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Las Transformaciones Territoriales Fronterizas segn

la Concepcin Ideolgica de la Frontera

Una versin de este artculo fue publicado en el Boletn Geogrfico 21. Dpto. de

Geografa. Facultad de Humanidades. Universidad Nacional del Comahue. Neuqun

2001.

1 Introduccin

2 El concepto de Territorio y territorialidad

3 El concepto de norma

4 Las normas en el lugar

5 El Estado: territorio y soberana

6 El proceso de integracin binacional

7 Estrategia territorial del Estado bajo la concepcin de frontera cerrada

8 La transicin hacia un uso integrado: la frontera abierta

9 Del "rea de frontera" a la " regin fronteriza"

10 Consideraciones finales

11 Notas

12 Bibliografa

Introduccin

El uso de los espacios fronterizos en el marco de procesos de integracin fisica y

complementacin econmica tienen su propia particularidad. Ella deviene de la

condicin de contener una frontera. Los procesos de integracin entre dos o ms

naciones tienen la peculiaridad de poner en evidencia las contradicciones derivadas de

las diversas racionalidades que orientaron las estrategias territoriales del Estado

nacional: en pocas en que la frontera era concebida como una divisoria rgida y cerrada

y, en la actualidad, en que se la concibe como deseable y necesariamente flexible a los

efectos de la integracin.

Una y otra racionalidad determinaron un uso territorial fronterizo diferente. En el caso

de la concepcin de frontera cerrada, las acciones sobre la frontera se limitaron al

control de la circulacin en general, por cuestiones de seguridad y soberana.

En consecuencia la idea de integracin era pensada hacia adentro del pas, es decir

integrar las reas perifricas con los centros urbanos ms importantes. Ello explica -en

gran parte- la escasa infraestructura vial, de comunicaciones y edilicias en los pasos

fronterizos, comparada -por ejemplo- con la modernizacin actual de los mismos pasos

en el marco del proceso de integracin entre Argentina y Chile.

Hasta mediados de la dcada del '80 predomin la idea de frontera de tensin por ello

las polticas territoriales fronterizas adoptaron la forma espacial de reas de frontera y/o

zonas de seguridad, en los bordes de los lmites fronterizos.

Este trabajo intenta mostrar y demostrar la espacializacin territorial de las estrategias

del Estado segn la concepcin ideolgica de frontera. Los recortes territoriales

denominados "rea de frontera" y "regin fronteriza", seran la resultante espacial de la

concepcin de frontera cerrada en el primer caso y la de frontera abierta en el segundo.

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Cada una de estas perspectivas conduce a un uso y organizacin fronteriza particular.

El recorte territorial seleccionado para el anlisis incluye la provincia del Neuqun y las

Regiones VIII y IX de Chile; se toma como caso de estudio la provincia del Neuqun.

El perodo analizado comprende desde 1991, ao de creacin del Comit de Frontera

"Regin de Los Lagos", hasta el ao 1995, cuando culmina la gestin poltico-

administrativa del gobernador provincial.

Dichos recortes se fundamentan en dos hechos: en el primer caso, las jurisdicciones

poltico-administrativas citadas constituyen un sub-comit a los efectos de la

integracin. Ello significa que en conjunto promueven acciones segn las

particularidades e intereses que las vinculan. En el segundo caso, el proceso analizado

se institucionaliza en la regin cuando se crea dicho Comit, como un mecanismo para

el logro de la integracin con Chile y, aunque el proceso no finaliza en 1995, en ese ao

se produce un cambio de gestin poltica, lo que supone un cambio de estrategia

territorial en torno a la integracin.

Durante el perodo `91-`95, la gestin de gobierno provincial estuvo dirigida a

institucionalizar el proceso de integracin en la regin -es decir, a dar el marco legal e

institucional en la fase inicial de dicho proceso- por lo que su participacin y rol en ese

perodo ha sido fundacional en primer trmino y luego gestor de las acciones junto a las

dems instituciones participantes. La nueva gestin de gobierno encuentra un proceso

en marcha, y el rol que le cabe es continuarlo bajo la misma lgica, aunque -y ste es el

cambio que suponemos- define sus propias polticas territoriales.

No obstante la seleccin, ambos lmites no fueron estrictos, ya que las acciones los

trascienden. En consecuencia, y a los efectos de la mejor comprensin del tema , cuando

fue necesario se avanz ms all de lo propuesto inicialmente.

El desarrollo de esta investigacin -abordada desde la perspectiva geogrfica- dio como

resultado colocarnos frente a otro problema asociado y directamente relacionado con la

frontera y sobre el que hay que buscar nuevas teoras: me refiero al concepto de

soberana. El mismo constituye un problema ya que los procesos de integracin

conducen a una transferencia gradual de soberana, tal como se la concibe desde la

formacin de los Estados modernos. Estado y soberana son dos conceptos

tradicionalmente asociados y junto a ellos tambin est ligado el territorio, que es el

soporte fsico con lmites determinados que define el mbito dentro del cual el Estado es

soberano. A su vez, la soberana permanece muy unida a la frontera y aqu es donde

emerge la contradiccin ya que, los procesos de integracin demandan fronteras

flexibles.

Ha sido a travs del anlisis de las normas que regulan la circulacin interfronteriza la

que ha puesto en evidencia dicha contradiccin. Las normas son el aspecto central a ser

modificado para dar lugar a la fluidez de la circulacin.

El concepto de Territorio y territorialidad *

Previo al desarrollo del tema creemos conveniente definir y explicar el esquema

conceptual utilizado desde nuestra perspectiva disciplinar, para abordar el objeto de

estudio propuesto. Espacio, tiempo, territorio, territorialidad y normas son conceptos

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claves para comprender las transformaciones territoriales fronterizas segn las

concepciones ideolgicas vigentes en cada poca.

El espacio geogrfico es espacio social, producido por el hombre en funcin de sus

necesidades e intereses. Las acciones humanas realizadas sobre la superficie de la Tierra

producen modificaciones que quedan registradas en el espacio.

La realidad histrica nos muestra que se ha pasado de un espacio en estado natural, sin

intervencin humana, hacia un espacio absolutamente social es decir apropiado por el

hombre y usado, transformado, artificializado, aun cuando esa apropiacin sea

intelectual (pensemos en el conocimiento de los recursos potenciales de lugares,

obtenido a travs de la informacin proporcionada por los satlites).

