175i5[LATPS Sene de Documentos Especiales

Número 20- 1 abril de 1997

GUIAS PARA LA ADMINISTRACIÓN EFICIENTE DECAJA PUBLICA EN AMERICA LATINA

INSTITUTO INTERAMERICANO DE AUDITORIAY CONTABILIDAD- IIAC

CPC María del Pilar Pastor VigoDra. Elizabeth Canales Aybar

DIVISIÓN DE MODERNIZACIÓN DEL SECTOR PUBLICODEPARTAMENTO TÉCNICO DE LA REGIÓN DE

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Esta publicación es parte del programa de trabajo de investigación y análisis de la División de Modemización del Estado, del Departamento Técnico deAmérica Latina y el Caribe del Banco Mundial. El propósito de la misma es estimular la discusión entre el personal sobre asuntos claves del sector. Loshallazgos, interpretaciones y conclusiones expuestas en el documento son por cuenta del autor y en ningún momento deben atribuirse al Banco, a susorganizaciones afiliadas o a los miembros de la Junta de Directores Ejecutivos o de los paises que ellos representan.

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LATPS Serie de Documentos Especiales

Número 20-1 abril de 1997

GUIAS PARA LA ADMINISTRACIÓN EFICIENTE DECAJA PUBLICA EN AMERICA LATINA

INSTITUTO INTERAMERICANO DE AUDITORIAY CONTABILIDAD- IIAC

CPC María del Pilar Pastor VigoDra. Elizabeth Canales Aybar

DIVISIÓN DE MODERNIZACIÓN DEL SECTOR PUBLICODEPARTAMENTO TÉCNICO DE LA REGIÓN DE

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Esta publicación es parte del programa de trabajo de investigación y análisis de la División de Modernización del Estado, del Deparamnento Técnico deAmérica Latina y el Caribe del Banco Mundial. El propósito de la misma es estimular la discusión entre el personal sobre asuntos claves del sector. Loshallazgos, interpretaciones y conclusiones expuestas en el documento son por cuenta del autor y en ningún momento deben atribuirse al Banco, a susorganizaciones afiliadas o a los miembros de la Junta de Directores Ejecutivos o de los paises que ellos representan.

CONTENIDO

Presentación ......................................... i

Resumen Ejecutivo ........................................ ii

Introducción ......................................... 1

I. Guías Básicas para la Administración Eficiente de laCaja Pública en América Latina ......................................... 3

II. Experiencias Exitosas en los Sistemas deTesorería de América Latina ......................................... 9

Sistema de Tesorería de Argentina ..................... ............... 10

Sistema de Tesorería de Brasil .................................... 15

Sistema de Tesorería de Chile .................................... 20

Sistema de Tesorería de Perú .................................... 24

Factores que Afectan la Eficiencia de los Sistemasde Tesorería .................................... 28

III. Prácticas Exitosas para la Administraciónde Caja en Empresas Privadas ....................................... 31

IV. La Tesorería en el Sistema de AdministraciónFinanciera Público y Privado ....................................... 36

ANEXOS

Anexo N' 1 La Tesorería General de la Nación de Argentina ............................... 39

Flujograma del Proceso de Recaudación de Ingresos Fiscalesy ejecución de gastos en la Argentina

Anexo N' 2 La Secretaría del Tesoro Nacional del Brasil ................................. 49

Flujograma del Proceso de Recaudación de Ingresos Fiscalesy ejecución de gastos en el Brasil

Anexo N' 3 La Tesorería General de la República de Chile ................................. 58

Flujograma del Proceso de Recaudación de Ingresos Fiscalesy ejecución de gastos en Chile

Anexo N` 4 La Dirección General del Tesoro del Ministerio de Economíay Finanzas del Perú ............ 65

Flujograma del Proceso de Recaudación de Ingresos Fiscalesy ejecución de gastos en el Perú

Bibliografa ............. 72

PRESENTACIÓN

La realización del estudio sobre Caja Pública parte del reconocimiento que los países endesarrollo y, específicamente, la administración financiera de sus gobiernos, afrontandificultades para asignar fondos a las entidades ejecutoras durante cada ciclopresupuestal. Si bien esta situación es explicable por los estados de iliquidez estacionalque se presentan en la caja fiscal, en la práctica, esta contingencia es encarada mediante laadopción de medidas de contracción en el gasto público. Tales medidas tienen laparticularidad de ocasionar efectos negativos sobre los objetivos y metas previstos alinterrumpirse el ritmo normal de ejecución del presupuesto nacional.

Las informaciones disponibles antes de llevar a cabo el estudio, nos mostraban que sóloalgunos países tenían estructurados mecanismos de programación financiera, con elobjeto de ayudar a los Gobiernos a gerenciar con eficiencia la liquidez fiscal. Ello eraimportante considerar dado que las medidas de política económica que son adoptadaspara impulsar el desarrollo económico y social de los países, deben descansar en unefectivo soporte financiero que garantice la oportuna atención de fondos a los entesejecutores del gasto.

El desarrollo del presente estudio comprendió el análisis de los métodos utilizados por losSistemas de Tesorería vigentes en América Latina, proceso que, igualmente, incluyó lasvisitas a las Tesorerías Nacionales de Argentina, Brasil, Chile y Perú, con el propósito deidentificar las prácticas que vienen utilizándose en la gerencia de caja, así como aquellosindicadores que pudieran evidenciar su éxito. Igualmente, la metodología desarrolladaprevió la visita a dos empresas privadas del Perú, cuyas actividades tienen incidencia ensu economía, con el objeto de apreciar las prácticas de éxito en la gerencia de caja.

Esto ha permitido delinear el término "práctica exitosa", la cual se refiere a aquellasprácticas catalogadas como necesarias para una eficiente gerencia de caja pública. Enbase a su identificación y análisis crítico, se han formulado las guías básicas para laadministración eficiente de la Caja Pública en América Latina. Tales guías sintetizan losmétodos de trabajo exitosos vigentes en las Tesorerías Nacionales materia de nuestroestudio, las mismas que no constituyen recetas rígidas, sino mas bien, representanelementos de referencia que puedan ser adaptables a la realidad del país que se encuentreinteresado en el tema.

El Instituto Interamericano de Auditoría y Contabilidad, desea agradecer a las consultorasMaría del Pilar Pastor y Elizabeth Canales, quienes tuvieron a su cargo el desarrollo delpresente estudio, así como también al equipo asesor integrado por Alberto Ramírez,Oswaldo Fonseca y Frida Delgado por sus aportes para la culminación del presenteestudio.

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RESUMEN EJECUTIVO

i. El presente estudio se orienta a definir los procesos del sistema de tesorería y loselementos que intervienen en la administración de la caja pública. En base al análisis yobservación del funcionamiento de los sistemas de Tesorería en América Latina, ha sidoposible identificar las prácticas más exitosas en el manejo de la caja pública en Argentina,Brasil, Chile y Perú, al igual que aquellas utilizadas en la gerencia de caja de las empresasdel sector privado. A partir de ello se proponen guías y prácticas que permitiránpromover la eficiencia en la gerencia de la caja fiscal.

ii. Una característica observada en la administración financiera en América Latina,ha sido la falta de capacidad de los sistemas de Tesorería para atender con prontitud laasignación de fondos solicitados por las entidades ejecutoras del gobierno, en vista de laescasez crónica de fondos líquidos. Experiencias del pasado en algunos países muestranque durante el ejercicio presupuestal se presentaban situaciones de escasez de recursos,que eran encarados imponiendo medidas de contracción en el gasto público. Algunospaíses han implementado técnicas de programación financiera para administrar los flujosde ingresos y gastos en el corto plazo, a fin de sobrellevar sin dificultad las épocas deiliquidez fiscal.

iii. Las decisiones que en el campo macroeconómico adoptan los gobiernos paraimpulsar el desarrollo justifican la utilización de un enfoque financiero. Como el costo delos servicios se encuentra afectado por los cambios en los niveles de precios, cadagobierno necesita diseñar una estrategia apropiada de administración financiera, y dentrode ella, adoptar acciones para promover una eficiente gestión de la caja pública;responsabilidad que recae en la Tesorería Nacional.

iv. Algunos países en América Latina han diseñado métodos y técnicas paraincorporar dentro de la programación financiera los mecanismos equivalentes que sonutilizados por las empresas privadas, a fin de administrar con mayor eficacia los flujos deingresos y gastos fiscales y, por lo tanto, prever la existencia de los déficit o excedentesestacionales; evitando con ello presiones innecesarias sobre la caja fiscal en el cortoplazo.

v. Se denominan prácticas exitosas, aquellas que han sido adoptadas por los paísesmateria del presente estudio y que por sus particularidades pueden ser adaptables porotros sistemas de tesorería. Dentro de las principales prácticas identificadas puedenmencionarse:

implementación de la programación financiera en la gerencia decaja pública;centralización de los ingresos fiscales en una "Cuenta Única";rentabilización de los excedentes de caja;financiamiento de los déficit de caja estacionales;

.u

* utilización de procedimientos electrónicos para agilizar larecaudación de ingresos fiscales; y,

* optimización de la gestión financiera a través de un sistemaintegrado de información financiera.

vi. Dos países que fueron incluidos en este estudio han implemnentado sistemasintegrados de información financiera, con el propósito de optimizar el funcionamiento delos sistemas de presupuesto, tesorería, crédito y contabilidad pública. Su desarrolloconstituye uno de los criterios de éxito para la administración financiera gubernamentalmoderna.

vii. En el primer capítulo de este documento se describen las guías y prácticas quepueden utilizar los países para promover la eficiencia en la administración de la cajapública. Cada una de ellas se presenta en orden de importancia, teniendo enconsideración el papel que deben cumplir en la administración del sistema de Tesorería,en especial en cuanto a la gerencia de caja pública.

viii. Una eficiente administración de caja pública constituye una condición básica paradar viabilidad a los prograrnas económicos gubernamentales. En América Latina existeuna tendencia a utilizar la programación financiera de caja para controlar los flujos deentrada y salida de fondos. Sin embargo, su adecuado desarrollo y consolidación tendráen el mediano plazo un impacto positivo, no solo en la administración de la liquidezfiscal, sino también en el manejo global de la política económica de los gobiernos.

ix. Existen en los países incluidos en este estudio prácticas exitosas para la buenagerencia de caja pública; no obstante, sus posibilidades de adaptación a una realidad enparticular, dependerá de los esfuerzos que puedan realizar los propios paises, con apoyode Organismos Internacionales de Desarrollo.

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INTRODUCCIÓN

1. A partir de la década de los 50', la administración financiera empezó a tener un rolimportante en la administración pública de los países de América Latina. Antes de este período,las actividades de la administración financiera gubernamental estuvieron orientadas a identificarlos déficit presupuestales, sin mayores preocupaciones que equilibrar los ingresos y los gastos.El reconocimiento del presupuesto en el gobierno como instrumento capaz de influenciar en laeconomía de los países, generó que algunos presten mayor atención al papel de la administraciónfinanciera y, su efecto inmediato en su capacidad para cumplir con las demandas de servicios,dentro de un ambiente de escasez de recursos, presión inflacionaria y devaluación monetaria.

2. En el pasado muy pocos países han tenido éxito en diseñar sistemas de gerencia de cajapública, incluso en los países desarrollados hace algunos años se ha reiniciado el debate sobre lanecesidad de perfeccionar las prácticas actuales. En la administración financiera de países endesarrollo una de las características que se observa, es la imposibilidad de sus sistemas de pagospara cumplir con la asignación oportuna de los presupuestos, debido a la continua escasez derecursos líquidos. En algunos casos, las Tesorerías autorizan sólo desembolsos que tienen elcarácter de urgente o prioritario, cuyas aprobaciones siempre se superponen a las asignaciones yautorizaciones de giro ordinarias. Existe una tendencia a no autorizar ningún gasto durante losprimeros meses del año, con excepción de remuneraciones y otros servicios indispensables; encambio cuando se termina el ejercicio y se dispone de caja, se aceleran las autorizacionespresupuestales generando la ejecución precipitada de fondos hasta el fin del ejercicio.

3. En algunos países, las entidades públicas adquieren bienes y servicios mediante créditosde empresas del sector privado, aún cuando éstas reconocen que no le serán pagados hasta losúltimos meses del año; situación que a su vez trae como consecuencia que los proveedoresaumenten los precios al Estado, para compensar el uso de su capital. La evidencia empírica sobreesta materia, nos muestra que muy pocos países han diseñado una metodología específica y,dentro de ella, acciones efectivas orientadas a establecer previsiones de caja a corto plazo queayuden a los gobiernos a sobrevivir en temporadas de escasez, sin recibir el auxilio del BancoCentral, el Banco del Estado o el sistema financiero privado. En la práctica, la escasez de caja seencara imponiendo medidas de austeridad en el gasto público, lo que repercute en la efectividad,eficiencia y economía requeridas para la utilización de los recursos asignados en el presupuesto.

4. Las decisiones que en el campo macroeconómico adoptan los gobiernos para impulsar sudesarrollo económico y social justifican la utilización de un enfoque financiero, toda vez queningún programa de gobierno puede ejecutarse sin conocer previamente, cual va a ser el impactode los recursos y flujos financieros que serán requeridos en el tiempo. Como el costo de losservicios que brinda el Estado a la comunidad se encuentra afectado por los cambios en losniveles de crecimiento económico, cada gobierno necesita disenar una estrategia apropiada deadministración financiera, y dentro de ella, una eficiente gestión de la caja fiscal orientada apreveer los flujos de recursos que se recaudaran antes de su asignación, para no interrumpir elritmo normal del proceso de ejecución del presupuesto nacional.

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5. En otros casos las decisiones financieras importantes, son adoptadas sin tenerinformación confiable o análisis de sus efectos en el futuro. La inevitable combinación de lasdemandas políticas, legales y sociales, hace más dificil la administración financiera y el manejode los recursos líquidos del Tesoro. En el sector privado, el objetivo principal de laadministración financiera es proveer la información confiable y oportuna para que quienes debentomar decisiones, las adopten con rigor técnico y siguiendo prácticas prudentes. Si bien en lasempresas privadas se acostumbra designar a una persona apropiada como gerente financiero, lamayoría de gobiernos ha dividido las funciones financieras básicas entre varios entes o unidadesorgánicas; lo cual eventualmente acarrea descordinaciones que afectan la eficiencia y economíaen la toma de decisiones.

6. El presente estudio aborda estos temas que considera de importancia, principalmente,para aquellos países que han aplicado programas de reforma del Estado y se encuentranempeñados en crear las condiciones para un crecimiento sostenido de sus economías. Esteescenario, plantea la necesidad de mantener una eficiente gerencia de la caja fiscal, comoexigencia para dar viabilidad a los programas económicos de los gobiernos, incorporando paramejorar su instrumentación, algunas prácticas que utilizan las empresas privadas en esta área dela gestión fmanciera.

7. Para cumplir con el objetivo de este trabajo, se ha evaluado y comprobado los métodosoperativos que utilizan en la actualidad los Sistemas de Tesorería de algunos países de AméricaLatina, a fin de identificar aquellos aspectos sustantivos de una buena gerencia de caja pública,incorporando igualmente las prácticas prudentes de empresas del sector privado en la gestión decaja. Ello ha permitido formular guías básicas para la administración eficiente de la caja fiscal.

8. Las guías que se presentan en el Capítulo 1, recogen las experiencias exitosas de paíseslatinoamericanos en la gerencia de la Caja pública, así como prácticas aplicadas en el manejofinanciero por importantes empresas privadas. Se ha incorporado además criterios conceptualesorientados a fortalecer el buen manejo de los sistemas de tesorería. Es necesario señalar sinembargo, que estas guías no cubren todas las circunstancias de la gerencia de caja; tampococonstituyen recetas rígidas, debiendo ser consideradas como referencias sujetas a adaptación deacuerdo a las condiciones particulares en cada realidad.

9. Los instrumentos que utilizan las Tesorerías Nacionales para la programación financierareciben varias denominaciones: presupuesto de caja, programa de caja o flujo de caja. Para finesdel presente estudio utilizamos "Flujo de Caja" como equivalente, a fin de evítar posiblesconfusiones con los conceptos utilizados por el sistema de presupuesto.

10. Para la preparación de este documento, el Instituto Interamericano de Auditoría yContabilidad ha contado con material proporcionado por gobiernos, organismos internacionales,especialistas de las Tesorerías Nacionales de los países visitados (Argentina, Brasil, Chile yPerú) así como información obtenida mediante las entrevistas realizadas durante la ejecución delpresente trabajo que, por cierto, incluyeron a dos empresas privadas que operan en el Perú.

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CAPíTULO I

GUíAS BÁSICAS PARA LA ADMINISTRACIÓN EFICIENTEDE LA CAJA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA

* Implementación de la programación financiera en la gerencia de la cajapública.

* Centralización de los ingresos y egresos de fondos fiscales en una "CuentaÚnica" bajo la autoridad del Tesoro Público.

* Colocación de los excedentes de caja a fin de obtener mayor rentabilidad.

* Utilización de instrumentos financieros de corto plazo para cubrir los déficitde caja estacionales.

* Descentralización operativa del proceso de pagos.

* Utilización de procedimientos electrónicos para agilizar la recaudaciónfiscal.

* Control de la ejecución financiera para evaluar la capacidad de gasto de lasentidades ejecutoras.

o Optimización de la gestión financiera en la Tesorería Nacional a través de unsistema de infornación financiera integrado.

* Capacitación continua de funcionarios para consolidar la modernización delsistema de Tesorería.

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* Implementación de la programación financiera en la gerencia de la caja pública.

11. La programación financiera comprende un conjunto de acciones relacionadas con laprevisión, gestión, control y evaluación de los flujos de entradas y salidas de fondos del Tesoro.Su finalidad es optimizar el movimiento de fondos en el corto plazo, asegurando la rentabilidadde las inversiones financieras que se deriven de la colocación de excedentes, así como el menorcosto posible en las operaciones de endeudamiento estacionales. La responsabilidad de laprogramación financiera corresponde a la Tesorería Nacional, la misma que puede ser establecidaen el marco regulatorio del sistema de administración financiera; permitiendo con ello impulsarsu desarrollo para una eficiente gestión de caja pública. Un instrumento exitoso de laprogramación financiera en el sector público es el "Flujo de Caja".

12. El "Flujo de Caja" pública debe tener un horizonte temporal igual al ejerciciopresupuestal, pudiendo formularse en forna anual, trimestral, mensual o diaria, de acuerdo conlas necesidades de cada realidad. El "Flujo de Caja" refleja las proyecciones de ingresos y gastosde un año fiscal e identifica las necesidades de fmanciamiento en el corto plazo, así como laexistencia de posibles excedentes de caja. La asignación y el otorgamiento de fondos a lasentidades gubernamentales debe sujetarse al flujo de caja, dado que su objetivo es armonizar ladisponibilidad de recursos proyectada con los requerimientos de gasto del sector público.

13. Es importante que exista un mecanismo de coordinación permanente entre los sistemas deadministración financiera, y los niveles de decisión del Ministerio de Hacienda o su equivalente,a fin de controlar y evaluar el flujo del ingresos y gastos. En casos de excepción, y frente asituaciones de crisis financiera, puede ser de utilidad constituir una instancia orgánica de altonivel integrado por representantes del Ministerio ee Hacienda o su equivalente, de los sistemasde administración financiera y de los entes financieros y monetarios del Estado, a fin degarantizar el equilibrio presupuestal y la adecuada gestión de la liquidez fiscal.

Centralización de los ingresos y egresos de fondos fiscales en una "Cuenta Única"bajo la autoridad del Tesoro Público.

14. La "Cuenta Única" del Tesoro es un componente básico del Sistema de Tesorería, cuyacaracterística principal es centralizar en una cuenta bancaria los ingresos provenientes de larecaudación fiscal y los gastos que ejecutan las entidades del sector público. Constituye unmecanismo para una moderna gerencia de caja pública, que permite el manejo racional de fondosy la unicidad en el registro de operaciones. La Cuenta Única puede aperturarse en el Banco delEstado o también en el Banco Central, según cada caso particular. En uno de los sistemas detesorería materia del estudio, mantener la "Cuenta Única" en el Banco Central, contribuyó abrindar celeridad al proceso de recaudación de los ingresos y al depósito de fondos, con lo cualse evitan los atrasos que pudieran presentarse cuando la Cuenta Unica se maneja, en el Banco delEstado.

15. La apertura y funcionamiento de la "Cuenta Única" del Tesoro debe estar respaldada por

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una norma legal, para garantizar que la recaudación de los ingresos fiscales se mantengacentralizada en una cuenta bancaria. Ello implica el manejo ordenado de los fondos por todafuente de financiamiento, ya sea que éstos provengan de la recaudación de tributos o de otrasfuentes importantes, tales como la privatización de empresas estatales. Es conveniente que todoslos recursos financieros del Estado sean canalizados a través de la "Cuenta Única" del Tesoro. Eluso de este mecanismo centralizador facilita el control de la liquidez fiscal y evita la dispersión oinmovilización de fondos.

Colocación de excedentes de caja a fin de obtener mayor rentabilidad.

16. Los excedentes de caja constituyen disponibilidades que se producen en la "CuentaÚnica" después de haber cubierto, con los ingresos recaudados, los gastos en un determinadomes. Esta circunstancia puede motivar la adopción de medidas orientadas a proteger los fondoslíquidos de su deterioro por efectos de la inflación, así como para obtener una apropiadarentabilidad, en tanto éstos no sean utilizados.

