ll Brasil. Partidos Débiles, Democracia Indolente

Scott A4ainwnring

Por mucho tiempo el Brasil ha correspundido a un caso de notorio subdesarrollo partidario. Los aspectos mis distintivos de los partidos políticos brasileños son su fragilidad, su naturaleza efímera, sus dCbiles raíces en la sociedad y la autonomía que gozan los políticos de los partidos “captatodos” en relación a sus partidos. Comparados con los partidos cn 1~ países más desarrollados de América Latina, los partidos brasilrfios son especialmente frágiles. De hecho. en relación al nivel de desarrollo económico del paib. cl Brasil podría ser un caso único en el mundo de subdesarrollo partidario’.

1.o que más recalca la fragilidad dc los partidos brasileños es quizás su inhabilidad de permanecer. S610 dos partidos exiakntes fueron creados antes de 1966. el Partido Comunista del Brasil que en 1962 se separó del Partido Comunista Brasileño, y el Partldo Socialista Popular que SC creó en 1922 como el Partido Comunista Brasileño y cambiii dc nombre en 1992 A partir de agosto de 1993. cstos dos partIdos sólo represcnlliban ocho de los 584 escaños en el Congreso2. De olro modo, el partido más antiguo cs el PMDB, cuyo predecesor, el MDB, fue creado en 1966~. El resto de los casi 20 partldos que representan escaños cn cl Congreso se crearon en 1979 o después. (Para un listado completo de los partidos políticos en cl Brasil entre 1945 y 1964 y enlrc 1979 y 1993. véase el Cuadro N” 11.1).

Corno lo demuestra el Cuadro N” 1.3 dc la Introducción. esta historia de discontinuidad orgánica es única entre los países que se estudian en este hbro. Contrasta especialmente con la situación de las otras naciones más avanzadas de la regi6n. En Uruguay (blancos y colorados) y Colombia (libcralcs y conservadores) los p&dos principales de hoy tienen sus orígenes en cl principio del siglo diecinueve. En Chile, el PartIdo Radical se fundó a mediados del siglo diecinueve, siguió siendo un partido grande hasta Io? años scscnta y aún existe hoy en dia. Los partidos Comunista y Socialista se fundaron en 19 12 1’ 1933 respectivamente y ambos siguen sIendo partidos mayores. Aun cuando las etlquetas de los partidos conservadores han cambiado de vez en cuando, ha existido una continuidad considcreble en el liderazgo y en las tendencias políticas gcncrales. En la Argentina. el Partido Radical se fundó en 1890. cl peronismo en 1945. En Venezuela, la AD y IU COPEI datan de la dkada del cuarenta y han sido los partidos dominantes durante todo el periodo democrático del país. El PR1 mexicano se îund6 cn los anos treinta.

El caso del Brasil no s6lo be distmgue por la naturale efímera dc los partidos sino tambi& por las frecuentes rupturas en los sistemas de partidos. Brasil ha tenido siete slstemas dc partidos diferentes: (1) durante la mayor parte del Imperio hubo dos partidos (desde la década de 1830 hasta 1889): (2) el orden unipaltidario de los diferentes estados durante la Vieja República (desde la dkcada de 1890 haala 1930): (3) una Incipiente organización política multipartidarla (desde 1930 hasta 1937): (4) una democraua multlpartidaria (desde 1946 hasta 1964); (5) dos partidos en un sislcma de partidos hegemónico ba.io un gobierno militar (desde 1966 hasta 1979); (6) un período de transición que comcn~ci con la promesa de permitir que partidos múltiples compitieran siempre bajo un régimen autoritario, pero que terminó por mantener el bipartidismo cn la mayoría de los estados (desde 197’) hasta 1984): (7) un cambio hacia el multipartidismo en los últanos meses del gobicrno militar (desde 1984 hasta 1985); ) un retorno auna democracia multipartidaria (desde 1985 hasta el presente).

Ningún otro país latinoamericano ha experm~entado tantos cambios radicales en el sistema de partidos Algunos paises han evolucionad« panl&rvamcnk del multipartidismo al

290 SCOTT h4AlNWARlNG

CuadroN”11.1 Partidos políticos brasileños, 19451964 y 1979-1993

PRIMERAPARTE 1945.1964

ILquierda PCB PSB

Panido Comunista Brasilcfio. Proscrito después de 1947. PaRido Socialista Brasileño. Creado en 1946 por dlsldentcs dc la UDN

‘PC do B Partido Comunista del Brasil. Un partIdo aferrado Ideológicamente a Albania. PT Partido de los Trabajadores. Un partIdo de Izquierda heterogéneo que abarca desde algunos

grupos revoluciontios hasta los socialdemócratas PCB/PPS PSB

Partidos popuhtas PTB PaRido Laborista Branletio. Un partIdo populista c,eado por Vargas que crea5 rápidamente en

los años previos al golpe de 1964. PTN Partido LabonstaNacional. Onentaci6n populista progresista. Fundado en 1945 PSP Pafido Social Progresista. M& tiwte en Sao Paulo y dominada por Adbemar de Barros,

el gran populista consew.d”r. PST Panido Laborista Social. Orientacibn popubsta centrista Mm Partido Laborista Renovador. Un grupa disidente progresista del PTB.

Centro PSD

PDC

Partido Socialdemócrata A pesar de su nombre, un partido de centro-derecha creado por Genilio Vargas y sus socios, El partido más grande del periodo 1945-1964. Partido Dembcrata Cristiano. Un partido de centro-derecha, expresión típica de la democracia cristiana.

Partidos conservadores UDN UniOn DemocráticaNacional. Un partIdo conservador que emergió como oposiaón a Vargas

Segundo partido m& grande hasta las elecciones del Congreso cn 1962 PL PMido Libertador. Un p;utido conservador conocido por su compromiso con un gobierno

parlamentario. M& fuerte en Rio Grande do Sol. PR Partido Republicano. Un partido conservador co,, ,náa fuerza en Minas Cerais. PRP Partido de Representacibn Popular. Partido conservador encabezado por ex mtcgrabstas. PPS Pa,tido Sindicalista Popular. Conservadot PRT Partido Laborista Rural Orientación populista progreasta. Fundado en 1950.

SEGUNDA PARTE: 1979-l 993

Partido Comunista Brasileño. En 1992 cambló su nombre al Partido SocialistaPopular Partido Socialista BrasileAo Un partido de zquierda independiente.

Centro-Izquierda PDT

CUltr” PMDB

Centro-derecha PTB PDC

Partido Laborista Democrdtico. Un partIdo populista de tendencias mayoritariamente socialdemócratas. Partido de Democracia Social Brasileña. Sigue la linea de la socialdemocmcm Creado en 1988 por un grupo disidente del PMDB.

Partido del Movimiento Democrático Brasileño Su predecesor, el MDB (movimiento democratice brasilefio), sc crïó en 1966 como el partldo oficial de oposnon al régmwn militar. Cambió su nombre al PMDB en 1978. Extremadamente heterogéneo desde su inicio, su gmp o hegemónico es centrista, aunque durante los últimos afios muchos conservadores SC han unido al partido.

Pa,iido Laborista Brasileño Un partido mayormente de centro derecha. Partido Demócrata Cristiano A diferenua de los partidos dc la democracia cristiana en muchos países, se sitúa en la centro-derecha del espectro polmco. En 1993 se fusionó con el PDS y juntos formaron el PPR.

BRASIL. PARTIDOS DEDILES, DEMOCRACIA INI>OLFN’I‘I‘ 291

Cuadro N” II 1 (Continuaciún)

Derecha PL PRN

PFL PDS

PPR

Partido Liberal. Uu partido conse,vc,du, ïormido ,,a, su discurso anliï>ialislil. Partida de Reconstmcción Nacional. Cteado en 1989 por Fernando Colior de Mello como un WAliculo para postular a la presidencia Parbda de, Frente Lnberal. Un pmdo conscrvadar creado en 1984 por dmdentes del PDS. Partido Socr,ldem6crata A pesar de su nombre, un partido conservador. El PUS y su predecesor, ARENA (1966-1979), proporcion.lm el apoyo paitidariu al r&men mihtar Se fusianci con el PDC en 1993 y juntos formaron el PPR Partido Progresista Reformista Creado en 1993 por la fiw5n del PDS y el PDC

bipartidismo (por ejemplo, Venezuela a nivel presidencial entre 1958 y 1973), y otros han seguido el curso opuesto (por ejemplo, como lo demuestra el capitulo sobre Uruguay, a fines de la década del sesenta Ilruguay cambió dc un sistema hipartidario a un sistema de dos partidos y medio). Sin embargo, los países más desarrollados de la región han demostrado más estabilidad en cuanto al sistema de partidos que el Brasil. Esto esta claro en el Cuadro No 1.1 de la Introducción donde se compara la volatilidad electoral de los doce países estudiados en este libro. Los otros países (Bolivia, Ecuador y el Perú) que tienen sistemas de partidos incoativos son mucho más pobres que el Brasil y tienen una historia democrática más corta.

Este capítulo enfoca en el desarrollo partidario desde 1979. después del término del sistema de partidos hegemónico creado por el régimen militar. A pesar de contar con verdaderas oportunidades, el desarrollo partidario desde 1979 ha arrojado un saldo negativo y las consecuencias han sido trascendentes. La continua fragilidad partidaria ha creado problemas para la gobcrnabilidad democrática, ha ayudado a mantener un orden social injusto y ha limitado severamente la calidad de la democracia en el Brasil.

Aun cuando me concentro en el periodo desde 1979. vale la pena comenzar con un breve vistazo a la historia de la fragilidad partidaria y a las dificultades que ésta ha creado para el momento presente. El problema remonta al menos a la desaparición del Imperio en 1889. Aun cuando el legado de partidos débiles no se ha reproducido en forma inevitable a traves del tiempo, sí ha engendrado varias dificultades y desafíos.

UN LEGADO DE FRAGILIDAD PARTIDARIA, 1822-1964

Para nuestros propósitos, existen tres cosas que se deben saber acerca de los partidos brasilehos antes de 1964. En primer lugar, los partidos modernos emergieron excepcionalmente tarde, apenas cn 1945. En segundo lugar, a pesar de que el sistema político brasileno fue básicamente democrático entre 1946 y 1964, no se institucionalizó un sistema de partidos. En tercer lugar, hubo una historia bien establecida de frecuentes interrupciones de la vida partidaria e intervenciones del Estado en contra dc los partidos. Como han argumentado Sartori y otros, existe una diferencia significativa entre los partidos de notables (pequenos grupos elitistas que compiten por el poder estrictamente en base a luchas intraelites) y los partidos modernos que intentan desarrollar grupos de votantes de masas en la sociedad como un medio para adelantar sus posibilidades de asumir el poder. El Brasil ha contado con partidos de notables desde la década del treinta, pero los primeros partidos modernos de masas emergieron en 1945. Con la posible excepción del Partido Comunista, que fue creado en 1922 pero que era ilegal y no desarrolló una organizactón de masas, antes de esa fecha los partidos estaban constituidos por reducidos grupos elitistas.

Desde una perspectiva comparativa, no hay nada excepcional acerca de la ausencia dc partidos dc masas en el Brasil del siglo diecinueve. Se nos olvida con demasiada facilidad cuán reciente ha sido el surgimiento de la democracia de masas y de los partidos de masas. Se desarrollaron primero en los Estados Unidos entre 1820 y IX40 cuando SC amplió el derecho de sufragio y se produjo la creciente tolerancia de la oposictón y la competencia. En otros

292 SCOl” MAINWAKING

lugares del mundo los partidos modernos sólo se formaron en la segunda mitad del siglo diecinueve. generalmente a fines del siglo.