Un espacio geogrfico concreto en un momento dado y con lmites precisos, conforma

un territorio. El mismo es un rea delimitada sobre la que se ejerce una accin de

apropiacin. Joan Eugeni Snchez sostiene que "si pensamos que, a travs de la accin

humana, se puede dar forma a un territorio, podemos considerar el proceso de

produccin del espacio social como un proceso de territorializacin" (1). Es decir, la

territorialidad igual que el espacio, tambin es socialmente construida.

En este sentido, se puede afirmar que dicho proceso implica "la afirmacin de la

influencia o el control sobre un rea geogrfica por parte de una organizacin o un

individuo en nombre de la organizacin"(2). La delimitacin cumple la funcin de

demarcacin del mbito de accin para "afectar, influenciar y controlar personas,

fenmenos y relaciones"(3). Ello da lugar a operaciones sobre el territorio segn lgicas

establecidas que definen acciones, es decir lgicas que contienen una intencionalidad, y

que son, por lo tanto, no neutrales.

A esta afirmacin nos conduce Sack cuando sostiene que "la territorialidad forma el

teln de fondo de las relaciones humanas espaciales y las concepciones del espacio.

La territorialidad apunta al hecho de que las relaciones espaciales humanas no son

neutrales... ellas son el resultado de la influencia y el poder, siendo la territorialidad la

primera forma espacial que adopta el poder" (4). Entonces, territorio implica posesin,

uso y control. La posesin est definida por un lmite preciso: cuando hablamos de

territorio nacional necesariamente debe existir una lnea demarcatoria sobre la que se

ejerce el derecho inherente al ser Estado-Nacin.

Esa lnea es una forma simblica de comunicar a los dems la posesin de una porcin

de la superficie terrestre, ya que ella no es tangible ni observable en el territorio, pero

existe. Y como tal circunscribe el territorio donde el Estado ejerce su soberana. Pero

ella no es frontera. El lmite es una lnea y, por lo tanto, no puede ser habitada. Por el

contrario, la frontera, que ocupa una franja y constituye un rea, s lo est y de hecho

hay una variedad de situaciones, que van desde las no habitadas o escasamente

habitadas, hasta las muy pobladas en las que se desarrollan actividades de intercambio

muy intensas (5).

Taylor afirma -desde la Geografa Poltica- que la regin de frontera est orientada

hacia afuera pues es una zona de contacto, mientras que la lnea de demarcacin est

orientada hacia adentro, porque define un lmite territorial de separacin.

Volviendo a Sack, se puede decir que la territorialidad es una estrategia espacial.

Entonces, la regulacin y control de las actividades, del acceso a la tierra, de la

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circulacin, de la distribucin y localizacin de los sistemas de objetos, requiere de

normas que vinculen los objetos y las acciones.

Como estrategia espacial, la territorialidad involucra una forma de clasificacin por

reas, de acuerdo a su especificidad, sobre la que recae tambin un conjunto de normas

especficas. Podemos considerar las divisiones en el interior de un territorio, como

mecanismos de actuacin territorial encaminados a la organizacin y control del mismo.

En este sentido es que se percibe la frontera como un rea en la que confluyen acciones

ligadas a los procesos de localizacin, movilidad, divisin, jerarquizacin y

funcionalizacin espacial y acciones que tratan de incidir en el territorio de manera que

ste se articule coherentemente con los objetivos globales. En el caso que se analiza

estos objetivos globales son los que imponen los procesos de integracin.

El concepto de norma

Los conceptos incorporados hasta aqu -espacio, tiempo, territorio, territorialidad- nos

conducen al tratamiento de las normas -que constituyen la base de toda organizacin

territorial- como categora que los articula. El proceso que estamos analizando -

generador de cambios territoriales- demanda la produccin de nuevas normas que lo

acompaen, pues las normas existentes fueron producidas para atender una organizacin

territorial fronteriza bajo una lgica diferente.

Por definicin una norma expresa lo que una cosa debe ser [es el "debe ser"] es decir,

expresa la obligatoriedad de una accin. Desde el punto de vista jurdico, una norma

indica una regla de conducta, un precepto, una ley. Una norma fundamental es el

precepto fundante de la validez y la unidad de todo un orden normativo; es condicin

esencial para que un conjunto de normas constituya un orden, un sistema, es decir que

todas ellas puedan ser referidas a una nica norma que las fundamente, unifique y

coordine en sus respectivos mbitos de validez (6).

Una norma jurdica es la significacin lgica creada segn ciertos procedimientos

instituidos por una comunidad jurdica. Como manifestacin unificada de la voluntad de

esa comunidad, formalmente expresada a travs de sus rganos e instancias productoras,

regula la accin humana en un tiempo y lugar definidos. As prescribe a los individuos,

frente a determinadas circunstancias condicionantes, deberes y facultades, y establece

sanciones coactivas cuando stos no sean cumplidos (7).

Este concepto de norma tiene su fundamento filosfico, ya que desde esa perspectiva

una ley es una norma que expresa obligatoriedad, sea jurdica o moral o ambas al mismo

tiempo. El fundamento de esa obligatoriedad puede hallarse en la voluntad arbitraria, en

el consenso de una sociedad o en las exigencias de la razn (8). Se aprecia que una

norma, entonces, tiene carcter arbitral derivado de un inters, por lo que constituye un

acto de voluntad, detrs del cual existe una intencionalidad.

Si el espacio es el conjunto indisociable de sistemas de objetos y sistemas de acciones,

el tratamiento de las normas es esencial ya que constituyen el nexo o bien la mediacin

entre ambos sistemas. La ejecucin de las normas entonces, define contenidos

territoriales, y ellas remiten al tema central de la territorialidad y la accin del Estado en

su condicin constitutiva.