17. La administración de los excedentes de caja temporales implica la adopción de diversasalternativas para su colocación. Es así que pueden mantenerse remunerados en el Banco Centralo en el Banco del Estado bajo condiciones de mercado. También pueden ser colocados en laBanca Comercial del país o del sistema financiero internacional. Otra alternativa consiste enadquirir títulos públicos o valores de reconocida solvencia en el mercado financiero local ointernacional. Tales acciones deberían materializarse como resultado de la utilización dedeterminados criterios, dentro de ellos, la evaluación costo/beneficio de su potencial rendimientoy el análisis de riesgos correspondiente. La aplicación de estos criterios puede permitir laadopción de decisiones prudentes que protejan los fondos excedentes de la caja fiscal de posiblescontingencias.

18. Para que las Tesorerías Nacionales se encuentren en disposición de colocar los excedenteslíquidos de caja en las diversas alternativas existentes, es importante que las regulaciones delsistema de tesorería incorporen la facultad de colocar tales excedentes, defmiendo sus alcances ylimitaciones, a fin de asegurar el óptimo rendimiento de las inversiones temporales a realizar.

* Utilización de instrumentos financieros de corto plazo para cubrir los déficit de cajaestacionales durante el ejercicio presupuestario.

19. Es usual que en la proyección de ingresos y gastos del "Flujo de Caja" se presentenperíodos en los cuales los ingresos a recaudar resulten insuficientes para cubrir los gastos quedeben ejecutarse en el mismo período. Esta circunstancia crea la necesidad de financiar estosdéficit temporales de caja con recursos de endeudamiento a corto plazo, a fin de no interrumpir elproceso de ejecución financiera del presupuesto público.

20. Los déficit temporales de caja pueden ser financiados por la Tesorería Nacional mediantedistintos mecanismos, siendo el más usual el sobregiro bancario. Los déficit también pueden

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cubrirse mediante titulos negociables emitidos por el Tesoro, para ser adquiridos por el BancoCentral, o colocados directamente en el mercado. A fin de evitar distorsiones en suimplementación debería fijarse las condiciones a que está sujeta tal operación, estableciendo porejemplo un límite porcentual para cada afño. Otra posibilidad es la emisión de "Letras delTesoro". En este caso, el marco regulatorio que faculte tal mecanismo debería contemplar dosimportantes precisiones: primero, la autorización previa de su monto por ley; y, segundo, laobligación de la Tesorería Nacional de reembolsar tales letras durante el mismo ejerciciopresupuestario. Adicionalmente, pueden efectuarse transacciones de corto plazo utilizandovalores negociables en custodia, de acuerdo a las prácticas aplicadas en el sector privado. Paraque tales prácticas sean aplicables en el sector público, es necesario que sean incorporadas dentrode las facultades que corresponde ejercer a las Tesorerías Nacionales.

* Descentralización operativa del procedimiento de pagos

21. El manejo de la ejecución del gasto público se efectúa mediante transferencias derecursos de la Cuenta Única a las entidades ejecutoras, quienes ordenan los pagos a losbeneficiarios, según las asignaciones otorgadas en el presupuesto anual y la disponibilidad de lacaja fiscal. La descentralización operativa se materializa mediante la transferencia de recursos alas cuentas corrientes que las entidades ejecutoras mantienen aperturadas en el Banco Nacional.Este mecanismo implica la transferencia real de fondos a dichas cuentas, por lo que debe existiruna programación y ejecución presupuestal eficiente. Otra modalidad consiste en transferenciasde la Tesorería Nacional a instancias regionales intermedias, las cuales a su vez transfierenfondos a las entidades ejecutoras. Existe también modalidades de transferencias que implican elpago directo o indirecto, en función de montos límite y determinados tipos de gasto, fijados enlas regulaciones del sistema de tesorería.

22. Una modalidad diferente es aquella que se caracteriza por las transferencias a través deautorizaciones de gasto contra la "Cuenta Única", que no implica movilización de fondos realessino hasta que el beneficiario final hace efectiva la orden de pago en el banco. Este mecanismopermite un riguroso manejo de la liquidez fiscal dado que los fondos se mantienen centralizadosen la indicada cuenta.

23. El mayor o menor grado de descentralización está vinculado, tanto al marco político,jurídico y administrativo de cada país, como a las características propias de cada sistema. Lasentidades ejecutoras deben ser las únicas responsables de pagar las obligaciones contraídas,directamente a los beneficiarios finales, sin intervención de la Tesorería Nacional; lo cual tiendea fortalecer y dinamizar la toma de decisiones en éstas.

Utilización de procedimientos electrónicos para agilizar la recaudación fiscal.

24. El proceso de recaudación de impuestos se efectúa con intervención de la red bancariaestatal o privada, a fin de dinamizar su cobranza y al mismo tiempo brindar facilidades a loscontribuyentes para el pago de sus obligaciones tributarias. El uso de mecanismos electrónicosde recaudación tiene efecto inmediato en la liquidez del Tesoro y en su disponibilidad de fondos

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para atender las necesidades de las unidades ejecutoras de gasto. La implementación de una redde telecomunicaciones que utilice la infraestructura tecnológica de la Banca para el pago deimpuestos tiene dos ventajas inmediatas: permite acelerar el proceso de abono de fondos en la"Cuenta Única" del Tesoro en tiempo real y, mejora la atención al contribuyente, quien puederealizar con mayor rapidez y seguridad el cumplimiento de sus obligaciones.

25. El uso de formularios electrónicos para el pago de impuestos a través de la red bancaria,permite que los fondos se transfieran automáticamente a la Cuenta Única del Tesoro en tiemporeal. Otra modalidad para el pago de impuestos por medios electrónicos, es aquella que puedellevarse a cabo a través de la interconexión entre los computadores del contribuyente y la bancacomercial. El contribuyente sólo requiere llenar el formulario de pago en pantalla y enviarloelectrónicamente a su Banco Comercial, autorizándolo a realizar el cargo correspondiente en sucuenta corriente, después de lo cual se transfieren electrónicamente los fondos a la "CuentaUnica" de la Tesorería Nacional.

Control de la ejecución financiera para evaluar la capacidad de gasto de lasentidades ejecutoras

26. Las tesorerías nacionales deben efectuar el control de la ejecución financiera, con lafinalidad de conocer el ritmo de gasto que realizan las entidades públicas en relación con losfondos que les han sido asignados para un período determinado. Ello permite conocer lacapacidad de gestión de los entes ejecutores. Este proceso puede lograrse evaluando elcomportamiento del gasto dentro de un período, en base al monitoreo de los saldos quemantengan en cuenta las entidades ejecutoras, a través de medios computarizados o lainformación bancaria correspondiente. Teniendo conocimiento de la capacidad de gasto de cadauna de las entidades ejecutoras la tesorería puede direccionar mejor los recursos con que cuentala caja fiscal, asignándolos de manera oportuna y de acuerdo a las necesidades de compromisoasumidas por éstas.

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Optimización de la gestión financiera en la Tesorería Nacional a través de unsistema de información financiera integrado.

27. Un sistema de información fmanciera integrado, soportado por mecanismos informáticospermite el ingreso y salida de información a través de una base de datos común para los usuarios,proporcionando el registro automático de las operaciones en tiempo real. El sistema de tesoreríaintegrado al sistema de información financiera, hace posible conocer desde cualquier punto delpaís el comportamiento de la recaudación y el proceso de ejecución financiera del gasto; dadoque las autorizaciones de ordenes de pago y las transferencias de fondos se efectúan en formaelectrónica desde la Tesorería Nacional.

28. En un sistema integrado de información financiera computarizado, el control del flujo delgasto es automático al disponer la Tesorería Nacional de información inmediata sobre laejecución diaria. El beneficio de esta práctica es la optimización de la asignación y transferenciade fondos a las entidades ejecutoras.

Capacitación continua de funcionarios para consolidar la modernización delsistema de Tesorería.

29. La capacitación concebida como una política de desarrollo del potencial humano,constituye un medio para promover la productividad y eficiencia de los funcionarios y el mejordesempeño de la función pública. Una de las formas de implementar una respuesta organizadaconsiste en instituir un centro de capacitación especializado sobre administración financieragubernamental y tecnología de información.

30. Para dar sustentabilidad a los esfuerzos dirigidos a modernizar los sistemas deadministración financiera gubernamental, es importante reconocer que una apropiada gestión derecursos humanos debe involucrar la adopción de políticas específicas para apoyar las accionesde capacitación de los funcionarios de tales sistemas. Esto puede obtenerse, como ocurre enalgunos países, mediante la asignación de fondos específicos en la Ley de presupuesto de cadaejercicio. La capacitación continua de funcionarios tiende a disminuir el riesgo de obtenerresultados que no beneficien al proceso de modernización de la administración financieragubernamental o, que no justifiquen el valor de los recursos invertidos.

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CAPÍTULO II

EXPERIENCIAS EXITOSAS EN LOS SISTEMAS DE TESORERIADE AMÉRICA LATINA

31. El presente estudio sobre la administración de caja pública se llevó a cabo en cuatro (4)países de América Latina seleccionados: Argentina, Brasil, Chile y Perú. Los países que fueronincluidos en el estudio pueden clasificarse en tres niveles: el primero conformado por aquellosque vienen implementando proyectos de reforma de la administración financiera, incorporando alsistema de tesorería como uno de sus componentes; el segundo, integrado por quienes vienenaplicando cambios parciales en los sistemas de administración financiera y, el tercero constituidopor los que tienen un modelo de desarrollo distinto a un sistema integrado de administraciónfinanciera.

32. El proceso de mejoramiento de administración de la caja pública, constituye un tema quedebe merecer un análisis de mayor profundidad, aunque se entiende que ello puede estarcondicionado a las necesidades de cada realidad. Sin embargo, la identificación de aquellasprácticas que se aplican con éxito en determinados países, pueden motivar que otros que no lasutilizan evalúen sus posibilidades de adaptación en su propia realidad. Las prácticas másexitosas en la gestión de los sistemas de Tesorería se comentan a continuación:

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ARGENTINA

PRÁCTICAS EXITOSAS DEL SISTEMA DE TESORERIA

* Programación financiera del flujo de ingresos y gastos y formulación delprograma de caja.

* Emisión de instrumentos de endeudamiento temporal.

* Implementación de la "Cuenta Única" del Tesoro.

* Facultad para la colocación de excedentes de caja en institucionesfinancieras privadas.

* Mecanismos de autorización de pagos y transferencia de fondos en formaelectrónica.

* Implementación de un sistema integrado de información financiera-SIDIF- en el nivel central.

33. La Constitución Política de Argentina establece que su gobierno es republicano y federal.El gobierno federal interviene en el territorio de las 23 Provincias y la Capital de la República.El Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos es responsable de la política económica yestá organizado mediante Secretarías y Subsecretarías. La Secretaría de Hacienda tiene a cargola administración fmanciera y conduce el Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF),el que integra la información de los sistemas financieros de: Presupuesto, Tesorería yContabilidad.

34. La Tesorería General de la Nación, órgano rector del sistema de Tesorería, es responsablede elaborar conjuntamente con la Oficina Nacional de Presupuesto la programación de laejecución del presupuesto. Elabora el presupuesto de caja del sector público y evalúa suejecución, así como administra el sistema de cuenta única. Emite letras del Tesoro para cubrirdéficit temporales, coloca los excedentes de caja en las instituciones financieras y custodia lostítulos y valores de la administración nacional.

35. La Tesorería General de la Nación participa en la evaluación de las repercusiones de lapolítica financiera y coordina de la ejecución presupuestaria, así como coordina con la autoridadmonetaria la administración de la liquidez fiscal. A partir de 1992 rige la prohibición legal paraque el Banco Central de la República financie al Tesoro Público.

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36. Los ingresos tributarios nacionales son captados por la Dirección General Impositiva(DGI) y la Administración Nacional de Aduanas (ANA). La recaudación se efectúa a través de lared bancaria con la cual se celebra convenios para este efecto. Los ingresos recaudados soncentralizados en la "Cuenta Única" que se mantiene en el Banco del Estado. El flujograma delproceso de recaudación se aprecia en el anexo N' 1.

Programación financiera del flujo de ingresos y gastos y formulación del "Flujo deCaja"

37. La programación financiera tiene un horizonte temporal de un año, desagregada portrimestres, rneses y días. Se sustenta en dos razones básicas: conocer las necesidades definanciamiento del Tesoro en el corto plazo y anticipar la existencia de excedentes de caja. LaTesorería General elabora el flujo de caja en base a: estimaciones de ingresos tributariosproporcionadas por la Dirección de Análisis Fiscal, estimaciones propias de recursos notributarios y otros ingresos, información sobre endeudamiento proporcionada por la OficinaNacional de Crédito Público y, la proyección de los pagos del período.

38. Las cuotas de compromiso que establece la Tesorería General rigen para el trimestre,después del cual los saldos que no se utilizan se pierden. El mismo criterio se aplica para el casode las cuotas devengadas. Los saldos no utilizados en el período son acumulables hasta el finaldel trimestre en que fenecen en forma definitiva. En base al nivel de cuotas autorizado, laTesorería General determina el flujo de caja de la administración central y de los organismosdescentralizados, que sirve de base para gerenciar la "Cuenta Única" del Tesoro y fijar los límitesfinancieros para girar contra ella.

El modelo de "Flujo de Caja" de la Tesorería General de la Nación se aprecia en el cuadro N' 1.

o Emisión de instrumentos de endeudamiento temporal

39. Frente a situaciones de desequilibrio de caja, es decir, déficit no financiados con créditopúblico, producidos en períodos menores al año fiscal, la Ley establece que la Tesorería Generalde la Nación puede hacer uso de instrumentos de crédito a corto plazo de distinta naturaleza,mediante anticipos bancarios, certificados de cancelación de deudas y letras de tesorería.

* Implementación de la Cuenta Única del Tesoro

40. A partir de 1995 el órgano coordinador de la administración financiera (Sub-Secretaría dePresupuesto) dispuso la instrumentación de la Cuenta Única del Tesoro (CUT), con el fin decentralizar la totalidad de ingresos y pagos del Tesoro en una cuenta aperturada en el Banco delEstado de Argentina. El funcionamiento de esta cuenta única se sustenta en tres módulosoperativos: Ingresos, Programación de Límites Financieros y Programación de Pago.

41. El módulo de ingresos permite identificar los recursos de distinto origen y apropiarlosdebidamente. Se sustenta en la apertura de cuentas recaudadoras por Servicio de Administración

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Financiera (SAF) y fuente de fmanciamiento en el Banco del Estado, diariamente, en formaautomática, transfiriendo sus saldos a la Cuenta Única del Tesoro, no pudiendo recibir débitos deotra naturaleza. La programación de cuotas de pago (límites financieros) consiste enautorizaciones de giro contra la "Cuenta Única" del Tesoro, las cuales son transmitidas a losservicios incorporados al sistema. Mediante la programación y procedimientos de pago lasunidades beneficiarias seleccionan los pagos a realizar y transmiten su selección a la Tesorería.Cuando se trata de organismos de la administración central, éstos seleccionan las ordenes depago que desean cancelar y, en el caso de organismos descentralizados emiten autorizaciones depago. En base a las características del pago puede distinguirse: pagos efectuados por tesoreríasjurisdiccionales con recursos propios; pagos directos cuando la orden de pago se cancela confondos (cheques) a nombre del beneficiario final; y, pago indirecto cuando la orden de pago secancela con fondos líquidos a nombre de un organismo del sector público quien cancela porintermedio de su Tesorería.

* Facultad para la colocación de excedentes de caja en instituciones financierasprivadas

42. Como un elemento de la reforma de la administración financiera del Estado mediante Leyse facultó al Poder Ejecutivo a colocar los excedentes de Caja del Tesoro Nacional y de lasInstituciones de Seguridad Social en cuentas remuneradas del país o del exterior, o adquirirtítulos públicos de reconocida solvencia, con el propósito de obtener rentabilidad sobre losfondos no utilizados.

43. La aplicación de esta práctica implica a su vez la exigencia a los funcionarios de laTesorería Nacional de familiarizarse en temas de evaluación de costos del dinero, así comoconocer la rentabilidad de los mercados financieros.

Mecanismos de autorización de pagos y transferencia de fondos en formaelectrónica

44. Existe un sistema de recepción electrónica de las ordenes de pago y transferenciaelectrónica de fondos; este mecanismo permite recibir ordenes de pago en disquete o mediantelíneas telefónicas y validar su información, después de lo cual la Tesorería General transfiereelectrónicamente fondos o emite un cheque del Tesoro.

Implementación de un Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) en elnivel central.

45. Dentro del programa de reforma del Estado se implementó la reforma de laadministración financiera bajo la concepción sistémica, concibiéndola como un macro sistemaoperante en la administración pública que integra la funciones de Presupuesto, Tesorería, CréditoPúblico, Contabilidad, Contrataciones y Administración de Bienes; las mismas que seinterrelacionan bajo los criterios de centralización normativa y descentralización operativa. Suproceso de informnatización se desarrolla a través del SIDIF, Sistema Integrado de Información

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Financiera, que consiste en registrar en forma interactiva, en una base de datos única, losprocesos operativos de los órganos rectores de los sistemas: Presupuesto, Tesorería, Contabilidady Crédito Público y los servicios administrativos financieros (SAF) de los organismos de laadministración central. En la actualidad el SIDIF se ha desarrollado en el nivel central.

46. En el proceso de Tesorería, el SIDIF registra tanto las operaciones de ingresos de losentes recaudadores (Dirección General Impositiva-DGI y Administración Nacional de Aduana-ANA) como las operaciones de gastos (ordenes de pago y transferencias de fondos) que sonpreviamente validadas mediante procedimientos específicos (TRANSAF) cuando se efectúantransferencias electrónicas. A través del SIDIF, se administra la cuenta única del tesoro (CUT)que incluye la programación de caja, la asignación de cuotas de pago y los criterios de selecciónautomática de ordenes de pago en la TGN y en los SAF.

Priorización de la capacitación para fortalecer el sistema de administraciónfinanciera

47. La Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos haconsiderado a la capacitación como una prioridad para el fortaleciniento del sistema integrado deinformación financiera-SIDIF, en el contexto de la reforma financiera gubernamental. Para darsustentabilidad al SIDIF se brinda capacitación permanente al personal de los sistemas dePresupuesto, Tesorería, Contabilidad e Informática, se ha creado un Centro de Capacitación quetiene a su cargo el desarrollo de las acciones de entrenamiento profesional.

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CUADRO NO 1

TESORERIA GENERAL DE LA NACIÓN"FLUJO DE CAJA" MENSUAL

(En miles de dólares)

19x5Diciembre

SALDO INICIAL 5,000

RECURSOS 125,000I. Ingresos Corrientes 95,000II. Ingresos de Capital 30,000

GASTOS 190.0Q0III. Total de Gastos 190.000

SUPERÁVIT/DÉFICIT (65.0PRIMARIO (I+II-III)

IV. Intereses 30.0V. Gastos operativos (III+IV) 220,000

RESULTADO (900Q00!FINANCIERO (I+II-V)

VI. Uso Neto de Crédito Interno 55,000VII. Uso Neto de Crédito Externo 20,000VIII. Otros Medios Financieros 10,000IX. Transferencia de Cuentas 5.00

SALDO FINAL 0

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BRASIL

PRÁCTICAS EXITOSAS EN EL SISTEMA DE TESORERIA

* Programación financiera de los ingresos y gastos del sector público.

* Control centralizado de los ingresos y gastos en una Cuenta Única.

* Utilización de documento electrónico para la recaudación de ingresos fiscales.

* Control de la programación financiera del gasto

. Descentralización operativa en la ejecución del gasto.

* Implementación del Sistema Integrado de Administración Financiera- SIAFI.

* Acceso a la información que procesa el SIAFI.

48. De acuerdo a su constitución política, Brasil es una República Federal. Su organizaciónpolítico-administrativa comprende el Gobierno Central, los Estados (22), las Municipalidades,las entidades autónomas y el Distrito Federal. El Ministerio de Hacienda tiene a su cargo, entreotras funciones, la administración financiera del gobierno y, la formulación y ejecución de lapolítica económica.

49. A partir de 1980 se efectuaron importantes cambios en la estructura funcional yresponsabilidades del Ministerio de Hacienda, para permitir un mayor control y mejor gerenciade las fmanzas públicas.

50. La Secretaría del Tesoro Nacional es el ente rector del sistema de tesorería y tiene comocompetencias: elaborar la programación financiera anual y mensual del Tesoro, gerenciar laCuenta Única, cuidar el equilibrio financiero del Tesoro, administrar los flujos financieros,mantener el control de los compromisos de la Unión con entidades y organismos internacionales,controlar las operaciones de crédito del Tesoro y emitir normas sobre la programación financieray la ejecución del gasto público. Asimismo, mantener el Plan de Cuentas Único de la Unión, yelaborar el Balance General de la Unión.

51. La entidad que administra y recauda los ingresos tributarios es la Secretaría de IngresosFederal que depende del Ministro de Hacienda. A nivel nacional los ingresos son recaudados através del sistema financiero privado. El flujograma del proceso de recaudación se aprecia elanexo N' 2.