Comenzando con una reforma electoral en 1881 que privó de derechos civiles al 90% del electorado y especialmente con la desaparIción del Imperio en 1889, el desarrollo partidario brasileño comenzó a retrasarse dramáticamente en relación al de muchos otros países, incluyendo varios países de América Latina. La mayoría de los líderes políticos de la Vieja República (1889 a 1930) y del periodo de Vargas (1930 a 1945) tuvieron orientaciones antipartidarias y los presidentes intervenían a menudo para socavar a los partidos. En consecuencia, durante el periodo en que los partidos se estaban convirtiendo en actores principales cn muchos paises curopcos, declinaron cn cl Brasil. Para 1945, cuando aparecieron por primera vez en el Brasil, los partidos de masas habían existido durante más de un siglo en los Estados Unidos, y algunos paises latmoamericanos (la Argentina, Chile y IJruguay) ya tenían una larga historia de partidos de masas. aunque con algunas interrupciones en la década del treinta. Mientras que en las décadas entre 1889 y 1930 el Rra\il cxpcrimentó un proceso de enervación partidaria y privación de derechos civiles, durante ese mismo período muchos paises europeos expcrimcntaron una rápida transición de una política y partidos basados en las elites a modernas democracias y partidos dc masas. Se puede argüir que en algunos países del norte de Europa los afios entre la Primera y la Segunda Guerra Mundial representaron el apogeo de los partidos como actores políticos dominantes. En contraste, en el Brasil el derecho de sufragio cn 1930 aún no había alcanzado proporcionalmente el nivel de antes de 1881. Incluso tan recientemente corno en 1926, sólo el 2,3% dc la población votó en las clccciones presidenciales, comparado con el 6,6% en Chile (1925), país famoso por el lento avance de los derechos civilci. cl 12,9% en Argentina (1928), y el 18,4% en Uruguay (1926).4

Los cambios fundamentales en el sistema político del Brasil comenzaron en 1945, y esto se hace muy obvio cuando se estudian los partidos politicoa. Después que Getúlio Vargas fuera derribado mediante un golpe, se reahzaron elecciones presidenciales cn dicicmhrc dc 1945. Votaron más dc seis millones de ciudadanos. un aumento de cinco veces en relación al mas alto número anterior que se produjo en las clcccioncs dc la Asamblea Constitucional de 1933. La ley electoral excluía a los analfabetos -aún la mayoría de la población- pero había comenzado la era de la política de mas&. Antes de 1945 los partidos brasileños eran grupos elitistas cuyos mensajes apuntaban a otras elites, pero después dc 1945 para obtener votos tuvieron que cultivai los intereses populares.

Durante casi dos decadas de democracia populista (1946 a 1964), la competencia partidaria se convirtió en el medio principal para alcanzar el poder por primera vez cn la historia del Brasil, Sin embargo, durante este período existían dos limitaciones a la competencia electoral. En primer lugar. después dc obtener buenos resultados en las elecciones de 1945 el Partido Comunista fue proscrito en 1947. víctima de la guerra fría. Aún si en el futuro el Partido Comunista no hubiera superado el cas, 10% de los votos que obtuvo en las elecciones presidenciales dc 1945, su prwxipción tuvo consecuencias slgndicativas porque implicó una restricción antidemocratica y porque los partidos de kquicrda a menudo proporcionan un estímulo para la formación de partldos más cohesivos y organizados. En segundo lugar, los ocasionales vetos e intervenciones mditares significaron que en algunos momentos claves ni los resultados electorales ni las normas constitucionales dccidicron cl curso de los cvcntos. De especial importancia en este sentido fueron un golpe preventivo de noviembre de 1955 que destituyó al presidente interino, un veto militar de Joâo Gaula& quien asumió plenos poderes presidenciales cuando el Presidente Jânio Quadros renunció en 1961, y cl golpe de 1964 que dcrrihó a Goulart. Debido a estas restricciones a la competencia y la participación, el sistema político brasileño entre 1946 y 1964 no se pucdc considerar una democracia absoluta.

A nivel nacional, existían tres partidos grandes 5 una panoplia de partidos más pequefios. Durante todo el período de 1941-1964, el partido má\ grande cn el Congreso era el

BRASIL PARTIDOS DEBILES, DEMOCRACIA INDOLENTE 293

Partido Socialdemócrata (Partido Social Democrático. PSD). que Hippólito caracterizó como un partido centrista, aunque a menudo be ha considerado que corrcspondc a un partido conservador con una base mayoritariamente rural’. Vargas y sus aliados en los estados. especialmente el equivalente de los gobernadores de estado (conocidos como mterv~rztores), se fiaron mucho del aparato estatal cuando crearon el PSD. Las elites que ostentaban el poder usaron su prestigio y los recursos del Estado para captar los votos. Hasta 1962 la IJnión Democrática Nacional (Uniâo Democrática Nacional. UDN) contaba con la segunda más grande bancada en el Congreso. De los tres partidos principales, éste era el más conservador, pero al mismo tiempo era más ideológico que el PSD. Aunque era más fuerte en las áreas rurales que en las urbanas, la UDN tenía una base más urbana que cl PSD. Igual como el PSD, le iba mejor en las regiones menos desarrolladas del psis, pero era fuerte en algunas ciudades principales de las regiones desarrolladas. El Partido Laborista Brasileño (Partido Trabalhista Brasileiro, PTB) era el más progresista y en 1962 superó el número dc representantes dc la UDN en el Congreso. Igual como el PSD, el PTB fue la creación de Vargas y del aparato estatal, especialmente del Ministerio del Trabajo. Mientras que los otros dos partidos principales experimentaron una baja paulatina cntrc 1946 y 1964, los Cuadros NOs ll.2 y ll.3 muestran que cl PTB estaba creciendo. Tenla una base más urbana y le iba particularmente bien en las áreas donde predominaba la clase obrera’.

A pesar de las diferencias entre ellos, los partidos principales del período compartían algunas características comunes. En tkrminos de ideología eran heterogéneos, tenían débiles organizaciones nacionales y recursos limitados y estaban descentralizados. Dependían de la influencia política estatal para obtener votos y (especialmcntc cl PSD y cl PTB) eran máquinas clientelistas sin mucha cohesión organica. Debido a la descentralización partidaria y el federalismo, el mismo partIdo a menudo evidenciaba variaciones considerables de un estado a otro!

En general los partidos eran dominados por un grupo pequerio de lideres carismáticos: esto SC aplicaba especialmente al PTB, dominado por Vargas y Goulart, y al Partido Social Progresista (PSP), el cuarto partido más grande de este período, que cra encabezado por Adhemar de Barros. La mayor parte del poder decisivo en cuanto a la formulación de políticas radicaba en el presidente y los gobernadores estatales, y su elección dependía más de su propia atracción electoral que de las organkaciones partidarias. En las clecciones presidenciales de 1950 y 1960 el candidato ganador provino de una coalición de partidos que sólo obtuvo cerca de una cuarta parte de los escaÍíos en la Cámara de Diputados (véase el Cuadro N” 11.4 para los detalles al respecto). Esto demuestra que existía una separación importante entre la capacidad de los candidatos presidenciales para obtener votos y la fuerza de sus partidos’.

Entre 1946 y 1960 el perfil de los partidos se esclarecía y se estaba institucionalizando un sistema de partidos. Sin embargo, comenzando con la elección de Jânio Quadros como presidente en 1960, el sistema de partidos comenzó un proceso de desagregación que reflejó y contribuyó a una creciente polarización en el sistema político’“. Esta combinación de polarización y fragmentaciún a menudo significa problemas para las democracias bisollas. Entre 1946 y 1964 los dos partidos mas grandes declinaron y su espacio fue ocupado por partidos pequefios y el PTB. La proporción de los votos otorgados a alianzas y coaliciones aumentó significativamente.

1.0s conflictos internos al interior dc los tres partidos principales se agravaron y esto reflejó y contribuyó a la crisis política. Algunos segmentos de la UDN asumieron posturas intransigentes frente al Presidente Jo20 Goulart, quien asumió el cargo cuando Quadros renunció abruptamente en 1961. Para 1964, la mayoría del liderazgo de la UDN apoyaba abiertamente un golpe de estado. La alianza PSDIPTB, que había prevalecido durante la mayor parte del periodo populista, se vino abajo. Muchos del PSD se trasladaron a la oposición intransigente, pero algunas facciones del partido siguieron apoyando a Goulart. El PTB reflejó la creciente polarización de la sociedad y adoptó posturas más radicales. En general se volvió más izquierdista, pero los políticos más clientelistas y comprometidos con la máquina política nunca perdieron su influencia en cl partido.

SCOTT MAINWARING

Cuadro N” Il.2 Escaiíos obtenidos en la Cámara de Diputados por partido, Brasil, 1945-1962

Parndo

19J5 1950 I9.h ,958 lY62

N’ % NO 94 N” ‘96 NO % N” %

PSD 151 52,s 112 36,s 114 35,” ll5 35,3 118 28.9 UDN 77 26.9 81 26,6 74 22.7 70 21,5 91 22,2 PTB 22 1.1 51 16,s 56 17,2 66 20.2 116 28,4 PCB 14 4.9 - - - -

PR 1 2.4 Il 3,6 19 53 17 52 4 1,O PSP 2 0.7 24 7.9 32 9.8 25 7.7 21 5.1 PPS 4 134 - - - - - - - -

PL 1 033 5 1.6 8 2S 3 0.9 5 12 PDC 2 Ox7 2 ox7 2 0,ú 7 2.1 20 4,9 UDNiPR 6 2,l - - - -

PST - - 9 3.0 2 06 2 056 7 127 PTN - - 5 14 6 138 7 2,1 ll 2,7 PRT 1 033 1 0.3 2 0.6 3 0.7 PSB - 1 ox3 3 0.9 9 23 5 1.2 PRP .- 2 0,7 3 O,9 3 0.9 5 1.2 Sin partido - - 6 1.X - -

Mm - - - - 3 0,7 TOTAL 286 100 304 100 326 100 326 100 409 100

FUENTE: Lúeia Hippólito, PSD: De Raposas r Rqb-,,,i,s,o.s (Rh de Janeiro: Paz E Tm, 1985), pigs. 276.85

Cuadro N” 11.3 Escaños obtenidos en el Senado por partido, Brasil, 1945-1962

Partido N” %

PSD 26 61.9 UDN 10 23,s PTB 2 4,s PCB 1 2.4 PPS I 2.4 UDNIPR 2 4.8 PR - -

PSP PPB PSB PST PL s/part. PTN - - PDC MTR TOTAL 42 100

19.n 1950

NO % N” w

13 54,2 6 27,3 6 25,O 4 lS,2 1 4,2 5 22,7

1 4,2 1 4,2 2 8,3

24 100

2 9.1 3 13.6

1 4.5 1 4,s

22 100

195,

N” ‘94

,958 1962

N’ X N” %

16 38,l 6 28,6 16 35,6 9 21,4 8 38,l 8 17,s

12 28,6 6 28,6 12 26,7

1 2.4 1 2.4

2 4,s 1 2,4

42 100

I 2.2 1 2.2

1 2J

1 4.8 1 2,2 1 22 2 4.4 1 2.2 1 22

21 100 45 100

FUENTE: H~ppálito, PSD, págs. 259.74 NOTA: Las elecïmnes de 1947 se realizaron para aumentar el “wner” de acnadures de dos a tres por estado En las

elecïiones de 1950 y 1958 se renovó la twzera ptitc de Ios e,ca,iuï. En 1954 y 1962, sc disputaron dos tercios de los escrdoî.

-

BRASIL. PARTIDOS DEBILES, DEMOCRACIA INDOLENTE 295

1945 EuñcK3 Gaspar Dutra,

PSD/PTB Eduardo Gomes,

UDN Yeddo Fiura,

PCB

1950 üettilio Vargas,

PlwPSP Eduardo Gomes,

UDN cristiano Machado,

PSD

1955 Juscclino Kubitscbek,

PSLWTB Juarez Távora,

PDC/UDN/PL Adhemar de Barros,

PSP Plimo Salgado.