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En el contexto mundial actual es la primaca de las normas y la poltica la que define la

racionalidad hegemnica, es decir la racionalidad del mercado y de las instituciones

mundiales (FMI, Banco Mundial, etc.). Esas normas conducen a una regulacin global,

tendiente a modernizar los lugares segn esa racionalidad. En ese movimiento, el

Estado, a travs de su accin normatizadora, media entre ambas esferas en procura de

eliminar los obstculos que impidan el establecimiento de capitales. Recordemos que la

soberana de los Estados no descansa slo en el dominio territorial: tambin es

fundamental en su relacin con los Estados vecinos el grado de desarrollo de su

economa.

Por esta razn, la modernizacin de las normas aparece en el momento actual como uno

de los mecanismos para eliminar fricciones. Y esa modernizacin se orienta hacia el

logro de una mayor fluidez, de una ms rpida circulacin. Esta es una de las tendencias

actuales; paralelamente, aparece otra tendencia a la uniformizacin o unificacin de

normas regulatorias, al menos en la frontera, evidencindose nuevamente ese doble

movimiento global y local. Milton Santos nos habla de la dialctica entre la necesidad

de fluidez y la necesidad de la norma (9).

Las normas en el lugar

La sociedad est siempre espacializndose entonces la espacializacin es un momento

de la insercin territorial de los procesos sociales. Consecuentemente, es lcito afirmar

que las normas, producidas por la sociedad y resultado de la accin humana, tambin se

espacializan.

Ellas quedan registradas territorialmente en el proceso de construccin del espacio, a

travs de los objetos que crean y las acciones del hombre contenidas en esos objetos. De

este modo, normas y objetos se presentan y actan como un conjunto indisociable.

Estas normas constituyen formas inmateriales que, al materializarse en objetos

geogrficos, como decamos, adquieren su dimensin espacio-temporal y definen la

dinmica social.

Por su atributo de organizadora y reguladora, ellas preceden al sistema de acciones de la

sociedad a la vez que son generadas por ellas.

Dado que su funcin es organizar y regular el uso del territorio, es fundamental para

nuestra investigacin el anlisis de las normas que rigen la frontera y las que regulan el

proceso de integracin, porque las transformaciones que dan origen a una nueva

organizacin territorial giran en torno al uso del territorio, bajo otra lgica -la lgica de

la fluidez y la circulacin- que trae como consecuencia la necesidad de normas

funcionales a esa nueva lgica.

El Estado: territorio y soberana

El Estado cumple un papel relevante en la apropiacin, el uso, el control y la regulacin

del territorio. Si aceptamos junto con Snchez que el intercambio econmico est en la

base de la conquista, apropiacin y colonizacin de otros territorios, se pone en

evidencia que el Estado es la unidad de gestin ms dinmica que participa de un gran

juego que tiene lugar a escala mundial (10).

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As, el Estado, dentro de sus fronteras y bajo una perspectiva que Taylor denomina

"hacia adentro", resguarda sus derechos territoriales y su nacionalidad a la vez que

establece vnculos con la sociedad civil y las actividades econmicas existentes dentro

de su territorio. Por otro lado, desde una perspectiva "hacia afuera" establece

compromisos geopolticos con otros Estados o alianzas de Estados (11), dentro del

sistema interestatal del cual forma parte.

Es decir el Estado opera en ambas esferas.

Ambas perspectivas se vinculan con lo que Gottmann denomina las dos funciones

bsicas del Estado territorial: seguridad y oportunidad. La primera se relaciona con los

orgenes del sistema interestatal (siglo XVIII) y la segunda, con el mercado mundial. La

perspectiva "hacia adentro", relacionada con la seguridad, no depende exclusivamente

del reconocimiento de la soberana de los Estados: tambin "requiere estar al mismo

nivel que los Estados vecinos en trminos econmicos" (12).

En este sentido, la bsqueda de incrementar la acumulacin de riquezas en el territorio

llev a la aplicacin de polticas de desarrollo en torno a la economa, y con ello la

bsqueda de una posicin en la economa-mundo. Desde la perspectiva "hacia fuera", el

territorio aparece como la plataforma para entablar relaciones internacionales y la

soberana le da legitimidad, pero slo si es reconocida por los otros Estados en el marco

y segn las normas del sistema interestatal. La soberana slo es reconocida si el Estado

tiene pleno y efectivo control del territorio, es decir seguridad interior y oportunidades

econmicas.

El significado moderno de territorio est ligado con el concepto legal de soberana; cada

Estado es soberano en su territorio y ello le otorga legitimidad ante los otros Estados y

capacidad internacional en la economa-mundo. Componentes necesarios de la

soberana de los territorios son las lneas de frontera, ya que la soberana debe tener

lmites. "Un mundo de Estados soberanos es un mundo dividido por lneas fronterizas"

(13). Desde nuestra perspectiva, tal como venimos afirmando, la lnea que el autor

denomina fronteriza es para nosotros el lmite perimetral de un territorio, en tanto que la

frontera es un rea.

La existencia del Estado es imprescindible en la economa-mundo, ya que existen

muchos Estados pero una sola economa, por lo que cada fragmento de ella tiene

relacin con un Estado soberano particular.

Tambin la soberana guarda relacin con el poder que ejerce el Estado, nica

institucin que tiene el poder formal sobre un territorio soberano, pero un poder que

tiene su fundamento -en sentido general- en la base material generada por la

acumulacin de capital en su territorio, es decir generada por las condiciones que ofrece

el Estado -a las empresas transnacionales- para la acumulacin del capital.

Segn Giddens (14), un aspecto de la naturaleza dialctica de la mundializacin es el

"tira y afloje" entre las tendencias hacia la centralizacin inherente a la reflexividad del

sistema de Estados por un lado, y la soberana de Estados particulares por otro -

reflexividad entendida como la examinacin constante de las prcticas sociales y su

reformulacin a la luz de nueva informacin sobre esas prcticas, que de esa manera

alteran su carcter constituyente-. La accin concertada entre pases disminuye la

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soberana individual de la nacin implicada en algunos aspectos; sin embargo, al

combinar su poder aumenta su influencia dentro del sistema de Estados.

El proceso de integracin que se analiza se mueve en las dos esferas mencionadas al

principio: una, interna, que establece vnculos con la sociedad civil y las actividades

econmicas en funcin de la integracin fsica y la complementacin econmica, sin

descuidar los derechos territoriales y su nacionalidad. La esfera externa establece

compromisos geopolticos binacionales de acuerdo mutuo. El Estado, a travs de sus

instituciones, comanda este doble movimiento.