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Programación financiera de los ingresos y gastos del sector público

52. La programación financiera anual de los ingresos y gastos del Tesoro es realizada por laSecretaría de Planeamiento y Presupuesto, en coordinación con la Secretaría de Ingresos Federaly la Secretaría del Tesoro Nacional. En su preparación considera los lineamientos de políticaestablecidos en el Plan Plurianual del gobierno y la ley de presupuesto; los mismos que seincorporan dentro del "Flujo de Caja" anual. La Secretaría del Tesoro Nacional elabora el flujode caja mensual de ingresos y gastos, en base a la proyección de ingresos que le proporciona laSecretaría de Ingreso Federal y la proyección de gastos que elabora trimestralmente la Secretaríade Planeamiento y Presupuesto.

53. La proyección de ingresos es realizada en base a datos históricos de meses anteriores y elcomportamiento de los períodos anteriores. La proyección de gastos es elaborada en función aprioridades entre otras, volumen de recaudación de recursos, asignaciones presupuestales,prioridades establecidas por decreto, etc.

54. Para financiar el déficit fiscal de caja, la Secretaría del Tesoro necesita de un Decreto queautorice el endeudamiento temporal mediante la emisión de bonos del Tesoro y/o letras delTesoro que son colocados en el mercado fmanciero nacional. Cuando se presenta una menorrecaudación en el período programado se adopta como práctica la emisión de títulos, noutilizándose los saldos acumulados en la cuenta única del Tesoro. El superávit fiscal que pudierapresentarse en el curso del año es remunerado por el Banco Central en la cuenta única del Tesoro.

El modelo de "Flujo de Caja" mensual que utiliza la Secretaría Nacional del Tesoro se incluye enel cuadro N° 2.

Control centralizado de los ingresos y gastos en una Cuenta Única

55. La apertura de la "Cuenta Única" a nombre de la Secretaría del Tesoro Nacional en elBanco Central del Brasil, representó el inició de la modernización en la administración de la cajapública y forma parte del proceso de reordenamiento financiero del Gobierno Federal. En lacuenta única se registra diariamente la recaudación de los tributos nacionales producto del pagoque efectúan los contribuyentes a través del sistema financiero privado y el Banco del Brasil(Estado Federal).

56. Los recursos acreditados en la "Cuenta Única" del Tesoro Nacional constituyendisponibilidad de fondos para la realización de pagos del gobierno federal. Esta cuentasolamente puede ser debitada mediante autorización expresa de la Secretaría del Tesoro en elmomento en que son transferidos a los órganos ejecutores, vía Banco del Brasil.

* Utilización de documento electrónico para la recaudación de ingresos fiscales

57. El Sistema Integrado de Administración Financiera- SIAFI, establece, para la recaudaciónde ingresos federales, el uso de un formulario electrónico, denominado "documento electrónico

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por la recaudación de ingresos federales"- (DARF), que es utilizado por los contribuyentes parael pago de impuestos a través de la red bancaria nacional. Mediante este documento se registra larecaudación fiscal instantáneamente en la Cuenta Única aperturada en el Banco Central delBrasil. Este procedimiento permite reflejar la disponibilidad inmediata de fondos en la CuentaÚnica, favoreciendo la atención oportuna de los requerimientos presupuestales efectuados por lasentidades ejecutoras (unidades gestoras).

Control de la programación financiera del gasto

58. La Secretaría de Planeamiento y Presupuesto elabora calendarios trimestrales del gasto,los mismos que son comunicados a la Secretaría del Tesoro para su ejecución; de acuerdo con loslímites de caja y las prioridades de atención. La Secretaría del Tesoro forrnula el flujo de egresosde caja mensual, considerando el requerimiento que efectúan las entidades sectoriales cada mes.El Comité de Programación Financiera, conformnado por el Secretario del Tesoro, el SecretarioEjecutivo de Planeamiento y Presupuesto y el Secretario de Hacienda aprueban este documento.También se convoca, si es necesario, a los representantes del Banco Central y del Banco delBrasil, entre otros.

* Descentralización operativa en la ejecución del gasto

59. El proceso de ejecución del gasto público es conducido por las Secretarías dePlaneamiento y Presupuesto y del Tesoro Nacional. Las transferencias de sus asignacionespresupuestales son autorizadas por la Secretaría del Tesoro a los 38 órganos sectoriales a travésdel Banco del Brasil. Tales órganos a su vez, transfieren los recursos a las 5,000 unidadesgestoras existentes en todo el país para la ejecución del gasto. Los órganos sectoriales sonresponsables de centralizar la información presupuestal y financiera de los requerimientos y de laejecución del gasto de las unidades gestoras. Las unidades gestores son las encargadas deejecutar las etapas de compromiso y devengado, culminando con el pago al proveedor.

IR Implementación del sistema integrado de administración financiera

60. A través del Servicio Federal de Procesamiento de Datos (SERPRO) empresa pública,dependiente del Ministerio de Hacienda, se implementó en 1987 el Sistema Integrado deAdministración Financiera- SIAFI, que opera en todo el territorio nacional a través de 38 órganossectoriales y 5,000 unidades gestoras. El SIAFI integra los procesos de programación financiera,ejecución presupuestal y contabilidad.

61. El sistema de contabilidad es el corazón del SIAFI, ya que los demás sistemas dependende los datos que en él se registren. El plan contable gubernamental se compatibiliza con losclasificadores presupuestales y, todas las operaciones se uniformizan a través de una tabla deeventos, que permite generar una base de datos uniforme y una contabilidad "on line". Laejecución presupuestal se efectúa de acuerdo a la clasificación programática del presupuesto en elmomento en que la unidad gestora ejecuta el pago que automáticamente queda registrado en elSIAFI.

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62. En el proceso de tesorería, el SIAFI registra a través de la Cuenta Única del Tesoro desdela recaudación de ingresos mediante el uso del DARF hasta el pago de obligaciones. Lossistemas de programación financiera, ejecución del presupuesto, administración de la deuda,contabilidad y sistemas de informática se encuentran bajo la autoridad de la Secretaría del TesoroNacional.

63. Los documentos que ingresan al SIAFI tienen como característica el ser inmutables, yaque no pueden cambiarse. Los errores deben corregirse elaborando otro documento queregularice el movimiento anterior.

Acceso de la información que procesa el SIAFI

64. Todos los usuarios de los sistemas que conforman el SIAFI tienen acceso, vía unacontraseña de seguridad, a la información presupuestal, fmanciera y patrimonial que en él seencuentra registrada y que es requerida de acuerdo con sus necesidades de funcionamiento. Estainformación puede ser consultada por los representantes de los Poderes del Estado y losfuncionarios de los sistemas de administración fmanciera del SIAFI desde cualquier punto delpaís, mediante terminales remotos interconectados y ubicados en sus ambientes de trabajo.

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CUADRO N° 2

SECRETARIA DEL TESORO DEL BRASIL"FLUJO DE CAJA"

(En miles de dólares)JULIO 19X5

Programación Actual Programación Inicial1. FLUJO FISCAL

A. INGRESOS 7.022 7.331A. 1 Recaudación BrutaA.2 (Incentivos Fiscales)A.3 Recuperación operacionesA.4 Otras operacionesA.5 Remuneraciones Brasil

B. GASTOS (ú.942) (7.280)B.1 RelacionadosB.2 Ordinarias

B.2.1 PersonalB.2.2 Enc. Deuda ContratadaB.2.3 Enc. DPMF-Mercado

B.3 Gastos Operaciones Crédito

C. RESULTADO FISCAL (1) 80 51

D. RESULTADO FISCAL (2) 665 655

II. FINANCIAMIENTOE. INGRESOS 7,535 7,003

E. 1 Emisión de Títulos -Mercado

F. GASTOS (6574) (6366)F. 1 Rescate de Títulos -MercadoF.2 Amortización de deuda

G. ENDEUDAMIENTIO MOBIL.INTERESES. LIQ 1,127 605

H. RESULTADO DEL TESORO (62) 433

I. FLUJO DE CAJA (C+E+F+H) 978 921

RESULTADO FISCAL (1) = A+BRESULTADO FISCAL (2) = (1) - (A.3+A.4+A.5+B.2.2+B.2.3+B.3)

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CHILE

PRÁCTICAS EXITOSAS DEL SISTEMA DE TESORERÍA

* Implementación de la programación financiera para el control de los ingresos y gastos.

a Centralización de la recaudación de los ingresos del Tesoro en la Cuenta Única Fiscal.

* Recaudación de impuestos por medios electrónicos y mejoras en la atención de loscontribuyentes.

* Distribución de recursos a través de cuentas corrientes y ejecución descentralizada delgasto.

* Capacitación continua del personal de la Tesorería

* Separación de las funciones de recaudación de ingresos y fiscalización de loscontribuyentes.

65. De acuerdo con su Constitución, Chile es una república unitaria. La administraciónestatal es funcional y territorialmente descentralizada. La organización administrativa del Estadoestá constituida por Ministerios, Intendencias, Gobernaciones, servicios creados para elcumplimiento de las funciones administrativas del Estado, la Contraloría General de laRepública, el Banco Central de Reserva, las Municipalidades y las empresas estatales creadas porley. El Ministerio de Hacienda es responsable de las finanzas públicas, siendo sus principalesservicios: Servicios de Tesorerías, Servicio de Impuestos internos, Servicios de Aduanas,Superintendencia de Valores y Seguros, y Superintendencia de Bancos e InstitucionesFinancieras.

66. La Tesorería General de la República de Chile es la encargada de recaudar, custodiar ydistribuir los fondos y valores fiscales, efectuar el pago de las obligaciones del fisco, y realizar lacobranza coactiva judicial, extrajudicial o administrativa de los impuestos fiscales en mora.Asimismo, le compete centralizar los fondos de la República en la Cuenta Única y efectuaremisiones de bonos u otras obligaciones que las leyes dispongan, ordenar su colocación oponerlos a disposición de terceros. El sistema de Tesorería tiene una administración funcional yterritorialmente descentralizada. Está integrado por la Tesorería General con sede en Santiago,las Tesorerías Regionales en cada una de las regiones del país y las Tesorerías Provinciales. Elflujograma del proceso de recaudación se aprecia en el anexo N' 3.

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Implementación de técnicas de programación financiera para el control de losingresos y gastos

67. La Tesorería General prepara el reporte de recaudación diaria y el saldo en banco de lacuenta única fiscal, el mismo que es proporcionado para la formulación del presupuesto(programa) de caja. La Dirección de Presupuestos elabora el "Flujo de Caja, fija el ritmo degasto y efectúa el control presupuestario mensual, mediante el informe de avance y ejecución desaldos que remiten las entidades ejecutoras.

68. La formulación del flujo de caja se efectúa considerando lo siguiente: los ingresos seproyectan en función a los datos históricos de los meses anteriores y el gasto en función alrequerimiento que formulan las instituciones, incorpora además los egresos por subsidios y pordevoluciones a los contribuyentes que aportaron más de lo que debían, ello en base a los datoshistóricos de añlos anteriores.

69. La reunión de caja constituye un mecanismo de coordinación inter-institucional paraaprobar el programa de Caja y está conformada por la Dirección de Presupuestos y la TesoreríaGeneral de la República, dependientes del Ministerio de Hacienda y el Banco Central deReserva.

El modelo de "Flujo de Caja" de la Tesorería General, se aprecia en el cuadro N' 3.

* Centralización de la recaudación de los ingresos del tesoro en la Cuenta Única Fiscal

70. La Centralización de la recaudación fiscal en una cuenta única ha sido establecida pornorma legal expresa, como una práctica de obligatorio cumplimiento. La Tesorería General de laRepública es la titular de la Cuenta Única Fiscal (CUF) aperturada en el Banco del Estado. Larecaudación se efectúa a través de la Banca Privada, con quienes la Tesorería ha celebradoConvenios para agilizar el proceso de recaudación.

Recaudación de impuestos por medios electrónicos y mejoras en la atención de loscontribuyentes

71. En 1996 la Tesorería General puso en operación el sistema de pago electrónico deimpuestos para los contribuyentes. A través de este sistema los contribuyentes que al mismotiempo son clientes de los Bancos privados pueden llenar desde su computador el formulario depago y enviarlo electrónicamente al computador del Banco; quien al vencimiento del plazo parael pago del impuesto realiza el cargo que corresponde en la cuenta corriente del contribuyente.

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Separación de las funciones de recaudación de ingresos y fiscalización decontribuyentes

72. Corresponde a la Tesorería General de la República la función de recaudación de lostributos, tanto en moneda nacional, como en moneda extranjera para lo cual apertura y mantieneuna Cuenta Unica Tributaria (CUT) por cada contribuyente. El Servicio de Impuestos Internos-SII, es el responsable de la fiscalización de los contribuyentes.

Distribución de recursos a través de cuentas corrientes y ejecución descentralizadadel gasto

73. La distribución de los recursos a los organismos ejecutores se denomina aporte fiscal.Las etapas del procedimiento son: Apertura de cuentas corrientes, solicitada por las entidadesejecutoras y autorizada por la Contraloría General de la República (su vigencia es permanente).Etapa de transferencia de fondos del Tesoro Público, de acuerdo al programa de caja mensual, através del Departamento de Finanzas Públicas, quién ordena al Banco del Estado para que afectela Cuenta Única Fiscal.

74. En la etapa de ejecución las unidades de servicio reciben la transferencia de la TesoreríaGeneral y a su vez distribuyen los recursos fiscales al resto de servicios a nivel nacional yefectúan los giros para la atención de sus compromisos de acuerdo a la asignacióncorrespondiente. En la etapa de información, las unidades de servicio presentan información dela ejecución del gasto a la Dirección De Presupuesto, y a la Contraloría General para el registrocontable pertinente. La Contraloría es el ente normativo de la contabilidad y cada entidad llevasu contabilidad independiente.

* Capacitación continua del personal de la Tesorería

75. La Capacitación de los empleados del sector público es responsabilidad de cada Servicioy se financia con fondos asignados en el Presupuesto. En el marco de la modernización delServicio de Tesorería, la gestión de los recursos humanos contempla una intensiva capacitaciónen los aspectos técnicos propios del manejo de la Caja Pública, incidiendo en la atención alcontribuyente y en la mejora de las relaciones interpersonales. La Tesorería cuenta con unaOficina de Capacitación que opera desde hace cinco años y dispone de los recursos fisicos,humanos y presupuestarios.

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CUADRO NO 3

TESORERÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

FLUJO DE CAJA MENSUAL

(En miles de dólares americanos)

Renumeraciones Resto partidas TotalAsignacionesFinancieras 5,100 3,000 8,100Subsidios 100 500 600Operaciones

Complementarias 400 1,200 1,600Servicio de Deuda 150 20 12Devolución de 1Q 2 12

impuestos

Total de gastos 22 310,492programados

RESUMEN TOTALIngresos: 12,000 12,000

Ingresos corrientes 11,500 11,500Excedente de empresas 500 500publicas

Sub-total 12.000 12.000

Gastos:

Gastos programados 10.492 10.492

Superávit/Déficit 1,508 1,508Financiamiento/ 0 0Endeudamiento

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PERÚ

PRÁCTICAS EXITOSAS DEL SISTEMA DE TESORERÍA

* Creación de una instancia de alto nivel para la autorización y control de gasto público.

* Utilización del "Flujo de Caja" como instrumento de programación financiera.

* Manejo centralizado del manejo de recursos a través de una Cuenta Única Principal

* Utilización de subcuentas bancarias para la asignación de fondos a entidades públicas

* Implementación de normas para regular el funcionamiento del Sistema de Tesorería.

76. Según la Constitución Política de 1993, el Perú tiene un gobierno unitario, representativoy descentralizado. La Administración financiera gubernamental se encuentra a cargo delMinisterio de Economía y Finanzas (MEF). Sus atribuciones están referidas al diseño yaplicación de la política económica del gobierno, así como a la administración de sus recursos.Su estructura organizativa contempla dos Vice- Ministerios: Economía y Hacienda. Formanparte de este último las Direcciones Generales del Presupuesto, Tesoro y Crédito Público que sonlos órganos rectores de los sistemas de Presupuesto, Tesorería, y Crédito Públicorespectivamente. El sistema de contabilidad gubernamental es responsabilidad de la ContaduríaGeneral de la Nación, que es una institución pública descentralizada del sector Economía yFinanzas.

77. La Dirección General del Tesoro Público del Ministerio de Economía y Finanzas, es elórgano rector del Sistema de Tesorería en el Perú, sus atribuciones están orientadas a proponerpolíticas y dictar la normatividad necesaria para regular la administración de fondos a nivelnacional, determinar las disponibilidades de caja, centralizar los procesos de pago de los fondospúblicos y elaborar los informes propios de las actividades del Tesoro. La dirección general delTesoro es el titular de la cuenta única principal, y, se encuentra facultada para ordenar cargoscontra ésta, mediante autorizaciones de pago u ordenes de transferencia.

78. La Recaudación de tributos, la fiscalización de contribuyentes y la cobranza coactiva yjudicial de los impuestos no pagados oportunamente por ellos es atribución de laSuperintendencia Nacional de Administración Tributaria- (SUNAT) y de la SuperintendenciaNacional de Aduanas, ambas son instituciones públicas descentralizadas del MEF, gozan deautonomía funcional y administrativa. Los Ministerios de Relaciones Exteriores (Consulados) yde Transportes y Comunicaciones (Correos), aunque en menor medida, recaudan tambiéningresos fiscales. El flujograma del proceso de recaudación se aprecia en el anexo N' 4.

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Creación de una instancia de alto nivel para la autorización y control del gastopúblico

79. En el marco del programa de estabilización económica implementado por el gobierno en1990, se creó el Comité de Caja integrado por el Vice-Ministro de Hacienda, quién lo preside, elVice-Ministro de Economía, el Director General del Presupuesto Público, el Gerente General delBanco Central de Reserva, el Gerente General del Banco de la Nación, y una secretaría Técnicacon la participación de las Direcciones del Tesoro y Crédito Público.

80. El punto focal de atención del Comité de Caja es el gasto público, cuyo estricto controlesta orientado a evitar el déficit fiscal. Las funciones y responsabilidades asignadas al Comité deCaja, se materializan en la formulación y aprobación del flujo de caja mensual y en la evaluacióndel flujo de caja del mes anterior. Asimismo, determina los criterios de priorización del gasto,dentro del marco de la política económica de corto plazo del gobierno. El Comité está autorizadotambién para determinar el tipo de recursos del Tesoro a ser utilizados en el respaldo de fianzas,avales y cartas de crédito que otorga el Banco de la Nación a entidades del gobierno.

* Utilización del "Flujo de Caja" como instrumento de programación financiera

81. El Flujo de Caja, como instrumento de programación financiera, se inicia con laproyección del calendario de compromisos mensual, formulado por la Dirección del PresupuestoPúblico en el que se consignan los gastos a nivel de partidas genéricas. La Dirección del Tesoroproporciona información de la ejecución del presupuesto de caja del mes anterior, loscompromisos pendientes de pago de meses anteriores, y los saldos de otras cuentas en monedanacional y moneda extranjera. La Dirección de Crédito Público proporciona la programación yel cronograma de vencimiento del pago de la deuda pública interna y externa.

El modelo del "Flujo de Caja" que utiliza el Comité de Caja del Ministerio de Economía yFinanzas, se aprecia en el Cuadro N' 4.

* Manejo centralizado de Recursos a través de la "Cuenta Única Principal"

82. Desde 1972 se estableció que los recursos del Estado debían estar centralizados en una"Cuenta Unica", bajo una misma autoridad: la Dirección General del Tesoro Público delMinisterio de Economía y Finanzas. Es así que el Tesoro Público fue facultado a abrir unacuenta corriente principal (cuenta única) a su nombre, en el Banco del Estado (Nación), en la cualse abonan los fondos provenientes de la recaudación fiscal y los pagos efectuados contra ella. Lacuenta única ha permitido incrementar la efectividad en la administración de fondos, alconstituirse en un mecanismo adecuado de control y evaluación del flujo de fondos del Tesoro.

* Utilización de subcuentas bancarias para asignación de fondos a Entidades Públicas

83. A partir de la cuenta principal (cuenta única), cada entidad pública que financia susoperaciones con fondos del Tesoro apertura dos subcuentas de gasto en el Banco de la Nación, al

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inicio de cada ejercicio presupuestal. A diferencia de las cuentas corrientes normales, lassubcuentas bancarias sólo registran los cargos por cheques pagados cuyo monto se traslada a lacuenta única mediante un mecanismo de reversión automática. Este manejo ha permitido por unlado el mejor control del gasto y, por otro, su registro adecuado por parte del Banco, para efectosde la conciliación bancaria.

84. La disponibilidad de fondos de la subcuenta se encuentra cubierta por una autorización depago que emite el Tesoro a favor de cada entidad y es transmitida al Banco del Estado para laoperatividad correspondiente, por un monto máximo a girar.

* Implementación de normas para regular el funcionamiento del sistema de Tesorería

85. La Dirección del Tesoro del Ministerio de Economía y Finanzas emite normas generalesde Tesorería aplicables para todas las entidades del sector público, con excepción de las empresasestatales. El propósito es sistematizar los procesos de captación, utilización y control de losrecursos financieros del Estado.

