LEGISLACION AMBIENTAL

Legislación Ambiental

Contexto social y ambiental nacional

Marco legal e institucional ambiental nacional

Tratados internacionales y medio ambiente

Políticas de control y manejo ambiental

César Andrés Velandia Pedroza

COLOMBIA PAÍS MEGADIVERSO

Colombia ocupa menos del 1 por ciento del territorio emergido de la tierray posee el 10 por ciento de sus especies.

Colombia es el segundo país más rico en especies vegetales (35.000 aprox.)

Ocupa el primer lugar en especies de anfibios y aves, el cuarto en reptiles y el sexto en mamíferos.

Cuenta con una gran diversidad ecosistémica por su ubicación biogeográfica (zona tropical) y por estar rodeada por dos océanos.

http://images.google.com.co/imgres?imgurl=http://www.uni-stuttgart.de/ia/internat/services/ola/paises/colombia/



Contexto Social y Ambiental Nacional

Diversidad Étnica y Biofísica

Amazonía

Región Andina

Orinoquía

Caribe

Chocó Biogeográfico

COLOMBIA posee el 0.7% del territorio continental mundial y tiene el 10%de la diversidad mundial:

Posee entre 45.000 y 55.000 especies vegetales.

15% de las orquídeas del mundo.

Tercer país del mundo en especies de vertebrados (2890).

19 % de las aves del mundo.

7% de los mamíferos del mundo.

66% de los peces de Suramérica.

BIODIVERSIDAD

FUENTE INSTITUTO VON HUMBOLDT, 1997

AGUA

AGUA SUPERFICIAL

• Precipitación media anual (Mundial): 900 mm

• Precipitación media anual (En Colombia): 3.000 mm

USO• Solo el 6 % de la oferta hídrica es utilizada por el

hombre en Colombia

DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL

EXISTEN 81 PUEBLOS INDIGENASEL 1.7 % DE LA POBLACION Y OCUPAN EL 24,3% DEL TERRITORIO NACIONAL.

HAY 10 AREAS SOCIOCULTURALES HABITADAS POR COMUNIDADES NEGRAS; QUE CUBREN 151 MUNICIPIOS

• El 48% de la población vive en la pobreza (16 millones), de

esta 6 millones viven en la miseria

• El 86 % de la población tiene acceso al agua potable

• El 64% tiene alcantarillado

• El país es considerado a nivel mundial de ingreso medio

bajo

• La quinta parte de la población; recibe el 56 % de los

ingresos del país

ES URGENTE LA NECESIDAD DE DESARROLLO Y BIENESTAR SOCIAL

Amazonía

35. 5 del Territorio Nacional

Diversidad biológica

74% de sus bosques son resguardos

47 grupos étnicos

Limitaciones de suelos y clima para agricultura Convencional

Amazonía ...

Problemas ambientales

Ganadería extensiva

erosión deforestación acidificación

Región Andina

27% del Territorio Nacional 70% de la población Mayor diversidad biofísica y

ecosistémica Mayor producción agrícola del país Diversidad en tenencia de tierra Algunos de los suelos más fértiles 203 resguardos (277.000 personas)

Región Andina ...


deforestación (conserva 25% de sus bosques)

alteración cuencas

erosión, sedimentación, compactación, salinización

contaminación aguas, eutroficación (pesticidas, fertilizantes)

Orinoquía

20 % del Territorio Nacional 3% de la población 4% del PIB Topografía Suelos Ganadería Extensiva Cultivos Comerciales 88 resguardos, 30.000 indígenas

Orinoquía ...


erosión severa (entre ríos Meta y Vichada)

Deforestación

Acidificación de suelos

Caribe

10% del Territorio Nacional 21% de la población 16% del PIB 33% de la ganadería suelos fértiles, profundos,

mecanizables 35 resguardos ( 185.000

indígenas)

Caribe ...


agua (déficit & exceso)

deforestación (4% de bosques)

deterioro de humedales, hidrología

deterioro cuencas altas

contaminación agua y suelo por pesticidas y fertilizantes

compactación y erosión de suelos

Marco Legal e InstitucionalAmbiental

Antecedentes

Inderena 1968 (60% del territorio) Código de los recursos naturales 1978 Código sanitario nacional - ley 09/79 CAR´s 1964-89 (65 % población) DEPAC - DNP Universidades Ministerio de Salud y Secretarias de Salud

Marco Legal e InstitucionalAmbientalAntecedentes

Principales deficiencias de la gestión ambiental hasta 1990

Centralización en la definición de prioridades, normas y políticas,

Limitados espacios de participación, Carencia de una entidad ambiental nacional Alto grado de dispersión y colisión de funciones

y competencias,


Antecedentes

Principales deficiencias de la gestión ambiental hasta 1990

Bajo nivel jerárquico de las autoridades ambientales,

Escasa participación de los alcaldes y de los gobernadores de los departamentos en la orientación de las Corporaciones Autónomas Regionales, y

Escasos recursos económicos dedicados a la gestión de los recursos naturales y del medio ambiente.