PKP

,960 Jânia Qaadros,

“DNIPDCIPUPTN Hcnrique Tc~xara Lon,

PTB,FSD Adbemar de Bamos,

PSP

3.251.507 55.1

2.039.341 34,7

569.918 9.7

3.849.040 48,7

2.342.384 29.7

1.697.193 21.5

3.077 411 35,6

2.610.462 30.3

2 222.125 25.8

714.379 8.3

5 636.623 48.3 26,6 UDN=21,5’

3.846.825 33,o

2.195.709 I X.8

79,7 PSD 52,X

24.7 PTB = 16.8

52.2 PSD = 35,O

FUENTE: Peter Flynn, Bru;,l. A PolrrrcalA,~alysrs(Bouldcr, Colo.: Wcstwcw Press, 197X), phgs. 135, 149, 177,208. P Quadros no era miembro de ningún parhdo.

El 31 de marzo de 1964 los militares destituyeron al gobierno de Goulart y dieron comienzo a veintiún arTos de gobierno autoritario. ‘Tal como sucedió en Chile en 1973, pero a diferencia de la Argentina en 1976 y Uruguay en 1973, uno dc los partidos principales -la UDN- conspiró activamente en contra del gobierno democrático y a favor del golpe. Muchos líderes del PSD tambien recibieron con beneplácito el golpe, aunque no se unieron a la facción anti-Goulart.

En formas menos directas pero igualmente importantes, la naturaleza del sistema de partidos de antes de 1964 contribuyó a la fragilidad de la democracia brasileha. No obstante algunos avances auspiciosos, el sistema de partidos no se institucionalizó sólidamente, aunque se veía decididamente más institucionalizado que lo que ha estado desde 1985. El personalismo seguía caracterizando la vida política, especialmente cuando se trataba de cargos ejecutivos. Este fenómeno se ve claramente en la evidente desagregación entre la fuerza legislativa de los partidos y el voto popular obtenido por los candidatos a cargos ejecutivos.

296 SCOTT MAINWARING

Hasta 1954 muchos de los conflictos partidarios giraban en torno a la división pro y anti-Vargas. Los políticos a menudo cambiaban dc partido. y esto indica cl bajo grado dc lealtad partidaria entre los políticos y las identidades poco definidas de los mismos partidos. En la década del sesenta, los partidos principales se desintegraron corno actores en el Congreso, y los bloques suprapartidarios más bien que las lealtades partidarias se convirtieron en la base de las negociaciones en el Congreso Estas característlcas impulsaron a actores autoritarios a denunciar que los partidos eran corruptos y oligárquicos y que no eran representativos, y estas críticas echaron Icña al fuego que provocó el colapso de la democracia.

La debilidad de los partidos brasilefios hizo posible que en la política surgiera un personalismo que tova consecuencias nefastas cuando dos personalidades irregulares -Jânio Quadros y Jobo Goulart- asumirron la presidencia en los años sesenta. Quadros resultó electo en una victoria aplastante en 1960, pero renunció después de siete meses en la esperanza de que el Congreso le otorgara poderes semidictatoriales. Quadros era un político rebelde y antipartidario y probablemente no habría sido elegido en un país donde los partidos eran más fuertes. Goulart se frustró con la oposición generalizada del Congreso a fines del año 1963, y sus actitudes ambiguas con respecto a obedecer la Constitución, junto con una mala dirección en los primeros meses de 1964, constituyeron factores cruciales en el colapso de la democracia”.

LOS PARTIDOS Y EL GOBIERNO MILITAR, 1964-1985

A diferencia de las dictaduras del Cono Sur, la característica distintiva del gobierno militar en el Brasil fue que los partidos, las elecciones y el Congreso normalmente siguieron funcionando, si bien a vcccs bajo severas restricciones. Cuando asumió el poder, el gobierno militar inmediatamente purgó el Congreso y actuó en conlra de renombrados políticos progresistas (y en algunos casos también en contra de políticos centristas). Sin embargo, permitió que los partidos de antes de 1964 siguieran existiendo hasta octubre de 1965 cuando, reaccionando frente a algunas derrotas electorales claves cn el conlcxto de elecciones parcialmente controladas, los disolvió. A la sazón el gobierno militar permitió, e incluso fomentó, la formación de dos nuevos partidos y la competencia entre ellos.

En terminos comparativos, la desaparición de los partidos de antes de 1964 es impresionante. Normalmente, dieciocho arlos de gobierno bksicamente democrático sería suficiente para asegurar que algunos partidos establccicran fuertes raíces en la sociedad. Si no hubiera sido por el carácter maleable de los partidos de antes de 1964, el gobierno militar brasileiio no habría podido tolerar la continuada existencia de los partidos y de las elecciones. En los países del Cono Sur, donde los políticos están comprometidos intensamente con sus organizaciones, los representantes del Congreso no habrían estado dispuestos a unirse a nuevos partidos patrocinados por el gobierno militar En la Argentina, Ilruguay y especialmente Chile las fuerzas armadas no habrían podido inducir a suficientes políticos civiles para que apoyaran al gobierno autoritario y así mantener al Congreso funcionando y patrocinar elecciones. En contraste, en el Brasil el gobierno pudo crear dos partidos nuevos. La Alianza Renovadora Nacional (Ahnqd Renovadora Nacional, Arena), el partido pro-gobierno, incluyó a la mayoría de los antlguos políticos dc la UDN y cl PSD. El Movimiento Democratice Brasilefio (Movimento Democrático Brasileiro, MDB), el partido de oposición oficial, incorporó a la mayoría de los antiguos políticos del PTB. Las elecciones no eran libres y la competencia no incluía a los cargos decisivos claves cn cl gobicrno, pero los militares captaron suficiente apoyo de los políticos clviles elegidos para ganar cierta legitimidad y desviar algunas de las críticas internacionales por los abusos a los derechos humanos.

Puesto que la maleabilidad y las identidades débiles constituyen aspectos claves de la historia de los partidos brasileños, es importante notar que cl MDB y Arena no se formaron fusionando varios partidos preexistentes. El Cuadro No ll .5 demuestra que el 9% de los diputados de la UDN y el 36% de los del PSD se unieron al MDB mientras que casi un tercio

BRASII.. PARTIDOS DEBILES;DEMOCRACIA INDOI.FN I t 297

Cuadro NOll. Antiguas y nuevas afiliaciones pa~Gdar¡as de 105 diputados, Brasil, 1966

UDN 86 PSD 78 PSP 18 PR 4 PL 3 PRP PTB

5 38

9 95 43 121

2 2”

PDC PTN

13 8

PSI PR1 MTR PSB Sin afiliación

TOTAL

4 - 3 - 5 78 116 b 19 4 12

_ 2 1 4

2 2

- 3 3 2 2

- - 3u 257 149 409

de los políticos del PTB se cambiaron a Arena, A menudo fueron las políticas estatales y locales más bien que las proclividades ideológicas las quc determinaban si los políticos se unían a Arena o al MDB. Esta configuración sólo se podía concebir en un contexto donde la antigua lealtad partidaria era debil, y a la ve/ sirvih para debilitar aun más las lealtades de antes de 1964. Igual como sus predecesores, tanto Arena como el MDB correspondían a partidos heterogCneos sin mucha cohesión orgánica.

Durante la primera decada del gobierno militar, la política partidaria no tuvo mucha importancia. Se realizaron frecuentes purgas del MDB y no se le permitió hacer una oposición eficaz al gobierno militar. Cambios constitucionales fomentaron la hipertrofia del poder ejecutivo, y todos los cargos ejecutivos claves, incluyendo el presidente y vicepresidente, los gobernadores de los estados, y los alcaldes de las capitales estatales y de muchas otras ciudades, básicamente se designaban. Las elecciones se encontraban limitadas a los senadores. los diputados federales y estatales y algunos funcionarios Iocalcs. Se cerró el Congreso durante diez meses en 196x-1969, supuestamente debido a insultos de un diputado del MDB dirigidos a los militares. El MDB no gozaba de mucho acceso a los medios dc comunicación y consistcntcmente sufría grandes derrotas cn elecciones que distaban mucho de ser leales y libres (véase el Cuadro N” 11.6). 1.a situación empeoró tanto que a principios de la década del setenta el partido incluso debatió la posibilidad de disolverse’2.

Sin embargo, los partidos, las elecciones y el Congreso finalmente tuvieron efectos altamente consecuentes para cl gobierno mllitar y para la paulatina y prolongada transición democrática. La existencia de estos campos in.s&ucionalcs característicos de la democracia liberal impidió que los militares rompieran radicalmente con el pasado en términos de un discurso legitimador. Los militares nunca atacaron directamente el Ideal de la democracia liberal; más bien, enfocaron en las fallas percibidas dc la democracia liberal en el Brasil. La adherencia parcial de los militares al discurso democrático impidió que institucionalizaran completamente un régimen autoritario’3.

Después dc 1974, la política electoral se convirtiW en un campo imporV~~te donde la oposición experimentaba adelantos y el gobicroo intenraba aferrarse al poder Las cosas empezaron a cambiar con el i-xito que tuvo el MDB en las elecciones de 1974 cuando obtuvo 16 de los 22 escarios del Senado, sorprendiendo incluso a los mismos líderes del partido (véase

298 SCOl- MAMWARING -

Cuadro N” 11.6 Escaños obtenidos en el Congreso por partido, Brasil, 1966-1978

1966 277 67,7 132 32,3 19 82,6 4 17,4 1970 223 71,9 87 28,l 4" XI,0 6 13.0 1974 204 56,0 160 44,n 6 27,3 16 72,l 1978 231 55.0 189 45.0 15 65.2 8 34,8

FUENTES: Margaret lenks, “Politiîal Ptiies in Authoritarian Brazi,“, ,es,s de docrorado, Duke University, 1979), pág 255; Gd Kinzo, Legal Opposi,ion Po Ir,, cs “,,d~>drrAu,hor,,unu,, Rtdc ,>, Ura:,,, pág. 64.

NOTA: Las cifras para 1966 no concuerdan con las de la Tabla 11 5 porque se usaron ticnteî originales diferentes Las cifras de la Tabla ll .5 fueron tomadas de Ana,.v do “h,r, dm Dcprrradm, sesibn del 2-10 de febrero de 1966, y del 13 de diciembre de 1966 al 5 de enero de 1967 Las cifras de la Tabla 11.6 fueron tomadas del Tribunal Supetior Eleitaral.

el Cuadro N” ll .6). Este resultado sorpresivo provocó una serie de maquinaciones por parte del gobierno diseñadas para reforzar a Arena. Sin embargo, cn las áreas más urbanizadas del país, que respondían por un porcentaje cada vez más grande de la población, el MDB siguió vapuleando a Arena. Las elecciones comenzaron a cobrar un carácter plebiscitario: las personas votaban a favor o en contra del gobierno militar y más y más personas comenzaron a votar en su contra. El MDB se llegó a conocer como el partido dc los pobres que estaba en contra del gobierno. Arena llegó a identificarse como el partido de los ricos que estaba a favor del gobierno. El gobierno se dio cuenta de que las cosas no podían seguir así para siempre. Si quería continuar con el proceso de liberalización política, el gobierno tenía que permitir que las elecciones se volvieran más competitivas, pero, dadas las circunstancias actuales, se daba cuenta de que sería derrotado en cualquier elección competitiva y abierta.

Las elecciones se convirtieron en una parte vital de la dinámica entre el gobierno y la oposición. Sus resultados fueron cruciales en la transición prolongada del gobierno militar a la democracia. En ningún otro caso reciente tuvo tanta importancia el campo electoral. El deseo de continuar con el proceso de liberalización y al mismo tiempo mantener en el poder a los militares provocó otra intervención en 1979 en contra de los partidos. El gobierno militar disolvid ambos partidos e impuso una nueva legislación electoral diseiíada para mantener intacto a Arena (pero con otro nombre) y dividir a la oposición en varios partidos. En 1980 surgieron cinco nuevas aglomeraciones de oposición. El más grande y heterogko era el partido del movimiento democr&ico brasileíío (PMDB), heredero forzoso del MDB. Incorporó a todos desde los comunistas hasta los conservadores, pero la corriente mas fuerte probablemente la constituía la socialdemocracia. El segundo más grande era el Partido Popular (Partido Popular, PP), un partido de oposición relativamente conservador que resultó de la facción conservadora del MDB y la facción más liberal de Arena. Los otros tres partidos de oposición eran mucho más pequeikx. El PDT (Partido Democrático Laborista), que tenia una orientación socialdemócrata pero un estilo populista y personalista, y el relativamente conservador PTB (Partida Laborista Brasileño) competían para asumir el papel del PTB de antes de 1965. Por último, el PT (Partido de los Trabajadores) representaba la izquierda del sistema de partidos. Los líderes sindicales, grupos eclesiásticos, intelectuales y partes de la izquierda ayudaron a crear el PT.

