplificacin administrativa otras actuaciones encaminadas amejorar las relaciones Administracin-ciudadano son los proyectos de ventillanica que hoy estn reconducidos a la red 060.

Segn Prats (2008) otras medidas que han intentado democratizar la Admi-nistracin General del Estado (AGE) han sido, aparte de las de transparenciay apertura:

Para aumentar la rendicin de cuentas y la responsabilidad, las cartas de

servicio, los mecanismos de autoevaluacin de la calidad y de evaluacincomparativa o benchmarkingy los cdigos de conducta.


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Para la participacin ciudadana: las audiencias pblicas sobre proyectosnormativos o planes estratgicos en la AGE, encuestas y foros deliberati-vos, la gestin participativa de programas o la participacin de los afecta-

dos en la evaluacin de las polticas que les afectan. Por ejemplo, el proce-so de participacin desarrollado para la elaboracin del Plan de Juventudde la AGE (2005-2008).

4. LAS PERCEPCIONES Y LAS ACTITUDES CIUDADANAS HACIA LASADMINISTRACIONES PBLICAS Y SU ACTIVIDAD EN ESPAA5

4.1. El conocimiento y las actitudes de los ciudadanos sobre las adminis-

traciones, su funcionamiento y sus papelesEstereotipos sobre la administracin pblica, confianza y satisfaccin

Algunos estudios han aportado pruebas de que cuando al ciudadano se le in-terpela por la administracin pblicaen general, tiende a responder medianteestereotipos o falsas generalizaciones, resaltando rasgos negativos de las or-ganizaciones pblicas la mayor parte de las veces. La administracin pblica,al igual que otras realidades complejas y ms o menos desconocidas, es objetofrecuente de clichs que tienen como finalidad tratar de reducir su complejidad

y de este modo poder referirse a ellas utilizando un cdigo comn. El fenmenode los estereotipos negativos para referirse a la administracin pblica no es pe-culiar del caso espaol. Se trata de algo extendido en muchos de los pases msdesarrollados. En Blgica, Alemania, Francia o Estados Unidos, los ciudadanoscreen que sus administraciones, sus burocracias o sus funcionarios son las quepeor funcionan o los ms ineficaces.

En concreto, segn Del Pino (2004), existen al menos tres tipos de estereo-tipos en relacin con la administracin pblica que es necesario conocer parapoder analizar adecuadamente los datos de opinin sobre la misma. Uno de elloses el de la caja negra. Se refiere a la creencia extendida de que la administracin

est formada por un abstracto e ininteligible conjunto de organizaciones pre-ocupadas ms por los procedimientos que por el fin al que sirven. En distintospases, es habitual que la administracin central acapare las crticas ms durasrelacionadas con la lentitud o el papeleo, mientras que los ciudadanos suelenconsiderar que la administracin local es la ms cercana, la que mejor les trata,la ms rpida o la que mejor informacin les proporciona. As es tambin en elcaso espaol cuando se pide a los ciudadanos que, por comparacin entre las tresadministraciones, digan que cul de ellas tiene esos rasgos.

5 Agradecemos especialmente la colaboracin de Elosa del Pino en la elaboracin de este apar-tado.


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Un segundo estereotipo es el conocido como lapresuncin de ineficacia, segnla cual se supone que la administracin y quienes trabajan en ella son ineficaceso al menos ms ineficaces que la empresa privada y sus trabajadores. En Espa-

a, igual que en otros pases, el sector privado es considerado sistemticamentems eficaz. Paradjicamente, sin embargo, numerosos estudios han puesto demanifiesto que los ciudadanos prefieren la prestacin pblica de los servicios.Posiblemente ello se debe a que, aun creyendo que el sector privado es mseficaz, piensan tambin que es el sector pblico el que ms se preocupa por laequidad. En tercer lugar, el estereotipo de la burocracia sin rostrose refiere aque es frecuente considerar que los empleados pblicos y la propia administra-cin carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.

Si se interroga a los ciudadanos de forma abstracta sobre la administracin olos funcionarios es ms probable que respondan con respuestas estereotipadas,que en su gran mayora son negativas. Sin embargo, a medida que un individuopuede reconocer su experiencia cotidiana con el servicio por el que se le inte-rroga, las respuestas de una buena parte de la poblacin se ajustarn ms a larealidad, mostrando a un ciudadano ms o menos satisfecho en funcin de cmohaya ido su experiencia.