Antecedentes La constitución de 1991 La Política Ambiental de la

“Revolución Pacífica”- 1990-1994 Documento CONPES DNP-2544-

DEPAC


ANTECEDENTES Reforma institucional Relaciones

internacionales Financiación

ESTRUCTURA Diagnóstico

ambiental jurídico institucional

Políticas objetivos reorganización inst. ambientales estratégicas Sectoriales Financiación

Documento CONPES DNP-2544-DEPAC


Antecedentes

Ley 99 1993

Ministerio del Medio Ambiente

Corporaciones Regionales (34)

Autoridades ambientales urbanas (3)

Mecanismos de Financiación

Mecanismos de participación ciudadana

Definición de funciones


Antecedentes Ley 99 1993

Gestión ambiental descentralizada, democrática y participativa.

SINA

Consejo Nacional Ambiental

Participación activa de la sociedad en la toma de decisiones


La Ley 99/93 y sus implicaciones

Sistema Nacional Ambiental

Consejo Nacional Ambiental

Consejo Técnico Asesor de Política Ambiental

Fortalecimiento de la participación

Licencias Ambientales

Recursos

Gestión ambiental nacional


Orientaciones

Normas

Recursos

Programas e instituciones

Puesta en marcha de los principios ambientales hacia el desarrollo sostenible

Sistema Nacional Ambiental - SINA


Departamentos, Municipios,Entes Territoriales

CAR`s

MMA



Desarrollo de normas ambientales

CompetenciaMinisterio de Medio Ambiente y Corporaciones Autónomas Regionales

Principios•Armonía regional•Gradación normativa•Rigor subsidiario



Desarrollo de normas ambientales

C.T.A.P.A

Asesorar en:•Política ambiental•Expedición de normas•Viabilidad ambiental de proyectos de interés nacional



Marco Legal e Institucional Ambiental

La política ambiental nacional

Conpes 2750/94 Salto social hacia un desarrollo humano sostenible

Objetivos

– Nueva cultura del desarrollo.

– Calidad de vida

– Producción limpia

– Gestión ambiental sostenible

– Política poblacional sostenible



Salto social hacia un desarrollo humano sostenible

• Áreas de acciones definidas– Ecosistemas estratégicos– Mejor agua– Mares limpios y costas limpias– Más bosques– Mejores ciudades y poblaciones– Hacia una política poblacional– Hacia una producción limpia



Políticas especificas definidas– Educación ambiental– Gestión de fauna silvestre– Biodiversidad– Ordenamiento integrado y desarrollo

sostenible de las zonas costeras– Producción limpia– Gestión integral de residuos sólidos– Bosques


La política ambiental nacionalPolíticas especificas en proceso de

formulación– Población y medio ambiente– Participación ciudadana en gestión

ambiental – Manejo integral del agua– Sistema nacional de áreas protegidas– Ordenamiento ambiental del territorio– Uso y manejo de plaguicidas– Restauración y establecimiento de

bosques

CONTEXTO DE POLÍTICAS Apertura

Inversión extranjera

Privatizaciones Minería

Obras públicas

Comunicaciones

Servicios públicos

Hidrocarburos

Otros.



Conclusiones Limitantes

Capacidad de las autoridades regionales Incoherencia regional (procedimientos,

políticas, proyectos) Debilidad técnica frente a objetos de

regulación Rezago jurídico Bajos niveles de ejecución Ineficacia de políticas (CNA) Fragilidad e inestabilidad de las normas

Marco Legal e Institucional AmbientalConclusiones Las deficiencias institucionales,

técnicas, organizacionales y jurídicas del SINA, limitan la gestión ambiental del sector.

Existe debilidad técnica y jurídica en las autoridades ambientales en áreas tales como licenciamiento ambiental.

Para solucionar lo problemas se han privilegiado soluciones jurídicas sobre el fortalecimiento institucional.


Conclusiones La revisión de las normas debe

acompañarse del análisis institucional para mejor entender el problema.