Para 1981 el gobierno se sentía nervioso acerca de las elecciones de 1982, las primeras desde 1965 que involucraban cargos ejecutivos cruciales (sobre todo, los de gobernador). Nuevamente modificó radicalmente la legislación electoral y en esta oportunidad implementó leyes que ponían a los partidos chicos en una situación desventajosa. Las leyes prohibieron las

BRASIL PARTIDOS DEBILES, DEMOCRACIA INDOLENTE 299

Cuadro N” II. 7 Escaños de la Cámara obtenidos por partido, Brasil, 1982-1990

1982 19X6 IYYO

PDS’ 235 32 42 PMDB 200 261 108 PDT 23 24 47 PTB 13 17 38 PT 8 16 35 PFT. - 116 84 PL - 6 IS PDC - 6 22 PCdoB 5 5 PCRb - 3 3 PSB - 1 11 PRN - - 40 PSDB 37 PSC 6 PRS - 4 PST - - 2 PTR - 2 PSD - 1 PMN - 1

TOTAL ESCAROS 479 4x7 503

FUENTES: Bolivar Lmounier, editor, Dr Ged 0 cd0r 0 ~~~~~~~~~~ da ~YJHSIF~O (Sao rad0: SumartimEsP, 1990). p&n 186.89; Roba, Wesson y David Flrircher, “mm, ,,z ,rmonon (Nueva York: Praeger, 1983). pág. 119: David Fleischer, Centro de Estodos e Acampmhamcnto da Const~tomte; y I:olho de Siro Paulo, 29 de octubre de 1990.

a En 1993, el PDS y cl PDC se fusmnarnn y formaron el PPR. h En ,992 el PCB cambló su nombre al PPS.

coaliciones y exigieron la votación por listas partidarias completas. Esto significaba que al votar por un partido menor, en cierto sentido los ciudadanos malgastarian su voto por el cargo crucial de gobernador del estado. Además, según aspectos de la ley de 1979 que aún seguían vigentes, para alcanzar una representación en el Congreso los partidos tenían que obtener el 5% de los votos de la Cámara de Diputados en al menos nueve estados con un mínimo de 3% cn cada uno de los nueve. Aunque en las elecciones dc 1982 se descartó temporariamente el umbral minimo, estas cláusulas restringían a los partidos menores. Reaccionando frente a ello, el PMDB y el PP se fusionaron y formaron un solo partido extremadamente heterogkneo.

Tal como se aprecia en los Cuadros Nos ll .7. ll.8 y 11.9, las elecciones de 1982 arrojaron resultados mixtos. La oposicibn sacó elegidos a sus candidatos a gobernador en diez estados, incluyendo a la mayoría de los estados desarrollados y especialmente Sao Paulo, Río de Janeiro y Minas Gcrais. Juntos los cuatro partidos de oposición obtuvieron una mayoría estrecha de escafios en la Cámara de Diputados y un porcentaje razonable de la votación popular de gobernadores y de la Cámara de Diputados. Pero el PDS, heredero de Arena, obtuvo casi la mitad de los esctios (235 de un total de 479) en la Cámara de Diputados. mantuvo el control absoluto del Senado (gracias en parte a algunos cargos de elección indirecta) y sacó elegidos a sus candidatos a gobernador en 12 de las 22 contiendas, incluyendo a algunos estados mayores (Rio Grande do Sul, Pernambuco y Babia). La gran difcrcncia entre la votación popular y cl número de escaños se produjo debido a un sistema electora1 disenado para beneficiar al PDS. Más importante, gracias a un manejo electoral manipulativo, los resultados electorales de 1982 parecían haber asegurado la victoria para el gobierno en el colegio electoral de la presidencia en 1985, en cuyo caso habría permanecido en el poder hasta 1991. Debido a la fusión PPIPMDB y los fuertes incentivos en contra de votar por los partidos pequefios, sólo dos partidos fueron actores relevantes en todos menos tres de los estados cruciales (Sao Paulo, Río de Janeiro y Rio Grande do SuI)“.

300 SCOTT MAINWAKING

Cuadro N” 11.8 Escaños del Senado obtenidos en elecciones y ocupados por partido, Brasil, 1982.1490

Por,rd,,

FUENTES: I.amounier, editor, De Gasel u Cohr, págr 187.89; l:olha ib S&, Puulo, 29 de octubre de 1990; Tntemational Foundation for Electod Systems, N~,v.,lener 1, N’ 4 (1990), pág. 5.

NOTAS: Los mandatos del Senado duran ocho tios Se disputa la tercera parte de los escaños y los dos tercias restantes en elecciones alternadas. Las cofias “totales” corresponden a la composición del Senado después de las respedivas elecciones: combina los cscañus de los senadores rea611 elegidos y los que na se disputaron c,e año. En ,982, se disputó u,, esctio por alado y el nuevo citada de Kondáma eligió u tres senadores. En ,986 se d,opu,aron dos escaños en 23 estados y el distrito federal ehg16 a tres senadores En 1990, se disputh un esc& par estado.

a En 1993 se fismnaron el PDS y cl PDC y juntos fornmron cI PPR.

Entre 1982 y 1985 el gobierno militar se desintegró como resultado dc una crisis económica, mala dirección, corrupción y el deseo de los brasileños por la libertad y la democracia. En 1984 una facción considerable del PDS (incluyendo a 70 de los 235 diputados federales) desertaron y crearon un nuevo partido, el Partido del Frente Liberal (PFL). En enero de 1985, el PFL ayudó a elegir como prestdente a Tancredo Neves del PMDB y como vicepresidente a José Samey. Ncves falleció antes de asumir el carro y Sarney, quien había sido una figura principal de Arena y del PDS, asumió la presidencia

El nuevo período de política partidaria comenzó con cl legado de fragilidad partidaria agravada por el gobierno militar. El gobierno militar tuvo dos consecuencias perniciosas para la política partidaria que han afectado el período postmilitar. En primer lugar, en 1965 y 1979 la dictadura abolió los partidos antiguos y permittó la crcación de partidos nuevos. Al hacer esto interrumpió la sedimentación de las identidades partidarias que constituye un factor clave en la institucionalización de un sistema dc partidos. Estas acciones han contribuido significativamente a la debilidad partidaria”. En segundo lugar, al permitir que siguieran funcionando los partidos y el Congreso y al mismo tiempo reductr los poderes del Legislativo, ampliar la autoridad del Ejecutivo y restringir la contienda electoral mayoritariamente a cargos legislativos, el gobierno militar fomentó la formación de partidos y politices cuya función principal era obtener favores políticos para sus distritos electorales. Al privar el Congreso de cualquier función legislativa de importancia, el gobierno militar estimuló sin querer la proliferación de políticos clientelistas cuyos intereses y capacidades legislativas eran limitadas’8.

ISKASIL PARTIDOS DEBILES, DEMOCRAC‘IA INDOLf:NTI: 301

Cuadro N” 1I.Y Gobernaciones obtcnidas por partldo. Brasil, 1982-1990

En forma algo contraintuitiva, el período del gobierno militar también provocó unos cambios promisorios en el desarrollo partidario. En el periodo entre 1974 y 1985 se evidenció una creciente penetración de los partidos en la vida política hrasileiía. El MDP ganó el lkor de una gran parte de la población brasileria, primero en las ciudades más grandes de las regiones más desarrolladas y luego en las ciudades mks pequeñas dc esas mismas regiones y las ciudades grandes de las regiones subdesarrolladas Para fines de la década del setenta, los intelectuales, artistas, estudiantes, lideres sindicales ) movimientos sociales se ocupaban activamente en un intento de desarrollar partidos mis eiicaces. Es probable que haya sido la primera VW cn la historia del Brasd que tantos actoru sociales se habían dedicado a la tarta de desarrollar partidos políticos. Durante los años de las elecciones plebiscitarlas, es decir. cuando los ciudadanos votaban mayormente a favor o cn contra del gobierno militw, la identifícaciirn partidaria aumentó considerahlementc”

A comienzos de la dkada del ochenta, el I’MDB parecía tener el potencial para convertirse cn un partido de masas con una orientación predominantemente socialdemócrata. a pesar de su naturaleza heterogénea. Muchos conservadores abandonaron el partido cuando en 1979 el gobierno militar permitió la formación de nuevos partidos, y asi el PDMB adquirió un perfil más definido. El PT era un partido innovativc que contaba con militantes muy comprometidos, amplia participación de las hases y bastante disciplina partidaria. En suma, a pesar del legado formidable de fragilidad partidaria y de 1~ nuwos problemas creados por el gobierno militar, cuando Sarney asumió la prcsldencia en 1985 exlstian posibilidades para cl desarrollo de partidos. Desafortunadamcntc, csks oportunidades se derrocharon durante la primera década del nuevo período democrático”.

LA VOLATILIDAD ELECTORAL Y EL SISTEMA DE PARTIDOS EN LA NUEVA REPÚBLICA

Después de las experiencias recientes de gohicrnos autoritarios, los sislcmas de partidos en los otros países más desarrollados de Am¿rica Latina se parecían bastante a los sistemas de antes de los gobiernos autoritarios y reemergieron los miarnos partidos como los partidoc dominantes. No obstante las continuidades significatwas en el estdo de los partidos captatodos, en el Brasil no sohrcviviú ninguno de los partidos principales dc antes de 1964. Para la mayoría del electorado. los partidos de antes de 1964 son desconocidos como puntos de referencia y a lo más se encuentran débilmente arraigado, cn cl periodo preautoritario.

Aunque los partidos han cambiado. la fragilidad partIdaria ha persistido y se ha hecho manifiesta en los cambios rápidos que se han producido después de 1985 en cl sistema de partidos de la Nueva República, Esto refleja la incapacidad dc los nuevos partidos para retener

302 SCOTT MAINWARING

Cuadro N” Il.10 Composición del Congreso por partido. Brasil, febrero de 1985 y julio de 19X6

PlTld” Feb. 1985 Jul IY8ó Pi,W,,h l,eh. IYXJ .Jd IY

PMUB 224 PDS 196 PH. 82 PDT 24 PTB 13 PT 8 PCB -

246 PC da B - 2 81 PS" 5

149 PI. 5 26 PUC - 4 13 otrus - 8 6 Sm partido 1 -. 3 TOTAL 548 548

FUENTES: Bolivar Lmounier y Rachel Meneguello, ,‘or,,r,o ,~<,,i,,cn< <, (‘,r>,\olidqao ,le,,aorrá,ica (Sao Paulo. Braîiliense, 1986). pág. 126; Mana D’Alva Gd Kmro, “0 Quadrn Panidário e a Constitumte”, en Lamun~er, editor, DE Ged n Collar, pág 108

la confianza y las preferencias populares. Para 1985 el tamaño de las bancadas había cambiado signifícativamcnte en relación a 1982, debido principalmente a las deserciones desde el PDS hacia el recien creado PFL. El Cuadro N” 11.10 proporciona antecedentes sobre el tamtio de las bancadas del Congreso a partir de febrero de 1985 y julio de 1986. En la medida que los políticos locales siguieron el ejemplo de sus aliados a nivel federal, se produjeron cambios paralelos en las legislaturas estatales y en las asambleas Icgislativas municipales.

Una de las primeras medidas que se adoptó en el período después del gobierno militar correspondió a una enmienda constitucional en mayo de 1985 que modificó las reglas electorales restrictivas y manipulativas. La nueva ley abolió la lista partidaria única impuesta en 1981, permitió que los representantes cambiaran de partidos a voluntad, permitió alianzas interpartidarias en las elecciones y aflojó enormemente los requisitos para lograr una representación en cl Congreso. Estos cambios fomentaron el surgimiento de varios partidos en casi todos los estados, así como también a nivel nacional. Desafortunadamente, la nueva legislación electoral era demasiado permisiva: no incluía mecanismos para restringir la fragmentación del sistema de partidos y otorgaba mucha libertad a los políticos en relación a sus partidos.

