Derecho y ambiente: debates tericos sobre institucionalidad ambiental.Mtra. Johanna Cilano Pelaez

A modo de Introduccin: aproximaciones a una definicin de Derecho Ambiental Los vnculos entre derecho y ambiente tienen sus races en una multiplicidad de motivos, de orden cientfico, filosfico, tico, poltico, energtico, econmico- productivo derivado de la amplia, compleja y permanente interaccin de la sociedad con la naturaleza. Si se trata de ubicar algunas posturas al respecto Nava (2012) se refiere a Odum, quien encuentra las races del vnculo derecho y ambiente en la idea de una administracin del ecosistema y de una planeacin integral, es decir, una especie de control de los seres humanos sobre asuntos vitales del ambiente () y para la implementacin de tal administracin del ecosistema se requera de procedimientos legales, econmicos, polticos, cuya interpretacin o manifestacin sera posible siempre y cuando existiera una mejor base cientfica ()(Nava, 2012:250). Desde las ciencias sociales Nava (2012) rescata dos posiciones particularmente, una desde el propio derecho ambiental; y otra basada en una aproximacin sociolgica al derecho ambiental. Desde el derecho ambiental, Ramn Martn Mateo expresa que debido a la interaccin que existe entre la sociedad y su entorno natural, donde el actuar del ser humano interviene en los mecanismos de preservacin de los ecosistemas () es necesaria la introduccin de correcciones en los comportamientos sociales para evitar resultados no deseables () y es el derecho, en su dimensin normativa, el que dar respuesta a lo que resulte de esta interaccin sociedad ambiente () respuesta determinada por las conclusiones a que se llegue desde mbitos cientficos (y los propios de las ciencias de la naturaleza) (Nava, 2012: 251-252). Desde una aproximacin sociolgica al derecho ambiental, Antonio Azuela (2006) resalta que el vnculo entre ambiente y derecho, o el cruce entre el campo ambiental y el campo jurdico como tambin le denomina, se explica a travs de la juridificacin de la cuestin ambiental () bajo este concepto, el autor intenta explicar el proceso social por el cual las expectativas normativas que se forman en el campo ambiental (que debemos hacer) se convierten en enunciados jurdicos para ser incorporados al horizonte cultural de los actores que participan en dicho campo.[footnoteRef:2] [2: Ver Visionarios y pragmticos. Una aproximacin sociolgica al derecho ambiental de Antonio Azuela, editado en Mxico, por IISociales UNAM- Fontamara, en 2006. ]

As, el vinculo o cruce entre ambiente y derecho supone la existencia de ciertas expectativas (intereses y percepciones) que entran en el campo de lo ambiental y de ah se transforman en demandas; estas a su vez, se introducen en el campo jurdico y se transforman en enunciados jurdicos (normas) (Nava, 2012:253); aunque resalta la necesidad de mostrar especial atencin a los procesos legislativos y a cmo se implementan esas normas. El Derecho Ambiental (DA) se erige como una rama del Derecho que conlleva una visin distinta, ms integradora, ms tica, ms dialctica sobre el lugar, el papel y el contenido de la norma jurdica. Va esencialmente dirigido a la conservacin del hombre y de todas las dems criaturas que lo acompaan, comprendidas o no comprendidas, simpticas o antipticas, tiles o intiles, bellas o feas, buenas o malas, segn los conceptos que aquel ha elaborado partiendo del lugar que ha ido ocupando como especie (Viamontes et all, 2007: 63). Representa intereses de naturaleza colectiva o supraindividuales, por lo que todos los institutos clsicos del derecho deben aplicar modificaciones en la concepcin del derecho en general, al estar el derecho clsico, de base liberal decimonnica, pensado para proteger derechos subjetivos, intereses individuales, exclusivos, excluyentes, diferenciados, propios, y directos (Cafferata, 2008: 55). El cambio en la lgica jurdica clsica y la mutacin axiolgica que la temtica ambiental implica respecto del derecho en general, se expresa en los principios que lo rigen, que cuestionan las bases slidas de la teora jurdica, como sucede con el principio precautorio (Cafferata,2008, 2010). Segn la doctrina jurdica existen tres principios bsicos del DA (Viamontes et all, 2007). El primer principio rector es La conservacin de la diversidad biolgica por su valor per se, que genera a su vez, entre otros, tres principios derivados: el derecho del hombre y la mujer a disfrutar de un ambiente sano (que incluye los derechos a la informacin ambiental adecuada; a la educacin ambiental ptima; y el derecho a exigir a las instituciones del Estado, y por tanto el deber de este, de tomar todas las medidas necesarias que le garanticen el pleno goce de su derecho a un ambiente sano); el principio precautorio[footnoteRef:3], que establece que ante un grave peligro al medio ambiente, la falta de certeza cientfica sobre el mismo, no es motivo suficiente para eludir la toma de medidas que lo eviten; y el principio de desarrollo sostenible. [3: El principio precautorio es un cambio de la lgica jurdica clsica pues parte de la base de la incerteza, duda, o incertidumbre ()Y este no es ms ni menos que el ejercicio activo de la duda, como lo denomina la Ley de Biodiversidad de Costa Rica in dubio pro-naturaleza o en caso de duda a favor del medio ambiente (Cafferata, 2008: 50). ]

Un segundo principio rector es el anlisis sistmico al momento de abordar la conservacin de la diversidad biolgica y el ambiente, que parte de considerar que la conservacin no puede ser abordada de forma fragmentada, sin tener en cuenta las complejas y muchas veces imperceptibles interacciones que se dan en la naturaleza. El tercer principio rector es la responsabilidad de toda persona natural o jurdica en la prevencin y/o reparacin del dao ambiental o el que contamina paga; y que tiene tres momentos en los que puede materializarse: durante la concepcin de la inversin en la que el titular debe asumir todos los gastos que contribuyan a evitar o mitigar el dao; durante la ejecucin de la obra; y cuando las medidas no sean efectivas, incluso no por una actitud dolosa o negligente del titular (Viamontes et all, 2007: 69-70). El DA tiene una doble naturaleza, una parte normativa que lo designa como conjunto de normas, principios, doctrinas y prcticas jurdicas que tienen por objeto la regulacin del ambiente; y una parte cientfica, la del conjunto de conocimientos que tienen por objeto de estudio no solo las normas ambientales, sino otros factores relacionados con el ambiente, y que se encuentran indisolublemente unidas. A su vez, el conjunto de normas jurdicas del DA est compuesto de dos grandes segmentos: el internacional (diversos instrumentos internacionales de soft y hard law); y el nacional (constitucin y legislacin ambiental) (Nava, 2012: 254-256). No existe consenso entre los ius- ambientalistas respecto a la fecha exacta en la que haban de aparecer las primeras disposiciones e instrumentos internacionales de derecho ambientales, aunque se sugiere que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Humano, en Estocolmo 1972 marca la gnesis del Derecho Ambiental Internacional (DAI) (Nava, 2012:257). Para Philippe Sands[footnoteRef:4] (Nava, 2012) los antecedentes del DAI pueden ubicarse en la segunda mitad del siglo XIX, a travs del proceso de enverdecimiento del derecho internacional, el cual divide en 4 etapas: [4: Sans; Philippe Principles of environmental law, 2da ed., Cambridge, Cambridge University Press, 2003. ]