Para interpretar el rol del Estado en ambas esferas es preciso verlo en trminos del

"control coordinado que ejerce sobre determinadas reas territoriales" (15).En este caso,

sobre la frontera, ya que le compete directamente al Estado ejercer el control por

cuestiones de soberana.

Desde esta perspectiva es fundamental analizar la accin del Estado en el marco del

proceso de integracin, pues a travs de las instituciones que atienden la frontera regula

el uso y control de la misma por medio de normas especficas.

Es decir define una estrategia espacial, y con ella, un principio de organizacin

territorial fronteriza. La delimitacin de reas de frontera, las normas que la rigen y la

organizacin territorial resultante son la expresin concreta de dicha estrategia.

El proceso de integracin binacional

En trminos generales la integracin puede asumir diversas formas y grados segn el

alcance. Esta puede ser econmica, cultural, fsica, regional. En el caso de Neuqun

estamos ante un proceso de integracin fsica en marcha, que puede o no culminar en

situacin de integracin econmica. De hecho se est ante un proceso de integracin

fsica y en este sentido se orientan las mltiples acciones que derivan en el dictado de

normas y en la elaboracin de proyectos tendientes al logro de la integracin fsica y

cooperacin econmica y con ello la redefinicin de un nuevo uso del territorio.

El marco legal que sostiene al proceso que se analiza qued formalizado con la firma

del Tratado de Paz y Amistad concertado entre Chile y Argentina en 1984.

Posteriormente fue aprobado por Ley 23.172 , norma fundamental sobre la que se inici

el nuevo proceso de integracin y en la que se materializa el impulso poltico dado por

ambos Estados.

Con ello una nueva norma se incorpor al territorio, como instrumento legal para

cumplir la funcin de regular y normar la organizacin territorial, bajo esta nueva

lgica. En el marco de esta normativa -y mucho antes de crearse el Comit de Frontera

"Regin de los Lagos"- comenzaron las acciones que luego seran continuadas por esta

institucin como veremos.

Si bien es cierto que la iniciativa est expresada en sentido amplio -ya que plantea la

intensificacin econmica e integracin fsica- las acciones previstas en el mismo

Tratado remiten estrictamente a lograr resultados en materia de integracin. Ello hace

que la frontera adquiera relevancia, como mbito necesario para tal fin y que en relacin

al movimiento global de integracin binacional, es condicin para alcanzar el objetivo

entre ambas naciones. De all que el efecto inmediato de las acciones se localice en la

frontera. Si bien el objetivo e inters de los respectivos gobiernos -para las partes de

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ambos pases- es lograr la integracin regional, es decir vincular un rea integrada por

provincias y regiones y construir una nueva regin, las acciones que gestionan dicho

proceso se espacializan en el subespacio fronterizo. Estos, adems, tienen la

particularidad de ser mbitos de aplicacin de regmenes jurdicos especiales y de

polticas de frontera que exceden lo exclusivamente econmico. Por su condicin de

frontera entonces y su funcin primordial, han sido tradicionalmente los espacios ms

sensibles a los cambios operados a nivel nacional, tanto polticos como econmicos.

Como frontera de integracin es posible -y de hecho as ocurre como se ver- disear

acciones y normas sobre la base de la especificidad propia del rea de frontera, es decir

no slo segn las formas naturales y el contenido tcnico de las mismas sino tambin

por su contenido normativo. La aparicin del Comit de Frontera, como forma jurdica

que atiende los aspectos tpicamente fronterizos, es una manifestacin de la

especificidad de la frontera en este nuevo esquema. De hecho el Comit cuenta con una

jurisdiccin propia y las normas que lo rigen tienden a unificarse en todo el mbito de

su jurisdiccin.

El cambio de estrategia espacial est expresado en la norma fundamental y va

acompaado del cambio de concepcin de frontera que dicho proceso requiere, la

misma debe ser concebida como frontera de unin y apertura, como se dijo

anteriormente, abandonndose la concepcin de frontera como algo rgido a desarrollar

e integrar slo "hacia adentro". Este cambio de concepcin de frontera es una condicin

para la integracin, aunque ello no implica el abandono de una poltica de integracin

tambin hacia adentro.

La integracin constituye un proceso que induce necesariamente a transformaciones

territoriales, ya que "integrar" significa dar unidad a algo. En ese sentido "integracin

fsica" significa unir fsicamente dos territorios nacionales que constituyen unidades

fsico polticas separadas, organizadas bajo una lgica nacional. Sera conveniente

referirnos al uso de estos territorios por parte del Estado, segn la ideologa que domina

la frontera, pues de ella depende la funcin asignada -sea de separacin o unin -, y con

ello comprender la organizacin territorial segn cada perspectiva.

Estrategia territorial del Estado bajo la concepcin de frontera cerrada

En funcin de la soberana, la frontera rgida -de separacin, oposicin y diferenciacin-

cumpli el rol de gestar y consolidar el hecho nacional, durante el largo tiempo que va

desde la formacin de los Estados-Naciones (en el caso latinoamericano) hasta el inicio

de los aos '80 (para el caso argentino). El Estado nacional, bajo esa lgica y a travs de

las instituciones pblicas de injerencia en la frontera, defini polticas territoriales de

regulacin y control fronterizos. En este sentido, la estrategia poltica en la dimensin

espacial del Estado fue delimitar una zona, que denomin "Zona de Seguridad de

Fronteras" (Ley 15385, 1944). Ellas fueron concebidas como potencialmente

conflictivas desde el punto de vista geopoltico, por ello el Estado interviene en la

defensa y seguridad de las mismas.

El propsito inmediato fue "argentinizar" esas porciones territoriales y por esa va

resguardar su soberana y la integracin fsica, bajo la perspectiva nacional "hacia

adentro" de la que nos habla Taylor (16). Sobre ellas ejerci un riguroso poder de

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polica especialmente sobre la radicacin extranjera, sea de capital o personas, en

particular las provenientes de pases limtrofes, como tambin la inhibicin al acceso a

la propiedad inmobiliaria (17). Por ejemplo se establece que los argentinos

naturalizados y extranjeros originarios de pases limtrofes o no limtrofes deben

solicitar autorizacin para la adquisicin de bienes inmuebles de naturaleza rural y para

la explotacin de permisos y concesiones en la zona de seguridad, y cumplir con

requisitos para la aprobacin del pedido segn la categora a la que pertenezcan.