A partir de las elecciones municipales de 1985, cada elecctbn arrojó resultados que eran dramáticamente diferentes a los de cada elección anterior. Las elecciones municipales de noviembre de 1985 fueron las primeras que se realizaron bajo la nueva ley. Las elecciones sólo se realizaron en las ciudades donde no se habian realizado elecciones municipales en 1982. Los resultados confirmaron la declinación del PDS. que sólo ganó en una de las veinticinco ciudades capitales, y una fuerte tendencia hacia el multipartidismo. En diecinueve capitales, incluyendo las mas grandes, al menos tres partidos obtuvieron un mínimo de 5% de los votos. Los resultados también arrojaron algunas tendencias ideológicas centrífugas con un notable aumento en la fuerza del PT y del PDT. El PT ganó en una capital (Fortaleza) donde había captado menos del 1% de los votos en 1982 y apenas perdió frente al PMDB en Goiana donde obtuvo el 40,2% de los votos comparado con el 1% en 1982. Obtuvo más del 10% de los votos en siete de las veinticinco capitales, incluyendo el 20% cn Sao Paulo. El PD1 obtuvo grandes victorias en Río de Janeiro y Porto Alegre y obtuvo al menos el 10% de los votos en ocho capitales. Al PMDB le fue bien pero sufrió derrotas grandes en Río de Janeiro y Sao Paulo. A diferencia de sus resultados cuando fue partido de oposición, no le fue tan bien en las principales áreas urbanas desarrolladas. El Cuadro N” ll, ll muestra los resultados de las elecciones de 1985 cn las capitales estatales.

Debido a circunstancias económicas inusuales, las elecciones del Congreso y de gobernadores de 1986 constituyeron una excepción en la rápida progresión hacia un sistema de partidos sumamente fragmentado en la Nueva República. Fueron las primeras elecciones

BRASIL. PARTIDOS DEBILES. DEMOCRACIA INDOl.tN I t. 303

Cuudro N” II Il Resultados clcctoralcs de 1985 en las ciudades capitales de los estados. Brasil

PMOR 4.224 81” 33.0 19 PTU 1 846 500 14,4 1 PDT ,789 118 14,” 2 PT 1429 130 11.2 1 PFL 1 125 101 8.8 0

PDS 482.357 i,R 1

PSR 338.025 2-6 1 PL 194236 1s 0

I'CU 59881 0,5 0 otrus 545903 4.3 0

TOTAL VOTOS VALIDOS 12.035.067 94,l Rlams nulos y 701.025 5,9 TOTA,. VOTOS EMITIDOSd 12.796.092 1 “0.0 Electorado 15474118

FUENTES: I,amounier, editor, De tirrd~r Collw, pág, 188; Vqla, 27 de nowembre de 1985 a El total de votos emhdos representa el 82.7% del electorado de esta elección- el 17,3%. ó 2 678.026 votantes

potenciales, se abstuweron.

gcncralcs en el nuevo período democrático y por lo tarw constituyeron una prueba clave para los partidos. Determinarían quien gobernaría a mvel estatal. Lo más importante es que cl nuevo cuerpo legislativo que se elegía, iba a redactar la mwa Constitución. Las elecciones se realizaron en la penumbra del Plan Cruzado, el plan económico presentado en febrero de 1986 para detener la inflación. El Presidente Sarney manipuló el plan con fines clcctorales, aprovechándose de su popularidad momentánea pero haciendo caso omiso de las advertencias de su propio equipo económico de que el plan padecía de graves defectos. La inflación bajó de más del 200% anual (1982 a 1985) al 65% anual en 1986 y la economía creció cn aproximadamente un 8%. Sin embargo, para mediados de aio las exportaciones y las reservas se encontraban en baja, el déficit fiscal estaba cn aumento, la moneda se encontraba excesivamente sobrevaluada, las inversiones habían caído y aumentaba la especulación. El gobierno, el PMDB y el PFL ocultaron estos problemas hasta después de las elcccioncs de noviembre de 1986 y el gran beneficiario fue el PMDB que obtuvo una victoria aplastante. Sacó elegidos sus candidatos a gobernador en veintidós de veintitrés estados y obtuvo la mayoría absoluta cn ambas cámaras del Congreso. Al PFI. también le fue bastante bien y obtuvo el otro cargo de gobernador además de establcccrsc como el segundo partido más grande con una bancada de 131 en el Congreso. comparado con 37 del PDS, que resultó ser el gran perdedor. Juntos el PMDB y el PI:L captaron casi el 80% de los escaAos y cl PDS fuc cl único otro partido que alcanzó el 5%. A los partidos que se atrevicron a oponerse al Plan Cruzado -1 PT y el PDT- les fuc mal comparado con su actuación en 1985. Sólo obtuvieron 24 y 16 escaños cn el Congreso respectivamente y ningún gobernador estatal (véase los Cuadros Nos 11.7-l 1.9).

Seis días después de las elecciones, Sarney anunciú modificaciones dramáticas en el Plan Cruzado. La escalada exponencial dc la inflación a partir de 1987 mostró claramente cuan irresponsable había sido su manipulación electoral de la política económica. La inflación alcanzó el 365% en 1987, el 933% en 1988, el 1.722% cn 1989, cl 1.585% en 1990 y el 466% en 1991. El crecimiento per cápita fue negatwo.

Enojados porque el PMDB y el PFL habían apoyado esta manipulación descarada de la política económica, en las elecciones posteriores muchoc votantes abandonaron estos partidos. I.as elecciones municipales de 1988 reflejaron el derrnmbc del PMDB y del PFL y confirmaron el crecimiento del PT y del PDT y la naturalcLa sumamente fragmentada del

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ststema de partidos. El PT ganó en treinta y dos municipales, Incluyendo a tres capitales (Sao Paulo, Porto Alegre y Vitória) y tres ciudades principales de clases obreras (Sao Bernardo, Santo André y Diadema) en la zona industrial a las afueras de Sao Paulo, comparado con dos municipalidades en 1982 y una en 1985. Al I’DT Ic I‘uc hicn mientras que los partidos asociados con el gobierno de Sarney (el PMDB y el PFL) sofrieron grandes dcrrotas.

Las elecciones prcsidcncialcs de 1989 se realizaron cn un ambiente marcado por el deterioro económico, cuasi hiperinflación y un trcmcndo desgaste de la legitimidad y la credibilidad política. El nuevo formato mayoritario de dos vueltas fomentó la prolifcración de los candidatos (véase el Cuadro No 11.12) y el despresttgio de los partidos que ejercían el poder abrió las puertas para nuevos contendores. B$o la Cgida dc Fernando Collar de Mello, quien captó el 28.5% de los votos en la primera vuelta y remató primero, irrumpió en escena un nuevo partido. el PRN. A pesar de ser el htjo de una familia política tradicional, Collar us6 su juventud y su oposición a Sarncy para proyectar la imagen de un político no afiliado. Montó una campa& populista y antipartidaria y enfatik su compromiso de luchar contra la corrupción y los empleados ricos del sector público. de achicar y reorganizar al Estado, luchar contra la inflación, mejorar la situación de los pobres y reintegrar al Brasil al camino del desarrollo.

El PT SC recuperó y alcanzó el segundo lugar con el 16,1% que obtuvo I.uis Inácio (“Lula”) da Silva. Esto le permitió derrotar estrechamente al candidato del PDT, Leonel Brizola (l5,5%), y entrar a la segunda vuelta. Mário Covas. el candidato del PSDB, remató cuarto. Cl PMDB y cl PFL sufrieron reveses asombrosos: Ulysses Guimarâes obtuvo un débil 4,4% de los votos y Aureliano Chaves ni alcanzó el 1%. Setenta millones de personas votaron, seis veces más que en las elecciones presidenciales de 1960.

En la contenciosa segunda vuelta, Collar derrotó a Lula por un margen relativamente estrecho. el 53% contra el 47% Collar comenzó la campaña de la segunda vuelta con una ventaja considerable que se fue mermando rápidamente hasta urwh dias antes de las elecciones. A Collar le fue mejor entre los estratos más pobres donde las encuestas indicaron que gozaba de una ventaja de 51% a 41% sohrc Lula, y peor entre los que ganaban más de diez vcccb el salario mínimo donde Lula gozaba de una ventaja dc 52% a 40%, pero existía ~610 una correlación módica entre el nivel de ingresos y la votación propuesta. Igualmente, Collar era más popular (el 55% versus el 38%) entre los que no habian termmado la secundaria y enfrenta? su mayor déficit (el 32% versus el 57%) entre los egresados de la ensefianza superior. Por lo general a Lula le fue mejor en los estados más desarrollados, pero fuc derrotado en su propio estado de Sao Paulo, el más rico de todos.

Las elecciones del Congreso y de gobernadores de octuhrc dc 1990 se realizaron cuando el gobierno dc Collar empuaha a desenmarañarse y seguía buscando la restauración dc un minimo de orden económico. En las elecciones del Congreso. el PMDB y el PFL se mantuvieron como los dos partidos más grandes. El PMDR bc rccupcró de la desastrosa campalla presidencial del año anterior y obtuvo 108 de los 503 escafios en la Cámara, pero en relación a las elecciones del Congreso de 1986 sufrió grandes pérdidas. El PFL tambikn se recuperó de la trauma de la derrota presidencial y captó 84 cscaños cn la Cámara; sin embargo, también había tenido más escaños cn 1986 (véase el Cuadro N” ll 7).

Ningún otro partido alcanzó ni siquiera el 10% de los escaños en la Cámara. Los que remataron tercero (PDT: 47), cuuto (PDS: 42), quinto (PRN 40) sexto (PTB: 38), stptimo (PSDB: 37) y octavo (PT: 35) se agruparon juntos con un porcentaje parecido. El gran perdedor fue el PSDB. Entre 198X y 1990 el partido había consegmdo el apoyo de 60 diputados, pero ahora vio su bancada en la cámara reducida a 37. El PT obtuvo 35 escaños, más del doble de lo que había obtenido en 1986, pero esto fue una decepción después de la campaña promctcdora del afro anterior. En total, diecinueve partidos obtuvieron escaños en la Cámara, un número que muy pocas democracias pueden Igualar (véase los Cuadros N”s ll 7-l 1.9) En las elecciones del Senado, cl PMDB (8 escaños) y el PFL (8 escaños) juntos captaron más de la mitad de los 27 escaños en disputa.

BRASIL PARTIDOS DEBILES. DEMOCRAC‘IA INDOLENTE 3u5

Se desprenden varias conclusiones de esta breve exposicik~ de las clcwones en la Nueva República. En primer lugar, el sistema de partidos ha dcmoslrado una gran volatilidad: no SC ha producido nada que se asemeje a la consolidación dr esquemas electorales y fier~aî partidarias. Después de ser un partido dominante durante el período cntrc 1966 y 1982. el PDS se desplomó en 1985, debido principalmcnk al mal manejo de la economia y de la política por parte del gobierno de Figuciredo. Luego el PMDB se convirtió en el partido dominante gracias a su oposición al gobierno militar. pero su identilicación con el gobierno de Sarney produjo una desgaste considerable de su apoyo luego del fracaso del Plan Cruzado a íincs de 1986. El rápido ascenso del PT, cl PDT, el PSDB y el I’KN ha constituido el lado inverso de la declinación del PDS, el PFL y el PMDB. Desde una pcrspcctiva comparativa, esta extrema volatilidad electoral es poco usual. Entre 1982 y 1986, el índice de Pedersen de la volatilidad electoral (en función de escaños) correspondió al 42,5%, y entre 1986 y 1990 correspondió al 38.6%. En comparación, la volatilidad más alta registrada cn un siglo de elecciones europeas, abarcando 13 países ~~~303 períodos electorales, correspondió al 32,1% entre 1919 y 1920 en la Alemania Weimar La volatihdad media en la República Weimar. que por mucho tiempo se ha considerado un caso ejemplar de inestabilidad electoral, fue el 18,8% (en votos) y el promedio para dieciocho democracias industriales avanzadas entre lY48 y 1977 fue menos del 9% (en votos) -casi un 80% menos que en el Rra~il.‘~ De los países estudiados en este libro, sólo el Perú ha experimentado una mayor volatilidad electoral y se requirió una guerra guerrillera devastadora y una crisis económica para provocar esa situación en el Perú.

