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1 Las estrategias de inserción internacional de Argentina, Chile y Venezuela: Primera aproximación a un análisis comparado María Elena Lorenzini * UNR-CONICET Resumen El presente trabajo parte de tres supuestos que se derivan del denominado ‘giro a la izquierda’ experimentado por América Latina en la primera década del siglo XXI. El primero es que en Argentina y en Venezuela, éste afectó el sistema político democrático y se observa en la literatura que adjetiva a las democracias latinoamericanas como liberales- iliberales (Zakaria, 1998), deliberativa-delegativa (O’Donnell, 1994), amenazada, con crisis, entre otros. El segundo, es que también incidió sobre la modificación de los modelos de desarrollo vigentes en Argentina y en Venezuela. En ambos países asistimos al desplazamiento de un modelo de desarrollo ortodoxo (neoliberal) por uno heterodoxo (neodesarrollista). En Chile, en cambio, el sistema político no experimentó grandes sobresaltos y el modelo de desarrollo definido como socialismo de mercado se ha mantenido más o menos constante. El tercero, es que incidió sobre los supuestos ideológicos de los diseños de las políticas exteriores de Argentina y Venezuela, visualizándose en las relaciones con Washington, en los ajustes de la visión de la integración y de la autonomía. El objetivo de este trabajo consiste en examinar los diseños de las estrategias de inserción internacional de Argentina, Chile y Venezuela en el período 2003-2011 para identificar sus características más destacadas. Para ello, identificamos las similitudes y diferencias que exhiben las tres políticas exteriores. A partir de esa información construimos una matriz que nos permita cruzar las tres estrategias de inserción para desarrollar el análisis comparado. Esta primera etapa constituye un paso clave para luego avanzar en el análisis de la trayectoria de sendos vínculos bilaterales despejando los componentes de 'alianza estratégica' que las mismas exhiben y aquellos que aún se encuentran pendientes. * Doctora en Relaciones Internacionales. Profesora Adjunta de Teoría de las Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales-UNR. Investigadora del CONICET.
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Las estrategias de inserción internacional de Argentina, Chile y
Venezuela: Primera aproximación a un análisis comparado
María Elena Lorenzini∗
UNR-CONICET
Resumen
El presente trabajo parte de tres supuestos que se derivan del denominado ‘giro a la
izquierda’ experimentado por América Latina en la primera década del siglo XXI. El
primero es que en Argentina y en Venezuela, éste afectó el sistema político democrático y
se observa en la literatura que adjetiva a las democracias latinoamericanas como liberales-
iliberales (Zakaria, 1998), deliberativa-delegativa (O’Donnell, 1994), amenazada, con
crisis, entre otros. El segundo, es que también incidió sobre la modificación de los modelos
de desarrollo vigentes en Argentina y en Venezuela. En ambos países asistimos al
desplazamiento de un modelo de desarrollo ortodoxo (neoliberal) por uno heterodoxo
(neodesarrollista). En Chile, en cambio, el sistema político no experimentó grandes
sobresaltos y el modelo de desarrollo definido como socialismo de mercado se ha
mantenido más o menos constante. El tercero, es que incidió sobre los supuestos
ideológicos de los diseños de las políticas exteriores de Argentina y Venezuela,
visualizándose en las relaciones con Washington, en los ajustes de la visión de la
integración y de la autonomía.
El objetivo de este trabajo consiste en examinar los diseños de las estrategias de inserción
internacional de Argentina, Chile y Venezuela en el período 2003-2011 para identificar sus
características más destacadas. Para ello, identificamos las similitudes y diferencias que
exhiben las tres políticas exteriores. A partir de esa información construimos una matriz
que nos permita cruzar las tres estrategias de inserción para desarrollar el análisis
comparado. Esta primera etapa constituye un paso clave para luego avanzar en el análisis
de la trayectoria de sendos vínculos bilaterales despejando los componentes de 'alianza
estratégica' que las mismas exhiben y aquellos que aún se encuentran pendientes.
∗ Doctora en Relaciones Internacionales. Profesora Adjunta de Teoría de las Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales-UNR. Investigadora del CONICET.
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Introducción
Desde que comenzó el siglo XXI, el sistema internacional ha atravesado por
diversas situaciones que afectaron su dinámica de funcionamiento, modificaron su
fisonomía y alteraron las políticas de los Estados. Los atentados del 11-S; el cambio de la
política exterior de Estados Unidos (EEUU); el temor a las armas químicas; las invasiones a
Afganistán e Iraq; el denominado ‘giro a la izquierda’ en América Latina; el aumento de los
precios internacionales de los commodities y de la energía; la crisis financiera y en la
economía internacional; la ‘primavera árabe’; el fin de la unipolaridad/primacía de Estados
Unidos; el crecimiento de China; el ascenso de los países emergentes y el advenimiento del
regionalismo posliberal constituyen los ejemplos más destacados. Estos acontecimientos y
procesos generaron mayor incertidumbre, complejizaron las agendas políticas y generaron
crisis que afectaron con distinta intensidad al sistema internacional, en general y a los
Estados latinoamericanos, en particular.
Para caracterizar el contexto histórico en el que se desarrollaron las políticas
exteriores de Argentina, Chile y Venezuela en el período 2003-2011, nos concentramos en
el giro político de la región, el ascenso de las cuestiones energéticas en las agendas y el
advenimiento del regionalismo posliberal. Esto nos permite una comprensión más integral
de nuestro objeto de estudio.
El objetivo central de este trabajo consiste en examinar los diseños de las estrategias
de inserción internacional de Argentina, Chile y Venezuela en el período 2003-2011 para
identificar sus características más destacadas. A partir de esa información construimos una
matriz que nos permita cruzar las tres estrategias de inserción internacional para desarrollar
el análisis comparado. Posteriormente, analizamos las similitudes y diferencias que exhiben
las tres políticas exteriores. Esta primera aproximación constituye un paso clave para –en
una próxima etapa- avanzar en el análisis de la trayectoria de sendos vínculos bilaterales
despejando los componentes de 'alianza estratégica' que las mismas exhiben y aquellos que
aún se encuentran pendientes.
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1. El contexto histórico de América Latina a inicios del siglo XXI: El
giro a la izquierda y el regionalismo posliberal
En los primeros años del siglo XXI, tuvieron lugar en América Latina algunos
acontecimientos que proyectaron sus impactos sobre la región y sobre los Estados que la
componen. Nos referimos a los resultados de las elecciones presidenciales en buena parte
de los países latinoamericanos llevadas a cabo a partir de 2003. Lo llamativo de tales
procesos electorales fue el ascenso a la primera magistratura de cada uno de los países de
líderes políticos ‘progresistas’ los cuales podrían ser ubicados en la ‘centro-izquierda’ o en
la izquierda del espectro político. El listado comprendería a Hugo Chávez en Venezuela
(1998), Néstor Kirchner en Argentina (2003), Michelle Bachelet en Chile (2006), Ignacio
‘Lula’ da Silva en Brasil (2003), Evo Morales en Bolivia (2005), Ramón Tabaré Vázquez
en Uruguay (2005), Cristina Fernández de Kirchner (2007 y 2011), Rafael Correa en
Ecuador (2007), Fernando Lugo en Paraguay (2008), José Mujica (2009) y Dilma Roussef
(2010). Cabe destacar que existen diferencias muy claras entre ellos –sus orígenes políticos,
sus estilos, por ejemplo- y las situaciones de los países ya que estos líderes son expresiones
de movimientos políticos heterogéneos los cuales se imbrican en tradiciones nacionales
muy diversas (Panizza, 2006: 3).
La llegada a la presidencia de dirigentes que representaban a partidos políticos de
signo opuesto a los de la década del 90’, generó un debate de amplias repercusiones
académicas. Si bien el análisis pormenorizado de esta cuestión excede ampliamente los
objetivos de este trabajo, planteamos sus ejes centrales.
El punto de inicio de la polémica fue la publicación en Foerign Affairs del artículo
de Jorge Castañeda.1 Allí sostiene que “just over a decade ago, Latin America seemed
poised to begin a virtuos cycle of economic progress and improved democratic governance,
overseen by a growing number of centrist technocratic govermments” (2006: 1). Los
gobiernos de Carlos Salinas de Gortari en México, Fernando Henrique Cardoso en Brasil y
1 En una línea de pensamiento similar a la del autor, podríamos ubicar también a Héctor Ricardo Leis y Eduardo Viola y Carlos Pérez Llana. Ver al respecto Leis, Héctor Ricardo & Viola, Eduardo (2008) América del Sur en el mundo de las democracias de mercado, CADAL-Homo Sapiens, Rosario. Se recomienda especialmente la lectura de los Capítulos III, IV y V. Pérez Llana (2008) “Modelos políticos internos y alianzas externas” en Lagos, Ricardo (Comp.) (2008) América Latina ¿Integración o fragmentación?, EDHASA, Buenos Aires.
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Carlos Menem en Argentina son algunos de los ejemplos más representativos de los
cambios descriptos –implementación de reformas económicas orientadas a la liberalización
y desregulación de los mercados en consonancia con los lineamientos del ‘Consenso de
Washington’ y la consolidación de la democracia representativa como regímenes políticos.
Sin embargo, el paisaje político regional comenzaría a modificarse paulatinamente con la
llegada de Hugo Chávez en Venezuela y ‘el color político’ de los gobiernos también se iría
modificando a medida que comenzamos a transitar el siglo XXI. Castañeda advierte con
preocupación la existencia de dos izquierdas en América Latina. La primera de ellas
“modern, open-minded, reformist and internationalist, and it springs, paradoxically, form
hard-core left of the past” (Castañeda, 2006: 1). Los representantes de esta izquierda
socialdemócrata serían Michelle Bachelet, Ramón Tabaré Vázquez y Lula Da Silva. La
segunda, “born of the great tradition of Latin American populism, is nationalist, strident,
and close-minded” (Castañeda, 2006: 1). Los representantes de la izquierda populista
serían Néstor Kirchner, Hugo Chávez, Rafael Correa y Evo Morales.