La primera etapa comienza con la celebracin de acuerdos bilaterales en materia pesquera y termina con la creacin de las organizaciones internacionales en 1945; la segunda se inicia con la creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y culmina con la celebracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Humano en Estocolmo, en 1972; la tercera: abarca 20 aos, de Estocolmo 1972 a la celebracin de la Conferencia de Medio Ambiente y Desarrollo, o Cumbre de la Tierra en Ro de Janeiro en el ao 1992; y la cuarta etapa se ubica desde la conferencia de Ro hasta los inicios del siglo XXI, donde incluye la celebracin de la Conferencia Ro + 10 en Johannesburgo en 2002 (Nava, 2012: 257-258). Otra sugerente clasificacin sobre la existencia de una pre historia del DAI la ofrece Viamontes (2007) cuando cita Jos Juste Ruiz sealando la existencia de cuatro etapas: La era del utilitarismo ambiental, ubicada desde principios del siglo XX hasta la Primera Guerra Mundial; y cuya orientacin esencial estaba dirigida a la proteccin de aquellos elementos del ecosistema que tenan utilidad para la produccin y el consumo, o que presentaban valor econmico por ser objeto de utilizacin comercial. En segundo lugar, la era de la naturaleza virgen, desde los inicios de los aos 30 hasta la Segunda Guerra Mundial; y que proyecta sus intervenciones sobre los espacios naturales y las riquezas biolgicas de los territorios vrgenes sometidos a la colonizacin. En tercer orden la etapa de inicio de la preocupacin ambiental, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta mediados de la dcada de los 60. En cuarto lugar la era ecolgica, que se inicia al final de la dcada de los 60, y principios de los 70, marcada por la conciencia sobre la crisis ecolgica y los movimientos verdes, as como la proliferacin de las principales convenciones y reuniones sobre el tema (Viamontes et all, 2007). El cuerpo normativo del DAI est integrado por instrumentos y normas jurdicas soft law (derecho flexible, blando o suave) y por instrumentos y normas jurdicas de hard law (derecho rgido, fuerte, duro). El carcter soft se manifiesta de tres maneras: son instrumentos que se distinguen por no tener per se fuerza jurdica vinculante (no son obligatorios); son normas que tienen el carcter soft por su contenido poltico, programtico, declarativo o de buena voluntad; y son normas que apenas estn en proceso de gestacin, aun sin consolidarse, sin que hayan entrado en vigor (Nava, 2012: 259- 260). El carcter soft de las normas del DAI trae como consecuencia que sean identificables principios bsicos ambientales que los estados han aceptado observar; que estos principios, normas o instrumentos, sirvan de gua para el comportamiento de los Estados; y adems se constituyen, aunque no en todos los casos, en antecedentes del hard law que habra de emerger de manera posterior (Nava, 2012: 260). Por su parte, el carcter hard se manifiesta a travs de instrumentos o disposiciones que tienen el rigor jurdico propio de una norma obligatoria () y se identifica principalmente con los tratados internacionales, que son instrumentos que se distinguen por su fuerza jurdica vinculante (Nava, 2012:262). El DAI es calificado como taller de experimentacin jurdica, debido a la calidad y cantidad de normas en las que se traduce, y de los sujetos e instituciones que participan en su produccin (Olarte, 2005:433). Ese mismo carcter innovador y experimental lo hace enfrentase con obstculos estructurales para su debida aplicacin y cumplimiento, como son la existencia de normas blandas, la penumbra interpretativa que rodea sus disposiciones, el carcter de derecho hecho a la carrera y los costos socio econmicos de su ejecucin (Olarte, 2005: 245). Las innovaciones del DAI son en primer lugar la profusin legislativa que lo caracteriza, pues ante los gritos de alarma de la comunidad cientfica, la presin de los movimientos socio ambientales, y la dimensin trasnacional que alcanzan los problemas ambientales, los estados asumen una especie de conciencia de cooperacin internacional sin fronteras, que en el marco multilateral se traduce en una actividad reglamentaria sin par, al comps de las catstrofes ecolgicas[footnoteRef:5] (Olarte, 2005:435). En este sentido, en el Plan de Accin de la Cumbre Mundial de Johannesburgo (2002) las partes manifestaron su reticencia a la proliferacin de normas, dndole mayor importancia a la discusin y solucin de los puntos conflictivos como lo son la responsabilidad, el cumplimiento y la aplicabilidad de las disposiciones jurdicas (Olarte, 2005: 437). [5: En tal sentido la misma autora apunta que existen alrededor de 500 tratados multilaterales en materia ambiental, de los cuales 300 son posteriores a 1972 (Olarte, 2005:437). ]

Una segunda innovacin se da en materia de las fuentes del DAI. La juventud y el vigor del ordenamiento internacional del medio ambiente cuestiona de cerca la teora clsica de las fuentes del derecho internacional, que reposa en la interpretacin rgida del art. 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, y que establece como fuentes del derecho internacional a los tratados, las costumbre, y los principios generales del derecho. Sin embargo, el DAI evidencia un uso continuo del denominado derecho blando o soft law[footnoteRef:6], el cual no est contemplado por la teora clsica como fuente del derecho internacional (Olarte, 2005: 438). [6: Ante la inexistencia del valor jurdico obligatorio en la mayora de las normas del DAI, los interesados se esfuerzan por someter a las partes a una presin continua, haciendo uso de mtodos institucionales de supervisin y de incentivo, as como de una negociacin continua y permanente (Olarte, 2005:438-439).]

Otra innovacin destacable es la participacin de actores no estatales en su formacin del DAI[footnoteRef:7], esto debido a que las preocupaciones y las responsabilidades ambientales pasan del escenario intergubernamental a un contexto trasnacional XXX (actores econmicos privados/ ong, las quienes colaboran activamente en el mantenimiento del desarrollo sostenible; y se instituyen como grupos de presin promoviendo la inclusin de los valores ecolgicos en las normas jurdicas) (Olarte, 2005: 439). [7: ]

El DAI tambin ha tenido que crear y hacer uso de nuevos instrumentos que doten a los diferentes actores de poder para controlar la ejecucin de las disposiciones, as aparece la coercin sustentada en herramientas econmicas, como lo establecido en el principio 16 de la Declaracin de Ro; Agenda 21; o el Protocolo de Kyoto 1997; especficamente en el caso de la Unin Europea las eco certificaciones) (Olarte, 2005: 440- 441). En DAI tambin ha resultado innovador en la creacin de instituciones. La cantidad y diversidad de instituciones competentes en materia de medio ambiente, tanto en el plano regional como internacional, continua la misma tendencia multiplicadora e innovadora del derecho que lo regula, trayendo ventajas y desventajas. Entre sus dificultades prcticas esta el hacer la gobernabilidad internacional se torna pesada y compleja por la participacin de numerosos actores y la proliferacin de recomendaciones y pronunciamientos de los organismos de la ONU; adems la presencia de tantas organizaciones desestimula a los estados, puesto que estos, al hacer anlisis de sus capacidades, encuentran a veces demasiado onerosa su participacin y compromiso (Olarte, 2005). En relacin a su dimensin nacional o domstica, hay que sealar que es tambin la Conferencia de Estocolmo de 1972 la sealada como punto de partida. Esta conferencia no solo trae como consecuencia la internacionalizacin de los temas ambientales, y la creacin del organismo internacional ms importante en materia ambiental, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) con sede en Nairobi, sino tambin trae aparejada la creacin de un sinnmero de entes pblicos al ms alto nivel burocrtico para los temas ambientales (ministerios, secretarias, etc.), junto a una copiosa legislacin ambiental a la largo y ancho del planeta, o sea la creacin de la institucionalidad ambiental en la mayora de los pases (Nava, 2012). La legislacin ambiental nacional o domstica se ha insertado en dos grandes bloques: por un lado en los textos constitucionales; y por otro en la legislacin, dividida en 3 partes o tipos (leyes o cdigos marco o integrales; leyes o cdigos, incluso reglamentos, que regulen un sector especfico como agua, atmsfera, biodiversidad, etc.; y las leyes por materias relacionadas con el ambiente (normas que no son ambientales, que se encuentran en leyes no ambientales, pero con evidente repercusin en el ordenamiento jurdico ambiental) (Nava, 2012: 262). Otra clasificacin es la aportada por Raul Braes (2001) que las divide en: legislacin propiamente ambiental; legislacin sectorial de relevancia ambiental y legislacin comn de relevancia ambiental [footnoteRef:8]. [8: En El desarrollo del derecho ambiental latinoamericano y su aplicacin, PNUMA Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe, 2001.]

Hitos en la regulacin ambiental: Conferencia de Estocolmo- Ro 1992 y Agenda 21- Obligaciones de los Estados. Conferencia de Estocolmo 1972. La Declaracin de Estocolmo, documento nacido en la Conferencia[footnoteRef:9] del mismo nombre, celebrada en esta ciudad sueca entre los das 5 y 16 de junio de 1972, consta de un Prembulo, seis prrafos exponentes de sus fundamentos, y veintisis Principios que se consideran la gnesis del Derecho Ambiental. Esta declaracin constituye la primera aproximacin al tema en la arena internacional; adems, identifica los derroteros por los cuales debe transitar el estudio de la problemtica ambiental y los puntos focales en que debe trabajar el Derecho en el anlisis y solucin de los problemas que se le presentan al hombre (Viamontes et all, 2007). [9: La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Humano, ttulo que recibi la conferencia de Estocolmo, fue convocada por la Organizacin de las Naciones Unidas, y constituye la primera reunin internacional organizada por la ONU sobre cuestiones ambientales internacionales y representa un punto de inflexin en la denominada poltica internacional del medio ambiente (Baylis, 2005). La conferencia fue abierta y estuvo dirigida por el entonces primer ministro sueco Olof Palme, y el Secretario General de la ONU Kurt Waldheim. Cont con la presencia de 113 pases, 19 organismos internacionales y ms de 400 organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales (Brailovsky, 2009). ]