En segundo lugar, el sistema de partidos se ha vucho c*lrcmadamente fragmentado y ha surgido un conjunto vertiginoso de nuevas CLiquetas (Véase el Cuadro N” Il .l para los nombres de los partidos actuales) Varias caracteristlcas del sistema electoral sirven para garantizar que muchos partidos alcancen una representación en el C«ngrcso. Para las elecciones dc diputados federales y estatales y dc los conseleros locales (vwenclores) se utka un sistema de representación proporcional con el método de mayorías l-estantes. que es el que mas benelicia a los partidos pequefios. Una alta magnitud distrital facilita la reprcscntación dc muchos partidos. En el caso de los diputados fedcralo y estatales, el estado completo constituye el distrito electoral y cada estado ticnc entre ocho y sesenta dlputados federales 1 entre doce y ochenta y cuatro diputados estatales. La magnitud distrital media (cl número total de escaños dividido por el número de distritos electorales) es 19,3, uno de los más altos en el mundo, aparte de Israel y Holanda que tienen un solo dlstrlto nacional. No exkte ningún umbral nacional, y el umbral estatal (a saber, el cuociente electoral. cs decir. el número dc votos dividido por el número de escaños) es bajo, de modo que los partidos pueden obtener una representación con un bajo porcentaje de los votos. Por ejemplo. en el estado de Sao Paulo un partido o una coalición puede obtener un escaño en la cámara fcdcral con cl 1.67% de los votos. Existen pocos países en el mundo que tengan magnhudes distritales tan grandes como las de los estados más grandes del Brasil. y la magnitud dlstrital constituye un determinante clave de la proporcionalidad y del número dc partidos. I<I hecho de que se permiten alianzas y coaliciones en elecciones proporcionales facilita las poaibilidadcs dc que los partidos más pequefios obtengan una represcnkxión, porque no necesitan alcanzar el cuociente electoral solos. Por último, las elecciones presidenciales generalmente no coinciden con las elecciones Icgislativas y este tipo de calendario electcoral fomenta el multipartidismo2’.

Estas disposiciones electorales explican por quC tantos partldos cuentan con representantes en el Congreso y por qué la mayoría de las legislaturas estatales también tienen tantos partidos. Hoy en día el Brasil tiene lejos el sistema dc partidos mh, fragmcnlado dc América Latina (vkase el Cuadro No 11.5) y uno de los más fragmentados en el mundo. con 8,7 partidos efectivos*‘. En 1990 el partido más grande obtuvo sólo el 21.5% de los escaRos, un cifra realmente baja según normas comparativas 1 más baja que nunca antes en la historia del Brasil. Los porcentajes de los dos o tres partldos más grandes, 38,2% y 47,5% respectivamente, también fueron cxlraordinariamente balos. Los tres partidos más grandes

306 SCOTT MAINWARING

Cuadro N” II. 12 Las elecciones presidenciales de 1989, Brasil

Feunndo Colla de Mello 1.1119 Inácin da Silva Leonel Bnzola Mario Cavas Paulo Malof Gudhemx Afif Domingos Ulysîïs Guimarîeî Roberta Freire Aureliano Chaves Ronaldo Caado otros

TOTAL VOTOS VALIDOS Blancos y nulos TOTAL VOTOS EErZITLDOS” Electorado

Femando Callar de Mello Luis lnacio (“Ixla”) da Silva

TOTAL VOTOS VAL,DOSb Blancos y nulos TOTAL VOTOS EMITIDOS’ Electorado

PRrMIKA VUkL 1 A PRN PT PDT PSDB PDS PL

2”611nll 28.5 ll 622.673 16,l ll .16X.228 15.5 7.790 392 10.X 5.986.515 8.3 3 212 462 4>5

PhWB 3 204 932 4,4 PCB 769 123 l,l PFL PSD

600.838 488,846

2.111 569 67 626 649

4 654 260 72.280.9”‘) 82074718

0.8 0,7 2,9

93,6 64

1 OO,0

SEGImA ““EL-IA PRN 35 089 99x 50,O PT ii 076 364 44,2

66.166362 94.2 4.u94.339 5.8

70260701 1 OO.0 82074 718

FUENTE: Tribunal Superior Elalaral

ohtuvieron un porcentaje menor de escallos q,ue los dos partidos mis grandes en veinticualro democracias donde Sartori calculó estos dato/.

Por último, para fines de la dEcada del ochenta, a mvel de élites los partidos abarcaban una amplia gama de ideologías. El PT, el Partido Comunista, el Partido Socialisla Popular (antiguamente el Partido Comunista Brasileño) y el Partido Socialista se encuentran en el extremo izquierdo del espectro y un gmn conjunto de partidos. incluyendo cl PDS, el PFL, el PRN y el PL, ocupan el extremo derecho27. A menudo se describen a los partidos brasileños como pragmáticos, personalistas y extraideológicos, pero ya SC dchen dejar descansar en paz a estos vkjos adaglos. En el pasado, estas descripciones a menudo eran acertadas y siguen siendo parcialmente acertadas para los partidoa “captatodos”. pero ya no describen adecuadamcntc cl sistema de partidos en general.

Antes de fines de la década del ochenta, la competencia política sólo se había polarizado ideológicamente en dos oportunidades: entre 1945 1 1947 cuando el Partido Comunista todavía cra legal y relativamente fuerte, y entre 196 I y 1964 cuando el P’I‘B asumió un perfil más izquierdista. En ambas oportunidades se percibió la polarizaciÍm corno una amenaza y se reprimió. En 1947 el PCB se proscribió, y en 1964 el golpe acabó con la movilización izquierdista. En todo caso, entre 1963 y 1964 el PTR todavía contaba con una heterogcncidad ideológica: gran parte de la radicalización política se produjo fuera del sistema partidaria.

La gama de diferencias ideológicas se produce mayormente a nivel de las élites políticas. Se hizo evidente en la Asamblea Constitucional de 19x7-1988 donde se redactó la Conslituuón democrática del Brasil. Los debates constitucionales hicieron evidentes las

BRASIL. PARTIDOS DEBILES, DEMOCRACIA INDOLENTF 307

profundas disensiones respecto a la naturaleza dc los problemas que afectaban al Brasil y las políticas apropiadas para resolver la crisis. La polarización tambien se hizo evidente en la campaña presidencial de 1990: a pesar de la naturaleLa frecuentemente populista de algunas campañas. los temas y disensiones ideológicas cran ubicuas. Sin embargo, la amplia gama de diferencias ideológicas no ha producido los tipos de dmámica partidaria que Sartori asocia con un pluralismo polarizado. A nivel de masas, la polarización ideológica es incoativa e incluso a nivel de Clites no es evidente en la política diaria. El electorado sigue bastante ignorante respecto a la política y no vota en función de temas ideológicos.

TRES TIPOS DE PARTIDOS

Una de las preguntas claves que se aborda en este. libro dice relación con la naturaleza de los partidos en diferentes países latinoamericanos. En el Brasil, los partidos difieren fuertemente en cuanto a ideología, organización, grado de disciplina y cohesión y vínculos con cl Estado y la sociedad. De hecho, scría difícil encontrar un caso donde los partidos difieren mas en estas dimensioncs2S.

1.0s partidos brasileiios contemporáneos SC pueden agrupar en tres tipos: los partidos disciplinados y programáticos, los partidos con una disciplina y compromisos programáticos módicos, y los partidos con una organización tloja y compromisos programaticos relativamente dfbiles. Existe una fuerte correspondencia entre la ideología y el tipo de partido. Los tres partidos de izquierda (el PT, el PPS y el PC do B) son altamente disciplinados, son cohesivos cn el Congreso y tienen fuertes vínculos con los sindicatos y los movimientos sociales. Estos tres partidos comparten algunas similitudes orgánicas, aunque el compromiso del PT con la democracia partidaria de bases contrasta fuertemente con la naturaleza centralizada y autoritaria del Partido Comunista. La mayoría de los otros partidos tienen organizaciones flojas, dependen del patrocinio del Estado y están disenados casi exclusivamente con fines electorales. Algunos partidos, incluyendo el PDT y el PSDB (ambos partidos de centro-izquierda), el PSB (con una ideología izquierdista) y posiblemente el Partido Liberal Conservador, se encuentran en la categoría intermedia, ni tan ideológicos y disciplinados como los partidos dc izquierda. ni tan maleables y heterogéneos como la mayoría de los otros partidos,

Para ilustrar estas diferencias entre los partidos. enfooart cn los dos polos: el PT y IOS partidos captatodos indisciplinados y extraprogramáticos. Estos partidos difieren notablemente en términos del grado de lealtad partidarla de los representantes clcgidos. El Cuadro N” ll. 13 proporciona información sobre el tamano de las bancadas en el Congreso por partido durante la legislatura de 1987-1990. A excepción de la añadidura de ll esctios para el recientemente creado estado de Tocantins, los cambios en los tamaños de las bancadas reflejan los cambios de personas individuales de un partido a otro. En otras palabras, a excepcion de Tocantins, no hubieron elecciones del Congreso. Tomando en cuenta sólo cuatro fechas, al menos 197 representantes de los 559 representantes elegidos en noviembre de 1986 cambiaron de partido. El éxodo del PMDB fue ecpccialmcntc grande: para octubre de 1990, 152 de los 305 representantes habían abandonado el partido. El segundo partido más grande de las elecciones de 1986, el PFL, sufrió una pérdida neta de 3 1 de un total de 134 escafios. Los mayores ganadores fueron los dos partidos que no existían en 1986: el PSDB que en octubre de 1990 contaba con 72 representantes y el PRN que contaba con 34.

La extraordinaria propensión que evidencian los rcprcsentantes brasileríos de 10s partidos captatodos de cambiar de partido se desconoce en los otros sises mas desarrollados dc Amtrica Latina, aunque existen ciertas similitudes en Ecuador 2B En Chile, Venezuela, Uruguay, la Argentina y México las identidades partidarias son relativamente fuertes y consistentes y pocos políticos exitosos cambian de un partido a otro. Lo que hace aun más notable el caso brasileiio es que desde una perspectiva ideológica muchos de los cambios de partido son incongruentes: los políticos se cambian de un partido a su archicncmigo. En 1987 setenta y dos representantes del Congreso que eran rrricmbros del PMDB, anteriormente bajo

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Cuadro N” 11.13 Composiuón del Congreso por partido. Brasil, 1987-1990

I’m/,do

PMDB PFL PDS PSDB PDT I’lB PT PL PDC PCB PC do B PSB PRN 0tPX TOTAL

Pd, ,9x- sq1 , BKS ,.,ie ,OYO oi, IYY,, __.~

305 231 200 153 134 125 108 103 37 14 32 35 0 48 bl 72

26 28 35 43 19 29 26 32 16 16 16 17 7 7 19 11 6 13 17 22 3 3 3 3 3 > 6 6 I 6 Y 1” 0 ” 24 34 2 10 15 24

559 554 570 57” ‘I

FUENTES: Gil Kinro, “0 Quadro Partldám c a Conaliluinte”. cn Lamaun~er, ed,tor, ,h (,erel o C,>,,r>r, pig 108;

cl gol$erno militar habían sido miembros del enemigo detestable de ese partido (Arena o el PDS) Esta migración del PDS al PMDB SC duplicó a nivel estatal y local. Por ejemplo, a mediados de 1985 en Minas Gerais doscientos alcalde\ y organizaciones partidarias locales (diretórios) del PDS se cambiaron de la noche a la mañana al PMDB3’. Existen diferencias de ideologías, de prácticas y de bases sociales entre los partidos captatodos, pero estas diferencias son suficientemente difusas para que los políticos puedan acomodarse dentro de varios de los partidos -al menos entre 1985 y comienzos de la década del noventa.