86. Las normas del sistema de Tesorería regulan aspectos diversos tales como: unidad decaja, manejo de fondos mediante cuentas bancarias, uso de fondos para pagos en efectivo,arqueos de fondos, transferencias de fondos, medidas de seguridad para la emisión de cheques,conciliaciones bancarias de las cuentas del Tesoro, reportes y otros.

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CUADRO No 4

COMITÉ DE CAJA DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS

FLUJO DE CAJA MENSUAL DEL TESORO PÚBLICO

(En miles de dólares)

Detalle Programado Ejecutado SaldoI. Ingresos: 5,400Q 5.30 100

1. Tributarios 4,500 4,500Recaudación

2. Otros ingresos 300 200 1003. Cuentas Moneda Extranjera 600 600

- Tesoro Publico

II. Egresos: (5.900) 5.800 (1

A. Gtos. Presupuesto:Renumeraciones (1,900) 1,900Bienes y Servicios (1,800) 1,800Transferencias Corriente (1,500) 1,500Deuda Interna (300) 200 (100)Deuda externa (100) 100

B. Pagos meses anteriores:Banco Nacional (100) 100Pendiente giro (200) 200 0

III. Saldo (500) 500 0

IV. Financiamiento 500 500 0

Moneda Nacional 300 300 0Moneda Extranjera 20Q 20Q Q

V. Saldo fin de mes: .. Q

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FACTORES QUE AFECTAN LA EFICIENCIA DE LOS SISTEMAS DE TESORERÍA

Desase en la acreditación de la recaudación en la Cuenta Unica del Tesoro

87. Para una recaudación eficiente de los ingresos fiscales es necesario que éstos seanacreditados diariamente en la cuenta única del Tesoro. Esto permite conocer la disponibilidadreal y oportuna de recursos de la tesorería nacional para una mejor programación del gastopúblico. Ello se logra mediante la utilización de un sistema informático integrado a la redbancaria privada del país o mediante la celebración de convenios con la banca privada para larecaudación. Cuando las condiciones que se plantean no se cumplen, es posible que laacreditación de fondos en la cuenta única se efectúe en forma dilatoria, apreciándose en elestudio casos que fluctúan de tres a siete días. Esta situación tiene consecuencias negativas parael funcionamiento de la tesorería nacional, debido a que los recursos no se encuentrandisponibles en su oportunidad, así como el costo de oportunidad por el beneficio que se obtendríapor retenerlos temporalmente sin remunerarlos.

* Desviaciones en las actividades de programación financiera

88. La programación financiera tiene como finalidad optimizar el flujo de entradas y salidasde fondos de la cuenta única del Tesoro. Esto se logra mediante la formulación del "Flujo deCaja" que con un horizonte temporal del ejercicio fiscal, debería desagregarse en formatrimestral, mensual, semanal o diaria, en función a las necesidades reales de cada tesoreríanacional. La falta de aplicación de esta práctica con la debida oportunidad no permite identificarlas necesidades de financiamiento en el corto plazo que requiere la tesorería nacional, ni lossaldos ociosos (excedentes) en la cuenta única. Asimismo, puede ocasionar la asignación demayores recursos a entidades ejecutoras que no los necesitan, en detrimento de otras.

* Mantenimiento de fondos excedentes del tesoro sin rentabilidad

89. La administración de los excedentes de caja debe constituir una atribución de la tesoreríanacional, con el objeto de proteger los fondos fiscales de su deterioro por efectos dela inflación yobtener una apropiada rentabilidad mediante la colocación en el sistema financiero nacional ointernacional, en tanto no sean utilizados en la distribución del gasto público. Cuando estápráctica no es aplicada, es posible que en la Cuenta Única del Tesoro se mantengan saldosociosos e inmovilizados, sin obtener una adecuada remuneración por ellos.

* Ausencia de facultades para emitir instrumentos financieros

90. Una adecuada programación financiera permite prever los períodos en que los ingresosfiscales resultan insuficientes para cubrir las necesidades de gastos de las entidades ejecutoras.Esto hace posible que la tesorería nacional pueda utilizar diversos mecanismos financieros paracubrir los déficit temporales de caja. Cuando la tesorería nacional no dispone de facultades paraemitir instrumentos financieros, con el objeto de cubrir tales déficit, generalmente, se recurre a

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recortes en las asignaciones programadas en determinados períodos, alterándose el ritmo deejecución del presupuesto nacional.

Centralización del pago de obligaciones en la Tesorería Nacional

91. La descentralización operativa para la ejecución del gasto constituye la delegación de laresponsabilidad de pago que realiza la tesorería nacional a las entidades ejecutoras para atendersus necesidades de gasto. La adopción de este mecanismo permite a las entidades ejecutorasefectuar directamente el pago de sus obligaciones de acuerdo a los compromisos asumidos.Cuando el procedimiento de pago se centraliza en la Tesorería Nacional, se resta efectividad a lapriorización de pagos que corresponde ejecutar a las entidades públicas. Esta práctica puedeocasionar demoras innecesarias en el pago a proveedores del Estado o falta de transparencia en laejecución del indicado procedimiento.

* Ausencia de mecanismos de control sobre la ejecución financiera del gasto

92. El objetivo del control de la ejecución financiera es identificar el ritmo del gasto queejecutan las entidades públicas con relación a los fondos asignados en un período determinado.Ello permite conocer la capacidad de gestión de los entes ejecutores. Este proceso puede lograrseevaluando el comportamiento del gasto dentro de un período específico, en base al monitoreo delos saldos de las entidades ejecutoras, a través de medios computarizados o la informaciónbancaria correspondiente. Cuando no se dispone de mecanismos de control sobre la ejecuciónfinanciera del gasto, es posible que la tesorería nacional asigne a las entidades ejecutoresmayores recursos de los requeridos, al igual que se mantengan fondos ociosos bajo la autoridadde éstas, lo que restringe la administración de la liquidez fiscal.

-Utilización de prácticas tradicionales para la recaudación de ingresos tributarios

93. La utilización de procedimientos electrónicos para la recaudación de impuestos permiteque la Tesorería Nacional obtenga la disponibilidad inmediata de recursos en la caja fiscal. Eluso de tales mecanismos informáticos facilita que la programación de caja establecida por latesorería nacional se cumpla oportunamente de acuerdo con el cronograma previsto para laejecución del gasto. La no utilización de procedimientos electrónicos para la recaudación, podríadilatar el proceso de captación de los ingresos fiscales y con ello, restringir la distribución derecursos hacia las entidades ejecutoras.

Falta de mecanismos de capacitación continua sobre administración financieragubernamental

94. La capacitación constituye un instrumento efectivo para transferir nuevos conocimientos,así como desarrollar habilidades y destrezas en el personal. Aplicada al campo de laadministración financiera gubernamental y, en forma específica, en el sistema de tesorería, lacapacitación puede incrementar los niveles de eficiencia y productividad en la gestión de la cajafiscal. Es posible mantener la capacitación en forma continua, en la medida que los presupuestos

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nacionales asignen recursos con este propósito. La ausencia de políticas de capacitación puedenlimitar la actualización de los conocimientos profesionales respecto a los nuevos avances queocurren en el campo de la gestión financiera gubernamental. La falta de mecanismos decapacitación adecuados puede generar que los recursos invertidos en los proyectos de reforma dela administración financiera ejecutados mediante cooperación internacional, se tomnen estérilespor la falta de sustentabilidad de los esfuerzos.

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CAPÍTULO III

PRÁCTICAS EXITOSAS PARA LA ADMINISTRACIÓN DE CAJAEN EMPRESAS PRIVADAS

* Utilización del Flujo de Caja para optimizar el uso de fondos.

* Financiamiento de los desequilibrios en la liquidez.

* Colocación de excedentes de caja en el Mercado Financiero.

* Utilización de mecanismos de transferencia electrónica de fondos para optimizarla cobranza y pagar obligaciones.

* Implementación de mecanismos de control financiero.

95. El foco de atención de la administración fmanciera en el sector privado, por variasdécadas, ha estado dirigido a decisiones administrativas para maximizar el valor de la empresa.En los últimos años se ha incluido el análisis de factores tales como la inflación, la desregulacióndel sistema fmanciero, el avance de la tecnología de información y la globalización. En estecontexto, la tendencia hacia la globalización y los progresos en el comercio internacionalimponen a las empresas el reto de buscar mejores oportunidades y al mismo tiempo uncrecimiento más dinámico, desarrollando productos nuevos de alta calidad al costo más bajoposible. La empresa privada para subsistir está obligada a ser rentable y competitiva y laadministración financiera en este sector significa el manejo del flujo de fondos de acuerdo con unplan y con una misión, cual es, maximizar la inversión o maximizar las utilidades y potenciar lacalidad de atención al cliente.

96. La administración financiera cumple un rol importante en las empresas del sector privado,puesto que su accionar discurre a través del presupuesto de caja, la obtención de fondos en losmercados financieros, la selección y evaluación de inversiones. Una empresa de éxitogeneralmente muestra un crecimiento rápido en las ventas y requiere de inversiones en planta,equipos e inventarios. Para ello la administración financiera debe determinar, la tasa óptima decrecimiento en ventas y decidir sobre las mejores alternativas de adquisición de activos, así comola mejor forma de como y cuando financiarlos.

* Utilización del "Flujo de Caja" para optimizar el uso de fondos

97. La planeación financiera en las empresas privadas adopta como premisas básicas susobjetivos y metas, las que se derivan del plan de mediano plazo. Este proceso implica la

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elaboración de proyecciones de ventas, ingresos y gastos tomando como base las estrategias deproducción y de mercadeo, después de lo cual se decide como serán cubiertas las necesidades definanciamiento proyectadas. Los responsables de la planeación financiera tienen la obligación depronosticar las necesidades de fondos de la empresa y, establecer mecanismos de controladecuados que permitan asegurar que la programación se ejecute de acuerdo con lo previsto. Siun incremento en la proyección de las ventas conduce a un déficit de efectivo estimado, laadministración financiera debe obtener los fondos requeridos en las condiciones más favorablesposibles para la empresa, minimizando los costos financieros.

98. El "Flujo de Caja" muestra los flujos proyectados de entrada y salida de efectivo en eltranscurso de un período, para determinar el momento en que la empresa tendrá excedentes odéficit. De esta manera, la administración financiera apoya a la gerencia a planearadecuadamente la forma de invertir las disponibilidades o la manera de financiar los déficit defondos. El presupuesto de caja en la empresa privada es una herramienta importante paraformular pronósticos financieros a corto y mediano plazo. El correcto manejo de la informaciónsobre las entradas y salidas de fondos implica la sincronización del flujo de efectivo, lo cualpermitirá determinar la velocidad de cobranzas, el lugar y fecha en que se necesitarán los fondosy el control de los desembolsos.

99. El desarrollo del flujo de caja requiere la estimación de los ingresos y la determninación depagos en efectivo que la empresa realizará en el período materia de pronóstico. Las fuentesprincipales de ingresos de efectivo están dadas por las ventas al contado y las cuentas por cobrar,en tanto que los pagos en efectivo incluyen pagos a proveedores, sueldos, gastos financieros yotros desembolsos corrientes. El flujo de caja se utiliza para el planeamiento mensual, aunquelas grandes empresas a menudo elaboran flujos diarios para el mes siguiente.

Z Financiamiento de los desequilibrios en la liquidez

100. La gerencia moderna en base al flujo de caja anticipa las acciones para enfrentar losperíodos en que se presentan déficit de fondos. Para cubrir tales desequilibrios temporales, lasempresas privadas utilizan préstamos de corto plazo, que pueden estar vinculados con elfinanciamiento de recursos que operan dentro de la empresa o fuera de ella. La búsqueda defondos externos involucra la utilización de una amplia variedad de fuentes, cada una con ciertascaracterísticas: costo, vencimiento, disponibilidad y otras condiciones impuestas por lasentidades financieras. En mérito a ello, el administrador financiero debe determinar la "mejormezcla" de fondos para la empresa, de acuerdo con la evaluación técnica practicada.

101. Para cubrir desequilibrios temporales, usualmente, las empresas utilizan el sobregirobancario o préstamos a corto plazo. Asimismo, utilizan diversos instrumentos financieros, quepuedan ser Bonos, papeles comerciales a ser colocados en el mercado a través del sistemafinanciero, créditos sindicados en el exterior o también, operaciones de factoring con los Bancos.

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Colocación de excedentes de caja temporales en el mercado financiero

102. Una función importante del gerente financiero es el estudio de alternativas paraadministrar con eficiencia los activos corrientes y maximizar la rentabilidad de los fondosdisponibles. El flujo de caja le permite anticipar el estudio del mercado financiero y del mercadode capitales para tomar la mejor decisión respecto de la colocación de excedentes líquidos.

103. Las empresas privadas reducen sus excedentes de efectivo manteniendo valoresnegociables que pueden venderse en poco tiempo y a precios de mercado. Tales valores sirvencomo un sustituto del efectivo al constituirse en una inversión temporal de fondos que seránutilizados en el futuro cercano. La inversión en valores negociables se efectúa, generalmente,cuando la empresa adopta una política conservadora de financiamiento o cuando está interesadaen satisfacer sus obligaciones financieras conocidas.

104. Las empresas que optan por mantener valores negociables para manejar excesostemporales de efectivo, tienen a su alcance una variedad de instrumentos financieros, que difierenen términos de, riesgo de incumplimiento, riesgo de liquidez y riesgo de tasa de interés. Lasempresas de gran volumen que generan excedentes de efectivo, tienden a adquirir en formadirecta, bonos, papeles comerciales y valores del mercado de eurodólares; predominando comocaracterística en su elección la diversificación de riesgos. Los excedentes de caja en lasentidades bancarias tienen un manejo distinto, puesto que tales fondos, son colocados a través depréstamos interbancarios, depósitos a la vista en bancos corresponsales del exterior, colocaciónde sobregiros a clientes o se utilizan, para adquirir papeles de renta fija o variable.

105. La empresa privada realiza inversiones importantes en la adquisición de tecnología que lepermite un control muy preciso, tanto de los ingresos, como de los gastos. Usan por ejemplopara el registro de las ventas, de las compras y de almacenes, lo que evita pérdidas y otrasdesviaciones, excluye el uso de registros manuales innecesarios y optimiza la gestión al obtenerinformación en tiempo real, lo cual le permite mayor velocidad en las decisiones financieras.

Utilización de mecanismos de transferencia electrónica de fondos para optimizar lascobranzas

106. Una de las preocupaciones que tienen los administradores financieros es buscar nuevas yeficientes formas de recaudar las cuentas por cobrar de una manera más rápida, y de simplificarel pago de obligaciones. En este aspecto corresponde un rol importante al sistema bancario queposibilita la transferencia de fondos desde un punto determinado hacia la localidad geográficaque se requiera.

107. En las empresas del sector privado, se utilizan diversas técnicas para aumentar lavelocidad de cobranza y simplificar los procesos de pagos, dentro de ellas puede mencionarse losdébitos pre-autorizados y la transferencia electrónica de fondos. En el primer caso, un débitopre-autorizado permite que los fondos puedan transferirse en forma automática de la cuenta de uncliente a la cuenta de una empresa en determinadas fechas, lo cual acelera la transferencia de

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fondos y elimina el plazo en que el cheque es abonado por el Banco y, en el segundo, latransferencia electrónica de fondos por intermedio de una red de telecomunicaciones, posibilitaque los fondos puedan ser enviados de un Banco a otro sin la intervención fisica de los cheques.

Implementación de mecanismos de control financiero

108. El control financiero constituye un elemento de retroalimentación para garantizar elcumplimiento de los planes y efectuar ajustes como consecuencia de cambios en el medioarnbiente operativo. La existencia de un buen sistema de control financiero es esencial paraasegurar que los planes sean adecuadamente ejecutados y facilita su modificación en caso que lossupuestos sobre los cuales se han basado los pronósticos iniciales resulten ser incorrectos y/ohayan sufrido variaciones sustantivas.

En el cuadro N' 5 se describe el modelo del "Flujo de Caja" utilizado en el sector privado.

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CUADRO NO 5

FLUJO DE CAJA DE EMPRESA DEL SECTOR PRIVADO

(En millones de dólares americanos)

Descripción ENERO FEBRERO MARZO ABRIL

1. Ventas y cobranzasa. Ventas 200 250 300 800

Cobranzas:b. Ventas del mes 60 160c. Ventas del mes anterior 175 210d. Ventas dos mese 20

anteriores

e. Total cobranzas 255 395

II. Pagos en efectivo del mesCompras:f. Ventas mes siguiente 200 280 420g. Pagos un mes de atraso 20 -- 0

h. Pagos por compras 200 280i. Sueldos y jornales 30 40j. Gastos financieros 25 30

k. Total pagos 25350

1. Perdida de efectivo (e-k) (20) 45

III. Exceso efectivo/financiamientom. Efectivo inicio del mes 420

n. Efectivo acumulado (l-m) 5 49o. Saldo efectivo/meta 15 15

Exceso efectivo/ (20) 34financiamiento

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CAPÍTULO IV

LA TESORERÍA EN EL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓNFINANCIERA PUBLICO Y PRIVADO

109. El nacimiento del Estado es una consecuencia lógica del proceso de evolución de lasociedad organizada, frente al reto de proveer los medios necesarios para la satisfacción de lasnecesidades, tanto en términos de desarrollo social (educación, salud y trabajo), como entérminos de supervivencia (seguridad y defensa). Cuando se crea una organización que asume laresponsabilidad del desarrollo de acciones para el logro de determinados objetivos, sonrequeridos recursos fisicos, mano de obra y tecnología que, mediante el proceso de producciónproporcionan bienes y servicios a fin de satisfacer la demanda del mercado. Esta visiónproductiva de la organización puede extenderse al mismo Estado, dado que la combinación defactores es valida para todo tipo de organización, aún cuando en el caso del Estado el objetivosea satisfacer las necesidades de la colectividad.

110. Con el propósito de definir las formas de desempeño más efectivas, las teoríasadministrativas han planteado diversos cursos de acción para alcanzar este cometido. Lasdistintas corrientes del pensamiento administrativo que han tenido vigencia en los últimoscincuenta años, preconizan, desde la individualidad y el mecanicismo del hombre, propio de laescuela clásica que considera al hombre como un simple engranaje del sistema productivo, asícomo la revalorización de ciertos principios sociológicos y psicológicos que se encuentran en laescuela del comportamiento humano y, finalmente el enfoque sistémico, que no se inscribe enuna teoría administrativa en particular sino en la teoría general de sistemas que propone brindar alos administradores una visión global de la organización, tanto en relación a las influencias delmedio ambiente, como a las interdependencias entre sus distintos componentes.

111. Para que el Estado moderno pueda cumplir con sus fines debe generar diversosmecanismos administrativos que responden a una necesidad de interacción, interrelación eintegración, características éstas que son propias de los sistemas. En este orden de ideas, elEstado, crea un instrumento de acción, la Administración Pública como sistema subordinado alsistema de decisión política, quien para su accionar establece dos tipos de sistemas: los sistemasde gestión y los sistemas administrativos. Los primeros son organismos especializados(educación, salud, transportes, etc.) y los segundos, constituyen los medios y recursos para ellogro del fin supremo del Estado. Como medios, los sistemas de planificación, organización,dirección y control y, como recursos, los sistemas financieros, de personal, logística,tecnológicos y de información.

112. En este contexto el Proyecto Regional para el mejoramiento de la AdministraciónFinanciera en Latino América (SIMAFAL), define a la Administración Financiera como unsistema que, mediante la planificación, obtención, asignación, utilización, registro, información ycontrol, persigue la eficiente gestión de los recursos financieros del Estado. Son componentes delSistema de Administración Financiera Pública los Sistemas de: Presupuesto, Tesorería, Crédito

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Público y Contabilidad.

113. La Tesorería Pública viene a constituirse en el elemento vitalizador de la gestiónfinanciera del Estado por cuanto administra y regula el flujo de fondos del Estado e interviene enel equilibrio fiscal. Es el sistema cuantitativo y objetivo para la toma de decisiones, pues a partirde los recursos monetarios disponibles para su aplicación inmediata, es que se podrá ejecutar loprevisto en el presupuesto.

114. Los principios que gobiernan el funcionamiento del sistema de Tesorería son entre otros:la programación, entendida como la etapa en que el ingreso y el gasto debe ser evaluado entérminos de rendimiento; la unidad de Caja expresada como la necesidad de tener los fondos delEstado bajo una misma autoridad para salvaguardarlos, optimizarlos y para una adecuada tomade decisiones; la racionalidad, entendida como el manejo equitativo y justo de los fondos delEstado que evite la dispersión innecesaria optimice su recaudación y propicie su utilizaciónadecuada en los objetivos propuestos y la descentralización operativa de la administración,entendida como el mecanismo de delegación o transferencia de funciones según corresponda paraque los recursos del Estado estén cerca de los usuarios.

115. La Tesorería Pública tiene como misión el desarrollo de las siguientes tareas: determinarla cuantía de los ingresos tributarios y no tributarios; recaudar los fondos en el momento de suexigibilidad; pagar a su vencimiento las obligaciones contraídas por el Estado; otorgar fondos opagar la percepción de bienes y servicios en el sector público; recibir, custodiar y en su casonegociar los títulos y valores y documentos de obligación propiedad del Estado.