La tendencia antropocntrica que marca el documento queda en evidencia en los Principios 2, 3, 5, 7, 13 y 17 de la Conferencia de Estocolmo, donde la proteccin y la preservacin se centran en los recursos naturales, o sea, en aquellas partes de la naturaleza o de la diversidad biolgica aprovechable por el hombre, partiendo del nivel de desarrollo alcanzado. Por otro lado, solo en el Principio 4, se aprecia un tenue reconocimiento a la proteccin de la flora y la fauna silvestres per se. Aunque la lectura aislada del Principio 9, referido al desarrollo acelerado[footnoteRef:10], puede preocupar, por el papel que la voracidad de desarrollo de los pases del llamado Primer Mundo tienen en la situacin ambiental de hoy; para su justa comprensin, es necesario vincularlo con los Principios 2, 3, 4 y 5 [footnoteRef:11] que perfilan los marcos en que debe expresarse este desarrollo acelerado, que luego sera mejor enunciado por el Informe Brundtland, con el concepto de Desarrollo Sostenible (Viamontes et all, 2007). [10: Declaracin de Estocolmo Principio 9 Las deficiencias del medio originadas por las condiciones de subdesarrollo y los desastres naturales plantean graves problemas, y la mejor manera de subsanarlas es el desarrollo acelerado mediante la transferencia de cantidades considerables de asistencia financiera y tecnolgica que complemente los esfuerzos internos de los pases en desarrollo y la ayuda oportuna que pueda requerirse. Fernndez Rubio, ngel. "Derecho Ambiental Internacional." Declaracin de Estocolmo. Volumen. I Ediciones AFR. Pg. 22] [11: Declaracin de Estocolmo, Principio 2 Los recursos naturales de la tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificacin u ordenacin , segn convenga Principio 3 Debe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse o mejorase la capacidad de la Tierra para producir recurso vitales renovables. Principio 4 El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestre y su hbitat, que se encuentra actualmente en grave peligro por una combinacin de factores adversos. En consecuencia, al planificar el desarrollo econmico debe atribuirse importancia a la conservacin de la naturaleza, incluida la flora y la fauna silvestres. Principio 5 Los recursos no renovables de la Tierra deben emplearse de forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda la humanidad comparte los beneficios de tal empleo. Fernndez Rubio, ngel."Derecho Ambiental Internacional."Declaracin de Estocolmo. Volumen. I Ediciones AFR. 1995 Pg. 21]

La Declaracin reconoci como un requisito para disfrutar de una vida digna, el derecho a un medio de calidad, donde el hombre pueda ejercer sus derechos a la libertad, a la igualdad y al disfrute de condiciones de vida adecuadas (Principio 1); expres el vinculo insoslayable entre desarrollo socio- econmico y la existencia de un ambiente de vida y trabajo favorable (Principio 8); apunt al subdesarrollo como generador de problemas ambientales (Principio 9); reconoci que es necesario para el ordenamiento del medio, en los pases en desarrollo, alcanzar una estabilidad de los precios y la obtencin de ingresos adecuados a sus productos bsicos (Principio 10); adems hizo un llamado para que la polticas ambientales estn encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento actual o futuro en los pases en desarrollo" (Principio 11) (Viamontes et all, 2007) (Andrnico, 1995). En su Principio 21 establece el derecho soberano de los Estados de explotar sus propios recursos, en aplicacin de su propia poltica ambiental; as como la obligacin de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdiccin o bajo su control no perjudiquen el medio de otros estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdiccin nacional (Andrnico, 1995). En su enunciado de motivos nmero 7 la Declaracin asigna a las administraciones locales y nacionales, dentro de sus respectivas jurisdicciones, la mayor parte de la carga en cuanto al establecimiento de normas y la aplicacin de medidas en gran escala sobre el medio (). Tambin establece que las polticas ambientales de todos los estados deberan estar encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento actual o futuro de los pases en desarrollo y no deberan menoscabar ese potencial no obstaculizar el logro de mejores condiciones de vida para todos; y los Estados y las organizaciones internacionales deberan tomar las disposiciones pertinentes con miras a llegar a un acuerdo para hacer frente a las consecuencias econmicas que pudieran resultar, en los planos nacional e internacional, de la aplicacin de medidas ambientales (Principio 11). (Andrnico, 1995). La declaracin reconoci la necesidad de los Estados de adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificacin de su desarrollo de modo que quede asegurada su compatibilidad con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su poblacin (Principio 13); pues solo esta planificacin racional constituye un instrumento indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo y la necesidad de proteger y mejorar el medio (Principio 14). Declaracin de Nairobi. 1982. Con el objetivo de evaluar y analizar los progresos de la instrumentacin de los pronunciamientos y compromisos asumidos durante Estocolmo, el Consejo de Gobernadores del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) se reun en Nairobi, Kenya, del 10 al 18 de mayo de 1982, 10 aos despus de la Conferencia de Estocolmo. Producto de esa reunin aparece la Declaracin de Nairobi, que reconoce el papel desempeado por la Conferencia de Estocolmo, al haber contribuido a un aumento de la "comprensin de la fragilidad del medio ambiente humano y sus problemas (...) haber aumentado en forma considerable la educacin, la difusin de las informaciones y la capacitacin; reconoce que a partir de ella, en casi todos los pases se han promulgado legislaciones ambientales y muchos de ellos han incorporado en sus constituciones disposiciones encaminadas a proteger el medio ambiente; y adems apunta la proliferacin de acuerdos multilaterales, y de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales relacionadas con el ambiente.[footnoteRef:12] [12: Fernndez Rubio, ngel. "Derecho Ambiental Internacional". V. I Editorial AFR, 1995.]

La Declaracin de Nairobi observ el cumplimiento parcial del Plan de Accin asumido por los estados en Estocolmo, aunque reconoce que no se produjeron los resultados esperados. Expres que "(...) el Plan de Accin slo se ha cumplido parcialmente y sus resultados no pueden considerarse satisfactorios a causa, sobre todo, de la inadecuada previsin y comprensin de los beneficios a largo plazo de la proteccin ambiental, de la inadecuada coordinacin de enfoques y esfuerzos, de la falta de disponibilidad de recursos y de la inequitativa distribucin de stos. ()" (Fernndez Legr, 2009). La Declaracin de Nairobi fue un momento significativo en la profundizacin del pensamiento ambientalista en el mundo. En ella se reconoci la necesidad de la gestin y la evaluacin ambientales; la interaccin intima y compleja entre medio ambiente, desarrollo, poblacin y recursos; el grave peligro para el medio ambiente de la pobreza y el consumo dispendioso; la necesaria atmsfera de paz y seguridad y por consiguiente la eliminacin del derroche de recursos intelectuales y naturales que implica la produccin de armamentos, as como del apartheid, la segregacin racial y todas las formas de discriminacin; las deficiencias ambientales generadas por las condiciones de subdesarrollo; la adecuada planificacin de todas las actividades que influyan sobre el medio ambiente; la importancia de la educacin, la informacin y la capacitacin ambiental; e insisti en la necesidad de promover el desarrollo progresivo del Derecho Ambiental (Viamontes et all, 2007).La Carta Mundial de la Naturaleza. 1982. El 28 de mayo de 1982, fue aprobada por Resolucin No. 3707 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, La Carta Mundial de la Naturaleza, en la que se reconoce la necesidad de la planificacin ambiental, de la informacin que debe tener la ciudadana sobre las estrategias, la evaluacin y dems actividades que surtan efectos sobre la naturaleza, con el objetivo de que pueda participar efectivamente en el proceso de consulta y toma de decisiones, y se ratific el carcter soberano de los estados en la regulacin de estos aspectos conforme a su legislacin nacional Viamontes, 2007) (Legr, 2009). Se pueden destacar tres ideas centrales en los pronunciamientos de La Carta Mundial de la Naturaleza: el hombre como parte de la naturaleza, elemento de ella como cualquier otro y tan interdependiente de los dems como ellos de l, o sea el carcter sistmico de la naturaleza y la necesidad de reconocerlo para la solucin de los problemas relativos a su conservacin; el hombre como resultado de la evolucin de la vida en el planeta, vista como la integracin de todos los procesos fsicos, qumicos y biolgicos ocurridos a lo largo de millones de aos; y por ltimo el derecho que tienen todas las formas de vida a ser respetadas en su dignidad, de reconocerles su derecho a la existencia, por encima de cualquier otra consideracin (Viamontes et all, 2007). El discurso iusfilosfico sobre el comportamiento del hombre con el resto de las especies transit desde Estocolmo hasta la Carta Mundial de la Naturaleza con un progresivo enfoque integrador del proceso conservacionista, entendido ste no como la contemplacin pasiva de la naturaleza, sino como la interaccin dinmica de todos sus componentes, de manera tal que todos se desarrollen conforme a las leyes naturales sin que su desarrollo o evolucin menoscabe la viabilidad de otros (Legra, 2009) (Viamontes, 2007).