Alain Touraine, Francisco Panizza y Ludolfo Paramio, entre otros autores,
consideran que la lectura y el diagnóstico de Castañeda es un tanto reduccionista y en el
intento de generalización, soslaya un análisis detallado de las situaciones nacionales
particulares en las cuales tales cambios tuvieron lugar. Tampoco toma en cuenta las
características que las nuevas administraciones imprimieron a su gestión y cuestionan la
utilización de los términos derecha e izquierda para analizar los procesos de cambios en
Latinoamérica.2
El sociólogo francés interpreta los fenómenos regionales a partir de una hipótesis
que sostiene que los cambios en los partidos de gobierno responde a una profunda búsqueda
de una expresión política capaz de expresar los problemas sociales dentro de un marco
político, institucional y democrático (Touraine, 2006).3 El politólogo español, ensaya una
2 En líneas generales, los autores afirman que resulta poco provechoso emplear las expresiones izquierda y derecha; socialdemocracia y populismo puesto que son categorías que han sido construidas y utilizadas para analizar contextos muy diferentes del que actualmente se da en los países latinoamericanos (Touraine, 2006; Panizza, 2006; Paramio, 2006; Tussie & Heindrich, 2006). El empleo de tales conceptos requiere la realización de dos tareas: una cuidadosa contextualización y claridad y precisión respecto del contenido que se le asigna a cada uno de ellos. 3 Touraine sostiene “que el continente en su conjunto se aparta cada vez más de un modelo si no parlamentario, al menos apoyado en mecanismos de oposición entre grupos de intereses y de ideologías diferentes. Hoy América Latina parece más lejos de encontrar una expresión política para sus problemas sociales que hace treinta años. En eso radica lo esencial: eso es lo que está en juego y ahí está el fracaso. No
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explicación del escenario latinoamericano combinando en su análisis elementos
económicos y políticos. Afirma que las reformas económicas de corte neoliberal fueron
aceptadas en la medida que los países lograron mejorar sus indicadores económicos –
crecimiento, disminución de la pobreza y de la indigencia. Después de 1997 ese optimismo
se fue diluyendo vis à vis el incremento de los costos sociales de la crisis de la deuda, la
creciente vulnerabilidad a las crisis financieras y la ralentización del crecimiento
económico (Paramio, 2006: 63). La emergencia de estos problemas condujo a un replanteo
de la importancia y del rol de las instituciones como marco de regulación del
funcionamiento de la economía y del mercado. “Por esta vía regresó a la agenda política el
papel del Estado en la sociedad y en la economía” y ello puso de manifiesto que en
América Latina “había existido una desmesurada presencia del Estado y, a la vez, un
escandaloso déficit de Estado” (Paramio, 2006: 63). Desde esta perspectiva, la crisis
argentina de 2001 y la victoria de Lula en 2003, son entendidos como dos hechos
significativos que representaron el fin del Consenso de Washington y el surgimiento de
posicionamientos políticos que rechazaban –aunque de modo parcial- la ortodoxia
neoliberal en la formulación y ejecución de sus políticas económicas.4 Por último, Panizza
intenta comprender cómo “una región que en el pasado cuarto de siglo había estado
dominada por gobiernos de centro-derecha se ha visto teñida por una verdadera marea
rosa” (2006: 1). Sostiene que el ascenso de la izquierda en América Latina está relacionado
con la frustración ciudadana, las demandas y expectativas insatisfechas, las promesas
incumplidas de la democratización y los resultados de las reformas neoliberales (2006: 1).5
se ha constituido un lazo entre los movimientos sociales, fundados en los trabajadores, en sectores urbanos o incluso en grupos étnicos, y los partidos políticos que acepten colocar claramente las luchas sociales dentro de un marco institucional que podríamos llamar, al menos formalmente, democráticos” (Touraine, 2006: 47). 4 Nos referimos a un ‘rechazo parcial a la ortodoxia neoliberal’ puesto que tanto el gobierno de Lula en Brasil como el de Kirchner en Argentina adoptaron medidas de austeridad fiscal, procurando obtener mayores superávit, de des-endeudamiento externo, mantuvieron el rumbo de algunas de las reformas pro mercado al mismo tiempo que privilegiaron el incremento de las reservas y prestaron atención a la larga lista ‘demandas sociales’. Es importante señalar la existencia de una distancia entre el discurso –fuertemente anti-neoliberal- y la praxis –que incluyó algunos lineamientos neoliberales- por parte de ciertos gobiernos (Tussie & Heidrich, 2006; Paramio, 2006, entre los más destacados). 5 “Mi argumento es que la emergencia de los gobiernos de izquierda y centro izquierda responde a un complejo balance de éxitos y fracasos de los procesos de democratización y reformas económicas de las últimas décadas y que la división de la izquierda entre populismo y social democrática no puede ser entendida como referida a polos opuestos de un continuo político-ideológico sino a fenómenos políticos de naturaleza diferente (Panizza, 2006: 3).
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a. El surgimiento del regionalismo posliberal
El regionalismo poliberal es contemporáneo al giro político en América del Sur.
Tiene como telón de fondo la revisión de las políticas económicas en un contexto que
cuestiona el neoliberalismo y lo reemplaza por modelos de desarrollo heterodoxos –
productivistas y neo-desarrollistas que supone algunos rasgos de nacionalismo y ciertos
visos proteccionistas. El prefijo pos denota los cuestionamientos y las críticas al modelo
económico neoliberal y al principio que articuló los procesos integracionistas nacidos en la
década previa –el regionalismo abierto. La confluencia de ambos procesos reemplazó, en
alguna medida, la convergencia liberal predominante en la última década del siglo XX.
Si diseñáramos un mapa en el que pudiéramos ubicar a los países de América del
Sur, nos encontraríamos con, al menos, tres grupos: A-Los que forman parte de la ‘marea
rosa’ y revisan sus políticas económicas, sus estrategias de inserción internacional y sus
políticas exteriores. Aquí encontramos a Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador, Uruguay y
Venezuela y, en menor medida Paraguay. A su vez, éstos pueden subdividirse de acuerdo
con la intensidad y la profundidad de los cambios. Aquí tendríamos, a la vanguardia, los
casos de Venezuela, Bolivia y Ecuador; el grupo de los moderados integrado por los cuatro
miembros originarios del Mercosur y B-Los denominados liberales o quienes giran a la
derecha, integrado por Chile, Colombia y con matices particulares, Perú.
Si repetimos el ejercicio tomando como eje los procesos de integración activos en la
misma región, encontraríamos modelos puros y modelos híbridos del regionalismo
posliberal. Entre los primeros, la Alternativa Bolivariana para los pueblos de Nuestra
América (ALBA) y la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) mientras que entre
los segundos, tenemos al Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Comunidad Andina de
Naciones (CAN).
Ahora bien, cabe interrogarnos sobre los criterios que utilizamos para elaborar el
mapa de la integración en América del Sur y los argumentos que le dan sustento. De
acuerdo con Da Motta Veiga & Ríos el regionalismo posliberal sostiene que la
liberalización de los flujos de comercio e inversión y su consolidación en acuerdos
comerciales durante los años 90’, no fueron capaces de generar beneficios endógenos para
el desarrollo de los países que formaban parte de esos esquemas. Es más, consideran que
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esos acuerdos tuvieron el potencial de reducir sustancialmente el espacio para la
implementación de políticas de desarrollo y, en consecuencia, tuvo efectos negativos para
la adopción de una agenda de integración centrada en temas de desarrollo y equidad (2008).
Es decir, que esta nueva forma de regionalismo se contrapone al regionalismo abierto y sus
críticas se focalizan en que la agenda de la integración se concentró exclusivamente en los
temas comerciales y en la apertura de los mercados para el intercambio de bienes, servicios
y flujos de capital. Los resultados de las políticas económicas neoliberales y de los procesos
de integración basados en tales supuestos, tuvo resultados negativos tanto para los países
como para los bloques en su conjunto. El cambio en el clima de época aunado a los magros
beneficios obtenidos, representaron un punto de inflexión a partir del cual se cuestionó el
regionalismo abierto y se propuso otra forma de pensar la integración.
El regionalismo posliberal promueve la ampliación de la agenda de integración a
partir de la incorporación de nuevas dimensiones –social, infraestructura, energía,
complementariedad productiva, educación, cultura, ciencia y tecnología- y nuevos temas –
lucha contra la pobreza, inclusión social, redistribución del ingreso, una cooperación menos
asimétrica y más solidaria, integración productiva, usos solidario de la energía entre los
países sudamericanos, etc. (Da Motta Veiga & Ríos, 2008). Asimismo, reivindica un mayor
espacio –autonomía- para hacer política; introduce discursivamente el principio de
‘solidaridad’ y defiende un rol más activo del Estado en la conducción de los procesos
políticos y económicos y produce un desplazamiento geográfico del eje de la integración.
Esta última característica alude al reemplazo de América Latina por América del Sur, como
unidad geográfica y como el espacio al que se dirigen las nuevas iniciativas regionales.
De acuerdo con José Antonio Sanahuja, el regionalismo post-liberal se caracteriza
por: 1-la primacía de la agenda política; 2- el mayor papel otorgado a los actores estatales
en las agendas económicas neo-desarrollistas; 3-una agenda positiva centrada en la creación
de instituciones y políticas comunes, una cooperación más intensa en ámbitos no
comerciales y la aparición de una renovada agenda de seguridad; 4-una mayor
preocupación por las dimensiones sociales y las asimetrías en los niveles de desarrollo y la
vinculación entre la integración regional, la reducción de la pobreza y la desigualdad, en un
contexto político en el que la justicia social ha adquirido peso en la agenda regional; 5-una
mayor preocupación por los cuellos de botella y las carencia de la infraestructura regional,
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con el objetivo de mejorar la articulación de los mercados regionales y facilitar el acceso al
mercado externo; 6-un mayor énfasis en la seguridad energética y la búsqueda de
soluciones regionales y 7-la búsqueda de fórmulas para promover una mayor participación
y legitimación social de los procesos de integración (Sanahuja, 2009: 223-224).
A modo de síntesis de lo expuesto, identificamos cuatro tendencias generales para
caracterizar el escenario sudamericano en el que se inscriben las políticas exteriores y las
estrategias de inserción internacional de Argentina, Chile y Venezuela:
La primera es el giro político en la región que resalta la sintonía política entre los
gobiernos elegidos democráticamente a partir de 2003. Sin embargo, este no es un dato
totalmente nuevo puesto que también existió durante los años noventa y contribuyó, en
parte, a dinamizar los procesos de integración regional imbuidos en el espíritu del
regionalismo abierto. En las postrimerías del siglo XX, asistimos a un nuevo momento de
confluencia política-ideológica que, a diferencia del anterior, muestra un cambio signo. A
ello se suma el surgimiento del regionalismo posliberal como paradigma en el cual se
inspiran las nuevas iniciativas de integración que conviven y se solapan con las ya
existentes. En esta dirección, nos preguntamos cómo será el camino que CAN y Mercosur
elegirán para transitar por este nuevo momento histórico.
La segunda, es el ascenso de movimientos sociales con un marcado carácter étnico
como se observa en los casos de Bolivia, Perú y Ecuador. A su vez, ambas tendencias están
estrechamente vinculadas con la tercera cual es el impacto del colapso de las reformas
neoliberales adoptadas en la década de los noventa y la forma de enfrentarlo que han
adoptado cada uno de los gobiernos. En líneas generales, las nuevas administraciones
sudamericanas se han inclinado por modelos de desarrollo heterodoxos6 y la adopción de
políticas anticíclicas para responder a los problemas y desafíos económicos de sus países.
La cuarta, un enfriamiento relativo de las relaciones de los Estados sudamericanos
con la Unión Europea (UE) y EEUU. En el caso de las relaciones con la UE el
‘enfriamiento’ se explica por el estancamiento de los procesos de negociación de los
6 Cabe aclarar que el carácter ‘heterodoxo’ de las políticas económicas no es uniforme en América del Sur. Existen algunos casos en los que se fusionan pilares de la ‘ortodoxia liberal’ tales como los superávits gemelos y políticas anticíclicas de la ‘heterodoxia productivista’.