116. La estructura normativa del sistema de Tesorería en América Latina es muy variada ydepende del grado de poder que haya obtenido en su desarrollo histórico. La Tesorería tienefunciones muy propias y diferenciadas del resto de la Administración Financiera, por lo que debetener una posición adecuada dentro de la estructura de decisiones, reservándose las competenciasnormativas propias de su sistema.

117. La información es un recurso estratégico que permite tomar decisiones oportunas yadecuadas. Para algunos tratadistas es un recurso de poder. Para los administradores públicosdebe ser un recurso de gestión muy importante, mucho más si consideramos que La Tesorería esun Sistema cuantitativo y objetivo. La información que maneja la Tesorería Nacional estállamada a dar a conocer en todo momento a quienes toman decisiones, la realidad de los recursosdisponibles y los factores que han influido sobre ellos. Por esta razón, la información queproporcione la Tesorería Pública debe poseer los siguientes requisitos: confiabilidad; integridad;verificabilidad; objetividad; oportunidad; utilidad y transparencia.

118. Es dificil concebir la existencia de actividades dentro del aparato del Estado que notengan incidencia financiera. "Los resultados de tales actividades, casi siempre, se muestran deuna forma directa o indirecta a través de los cambios en el desarrollo económico del país.

119. Es un criterio aceptado que el principal objetivo de la gerencia financiera en el sector

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privado es influenciar a los que toman decisiones, de manera tal, que éstas se adopten estas conprudencia. El alcance de las responsabilidades de la gerencia financiera en la actividad privada,incluye las funciones de fmanciamiento, custodia, análisis e inforne. Dentro de ellas la gerenciafinanciera realiza, entre otras tareas: el análisis y evaluación del impacto financiero de lasdecisiones gerenciales, la administración del flujo de caja para financiar las operacionesplaneadas, el establecimiento del marco financiero para la planificación del futuro y laadministración de sistemas de procesamiento de transacciones y evaluación de resultados.

120. La planeación fmanciera en las empresas privadas adopta como premisas básicas losobjetivos y metas de éstas, las que se derivan de su plan corporativo de mediano plazo. Esteproceso implica la elaboración de proyecciones de ventas, ingresos y activos, en base aestrategias, alternativas de producción y mercadotecnia, después de lo cual se decide como seráncubiertas las necesidades de financiamiento proyectadas. Los responsables de la planeaciónfinanciera tienen la obligación de pronosticar las necesidades de fondos de la empresa y,establecer mecanismos de control adecuados que permitan asegurar que la programación seejecute de acuerdo con lo previsto.

121. Como consecuencia de la reformas emprendidas por diversos países, cada gobiernonecesita diseñar una efectiva estrategia de administración financiera, y dentro de ella, efectuaruna eficiente gestión de la caja fiscal orientada a prever los flujos de recursos que se recaudaranantes de su asignación, para no interrumpir el ritmo de ejecución del presupuesto nacional. Eneste contexto, para que la administración financiera y, especialmente, el sistema de tesorería seconvierta en una herramienta eficaz de la política fiscal, debe modernizar su funcionamiento,incorporando aquellas prácticas que se aplican con éxito en las empresas del sector privado en lagestión de sus flujos de fondos.

122. Se denominan prácticas exitosas, aquellas que han sido adoptadas por los países materiadel presente estudio y que por sus particulares características pueden ser adaptables por otrossistemas de tesorería. Dentro de este concepto deben incluirse las principales prácticas que sonaplicadas por las empresas del sector privado y que por sus características podrían igualmente,ser adaptables a la realidad del sector público en América Latina.

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ANEXO No 1

EL SISTEMA DE TESORERÍA EN ARGENTINA

* Estructura de la Administración Pública: Ministerios, Instituciones del GobiernoNacional. Organismos Descentralizados,empresas estatales e instituciones deSeguridad Social.

* Organismo responsable de la administración Ministerio de Economía y Obras yfinanciera: Servicios Públicos -Secretaría de Hacienda.

* Organismo rector del Sistema de Tesorería: Tesorería General de la Nación.

* Órganos de recaudación: Dirección General Impositiva.Administración de Aduanas.

* Contexto general

123. La Constitución Política de Argentina establece que su gobierno es republicano y federal.El gobiemo federal interviene en el territorio de las 23 Provincias y la Capital de la República.La administración pública nacional está conformada por las instituciones del gobierno nacional ylos organismos descentralizados, las empresas de propiedad estatal y las instituciones de laseguridad social. El Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos es responsable deestablecer la política económica del gobierno y proponer las prioridades de los proyectos deinversión.

124. El Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos está organizado en Secretarías ySubsecretarías, siendo una de éstas la Secretaría de Hacienda que es el órgano encargado de laconducción del sistema de información financiera, la misma que para el cumplimiento de susfunciones cuenta con las Subsecretarías de Presupuesto, Relaciones Fiscales con las Provincias,de Administración de Bienes, Ingresos Públicos y Financiamiento. La Tesorería General de laNación al igual que los órganos rectores de Presupuesto y Contabilidad dependen de laSubsecretaría de Presupuesto.

125. Anualmente el Congreso General de la República aprueba la Ley del PresupuestoGeneral, la cual es formulada como proyecto por la Oficina Nacional de Presupuesto, en base alos anteproyectos de presupuesto elaborados por las jurisdicciones y los organismosdescentralizados del Estado. Se considera como soporte para el análisis del citado proyecto deley el programa monetario y el presupuesto de divisas formulado para el ejercicio, así como lacuenta de inversiones del último ejercicio y el presupuesto consolidado del sector público delejercicio vigente.

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Tesorería General de la Nación

126. La Tesorería General de la Nación es el órgano rector del sistema de Tesorería y comotal, coordina el funcionamiento de las unidades de Tesorería que operan en el sector públiconacional. Sus atribuciones están expresadas en la ley de administración fmanciera sancionada enel año 1992, las cuales señalan que la Tesorería debe participar en la definición de la políticafinanciera del Sector Público, elaborar conjuntamente con la Oficina Nacional de Presupuesto laprogramación de la ejecución del presupuesto, elaborar el presupuesto de caja del sector públicoy evaluar su ejecución, administrar el sistema de cuenta única de la administración públicanacional, emitir letras del Tesoro para cubrir déficit, colocar los excedentes de caja en lasinstituciones financieras, custodiar los títulos y valores de la administración nacional y supervisarel funcionamiento de las Tesorerías que operan en el sector público.

127. La reforma del Estado iniciada en 1992 prioriza la implementación de un SistemaIntegrado de Información Financiera (SIDIF), el mismo que integra la información de lossistemas financieros de: Presupuesto, Tesorería y Contabilidad; estando prevista la integraciónfutura del sistema de Crédito Público.

128. La Ley de Administración Financiera y Control establece que la Tesorería General tienecompetencia para participar en la valuación de las repercusiones de la política financiera y en laelaboración coordinada de la ejecución presupuestaria, así como para coordinar con la autoridadmonetaria la administración de la liquidez fiscal. En particular, tiene a su cargo la preparación delpresupuesto de caja, su ejecución y evaluación, con el objeto de asegurar el óptimo rendimientode las inversiones financieras y el menor costo de los endeudamientos temporales. A partir de1992 rige la prohibición legal para que el Banco Central de la República financie al TesoroPúblico.

Organismos recaudadores de ingresos fiscales

129. Los ingresos tributarios nacionales son recaudados por dos organismos descentralizados,siendo éstos, la Dirección General Impositiva (DGI) encargada de recolectar los impuestos alvalor agregado, a las ganancias, etc. y la Administración Nacional de Aduanas (ANA), querealiza lo propio con relación a los impuestos que gravan las importaciones y exportaciones. Lapercepción se efectúa a través de la red bancaria que ha suscrito convenio para tal efecto, estosingresos son centralizados en la Cuenta Única del Banco del Estado de Argentina, el cual a suvez actúa como agente de distribución de recursos co-participables entre la Nación y lasProvincias, lo cual es posible dado que los ingresos que se recaudan fluyen mediante el sistemafinanciero con intervención del Banco Central.

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Prácticas exitosas en el Sistema de Tesorería

Programación financiera del flujo de ingresos y gastos

130. La programación financiera tiene un horizonte temporal de un año, la que a su vez esdesagregada por trimestres, meses y días, aunque en cada trimestre se fija el nivel de gastosautorizados para cada una de las entidades de la administración central. En este procesointervienen las entidades del Estado quienes remiten sus requerimientos de cuotas para elperíodo, en el que la Tesorería General proyecta el flujo de fondos esperado y la OficinaNacional de Presupuesto elabora el proyecto de distribución de cuotas de compromiso ydevengado a autorizar, observando la información disponible. Las cuotas son elevadas para suaprobación a la Secretaría de Hacienda e informadas con posterioridad a las entidades.

131. La Tesorería General elabora el flujo de caja en base a estimaciones de ingresostributarios proporcionadas por la Dirección de Análisis Fiscal, estimaciones propias de recursosno tributarios y otros ingresos, información sobre endeudamiento proporcionada por la OficinaNacional de Crédito Público, la proyección de otros pagos del período en base a la deuda exigibley la estacionalidad de las gastos que le dan origen. Después de asignar los recursos estimadospara el período entre los nuevos gastos autorizados y el stock de deuda inicial, se obtiene el nivelde deuda flotante esperado al cierre del trimestre.

132. .Las cuotas de compromiso que establece la Tesorería General rigen para el trimestre,después del cual los saldos que no se utilizan se pierden. El mismo criterio rige para el caso delas cuotas devengadas que son establecidas según la clasificación por objeto del gasto, con ladiferencia de que éstas últimas se otorgan para cada uno de los meses y, los saldos no utilizadosen el período son acumulables hasta el final del trimestre en que fenecen en forma definitiva. Enbase al nivel de cuotas autorizado, la Tesorería General determina el flujo de caja de laadministración central y de los organismos descentralizados, lo cual sirve para gerenciar lacuenta única del Tesoro y fijar los límites financieros para girar contra ella.

133. Las proyecciones de caja que efectúa la Tesorería General se sustenta en dos razonesbásicas: conocer las necesidades de financiamiento del Tesoro en el corto y mediano plazo yanticipar la existencia de excedentes de caja, así como disponer de información sobre los flujosde ingresos futuros que permita conocer la capacidad de gasto efectivo del Tesoro. El proceso deprogramación comprende dos etapas: la programación inicial global, sea esta anual o trimestral,para lo cual cada entidad presenta su solicitud al inicio del año o el trimestre, de los gastos aejecutar e ingresos propios a obtener; en base a ello son determinadas las cuotas de compromisoy pago; y, la programación mensual detallada que se caracteriza por la comunicación a cadaentidad ejecutora de los techos o topes financieros del mes.

Emisión de instrumentos de endeudamiento temporal

134. La ley complementaria permanente de Presupuesto establece que la Secretaría deHacienda, en su calidad de órgano directivo y coordinador del sistema de administración

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financiera está facultado para realizar operaciones de administración de pasivos. Estasoperaciones pueden incluir la compra y venta de instrumentos financieros: bonos, acciones,títulos, compra y venta de opciones sobre instrumentos y cualquier otra transacción financierahabitual en los mercados de derivados. Adicionalmente, se establece que los instrumentos que seadquieran pueden mantenerse en cartera a fin de poder utilizarlos en operaciones.

135. Frente a situaciones de desequilibrios de caja, es decir, déficit no financiados con créditopúblico, producidos en períodos menores al aflo fiscal, la Ley de Administración Financieraestablece que la Tesorería General de la Nación puede hacer uso de instrumentos de crédito acorto plazo de distinta naturaleza, mediante anticipos bancarios, certificados de cancelación dedeudas y letras de tesorería. Los instrumentos que puede utilizar la Tesorería General son lossiguientes:

Anticipos bancarios constituyen adelantos que el Banco Central efectúa paradéficit transitorios con sujeción a dos restricciones: en primer lugar, que elcrecimiento a valor nominal de títulos negociables no podrá ser superior al 10%por añio calendario y, en segundo lugar, tales anticipos no pueden superar el 33%de las reservas de libre disponibilidad;

Certificados de cancelación de deudas, también denominados bonos del tesoro,que en esencia constituyen pagarés que la Tesorería General cancela a susproveedores sus acreencias con distintas formas de combinación de pagos deintereses y/o plazos de amortización del capital; y

- Letras de tesorería pueden emitirse para cubrir desequilibrios estacionales decaja de la Tesorería General, pero sujeta a dos restricciones: el monto total de lasletras debe fijarse anualmente en la ley de presupuesto y deben ser reembolsadasdurante el mismo ejercicio en que se emitieron. El plan financiero anunciado porel Banco Central prevé la colocación de letras del tesoro a través de subastaspúblicas.

Implementación de la Cuenta Única del tesoro

136. Para mejorar la gestión fmanciera, dadas las limitaciones que afrontaba el fondo unificadode cuentas corrientes oficiales en vista de la movilidad permanente de fondos de la cuenta deTesoro a una multiplicidad de cuentas corrientes que acumulaban saldos, a partir de 1995 elórgano coordinador de la administración financiera (Subsecretaria de Presupuesto), dispuso lainstrumentación de la Cuenta Única del Tesoro (CUT). Con ello se pretende centralizar en unacuenta Unica aperturada en el Banco de la Nación, la administración de la totalidad de recursos ypagos del Tesoro. El diseflo lógico de la cuenta única fue desarrollado a fines de 1994 y suimplementación fue realizada por etapas.

137. El funcionamiento de la cuenta única se sustenta en tres módulos operativos: Ingresos,Programación de Cuotas de Pago y Procedimientos de Pago.

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138. El módulo de "Ingresos" permite identificar los recursos de distinto origen y apropiarlosdebidamente, teniendo en consideración las fuentes de financiamiento, a los titulares de suejecución, conforme a la distribución presupuestaria de recursos y gastos establecida. Se sustentaen la apertura de cuentas recaudadoras por Servicio de Administración Financiera (SAF) y fuentede financiamiento en el Banco de la Nación que se acreditan con los ingresos recaudados ydebitados diariamente en forma automática, transfiriendo sus saldos a la Cuenta Única delTesoro; no pudiendo recibir débitos de otra naturaleza. Mediante el proceso de conciliaciónautomática se registran los fondos y se acreditan las cuentas de registro que representan lasdisponibilidades de los organismos y jurisdicciones de la administración en la cuenta únicabancaria aperturada en el Banco de la Nación, cuyo titular es la Tesorería General de la Nación.

139. El modulo "Programación de cuotas de pago" (límites financieros), tiene como referenciael programa de caja de la Tesorería General para el período, la misma que asigna cuotas de pagoo límites financieros que consisten en autorizaciones de giro contra la cuenta única del Tesoro,las cuales son transmitidas a los servicios incorporados al sistema.

140. Estos límites son fijados en base a las disponibilidades que registran las cuentas deregistro y, la deuda exigible registradas por el Sistema de Información Financiera (SIDIF) para laadministración central o, en su caso, los cronogramas de pagos remitidos por los organismosdescentralizados en base a la deuda exigible registrada en libros.

141. El módulo que "Procedimientos de pagos", determina las cuotas de pago se otorgan através del Servicio de Administración Financiera (SAF), aunque para determinados gastosfinanciados con recursos del Tesoro, la Tesorería General se constituye en unidad receptora decuotas. Una vez que la Tesorería General ha fijado las cuotas, las unidades beneficiariasseleccionan lo pagos a realizar y transmiten su selección a la Tesorería. Cuando se trata deorganismos de la administración central, éstos seleccionan las ordenes de pago que deseancancelar. Los organismos descentralizados emiten autorizaciones de pagos para cancelarobligaciones previstas en el cronograma de pagos informado oportunamente. El SIDIF centralverifica la existencia de cuotas de pago para las selecciones transmitidas y en caso de validarlascorrectamente, emite las instrucciones de transferencia que son comunicadas al sistema bancario,debita las cuentas de registro y en forma simultánea, registra contablemente el pago. LaTesorería General informa a los servicios administrativos los pagos emitidos según la selecciónrecibida y el proceso culmina con la confirmación o rechazo por parte de los Bancos, vinculadosal cumplimiento de las ordenes bancarias emitidas por ésta.

142. El sistema de tesorería es responsable de la ejecución de la última etapa del gasto. Todopago debe realizarse bajo la existencia de la orden de pago que dispone la cancelación de laobligación a un beneficiario final o acreedor por ser proveedor de bienes o servicios al Estado.Según el tipo de Tesorería involucrada puede distinguirse: los pagos efectuados por tesoreríasjurisdiccionales en base a los recursos propios con asignación específica que no implicanentrada o salida de fondos; el pago directo cuando la orden de pago se cancela (montos mayoresa 50,000 pesos) con fondos líquidos (cheques) a nombre del beneficiario final y; pago indirectocuando la orden de pago se cancela con fondos líquidos a nombre de un organismo del sector

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público quien cancelará por intermedio de su Tesorería la deuda con proveedores, lareglamentación establece que esta forma de pago se aplica para montos menores de 50,000 pesos,sueldos del personal y facturas de servicios públicos.

143. La Tesorería General ha establecido el "procedimiento para altas, bajas y modificacionesde datos de beneficiarios de pagos en el sistema integrado de información financiera". Se accedea la forma de pago mediante la aplicación de mecanismos tales como: acreditación en cuentabancaria en una institución bancaria del grupo de bancos seleccionados por el órgano rector, pagoa cuenta de terceros aplicable con exclusividad para acreedores que son personas naturales cuyasobligaciones sean inferiores a 5,000 pesos.

* Facultad para la colocación de excedentes de caja en instituciones financierasprivadas

144. La administración de los excedentes de caja de la administración financiera ha sidoconsiderada como uno de los elementos en la Reforma del Estado. Ella se encuentra expresadaen la Ley Complementaria Permanente del Presupuesto del Sector Público, por cuyo intermediose faculta al Poder Ejecutivo a colocar los excedentes de caja del Tesoro Nacional y de lasInstituciones de Seguridad Social, en cuentas remuneradas del país o del exterior, o en laadquisición de títulos públicos de reconocida solvencia.

145. De acuerdo con la información disponible, los excedentes de la Caja Pública semantienen en las cuentas del tesoro como saldo disponible en el Banco del Estado; situación quegenera que éstos fondos se encuentren inmovilizados o no sean remunerados a tasas que otorga elmercado financiero. Por lo tanto, el hecho que el marco legal confiera esta facultad a laTesorería Nacional permite rentabilizar y hacer más productivos los fondos públicos queconstituyen excedentes.

146. En el caso de la Tesorería General de la Nación el disponer de la atribución de colocar losexcedentes de Caja conlleva a su vez la exigencia de sus funcionarios a perfeccionarse en lostemas de evaluación de los costos del dinero en los mercados financieros, así como en laoportunidad de realizar imposiciones financieras o colocaciones transitorias de corto plazo, a finde conocer la rentabilidad del mercado financiero y evaluar el impacto de su intervención.

* Mecanismos de automatización de pagos

147. La creación del Sistema Integrado de información financiera también conocido comoSIDIF, se inicia en Argentina en 1991 como un componente del proceso de reforma de laadministración financiera gubernamental. En el SIDIF existen dos niveles definidos: el SIDIFcentral que atiende a las Direcciones Nacionales de Presupuesto, Contabilidad, Tesorería yCrédito Público y, los Ministerios quienes son los ejecutores del presupuesto. El SIDIF se basaen una base de datos central y única en la que se carga el presupuesto de la Nación aprobado porel Congreso. Los pagos procesados por el Sistema de Tesorería, se pagan se verifican contra elpresupuesto y la cuota mensual asignada, actualizándose el presupuesto y la contabilidad en

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línea. La esencia del funcionamiento integrado entre contabilidad y presupuesto reside en unamatriz de conversión de cuenta, que toma un asiento de partida simple (gasto) y lo convierte enun asiento de partida doble.

148. Existe un sistema de recepción electrónica de las ordenes de pago y transferenciaelectrónica de fondos; este mecanismo permite recibir ordenes de pago en disquete o mediantelíneas telefónicas, después de lo cual la Tesorería General transfiere electrónicamente fondos oemite un cheque del Tesoro. La Tesorería General emite ordenes de pago que pueden agruparsepor Ministerio y efectúa la transferencia electrónica de fondos a su cuenta corriente, para que seael sistema bancario o la Tesorería jurisdiccional del Ministerio emita los cheques a favor delbeneficiario final. Las Tesorerías Jurisdiccionales tienen capacidad para recibir ingresos y pagaren forma directa a los beneficiarios; esto cuando la entidad dispone de recursos propios. Lasordenes de pago son recibidas y verificadas por la Tesorería General contra el presupuesto y lacuota mensual o trimestral de la entidad y luego, son aprobadas o rechazadas; en caso deaprobarse el proceso continúa hasta la transferencia electrónica de fondos o la impresión delcheque por computadora.

Capacitación como medio para el fortalecimiento del sistema integrado deinformación rinanciera

149. El fortalecimiento del Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) ha sidoconsiderado por la Secretaría de Hacienda como una prioridad dentro del proceso de reforma dela administración financiera gubernamental. Para dar sustentabilidad al indicado proceso serequiere brindar una capacitación permanente al personal de los sistemas de administraciónfinanciera, en los aspectos funcionales y en cuanto al uso de tecnología de información.