iCuál es la explicaci0n de la frecuencia de estos cambios dc partido? Los políticos piensan que saldrán beneficiados ya sca porque sus perspectivas futuras x ven mejores en otro partido o porque sus propuestas ideol0gicoipolíticas tienen una me.jor opción de aceptación en el otro partido. Dada la tolerancia del electorado hacia los políticos que cunbian de banda, el costo de cambiar de partido muchas veces es barato. 1.a mayoría de los cambios de partido tiene que ver con uno de tres fenómenos. En primer lugar. muchos politices obtienen votos en base a su capacidad para entregar recursos públicos a sus distritos electorales y el acceso a los recursos del Estado será más fácil si se unen al partido que ejerce el cargo Por ejemplo, 78 de los 101 alcaldes elegidos en la lista del MDB en el eslado de Sao Paulo en 1978 cambiaron a Arena o al PDS para aprovecharse de la generosidad del gobernador Paulo Malue2. Dieciséis de los 53 diputados estatales elegidos en la lista del MDB también se unieron al partido de Maluf. Si querían acceder a los recursos estatales, los políticos tenían que apoyar a Maluf y unirse a su partido. Por razones similares, miles de politices se cambiaron del PDS al PMDB cuando este último asumió el gobierno en la decada del ochenta En segundo lugar, ya sea por razones programáticas o de carrera. los políticos pueden no sentirse a gusto con el liderazgo de su partido y creen que es poco probable que se produxan cambios internos. A veces es más fácil para los políticos unirse a otro partido o crear un partldo nuevo que adquirir el control de su partido actual. Este esquema explica el grupo mis grande de dcscrtores del PSDB en el periodo entre 1987 y 1990, que resultó en la creación del PSDB en 1988. Por ílltimo. algunos políticos se irritan cuando no consiguen la propuesta de candidatura para el cargo que quieren, normalmente un cargo ejecutivo. En consecuencia. se cambian a otro partido donde se les asegura la designación como candidato o, como lo hilo Collar de Mello en 1989, crean su propio partido. Los líderes poderosos normalmente pueden persuadir a sus aliados políticos a que cambien de partido junto con ellos.

BRASIL. PARTIDOS DEBILES. DEMOCRACIA INIWLENTF 309

En contraste, entre los partidos de izquierda be dewmoccn absolutamente los cambios de partido. El PT (16), el PCR (3) y cl PC do B (5) eligwon un total de 24 represcntantcs cn noviembre de 1986, y ninguno se cambió a otro partido. Estos partidos tuvieron pocas incorporaciones nuevas: tres miembros del PC do B t’ucron elegidos en la lista del PMDB en 1986 y un legislador se unió al PT en 1990.

Los partidos captatodos carecen dc diuplina en el Congreso: los representanres individuales votan como quieren. Este hecho se VIO rellcjado en las votacioncb claves de la Asamblea Constitucional de 1987-3988. El PMDH estuvo muy dividido en casi todos los temas controvertidos y el PFI. tambibn SC dividió en la mayoría de ellos. Sólo dos de los seis partidos con al menos el 2% de los representantes en la Asamblea Constitucional demostraron tener una cohesión mínima. En muchos temas contencioso?, el lidcrugo del PPL constituyó la minoría dentro del partido y una fracción grande del PMDB también votó en forma opuesta al liderazgo. Frentes suprapartidarios más bien que partidos dominaron la Asamblea Constitucional. El PDS, el PTB, la mayor parte del PFI.. una minoría considerable del PMDB y algunos partidos menores conformaron el Centrào (gran centro) conservador, mientras que el PT, el PDT, la mayoría del PMDB y algunos partldos menores conformaron el bloque progresista.

El Cuadro No Il.14 muestra las claras diferencias en la disciplina partidaria. Para calcular el Indicc de Rice SC toma el porcenta.je de munbros partidarios que votan con el partido mayoritario, se resta el porcentaje que vota en contra de la mayoría y luego se elimina el simbolo de porcentaje. IJn Índice de cien significa que todos los miembros del partido votaron en conjunto, un índicc dc 0 (cl punt~je más baio) significa que el partido SC dividió por la mitad”. El Cuadro realza la magnitud de las divicioncs cn los cuatro partidos captatodos.

En contraste, el PT y el PDT evidenciaron grados extremadamente altos de cohesión y disciplina partidaria. Los representantes del PT nunca rompieron filas con la postura dominante del partido, aunque si se produjeron algunas ahstencioncs. El índice de 86 del PDT refleja un alto grado de consenso y disciplina interna.

La relación entre el partido en el Congreso y el partido fuera del Congreso de los partidos captatodos es muy diferente a la misma relación dc los partidos de izquierda. El PT cuenta con varios mecanismos para ~rcar un partido dlsciplmado donde se espera que los representantes en el Congreso se sometan a la organización partidaria fuera del Congreso. especialmente las bases. Estos mecanismos comienzan con la selección de los candidatos. El PT obliga a sus candidatos a convenir en votar conforme a la línea partidaria, cuando asi lo determinen las bases. Los candidatos deben convenir cn apoyar la plataforma del PT y trabajar a favor de una serie de causas populares, y el partido selecciona el candidato en forma melindrosa. El partido realiza elecciones preliminares para dctcrminar las candidaturas para cargos ejecutivos claves. Debido al control fuerte que se ejerce sobre los candidatos y los políticos individuales, estas elecciones preliminares no han fomentado el individualismo y las prácticas antipartidarias que a menudo se han visto en los Estados Unidos. Los candidatos convienen en contribuir el 40% de sus salarios al partido si son slegrdos, una cifra que supera en doce veces la cifra para los partidos captatodos El partldo juega un papel central en la determinación de las características específicas de las camparìas y los grupos partidarios de las bases participan activamente en las campanas.

El PT hace valer los estatutos que exigen que los representantes obedezcan la línea partidaria. Cuando tres dc los ocho diputados federales del partido contravinieron la dcciaiún de las bases de abstenerse del colegio electoral que Lot& por el presidente en 1985, fueron expulsados del partido y perdieron sus mandatos. La prensa nacional y los otros partidos de oposición criticaron mordazmente al PT por esta determinación, pero whrayú la insistencia del partido cn que los representantes debían seguir al partido

Para posibilitar la democracia y la participac¡& de las bases. cl PT dlsefió una estructura denominada “núcleos partidarios” que no tiene ninguno de los partidos captatodos. Los núcleos se han diseñado para proveer un mecanismo mediante cl cual las bases puedan

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Cuadro N” II. II Disciplina partidaria en los temas controvertidos de la Asarnblca Constitucional, l3rasil, 1987-I 988

(Indice de Rice)

ïC,,>O /‘M/>/J I’l 1. ,‘,I.S PD, I’lã PT

ParticIpaclOn popular IR 72 72 84 36 100 Derechos dimeados sobre los bienes 32 70 76 84 36 100 Estabdldad laboral garantizada 40 86 88 97 16 100 Representación Iahora, exclusiva 82 14 R 84 82 100 Sistema presidencial 2 70 22 92 26 100 Mandato presldenaal de 5 tios (general) 10 72 36 84 40 100 Orden cîonómw 38 62 42 86 18 100 Monopolio nacional de recursos minerales 60 20 28 100 78 100 Reforma agana 28 68 72 70 36 100 Mandato de Samey (5 akx) 22 72 4” 86 28 100 CondonaaOn de deudas de contratistas 2s 32 44 88 60 100 Promedm Indlce de R& 33 58 47 86 41 100

FUENTES: Recopilado en base a ankcedentes publicados en la /;<r//rn <le Srio l’oalo cl dia después de las votaciones indicadas Los que eshw~cn,n ausentra o ,e abstwe,on no se inch~yen en las tabulacmnes.

a Promedio del ù,dice de Rice de cohesu5n panidana en las once ~otac,~r>es indicadas aquí. V&se el grueso del texto pwa “na explicación del Indice de Rice

contribuir a las decisiones principales del partido. El articulo 72 de los estatutos del partido establece que los representantes del Congreso sólo deben tomar decisiones significativas después de consultar con las bases y que las iniciativas legislativas deben someterse alas bases para su aprobación34.

Estos mecanismos para controlar la selección dc candidatos y representantes del Congreso no existen en los partidos captatodos. Según los reglamentos, pareciera que las organizaciones partidarias controlaran la selección de candidatos en los partidos captatodos tanto corno en el PT, pero la realidad es diferente. Se realizan convcncioncs partidarias locales para determinar los candidatos a alcalde y vereador. convenciones estatales para seleccionar los candidatos a diputado estatal, diputado federal, senador y gobernador, y convenciones nacionales para seleccionar los candidatos a la presidencia y vicepresidencia. Sin embargo, en la práctica todas estas convenciones y los otros órganos partidarios oficiales son pasados por alto y grupos pequenos de líderes partidarios controlan cl proceso de selección. Como declaró un diputado federal en una entrevista al comentar sobre cl personalismo del proceso y la carencia de órganos partidarios que participasen en la selección: “1.0s partidos brasileños son personas jurídicas [carrórios], pero no brganos decisivos. El partido es simplemente una persona jurídica que cumple con los requisitos legales’? Ciertamcntc éste no es el caso del PT, el PPS y el PC do B.

En fuerte contraste con la situación del PT, los partidos captatodos normalmente no toman en cuenta las preferencias ideológicas de las personas que quieren inscribirse en la lista. Aceptan una gama amplia de candidatos sin establecer ninguna exigencia ideológica ni orgánica. Los políticos deben conseguir el apoyo de un partido para aparecer en la papeleta de votación, pero esta exigencia legal nunca ha restringido a la mayoría de los políticos. Los estatutos de los partidos insisten en el apego a unos prmciptos ideológtcos generales y en la lealtad orgánica, pero estas exigencias establecidas en los estatutos carecen de autoridad. El gran número de partidos y su naturaleza heterogénea aseguran que la mayoria de los candidatos pueden encajar cómodamente en varios partidos. Para los políticos que son exitosos en la obtención de votos, nunca faltan partidos dispuestos a ofrecerles una candidatura.

Las campañas son individualistas: son montadas por los candidatos individuales, están centradas en los candidatos individuales y IOS candidatos son responsables casi enteramente

BRASIL. PARTIDOS DEBILES. DEMOCRACIA INDOLENTE 311

por sus esquemas de financiamiento. Los partidos no dictaminan cómc se deben montar las campañas, ni tampoco proporcionan mucha ayuda en cuanto a la coordmaclón o el financiamiento de las campañas. En el caso de los cargos e.jecutivos. la televisión más bien que la organización partidaria determina las posibilidades de un candidato

Desde una perspectiva comparativa, la ausencia de los partldos captatodos durante las campañas es más notable en el área de linanciamiento 1.~ candidatos obtienen SII propio financiamiento prácticamente solos. Las campañas en el Brasil se encuentran entre las más caras del mundo. Es casi imposible obtener información exacta con respecto a los gastos de las camptias porque la mayoría de los candidatos infringerr impúdicamente las normas legales restrictivas. El tesorero del PMDB del estado de Sao Paulo estimó que por termino medio en 1986 los candidatos a diputado estatal exitosos gastaron lJS$ 200.000 y los candidatos a diputado federal exitosos gastaron IJS$ 600.0003’. Aun considerando que el estado dc Sao Paulo es el estado m&s rico del Brasil y que probablemente cuenta con las campañas más caras, estas cifras son asombrosas. Por ejemplo, considere que en 1988 los candidatos ganadores de la Cámara de los Estados Unidos gastaron en plomedio US%393.0003’ - y las campañas de los EE.UU son comparativamente caras. Para efectos de las campañas. cn los partidos captatodos el dinero obtenido por los candidatos individuales toma el lugar de los sólidos grupos de militantes dedicados en el PT.