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acuerdos de cooperación y liberalización comercial UE-Mercosur7 y una distancia creciente
entre el discurso de la alianza estratégica y los magros resultados obtenidos en el proceso
de Cumbres Birregionales UE-América Latina y Caribe.
En el caso de EEUU, hay que tener en cuenta el rediseño de su política externa y la
reasignación de prioridades en los temas de agenda pos 11-S. Se observa un retorno a las
cuestiones de seguridad y una vuelta a la creencia en la fungibilidad del poder militar como
instrumento al servicio de la política exterior. En ese marco, la potencia hegemónica se
concentró en otras áreas geográficas alejadas del continente americano y centralizó su
atención sólo en algunos temas puntuales asociados a América Latina. EEUU mantiene su
condición potencia hemisférica, conserva la capacidad para fijar las reglas de juego en ese
ámbito y continúa intentando moldear las conductas del resto de los Estados en
consonancia con sus propios intereses. Esto significa que sus políticas o sus no políticas
continuarían constriñendo –aunque de manera menos intensa que en los 90’- las
posibilidades de los Estados latinoamericanos para hacer política exterior.
Las cuatro tendencias señaladas, nos permiten identificar tres supuestos de partida
que se derivan del denominado ‘giro político’ y del regionalismo posliberal para el estudio
de los diseños de las políticas externas de Argentina, Chile y Venezuela:
1-los sistemas políticos democráticos de Argentina y Venezuela se vieron afectados
y se observa en la literatura que adjetiva a las democracias latinoamericanas como
liberales-iliberales (Zakaria, 1998), deliberativa-delegativa (O’Donnell, 1994), amenazada,
formal, participativa, protagónica, con crisis, entre otros. El escenario político argentino
estuvo signado por un lado, por la crisis institucional que se inició con la renuncia de De la
Rúa y, por el otro, por los esfuerzos realizados por los actores políticos para superarla. El
paisaje político venezolano estuvo signado por profundos cambios. El arrollador triunfo
electoral de Hugo Chávez representó la ruptura y el abandono del ‘puntofijismo’,8 y el
7 Es importante resaltar que la falta de avance respecto del tratamiento de los subsidios agrícolas también se ha estacando en las negociaciones multilaterales de la OMC en el marco de la Ronda de Doha (2001), Cancún (2003) y Hong Kong (2005). 8 El Pacto de Punto Fijo fue firmado el 31 de octubre de 1958 entre los partidos políticos Acción Democrática (AD), COPEI (Comité de Organización Política y Electoral Independiente) y Unión Republicana Democrática (URD) con el objetivo de estabilizar el sistema político venezolano luego del derrocamiento del régimen de Marcos Pérez Jiménez y dos intentos fallidos de golpe de Estado. La puesta en práctica de dicho acuerdo derivó en la construcción de un sistema político bipartidista –luego del retiro de URD en 1960- que gobernó el país hasta los años noventa. El primer presidente del ‘puntofijismo’ fue Rómulo Betancourt y se extendió,
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inicio de un proceso político complejo cuyo ideal es la democracia participativa y/o
protagónica. Esta situación dejó perpleja y, de alguna manera, desorientada a la oposición –
se la acusa de haber intentado un golpe de Estado en abril de 2002, perdió elecciones
presidenciales y de medio término e, incluso, en diciembre de 2005 desistió de presentar
sus candidatos en las elecciones parlamentarias. Los aciertos y errores de ambas partes nos
muestran una imagen del sistema político venezolano diferente de aquella que predominaba
en las postrimerías del siglo XX. En el caso de Chile, el sistema político no sufrió
alteraciones profundas. El cambio más importante fue el triunfo electoral de la coalición
conservadora que condujo a Sebastián Piñera al Palacio de la Moneda luego de 15 años de
gobiernos liderados por la Concertación.
2-la modificación de los modelos de desarrollo vigentes en Argentina y en
Venezuela. En ambos países asistimos al desplazamiento de un modelo de desarrollo
ortodoxo (neoliberal) por uno heterodoxo (neodesarrollista) con matices y peculiaridades en
cada país. En consecuencia, esto repercutió también sobre el rumbo de los procesos de
integración existentes y en el nacimiento de otros nuevos. Argentina se mantuvo dentro del
Mercosur, se sumó a UNASUR y CELAC. Venezuela se retiró de la CAN; fundó el ALBA
y promovió la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC); se asoció al Mercosur y solicitó su ingreso pleno. En Chile, en cambio, el
modelo de desarrollo económico definido como ‘socialismo de mercado’ se ha mantenido
más o menos constante. La participación de Chile en los procesos de integración regional es
bastante peculiar. Por lo tanto, la Cancillería continuó fundamentado su estrategia de
inserción internacional sobre el principio del regionalismo abierto, adhirió a iniciativas que
se inspiran en el regionalismo posliberal y su política sobre esta área de cuestiones no
sufrió cambios radicales. Quizás conviene destacar que mantuvo su status de asociado al
Mercosur, se sumó como Estado Asociado a la CAN, ingresó a UNASUR y a CELAC.
Junto con otros países lanzaron la iniciativa ‘Foro del Arco del Pacífico Latinoamericano’
(ARCO)9 que se suma a una amplia trayectoria de vinculación con actores e iniciativas
extra-regionales.
formalmente hasta el primer gobierno de Rafael Caldera (1969-1974) aunque sus prácticas políticas signaron la vida política venezolana hasta la elección de Hugo Chávez en 1998 (Lander & López Maya, 1999). 9 La iniciativa ARCO tiene como antecedente la Declaración de Santiago de Cali (2007) y cobró una notoria visibilidad en la Cumbre celebrada en Antofagasta en junio de 2012. Está integrada por Chile, Perú, Ecuador,
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3-incidió sobre los supuestos ideológicos de los diseños de las políticas exteriores,
visualizándose en las relaciones con Washington, en los ajustes de la visión de la
integración, de la autonomía y el reordenamiento de algunas prioridades. Argentina y
Venezuela implementaron modificaciones –más o menos profundas del contenido y de
forma o estilo- de sus políticas exteriores, se incluyeron nuevos principios ordenadores, se
identificaron nuevas prioridades tanto en términos de actores como de temas de la agenda,
entre otros. El análisis detallado de estos temas lo desarrollamos en la sección siguiente. En
el caso de Chile, la llegada de un nuevo presidente –de un color político diferente a su
predecesor- abrió la oportunidad de implementar algunos ajustes en la estrategia de
inserción internacional aunque éstos no modificaron en profundidad sus ejes ordenadores.
Retomando el mapa de los países sudamericanos, nuestro objeto de estudio en este
trabajo está compuesto por dos países que forman parte de la ‘marea rosa’, uno de ellos a la
vanguardia del proceso de reformas –Venezuela-, otro que pertenece al grupo de los
moderados –Argentina- y el tercero que integra el grupo de los denominado ‘liberales’ -
Chile.
2. Los diseños de política exterior de Argentina, Chile y Venezuela
En esta sección del trabajo, nos abocamos a examinar comparativamente los diseños
de las políticas exteriores y las estrategias de inserción internacional de Argentina-Chile y
Argentina-Venezuela. La realización de este recorrido se hace a partir de una matriz que
hemos elaborado para comenzar a transitar el camino del análisis comparado. Los ejes que
seleccionamos para indagar sobre el diseño de las políticas exteriores y las estrategias de
inserción internacional son: 1-Principios; 2-Pautas Identitarias; 3-Características; 4-
Objetivos e Intereses; 5-Alcance de la Estrategia de Inserción Internacional; 6-Principios
articuladores de las iniciativas de integración; 7-Actores Regionales y Temas Prioritarios de
la Agenda; 8-Actores Extra-Regionales y Temas Prioritarios de la Agenda; 9-Participación
en iniciativas de integración extra-regionales; 10-Tipo de relación con organismos
Colombia, Costa Rica, México, Honduras, Guatemala, El Salvador, Panamá y Nicaragua. Se define como un mecanismo de articulación política, económica, de integración y cooperación entre los países que la integran (Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Colombia, 2012; Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores de la República de Chile, 2012).
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internacionales; 11-Política de Seguridad Internacional: Tipo de política/Participación en
procesos o mecanismos de cooperación sobre la materia/Participación en Operaciones de
Mantenimiento de la Paz (OMP); 12-Estilo Diplomático; 13-Tipo de Política Exterior:
Política de Gobierno/Política de Estado.
En esta ocasión, sólo nos ocupamos de analizar comparativamente los principios;
las pautas identitarias; las características y alcance de la estrategia de inserción
internacional; participación en procesos de integración regional y sus principios
articuladores y participación en procesos de integración extra-regional.
a. Analizando comparativamente los principios ordenadores de los diseños de política
exterior de Argentina, Chile y Venezuela
Para llevar adelante esta tarea, nos ocupamos en primer lugar de los principios,10
entendidos como el conjunto de creencias y convicciones sobre los cuales descansan los
fundamentos de las políticas externas de los países en estudio (Krasner, 1982: 185). En el
siguiente cuadro, identificamos que los principios compartidos son:
Principios que comparten Argentina/Chile/Venezuela
* Respeto del Derecho Internacional
* Respeto de la Democracia y DD.HH.
* No intervención en asuntos internos
* Solución Pacífica de las controversias
Fuente: Elaboración propia en base a información oficial de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores
Del amplio abanico de principios que operan como punto de partida de los diseños
de política exterior, Argentina, Chile y Venezuela sólo comparten cuatro cuyo carácter es,
prácticamente, universal. En el caso de Chile, el respeto del Derecho Internacional se
refuerza con la adhesión a la intangibilidad de los tratados, la defensa de la integridad 10 Stephen Krasner los define de la siguiente manera “(…) principles are beliefs of fact, causation and rectitude (…)” (1982: 185).
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territorial y el respeto de la soberanía. Esta tríada configura el argumento jurídico central a
través del cual los gobiernos chilenos han sustentado su posición respecto de las disputas
territoriales con Perú –diferendo que se encuentra en la Corte Internacional de La Haya a la
espera del fallo el próximo año (2013)- y con Bolivia –que reclama una salida al mar y para
ello propone una revisión de los Tratados bilaterales firmados en el siglo XIX luego de la
Guerra del Pacífico. Los vínculos de Chile con Argentina –solución definitiva de los 24
conflictos limítrofes durante los años 90’-, con Perú –a través de negociaciones bilaterales
y, luego en la Corte Internacional- y con Bolivia –múltiples negociaciones bilaterales para
buscar una solución definitiva al reclamo boliviano- evidencian la adhesión y el
cumplimiento de la solución pacífica de las controversias.
En el caso argentino, se invoca el respeto del Derecho Internacional en el reclamo
histórico para retomar las negociaciones con Gran Bretaña por las Islas Malvinas, Georgias
del Sur, Sandwich del Sur y áreas marítimas circundantes. Cabe destacar que tanto el
argumento que fundamenta la posición como el reclamo argentino –retomar el diálogo y la
negociación- sirven como ilustran el respeto del derecho internacional y la solución pacífica
de controversias. Tal como se mencionó supra, el exitoso proceso de negociaciones
argentino-chileno desarrollado en los años 90’ y la forma en la que resolvió el conflicto por
las pasteras con Uruguay constituyen otros ejemplos en la misma dirección.