150. Para lograr el óptimo funcionamiento del SIDIF, se ha creado un Centro de Capacitaciónde Administración Financiera, el cual se encarga de conducir las acciones de entrenamiento ydesarrollo profesional en los sistemas de presupuesto, tesorería y contabilidad e informática.

* Interrelación de la tesorería con otros sistemas de la administración Financiera

151. La interrelación de los Sistemas Administrativos es a través del SIDIF, precisándose encada caso lo siguiente:

* Con el Sistema Nacional de Presupuesto:

La interrelación entre el sistema de Presupuesto y Tesorería se realiza a través dela programación de la ejecución fisica y financiera del presupuesto de laAdministración Nacional que es elaborada con la participación de la OficinaNacional de Presupuesto y la Tesorería General de la Nación. Igualmente, cuandola asignación de cuotas de compromisos y devengados realizada por la OficinaNacional de Presupuesto se sujeta al Presupuesto de Caja.

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* Con el Sistema Contable (Contaduría General de la Nación):

Mediante el Sistema Integrado de Información Financiera la Contaduría Generalde la Nación en automático efectúa a diario el registro automático de los ingresosconciliados por la Tesorería General de la Nación, así como los pagos que efectúala Tesorería de la Nación, de modo tal que todas las operaciones de ingresos ygastos que registra el SIDIF permiten información contable oportuna.

Otro mecanismo de interrelación es el hecho que la Contaduria General de laNación efectúa la revisión formal del fisico de las ordenes de pago que remiten lasentidades ejecutoras, verificando que esté dentro de los límites aprobados en elPresupuesto, que esté comprometido y devengado, vale decir, que el importe apagarse por el bien o servicio requerido esté previsto y se haya recibidoefectivamente. Luego de ello, la Tesorería General de la Nación realiza el pago.La Contaduría es quién lleva el registro de firmas de quienes están facultados paraordenar los pagos de las entidades ejecutoras.

* Con el Sistema de Crédito Público:

El Sistema de Crédito Público aún no está integrado al SIDIF, sin embargo, lasoperaciones de la deuda pública deben ser registradas por el Sistema de CréditoPúblico. El órgano encargado de administrar es la Oficina Nacional de CréditoPúblico. La relación puede apreciarse en el otorgamiento de los fondos fiscalespara el pago de la deuda pública y mediante el endeudamiento que se genera yregistra a partir de la emisión y colocación de las Letras del Tesoro.

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Organización y funciones de la tesorería nacional

152. El Sistema de Tesorería de Argentina, es parte del Sistema Integrado de InformaciónFinanciera- SIDIF, de conformidad con la Ley de Administración Financiera. La TesoreríaGeneral de la Nación es el ente rector del sistema y como tal es responsable de coordinar ynormar el adecuado funcionamiento de las unidades y servicios de tesorería que operan en elsector público. La Tesorería depende de la Sub- Secretaría de Presupuesto, quien a su vezdepende de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía.

153. La Tesorería General de la Nación cuenta con cinco órganos de línea. El funcionamientooperativo de la Tesorería se realiza mediante los órganos ejecutores del sistema que son: LasTesorerías Jurisdiccionales dependientes de los Sistemas de Administración Financiera (SAF) ylas Embajadas, Legaciones y Consulados.

Corresponde a la Tesorería General las siguientes competencias:* Participar en la formulación de los aspectos relativos a la política monetaria.

* Elaborar con la Oficina Nacional de Presupuesto la programación de la ejecucióndel presupuesto.

* Centralizar la recaudación de los recursos y distribuirlos.

* Administrar el sistema de caja única.

* Emitir Letras del Tesoro.

* Elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector público y realizar suseguimiento y evaluación; y,

s Supervisar a las tesorerías que operan en el sector público.

154. Para el cumplimiento de las funciones la Tesorería General cuenta con las siguientesunidades orgánicas

* Dirección de Programación y control de la ejecución financiera; encargada dela programación de ejecución del presupuesto anual trimestral mensual y diario,elaboración del presupuesto de caja, coordinación de los aspectos monetarios,emisión de las letras de tesorería y ejecución de la Publicidad del Tesoro.

* Dirección de movimiento de fondos; órgano de línea encargado de efectuar lospagos por cuenta y orden de los servicios. Es la responsable de efectuar los girosque por conceptos específicos efectúa la Tesorería General de la Nación(sentencias judiciales).

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* Dirección de Administración de Cuentas Bancarias; responsable del registro dela recaudación y de la conciliación contable bancaria e igualmente el encargado deautorizar la apertura de cuentas de los organismos públicos nacionales en el Bancode la Nación, para el manejo de los fondos públicos.

* Unidad de Gestión de Cobranzas; órgano encargado de gestionar y cobrarrecursos no tributarios que establece la Ley del Presupuesto. Asimismo, en elcaso de las empresas privatizadas que tienen acciones del Estado se efectúa elseguimiento a los dividendos, recupero de los anticipos y/o préstamos concedidosa provincia, cobranza de multas y seguimiento por la reducción de sueldos.

Marco Legal del Sistema de Tesorería en Argentina

Ley N' 24.156

Ley de la Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.

Decreto N' 2737/92

Aprueba la estructura organizativa de la Secretaría de Hacienda y define la competencia de laTesorería General de la Nación.

Decreto NO 2662/92

Competencias de los funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional para autorización y aprobaciónde Gastos y Autorización de Pagos.

Deereto NO 2663/92

Cuentas Bancarias Oficiales, apertura de cuentas, registro de cuentas oficiales, cierre de cuentas.

Decreto N°1363/94

Autoriza a la Secretaría de Hacienda a disponer por intermedio de la Tesorería General de laNación, la emisión y colocación de Letras del Tesoro.

Decreto NO 1545/94

Establece el funcionamiento del Sistema de Cuenta Única del Tesoro a partir del 01/0 1/95.

Decreto N°2380/94

Establece los Fondos Rotatorios y Cajas Chicas.

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ANEXO 1 A

FLUJOGRAMA DEL PROCESO DE RECAUDACION DE INGRESOSFISCALES Y EJECUCION DE GASTOS EN LA ARGENTINA

DGI BANCARIO.... d ........... ............. .. ... T S R R A

BENEFICIA-

PRINt;:lt.AiBANCRIA

JURISDICCIDNA-

LES Y/O ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~~NAE

ENTES . <:RECAUDADORES

RECURSOS PROPIOS BENEFICIA-RIO FINAL

Leyenda:DGI : Dirección General ImpositivaANA : Administración Nacional de AduanasTGN : Tesoreria General de la NaciónP.C.R. : Banco Central de ReservaiB.N. : Banco Nacional

ANEXO No 2

EL SISTEMA DE TESORERÍA EN EL BRASIL

* Estructura de la Administración Pública: Ministerios (Federales), Entidades Autónomas,Organismos Públicos Descentralizados,Organismos de los Estados, EmpresasEstatales y Municipales.

. Organismos responsables de laAdministración Financiera: Ministerio de Hacienda.

* Órgano Rector del Sistema de Tesorería: Secretaría del Tesoro Nacional

* Órgano de Recaudación: Secretaría de Ingresos Federal

Contexto general

155. Según la Constitución Política de 1988, Brasil tiene un gobierno central representativorepublicano y federal. Su organización política-administrativa comprende el Gobierno Central,los Estados, las Municipalidades, Entidades Autónomas y el Distrito Federal. El Estado sesubdivide en: Poder Legislativo constituido por las Cámaras de Diputados y Senadores, el PoderEjecutivo confornado por 20 Ministerios y los Organismos Públicos Descentralizadosdependientes de éste y el Poder Judicial conformado por siete organismos. El Ministerio deHacienda tiene a su cargo, entre otras funciones, la administración financiera del gobierno y,básicamente, la formulación y ejecución de la política económica.

156. El Ministerio de Hacienda está conformado por el Gabinete del Ministro, la SecretaríaEjecutiva y dependen directamente de él, las Secretarías de: Presupuesto, Ingresos Federales, delTesoro Nacional, de Política Económica, de Patrimonio de la Unión, de Asuntos Internacionalesy Federal de Control. También son dependientes la Procuraduría General de la HaciendaNacional y la Escuela de Administración Hacendaría. El Consejo Nacional de PolíticaHacendaría, el Consejo de Recursos del sistema financiero nacional y el Consejo Nacional deSeguridad Privativa son órganos colegiados del Ministerio de Hacienda.

157. A partir de 1980 se efectuaron importantes cambios en la estructura funcional yresponsabilidades del Ministerio de Hacienda, vía modificación constitucional, que se inició conel reordenamiento financiero del gobierno federal, el que establece mecanismos deadministración para permnitir un mayor control y mejor gerencia de las finanzas públicas. En1987, se crea la Secretaría del Tesoro Nacional dependiente del Ministro de Hacienda. En los 27estados federales existen Tesorerías que no tienen relación de dependencia con la Secretaría delTesoro Nacional.

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158. El proyecto del presupuesto anual para el sector público se inicia en las unidades gestoresque son los niveles operativos de gastos a nivel nacional. En Brasil existen 38 órganossectoriales de presupuesto que se encargan de consolidar los pedidos de las 5,000 unidadesgestoras que funcionan en todo el país. Después de culminar el indicado proceso, los proyectosde presupuesto son remitidos a la Secretaría de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio deHacienda. El consolidado del presupuesto es presentado por el Poder Ejecutivo ante el Congresopara su aprobación.

* La Secretaría del Tesoro Nacional

159. Corresponde a la Secretaría del Tesoro Nacional en su calidad de ente rector del sistemade tesorería, elaborar la programación financiera anual y mensual del Tesoro, gerenciar la CuentaÚnica del Tesoro, participar en la formulación de la política de financiamiento de ingresospúblicos, cuidar el equilibrio financiero del Tesoro, administrar los flujos financieros, mantenerel control de los compromisos de la Unión frente a las entidades y organismos internacionales,controlar directa o indirectamente las operaciones de crédito del Tesoro y emitir normas sobre laprogramación financiera y la ejecución del gasto público. Asimismo, compete a esta Secretaríaestablecer y mantener el Plan de Cuentas Único de la Unión, así como los sistemas deprocesamiento automático de datos y elaborar el Balance General de la Unión.

* Organismo Recaudador de ingresos fiscales

160. La entidad administradora de los ingresos es la Secretaría de Ingresos Federal quedepende del Ministro de Hacienda, quien se encarga de la recaudación fiscal de los tributos. Anivel nacional los ingresos son recaudados a través del sistema financiero privado.

Prácticas exitosas en el Sistema de Tesorería

* Control centralizado de los ingresos y gastos en una Cuenta Única

161. El Sistema Integrado de Administración Financiera- SIAFI implementado en 1987 tiene,entre otros objetivos, descentralizar la información sobre la ejecución presupuestaria y financierapara las diversas entidades del gobiemo, tratar a la información con un enfoque gerencial yliberar a los usuarios de las limitaciones creadas por los sistemas de administración de fondosexistentes a esa fecha. La apertura de la Cuenta Única Bancaria a nombre de la Secretaría delTesoro Nacional en el Banco Central del Brasil, representó el inició de la modemización en laadministración de la caja pública. La implementación de la cuenta única constituyó parte delproceso de reordenamiento financiero del Gobierno Federal, lo que permitió definir con claridadlas interrelaciones que deben existir entre la Secretaría del Tesoro Nacional, el Banco Central deBrasil, el Banco de Brasil y las unidades gestoras.

162. En la cuenta única se registra diariamente la recaudación de los tributos nacionalesproducto del pago que efectúan los contribuyentes a través del sistema financiero privado y elBanco de Brasil que es el agente financiero del Estado. Esta representa la unificación de todas

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las cuentas bancarias existentes en el Banco de Brasil a nombre de las unidades gestoras quereciben fondos públicos. El proceso de reordenamiento financiero definió que los recursos delTesoro que no son utilizados deben ser remunerados por el Banco Central a la tasa de interés delmercado fmanciero. Esta medida fue adoptada con el propósito de evitar que importantesrecursos federales permanecieran en la Banca Comercial inmovilizados, lo cual permitía enperíodos anteriores el financiamiento indirecto de las operaciones de tales institucionesfinancieras con fondos fiscales. Además, este cambio permitió reducir el nivel delendeudamiento público, en vista que las transferencias que realiza el Banco Central constituyenun elemento de apoyo a la política monetaria.

163. El sistema financiero brasilero tiene como característica fundamental, la presencia deagencias bancarias en la mayoría de ciudades del país, factor que contribuye para la coordinaciónde las actividades del gobierno, como también para la integración de diversas regiones del Brasil.Esta red bancaria incorporó en los últimos años la tecnología informática, situación que lepermite estar interconectada dentro de un sistema denominado "on line", mediante el cual efectúatransferencias financieras instantáneas, desde los lugares mas distantes del territorio brasilero.Las oficinas matrices de la banca comercial disponen de información inmediata del movimientofinanciero que realizan sus agencias a nivel nacional, así como poseen terminales remotosinterconectados con el Banco Central de Brasil que son utilizados para realizar transacciones conéste. Ello permite que los tributos pagados por los contribuyentes en cualquier punto del paíspuedan ser transferidos de las agencias bancarias a las casas matrices de los bancos y, de éstashacia el Banco Central en tiempo real.

164. Los recursos acreditados en la cuenta única del Tesoro Nacional constituyen endisponibilidad de fondos para la realización de pagos del gobierno federal. Esta cuentasolamente puede ser debitada mediante autorización expresa de la Secretaría del Tesoro en elmomento en que son transferidos a los órganos ejecutores, vía Banco de Brasil.

* Programación financiera de los ingresos y gastos del sector público

165. La programación financiera anual de los ingresos y gastos del Tesoro es realizada por laSecretaría de Planeamiento y Presupuesto, en coordinación con la Secretaría de Ingresos Federaly la Secretaría del Tesoro Nacional. En su preparación se toma en consideración loslineamientos de política establecidos en el Plan Plurianual del gobierno en ejercicio y la ley depresupuesto; los mismos que se incorporan dentro del programa de caja anual. La Secretaría delTesoro Nacional elabora el flujo de caja mensual de ingresos y gastos, en base a la proyección deingresos que le alcanza la Secretaría de Ingreso Federal y a la proyección de gastos queproporciona trimestralmente la Secretaría de Planeamiento y Presupuesto.

166. La proyección de ingresos es realizada en base a datos históricos de meses anteriores y elcomportamiento de los períodos anteriores. La proyección de gastos es elaborada en función alas siguientes prioridades: volumen de recaudación de recursos el cual debe estar vinculado alingreso efectivo acreditado en la cuenta única, existencia de asignación de presupuesto según lacategoría de gastos y los criterios porcentuales de la recaudación destinados para determinados

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sectores sociales, la prioridad de gasto establecida por Decreto del Presidente de la República, lademanda mensual de fondos presentada por los organismos públicos y la política fiscalestablecida para el período (déficit o superávit).

167. La programación de la deuda pública interna y externa es regulada por la ley anual depresupuesto y, operativamente es realizada por la Coordinación General de Deuda Pública de laSecretaría del Tesoro y proporciona el cronograma de vencimientos de la deuda interna yexterna. La Constitución establece límites a los niveles de endeudamiento público. El ConsejoMonetario Internacional define los límites del endeudamiento para todos los Estados Federales.Para el flujo de caja mensual envía al área de programación financiera de la misma Secretaría delTesoro, información que contiene el cronograma de vencimientos para el pago de la deudapública interna y externa.

168. Para financiar los déficit fiscales de caja, la Secretaría del Tesoro necesita de un Decretoque autorice el endeudamiento temporal mediante la emisión de bonos del Tesoro y/o letras delTesoro que son colocados en el mercado financiero nacional. Cuando se presenta un déficittemporal en el mes se adopta como práctica la emisión de títulos, no utilizándose las reservasacumuladas en la cuenta única del Tesoro. El superávit fiscal que pudiera presentarse en el cursodel año es remunerado por el Banco Central en la cuenta única del Tesoro. Desde hace 6 años,no existen problemas de déficit fiscal, existiendo en el Banco Central una reserva prudente quepodría cubrir los gastos en períodos cortos de tiempo.

Utilización de documento electrónico para la recaudación de ingresos fiscales

169. Con la implementación del Sistema Integrado de Administración Financiera-SIAFI, secreó el instrumento denominado "DARF" (documento de recaudación de ingresos federales).Este documento es un formulario electrónico que es utilizado por los contribuyentes para el pagode impuestos a través de la red bancaria nacional. Mediante el uso del indicado documento seregistra la recaudación fiscal instantáneamente en la Cuenta Única que se encuentra aperturada enel Banco Central del Brasil. Este procedimiento electrónico permite reflejar la disponibilidadinmediata de fondos en la Cuenta Única, favoreciendo la atención oportuna de los requerimientospresupuestales efectuados por las unidades gestoras.

* Control de la ejecución financiera del gasto público

170. Las asignaciones presupuestales para los organismos del sector público tienen comomarco de referencia la ley anual de presupuesto que es aprobada por el Congreso de la República.Para su ejecución la Secretaría de Planeamiento y Presupuesto elabora calendarios trimestrales,los mismos que son comunicados a la Secretaría del Tesoro para su ejecución; siendo ésta la quedetermina los límites de caja y determina las prioridades de atención, siendo éstas: asignaciones aMunicipalidades, gastos de personal y pensiones, pagos de la deuda interna y externa segúncronograma de vencimiento y, el saldo restante se distribuye entre el gasto corriente y el gasto deinversión.

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171. La Secretaría del Tesoro en base a las asignaciones trimestrales fornula el flujo deegresos mensual, considerando también el requerimiento que efectúan las entidades sectorialescada mes, después de lo cual lo eleva para su aprobación por el Comité de ProgramaciónFinanciera que está conformado por: el Secretario del Tesoro, el Secretario Ejecutivo dePlaneamiento y Presupuesto, el Secretario de Hacienda. También es convocado si es necesariolos representantes del Banco Central y del Banco del Brasil, el Secretario Ejecutivo delOrganismo de Seguridad Social y el Secretario de Control de Empresas Estatales.

172. La apertura de las cuentas corrientes que utilizan los organismos de la administraciónpública son tramitados directamente ante el Banco de Brasil. Las transferencias de fondos delTesoro a los 38 organismos sectoriales y éstos a su vez a las 5,000 unidades gestoras, quienes sonlas que ejecutan el pago de obligaciones del Estado con proveedores.

173. El área de Programación Financiera de la Secretaría del Tesoro efectúa la transferencia derecursos de la cuenta única en el Banco Central a las cuentas corrientes de los organismossectoriales en el Banco de Brasil y, simultáneamente emite la orden bancaria, vía SIAFI, que esla transferencia electrónica a favor de los órganos sectoriales que reciben fondos públicos;operación que se realiza dos veces al mes.

174. La ejecución financiera del Tesoro se efectúa a través de un informe mensual que emite laSecretaría del Tesoro que contiene los ingresos recaudados y autorizaciones de gasto realizadasen el mes, así como el flujo de egresos del Tesoro ejecutado de acuerdo a la legislación vigente ysegún las directrices emitidas por el Gobierno Federal. El propósito de este documento espromover el interés de los usuarios sobre el comportamiento de la cuentas públicas, dado que ensu contenido se refleja el flujo fiscal y el financiamiento; el primero, está compuesto por ingresosfiscales provenientes de la recaudación de tributos de los contribuyentes y los gastos corrientesdel gobierno federal (remuneraciones, cargas sociales e intereses y encargos de la deuda ycustodia) y el segundo se refiere a los ingresos fiscales y los gastos de capital.

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Implementación de una contabilidad en línea dentro de un sistema integrado deadministración financiera

175. El Servicio Federal de Procesamiento de Datos- SERPRO, es una empresa públicadependiente del Ministerio de Hacienda, cuya función principal es atender las necesidades dedesarrollo y operación de los sistemas de información que utilizan los Poderes del Estado(Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Uno de los sistemas desarrollados por esta empresa es elSIAFI que constituye el principal instrumento de administración presupuestaria y financiera delBrasil, por cuanto provee a los órganos centrales, sectoriales y unidades gestorasgubernamentales de los mecanismos necesarios para realizar un adecuado control de la ejecuciónpresupuestaria y financiera.

176. En el Brasil, el sistema de contabilidad es el corazón del Sistema Integrado deAdministración Financiera- SIAFI, en vista que el resto de sistemas dependen de los datos que enél se registren. La estructura lógica del plan contable gubernamental que es aplicado por todaslas unidades gestoras usuarias del SIAFI, es igual a los clasificadores presupuestales de ingresosy gastos que se encuentran definidos en la ley de presupuesto anual. Para el registro automáticode las operaciones contables rutinarias mediante el uso de asientos (presupuestal, financiero ypatrimonial) que efectúan las unidades gestoras, fue desarrollado el concepto de "evento", elmismo que es contabilizado en forma automática en el SIAFI. Este proceso ha permitido generaruna base de datos uniforme y una contabilidad "on line", que se caracteriza por el registrosimplificado de las operaciones en las unidades gestoras, cuyo reflejo automático es apreciado enla información de ejecución presupuestaria, financiera y patrimonial.

177. Los documentos que ingresan al SIAFI tienen como característica el ser inmutables, yaque no pueden cambiarse; toda vez que los errores deben corregirse elaborando otro documentoque regularice el movimiento anterior. Existen mecanismos de seguridad para el acceso a lainformación que se encuentra en el SIAFI, según el nivel de autorización obtenido por cadasistema de administración financiera y/o unidad gestora.