Informe Nuestro Futuro Comn- 1987 La Resolucin No. 38/ 19 de diciembre 1983 de la Asamblea General de las Naciones Unidas estableci la creacin de una Comisin especial para elaborar un informe sobre el medio ambiente y la problemtica mundial hasta el ao 2000. Producto de est, en junio de 1987, el Consejo de Administracin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) present ante la Asamblea General de la ONU el Informe de la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente[footnoteRef:13], con el titulo de Nuestro Futuro Comn, o tambin conocido como Informe Brundtland[footnoteRef:14] (Viamontes et all, 2007) (Legr, 2009). [13: Tres fueron los mandatos u objetivos impuestos a la Comisin:1.Examinar los temas crticos de desarrollo y medio ambiente y formularpropuestas realistas al respecto.2.Proponer nuevas formas de cooperacin internacional capaces de influir en laformulacin de las polticas sobre temas de desarrollo y medio ambiente con elfin de obtener los cambios requeridos.3.Promover los niveles de comprensin y compromiso de individuos,organizaciones, empresas, institutos y gobiernos. (http://www.oarsoaldea.net/agenda21/files/Nuestro%20futuro%20comun.pdf) ] [14: Consta de Tres Partes (Preocupaciones comunes, Tareas comunes y Esfuerzos comunes. Doce Captulos (Futuro Amenazado, Hacia el Desarrollo Duradero, Papel de la Economa Internacional, Poblacin y Recursos Humanos, Seguridad Alimentara, Especies y Ecosistemas, Energa, la Industria, Desafo Humano, Admitir los Espacios Comunes.)]

El Informe Brundtland se traz como objetivos crear una estrategia medio ambiental a largo plazo a fin de alcanzar un desarrollo sostenible para el ao 2000; reconocer que la preocupacin por el medio ambiente se podra traducir en una mayor cooperacin internacional; examinar las causas a travs de las cuales la comunidad internacional puede tratar ms eficazmente los problemas relacionados con el medio ambiente y ayudar a definir las percepciones compartidas sobre las cuestiones medio ambientales; as como elaborar un programa de accin y establecer los objetivos a los que aspira la comunidad internacional[footnoteRef:15]. [15: Tomado Informe Brundtland en http://www.un.org/depts/dhl/spanish/resguids/specenvsp.htm, enero 2012. ]

El informe exhorta a los gobiernos a asegurar que sus agencias y divisiones acten con responsabilidad en el sentido de apoyar un desarrollo que sea sostenible econmica y ecolgicamente; y a que fortalezcan las funciones de sus entidades encargadas del control ambiental. Realiza un llamado a la accin, y a cambios en las actitudes humanas que reclama la situacin ambiental del planeta, cambios que dependen de vastas campaas de educacin, debate, y participacin pblica[footnoteRef:16]. [16: Tomado de http://www.oarsoaldea.net/agenda21/files/Nuestro%20futuro%20comun.pdf, enero 2012.]

Uno de los elementos ms analizados del Informe Brundtland es el concepto de desarrollo sostenible. La Comisin plante que la humanidad tena la capacidad para lograr un "desarrollo sostenible" al que defini como aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Tambin apunt la necesidad de no olvidar tres elementos fundamentales:Primero: Que esta posibilidad sea igual en calidad para todos los hombres y mujeres, sin discriminacin de ningn tipo. Segundo: Que esta posibilidad sea igual y real, en trminos de su materializacin, para las generaciones que estn por venir, en el sentido de que puedan disfrutar conforme al nivel de desarrollo socio-econmico que alcancen de la diversidad biolgica, con la misma calidad con que hoy se disfruta por los ms desarrollados. No por ello es casual que el Informe aclare que el desarrollo sostenible es un proceso y no un estado de armona fijo. Las generaciones futuras vivirn en condiciones objetivas y subjetivas distintas a las actuales, con necesidades por ende diferentes, y podrn satisfacerlas, en la medida en que hoy la generacin de sus padres lo tenga en cuenta. Tercero: Que esta posibilidad no ponga en peligro o dae la calidad de vida de todas las otras especies, independientemente de gustos, escalas de valores e intereses cualesquiera que estos sean. (Viamontes et all, 2007) (http://www.oarsoaldea.net/agenda21/files/Nuestro%20futuro%20comun.pdf).

Cumbre de la Tierra. 1992. A partir del Informe de Nuestro Futuro Comn comienza un proceso de anlisis de la situacin ambiental y los problemas del desarrollo que culmin con la convocatoria a la Conferencia de Medio Ambiente y Desarrollo. A partir de sus conclusiones, se inici un movimiento en pos del "ecodesarrollo", inspirado en la idea de conciliar el desarrollo econmico de los pueblos con la salvaguarda de los valores ambientales (Viamontes et all, 2007). As, el 22 de diciembre de 1989, la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt la Resolucin 49/228[footnoteRef:17] , que dio inicio al proceso para la celebracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo para el ao 1992. La Conferencia se celebr durante los das 1 al 15 de junio 1992, y reuni a representantes de 176 Estados, de ellos 114 Jefes de Estado y de Gobierno, ms de 1 200 organizaciones intergubernamentales, y una participacin sin precedentes de Organizaciones No Gubernamentales[footnoteRef:18]. Los Estados participantes en la Conferencia tenan intereses divergentes que se manifestaron en su clasificacin en tres grupos: [17: AG. Res. 44/228 de 22 dic., de 1989. Doc. A44/746/Add. 7] [18: Datos en http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost/conf.htm, consultado en enero, 2012. ]

a) Los pases en desarrollo - Grupo de los 77 (137 Estados), que funcionaron mediante una accin organizada y una estrategia bien planificada. Su protagonismo qued principalmente en manos de los pases asiticos (India y Malasia), con un bajo perfil de los pases de Africa y Amrica Latina. b) Grupo de pases desarrollados, donde los miembros de la Comunidad Europea tuvieron un importante protagonismo, defendiendo posiciones progresistas desde el punto de vista ambiental. Los EE.UU. mantuvieron una posicin distante e intransigente, con una imagen de prepotencia y poco solidaria, mientras que Japn mantuvo un perfil bajo. c) Grupo de los pases en transicin (PET), constituido por los pases de los Estados surgidos del desmantelamiento de los pases socialistas de Europa del Este y centro de Europa, los que mantuvieron una actitud contemplativa, sin intervencin decisiva en los debates (Viamontes et all, 2007). Siguiendo a Jos Juste Ruiz (1999), los resultados de la Conferencia de Ro pueden ser evaluados a travs de la caracterizacin de los documentos a los que dio origen: 2 Declaraciones de principios (Declaracin de Ro y Declaracin sobre los bosques); 2 Convenios internacionales (Diversidad Biolgica y Cambio Climtico); y un programa de accin para llevar a cabo todos los proyectos anteriores (Agenda 21). Todos estos instrumentos estn ordenados a un mismo objetivo final, el logro del desarrollo sostenible mediante la coordinacin de las exigencias del desarrollo econmico y de los imperativos de proteccin del medio ambiente. Adems pueden calificarse como evolutivos, en el sentido de que constituyen un marco jurdico general que tendr que ser desarrollado y aplicado progresivamente a lo largo de los prximos aos.

La Declaracin de Ro sobre el medio ambiente y el desarrollo es una Declaracin de contenido poltico-jurdico, que contiene 27 principios que tratan de establecer los criterios relacionados con principales problemas globales del medio ambiente. Entre sus elementos ms destacados est la idea del desarrollo sostenible (Principios 1 y 4); la vinculacin de la nocin de desarrollo sostenible a las necesidades de las generaciones futuras (Principio 3, exigencia de la equidad intergeneracional); la idea de la solidaridad mundial, (Principio 7); la tarea esencial de erradicar la pobreza (Principio 5); la atencin especial que debe recibir la situacin y necesidades especiales de los pases en desarrollo; la promocin de la participacin de los ciudadanos en los problemas del medio ambiente y desarrollo (Principio 10); el principio precautorio (Principio 15); el principio de quien contamina paga (Principio 16); la aportacin de las mujeres, los jvenes, los pueblos indgenas y los pueblos sometidos a opresin, dominacin y ocupacin (Principios 20, 21, 22 y 23); la consecucin de una paz ecolgica (pax ecolgica) subrayando que la guerra es por definicin enemiga del desarrollo sostenible (Principios 24 y 27); que la paz, el desarrollo y la proteccin del medio ambiente son interdependientes e inseparables (Principio 25); y la obligacin de resolver todas las diferencias sobre el medio ambiente por medios pacficos (Principio 26) (Andrnico, 1995) (Viamontes et al, 2007). La declaracin tambin seala que, en vista de que han contribuido en distinta medida a la degradacin del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas () Los pases desarrollados reconocen la responsabilidad que les cabe en la bsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las presiones que sus sociedades ejercen sobre el medio ambiente mundial y de las tecnologas y recursos financieros de que disponen (Principio 7). Adems se comprometen a reducir y eliminar las modalidades de produccin y consumo insostenibles y fomentar polticas demogrficas apropiadas () (Proncipio 8). En el Principio 9 los Estados asumen el compromiso de cooperar en el fortalecimiento de su propia capacidad para lograr el desarrollo sostenible, aumentando el saber cientfico, e intensificando el desarrollo, la adaptacin, la difusin y la transferencia de tecnologas, entres estas, tecnologas nuevas e innovadoras. Adems, los Estados debern promulgar leyes eficaces sobre medio ambiente, donde las normas, los objetivos de ordenacin y las prioridades ambientales debern reflejar el contexto ambiental y de desarrollo al que se aplican, pues la aplicacin de normas inadecuadas representa un costo social y econmico injustificado para otros pases, en particular los pases en desarrollo (Principio 11).[footnoteRef:19] [19: Texto de la Declaracin de Ro en http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost/conf.htm consultado en enero, 2012. ]