También en el caso de Venezuela se observa un ‘maridaje’ entre el respeto al
derecho internacional y la solución pacífica de controversias respecto del conflicto limítrofe
–relativo al solapamiento de sectores de la plataforma continental y el histórico reclamo
venezolano por el territorio de Esequibo- con Guyana. Respecto de este último, se presenta
una situación similar a la existente entre Chile y Bolivia puesto que Guyana considera que
la cuestión de Esequibo fue zanjada de manera definitiva por un Tribunal Arbitral en los
acuerdos de 1899. Pese a las diferencias, Venezuela y Guyana decidieron abordar sus
diferencias a través de procesos de diálogo y negociación bilateral y, actualmente, en la
Comisión de Límites de la Plataforma Continental en el marco de Naciones Unidas con el
objetivo de hallar una solución definitiva y satisfactoria para las partes involucradas.
El respeto de la democracia y de los derechos humanos (DD.HH.) es otro de los
denominadores comunes en los tres actores. Las coincidencias más relevantes se expresan en
el posicionamiento que estos países tuvieron en UNASUR frente episodios regionales de
14
amenaza a la democracia y/o inestabilidad institucional tal como sucedió en Bolivia
(septiembre de 2008), Honduras (mayo de 2010), Ecuador (octubre de 2010) y Paraguay
(2012). Asimismo, Argentina, Chile y Venezuela –recientemente incorporado al Mercosur-
ratificaron la Carta Democrática de la OEA, el Protocolo de Ushuaia (Mercosur) y la
Declaración de Georgetown (UNASUR). Quizás la diferencia más significativa es que
Venezuela impulsa expresamente la democracia protagónica revolucionaria y aspira a que ese
modelo se emulado por otros países mientras que Argentina y Chile reivindican la
democracia como la mejor forma de gobierno pero no promueven, al menos de manera
expresa, modelos de democracias. Las administraciones del FPV, en cambio, se concentraron
en la política de DD.HH. haciendo de ella una prioridad y un estandarte de su gestión.
Volveremos sobre este punto más adelante. En términos comparados, podríamos decir que el
caso de Chile es el de más bajo perfil ya que no propone una forma alternativa de democracia
ni desarrolla cambios significativos en su política de derechos humanos.
Exploremos, entonces, las peculiaridades del modelo de democracia propuesto por
Chávez. Después del intento de golpe de estado en abril de 2002, el presidente de Venezuela
comenzó a plantear la profundización de la democracia, más ligada a la forma participativa.
La reforma de la Constitución, los triunfos electorales y en los referéndums constitucionales –
con la única excepción del de diciembre de 2007- fueron fortaleciendo su liderazgo político y
generaron las condiciones que le permitieron proponer el modelo del Socialismo del Siglo
XXI y la democracia protagónica. Según el presidente de la República Bolivariana de
Venezuela (RBV), “la democracia protagónica es la expresión genuina y auténtica de la
verdadera democracia” (Chávez Frías, 2007: 17). El sujeto político por excelencia es el
pueblo como depositario legítimo del poder legislativo y es quien ejerce el poder y la
soberanía bajo el supuesto de que éstos no pueden ser representados (Chávez Frías, 2007:
18). Para concretar esta forma de democracia, la RBV prevé un conjunto de acciones entre las
que sobresalen: la formación de una nueva cultura política, la ampliación de los espacios de
participación ciudadana en la gestión pública, el fomento de la participación de los medios de
comunicación en la promoción y defensa de la democracia, el combate contra la corrupción,
la utilización de los medios de comunicación como instrumento de formación y la promoción
de la soberanía comunicacional (Chávez Frías, 2007: 20-23). Esta forma de democracia se
aproxima a la idea de democracia participativa cuyos objetivos centrales son reivindicar a los
15
sectores excluidos y el ejercicio de sus derechos humanos –de primera, segunda y tercera y
generación-, defender la soberanía nacional y garantizar la independencia de todas sus
políticas.
En lo que respecta a los DD.HH., Venezuela propone una ‘nueva ética socialista’
basada en el conjunto de principios y valores de las corrientes humanistas herederas del
pensamiento de Simón Bolívar. El objetivo último es la ‘suprema felicidad’ y el
instrumento para alcanzarla es la construcción de un ‘Estado ético’ –con funcionarios
honestos, eficientes, con vocación de servicio para su pueblo- cuya gestión se oriente a
superar la pobreza y la miseria en un clima político tolerante y plural que respete las tres
generaciones de DD.HH. (Chávez Frías, 2007: 7-10).
De lo expuesto se desprenden dos observaciones. Por un lado, se escuchan voces
críticas respecto de la democracia en Venezuela. Ellos cuestionan y denuncian la injerencia
del poder ejecutivo sobre el legislativo y el judicial, el crecimiento de la corrupción, la falta
de transparencia en el manejo de los fondos públicos, situaciones de abuso de poder,
violación de las normas constitucionales, graves situaciones de corrupción en las cárceles,
la existencia de ‘presos políticos’ –entre los casos más emblemáticos están los comisarios
Henry Vivas Forero, Iván Simonovis, los policías detenidos el 11 de abril de 2002, los
juicios a los ex empleados de Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA) por el
paro petrolero de 2002 y la detención en 2010 de la ex jueza María Lourdes Afiuni11-,
connivencia entre algunos sectores de la Fuerzas Armadas, supuestamente, ligados al
narcotráfico, entre los más destacados. Este grupo tiene una composición variopinta puesto
que los reclamos provienen desde la oposición política –actualmente nucleada en la Mesa
de la Unidad Democrática (MUD), de ex funcionarios del gobierno –como el ex juez Eladio
Aponte Aponte12 exiliado en EEUU-, sectores del movimiento estudiantil opositor,
11 María Lourdes Afiuni fue detenida en 2010 y permaneció un año en prisión. Vive bajo arresto domiciliario. Fue detenida por conceder la libertad provisional al banquero Eligio Cerdeño –enemigo de Chávez-, luego de dos años de prisión preventiva. Cedeño se exilió en EEEUU (La Nación, 25/11/2012) 12 Eladio Aponte Aponte era conocido como el ‘el juez estrella del chavismo’. El ex juez de la Sala Penal denunció el procedimiento a través del cual, el presidente establecía los resultados de los juicios. Entre los casos en los que intervino el poder político, Aponte mencionó: Parachitos, Mazuco, el ex general Francisco Usón Ramírez. Asimismo, denunció a los políticos y militares venezolanos ligados al narcotráfico. Como contrapartida, fue acusado por el Tribunal Supremo de Venezuela de mantener vínculos con el narcotraficante Walid Makled y de haber firmado documentación para favorecer sus movimientos dentro del territorio venezolano (El Universal, 19/04/2012; El Nacional, 19/04/2012, La Nación, 10/05/2011, BBC Mundo, 10/05/2011).
16
periodistas, académicos y organizaciones internacionales –tal es el caso de la OEA (López
Maya, 2011). Por el otro, el gobierno de Venezuela afirma públicamente respetar y
defender los DD.HH. Sin embargo, sus acciones nos conducen a indagar sobre el tema de
los ‘denominados presos políticos del régimen’ y sobre la decisión del presidente Chávez
de denunciar la Comisión Interamericana de DD.HH. y retirarse de la Corte Interamericana
de DD.HH.13 (ABC, 12/09/2012; Correo del Orinoco, 24/07/2012). Chávez y Maduro
argumentaron que el accionar de la Corte Interamericana es un atropello a Venezuela y al
derecho internacional puesto que responde a los intereses del imperialismo norteamericano
en contra de un país que quiere ser libre y ejercer plenamente su soberanía (Correo del
Orinoco, 07/10/2012). El retiro se produce ante la no aceptación de un fallo de la Corte
Interamericana y esa posición refuerza las denuncias y sospechas de corrupción, falta de
transparencia e interferencia del poder político sobre la justicia. Además, los argumentos
ofrecidos por el gobierno están en sintonía con el carácter contra-hegemónico instalado en
el discurso de la política exterior de la RBV.
El punto inicial de la ‘nueva’ política de DD.HH. de la administración de Néstor
Kirchner fue el anuncio del proyecto de ley de reparación económica a los menores
secuestrados por el terrorismo de Estado durante los 70’. Sin lugar a dudas, era una medida
justa con un enorme valor simbólico. Este acto le permitió forjar una alianza entre el
gobierno y las organizaciones de DD.HH. –madres, abuelas e hijos de desaparecidos- que
se cristalizaría en el acto de la Escuela de Mecánica de la Armada (ESMA) (Sarlo, 2011;
Novaro, 2011). En la misma dirección Kirchner logró, con el apoyo del parlamento, la
anulación de las leyes de obediencia debida y punto final, hecho que le permitió reabrir los
juicios por violaciones a los DD.HH. El 24 de marzo de 2004 se realizó el acto por el día de
la Memoria en la ESMA que, a partir de ese momento, se transformó en un Museo -Espacio
para la Memoria y para la promoción de los DD.HH. En 2008 cuando se cumplió el 60°
aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la ex ESMA fue
declarada por la UNESCO, Centro Internacional para la promoción de los DD.HH.
13 El hecho que desencadenó el retiro de Venezuela de la Corte Interamericana de DD.HH. fue el fallo a favor de Raúl Díaz acusado de colocar bombas en la Embajada de España y en el Consulado de Colombia en Caracas en 2003. El retiro fue anunciado en abril del corriente año y se concretó en septiembre (ABC.es, 12/09/2012; Correo del Orinoco, 07/10/2012).
17
En suma, la política de derechos humanos retomada por Néstor Kirchner y
continuada por Cristina Fernández se constituyó en una marca registrada de ambos
gobiernos que generó credibilidad y prestigio a la Argentina en los foros y regímenes
internacionales en esta área de cuestiones. No obstante, cabe recordar que el tema de
DD.HH. provocó cierto grado de tensión en la relación argentino-chilena por el caso
Apablaza14 puesto que el gobierno argentino percibía que el pedido de extradición ponía en
tela de juicio su política de DD.HH. Esto es así ya dicha política tiene una doble proyección
en lo doméstico y en lo internacional. En ese contexto, una decisión que se percibiera
contradictoria a dicha política podría haber abierto una grieta entre los principios que
orientan la acción y la praxis política. También podría haber abierto un espacio para la
crítica en ambos frentes –interno y externo- que señalara una inconsistencia o doble
estándar del accionar de la administración en política doméstica y política exterior. Un
escenario de esas características no es deseado por ningún gobierno y, menos aún, cuando
se aproximaba un año electoral.