Control de la ejecución presupuestaria del gasto

178. El control de la ejecución presupuestaria del gasto se realiza teniendo en cuenta laclasificación funcional programática que establece la ley de presupuesto y, se efectúa en elmomento en que la unidad gestora ejecuta el pago, el mismo que automáticamente quedaregistrado en el Sistema de Administración Financiera Integrado- SIAFI. Este control esefectuado por la Coordinación General de Normas y evaluación de la ejecución del gasto,mediante la comparación entre el presupuesto autorizado a nivel de organismos sectoriales y/ounidades gestoras y el avance del apoyo financiero asignado a una fecha determinada, de acuerdocon la información electrónica que brinda el SIAFI. Existen dos criterios para realizar el control,el primero es el rubro gastos de personal (remuneraciones, pensiones y cargas sociales) y, elsegundo, es el gasto global que se realiza por función, programa, subprograma, por órganosectorial (Ministerio), teniendo en cuenta el nivel porcentual de gastos ejecutado por meses.

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179. La evaluación de la ejecución presupuestal puede ser realizada indistintamente por lamisma Coordinación General y por los órganos integrantes de la administración pública federal.Este proceso tiene por finalidad analizar la gestión presupuestaria del gasto ejecutado por losórganos sectoriales y/o unidades gestoras del sector público, de cuyo resultado son emitidosinformes para los Poderes del Estado, propendiendo a la racionalización de la ejecución delgasto. La identificación de aquellas unidades gestoras que teniendo presupuesto asignado, no lohan ejecutado en los plazos que fijan las directrices de ejecución presupuestal, puede dar lugar aque tales recursos se redistribuyan entre otras unidades gestoras. No existe ninguna operaciónque no se encuentre registrada contablemente en el SIAFI.

Descentralización operativa en la ejecución del gasto

180. El proceso de ejecución del gasto público es conducido por las Secretarías dePlaneamiento y Presupuesto y del Tesoro Nacional. Las asignaciones presupuestales sonautorizadas por la Secretaría del Tesoro a los 38 órganos sectoriales de planeamiento,presupuesto y finanzas, a través del Banco de Brasil y, estos a su vez transfieren los recursos alas 5,000 unidades gestoras existentes en todo el país para la ejecución del gasto. Los órganossectoriales son los responsables de centralizar la información presupuestal y financiera de losrequerimientos que preparan las unidades gestoras que son enviados a la Secretaría del Tesoropara su atención; así como también respecto de la ejecución del gasto.

181. Las unidades gestores (ejecutoras) son las encargadas de efectuar las etapas decompromiso devengado, cuyas funciones culminan con el pago al beneficiario final o proveedor.Ello implica contar con la asignación presupuestal autorizada, realizar los actos de: licitación,contratación, ejecución, liquidación y el pago.

* Transparencia de la información que procesa el SIAFI

182. Todos los usuarios de los sistemas que conforman el SIAFI tienen acceso, vía unacontrasefña de seguridad, a la información presupuestal, financiera y patrimonial que en él seencuentra registrada y que es requerida de acuerdo con sus necesidades de funcionamiento. Estainformación puede ser consultada por los representantes de los Poderes del Estado y losfuncionarios de los sistemas de administración financiera del SIAFI, mediante terminalesremotos interconectados y ubicados en sus ambientes de trabajo desde cualquier punto del país.

* Interrelación de la tesorería con otros sistemas de la administración financiera

183. Los órganos competentes del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI) enel Brasil son las Secretarías de Presupuesto, cuya responsabilidad es conducir el sistema depresupuesto y la Secretaría del Tesoro Nacional que tiene a su cargo la operatividad de lossistemas de: Tesorería, Deuda Pública y Contabilidad. La interrelación entre los sistemas deadministración financiera se efectúa alrededor de la base de datos única que proporciona elSIAFI.

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Organización y funciones de la Secretaría del Tesoro Nacional

184. La Secretaría del Tesoro Nacional de Brasil, es parte de un Sistema Integrado deAdministración Financiera- SIAFI. Es el ente rector del sistema y como tal es responsable decoordinar y normar para el adecuado funcionamiento de las unidades y servicios de tesorería queoperan en el sector público nacional. La Secretaría del Tesoro es un órgano de línea delMinisterio de Hacienda, encargado de ejercer la orientación técnica y normativa de la gestiónfinanciera, contable y patrimonial de los órganos y entidades de la administración financierapública federal, así como de fiscalizar el equilibrio financiero del Tesoro Nacional. Susfunciones son:

* Conducir el sistema de programación financiera y el proceso de ejecución delgasto público.

* Procesar los compromisos de los estados, municipios y empresas estatales quepasan directa o indirectamente a afectar las finanzas de la Unión.

* Registrar y controlar las operaciones del Tesoro Nacional, relativas a préstamos,financiamiento, avales y garantías.

* Administrar el sistema de caja única.

* Emitir Letras del Tesoro.

- Elaborar anualmente el presupuesto de caja del sector público y realizar suseguimiento y evaluación.

185. Para el cumplimiento de sus funciones, la Secretaría del Tesoro Nacional cuenta concinco Secretarios adjuntas y doce unidades de coordinación. A continuación se describen lasfiunciones de las principales unidades de coordinaciones generales:

* Coordinación General de Contabilidad- Le corresponde coordinar a nivelfederal, todas las actividades relacionadas a la Contabilidad Pública, definiendonormas, procedimientos, orientación, manutención y actualización del plan decuentas y la tabla de eventos de la administración pública federal. Asimismo,elabora y divulga los balances de la gestión presupuestal, financiera y patrimonialde los órganos de la administración directa e indirecta, prepara la Cuenta Generalque el Presidente de la República debe enviar anualmente al Congreso Nacional ycoordina la elaboración y divulgación del Balance General de la Unión.

* Coordinación General de Administración de la Deuda Pública- Administra ladeuda pública mobiliaria federal interna, renegociar y administrar la deudainterna.

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* Coordinación General de Programación Financiera- Le corresponde elaborar,ejecutar, supervisar, y perfeccionar la programación financiera, con el objeto demejorar los giros de la cuenta única y lograr el equilibrio financiero del TesoroNacional.

* Coordinación General de Normas y Evaluación de Ejecución de Gasto- Lecorresponde mantener el control entre la programación presupuestaria y laejecución financiera del poder ejecutivo federal en especial en cuanto a los gastosde personal, transferencias con Estados, Distrito Federal y Municipios.

* Coordinación General de Sistemas de Informática- Planea, coordinar, orienta ysupervisa las actividades de informática. Elabora normas y patronescomplementarios para el desarrollo de los sistemas y proporcionar políticas deadquisición y contratación de recursos informáticos; igualmente elabora el plananual de informática de la Secretaría de Tesoro y participa en todos los actosnecesarios para su ejecución, gerenciando el Sistema Integrado de AdministraciónFinanciera del Gobierno Federal- SIAFI.

* Coordinación General de Planeamiento Técnico- le corresponde planear ycoordinar las actividades relativas a reclutamiento, selección y perfeccionamientode servidores de la carrera de finanzas de la Secretaría del Tesoro en coordinacióncon el área de recursos humanos del Ministerio. Asimismo, tiene a su cargo lacoordinación y ejecución de los programas para la modernización de lasactividades de Secretaría del Tesoro Nacional.

Marco Legal del Sistema de Tesorería del Brasil

Decreto 825/93

Aprueba disposiciones para la programación, ejecución presupuestaria y financiera delpresupuesto fiscal.

Decreto 1.745/95

Aprueba el Reglamento Interno de la Secretaría del Tesoro Nacional.

Medida Provisoria N°1498-21/96

Competencias de Secretaría del Tesoro Nacional.

Instructiva Normativa N°07/91

Se dispone consolidar el proceso del movimiento de recursos fmancieros a la cuenta única.

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ANEXO 2 A

FLUJOGRAMA SOBRE LA RECAUDACION DEINGRESOS FISCALES Y EJECUCION DE

GASTOS EN EL BRASIL

ORGANODEGOBIERNO

UNID.GESTOR

_ORGANO_

SISTEMACONTRI- BANCO . NTAI R B- - ORGANOBUYEN- FINANCIEBNC TEOO GBRORSDL

_GOBIERNO RE_E

TES -*RO - DEUCADEL ESTADO4

UNID.GESTORA

PRIVADO

DE- GOBIERNO -

UNID.GESTOM

ANEXO No 3

EL SISTEMA DE TESORERÍA EN CHILE

• Estructura de la Administración Pública: Ministerios, Intendencias, Gobernaciones,Servicios, Empresas Estatales y EntidadesAutónomas.

* Organismos responsables de laAdministración Financiera: Ministerio de Hacienda

* Órgano rector del Sistema de Tesorería: Tesorería General de la República

* Organismos de Recaudación: Servicios de Impuestos Internos,Servicios de Aduanas.

* *Contexto General

186. La Constitución Política de Chile de 1980 establece que es una república unitaria y suterritorio se divide en 13 regiones. Su administración es funcional y territorialmentedescentralizada. El Estado está constituido por Ministerios, Intendencias, Gobernaciones,Servicios creados para el cumplimiento de funciones administrativas, la Contraloría General de laRepública, el Banco Central de Reserva, las Empresas Estatales y los Servicios Públicos que parael cumplimiento de sus fines pueden actuar en forma centralizada o descentralizada y seencuentran bajo la supervisión del Ministerio correspondiente.

187. El Ministerio de Hacienda tiene dentro de su ámbito de competencia diferentes servicios,siendo los principales: el Servicio de Impuestos Internos, el Servicio de Aduanas, laSuperintendencia de Valores y Seguros y Superintendencia de Bancos e Instituciones Financierasy el Servicio de Tesorerías "Tesorería General de la República". La institución que administra ycontrola el presupuesto nacional es la Dirección de Presupuestos del citado Ministerio.

188. En base a los anteproyectos presentados por las entidades gubernamentales, la Direcciónde Presupuestos del Ministerio de Hacienda consolida y formula el proyecto del presupuestoanual del sector público, el cual es presentado por el Ejecutivo al Parlamento, quien sanciona laLey de presupuesto del ejercicio siguiente el 30 de noviembre de cada año.

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Tesorería General de la República

189. La Tesorería General de la República de Chile desarrolla sus funciones de acuerdo con elmandato de la Constitución vigente, por ello su administración es funcional y territorialmentedescentralizada. Según el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías aprobado en 1994, éste,es el encargado de recaudar, custodiar y distribuir los fondos y valores fiscales, efectuar el pagode las obligaciones del fisco, y realizar la cobranza coactiva judicial, extrajudicial oadministrativa de los impuestos fiscales en mora. Asimismo, le compete centralizar los fondosdel Servicio de Tesorerías "Tesorería General de la República" en la Cuenta Unica y efectuar lasemisiones de bonos u otras obligaciones que las leyes dispongan, ordenar su colocación oponerlos a disposición de terceros. El sistema de tesorería está formado por la Tesorería Generalcon sede en Santiago, por las Tesorerías Regionales en cada una de las regiones del país y porTesorerías Provinciales.

190. Para el cumplimiento de sus funciones, la Tesorería General esta constituida por sietedepartamentos: de Administración, de Operaciones, de Contraloría Interna, Jurídico, de FinanzasPúblicas, de Estudios Desarrollo y Personal y el de Cobranzas y Quiebras. Tiene dentro de suámbito de competencia a 13 Tesorerías Regionales y 22 Provinciales encargadas del control de larecaudación de los ingresos y el movimiento de los egresos fiscales.

9 *Organismos recaudadores de los ingresos fiscales

191. De conformidad con la Ley de Administración Financiera y el Estatuto Orgánico,corresponde a la Tesorería General de la República la función de recaudación de los tributostanto en moneda nacional y en moneda extranjera. El Servicio de Impuestos Internos esresponsable de la fiscalización de los contribuyentes y el servicio de aduanas tiene a su cargo larecaudación de los impuestos aduaneros.

Prácticas exitosas en el Sistema de Tesorería

* Implementación del flujo de caja mensual para el control de los ingresos y gastos

192. La Dirección de Presupuestos de acuerdo a ley, elabora el Flujo de Caja y fija el ritmo degasto y el control presupuestario mensual, mediante el informe de avance y ejecución de saldosque es proporcionado por las entidades ejecutoras. La Tesorería General prepara el reporte de larecaudación diaria y el saldo en banco de la cuenta única fiscal, la misma que es proporcionada ala Dirección de Presupuestos para la formulación del programa de caja. La reunión de cajaconstituye un mecanismo de coordinación inter-institucional para aprobar el Flujo de Caja y seencuentra integrada por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, la TesoreríaGeneral de la República, dependientes del Ministerio de Hacienda y el Banco Central deReserva.

193. La formulación del flujo de caja se efectúa de la siguiente manera: los ingresos seproyectan en función a los datos históricos de los meses anteriores y al gasto en función al

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requerimiento que formulan las instituciones, incorpora además los egresos por subsidios y pordevoluciones a los contribuyentes que aportaron más de lo que debían, ello en base a los datoshistóricos de añios anteriores.

Centralización de la recaudación de los ingresos del Tesoro Público en la CuentaÚnica Fiscal

194. El marco normativo del Servicio de las Tesorerías precisa que la Tesorería Nacional es latitular de la Cuenta Unica Fiscal aperturada en el Banco del Estado, la misma que centraliza larecaudación fiscal a nivel nacional. El proceso de recaudación de ingresos se inicia en elmomento en que el contribuyente de manera voluntaria elabora su declaración de impuestosmediante un formulario preestablecido y deposita la cuota a pagar en el Banco del Estado o en elsistema financiero privado; tales importes son abonados posteriormente en la "Cuenta ÚnicaFiscal" (CUF) de la Tesorería Nacional.

195. La recaudación se efectúa también cuando los servicios fiscalizadores (ImpuestosInternos y Aduanas) y la Tesorería determinan previa liquidaci'Sn la obligatoriedad de pago departe de los contribuyentes, la misma que es comunicada a cada uno de ellos. La TesoreríaGeneral (nivel central o regional) realiza la liquidación cuando el contribuyente ha incurrido enerror al declarar los tributos a pagar. La Tesorería General ha suscrito Convenios con la bancaprivada para acelerar el proceso de recaudación de ingresos fiscales, los cuales son depositadosen la "Cuenta Única Fiscal" de la Tesorería General de la República, en el término de tres días.

196. Las funciones de recaudación de ingresos tributarios se encuentran enmarcadas dentro delquehacer de la Tesorería General, para lo cual dispone de una infraestructura acorde a susnecesidades; en tanto que la función de fiscalización a los contribuyentes sobre el pago de lostributos es realizada por el Servicio de Impuestos Internos y el Servicio de Aduanas. Los entesfiscalizadores determinan previa liquidación la obligatoriedad del pago de parte de loscontribuyentes, de cuyo resultado comunican al contribuyente y remiten copia a la TesoreríaGeneral, quien se encarga de la cobranza de los tributos, incluyendo si fuera el caso la aplicaciónde procedimientos de cobranza coactiva y/o judicial.

Pago de impuestos por medios electrónicos y mejoras en la atención de loscontribuyentes

197. En marzo de 1996 la Tesorería General puso en operación el sistema de pago electrónicode impuestos para los contribuyentes. A través de este sistema los contribuyentes que al mismotiempo son clientes de los Bancos privados de Chile, pueden llenar desde su computador elformnulario de pago y enviarlo electrónicamente al computador del Banco; quien al vencimientodel impuesto realiza el cargo que corresponde en la cuenta corriente del contribuyente que debeproveer los fondos necesarios para efectuar el respectivo pago. Ello es favorable para elcontribuyente, puesto que él no tiene necesidad de acudir al Banco para presentar y pagar suformulario y, al mismo tiempo, le brinda seguridad en la confección de los formularios deimpuestos en su propio computador; cuyo software le avisa de posibles errores cometidos.

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198. Realizado el cargo en la cuenta corriente del cliente, el Banco imprime los formulariossobre papeles especiales proporcionados por la Tesorería, los cuales son enviados a la Tesorería,Oficina Central, acompañadas de un archivo conteniendo la información de los formularios quese entregan. El depósito en la Cuenta Única Fiscal de la recaudación es efectuada en el Bancodel Estado de Chile.

199. La Tesorería General mantiene por cada contribuyente (persona natural o jurídica) unaCuenta Unica Tributaria "CUT", en la cual registra en forma detallada todos los movimientos quetienen relación con su situación tributaria. La Tesorería asigna a cada contribuyente un códigode identificación denominado Registro Único tributario "RUT"; en el caso de personas naturaleses el número de cédula de identificación que tiene cada ciudadano, y en el caso de las personasjurídicas, el código es asignado por el Servicio de Impuestos Internos, organismo responsable dela fiscalización de los impuestos. Los contribuyentes tienen la opción de accesar, vía consulta, asu cuenta única tributaria (CUT) a través de una red computarizada para conocer su situacióntributaria; ésta acción puede realizarse en las oficinas de las Tesorerías desde cualquier punto delpaís.

Capacitación continua del personal que trabaja en la Tesorería General de laRepública

200. La necesidad de capacitar a los empleados del sector público se encuentra incluida en laley de Bases de la Administración Pública, al indicarse que es responsabilidad de cada serviciopúblico realizar la capacitación de su personal que se financia con fondos asignados en la Ley dePresupuesto. Se entiende que las actividades de capacitación están destinadas a desarrollar,complementar o actualizar los conocimientos, destrezas y aptitudes para lograr un mejordesempeño de los empleados en el cumplimiento de sus funciones.

201. En el marco de la modernización del Servicio de Tesorería, la gestión de los recursoshumanos contempla una intensiva capacitación en los aspectos de procedimientos técnicospropios del manejo de la Tesorería, incidiendo en la atención del contribuyente y en la mejora delas relaciones interpersonales. La Tesorería cuenta con una Oficina de Capacitación que operadesde hace cinco años y dispone de los recursos fisicos, humanos y presupuestarios. Lacapacitación se orienta a los aspectos siguientes: apoyo a la gestión de Tesorería, ejecución de ladescentralización operativa y enfoque pedagógico para mejorar la atención al público. Esteproceso ha servido para mejorar el nivel técnico del trabajador de Tesorería y la calidad delservicio que presta al contribuyente.

Interrelación del sistema de tesorería con otros sistemas de administraciónrinanciera

202. La implementación del Sistema Integrado de administración Financiera no es consideradacomo una prioridad. Sin embargo en la operatividad del gasto se aprecia algunas interrelaciones,cuyos aspectos más significativos son:

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La interrelación entre los sistemas de presupuesto y tesorería se efectiviza cuandola Tesorería General transfiere los recursos a las Cuentas Corrientes de lasinstituciones a nivel de los Servicios centrales como aportes del Estado en formaglobal. Asimismo, cuando la Dirección General de Presupuestos elabora elPrograma de Caja y fija la cuota del gasto y el control presupuestario mensual,mediante el informe de avance y ejecución de saldos que es proporcionado por lasentidades ejecutoras del sector público. Igualmente, cuando la Tesorería Generalreporta a la referida Dirección la recaudación diaria y el saldo en Bancos de laCuenta Única Fiscal (CUF).

El sistema de contabilidad que esta dentro del ámbito de competencia de laContraloría General de la República y el sistema de tesorería se materializa através de la registración contable de todas las operaciones presupuestarias yeconómico- financiera de las entidades que reciben aporte del Tesoro Público ycuando todas las operaciones de recaudación que registra la Tesorería Nacionalson consolidadas por el Sistema de Contabilidad incluyendo el Servicio de ladeuda pública interna y externa.

Organización y funciones de la Tesorería General de la República

203. La Tesorería General de la República esta a cargo de un jefe del Servicio y es designadopor el Presidente de la República. La Tesorería General tiene, entre otras, las funciones derecaudar, custodiar y distribuir los fondos y valores fiscales, efectuar el pago de las obligacionesdel fisco, realizar la cobranza coactiva judicial, extrajudicial o administrativa de los impuestosfiscales en mora, centralizar los fondos en la Cuenta Única del Servicio de las Tesorerías, asícomo efectuar las emisión de bonos y ordenar su colocación o ponerlos a disposición de terceros.

Para el cumplimiento de la misión señialada está estructurada por 8 departamentos, siendo éstoslos siguientes:

a. Departamento de Estudios y Desarrollo.

Le compete analizar y proponer al Tesorero General las normas y procedimientosoperativos de la Tesorería; asimismo establecer, desarrollar, implementar ymantener los sistemas computacionales y administrativos necesarios para elcorrecto y oportuno registro, proceso, resguardo, uso y conservación de lainformación que es de responsabilidad de la Tesorería.

b. Departamento de Cobranza y Quiebras

Es responsable de proponer al Tesorero General la cobranza de tributos y demáscréditos fiscales a nivel nacional e impartir instrucciones para su ejecución controly evaluación. Asimismo, imparte instrucciones para la correcta tramitación de losjuicios a que dé lugar la cobranza judicial de deudas fiscales morosas. También

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propone instrucciones que regulen la celebración de Convenios de Pago, ypropone al Tesorero General la declaración de incobrabilidad de los impuestosmorosos.

e. Departamento de Contraloría Interna

Por las características de sus funciones el departamento de Contraloría Internaconstituye un órgano de control gerencial, más no de auditoría interna.