Es importante disminuir la discresionalidad de los funcionarios, mediante reglamentaciones (1753).

El avance observado desde la Ley 99/93 ha sido grande.

la legislación y la capacidad de las instituciones debe revisarse y modernizarse periódicamente.


Conclusiones La estrategia de fortalecimiento debe

tener presente los nuevos roles de gobierno nacional, del sector privado y de las entidades territoriales.

El proceso de fortalecimiento institucional debe incluir desarrollos legales sobre la responsabilidad ambiental de vinculación del sector privado

Tratados internacionales y medio ambiente Globalización Efecto global del uso y aprovechamiento

de los recursos naturales y el ambiente Daños ambientales importantes Estado del arte y desarrollo institucional Barreras económicas 1972

Tratados internacionales y medio ambiente Declaración de Estocolmo - 1972 Declaración de Río - 1992 Convención relativa a humedales como

hábitat de aves acuáticas-1971 Comercio internacional de especies

amenazadas-1973 Convenio sobre diversidad biológica-

1992

Tratados internacionales y medio ambiente Convenio de maderas tropicales - 1983/94

Convenio para la protección de la capa de ozono - 1985

Protocolo de Montreal-1990/92/95

Convección sobre cambio climático-1992

Protocolo de Kioto -1997

Convenio de Basilea - 1989

Tratados internacionales y medio ambiente

Acuerdos regionales Tratado de Cooperación Amazónica -

1978 Convenio para la protección y desarrollo

del medio marino de la región del Gran Caribe -1983/90

Protocolo de cooperación para combatir los derrames de hidrocarburos en la región del Gran Caribe - 1983


Describir las políticas tradicionalmente utilizadas en Colombia para el control de la contaminación.

Presentar el portafolio de alternativas de políticas de control de la contaminación que analiza este Gobierno.

Hay Varias Alternativas de Políticas de Control de la Contaminación Normas Impositivas Directas Decisiones de Planificación Central

(p.e. Pb en la Gasolina) Mecanismos Jurídicos (p.e. Acciones

Populares y Tutela) Arbitramento Ambiental (p.e.La

Mediación)

•Cooperación Sector Privado - Estado (p.e Auditorias Ambientales)Educación Ambiental (p.e. Campañas en Tabaco y Lubricantes)

•Mecanismos Económicos (p.e. Tasas e Impuestos por Contaminación, Permisos Mercadeables)


El Mecanismo de Control de la Contaminación Industrial en Colombia ha sido el Uso de Reglamentos Impositivos Impuestos por el Gobierno Nacional

Los análisis se concentran en la reducción de contaminantes físico-químicos.

Vertimientos de Aguas Residuales. Decreto 1594/84.

Emisiones Atmosféricas. Decreto 02/82


Los Reglamentos Colombianos Utilizan Tres Formas Básicas•Especificaciones Tecnológicas. (p.e. La exigencia de sistemas de tratamiento de aguas residuales a base de lodos activados para reducir carga orgánica en la forma de DBO)

•Estándares de Emisión (p.e. Concentraciones máximas en los efluentes en mg/litro o ug/m3)

•Restricciones en el uso del Suelo o los Recursos (p.e. Zonificación del uso del suelo en la Cuenca del Río Bogotá)


La Efectividad de la Estructura Impositiva de Control de la Contaminación ha sido Precaria. El Perfil Ambiental asegura que entre 1974-1989 el INDERENA

no expidió ninguna licencia ambiental.

El mayor número de permisos ha sido expedido por las CAR´s, particularmente CAR y CVC.


El Control Impositivo de la Contaminación Ambiental Presenta una Serie de Desventajas Es económicamente ineficiente pues no

equilibra los costos con los beneficios del control.

El nivel de control se distribuye proporcionalmente entre las fuentes contaminadoras sin consideración de las diferencias en costos para las diferentes fuentes contaminadoras


Los costos de transacción, información, y administración del control y vigilancia son muy altos.

Se establecen condiciones de animadversión entre el gobierno y el sector privado.

Se afecta el desarrollo económico y social

El Control Impositivo de la Contaminación Ambiental Presenta una Serie de Desventajas


Los Mecanismos de Control Directo son Ineficientes Económicamente

Los costos son mayores a los beneficios de control.

p.e. EE. UU. SUPERFONDO: Eliminación de casi el 100% de la contaminación. Costo por sitio US$25 millones.

p.e. Decreto 1594. Art. 44. Mancha visible grasas y aceites

1. Los Mecanismos de Control Directo son Ineficientes Económicamente

Los costos son mayores a los beneficios de control.

p.e. Remoción 80% DBO Río Cauca.

p.e. Decreto 1594. Art. 44. Mancha visible de grasas y aceites.