Argentina y Chile, también, comparten el multilateralismo como principio de sus
políticas externas ya que suponen que éste constituye una herramienta esencial para la
defensa de los intereses de los países de menor desarrollo relativo y contribuye a establecer
reglas claras en un entorno internacional interdependiente y globalizado. Esto puede
observarse en la participación de ambos en diversas instancias en el marco de Naciones
Unidas, en la Organización de Estados Americanos (OEA), en la Organización Mundial de
Comercio (OMC), en el régimen del Tratado Antártico, en la Unión de Naciones
Sudamericanas (UNASUR), en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
(CELAC), entre los más destacados. Sin embargo, se diferencian en que Argentina
reivindica el principio de complementariedad orientado a promover un comercio más
equilibrado y una mejor distribución de los beneficios mientras que Chile subraya la
14 Sergio Apablaza es un ciudadano chileno perseguido y torturado por el régimen de Pinochet. En 1993, se mudó a Argentina. En noviembre de 2004 fue detenido, de manera preventiva, en Argentina a pedido de la Corte de Justicia de Chile que solicitaba su extradición. Tras un juicio, el Juez Bonadío rechazó el pedido de extradición. El reclamo llegó a la Corte Suprema de Justicia quien en 2007 dejó en suspenso el caso hasta que se resolviera si se le otorgaba la condición de refugiado. El 14 de septiembre de 2010 la Corte Suprema argentina concedió la extradición de Apablaza. En función del procedimiento, el Poder Ejecutivo solicita a la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE) que analice si corresponde concederle el carácter de refugiado. El CONARE lo reconoció como ‘refugiado’ y el proceso de extradición quedó sin efecto.
18
responsabilidad de cooperar en el tratamiento de temas globales –medio ambiente,
terrorismo internacional, seguridad internacional, etc.- y como donante de cooperación
técnica orientada, principalmente, a los países de la región.
Argentina y Venezuela comparten los principios de complementariedad y
autonomía aunque el significado que cada gobierno les asigna exhibe matices. En el caso de
Argentina, la idea de autonomía de las administraciones del Frente para la Victoria
(FPV) estuvo asociada a la necesidad de evidenciar el cambio en la política externa y un
distanciamiento con el pasado -el fin del alineamiento automático con EEUU y el
rechazo a las recetas económicas ortodoxas del Fondo Monetario Internacional (FMI).
También, se vincula con la idea de alcanzar una mejor inserción del país en el sistema
internacional a través del Mercosur, el fortalecimiento de la cooperación y de la
concertación de posiciones con países con los cuales compartíamos intereses, valores y
visiones (Lorenzini, 2010: 2).
En el caso de Venezuela, la autonomía se comprende mejor si atendemos al
carácter altermundista y contrahegémonico que las administraciones Chávez
imprimieron a la política externa. Se observa en el discurso anti-imperialista dirigido a
EEUU –crítica a las invasiones a Afganistán e Iraq, al mantenimiento de la base de
Guantánamo, la oposición al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), en el
rechazo a las políticas ortodoxas sugeridas por el Fondo Monetario Internacional (FMI)
y en la propuesta y promoción de nuevas instancias de integración regional –Alianza
Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), UNASUR, CELAC,
PetroCaribe, PetroAndina y PetroSur. En lo que respecta al principio de
complementariedad, el gobierno venezolano no explicita su contenido. Pese a ello, se
puede inferir que se halla vinculado a la selección de sus socios políticos y comerciales
para la construcción de un nuevo orden internacional multipolar –Cuba, Nicaragua,
Argentina, Irán, Rusia, China-, de su participación en los procesos de integración –por
ejemplo, cuando decidió retirarse de la Comunidad Andina por la firma de los Tratados
de Libre Comercio (TLC) de Colombia y Perú con EEUU-, entre otros. Venezuela,
también proclama el principio de solidaridad como contracara del ‘egoísmo neoliberal’
de los años 90’ cuyo paradigma es el intercambio de petróleo venezolano por médicos y
maestros cubanos.
19
b. Pautas identitarias
Las pautas identitarias refieren a la auotpercepción que tienen los gobiernos en
función de los principios que orientan sus políticas externas y de los espacios de los que se
sienten parte. También aluden a la mirada de los ‘otros’, esto es, la forma en la que son
percibidos por sus pares y el lugar que ocupan en el concierto de naciones. En este trabajo,
identificamos las pautas identitarias a partir de la definición de los propios actores –su
autopercepción.
Si tomamos como punto de partida los principios que orientan las políticas
exteriores de Argentina, Chile y Venezuela, podríamos pensar que no deberían existir
grandes diferencias respecto de las pautas identitarias. Ahora bien, si incorporamos las
especificidades históricas, geográficas y culturales, podremos comprender mejor cuáles son
sus diferencias. Tal como se observa en el cuadro, las dos pautas identitarias compartidas
por los tres actores son, según la autopercepción de los gobiernos, el carácter democrático y
su pertenencia a América Latina.
Autopercepciones que comparten Argentina/Chile/Venezuela
*Democrática *Latinoamericana
Fuente: Elaboración propia en base a información oficial de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores
En lo que respecta al carácter democrático, advertimos que exhibe coherencia con
uno de los principios sobre los que descansa la formulación de las políticas exteriores de los
actores en estudio. Tal como señalamos supra, Venezuela promueve un modelo de
democracia protagónica y revolucionaria mientras que Argentina y Chile la conciben de un
modo más tradicional, sin adjetivaciones y han hecho de la recuperación de la democracia
una herramienta para gestionar sus procesos de reinserción internacional. Pese a esta
diferencia, el criterio que nos permite identificar a la democracia como una fuerza
profunda15 en las respectivas políticas externas se centra en la realización periódica de
elecciones, la alternancia en el poder de las fuerzas políticas de distinto signo, el respeto de
15 Ver: Colacrai & Lorenzini, 2005; Colacrai, 2010; Lorenzini, 2010
20
los derechos y libertades de sus ciudadanos, entre los más importantes. No obstante, es
preciso señalar que en el período 2003-2012 los tres países atravesaron por procesos
electorales y sólo se produjo un cambio de fuerzas políticas en Chile (2010) ya que en
Argentina el triunfo de 2007 fue para Cristina Fernández del FPV –partido que se
encontraba en el gobierno desde 2003- quien fue reelecta en 2011. En Venezuela, el
presidente Chávez ocupa la primera magistratura desde su triunfo electoral en 1999, y fue
reelecto en dos oportunidades el 3 de diciembre de 2006 y el 7 de octubre de 2012.
Asimismo, en Argentina y Venezuela se denuncia el avance de ciertos controles por parte
del Estado que limitaría algunos derechos –la libertad de prensa en ambos y la existencia de
presos políticos sólo en el segundo. Por su parte, el gobierno de Piñera debió hacer frente a
las demandas expresadas por el movimiento estudiantil que reclamaba por el derecho
universal a una educación gratuita. Por la intensidad y la dimensión de la protesta, el
Palacio de la Moneda debió atender el reclamo e implementar, parcialmente, las reformas
que se le solicitaban.
Uno de los canales a través de los cuales se vincula democracia y política exterior
son las relaciones cívico-militares. Esto es así puesto que el tipo de relación cívico-militar
influye sobre la calidad de la democracia en tanto determina el grado de subordinación de
las fuerzas armadas al poder civil y, en política exterior incide sobre la dimensión
estratégico-militar y en la política de defensa.
Después de la redemocratización, el caso de Argentina exhibe una subordinación
del poder militar al poder civil. El presidente de la Nación es el Comandante en Jefe de las
Fuerzas Armadas y la misión de éstas se concentra en la defensa del país frente a amenazas
externas, se ha acentuado el rol profesional de las mismas y su participación en
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) bajo el mando de Naciones Unidas.
En Chile, las Fuerzas Armadas conservaron un alto grado de contestación a las
decisiones civiles hasta la reforma constitucional de 2004. A partir de ese momento, el
presidente Lagos recuperó la capacidad para designar al Comandante en Jefe de las Fuerzas
Armadas y se eliminó la figura de los senadores designados y vitalicios. Es decir, que
después de 2005, las reformas implementadas se orientaron a subordinar el poder militar al
poder político.16
16 Ver: Garretón, 1986, 2000, 2004; Acuña & Smulovitz, 1996; Stepan, 1988.
21
En Venezuela, la situación es bien peculiar. El presidente Hugo Chávez es un ex
militar que encabezó un intento de golpe de Estado en 1992 contra Carlos Andrés Pérez y
fue indultado por la administración de Rafael Caldera en 1994. Luego, decidió participar
por la vía electoral y triunfó en 1998. La extracción militar de Chávez hace que las
relaciones cívico-militares se desarrollen de una manera particular en Venezuela ya que si
bien existe una subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil, funcionarios militares
de alta jerarquía han ocupado y ocupan diversos ministerios públicos en el gobierno de la
RBV. Además, el ‘comandante presidente’ es el jefe y dirige el accionar de las Fuerzas
Armadas, siendo éste un punto en común en los tres casos analizados.
Asimismo, hay tomar en cuenta que, a diferencia de Argentina y Chile, Venezuela
tuvo gobiernos democráticos desde 1958 aunque atravesó momentos de inestabilidad
política e institucional en las últimas dos décadas del siglo XX –en 1989 el ‘Caracazo’ y en
1992 el intento de golpe encabezado por Chávez- y principios del siglo XXI –en 2002 el
intento de golpe encabezado por Carmona contra Chávez. Es decir, que las relaciones
cívico-militares se fueron ajustando a las diversas coyunturas históricas generando una
situación que puede ser descripta desde 1999 como de interpenetración e interconexión que
se percibe más estrecha que en Argentina y Chile. Por tal motivo, exigen ser interpretadas
con lentes diferentes a las que utilizamos en los casos de Argentina y Chile. Sin embargo,
un estudio muy pormenorizado del tema, excede los propósitos de este trabajo.
La identificación latinoamericana como pauta identitaria es el otro atributo que
comparten las políticas externas de Argentina, Chile y Venezuela tanto por razones
geográficas, histórico-simbólicas y de memoria de la integración.
En cuanto a las cuestiones geográficas, es evidente que los tres países forman parte
del conglomerado que se denomina América Latina y que basado en un criterio cultural se
extiende desde México hasta Tierra del Fuego. Las razones histórico-simbólicas están
ligadas a la superación del pasado colonial a través de las luchas por la independencia. En
ese contexto, San Martín, O’Higgins y Bolívar son visualizados como los líderes que
liberaron a Argentina, Chile y Venezuela respectivamente de las amarras de la metrópoli
española. El discurso latinoamericanista cobró un protagonismo renovado –más marcado en
Venezuela y en Argentina que en Chile- con motivo de la celebración del Bicentenario de
la independencia -19 de abril en Venezuela, 25 de mayo de 2010 en Argentina, 18 de
22
septiembre de 2010 en Chile. Con todo, es el discurso político de Chávez el que más
enfatiza e invoca el pensamiento boliviariano tanto en la esfera doméstica –se visualiza en
el reemplazo de República de Venezuela por República Bolivariana de Venezuela- como en
el plano regional –se observa en el espíritu bolivariano que inspira las iniciativas de
integración y cooperación promovidas por Chávez y en los nombres de las mismas, tal es el
caso del ALBA.
La ‘memoria de la integración’ alude a las experiencias previas que los tres países
tienen en materia de concertación política, cooperación económica e integración
propiamente dicha. Esto es, su participación en los 60’ en la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC), en 1969 en el Pacto Andino –actualmente, CAN-, en los 80’
en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en Contadora y su Grupo de
Apoyo, en los 90’ el Grupo Río, el Mercosur y las más recientes, UNASUR, ALBA y
CELAC. La participación de Argentina, Chile y Venezuela en dichas instancias puede ser
entendida como un proceso de aprendizaje que, aunque con obstáculos, continuó en el
tiempo y ha buscado perfeccionar su funcionamiento en pos de alcanzar resultados
concretos que trasciendan el plano meramente discursivo.