Tiene como función supervisar el correcto cumplimiento de las normas legalesreglamentarias y administrativas relativas a los procedimientos orgánicosfinancieros y de administración que compete a la Tesorería General de laRepública. Así como también velar por el correcto desempeño de su personal, ymantener en custodia los contratos relacionados con el funcionamiento de laTesorería.

d. Departamento de Personal

Le corresponde administrar los recursos humanos de la tesorería y velar por lacorrecta aplicación de las normas legales y reglarnentarias materia de sucompetencia.

e. Departamento de Administración

Es responsable de formular, programar y controlar el presupuesto de la TesoreríaGeneral, organizar y administrar el sistema de recepción, distribución y despachode toda clase de correspondencia, velar por la custodia, uso y conservación de losedificios, bienes muebles, instalaciones e infraestructura de la Tesorería.

f. Departamento de Operaciones

Tiene dentro de su ámbito de competencia a las Tesorerías Regionales (13) yProvinciales (22) a las cuáles proporciona orientación y apoyo a su gestión,efectuando una periódica evaluación y control de ellas. Es responsable del controlde los ingresos para ello administra el Sistema de "Cuenta Única Tributaria"otorgada a cada contribuyente.

g. Departamento de Finanzas Públicas

Es responsable de administrar la "cuenta única fiscal" y otras cuentas abiertas porla Tesorería General de la República en el Banco Central de Reserva, de distribuira través de las Tesorerías Regionales las devoluciones a los contribuyentes, deadministrar, controlar y contabilizar la deuda pública en moneda nacional yextranjera, de distribuir recursos a las Instituciones Públicas y contabilizar los

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movimientos de la Tesorería Nacional.

h. Departamento Jurídico

Le compete asesorar en materia legal a la Tesorería y asumir la representación ypatrimonio del fisco en los casos que prevé el código tributario. Estudia yconfecciona los instrumentos jurídicos que firman los jefes de departamento, lostesoreros regionales y provinciales y vela por el cabal cumplimiento de lasresoluciones judiciales y administrativas que afecten a la Tesorería.

Marco Legal del Sistema de Tesorería en Chile

Ley NO 18.575

Bases Generales de la Administración de la Organización y funcionamiento del Estado.

Decreto Ley N° 1.263

Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado.

Decreto Ley NO 001

Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías.

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ANEXO 3 A

FLUJOGRAMA DEL PROCESO DE RECAUDACIONDE INGRESOS FISCALES Y EJECUCION DE

GASTOS EN CHILE

S I i TESORERIASREGIONALES

¡ UNICA BANCO ~~~~~~~~~PROVEE-

¡ GENERAL ESTE | DORESBANCO ~DELA

DMEL .EUBIJ DEL

ESTAIOESTADO

S AD

TESORERIASPROVINCIALES

.LEYENDA:

Sl : Servicio de Impuestos InternosSAD: Servicio de Aduanas

ANEXO No 4

EL SISTEMA DE TESORERIA EN EL PERÚ

* Estructura de la Administración Pública: Ministerios, Instituciones Públicas Descentralizadas,Organismos Autónomos, Gobiernos Regionales,Municipios y Empresas Estatales.

* Organismos responsable de la Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)Administración Financiera: Comité de Caja

. Órgano rector del Sistema de Tesorería: Dirección General del Tesoro Público

. Organismos de Recaudación: Superintendencia Nacional de AdministraciónTributaria, Superintendencia Nacional de Aduanas

Contexto general

204. Según la Constitución Política de 1993, el Perú tiene un gobierno unitario, representativoy descentralizado. El Poder Ejecutivo interviene en 14 Gobiernos Regionales y la Capital de laRepública. La administración está conformnada por Ministerios, Gobiernos Regionales,Instituciones Públicas Descentralizadas, Empresas Estatales, Entidades Autónomas yMunicipalidades. La gestión financiera gubernamental se encuentra a cargo del Ministerio deEconomía y Finanzas, quien es responsable de aplicar la política económica del gobierno y,dentro de ella, la política fiscal que está relacionada con la administración de los recursosfinancieros.

205. Los sistemas administrativos en el Perú tienen una antigüedad de aproximadamente 20años. Los sistemas de administración financiera gubernamental, es decir, presupuesto, tesoro,crédito y contabilidad pública, en el curso de ese tiempo a la fecha han sufrido diversasmodificaciones orientadas a mejorar sus prácticas operativas. En la década del 70 también fueroncreados los sistemas.de planificación a cargo del Instituto Nacional de Planificación y lossistemas de abastecimiento, racionalización y personal a cargo del Instituto Nacional deAdministración Pública; tuvieron vigencia hasta su liquidación entre 1993-95, comoconsecuencia del proceso de reforma estructural del Estado emprendida por el gobierno.

206. Anualmente el Congreso de la República expide, antes de sancionar la ley delpresupuesto, las leyes de equilibrio financiero del presupuesto y de endeudamiento público;normas que establecen los límites a que deberán sujetarse los ingresos y los gastos en el ejerciciopresupuestal, así como el monto máximo a endeudarse en el plazo de un año. Esto implica quecualquier posibilidad de financiamiento de gastos no previstos en el presupuesto, debe requerir

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expresamente de una ley, que faculte la incorporación de recursos adicionales en el presupuestomediante la aprobación de un crédito suplementario.

207. La administración financiera gubernamental se encuentra a cargo del Ministerio deEconomía y Finanzas (MEF). Sus atribuciones están referidas al diseño y aplicación de lapolítica económica de gobierno, así como a la administración de sus recursos. Para elcumplimiento de sus funciones el MEF cuenta con un Vice-Ministro de Hacienda, responsabledel funcionamiento de las Direcciones Generales del Presupuesto, Tesoro y Crédito Público y unVice-Ministro de Economía a cargo de las Direcciones de Política Fiscal, de AsuntosEconómicos y Financieros y la Secretaría General de la Comisión Nacional de Inversiones. Elsistema de contabilidad gubernamental es responsabilidad de la Contaduría General de la Naciónque es una institución pública descentralizada del sector Economía y Finanzas.

a La Dirección General del Tesoro del MEF

208. La Dirección General del Tesoro Público, es el órgano rector del Sistema de Tesorería enel Perú, sus atribuciones están orientadas a proponer políticas y dictar la normatividad necesariapara regular la administración de fondos a nivel nacional, determinar las disponibilidades de caja,centralizar los procesos de pago de los fondos públicos y elaborar los informes propios de lasactividades del Tesoro. El Tesoro es el titular de la cuenta principal "Cuenta Única", y, seencuentra facultado para ordenar cargos contra esta, mediante autorizaciones de pago u ordenesde transferencia. El Banco de la Nación está impedido de afectar las cuentas donde se mantienenfondos del Tesoro, salvo que se expida de un dispositivo legal autoritativo, el que antes dedictarse debe contar con la opinión favorable del Comité de Caja del Tesoro Público.

i Organismos recaudadores de los ingresos fiscales

209. La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria- SUNAT es una instituciónpública descentralizada del sector Economía y Finanzas. Como entidad recaudadora de tributosrealiza las funciones de fiscalización, recaudación y cobranza coactiva y judicial de los impuestosno pagados oportunamente por los contribuyentes. La Superintendencia Nacional de Aduanastambién cumple funciones de recaudación de tributos. Adicionalmente los ministerios deRelaciones Exteriores y Transportes y Comunicaciones, aunque en menor medida, tambiénrecaudan ingresos fiscales. La base del sistema tributario en el Perú está constituida, entre otros,por el impuesto a la renta, el impuesto general a las ventas y el impuesto selectivo al consumo.La proyección de ingresos mensual es proporcionada por la Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria en coordinación con el Banco Central de Reserva al Comité de Caja,utilizándose también las informaciones que provee la Dirección del Tesoro del MEF.

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Prácticas exitosas en el Sistema de Tesorería

* Utilización de un Comité de Caja para el control de la ejecución del gasto

210. En la década de los 80 existió en el MEF un mecanismo interno denominado "Reunión deCaja mensual", el que tenía como fin coordinar las actividades relativas al proceso derecaudación de ingresos, programación y ejecución del gasto público, el cual constituye elantecedente del actual Comité de Caja del Tesoro Público. En 1990, mediante Decreto Supremose crea el Comité de Caja integrado por el Vice-Ministro de Hacienda, quién lo preside, el Vice-Ministro de Economía, el Director del Presupuesto Público, el Gerente General del BancoCentral de Reserva, el Gerente General del Banco de la Nación, y una secretaría Técnica con laparticipación de las Direcciones del Tesoro y Crédito Público. Las funciones del Comitéconsisten, básicamente, en efectuar un estricto control del gasto público, con el objeto degarantizar el equilibrio presupuestal, para cuyo efecto dispone la utilización de los recursosfiscales en moneda nacional y moneda extranjera. Dicho Comité se encuentra autorizado paradeterminar el tipo de recursos del Tesoro que se requieren para el respaldo de las fianzas, avalesy cartas de crédito que otorga el Banco de la Nación a entidades del gobierno.

211. Las funciones y responsabilidades asignadas al Comité de Caja del Tesoro Público, sematerializan en el desarrollo de actividades específicas para la formulación y aprobación delpresupuesto de caja mensual, y para la evaluación del presupuesto de caja correspondiente al mesanterior. Asimismo, determina los criterios de priorización del gasto, dentro del marco de lapolítica económica de corto plazo del gobierno.

* El Flujo de Caja

212. La formulación del Flujo de Caja obedece a una perspectiva de corto plazo, por cuyomotivo se elabora mes a mes y no requiere de un horizonte mayor al período corriente. Esteinstrumento no emerge de una planeación financiera anual, sino se retroalimenta mediante laevaluación de la ejecución de fondos del mes anterior. Su tarea se concentra en el estricto controldel gasto, orientada a evitar el déficit fiscal. La asignación de fondos a las entidades del Estadoestán sujetas al presupuesto de caja. A través de él se pretende armonizar la disponibilidad derecursos estimada para cada mes, con los requerimientos que efectúan los distintos programaspresupuestales, tanto en gasto corriente, como en gasto de inversión y el pago de la deuda públicainterna y externa.

213. El Flujo de Caja se inicia con la proyección del calendario de compromisos mensual(1/12 del presupuesto aprobado), que es formulado por la Dirección del Presupuesto Público enel que se consignan los gastos a nivel de partidas genéricas, con detalle del monto en gasto socialque es prioridad del gobierno. La Dirección del Tesoro proporciona la ejecución del presupuestode caja del mes anterior y los compromisos pendientes de pago de meses anteriores (según elprocedimiento de pagos no recibe autorización de giro mensual, aquella entidad ejecutora que nopresenta información del gasto del mes anterior de acuerdo a los plazos establecidos) que nofueron atendidos en su oportunidad y los saldos de otras cuentas en moneda nacional y moneda

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extranjera. La Dirección de Crédito Público proporciona la programación y el cronograma devencimiento del pago de la deuda pública interna y externa. Toda esta información esconsolidada por la Secretaría Técnica del Comité, la cual elabora el programa de caja mensualconsiderando la proyección de ingreso y del financiamiento, en base a las informaciones queproporcionan las Direcciones de Presupuesto, Tesoro y Crédito Público del MEF, así comoaquellas provenientes de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, BancoCentral de Reserva y Banco de la Nación. El flujo de caja se formula dentro de los seis primerosdías de cada mes.

Utilización de la "Cuenta Única Principal" para centralizar los Ingresos y Gastosdel Tesoro

214. Con el fin de lograr una mejor efectividad en la administración de fondos públicos yevitar su dispersión en diversas cuentas de ingresos, en 1972 se estableció que los recursos delEstado deberían estar centralizados en una cuenta única y bajo una misma autoridad, la DirecciónGeneral del Tesoro Público del Ministerio de Economía y Finanzas. Es así, que se facultó alTesoro para abrir una cuenta corriente principal (cuenta única) a su nombre, en el Banco de laNación. Esta cuenta bancaria centraliza la recaudación diaria de los tributos nacionales y lospagos efectuados en la atención de compromisos o devengados contraído por las entidades delEstado. Al cierre de cada ejercicio fiscal, el Tesoro cierra la cuenta Unica, debiendo abrir unanueva al inicio del siguiente ejercicio.

* Utilización de subcuentas bancarias para asignación de fondos a entidades públicas

215. El procedimiento de pagos establecido por el Tesoro comprende la utilización desubcuentas subsidiarias de la Cuenta Principal a través de las cuales otorga y controla el uso delos fondos programados. El propósito del procedimiento de pagos es la racionalización de losrecursos financieros, mediante la centralización de la recaudación de fondos y ladesconcentración de su proceso de distribución e implementación de mecanismos que permitansu colocación, en tanto y en cuanto, se encuentren presupuestados, se disponga de la coberturafinanciera suficiente y respondan a las prioridades de atención del gasto determinadas por elComité de Caja.

216. La apertura de las subcuentas bancarias de las entidades ejecutoras del gasto se efectúa alinicio de cada ejercicio presupuestal. Dos por cada entidad ejecutora: una para gastos deoperación y otra para gastos de inversión. Las subcuentas bancarias funcionan como un sistemade reversión automática que consiste en el registro de cargos en la subcuenta por cada cheque quese hace efectivo; el mismo importe es cargado en la Cuenta Principal del Tesoro al término de lasoperaciones diarias.

217. La disponibilidad de fondos de la subcuenta se encuentra cubierta por una autorización depago que emite el Tesoro a favor de cada entidad y es transmitida al Banco de la Nación para laoperatividad correspondiente y, la autorización de giro, que es el documento que entrega elTesoro a cada entidad ejecutora, donde se indica el monto máximo a girar. Cada mes las

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entidades ejecutoras presentan ante la Dirección del Tesoro información del gasto medianteformularios preestablecidos que son parte del procedimiento de pagos, en ellos consignan losniveles de gasto por partidas presupuestales (ejecución presupuestal), y los pagos efectuados anivel bancario (movimiento de fondos), esta información es procesada en el sistema de cómputode la Dirección del Tesoro y sirve para determinar los saldos presupuestales y bancarios de cadasubcuenta; información que posteriormente es puesta en conocimiento del Comité de Caja.

Mecanismos de control para el manejo del sistema de Tesorería

218. El Tesoro publicó en 1980 las normas generales de Tesorería aplicables para todas lasentidades del Estado. El propósito de estas normas es sistematizar los procesos de captación,utilización de los recursos financieros del estado y establecer los mecanismos de control, con lafinalidad de gerenciar de manera eficiente los fondos públicos. En su contenido las normas delsistema de Tesorería regulan aspectos diversos del proceso integral del manejo de fondospúblicos, estableciendo criterios tales como: unidad de caja, manejo de fondos mediantesubcuentas bancarias, uso de fondos para pagos en efectivo, arqueos de fondos, transferencia defondos, medidas de seguridad para la emisión de cheques y conciliaciones bancarias de lascuentas y subcuentas del Tesoro.

o Interrelación de la Tesorería con otros sistemas de la administración financiera

219. La interrelación de los Sistemas Administrativos a través del SIAF en el Perú seencuentra en su fase inicial, por ello señalamos la manera en que interactuan actualmente.

3 Con el Sistema Nacional de Presupuesto. La administración pública peruana, entérminos presupuestales, se rige por un sistema mediante el cual todos los ingresosy los gastos del Estado deben estar expresados en el presupuesto del sectorpúblico. El presupuesto anual debe ser aprobado por el Congreso mediante ladación de una ley antes del inicio del año. El organismo que administra controla yejecuta el presupuesto es la Dirección General del Presupuesto Público,dependiente del Vice-Ministerio de Hacienda.

La interrelación entre la Tesorería y el presupuesto se da a través de la estructura ylas asignaciones presupuestales aprobadas en la Ley anual del Presupuesto y en lafase de ejecución mediante la emisión mensual del Calendario del Compromisos.Existe una base de datos común en el sistema computarizado del Ministerio deEconomía y Finanzas para ser utilizada por ambos sistemas.

* Con el Sistema Contable (Contaduría Pública de la Nación). Todas lasoperaciones de ingresos y gastos de las entidades que conforman el sector públicodeben registrarse según el Plan Contable Gubernamental aprobado por laContaduría Pública de la Nación en su condición de ente rector del sistemacontable. Al concluir el ejercicio presupuestal las entidades del sector públicodeben presentar ante la Contaduría Pública los estados financieros para la

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formulación de la Cuenta General de la República, la misma que es enviada alCongreso para la aprobación correspondiente.

La interrelación es a través de la presentación de los estados financierosmensuales que remite la Dirección General del Tesoro Público, los cualescontienen todas las operaciones que se registran en la Cuenta principal del TesoroPúblico; insumo que es fundamental para la elaboración de la Cuenta General dela República.

* Con el Sistema de Crédito Público: Todas las operaciones de endeudamientointerno o externo del Estado Peruano son administradas por el Sistema de CréditoPúblico. El organismo que administra y controla la deuda se denomina DirecciónGeneral de Crédito Público y depende del Vice-Ministerio de Hacienda. Larelación se realiza mediante el otorgamiento de los fondos fiscales para el pago dela deuda pública y su registro correspondiente.

Organización y funciones de la Dirección General del Tesoro

220. El Sistema de Tesorería es considerado en el Perú como un sistema administrativo deapoyo. La Dirección General del Tesoro Público es el ente rector del sistema y su operatividadse realiza a través de 11 Tesorerías Regionales en su condición de órganos desconcentrados delsistema y las tesorerías institucionales ubicadas en las distintas entidades del Sector PúblicoNacional. Sus responsabilidades son ejercidas mediante las siguientes oficinas:

Dirección de control de Recaudación- Propone los procedimientos y mecanismos decorntrol adecuados para la centralización de la recaudación del Estado, en estrechacoordinación con los organismos recaudadores: Superintendencias de AdministraciónTributaria y de Aduanas, Ministerio de Relaciones Exteriores, entre otros.

Dirección de Programación- Es responsable de la programación del ingreso y del gastopúblico debiendo formular el flujo de caja diario y mensual, para ello, debe establecermecanismos de ejecución y coordinación apropiados con las instancias correspondientes.

Dirección de Distribución de Recaudos- Emite autorizaciones de Giro y Pago a losorganismos del Estado que financian sus operaciones con fondos del tesoro, en base a laprogramación diaria y mensual previamente elaborada. Efectúa el registro y control delgasto público.

Dirección de Control y Administración de Valores- Tiene a su cargo la emisión y eladecuado control y manejo de los valores del Estado.

Dirección de Normatividad- Encargada de analizar, evaluar y coordinar el correctofuncionamiento del sistema proponiendo a la Dirección General las normas necesariaspara regular el manejo de los fondos y racionalizar los procedimientos.

70

Oficina de Contabilidad- Es responsable de registrar todas las operaciones del Tesoro,tanto de los ingresos, como de los gastos.

Marco Legal del Sistema de Tesorería en el Perú

Decreto Ley NI 19350 y normas conexas

Establece la Unidad de Caja y el manejo de Sub-Cuentas para el gasto de las entidadesque se financian con recursos del Tesoro.

Decreto Ley NI 19611

Dispone el procedimiento para las devoluciones de tributos y otros ingresos del Tesoropagados indebidamente o en exceso.

Decreto Ley NI 25907

Establece que los Fondos Públicos por otras fuentes de financiamniento distintas a la delTesoro Público se manejen en cuentas corrientes de cualquier banco del sistemafinanciero.

Decreto Supremo NI 227-90/EF

Crea el Comité de Caja.

Decreto Supremo NI 347-90/EF

Regula la administración de los fondos públicos, dispone subcuentas para el control de larecaudación y perfecciona lo dispuesto en los Decretos Supremos Nros 310-84/EF y 342-74/EF en relación a los sobregiros en las entidades públicas y al procedimientos de pagos.

Decreto Supremo NI 312-91/EF

Establece la descentralización de la función de distribución de recursos a nivel de losGobiernos Regionales.

Resolución Directoral N°026-80/77-15

Aprueba las Normas Generales del Sistema de Tesorería y sus mecanismos de control.

71

ANEXO 4 A

FLUJOGRAMA DEL PROCESO DE RECAUDACIONDE INGRESOS FISCALES Y EJECUCION DE

GASTOS EN EL PERU- -- INGRESOS ------- EGRESOS

COMITEDE CAJA

TES.ORERIAS.l..". .NTIDADES

_ : ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~..: D GP... ......... .:: -i-r-i -iiiiPRVE0S...T, >S7gV t , ... ..... .. ..... ........ .........STO

. MINISTERIOS | OTROS INGRESOSGOBERNO

DEL ~~~~~~~~~~~~~TESORERA

SUNADTITUCIONES (OTP. PUBLICAS .......

...... TPPROVEEDORES

UNIVERSIDADUN INGESO PROPIOSN

LEYENDA:REGIONALES IAL

ESTADO

SUNAT SNsaMEF

MINISTERIOS oiOSIGEO-. DEL TESORO

INSTITUCIONES (OTP)PUBLICAS

UNIVERSIDADE3 INGRESOS PROPIOS

LEYENDA:MEF : Ministerio de Economía y FinanzasSUNAT: Superintendencia Nacional de Administración TributariaSUNAD: Superintendencia Nacional de AduanasDGTP. : Dirección General del Tesoro PúblicoBN : Banco de la Nación

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