La norma establece que en los departamentos Lcar, Los Lagos y Colln Cur -de la

provincia del Neuqun- se requiere un ao en ejercicio de la ciudadana cuando el

solicitante es naturalizado proveniente de pases no limtrofes o limtrofes no

colindantes (18). Para los originarios de pas limtrofe colindante se requieren cinco

aos y los extranjeros originarios de pases no limtrofe o limtrofe no colindante, deben

tener cinco aos de residencia permanente en el pas. Por ltimo a los extranjeros de

pas limtrofe colindante se les exige veinte aos de residencia permanente. Ntese que

este requisito limita el acceso de las inversiones en inmuebles y explotaciones, ya que

pocos seran los extranjeros inversionistas que cuenten con tantos aos de residencia

permanente, en especial a partir del inicio del proceso de integracin en el ao 1984.

(Cartograma Nro. 4)

En los departamentos Chos Malal, Huiliches, Minas, Picunches, Alumin, orqun,

Zapala, Pehuenches y Loncopu es ms permisible el acceso a la propiedad y al uso del

suelo. As lo demuestran los requisitos de ejercicio de ciudadana y de residencia

permanente. Para el caso de los extranjeros de pas limtrofe, colindante con la

propiedad que se desea adquirir, los veinte aos de residencia permanente que se

requieren para el grupo de departamentos anteriores, en stos se reduce a ocho aos.

Quedan exceptuadas de este requisito todas las localidades urbanas del segundo grupo

de departamentos y del departamento Colln Cur del primer grupo. Quiere decir que,

cualquiera sea el origen y condicin de colindancia de los extranjeros o naturalizados,

pueden adquirir inmuebles para cualquier uso en las ciudades de las zonas de seguridad,

no as en las zonas denominadas rurales.

Tambin se exceptan los contratos atpicos de transferencia de derechos reales de uso y

habitacin de inmuebles destinados a la actividad turstica.

Esta estrategia que sealamos y que proviene del ao 1944, fue ratificada por la Ley

12.913 del ao 1951, lo que indica la continuacin de la misma.

A partir de 1970 con base en la misma concepcin de reas potencialmente conflictivas,

se generaron nuevas normas y acciones para lograr la seguridad a travs del desarrollo.

En ese sentido se crearon nueve "reas de frontera" dentro de las "zona de frontera" del

pas, definidas como las reas ms crticas, "que por su situacin y caractersticas

especiales, requieren la promocin prioritaria de su desarrollo" (art.3, Ley 18.575/70).

Con este esquema de "reas de frontera" el Estado nuevamente pone en evidencia su

estrategia integracionista "hacia adentro", sostenida por la lgica del potencial conflicto.

Por eso, las acciones que recayeron sobre estas reas tenan como finalidad desarrollar

econmicamente aquellas porciones territoriales limtrofes, poco pobladas debido al

aislamiento y al escaso desarrollo econmico. Por esta va, el Estado buscaba asegurar

el control de todo el territorio para consolidar la seguridad.

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En general, estas polticas quedaron en el nivel del discurso y la retrica, con un fuerte

contenido ideolgico pero sin sustento prctico, excepto en un tramo del gobierno de

facto del perodo 1975-1983 bajo la doctrina de la seguridad nacional que caracteriz a

ese proceso poltico. Segn Lidia Sejas (op. cit.), los recursos econmicos e

institucionales aplicados para lograr el objetivo fueron de poca relevancia y los

resultados fueron magros.

Aquella poltica de frontera fue de corta duracin (1970-1986); no obstante, perdur la

lgica de integracin a travs del desarrollo, ya que en el ao 1987 se delimitan nuevas

jurisdicciones territoriales para el rgimen de rea de fronteras (Decreto 1182/87) y en

1988 por medio de la decisin expresa en la Ley de Defensa Nacional 23.554/88, se

privilegia el uso del territorio a ciudadanos argentinos. Lo llamativo es que el pas ya

haba iniciado su proceso de integracin con Chile va un Tratado de Paz y Amistad,

que como se ha dicho, se propuso intensificar los vnculos entre ambas naciones.

La transicin hacia un uso integrado: la frontera abierta

Iniciado el proceso de integracin que se analiza, la frontera asume un nuevo rol y la

lgica que acompaa a este proceso concibe una frontera de unin y apertura, que

adquiere relevancia porque condiciona la integracin -como ya dijramos. Es decir, una

frontera cerrada, rgida, de oposicin, contradice la propia lgica de integracin.

Integrar es unir, al menos desde la perspectiva del uso territorial, y ello implica

adecuarse a una nueva lgica, una lgica de apertura que permita interacciones

fronterizas ms fluidas y flexibles.

Algunas acciones ejecutadas en 1994 sealaran el inicio de la marcha hacia el logro de

esos objetivos. Un ejemplo de ello sera la derogacin del citado decreto 1182 , con lo

cual se liberan del control de radicacin importantes porciones territoriales.

Adems se procedi a la unificacin de los lmites de las reas de frontera y zona de

seguridad, con lo cual una de las instituciones de control deja de cumplir sus funciones

en estos mbitos. Al mismo tiempo se procede a reducir los lmites del rea de frontera

(Decreto 887) circunscripta en nuestra unidad de anlisis al sector noroeste de Neuqun

que se denomina rea de frontera Chos Malal, conformada por partes de los

departamentos Picunches, Loncopu, orqun, Minas y Chos Malal, como se aprecia en

el cartograma Nro. 2. Se mantienen las facultades de competencia de la

Superintendencia Nacional de Fronteras como institucin de control fronterizo. Dos

aos ms tarde, se disuelve dicha institucin, y en consecuencia, las reas de frontera

para el desarrollo pasan a depender del Ministerio de Economa de la Nacin (19).

En todo este proceso de cambios, esta transformacin puede considerarse sustantiva.