Ahora bien, Argentina y Chile expresan pautas identitarias que marcan diferencias
desde el punto de vista funcional y geográfico.
La primera, se percibe:
a- mirando hacia el Atlántico: la totalidad de sus costas se ubican sobre dicho océano y ha
tenido lazos históricos fuertes con Europa, especialmente desde el siglo XIX. Aquí se
detecta una similitud con Venezuela, quien también define su identidad a partir del perfil
atlantista, fundado en cuestiones geográficas y que combina con su pertenencia andina –por
haber sido parte de la CAN-, caribeña –por la diplomacia histórica que el país ha
desarrollado hacia esa región y por cuestiones geográficas- y amazónica –teniendo en
cuenta que constituye el límite sur del país y su participación en el Tratado de Cooperación
Amazónica;
b- como un país en desarrollo puesto que su performance política, económica y social ha
sido fluctuante como resultado de los cambios en las políticas implementadas por los
gobiernos de distinto signo y del reemplazo abrupto de modelos de desarrollo ortodoxo por
modelos de desarrollo heterodoxos y viceversa;
23
c-define su inserción internacional desde el Mercosur : ya que, en su carácter de Estado
Parte-, la pertenencia al bloque suponía el fortalecimiento de la posición de nuestro país e
incrementaba su peso en las negociaciones internacionales. A ello se sumó, la aspiración de
construir una integración sudamericana, sobre la base del Mercosur y que, en alguna
medida, lo trascendiera. Esto se plasmó, finalmente, en la constitución de UNASUR
(Lorenzini, 2011).
El segundo, se ve a sí mismo:
a- mirando hacia el Pacífico: la totalidad de las costas chilenas -4.500 kilómetros- se
encuentran sobre dicho océano y si bien ha establecido vínculos históricos con los países
europeos también lo ha hecho con los países de la región Pacífico –los antecedentes más
antiguos son previos al siglo XIX y se remontan a la época en la que el puerto de
Valparaíso era un paso obligado para quienes iban y venían por dicha vía de navegación17
(Artaza: 2006). Los vínculos de Chile con Asia Pacífico se verán reforzados –como
veremos más adelante- por la adhesión al principio del regionalismo abierto, el carácter
múltiple y diversificado de la estrategia de inserción internacional. De hecho, Chile forma
parte de los tres foros de cooperación PECC, PBEC y APEC. Esta pauta identitaria chilena
pone de manifiesto una diferencia con Venezuela quien se define por su carácter atlantista –
al igual que Argentina-, caribeño, amazónico y andino. Resulta interesante señalar, que
desde el punto de vista geográfico, Chile también podría autodefinirse como andino. No
obstante, los distintos gobiernos no se han definido a sí mismos de esa manera.
b- integrado al mundo y a la región: la imagen de un país ‘integrado’ tiene buena parte de
su sustento en la amplia red de TLC’s –EEUU, México, Canadá, América Central, Unión
Europea, China, Japón, Corea del Sur, entre muchos otros- y Acuerdos de
Complementación Económica (ACE’s) –Bolivia, Venezuela y el Acuerdo de Alcance
Parcial con Cuba- que Chile ha puesto en práctica desde mediados de los años 90’. A ello
se suma, la resolución pacífica de los 24 litigios con Argentina, su participación en carácter
de asociado al Mercosur (1996) y a la CAN (2006) y su membrecía en UNASUR y
CELAC;
17 Pablo Neruda comenzó su carrera diplomática en Asia, prestando servicios en Birmania –actualmente Myanmar-, en Sri Lanka, Indonesia y Singapur (Muñoz, 2001: 21-22)
24
c- estable desde el punto de vista político-institucional: esta autopercepción es el
resultado del largo y prolijo proceso de transición a la democracia que se inició en 1990.
Cabe señalar, que la continuidad de los gobiernos de la Concertación –Aylwin y Frei
(Democracia Cristiana), Lagos y Bachelet (Partido Socialista)- junto con la ingeniería legal
prevista en la Constitución han sido piezas clave para el mantenimiento de la estabilidad.
De acuerdo con el documento Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social
2007-2013, el gobierno de la RBV se visualiza como una potencia energética y sostiene que
su política exterior es revolucionaria (2007).
Sin lugar a dudas, por el nivel de reservas de petróleo convencional y ultrapesado,
Venezuela es una potencia energética. En el período que cubre este estudio, la
administración Chávez se vio favorecida por los altos precios internacionales del crudo que
le permitieron desplegar una diplomacia activa, dinámica y de alto perfil en el escenario
internacional. A modo de ejemplo, mencionamos las múltiples iniciativas de
petrocooperación con Cuba, PetroCaribe, Ecuador y Siria –pese al bloqueo impuesto por
EEUU y Europa. Esta situación refleja una diferencia insoslayable con los casos de
Argentina –atraviesa una crisis energética desde 2004- y Chile –es un país que no dispone
de una gran dotación de hidrocarburos y atravesó un período de crisis a raíz de la
suspensión e interrupción del suministro de gas natural por parte de Argentina.18
Ahora bien, cabe preguntarnos sobre el carácter revolucionario que el gobierno de la RBV
asigna a su política externa. Por un lado, deviene del proyecto político liderado por Hugo
Chávez en el que se conjugan las vigas maestras del socialismo del siglo XXI y la
democracia protagónica y revolucionaria. Por el otro, se vincula con el deseo de construir
un orden internacional alternativo al actual de carácter multipolar. Aquí es donde se imbrica
con la encendida retórica anti-imperialista y el discurso altermundista en la búsqueda de
‘otros’ aliados, rivales o enemigos de EEUU, como Rusia, Siria, Irán, Bielorrusia y China.
De esa manera, se expresa una clara diferencia con los casos de Argentina –la
administración Kirchner se opuso al ALCA pero EEUU continuó siendo un actor prioritario
en la agenda externa- y Chile –mantuvo sus vínculos con EEUU en un excelente nivel.
18 Ver: Domper & Cortés, 2008; Lorenzini & Ceppi, 2010, Lorenzini, 2011, Gamboa & Huneeus, 2007.
25
c. Características y Alcances de las estrategias de inserción
En esta sección, nos ocupamos de describir sintéticamente las características de las
estrategias de inserción internacional de Argentina, Chile y Venezuela para, a partir de ello,
analizar el ‘alcance’ de las mismas.
c. 1. Argentina
El diseño de la política externa de los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina
Fernández se caracteriza por: su corte autonomista, un perfil más latinoamericanista, y
la definición del interés en términos de desarrollo.
A través de la autonomía se buscaba evidenciar el cambio de la política y
distanciarse del pasado. Representaba el fin del alineamiento con EEUU y el rechazo a
las recetas ortodoxas del FMI. Se vinculaba con la idea de alcanzar una mejor inserción
internacional a través del Mercosur, el fortalecimiento de la cooperación, de la
solidaridad y de la concertación con aquellos países con los que compartían intereses,
valores y visiones.
El perfil latinoamericanista se visualiza en la definición de la región como
prioridad. El Mercosur, Brasil, Bolivia, Chile y Venezuela son ejemplos de esta
impronta en la gestión. En ese marco, los vínculos con EEUU son importantes pero no
implicaban la subordinación de las relaciones con Cuba y Venezuela, opuestos a la
potencia hemisférica. Este es el espíritu que subyace en la frase del ex Canciller: Bielsa
“establecer buenas relaciones con EEUU, no implica heredar automáticamente, los
‘enemigos’ de nuestros ‘amigos’”.19
Pensar el interés en términos de desarrollo económico se orientaba a recuperar la
economía y aumentar el comercio exterior, ya que de ellos dependía la solución de los
problemas domésticos más serios. Alcanzar este objetivo requería la diversificación de
los mercados y la multiplicación de la oferta exportable. Para lograrlo, la profundización
de los vínculos con los países sudamericanos desempeñaba un rol clave.
De las características mencionadas, se desprende, como se observa en el cuadro,
que el alcance y las prioridades de la estrategia de inserción internacional de Argentina
19 Entrevista realizada por María Elena Lorenzini a Rafael Bielsa, 13/02/2009, Rosario.
26
son:
Alcance y prioridades de la estrategia de inserción internacional de Argentina
*Selectiva *Regional
*Mercosur/Brasil/Chile/Bolivia/Venezuela *EE.UU. *Europa *China
Así, afirmamos que el alcance es selectivo puesto que el diseño de la estrategia de
inserción internacional se concentra, fundamentalmente, en la dimensión regional y los
vínculos priorizados por las administraciones kirchneristas son Mercosur, Brasil, Chile,
Bolivia y Venezuela. La selección de los actores se justifica a partir de la necesidad de
conservar en buen estado aquellas relaciones definidas por el gobierno como ‘estratégicas’
–Chile (2000) Brasil (2001/2) y más tarde Venezuela (2006)- y que faciliten la colocación
de productos argentinos con valor agregado en dichos mercados. En esa dirección, Brasil,
Mercosur y Chile ocupan un lugar relevante por su peso político-diplomático y por el
tamaño de sus mercados como destino de las exportaciones argentinas. Bolivia y
Venezuela, en cambio, son considerados prioritarios por su rol como proveedores de
energía. En este sentido, cabe recordar que Argentina en 2004 comienza a experimentar una
crisis energética en la cual, la renovación de contratos por el suministro de gas boliviano y
la constitución de un fideicomiso para la compra de fuel oil y gas oil venezolano
desempeñan un rol destacado.
Los vínculos con EEUU y Europa continúan siendo importantes para Argentina por
el peso específico de ambos, por la importancia de los temas comerciales y por la necesidad
de resolver los temas de una agenda bilateral negativa.
La Casa Rosada necesitaba el apoyo de Washington para la renegociación de la
deuda en default y que se mantuvieran las concesiones en el marco del Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP) para aumentar los ingresos vía exportaciones. Los
estados europeos eran importantes porque en ellos se localizaban tenedores privados de la
deuda argentina en default, por el volumen de inversiones colocadas en nuestro país –desde
27
los 90’ en empresas de servicios públicos cuyos contratos fueron pesificados después del
2001-, por la necesidad de conseguir el apoyo de estos países en la negociación con el FMI,
por la preservación de las preferencias comerciales –cuota Hilton y SGP- y porque la UE
era el principal socio en materia de cooperación internacional. Pese a los intentos
desplegados por las administraciones del FPV, los temas negativos no fueron resueltos y le
imprimieron una dinámica particular a ambas relaciones bilaterales. Así, se generó la
percepción que Argentina era un país de alto riesgo, que ofrecía escasas garantías para
atraer capitales y presentaba una débil seguridad jurídica.
El ascenso de China es un dato relativamente nuevo y se caracterizó por un alto
perfil económico-comercial. El enorme mercado chino representa para Argentina
importantes oportunidades de negocios puesto que las economías son, más bien
complementarias ya que China demanda materias primas y alimentos que nuestro país
produce.