2. El nivel de control se distribuye proporcionalmente entre las fuentes contaminadoras sin consideración de las diferencias en costos para las diferentes fuentes contaminadoras. Decreto 1594/84. Art. 72. Remoción

de grasas y aceites 80%. Las industrias en el área de la CVC

deben remover el 80% de la carga de DBO. Los control varia entre las diferentes industrias (papel, licorera, mataderos, curtiembre, ingenios de azucareras) aún entre las que se encuentran en un mismo sector industrial. Las industrias con altos costos de control deben reducir el mismo porcentaje que aquellas con costos bajos de control

•En los EE.UU., en el río Fox, la exigencia de reducir la carga de DBO en industria de pulpa y papel tenía un costo agregado de US$ 22 millones, mientras que bajo un plan más flexible de río tenía el mismo nivel de limpieza con solo US$ 16 millones.

2. El nivel de control se distribuye proporcionalmente entre las fuentes contaminadoras sin consideración de las diferencias en costos para las diferentes fuentes contaminadoras.

3. Los costos de transacción, información, y administración del control y vigilancia son muy altos.

p.e. La ley de Control de Pesticidas de EE.UU. El registro de nuevos productos desincentiva a las compañías productoras a desarrollar nuevos productos.

En Colombia, la falta de recursos de las CAR´s ha llevado a que solamente se apliquen controles a la gran industria que presenta la información y por motu propio desea hacer controles a la contaminación. v.g. Licoreras Departamentales. Vs. Grandes Petroleras.

4. Se establecen relaciones enemistosas entre las entidades reguladas y el gobierno

p.e. En EE.UU. Se malgastan cantidades de recursos en demandas judiciales cuando las entidades privadas demandan al gobierno por normas “Irracionales”, así como por demandas del gobierno a entidades privadas por incumplimiento de las normas.

4. Se establecen relaciones enemistosas entre las entidades reguladas y el gobierno

Ambiente poco cooperativo industria-estadoInversiones de decenas de millones de dólares que las industrias privadas.

Mientras:(1) La poca agilidad de las entidades reguladoras no expide los permisos correspondientes en plazos cortos.(2) Las entidades gubernamentales y las actividades económicas pequeñas y medianas no cumplen con la legislación.

5. Los mecanismos de control directo pueden afectar el desarrollo económico y social

Modelación Macroeconómica en EE.UU. (Copp y Jorgenson) estima que en el largo plazo el PNB de ese país será menor en un 2 a 3 % que en ausencia de normas ambientales.Colombia puede ver disminuida la competitividad de sus productos frente a países del grupo andino si a los costos de producción se incrementan significativamente como resultado de la legislación de control directo como la tradicionalmente establecida en el país.

Cooperación industria-estado para obtener un manejo ambiental más eficienteAsociaciones Gobierno - Industria.

Este mecanismo permite la financiación de obras de control ambiental.

AUDITORIAS AMBIENTALES

El análisis cooperativo y la difusión de información permiten encontrar técnicas efectivas de reducción de la contaminación.

INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN

Propenden por flexibilizar e incentivar al sector privado para desarrollar e implementar técnicas eficientes de control de la contaminación.

Las Asociaciones Gobierno- Industria se han Utilizado con Éxito p.e. La Construcción de Sistemas de Control de la Contaminación.Tradicionalmente, los gobiernos locales diseñan, construyen, operan y mantienen los sistemas de tratamiento de aguas residuales y los de disposición final de basuras.

La magnitud y complejidad de los sistemas de control de contaminación, exigen alta tecnología y uso intensivo del capital. p.e. PTAR de Bogotá.

La construcción de estas obras de infraestructura es menos costosa si se anticipa el crecimiento poblacional, por tanto las necesidades de capital preceden el crecimiento en la base fiscal.

La Asociación entre el gobierno y organizaciones privadas especializadas en la construcción de obras de infraestructura beneficia tanto a las firmas privadas como a los municipios

Dar soluciones a los problemas financieros.

Establecer incentivos para una apropiada operación y mantenimiento de los sistemas de control.

La entidad privada es compensada financieramente.

El Capital privado en obras públicas puede clasificarse en dos tipos: Activo y Pasivo

La participación activa incluye el aporte de capital y la operación y mantenimiento del sistema de control de la contaminación.