Efectivamente, la existencia de esa norma regulatoria (Res. 1182), de aplicacin en casi

la totalidad del territorio neuquino, fue opuesta al movimiento de apertura e integracin

fsica. Ello se pone en evidencia cuando comparamos los objetivos del Tratado de Paz y

Amistad, por un lado, y los objetivos de la Resolucin 1182 por otro. El primero

fomenta la integracin fsica mientras que el segundo -llamativamente- resguarda

porciones territoriales ms amplias segn se puede apreciar en el cartograma

correspondiente.

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Desde las normas se mantuvo el control del uso del territorio fronterizo y de la

adquisicin de bienes localizados en esos mbitos. Las modificaciones normativas

acordes al requerimiento del proceso de integracin en este aspecto, giraron en torno a

la desburocratizacin del trmite de solicitud de autorizacin, mantenindose el espritu

de preservacin de lo nacional en dichos subespacios, segn se desprende del anlisis

comparativo entre las normas actuales y las derogadas.

Ello se aprecia en las ltimas disposiciones, cuyo objetivo est dirigido a acelerar los

trmites de autorizacin de radicacin a travs de la implementacin del "trmite

abreviado", pero manteniendo mecanismos restrictivos para el uso del territorio (20).

Para flexibilizar esa norma se determin el grado de argentinizacin alcanzado en cada

zona de seguridad, teniendo en cuenta el volumen de poblacin de cada departamento

asentado en las zonas de seguridad y en comparacin con la poblacin de las regiones

chilenas colindantes.

Esto, con el fin de establecer el grado de presin demogrfica de dicha poblacin y las

interinfluencias resultantes del grado de desarrollo socioeconmico relativo entre la

zona de seguridad y la de aquel pas (21) (22). Esto permite pensar la persistente

relacin entre frontera y seguridad o -en trminos ms generales- entre frontera y

geopoltica.

En sntesis, podra decirse que la organizacin espacial fronteriza resultante de la lgica

de frontera cerrada se model sobre la base de relaciones unidireccionales: desde la

frontera al resto del pas, o desde los centros hegemnicos regionales o nacionales hacia

la frontera, sin trascenderla. Bajo esta lgica se comprende la insuficiencia de pasos

equipados y an el cierre de otros que permitan una fluida relacin interfronteriza.

Si analizamos el proceso de modernizacin o adecuacin normativa a las exigencias del

proceso que se analiza, nuevamente se pone en evidencia las contradicciones que dicho

cambio de concepcin produce. Esto tambin permite poner al descubierto la

multiplicidad de instituciones e intereses que recaen y atienden la frontera.

As podemos citar, entre otros, el Ministerio de Defensa de la Nacin, quien a travs de

la Superintendencia Nacional de Fronteras -Comisin Nacional de Zonas de Seguridad-

emite las normas de seguridad, control y uso del territorio fronterizo por cuestiones de

soberana, preservndolos para el uso nacional por medio de mecanismos selectivos,

como hemos sealado precedentemente. Al mismo tiempo, la Cancillera tiene

injerencia en la frontera ya que a ella le compete la aprobacin de las acciones

vinculadas a la integracin fronteriza, en el marco del proceso global de integracin.

Del mismo modo, el Ministerio del Interior regula la circulacin de personas a travs de

la oficina de Migraciones.

Son precisamente estas transformaciones del cuerpo normativo y las contradicciones

que genera, los ritmos de concrecin de esas acciones y la existencia de un espacio

previamente organizado, lo que da especificidad al proceso de integracin cuando las

acciones recaen en los mbitos fronterizos. La nueva lgica de frontera abierta exige de

una nueva organizacin territorial -funcional al proceso global de integracin-, que se

construye sobre un territorio fronterizo previamente organizado bajo la lgica de

fronteras cerradas, funcionando hacia adentro del pas.

12

En ese encuentro se producen fricciones y contradicciones, ya que a nivel global se

propone la integracin pero en el nivel regional -provincial o local- desde la norma que

regula la frontera se persiste en la defensa nacional y la integridad territorial. La

dinmica de este "conflicto" es la que da origen y concreta la nueva organizacin

territorial y lo que moviliza el proceso social de organizacin espacial.

Del "rea de frontera" a la " regin fronteriza"

En nuestra rea de estudio, el proceso de apertura se concret en 1991 cuando se firm

el acta de constitucin del Comit de Frontera Regin de Los Lagos, en presencia del

presidente de Argentina, los ministros de Relaciones Exteriores de ambas naciones, los

cnsules regionales de Argentina y Chile, los gobernadores de las provincias

patagnicas y los intendentes de las regiones chilenas integrantes de la regin.

(cartograma Nro. 3)

Con ello qued definida una nueva regin para la integracin, en el marco del proceso

de integracin binacional. La regin fronteriza as definida es concebida desde una

perspectiva econmica y poltica, cuya particularidad es la de ser objeto de uso de

ambas naciones es decir, las polticas que recaen sobre ella y la funcin asignada son de

origen bi-nacional.

La relevancia que adquiere este tipo de regin -en relacin al movimiento de

integracin- conduce a que la regin predomine por sobre las reas de frontera, las que

han sido definidas ahora por su posicin geogrfica, es decir, por su situacin de

colindancia con el pas trasandino.

El predominio de la regin se pone en evidencia en los objetivos asignados al Comit de

Frontera, ya que su funcin es promover y agilizar la concrecin de todas las acciones

tendientes a profundizar la integracin subregional y fronteriza. Para ello cuenta con

una jurisdiccin propia de alcance regional, a los fines de la integracin, comprendida

por las provincias patagnicas argentinas de Neuqun, Ro Negro y Chubut y las

Regiones VIII, IX, X y XI de Chile (cartograma Nro.1).

Para poder operar con mayor agilidad, el Comit de Frontera se subdividi en dos

subcomits: uno, integrado por las provincias de Ro Negro y Chubut y las regiones

chilenas X y XI; y el segundo, por la provincia de Neuqun y las regiones VIII y IX.

La nueva lgica que acompaa al proceso -expresada explcitamente en la norma

fundamental que lo regula - parte de la eliminacin de la hiptesis de conflicto y arrastra

con ello necesariamente un cambio en la concepcin de frontera. En efecto, se trata de

un acuerdo de Paz y Amistad que establece relaciones amistosas que la frontera no debe

obstaculizar, segn establece la norma.