El alcance selectivo de la estrategia de inserción internacional, concentrado en la
dimensión regional y las prioridades fijadas reflejan la idea de utilizar la política exterior
como un instrumento clave que contribuyera a la resolución de los problemas domésticos.
La secuencia básica del ciclo de recomposición implicaba el crecimiento económico –vía el
aumento del consumo interno y exportaciones- y equilibrio macroeconómico para generar
los ingresos de divisas que Argentina necesitaba para enfrentar sus compromisos de pago.
La tendencia se mantuvo hasta 2008. A partir de entonces, surgieron episodios domésticos
y se ejecutaron ajustes en la política doméstica que repercutieron en la política externa,
interrumpiendo el círculo virtuoso del período 2003-2007.
c. 2. Chile
En líneas generales, las características más destacadas de la estrategia de inserción
internacional de Chile devienen del concepto de regionalismo abierto, por lo tanto se
destacan su carácter múltiple, diversificado, no excluyente y la búsqueda de relaciones
equilibradas (Lorenzini, 2011b).
El regionalismo abierto es entendido como un conjunto de “alineamientos múltiples
(…) es un proceso abierto y flexible, dotado de límites difusos, acuerdos superpuestos y
compromisos variables” (Van Klaveren, 1997: 69). Es decir que se da una superposición de
28
negociaciones que comprometen las dimensiones global –OMC-, regional, sub-regional –
Mercosur, CAN, UNASUR, CELAC- y extra-regional –Unión Europea, Corea del Sur,
China e India, entre otros.
En ese marco, una de las características más salientes de la política exterior de
Chile, fundamentalmente en lo comercial, fue su estrategia de reinserción múltiple. Allí es
posible observar que ésta se diseñó priorizando la búsqueda de una red de relaciones
comerciales globales, la participación en calidad de asociado en el plano sub-regional,
sustentado en el regionalismo abierto –entendido como un esquema de relaciones múltiples,
simultáneas y no excluyentes. De esta manera, Chile apostó por una estrategia pragmática
–busca cumplir sus objetivos eligiendo los cursos de acción menos costosos- a la cual le
imprimió un fuerte contenido comercial orientado hacia la ampliación de los mercados y
logró preservar un amplio margen de autonomía individual (Lorenzini, 2011b).
El carácter múltiple y no excluyente, responde a la miscelánea de actores con los
que Chile se vincula tanto con los países del hemisferio, con los europeos y asiáticos,
intentado establecer cierto equilibrio en el nivel de intercambio derivado de estas
relaciones.
De las características analizadas, se desprende que el alcance de la estrategia de
inserción internacional de Chile es múltiple y que sus prioridades se encuentran
diversificadas en el hemisferio occidental, Europa y Asia.
Alcance y prioridades de la estrategia de inserción internacional de Chile
*Múltiple *Hemisférica
*Regional *UE *Asia
A diferencia de Argentina y de Venezuela, el alcance de la estrategia de inserción
internacional de Chile es múltiple, diversificado y se orienta a la búsqueda del equilibrio
en las relaciones con los actores de la comunidad internacional. Tal como lo señalamos, el
carácter múltiple se encuentra estrechamente asociado a la visión de las administraciones
29
chilenas inspiradas en el regionalismo abierto. Esto puede observarse en las diversas
negociaciones que las administraciones iniciaron a partir de mediados de los 90’ y en la
firma de una red de acuerdos de libre comercio que proyecta una imagen de Chile como
‘spaghetti bowl’ o como un país conectado a través de variadas autopistas con los
mercados internacionales. El diseño de la política exterior de Chile exhibe una notoria
continuidad a lo largo del período analizado y se observa en el mantenimiento de las
negociaciones orientadas a liberalizar los flujos comerciales y en la selección de sus áreas
prioritarias. Estas últimas son: Europa, América Latina, EEUU y Asia Pacífico, aunque es
válido aclarar que según los funcionarios de la Cancillería chilena, la enumeración no
representa un orden taxativo (Portales Cifuentes, 1992). Otra de las constantes de la
política exterior de Chile ha buscado, sistemáticamente, acordar reglas de juego claras
para ganar previsibilidad y certidumbre en un ambiente anárquico como el internacional.
El diseño y la implementación de la política exterior de Chile, perdurable en el
largo plazo, que lo proyecta como un socio confiable en el escenario internacional, nos
permite calificarla como una política de Estado.
c. 3. Venezuela
El diseño de la política exterior de Venezuela se analiza en el contexto de la
“revolución bolivariana”, iniciativa que supuso un cambio de la política doméstica y
reemplazó el modelo de desarrollo liberal por uno más intervencionista en el cual se
asigna un rol más importante al Estado respecto del mercado. Tales modificaciones,
afectaron los ejes ordenadores de su estrategia de inserción internacional. La política externa
de la RBV se caracteriza por: tener un alto perfil , ser integracionista,
latinoamericanista, contrahegémonica, exhibir grados variables de confrontación con
EEUU y los organismos multilaterales de crédito.
El alto perfil se deriva de la importancia que el gobierno de la RBV le asigna a la
política exterior. Ésta es importante porque el proyecto bolivariano depende de cierto
consenso regional y establece una conexión entre modelo de desarrollo y estrategia de
inserción en el que América del Sur es clave atendiendo a que Venezuela no posee una
economía ni muy diversificada ni muy competitiva a excepción del sector petrolero.
Siguiendo este razonamiento, el objetivo de vincular modelo de desarrollo-inserción
30
internacional es superar, a nivel regional, la etapa neoliberal.
Un tercer elemento para entender el alto perfil es el ascenso del tema ‘recursos’ en la
agenda internacional. La seguridad energética cobró una relevancia renovada y estuvo
acompañada de un aumento sustantivo en los precios del petróleo. La economía venezolana
depende en un 80% de las exportaciones del hidrocarburo y se benefició del nivel de los
precios internacionales ensanchando los márgenes de autonomía del gobierno.
De esta manera, el gobierno de Venezuela pretende ser una potencia energética en
una región que demanda y consume esos recursos para el funcionamiento industrial,
económico y para el bienestar social. Este cuadro de situación nos hace pensar en una
‘petro-cooperación sur-sur’ ejemplificada en Petroamérica, Petrocaribe, Petroandina y
Petrosur.
El perfil integracionista alude a la participación de Venezuela en la CAN -aunque
se retiró luego de la firma de TLC de sus socios con EEUU-; en la UNASUR, la solicitud de
ingreso al Mercosur; el lanzamiento del ALBA y los TCP -como contrapropuestas a la
iniciativa norteamericana del ALCA. Los avances más importantes en materia de
cooperación e integración del ALBA se registran entre Venezuela, Bolivia, Nicaragua,
Cuba y Haití. El resto de los Estados sudamericanos aún no se han sumado al ALBA ni al
TCP aunque lo hacen en la CAN, Mercosur y UNASUR.
La visión integracionista se basa, en al menos, cuatro ejes:
1-cooperación internacional para un mundo multipolar que ofrezca mejores oportunidades
para que los pueblos del sur alcancen un mejor desarrollo. Allí se inscriben las
vinculaciones con Irán, China, Rusia y Siria. Por otra parte, las políticas de integración
proponen proyectos de desarrollo, aumento de las exportaciones, impulso de la economía
productiva, cooperación económica interestatal, protección de la producción doméstica,
comercio “solidario” y asignan un rol central a las empresas estatales. Tal es caso de la
asociación entre PDVSA y ENARSA para la explotación conjunta de la Faja del Orinoco y
la invitación del gobierno venezolano a otras empresas estatales sudamericanas.
2-la “solidaridad” , contracara del “egoísmo” neoliberal, se observa en todas las iniciativas
de ‘petro-cooperación sur-sur’, el intercambio de petróleo por médicos y maestros cubanos, la
compra de bonos argentinos, cooperación técnica en materia de exploración y explotación de
la cuenca del Tupí, proyectos en materia de infraestructura y aquellos vinculados al uso
31
solidario de la energía para América del Sur y el Caribe y, racional para el resto del mundo.
3-la integración siguiendo el criterio de complementación, adquiere matices singulares.
Aparece asociada a modelos de desarrollo heterodoxo aprovechando el clima de sintonía
ideológica entre los líderes sudamericanos, más Cuba y Nicaragua. También se vincula con
la necesidad de Venezuela de diversificar sus relaciones exteriores para amortiguar la
dependencia -comercial e inversiones en la industria petrolera- de EEUU. Esta búsqueda de
relaciones múltiples implicó la reformulación del discurso de política exterior que ahora
enfatiza su componente latinoamericanista como elemento diferenciador de los anteriores
gobiernos y como estandarte de una nueva forma de pensar su inserción internacional.
4- el carácter contra-hegemónico se visualiza en la confrontación, predominantemente
discursiva, de la diplomacia y del presidente hacia EEUU. La condena de la administración
Bush por la invasión a Afganistán e Irak, el mantenimiento de la base militar en Guantánamo,
la férrea oposición al ALCA, las críticas a la supuesta intervención del gobierno de Obama en
los episodios que desplazaron al presidente Zelaya en Honduras y las críticas a la Secretaria
de Estado por el affaire WikiLeaks. Pese a la retórica, Venezuela mantiene estable el
comercio petrolero hacia el mercado norteamericano. Este último dato podría ser un indicio de
cierto pragmatismo en la política externa. La intempestiva salida de Venezuela de la CAN, la
oposición al Plan Colombia y el estrechamiento de los vínculos con China, Irán y Rusia
pueden interpretarse como contrahegemonía.
De lo expuesto, observamos que existe una estrecha conexión entre el Proyecto
Bolivariano como pilar de la política doméstica y como bisagra que articula la política
exterior que configura una agenda pos-liberal, con una política externa ubicada en las
antípodas de la que caracterizó a los 90’. Entre los temas relevantes sobresalen: la
promoción política e ideológica de un proyecto de integración alternativo en el cual los
temas energéticos ocupan un lugar destacado y funcionan como plataforma para impulsar
iniciativas. Surgió una diplomacia más ofensiva orientada a expandir el rol
internacional de Venezuela y a impulsar un liderazgo regional independiente de EEUU,
anclado en un entorno internacional favorable que amplió el margen de maniobra del
gobierno. También observamos un cambio de orden en las prioridades de los vínculos
ubicados en el tope de la agenda: el ascenso de Argentina, Brasil, Bolivia, Cuba, Ecuador
y Nicaragua; el enfriamiento con Colombia durante el gobierno de Uribe y una mejor
32
relación con la administración Santos y Perú, y el progreso de los vínculos con China,
Rusia e Irán.
Alcance y prioridades de la estrategia de inserción internacional de Venezuela
*Selectiva y direccionada
*América del Sur *Caribe *Rusia *China *Irán *Siria
El alcance de la estrategia de inserción internacional es selectivo, orientado hacia
América del Sur y Caribe en el espacio regional en consonancia con el perfil
latinoamericanista e integracionista de la política exterior; y direccionada hacia Rusia,
China, Irán y Siria en lo global en función del alto perfil, el carácter contrahegemónico y
altermundista. En ambos casos, los altos precios internacionales del crudo han sido una
herramienta a partir de la cual Venezuela ha desplegado una diplomacia activa centrada en
iniciativas de cooperación inspiradas en la solidaridad y la complementariedad.