Segn la Declaracin los Estados debern desarrollar la legislacin nacional relativa a la responsabilidad y la indemnizacin respecto de las vctimas de la contaminacin y otros daos ambientales () debern cooperar en la elaboracin de leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnizacin por los efectos adversos de los daos ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdiccin, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdiccin (Principio 13); as como cooperar efectivamente para desalentar o evitar la reubicacin y la transferencia a otros Estados de cualesquiera actividades y sustancias que causen degradacin ambiental grave o se consideren nocivas para la salud humana Principio 14). De importancia trascendental resulta el Principio 17, que establece que se deber emprender una evaluacin de impacto ambiental, en la calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que est sujeta a la decisin de una autoridad nacional competente[footnoteRef:20]. [20: Texto de la Declaracin de Ro en http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost/conf.htm consultado en enero, 2012.]

Por su parte, el Convenio marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climtico[footnoteRef:21], resulta particularmente blando e impreciso, pues durante la negociacin result imposible establecer en el texto objetivos cuantificados o un calendario preciso de reducciones de las emisiones en la atmsfera de los gases susceptibles de producir efectos nocivos sobre la misma[footnoteRef:22]. Como su nombre seala se trata de un acuerdo marco, que establece la obligacin de cooperar a escala internacional para estabilizar las emisiones atmosfricas de sustancias que contribuyan al efecto invernadero y al calentamiento global (Viamontes et all, 2007). [21: Convencin sobre Cambio Climtico, G.E. 96-01749, Junio 1996. Suiza. UNEP/IUG.] [22: Particularmente por la presin de los Estados Unidos. ]

En el caso de la Convencin sobre Diversidad Biolgica,[footnoteRef:23] su articulado resulta un poco ms efectivo, con una serie de principios como la afirmacin de que la diversidad biolgica constituye un inters comn de la humanidad; la consideracin de que los componentes de la diversidad biolgica son un recurso sometido a la soberana del Estado territorial; el condicionamiento del acceso a los recursos biolgicos de un pas al previo consentimiento de su gobierno; la necesidad de realizar transferencia de tecnologa a los pases en desarrollo. Al igual que el anterior, resulta con convenio marco, que necesita ulteriores pasos para su desarrollo en instrumentos normativos y su implementacin. [23: Fernndez-Rubio Legr, A.: Derecho Ambiental Internacional, 1995 pp. 106-134.]

El Programa o Agenda 21[footnoteRef:24] es un extenso documento de ms de 800 pginas que constituye un plan de accin para los aos posteriores, con vista al logro del desarrollo sostenible durante el siglo XXI. Se trata de un estudio completo y bien elaborado, dividido en cuatro secciones en los que se analizan: las dimensiones sociales y econmicas del problema ambiental; la conservacin y gestin de los recursos para el desarrollo; el fortalecimiento del papel de los principales grupos y los medios para asegurar la aplicacin del plan. En cada uno de sus cuarenta captulos se trazan con relativa precisin los objetivos, las actividades y los medios necesarios para alcanzar un desarrollo sostenible (Viamontes et all, 2007) (Brailovsky, 2009). [24: A/CONF. 151/26. Volmenes I al IV, 13 de agosto 1992. ]

Otras iniciativas de la Conferencia de Ro y que produjeron documentos legales o instrumentos de poltica ambiental fueron: (1) La promesa de celebracin de un Convenio sobre la desertificacin[footnoteRef:25], que fue adoptado en Pars el 17 de Junio de 1994 y entr en vigor el 26 de diciembre de 1996. (2) El Acuerdo de la Conferencia de Ro para convocar para el ao 1993 una Conferencia sobre las pesqueras de especies transzonales y altamente migratorias (inters de Canad y la CEE), la Conferencia se desarroll en los aos siguientes, culminando sus trabajos con la adopcin del Acuerdo sobre la Aplicacin de las Disposiciones de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, relativos a la conservacin y ordenacin de las poblaciones de peces tranzonales y las poblaciones altamente migratorias de 4 de agosto de 1995 (Viamontes et all, 2007). En materia institucional, puede sealarse la creacin de la Comisin sobre Desarrollo Sostenible (CDS)[footnoteRef:26], en cumplimiento de la decisin de la Conferencia de Ro,y fue establecida a solicitud de la Asamblea General (AG. Res. 47/91 de 22/12/92 Arreglos institucionales suplementarios de la CNUMAD, como comisin orgnica del Consejo Econmico y Social (ECOSOC) el 12 de febrero de 1993. [25: Cumbre para la Tierra, CNUMAD, Naciones Unidas, DPI/SD/1576, OCTUBRE 1994, Nueva York] [26: ECOSOC Res. 1993/207 de 12/2/93. Establecimiento de la Comisin sobre el Desarrollo Sostenible. Res. 1993/215 de 17/2/93. Arreglos de procedimiento para la Comisin de Desarrollo Sostenible.]

Conformada por 53 Estados, elegidos con arreglo a un criterio geogrfico y de representacin equitativa, su objeto principal es lograr la coordinacin e integracin de los programas para el desarrollo sostenible, elaborados por los diversos organismos de la ONU, as como revisar los informes nacionales sobre el estado del medio ambiente, que debern ser presentados peridicamente por los Estados miembros de la Organizacin. Respecto a los aspectos financieros, quizs uno de los temas de mayor debate durante la conferencia, el paquete final adoptado se compuso de tres elementos esenciales: (1) los pases desarrollados reafirmaron su voluntad de hacer efectivo el compromiso poltico de contribuir al desarrollo sostenible con el 0.7% del PIB, aunque hubo distinciones en el calendario en que este aporte deba hacerse efectivo; (2) se establecieron una serie de medidas financieras, tanto de carcter multilateral como unilateral, para contribuir a los objetivos del desarrollo sostenible, donde se puede sealar la decisin de reconstituir las instituciones onusianas de ayuda al desarrollo, as como la de reformar el Fondo Global para el Medio Ambiente (GEF)[footnoteRef:27], instrumento financiero establecido en 1991 como un proyecto piloto para problemas ambientales de ndole global; (3) se consideraron una serie de medidas financieras innovadoras como[footnoteRef:28]: la posible condonacin de la deuda; la potenciacin de la inversin privada para fines ambientales; la generalizacin d tcnicas como la del intercambio de deuda por naturaleza (Debt for nature swaps); y la posibilidad de introducir incentivos y gravmenes fiscales. Aunque vistas en perspectivas, ninguna de estas iniciativas prosper formalmente (Juste Ruiz, 1995). [27: La dotacin inicial del GEF era de unos 800 millones de dlares de los EE.UU.] [28: Programa 21, obra citada, Cap. 33, especialmente el prrafo 33.16]

Cumbre de Desarrollo Sostenible. 2002. Entre el 26 de agosto y el 4 de septiembre de 2002 se desarrolla en Johannesburgo la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, dando cumplimiento a la Resolucin 199 del 55 Periodo de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. El objetivo de la reunin era evaluar lo alcanzando en materia de desarrollo sostenible en los ltimos diez aos, a partir de la Cumbre de la Tierra de 1992 y el proceso de Implementacin de la Agenda 21. Despus de 10 aos, en esta reunin los pases desarrollados trataron de cuestionar el alcance y contenido del principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, con el objetivo de minimizar su responsabilidad en la crisis ambiental; no apoyaron la inclusin de expresiones que marcaran la necesidad de la asistencia tcnica y la transferencia de tecnologa sobre bases preferenciales, ni el reconocimiento a la necesidad de nuevos recursos financieros para los pases en desarrollo[footnoteRef:29]. [29: Garca Fernndez, Jorge Mario y Orlando Rey Santos Foros de negociacin e instrumentos jurdicos internacionales en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible. Publicacin Acuario. Centro Flix Valera. La Habana. 2005 Pg. 109]

Es de destacar el papel jugado por los pases sub desarrollados o del Tercer Mundo, representado por el Grupo de los 77 y China, quienes consiguen que el plan de Accin y la declaracin Poltica fueran aprobados. La Declaracin Poltica, conocida tambin como Declaracin de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible[footnoteRef:30], parte de establecer un nexo entre Estocolmo, Ri y Johannesburgo; adems identifica los retos que estn ante la humanidad y confirma el compromiso de los pases para el desarrollo sostenible y pone nfasis -este es uno de los elementos ms valiosos- en la importancia del multilateralismo.[footnoteRef:31] [30: Integrada por seis sesiones que son: 1.Desde nuestros orgenes al futuro; 2. De Estocolmo a Ri y a Johannesburgo; 3. El reto que enfrentamos; 4.Nuestros compromisos con el desarrollo sostenible; 5. El futuro del multilateralismo; 6. Hagmoslo.] [31: Garca Fernndez, Jorge Mario y Orlando Rey Santos Foros de negociacin e instrumentos jurdicos internacionales en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible. Publicacin Acuario. Centro Flix Valera. La Habana. 2005 Pg. 111]

La Cumbre de Desarrollo Sostenible no tuvo los resultados de la Cumbre de Ri, comparada con esta fue ms bien decepcionante, aunque vale sealar como un saldo positivo, que no se haya retrocedido en lo logrado hasta ese momento; que no se sepultara el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas, y que el desarrollo sostenible haya prevalecido (Viamonetes et all, 2007).