Desde esta perspectiva, las acciones en torno al objetivo de la integracin se

direccionaron en primer trmino al acondicionamiento de los pasos fronterizos,

considerados desde esta lgica como funcionalmente deficientes. El equipamiento de

servicio de los pasos priorizados, las obras de infraestructura vial, la bsqueda de

agilizar la circulacin fronteriza y de asegurar la apertura permanente, constituyen una

expresin de aquel cambio de lgica.

En general, se pudo apreciar a travs del anlisis de las actas de funcionamiento del

Comit que ste busca generar nuevas normas para el trnsito de personas, mercaderas

13

y vehculos. Esto refleja la existencia de un control muy burocrtico en el sentido del

doble control a ambos lados de la frontera. La bsqueda de la unificacin de normas de

control tiende, precisamente, a facilitar la fluidez. La modificacin de estas normas es la

ms lenta, debido a la diversidad de instituciones que participan de la regulacin del

trnsito fronterizo: la Aduana, las instituciones que regulan las migraciones, el

transporte, la seguridad interior, detrs de las cuales hay un aparato estatal todava

fuertemente burocratizado.

Por otra parte, la construccin de infraestructura vial y el equipamiento edilicio y de

comunicaciones no slo surgen como propuestas sino que son los emprendimientos que

efectivamente estn cambiando la fisonoma de la frontera y con esto la funcin de

facilitar el acceso a los pasos fronterizos.

El objetivo primordial sobre este espacio es homogeneizar el uso del territorio a travs

de su integracin fsica. El proceso parte, en primer trmino, del acondicionamiento de

las vas de comunicacin preexistentes para crear nuevas condiciones de circulacin,

segn hemos apreciado.

Las inversiones pblicas de ambos pases en la regin, en el marco del Plan Maestro de

Pasos Fronterizos, as lo demuestran. Las inversiones recayeron prioritariamente en los

pasos Cardenal Samor y Pino Hachado, que comunica con las Regiones Chilenas X, IX

y VIII respectivamente. El ltimo de los pasos, efectivamente, se paviment del lado

argentino casi totalmente pero an no se culmin la obra del lado chileno.

Asegurar la accesibilidad permanente de los pasos implica inversiones no slo en la

pavimentacin de caminos de acceso a la frontera y secundarios, sino tambin en la

construccin de puentes, enripiado de caminos y calzadas, culminacin de empalmes,

movimiento de suelos, alambrado delimitador de ruta, alcantarillado (obras ya

ejecutadas y algunas an en ejecucin, al ao 1995) para incorporar as al territorio una

infraestructura vial ms eficiente. Las obras sobre el ro Malleo y el rediseo del tramo

vial permitieron -por ejemplo- un mejor acceso al paso Tromen desde Neuqun.

La red vial y frrea priorizada guarda estrecha relacin con la rentabilidad y est

asociada con el uso integrado de los recursos ms valiosos. Sin embargo, tambin se

convierte en la clave para la circulacin de mercancas, ya que permite la vinculacin

interocenica Atlntico-Pacfico a travs del proyectado corredor biocenico. Segn

puede apreciarse en el cartograma Nro. 5 , al trascender el mbito fronterizo, dichos

pasos permiten la conexin portuaria Talcahuano, sobre el Pacfico, con el puerto San

Antonio Este sobre el Atlntico o bien Ingeniero White -si ste fuera priorizado- todos a

travs del paso Pino Hachado.

Por el paso Cardenal Samor, el rea ms cercana de vinculacin portuaria comprende

la provincia de Neuqun desde Pino Hachado hacia el Sur, con el puerto de Corral en la

provincia de Valdivia (X Regin), permitiendo tambin la eventual vinculacin

interocenica con el puerto rionegrino, por el sur.

Tambin obliga a dotar al lugar de sistemas tcnicos funcionales a la circulacin, tales

como sistemas informticos de control fronterizo, sistemas de enlaces de comunicacin

telefnicos internacional y sistemas radioelctricos interfronterizos. En agosto del ao

1996, se produjo el primer llamado a licitacin internacional para informatizar los

14

puestos fronterizos argentinos, en el contexto de la modernizacin del sistema de

informacin (23).

Respecto de los sistemas radioelctricos interfronterizos, desde 1994 los pasos

fronterizos habilitados -a excepcin de Hua Hum- cuentan con sistema de

intercomunicacin por radio en frecuencia VHF (24) lo que permite la vinculacin entre

los puestos de control interfronterizo. A travs del sistema de radio de alta frecuencia

HF los puestos fronterizos argentinos estn conectados con sus respectivas cabeceras

localizadas en la provincia del Neuqun y ellas con la central nacional de Gendarmera

localizada en Buenos Aires. Este sistema tambin permite la comunicacin va correo

electrnico entre las cabeceras y la central. (Cartograma Nro. 5)

Asimismo, se ha incorporado el sistema de enlace telefnico en todas las localidades y

parajes del mbito cordillerano, con capacidad de comunicacin internacional (25). Para

complementar a los sistemas de comunicacin mencionados, la circulacin de

correspondencia tambin se ha adecuado a las nuevas exigencias. As, el trfico de

correspondencia -que antes se limitaba al trfico entre la ciudad de Neuqun y la ciudad

de Temuco en forma directa- desde mediados de 1995 se ampli a las Regiones VIII, IX

y X (26). Existen otras dos empresas de correo privado que continan manteniendo el

trfico a Chile va Buenos Aires-Santiago y de all a su destino final.

Consideraciones finales

No obstante las transformaciones sealadas en primer trmino, no caben dudas de que

es la creacin de una nueva regin la que seala el cambio ms profundo asociado a la

integracin. Si bajo la lgica de frontera cerrada la estrategia espacial se concret en

recortes territoriales denominados "reas de frontera", bajo la nueva lgica, la "regin"

constituye un nuevo recorte territorial a los efectos de la integracin. La Regin de los

Lagos, efectivamente, tiene lmites precisos, cuenta con una jurisdiccin propia, genera

acciones desde el Comit de Frontera tendientes a agilizar el proceso de integracin.

En segundo trmino, aparece como sustantiva la modernizacin de algunas normas,

aquellas que efectivamente constituan un obstculo a la integracin.