Esta cuestin es de especial relevancia tambin a la hora de tratar de valorarel efecto de las medidas adoptadas por los responsables pblicos con el objeto demejorar los servicios pblicos. En el primer caso, cuando se realizan preguntasgenerales sobre la administracin pblica, las respuestas estereotipadas apenas

registrarn cambios que reflejen el esfuerzo modernizador, produciendo, en con-secuencia, cierto desnimo entre quienes las ponen en marcha. Sin, embargo, enel segundo caso, en que el ciudadano puede reconocer el servicio por el que sepregunta, es mucho ms probable que las mejoras y los avances realizados porla administracin pblica sean ms identificables.

En el otro extremo debe recordarse que los estereotipos no tienen por qu sersiempre falsos. A pesar de que en las ltimas dcadas se han hecho esfuerzosimportantes para avanzar en una administracin al servicio de la ciudadana esposible encontrar problemas como los que se destacan en el discurso estereoti-pado de la administracin. De hecho, los propios empleados pblicos espaolesreconocen aspectos negativos del funcionamiento de la administracin y casiun 80 por ciento considera que existe una cultura resistente al cambio, que lacomplejidad de la Administracin y los hbitos y usos adquiridos a lo largo demuchos aos que son tan difciles de desarraigar pueden dificultar mucho obastante la mejora de la administracin (CIS 2006).

Tipos de ciudadanos segn sus actitudes hacia la administracin pblica ysus consecuencias. El caso de Espaa

Algunos autores han llegado a describir el perfil de los llamados ciudadanosburfobospara referirse al grupo de ciudadanos que sistemticamente atribu-yen rasgos negativos a la administracin, incluso aunque las experiencias que


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hayan tenido con ella no hayan sido siempre malas (Del Pino 2004). El burfobo,el ciudadano hostil percibe la administracin como un ente complejo, cerrado yun modelo de relacin con ella jerrquico y burocrtico. Este ciudadano evita in-

volucrarse en las decisiones pblicas y opta por salirbuscar otros proveedorespara los servicios que necesita si puede permitrselo y mantiene una actitudde crtica destructiva mientras permanece como cliente de la administracin.

Frente a ellos se ha descrito tambin al ciudadano burfilo, el que tiene unaimagen positiva de la administracin, aunque pueda estar ocasionalmente insa-tisfecho. El burfilo se anima a participar, a la crtica constructiva y se muestrapredispuesto a ello en las situaciones en que sea necesario, utilizando la voz. Final-mente, el llamado burotolerante, tiene menos ideas predeterminadas sobre la ad-ministracin y es ms permeable a las experiencias cotidianas que pueda tener conla misma. Estos ciudadanos son capaces de advertirrasgos positivos, incluso estnsatisfechos con los servicios que presta la administracin pblica y encuentran ven-tajas en su relacin con estas instituciones. Sin embargo, perciben la complejidadde la administracin, lo que les retrae en cuanto a las posibilidades de participa-cin. Por ello, si se sintiesen insatisfechos prolongadamente con la administracines probable que optasen por salir a buscar sus prestaciones en otro lugar o, encaso de no poder hacerlo, correran el peligro de convertirse en burfobos.

A primera vista, la imagen negativa de la administracin entre los ciuda-danos y el carcter aptico y poco participativo de algunos de ellos podra con-ducirnos a pensar que el espaol tipo posee un perfil burfobo. Sin embargo,

cuando se hace un examen ms profundo de las actitudes ciudadanas hacia laadministracin aparece un discurso ms complejo y una imagen ms rica. Enel caso espaol el porcentaje de ciudadanos con una imagen negativa o muynegativa de la administracin se sita alrededor del 30 por ciento. De entreellos, cerca de otro 30 por ciento no parece haber tenido experiencias recientesnegativas con la administracin. A este ltimo grupo podra calificrsele de bu-rfobo. Sin embargo, un 90 por ciento de los preguntados dice no haberse sentidodiscriminado nunca, confan en la mayor parte de las colectividades que formanla funcin pblica y se muestran partidarios de la gestin pblica directa mejorque la privada (Calzada y Del Pino 2009). Adems, la mayora estn satisfechoscon los grandes sectores de poltica pblica (por ejemplo

Las administraciones públicas y los ciudadanos

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