Modelos para la construccin de la Institucionalidad ambiental. La cuestin ambiental ha representado un reto para los Estados. Desde las primeras reuniones internacionales y los pronunciamientos sobre la materia, estos quedaron en el centro de la problemtica, y fueron dotados de una serie de responsabilidades y obligaciones que han redundado en la creacin de nuevos marcos institucionales, formas de organizacin y sistemas normativos que permitan la supervivencia del planeta. A los Estados le ha sido asignado un papel protagnico en la gestin y proteccin del medio ambiente; en la creacin de sistemas idneos, eficientes y eficaces; en la adopcin y aplicacin de medidas que permitan la toma de decisiones oportunas y cientficamente fundadas; en la toma de medidas para la utilizacin y aprovechamiento adecuado de sus recursos naturales; entre otras (Viamontes, 2007) (Declaracin de Estocolmo, 1972). Cada Estado en particular, segn sus condiciones histricas, su rgimen poltico, y sus condiciones socio- econmicas, ha adoptado diferentes sistemas para organizar su institucionalidad ambiental. En ello tambin influye la voluntad poltica, la estructura y organizacin estatal, el sistema jurdico, as como las tradiciones y costumbres de dichos pueblos. La aplicacin de la poltica ambiental de cada pas necesita un ordenamiento jurdico- que considere las particularidades del Derecho Ambiental- y una estructura administrativa y organizativa- institucionalidad ambiental- que permita su instrumentalizacin, as como la realizacin adecuada de los procesos de gestin ambiental (Braes, 2000)(Viamontes, 2007). Segn Becerra y Espinoza (2002) el fundamento legal e institucional formaliza la poltica y la gestin ambiental hacia dentro de los pases, a travs de la consagracin constitucional, la creacin de normatividad ambiental, la asignacin de funciones ambientales a diversas agencias pblicas, la creacin de procedimientos ambientales en sectores pblicos, la adhesin a tratados multilaterales, y la creacin de sistemas de gestin ambiental a cargo de autoridades con responsabilidades ambientales explcitas. La organizacin institucional del ambiente presenta ciertas caractersticas especiales que determinan la necesidad de establecer un tipo de estructura jurdico administrativa tambin especial. Es necesario incorporar nuevas concepciones en la distribucin de competencias y funciones que garanticen la armona entre las funciones asignadas y un entendimiento particular de la unidad de gestin que requiere el ambiente (Braes, 2000:109) (Viamontes, 2007). Como Harper (1996:379) ha sealado, una atencin adecuada a la problemtica ambiental, en un contexto determinado, requiere una variedad de tipos y niveles institucionales, los cuales deben evolucionar con el tiempo. As, mientras las instituciones permanezcan activas y en operacin deben adaptarse para satisfacer nuevas exigencias generadas dentro de s mismas, tomando en consideracin las demandas de nuevos miembros y los cambios constantes ocurridos dentro de la agenda poltica internacional, nacional o local (Lascurain, 2006:44). Siguiendo al Dr. Ral Braes (2000) se puede afirmar que cualquiera sea el modelo institucional que se adopte para organizar la institucionalidad ambiental, este ha de conjugar tres principios fundamentales: la centralizacin y descentralizacin; la sectorializacin y la trans-sectorializacin; y la participacin ciudadana. La centralizacin y la descentralizacin constituyen dos puntos esenciales para una concepcin de la institucionalidad ambiental que pretenda lograr efectividad. Permite comprender la necesidad de coordinar la macro visin holstica de la problemtica ambiental a nivel nacional necesaria en toda poltica ambiental, con el hecho de que solo en el mbito local esta adquiere su materializacin de formas diversas y particulares, debido a la especificidad de los ecosistemas, y las condiciones especficas de cada territorio. El desarrollo de la institucionalidad ambiental produjo en sus orgenes sistemas altamente centralizados, con funciones casi exclusivamente asignadas al orden federal o central en los pases. Sin embargo, y aunque de manera no sistemtica, a travs de los aos, y como respuesta a los graves problemas derivados de la alta centralizacin de funciones ambientales y a la baja efectividad a nivel local en cuanto al diseo de polticas, se incorporaron de procesos de descentralizacin en los que las autoridades locales han asumido responsabilidades directas de gestin ambiental (Becerra y Espinoza, 2002). As, es necesaria la presencia de instituciones centrales, con facultades, autoridad y competencias bien delimitadas; y a la vez, deben conferirse prerrogativas suficientes a las instituciones locales, en correspondencia con los sistemas de divisin poltico- administrativas territorial, para que puedan adoptar las decisiones que correspondan, dentro de las lneas y directrices de la poltica ambiental, para su adecuacin a la problemtica ambiental especfica de cada localidad (Viamontes, 2007). Inclinar la balanza hacia uno de los extremos trae consecuencias perjudiciales. La acentuada centralizacin desconoce la existencia de particularidades especficas que requieren de soluciones propias, ignorando aspectos geogrficos, naturales, ambientales, pero tambin aquellos relacionados con los actores presentes en cada uno de estos contextos y las condiciones polticas locales. Por otro lado, una marcada descentralizacin lleva a desconocer los lineamientos, estrategias y directrices de carcter general, que con una visin global de la problemtica ambiental nacional, y con avales e investigaciones cientficas conlleva una adecuada poltica ambiental (Braes, 2000) (Viamontes et all, 2006). El segundo principio, el de sectorializacin y trans- sectorializacin refiere el hecho de que las estructuras de administracin pblica de los estados han sido tradicionalmente sectorializadas, estableciendo reas de competencia segn los campos econmicos, polticos, culturales, de investigacin, entre otros. La sectorializacin de la cuestin ambiental constituye un rasgo destacable del desarrollo de la institucionalidad ambiental en Latinoamrica. El tema ambiental ha crecido, de manera general, como un sector autnomo, sin lograr insertarse de manera dinmica en los diversos sectores productivos de la economa para tener una visin integradora que resulte ms eficaz y eficiente. El reconocimiento de las caractersticas de la cuestin ambiental impone superar esta situacin a partir del reconocimiento de la naturaleza transversal del tema ambiental, y del diseo de diversas estrategias que incorporan la dimensin ambiental en la concepcin y los procesos de formulacin de las polticas sectoriales, o mejoran la coordinacin entre las agencias ambientales principales y las diversas entidades de los sectores pblico, privado y la sociedad civil (OECD, 2001; BID,1998; Becerra y Espinoza, 2002). En el caso de la poltica ambiental, y sus procesos de gestin e instrumentalizacin, necesitan contar con estructuras, mecanismos y mtodos que permitan la accin integrada de toda la institucionalidad estatal, y no quedar constreida a la accin independiente de cada una de las estructuras. O sea, no puede quedar constreida o enmarcada como sector o sub- sector, con riesgo de adquirir un carcter secundario, frente a los elementos productivos, de servicios o comerciales de la estructura estatal. Debe imponerse una visin trans-sectorial en la organizacin de la institucionalidad ambiental, como condicin indispensable para un diseo adecuado de la poltica ambiental, y como garanta de su eficacia. La trans-sectorializacin no tiene un modelo nico. Elevar su peso especfico, sin la mesura suficiente de intervinculacin con la accin sectorial de las instituciones estatales puede conllevar a la aparicin de macro estructuras, sobrecargadas de funciones, que pueden provocar un efecto contrario al deseado al impedir, por la amplitud del radio de accin, dedicar la gestin estatal con la intensidad necesaria a cada uno de los componentes particulares del ambiente (Viamontes, 2007). En el caso del tercer principio, la participacin ciudadana, se hace referencia a la necesidad de incorporar en los diseos institucionales y en el ordenamiento ambiental de los pases, vas y mecanismos necesarios para el flujo de la opinin ciudadana a los procesos de toma de decisiones en materia ambiental. Adems de considerar la existencia de procesos administrativos y jurisdiccionales que permitan el ejercicio de los derechos relacionados con el ambiente, como elementos coadyuvantes a la participacin. Segn Becerra y Espinoza (2002) la participacin ciudadana adecuadamente incorporada en la definicin, ejecucin y control de la poltica pblica contribuye a que sta sea ms eficaz y eficiente (Fiorino, 1995; Banco Mundial, 1998). Para la cuestin ambiental la participacin tiene matices particulares. La participacin permite integrar al proceso decisorio: la diversidad cultural y en particular las tradiciones de los pueblos; los derechos y deberes diferenciados de los sectores sociales y la disposicin de la ciudadana para ejercerlos. Juega tambin un papel crucial como medio para incrementar la conciencia ambiental de los ciudadanos y educarlos sobre las relaciones entre medio ambiente y desarrollo, crear legitimidad y transparencia en las decisiones en materia ambiental que con frecuencia revisten gran complejidad, establecer redes integradas en torno al medio ambiente e incentivar al sector privado para que se involucre en la solucin de los problemas ambientales (Espinoza et al., 1998). Como se coment antes, cada pas al comenzar a incorporar la cuestin ambiental a su institucionalidad, fue adecuando la estructura y organizacin de la institucionalidad ambiental a sus caractersticas y condiciones particulares. As, aparentemente, existe una variedad infinita de soluciones de diseo de la estructura jurdico- administrativa que conforma la institucionalidad ambiental en un pas determinado. A pesar de eso, autores como Braes (2000) identifican la existencia de tres modelos bsicos de la institucionalidad ambiental o marco institucional del ambiente, que al combinarse conforman un cuarto modelo. Estos modelos son: 1) el reforzamiento de una estructura jurdico- administrativa preexistente; 2) la creacin de una estructura jurdico- administrativa especial; 3) la creacin de una instancia de coordinacin de la gestin ambiental; y 4) la combinacin de algunos elementos de los diversos modelos (Braes, 2000:110-111) (Viamontes, 2007). El primer modelo corresponde, de manera general, a las primeras etapas de insercin de la cuestin ambiental en las polticas estatales; y a aquellos pases en que la problemtica aun no adquiere identidad propia. En esos casos, se le asigna a un organismo estatal previamente existente- fundamentalmente con esfera de accin relacionada con la gestin y manejo de recursos naturales, o la calidad de vida- una nueva rea de competencia, la ambiental, vista de forma global y sistmica. El segundo modelo responde a la decisin que toma un Estado de crear un nuevo organismo o institucin- generalmente ministerio o secretaria- y cuya esfera de competencia especializada es el ambiente. Sin embargo, dentro de este propio modelo existen diferentes variantes, que van desde la creacin de super ministerios ambiente hasta el de asignarle una facultad coordinadora y potestad decisoria especiales en asuntos del ambiente. El tercer modelo tiene como diferencia el no requerir la creacin de un nuevo ministerio o institucin en la estructura estatal, sino que funciona a partir de la asignacin de las funciones relacionadas con el medio ambiente a una institucin preexistente u obedecer a la constitucin de comisiones El cuarto modelo o tipo resulta de la adopcin de estructuras que combinan rasgos de los modelos anteriores, y que dan origen a una variedad infinita de sistemas institucionales. En otra sugerente clasificacin, Becerra y Espinoza (2002) reconocen que en Amrica Latina y el Caribe se distinguen dos modelos de organizacin de la institucionalidad ambiental: el modelo del ministerio y el modelo de la comisin. Segn estos autores el modelo del ministerio concentra en una entidad la responsabilidad de formular y dirigir la poltica nacional ambiental, esta institucin tambin se constituye en la mxima autoridad ambiental. Aunque tienen funciones de ejecucin de las polticas ambientales, la tendencia se inclina a verlo ms como entidades orientadas a la actividad de coordinacin y promocin a nivel nacional de las polticas ambientales que formulan. Aunque denominan al modelo como de ministerio, dentro de l se consideran tambin otras entidades de denominacin y rango poltico diferente como institutos, departamentos administrativos, entre otros (Becerra y Espinoza, 2002:63-80). Pueden distinguirse dentro de este modelo dos variantes principales: una que concentra en una entidad especializada la responsabilidad de formular y dirigir la poltica nacional ambiental; y otra donde las agencias principales del medio ambiente forman parte de un ministerio con competencias sobre varios sectores. Segn un estudio de Amrica Latina del ao 2002 ejemplos de la primera variante son Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Trinidad y Tobago, y Venezuela; en el caso de la segunda variante encontramos los casos de Belice, Costa Rica, Jamaica, Cuba y Uruguay (Becerra y Espinoza, 2002: 65-67). Gabaldn (2000) reconoce que, aunque pases como Brasil y Mxico fueron primeros en la creacin de ministerios o entidades similares en respuesta a los acuerdos de la Conferencia de Estocolmo en 1972, fue Venezuela, en el ao 1976, el pas latinoamericano que dio una mayor jerarqua a su nueva agencia ambiental con la creacin del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (MARNA) que buscaba consolidar en un solo despacho otros entes pblicos vinculados a la gestin ambiental y que dependan de los Ministerios de Sanidad y Asistencia Social, Agricultura y Cra y Minas e Hidrocarburos. Aunque desde los aos setenta, la mayora de los pases de latinoamericanos adoptaron el modelo de las agencias principales del medio ambiente como parte de algn ministerio, estos se fueron transformando posteriormente en este ltimo tipo de entidad, sobre todo con posterioridad a la Conferencia de Ro y los compromisos asumidos con la Agenda 21. Es necesario precisar que aunque estas instituciones centrales an tienen un estatus y una influencia menor en comparacin con la de los ministerios sectoriales, en particular los del sector econmico y de infraestructura, el hecho de ganar mayor jerarqua poltica no es despreciable y ha creado oportunidades para que la poltica ambiental adquiera un mayor peso (Becerra y Espinoza, 2002; Viamontes, 2007). El segundo modelo, el modelo de la comisin, supone la inexistencia de una autoridad ambiental como tal, sino la existencia de una figura coordinadora cuya misin es lograr que cada institucin del Gobierno y del Estado introduzca la variable ambiental en las polticas, normas y acciones de su competencia. Su principio orientador destaca que cada uno de los actores de la sociedad debe asumir la responsabilidad de desarrollar sus actividades en una forma que sea ambientalmente sostenible (Becerra y Espinoza, 2002). Otros autores, como Silvia Jaquenod (1989:125) (BUSCAR TEXTO- USBI VERACRUZ), ofrecen toda una gama de modelos del marco institucional basada en siete tipos bsicos, dentro de los cuales a su vez se diferencian sub-estructuras, que se traducen en un variado universo para la organizacin estatal ambiental.