En efecto, ellas fueron creadas para resguardar el subespacio fronterizo, desde una

perspectiva de integracin hacia adentro del pas. Entonces, ante el cambio de lgica

para el uso del territorio fronterizo necesariamente deben cambiar las normas

preexistentes. Ambos aspectos -el acondicionamiento de los pasos fronterizos y la

modernizacin normativa- estn estrechamente unidos, ya que el uso est regulado por

la norma, que como ya hemos afirmado, en esencia es organizacional.

Este cambio de lgica en el uso del territorio condujo a un cambio en las relaciones y

vinculaciones entre los agentes econmicos, las instituciones de gestin poltico-

administrativa, de orden nacional, provincial y municipal, entre las instituciones civiles

-cmaras empresariales en general- y an entre las instituciones educativas como las

universidades, todas ellas ahora vinculadas en torno al logro de los objetivos que

propone el proceso de integracin.

A partir de all, los recursos existentes se revalorizan para el uso compartido y, en su

conjunto, el territorio se organiza en funcin de la circulacin y la fluidez. As lo

demuestran las perspectivas de vinculacin interocenicas, la infraestructura vial y

15

edilicia efectivamente construida, la modernizacin de las normas -al menos de aquellas

de ms fcil modificacin en el corto plazo.

En sntesis la estrategia espacial del Estado en estos espacios en particular, ha sido la de

seleccionar taxonmicamente reas que denomin de frontera y/o de seguridad -como

ya hemos dicho-. Estos son mecanismos llevados a cabo para controlar e influenciar a

personas, vehculos, mercancas que circulan por la frontera. En pocas de predominio

de la ideologa del conflicto, el control e influencia del Estado estuvo dirigido a

restringir la localizacin de extranjeros en reas de frontera (la rigidez de las normas de

residencia as lo demuestran) y controlar la movilidad espacial de personas y

mercancas.

De igual manera la accin de crear divisiones territoriales como las citadas, establece

nuevas jerarquas funcionales desde el momento en que se les otorga la funcin de

consolidar demogrfica y econmicamente la frontera. El hecho de haber sido

consideradas reas de prioridad para el desarrollo elev a esas reas a un rango de

mayor jerarqua, aunque esta accin haya quedado slo en el discurso. Esto demuestra

que el territorio puede ser manipulado.

En los ltimos tiempos se requiere una concepcin de frontera asociada a los procesos

de integracin. Su caracterstica principal -como se ha visto- es que ella es

diametralmente opuesta a la anterior.

Ha transcurrido casi una dcada desde que se inici el proceso entre Argentina y Chile.

Las acciones en torno a la integracin son muy activas; se incrementan las obras de

infraestructura de circulacin a ambos lados de los pasos fronterizos; se realizan

convenios y acuerdos comerciales; se ha construido el gasoducto desde la cuenca

neuquina hacia la regin colindante. Sin embargo las normas que regulan la circulacin

an no han sido modificadas. Slo han cambiado algunas -como hemos sealado-. Ello

significa que la movilidad no es gil, ni fluida, ni flexible.

La hiptesis que gui nuestra investigacin precisamente sealaba el interrogante sobre

la nueva organizacin territorial, funcional al proceso de integracin. Concluimos en

que efectivamente la Regin de los Lagos tiende a ser funcional a dicho proceso,

aunque -como hemos sealado en el desarrollo de la investigacin- el proceso es lento,

en especial en los aspectos relacionados con la modernizacin normativa y la

complementacin econmica. Por ello afirmamos que tiende a ser funcional.

Si la lgica de frontera cerrada gener una organizacin territorial basada en relaciones

unidireccionales, la nueva lgica est generando una organizacin basada en relaciones

multidireccionales, desde la Regin de los Lagos hacia el interior de ambos pases y

desde all hacia el resto del mundo.

Como resultado de la investigacin, emergi un aspecto que merece ser investigado en

profundidad, ya que constituye an un tema que -en apariencia- contradice en general a

los procesos de integracin. Nos referimos al concepto de soberana. Ella an est muy

relacionada con el lmite, la frontera, la seguridad y la integridad territorial, pero sobre

todo a la defensa de la soberana a partir de la frontera. El cambio en la concepcin de

frontera, debera ir tambin acompaada de un cambio de concepcin de soberana.

16

Notas:

(1) Santos, M. 1991, p.6.

(2) Sack, R.D. 1986.

(3) Sack,op.cit.

(4) Op. cit. p. 5.

(5) Martn, R., 1992.

(6) Ossorio, M. 1994.

(7) Ossorio, op.cit.

(8) Ferrater Mora, 1958.

(9) Santos, M. 1996.

(10) Sanchez, J.E. 1992.

(11) Guiddens, 1994, p. 75.

(12) Taylor, P.J. op. cit. p. 147.

(13) Ut supra, p. 153.

(14) Giddens, A. op.cit., p.46.

(15) Ut supra, p. 62.

(16) Taylor, P. 1994, p.144 y sig.

(17) Sejas, L.1991, p. 63.

(18) La norma denomina colindantes a los provenientes de pases cuya ubicacin

geogrfica es colindante con la del inmueble al que pretenden acceder. No colindantes

son aquellos provenientes de pases cuya ubicacin geogrfica no es colindante con la

del inmueble.

(19) Decreto Nro. 483 del 2/5/1996.

(20) Res.205/95.

(21) Res. 205/95 SNF.

(22) La norma no hace referencia al caso especfico de Chile; en general, plantea el

tema para los pases limtrofes. Dado que el estudio involucra a dicho pas, la

interpretacin y aplicacin de la norma se hace para el caso que se analiza, es decir se

reemplaza "pas limtrofe" por "regin chilena".

(23) Diario La Razn, 28/8/1996.

(24) "Very high frecuency:" "muy alta frecuencia".

(25) Ibd empresa privada Telefnica de Argentina.

(26) Ibd empresa Correo Argentino.

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Fuentes

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Resolucin 205/1996. Superintendencia Nacional de Fronteras.

Ley 15.385/1944; 12.913/51; 18.575/70; 23.554/888.

Alicia Laurn, Mgter. en Ciencias Sociales Aplicadas - U.N.C. - Argentina