Al comparar los casos, identificamos que Argentina y Venezuela comparten,
parcialmente, el alcance selectivo de sus estrategias de inserción internacional. En el
primero, el foco se ubica en el Mercosur, Chile y América del Sur en el plano regional.
También asigna un lugar prioritario a los vínculos con EEUU, UE y China. En el
segundo, encontramos una bidireccionalidad que apunta hacia América del Sur-Caribe y
hacia otros actores claves en su propósito de construir un nuevo orden multipolar. En este
último grupo se ubican países que son rivales o enemigos de EEUU en consonancia con
el anti-imperialismo de la política exterior. Por su parte, Chile se diferencia de ambos por
alcance múltiple y global de su política externa. El orden de sus prioridades es difícil de
desentrañar puesto que los funcionarios las enuncian sin seguir un criterio jerárquico.
Cabe destacar que, a diferencia de Argentina y Venezuela, Chile ha trabajado
denodadamente para establecer un conjunto de reglas que le ayuden a establecer un marco
33
de seguridad jurídica y reducir la incertidumbre derivada de la globalización. Su
performance al respecto ha sido más prolija que la de los otros dos actores ya que no
enfrenta procesos en su contra en el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias
relativas a Inversiones (CIADI).
Otra diferencia radica en que Venezuela es el único de los actores en estudio que le
asignó un alto perfil y un carácter anti-imperialista a su política exterior mientras que en
Chile y Argentina los policy makers la piensan como un instrumento para atender los
intereses y necesidades domésticos y externos. No obstante, los resultados obtenidos
exhiben trayectorias disímiles ya que en Argentina –algo similar sucede en Venezuela-
suele recurrirse a una encendida retórica para consumo doméstico que genera desconfianza
en los actores internacionales y dificulta el cumplimiento de algunos objetivos claves. En
este contexto, sin lugar a dudas, Chile ha sido el más eficiente de los tres países ya que es
percibido como un actor maduro, moderno, confiable y previsible.
d. Participación y principios ordenadores de los procesos de integración regional
En el cuadro que se presenta, se observa cuáles son las preferencias en términos de
los principios que guían las iniciativas de integración regional en las que participan los tres
actores seleccionados:
Argentina Chile Venezuela Principios
*Hibrida RA y RPL *Continuidad RA
*Adopción pragmática RPL
*Impugna RA *Promueve RPL
Mercosur X Asociado X (2011)
UNASUR X X X
CELAC X X X ALCA
Oposición *A favor
TLC EEUU, Canadá y México
Oposición
CAN MCS/CAN *Asociado
*Retiro *TLC Colombia
Caribe y América Central
X X
34
En cuanto a los principios, la posición más radical es ocupada por Venezuela
teniendo en cuenta que impugna el regionalismo abierto y promueve el regionalismo
posliberal tal como se observa en el ALBA, en los proyectos de ‘petrocooperación’ como
PetroCaribe, UNASUR, CELAC y su retiro de la CAN. Argentina y Chile ocupan una
posición intermedia. El primero es Estado Parte del Mercosur –hijo del regionalismo
abierto y que aggiornó su agenda, incluyendo temas posliberales, después de 2003- y, al
mismo tiempo participa de UNASUR y CELAC inspiradas en el regionalismo posliberal.
El segundo, es Estado Asociado al Mercosur y a la CAN donde predomina el regionalismo
abierto por encima del posliberal. También se integró a UNASUR y CELAC lo que trasluce
una adopción pragmática, en función de sus intereses y necesidades –abastecimiento
energético, mejoramiento de la infraestructura regional- y para no quedar ‘aislado’ de las
iniciativas regionales.
En lo que respecta al ALCA, Venezuela y Argentina coinciden en rechazar la
propuesta aunque los motivos que impulsaron las posiciones responden a cuestiones
específicas e individuales. En el primero, se ajusta al carácter contrahegemónico y anti-
imperialista de su política exterior; en el segundo, se vincula con los intereses y las
necesidades del país para salir de la crisis y, es el resultado de un acuerdo con Brasil
orientado a proteger el Mercosur. En el caso de Chile, el ALCA no representaba ninguna
amenaza a sus intereses puesto que se encontraban vigentes los TLC’s con EEUU, Canadá,
México, Costa Rica, Panamá, El Salvador, Nicaragua y Honduras, los ACE’s con Mercosur
y CAN. Es decir, Chile tenía su ‘propia área de libre comercio americana’ a partir de la red
progresiva de acuerdos de liberalización negociados con los países hemisféricos.
Ahora bien, Chile y Venezuela han desplegado su diplomacia sobre América
Central y Caribe mientras que Argentina no exhibe una línea de acción política específica.
En el caso de Venezuela, forma parte de una política histórica hacia esa región unida a la
proximidad geográfica y a la aspiración de que el modelo ‘bolivariano’ sea emulado. La
novedad radica en la peculiaridad del mecanismo a través del cual, la RBV despliega su
cooperación tal es el caso de PetroCaribe.
Los móviles que guiaron la política de Chile se asocian al interés de diversificar sus
vínculos comerciales en la región y ganar tiempo cuando las negociaciones con EEUU y el
35
ALCA entraron en stand by. Además, le permite colocar un conjunto de productos
primarios y bienes con mayor valor agregado que resultan menos competitivos en otros
mercados de destino.
e. Participación en procesos de integración extra-regionales
Argentina y Venezuela no participan en ningún proceso de integración fuera de
América del Sur y Caribe mientras que Chile sí lo hace. Forma parte de los foros de
cooperación de la región Asia Pacífico: Pacific Economic Cooperation Council (PECC),
Pacific Basin Economic Council (PBEC), Asia Pacific Economic Cooperation (APEC) y de
manera más reciente de la Iniciativa Arco del Pacífico (ARCO). También ha firmado
acuerdos de Asociación con la UE, con Japón y con el P4 –Chile, Brunei Darussalam,
Nueva Zelanda y Singapur-, un TLC con la European Free Trade Area (EFTA), China;
Corea del Sur, Australia y un Acuerdo de Alcance Parcial con India (DIRECON, 2012).
Aquí es donde se presentan algunos interrogantes relativos a la ‘compatibilidad’ de
la praxis de la política exterior de Chile con iniciativas sudamericanas que demanden
mayores niveles de compromiso en el plano regional. Hasta ahora, Chile ha logrado
ejecutar su política exterior de manera equilibrada y no ha experimentado situaciones de
incompatibilidad en el plano regional. Pese a ello, el interrogante permanece abierto de cara
al futuro.
Reflexiones Finales
En este trabajo describimos los cambios que tuvieron en la región en el período
2003-2011 para elaborar un cuadro de situación para contextualizar las políticas exteriores
de Argentina, Chile y Venezuela. Así, consideramos las implicancias del denominado ‘giro
a la izquierda’ y del regionalismo posliberal y analizamos sus impactos sobre los regímenes
políticos de los tres países y los procesos de integración de los que forman parte.
El mapa contextual sobre el que trabajamos está compuesto por dos países que
forman parte de la ‘marea rosa’ aunque lo hicieron con distinta intensidad –Venezuela se
ubicó a la vanguardia y Argentina tuvo una posición más moderada- y, en consecuencia, el
primero asumió una posición revisionista de sus políticas domésticas y externas mientras
que el segundo adoptó una posición reformista. Chile se ubica en el grupo de los
36
denominados ‘liberales’ y se siguió trabajando en una línea de continuidad con las
administraciones que lo precedieron. Esto también se refleja en la posición que cada actor
asumió en relación con los principios ordenadores de los procesos de integración.
Venezuela, impugnó el regionalismo abierto y abrazó al regionalismo posliberal
proponiendo nuevas instancias como ALBA y PetroCaribe; Argentina combina el
regionalismo abierto a través de su participación en el Mercosur y el posliberal a partir de
los ajustes en la agenda de dicho proceso y de su participación en UNASUR y CELAC;
Chile continúa promoviendo el regionalismo abierto puesto que es la columna que vertebra
la red de TLC’s que lo vinculan con múltiples actores y adopta pragmáticamente el
posliberal –por el interés que despiertan los temas de energía e infraestructura, entre otros-
sumándose a UNASUR y CELAC. Es decir, que la selección de los casos da cuenta de la
forma en la que se posicionaron los actores en el espectro político, en los procesos de
integración, sobre temas de la agenda, en relación a EEUU y de los lugares que ocupan en
la región.
Los principios ordenadores de las políticas externas muestran que existe una
coincidencia parcial entre Argentina, Chile y Venezuela. Asimismo, señalamos que cuando
los principios son compartidos –respeto del derecho internacional, democracia, DDHH, no
intervención, solución pacífica de las controversias- en algunos casos presentan
interpretaciones que expresan matices diferenciadores. Sin embargo, estimamos que los
principios compartidos constituyen un buen punto de partida para avanzar, si existe la
voluntad política de hacerlo, sobre la concertación de posiciones sobre temas y problemas
de la agenda sudamericana. Es decir, existe una zona potencial de compatibilidad para
trabajar en la búsqueda de soluciones propias para los problemas regionales. Si trasladamos
el nivel de análisis a las relaciones bilaterales Argentina-Chile y Argentina-Venezuela,
observamos que hay un punto de partida sobre el que se puede avanzar para construir
sendas alianzas estratégicas tal como se lo anuncia discursivamente.
En cuanto a las pautas identitarias, observamos por un lado, un mínimo común
denominador –sólo comparten los atributos ‘democrático’ y latinoamericana’-. Además, el
valor y los significados que cada uno de los tres países les asignan son, más bien,
divergentes. Por el otro, hallamos diferencias naturales relativas a las especificidades de las
situaciones geográficas, históricas y culturales. También advertimos que existe una relación
37
de doble vía entre principios y pautas identitarias ya que se afectan mutuamente y ello les
confiere un carácter dinámico.
Las diferencias más claras se advierten en la praxis de las políticas externas, por
ejemplo, en el alcance de las estrategias de inserción internacional, en los criterios que
articulan la participación de estos actores en los procesos de integración regional para
Argentina, Chile y Venezuela; y en el plano extra-regional para el caso de Chile
exclusivamente.
Finalmente, nos preguntamos ¿por qué y para qué comparar? Por una parte, porque
existe una escasa tradición en el área de los estudios de las Políticas Exteriores
Latinoamericanas Comparadas. De esta manera, esperamos que nuevos trabajos en esta
línea de investigación pueda contribuir para fortalecer y enriquecer esa agenda de
investigación. Por la otra, para poder analizar de qué manera las semejanzas y las
diferencias afectan o inciden sobre las acciones externas a nivel de las relaciones bilaterales
y para poder pensar cuáles son las posibilidades reales de coordinar políticas a nivel
sudamericano de modo tal que se fortalezcan las soluciones intra-regionales tal como ha
sucedido en algunas ocasiones durante estos últimos años y avanzar en el estudio de las
relaciones argentino-chilenas y argentino-venezolanas con el fin de desentrañar si éstas,
constituyen o no alianzas estratégicas.
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