Competencias o facultades de la institucionalidad ambiental Uno de los temas que presenta mayor complejidad es las diferentes competencias y facultades existentes en las instituciones ambientales en cada pas; a lo que se suma la dismil aproximacin y adecuacin de los principios de organizacin de la institucionalidad ambiental- coordinacin intersectorial, la descentralizacin y la participacin- que cada Estado realiza (Becerra y Espinoza, 2002). Ambos elementos constituyen parte de los factores que pueden explicar el diverso grado de xito de las polticas ambientales y los modelos de organizacin de la institucionalidad ambiental. Siguiendo el estudio de Amrica Latina de Becerra y Espinoza (2002) una primera funcin otorgada est relacionada con las funciones propias de la agenda de contaminacin (expedicin de regulaciones sobre la calidad ambiental, licenciamiento de actividades potencialmente contaminadoras, control de la contaminacin del aire, las aguas, los suelos) como las referentes a la administracin y conservacin de uno o ms de los denominados recursos naturales renovables (bosques, aguas, pesca, etc.). Tambin existen instituciones ambientales principales que combinan un amplio rango de competencias y funciones ubicadas en las agendas marrn (contaminacin), azul (aguas) y verde (fauna silvestre, bosques, etc.). Hay que sealar que la diversidad de competencias y funciones otorgadas a los distintos componentes de la institucionalidad ambiental genera gran nmero de conflictos. Un ejemplo de estos conflictos con los relacionados con las entidades que asumen la responsabilidad por la administracin de la totalidad o parte de los recursos naturales renovables crticos, en particular la flora y fauna silvestres, cuando estos se ha mantenido en entidades cuya vocacin prioritaria es el aprovechamiento. Esto ha generado enfrentamientos abiertos entre las autoridades ambientales y los ministerios sectoriales (ej. los de agricultura y pesca) as como con los servicios forestales (Becerra y Espinoza, 2002) (Acselrad, 2003). De manera general ponemos decir que las funciones asumidas por las instituciones ambientales son las siguientes: formular o recomendar al Gobierno nacional la poltica nacional e internacional sobre medio ambiente; preparar los planes, programas y proyectos para poner en marcha esas polticas; definir los criterios ambientales a ser incorporados en la formulacin de las polticas sectoriales emanadas de otras agencias sectoriales; definir conjuntamente con otras agencias pblicas algunas polticas de relevancia para el medio ambiente (ej. poblacin, ciertas medidas sobre comercio exterior, educacin ambiental); regular y establecer los estndares de calidad ambiental; definir las regulaciones y normas para el acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente; y establecer las reglas y criterios de ordenamiento ambiental del uso del territorio (Becerra y Espinoza, 2002). Siguiendo a estos autores, la institucin ambiental principal puede contar con el mandato para ejercer una o ms de las siguientes funciones: de coordinacin, de control, policivas, de administracin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, de ejecucin de las polticas y programas, y de promocin de la participacin ciudadana. Tambin asumen competencias referentes a la informacin, investigacin y educacin ambiental. (Becerra y Espinoza, 2002). Un elemento a considerar es que la competencia sobre recursos especficos se encuentra en algunos casos en otra agencia diferente a la ambiental, como ocurre con la pesca o agricultura; o pueden verse atomizadas en diferentes agencias, incluyendo la ambiental, como los casos del agua y del suelo en un amplio nmero de pases. Esta situacin genera importantes conflictos y complejos problemas de coordinacin (Becerra y Espinoza, 2002; Viamontes et all, 2006). Estos problemas de coordinacin, surgidos por la divisin de algunas competencias y funciones ambientales en diversas instituciones en particular las atinentes a la fijacin de polticas y normas, el ejercicio de la autoridad ambiental y la administracin de los recursos naturales renovables han sido afrontados a travs de diversas estrategias: una primera forma ha sido el fortalecimiento de las instituciones centrales o principales con el objetivo de reducir la atomizacin de las competencias y funciones ambientales en diferentes agencias y concentrar en la entidad principal ambiental una parte sustancial de ellas (Ej. Brasil, Colombia, Mxico, Jamaica, y Trinidad y Tobago) (Becerra y Espinoza, 2002). El amplio nmero de competencias y funciones que se les adjudica a las instituciones ambientales principales, en la inmensa mayora de los casos desbordan sus capacidades, y crean dificultades para la fijacin de prioridades y el establecimiento de acciones seguimiento y verificacin de cumplimiento. La asignacin de funciones deseables pero no factibles de cumplir, por no estar acompaadas de los recursos econmicos requeridos o de procesos efectivos y permanentes de fortalecimiento de las capacidades de gestin, condena a las entidades ambientales a que diferentes sectores de la ciudadana las califiquen como ineficaces y cuestionen su validez y pertinencia (Becerra y Espinoza, 2002). De acuerdo a la literatura y a estudios realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo no es posible afirmar que uno de los dos modelos institucionales- el ministerial o el de comisin (Becerra y Espinoza, 2002)- sea distintivamente eficaz como propulsor de la integracin y coordinacin entre los sectores de la institucionalidad estatal, o al interior del conjunto de agencias o entidades que conforman la institucionalidad ambiental. Dentro de la institucionalidad ambiental es importante reconocer la existencia de un conjunto de estructuras, que integran en su seno a una diversidad de actores (estatales/empresariales/sociales) con fines muy diversos y que de acuerdo a investigaciones en Amrica Latina van desde el seguimiento a acuerdo internacionales hasta la gestin local de territorios. Como se ha sealado la estructura, denominacin, y funcionamiento de estos adquiere una variedad difcilmente tipificable, aunque podemos mencionar algunos de cuya existencia de ha dado cuenta en investigaciones sobre el tema en Latinoamrica (Becerra y Espinoza, 2002). Un ejemplo estas ltimas son los consejos de desarrollo sostenible y las comisiones nacionales sobre convenios globales, que tienen por objetivo poner en marcha en el mbito nacional los acuerdos multilaterales y, muy en particular, los correspondientes a la Conferencia de Ro de 1992, aunque tambin estn relacionados con el seguimiento al cambio climtico, la biodiversidad, y la desertificacin y la sequia. En ellos generalmente se congregan representantes de los diferentes sectores de actividad, pblicos y privados. En general, se les reconoce poca influencia en la definicin de las polticas macro y sectoriales; y su existencia parece obedecer ms a una respuesta formal de los pases a los compromisos internacionales o a recomendaciones de agencias, ONG internacionales, o gobiernos de pases desarrollados como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Consejo de la Tierra, etc. (Becerra y Espinoza, 2002). Algunos pases de modelo institucional ministerial cuentan con consejos nacionales ambientales- diferentes de las comisiones nacionales ambientales del modelo de comisin- encargados de adoptar polticas y normas, o presentar recomendaciones sobre las mismas a los gobiernos nacionales. Su tamao y composicin varan en cada caso, pero mantienen como propsito principal propender a la coordinacin intersectorial, y cuentan con la representacin de actores estatales, no gubernamentales, de sectores productivos, y de una gran variedad de organizaciones sociales (Becerra y Espinoza, 2002). Otra prctica comn es la creacin de comits, comisiones o grupos intersectoriales de naturaleza tcnica, con el objeto de que realicen recomendaciones y acuerden polticas y normas; enfrenten problemticas ambientales especificas; traten asuntos atinentes a la evaluacin del impacto ambiental o al otorgamiento de licencias o permisos; enfrenten las emergencias ambientales (inundaciones, incendios forestales, derrames de hidrocarburos y sustancias peligrosas, etc.); y actividades encaminadas a la prevencin de riesgos como desastres de origen ambiental. Este tipo de comisin puede conformarse a nivel nacional, subnacional o local; pueden ser permanentes o temporales; y pueden tener una integracin exclusivamente pblica o mixta con la participacin de diversos sectores de la sociedad civil y de la produccin, e incluso representantes de organismos internacionales (Becerra y Espinoza, 2002).