En Colombia, propuestas de compañías internacionales para construir y operar el sistema de tratamiento de aguas residuales de Bogotá.

La participación pasiva se restringe al aporte de capital o al uso del sistema de control bajo pagos específicos

P.e. Compra de buses con sistemas avanzados de control de la contaminación Southern California Rapid Transit Authority.

En Bogotá la mayor fábrica de cerveza podría aportar el 10% de los recursos de capital requeridos para la construcción del sistema de tratamiento de sus aguas residuales. O una entidad financiera podría invertir en la planta y depender de las utilidades que se desprendan de la operación de la misma.

Mecanismos Educativos han sido Utilizados con Éxito en el País.

Campaña de reducción en el uso de aceites lubricantes.

Campaña de reducción del consumo de tabaco

Los instrumentos económicos son estrategias normativas que establecen presión en las organizaciones contaminadoras para reducir el daño ambiental que la contaminación efectúa o que envuelven la creación y soporte de mercados que a su vez producen estas presiones

Política de Precios.

Tasas por Contaminación

Licencias Transferibles

Permisos Mercadeables

Una política sana de precios debería reflejar exactamente el costo social de los recursos empleados en la producción de bienes y servicios

Eliminación de subsidios a productos precursores de contaminación p.e. Combustibles, aromáticos, plásticos.

Impuestos ad-valorem al precio de los precursores de contaminación. p.e. CEE impuesto a los aceites lubricantes y subsidio a los reciclados.

Aumento de las tasas o “Finca” a bienes precursores de contaminación p.e. Baterías con plomo, llantas, recipientes reciclables.

Ventajas y desventajas de una política de precios para el control de la contaminación

VENTAJAS

- Incremento a la eficiencia.

1975 - 1987 Japón

E.E.U.U. Crecimiento de la demanda energética

Italia

E.E.U.U. Impuesto alas emisiones atmosféricas significaría ahorros por incremento a la eficiencia entre 1.500 millones y 4.800 millones de dólares.

DESVENTAJAS

- Incremento en el precio de productos contaminantes p.e.:

Automotor con convertidor catalítico de 3 vías, aumentaría en US$300 - 900 su precio final.

Algunos combustibles utilizados en el país son potencialmente más contaminantes que otros

TSP CO SO2 NOx HC VOCs Metales R. Sólidos

HidroElectricidad - - - - - - - -

Gas Natural B B B A B B - -

Metanol B B B A B B - -

Etanol B

Gasolina B

ACPM A

Crudo Casrilla A

Carbón (Bajo % S) A

Carbón (Alto % S) A

Ventajas y deventajas de las tasas por contaminación

Ventajas

- Se puede fijar un estándar de calidad específico.

- Se establecen incentivos a contaminadores para determinar el optimo de reducción.

- Incentivos para I & D.

- Desincentivos para dilatar el tratamiento.

- Eficiencia económica

- Ingresos para el gobierno

Desventajas

- Doble o triple tributación

- Supuesta “Legalización de la Contaminación”.

- Problemas para estimar tasa retributiva.

Las tasas por contaminación incentivan el uso eficiente de recursosCálculo de tasas

Tasa a los efluentes = Daño Marginal

Tarifa al usos de infraestructura. Caso fábrica de cerveza.

Tasa a los productos. Gasolina con plomo.

Los permisos mercadeables promueven la eficiencia económica

Se calculan la cantidad máxima de contaminantes asimilables por el entorno y se rematan permisos para contaminar.

Se puede predecir la calidad del ambiente. Nacionales:

- Agua

- Aire

- Uso del suelo Internacionales: - International Carbon Emissión

Offset

-ICEO

-PGE - SEC - Caritas

Tasas Retributivas - Aplicación en Colombia

A junio de 2002 según el MMA

DBO 27 % de reducción

SST 46 % de reducción

Falta verificar información

Algunos instrumentos económicos para controlar la contaminación utilizan las fuerzas de mercado

Concesión de un número limitado de licencias para autorizar la emisión específica de un determinado contaminante.

Los contaminantes / contaminadores podrían comparar o vender dichas licencias.

Aplicación

- Norma “Burbuja”

LA CONTAMINACIÓN INDUSTRIAL SIGNIFICA MAYORES COSTOS DE TRATAMIENTO DE AGUA POTABLE

INDUSTRIA MUNICIPIO

Hg CT(Hg)=D (Hg)RIO

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