A modo de conclusin

Los ltimos 30 aos han sido testigos del desarrollo de una normativa ambiental cada da ms extensa, diversificada y compleja, que presenta las caractersticas particulares que confieren al conjunto una fisonoma jurdica peculiar, a saber: funcionalidad, y multidimensionalidad. Estas caractersticas del Derecho Ambiental resultan de la propia realidad indivisible del fenmeno del que se ocupa, el entorno global o medio humano, que constituye un mbito multifactico en el que confluyen elementos, valores e intereses de signo diferente. Sus normas y disposiciones responden a exigencias de signo poltico y tico, que le dotan de una marcada dimensin axiolgica (justicia, solidaridad, derechos humanos, derechos a la vida y a la salud, etc.).El breve recorrido por los documentos fundamentales que conforman el acervo jurdico- axiolgico del Derecho Ambiental Internacional, y buena parte de la inspiracin de las legislaciones nacionales, nos muestran los grados de compromiso y reflexin sobre el ambiente que han generado los cambios constantes y la evolucin acelerada de la normatividad ambiental y aquellas de impacto ambiental Un aspecto de singular importancia es la construccin de la institucionalidad ambiental en los diferentes pases, donde hay que sealar su dependencia a las exigencias de la economa, que condicionan poderosamente la voluntad poltica de los Estados. El DA est profundamente penetrado por los imperativos y contradicciones que dominan a las relaciones econmicas y a los problemas del desarrollo. Elemento que se refleja en su normativa y en su implementacin, y que merece un anlisis aparte debido a la complejidad de dicho fenmeno. La crisis ambiental ha generado situaciones de tensin y conflicto que sugieren cambios y transformaciones trascendentes en el marco normativo, institucional, y de polticas pblicas (Narvaez y Narvaez, 2012). Elemento que ha ido permeando un cambio de lgica jurdica y mutacin axiolgica que ha tenido las expresiones jurdicas ms recientes en el constitucionalismo andino con el reconocimiento de los derechos de la naturaleza, y que implican cambios en el aparato institucional y los procedimientos de acceso a la justicia que aun estn en procesos de conformacin. Un factor que queda solo abordado, y que merece abordaje independiente es la relacin derecho- ambiente y ciudadana, como el elemento primordial de desarrollo de practicas sustentables y de convivencia armoniosa con la naturaleza. De parte de los actores que podemos agrupar dentro del movimiento ambiental, ha existido una enorme injerencia para que los estados promulguen normas ambientales mas acordes a las exigencias ecolgicas, culturales, es decir, correspondientes a la sostenibilidad y desarrollo humano. Al fin, cualquier propuesta jurdico-poltica en materia socio- ambiental debe impulsar una transformacin civilizatoria que privilegie el saber ambiental, que habita en los intersticios sociales, en la periferia del poder y la ciencia convencional. Elemento que las legislaciones contemporneas y los aparatos institucionales de nuestros estados no parecen preparados para asumir, desde sus lgicas tradicionales.

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