Teóricamente, los partidos captatodos cucnlan con mccanisrnos que otorgan a los partidos fuera del Congreso cierta autoridad sobre los representantes en el Congreso, pero en la práctica no siempre es así. Las ponderaciones partidarias fuera del Congreso casi no tienen ningún impacto sobre la manera dc volar dc los rcprcw~tantcs. I.«s órganos partidarios se reúnen poco, y cuando lo hacen rara vez toman determmaclones importantes El hderazgo partidario dentro del Congreso es débil e incapaz de imponer una disciplina partldarla. Entre 1985 y principios de la dkcada del noventa, los políticos de los partidos captatodw virtualmente prescindieron de los partidos salvo por los procesos de designación de candldatos y de elecciones.

Por último, el PT, el PC do B y cl PPS dificrcn notiihlcmcntc dc los partidos captatodos en que tratan de cultivar un fuerte compronuso entre los mlhtantes partldarlos y de desarrollar organizaciones partidarias que funcionan siempre, no solamente cuando hayan elecciones. Los núcleos partidarios se ven m&s activos durante las campañas pero algunos se reúnen periódicamente durante otros períodos para discutir la política nacional y planificar la estrategia partidaria. A los activistas del PT se lei exhorta a que participen cn los movimientos y organizaciones populares, y muchos asi lo hacen A menudo el partIdo ha demostrado cielta ambivalencia hacia la política electoral: está dispuesto a aacrilicar votos para mantener sus principios. En contraste, los partidos captatodos tienen organizaciones déblles, carcccn dc voluntarios y se fian del patrocinio del Estado para reemplazar a los voluntarios. Básicamente corresponden a máquinas electorales y normalmente es~hn dispuesto\ a sacrificar sus principios para obtener votos.

El PT constituyó el grao éxito de desarrollo partIdarlo en la década del ochenta Mientras la credibilidad de los otros partidos disminuia. la del PT aumentaba Cuenta con WIB organización más cohesiva que los partldos captatodos y se encuentra más firmemente arraigado en la sociedad. También está más comprometido con la democracia interna y con la participación de las bases que los otros. Sm embargo, no es mi propósito romantizar al PT, pues también tiene problemas. Las facciones del PI‘ son sectarias. tienen una visión poco realista del socialismo, son algo ambivalentes respecto a la democracia “formal” (es decir, liberal) y son menos democráticos de lo que msinúa su discurso. Algunas facciones del partido siguen aferradas a los principios y prácticas leninistas. No todos los líderes del partido han abordado lo que significa el socialismo en el mundo de hoy, donde el s»cialism« x ha desmoronado. A pesar de la crisis del estado brasileño 1 la ola neoliberal que estb en aumento cn América Latina, sólo una minoría ha cuestionado la fc que tiene el partido en el Estado corno agente productivo, regulativo y distributivo. Dcbldo a la proliferación de facciones internas, a las dificultades en desarrollar una relauón ente-e el partido y los gobiernoc

312 SCOTT MAINWARFNG

municipales del PT, así como también a los esfucrLoa por dcsprc>tigiar al partido. inicialmente el PT ha tenido experiencias rmxtas en la administracicin de gobicrnos locales. En suma, el PT ha tenido éxito en cuanto al desarrollo partidario. pcro queda por vcrsc cuán exitosamente puede gobernar.

A pesar dc cstos problemas, no cabe nmguna duda de que el PT (y en menor grado el PPS y el PC do B) difieren radicalmcnlc de los partido? captatodos. Están en juego conceptos muy diferentes de lo que debería ser un partido político El PT sigue cl modcl» dc Duverger de un partido organizado, participativo y diwphnado. Los partidos captatodos se parecen a la caricatura de Schumpeter: los partidos son las creaciones de cmprecarios políticos interesados solamcntc cn su propia elección’8.

Probablemente no exista en el mundo otro país de mgresos altos o medios donde los políticos gocen de tanta autonomía con respecto a sus partidos como lo hacen los representantes de los partidos captatodos en el Brasil. No se trata aquí simplemente de la naturaleza pragmática, la orientación clcctoral o la heterogeneidad Ideológica de los partidos. Ninguna de estas características son únicas: los partidos principales en cl Canadá, Colombia, Costa Rica, los Estados IJnidos, Uruguay (salvo por el Frente Amplio Izquierdista) y Venezuela cumplen aproximadamcntc con cstos criterios. Pero en esos países los partidos captatodos también comandan gran lealtad en la sociedad y cnlrc Ios reprewntantes elegidos.

LOS PARTIDOS Y LA SOCIEDAD

Históricamente, los partidos brasileños han estado débilmente arraigados en la sociedad, pero esto empezti a cambiar en tres oportunidades. A pesar de las fluctuaciones considcrablcs en el sistema dc partidos, cuando se produjo el golpe de 1964 el electorado comenzaba a Identificarse más con los partidos. Cuando cl gobierno militx disolviú el sistema bipartidario en 1979. el MDB estaba adquiriendo una identidad mas sólida. Cn ambos casos, los militares abolieron a los partidos existentes porque el hecho de que se estaban arraigando en la sociedad constituia una amenaza para el gobierno mihtar. A principios de la dtkada del ochenta, el PMDR y los otros partidos de oposición se aprovecharon del éxito del MDB cn conseguir apoyo. En esta oportunidad, la combinación de una crisis económica y mala dirección civil por parte de los gobiernos de Sarncy y Collar 1 de 1os partidos principales, causaron la enervación institucional.

Después de 1986 los dos partidos m& grandes del país, el PMDB y el PPL. disminuyeron debido en gran parte a su asociación con el gobierno inepto y corrupto de Sarney. Su desaparición era indicativa de la incapacidad general dc los partidos para aprovecharse de la buena voluntad que habían acumulado durante el periodo de transición de un gobierno militara la democracia.

El desgaste del PMDB fue una gran desilusión para aquéllos que cspcraban que en la dkcada del ochenta por fin emergía un sistema de partidos moderno y eficaz. Las derrotzs electorales que sufrió cl partido cn 1988 y 1989 y la fuga de representantes del Congreso elegidos en la lista partIdaria en 1986 constituyen sólo parte de la historia. Es igualmente rcvclador examinar las áreas donde el partido se ha hecho más fuerte y aquéllas donde se ha debilitado desde que fuera un partido dc oposición b-jo cl gobierno militar. Anteriormente, el PMDB era el partido más fuerte en las ciudades principales y cn las rcgioncs más desarrolladas del país. pero ahora es el más débil en esas regiones y el más fuerte en el interior y en las partes menos desarrolladas del país. Al permitir la incorporación de un gran número de ex políticos de Arena y del PDS, el PMDB facilitó SII victoria apla\lantc cn las clcccioncs dc 1986. Sin embargo, al hacerlo se convirtió en uno de los partidos más heterogeneos en términos ideológicos del mundo, con fiwciones grandrs que variaban desde la extrema izquierda hasta la extrema derecha. Mas que una señal dc Cxito. la cxccsiva hctcrogcncidad correspondió a la primera señal de deterioro. tl partido no pudo llegar a ningún acuerdo durante la Asamblea Constitucional. Debido a la incorporación de numerosos conservadores y CJI nroria vnwidad oor los faLores politices del estado. no rompi<i con cl gobierno de Sarney.

BRASII. PARI ll>OS LXUILfiS, DCMOCRACIA INDOLENI‘I: 313

La mayoría de los líderes progresistas, qwnes habían pro!cctado al partido como una fuerza opositora viable en la década del setenta, ahandonarnrr el partido en 1988. enfadados por la transformaci6n del partido de un partido de la sociedad a otro partldo más del Estado. A medida que el parttdo se apropió del aparato del Estado cn forma patrimomal, sus vinculos con la sociedad se erosionaron. Tanto ciudadanos individualc~ como grupo‘ organi/adoí repudiaron cl fanal que antes habían usado para votar en contra del gobierno militar.

El desarrollo partidario depende primero y antes que nada de condiclones estructurales e institucionales favorables, pero también depende dc UI buen liderazgo. En la nue\,a democracia del Brasil, el liderazgo del PMDB carga con parte de la culpa por lo que Ic ha sucedido al partido. Los líderes del PMDB tomaron decisiones que desprestigiaron tanto al partido como a la democracia3’. Permitieron que se incorporaran al partido un sinnúmero de ex partidarios de Arena y del PDS. Optaron por coaliciones elcctoralcs cxtrcmadamentc hctcrogéneas en 1986. Escogieron apoyar a Sarney cuando podrían haber critlcado al gobierno. Apoyaron la manipulación del Plan Cruzado. Y su apetito por cargos y recursos del Estado era insaciable.

La decreciente participación de los partidos cn la sociedad se evidencia en varias maneras, incluyendo la extraordinaria Colatilidad electoral de los años ochenta. El rendimiento electoral en países donde los partidos se cncwx~~~n firmcmcnte arr~iyedos en la sociedad varía, pero nunca con el grado extremo de varlaclón que se produjo en el Brasil en la década del ochenta.

Los datos clcctoralcs y de encuestas de opimón pública aclaran que desde las elcccioncs municipales de 1985 la votación del electorado en función de los partidos ha disminuido en relación a la segunda mitad de la dtcada del seterrla I.a votación partidaria disminuyó en forma aprcciablc en 1985 y esta declinación SC hizo aun más cvidcntc cn la ciudad de Sao Paulo. El canchdato ganador, Jânio Quadros del PI’B, provino de un partldo que contaba con una organización débil y que, según una encuesta de Data Folha de abril de 19X5. al comxnïo de la campaña contaba con cl apoyo de sólo el 3% del electorado El número dc partidarios del PTB aumentó durante la campaia y alcanzó el 8% en septicmbrc. pero esto se debió a que la popularidad del candidato provocó un aumento en el apo!o al partido y no \ice \ersa. El candidato del PMDB, Fernando Iknrique Cardoso. fue derrotado a poar de contar con el 46% de identificación partidaria al comienTo de la campalia, comparado con el 3% de Quadros. Ln otra muestra de la erosión de la votación partidaria cn Sao Paulo. Mcncguello ) Alves demostraron que existían fuertes correlaciones posmvas rmre la votación a favor del PDS cn 1982 y la votación a favor del PMDB (el archienemigo del PDS) en 1985. En cambio, existian fuertes correlaciones positivas entre la votkk opositora en 1982, cuando el PMDB, el PT y cl PTB eran los partidos de oposición, y la de 1985. cuando la alianza del PPLlPTB y cl PT eran los principales contendores de la oposición4”.

Existen innumerables ejemploa y mucho? datos que demueslrnn que la votación parlidaria habla disminuido, pero bastará con referirnos al caso más importante: las clccciww presidenciales de 1989. Los resultados confirmaron el impacto dCbil de las Icaltadcs partidarias en la votación presidencial cuando las elecciones legislativas y presidenciales no coinciden. El PMDB y cl PFL, que tenían Icjos las bancadas más grandes cn cl Congreso. sufrieron severas derrotas. Los dos finalistas provimeron de partidos que contaban con 34 ) 17 respectivamente de los 570 representantes del Congreso. Para 1989 el PT se había convertido cn cl partido más grande del Brasil en térmmos de apoyo según las encucalii~, pero para postular a la presidencia Collar tuvo que crear su propio partido en 1989. Montó unä campafia inexorablemente antipartidaria 1 su hi?toriaI de cambios de partldo (Arena-PDS-PMDB-PRN) rcvcla un hombre consecuente con w dixur~o antipartidario.

Los partidos que obtuvieron el X2,7% de los escarios de la cámara en 1986 sólo representaron el 6,2% de los votos presidenciales en 1989. y los partidos que obtuweron cl 58.5% de los escafios de la cámara en 1990 rcprcwntaron sólo cl 6.2% de los votos presidenciales en cl afro anterior. Aun cuando a menudo cxlstc una disyunción entre los votos

314 SCOI‘I’MA~WARING

L’ua&o IV” ll./5 Identificación partidarla cspontánca, Brasil, 19X7-1988

PMDB 20 10 PT ‘l I? PDS 3 ? PDT 3 5 PFL * ? PTB 1 1 orroî 1 I Ninguna preferenaa 64 66 No responde 1 2

TOTAL Y9 101 N” encuestados 5 000 50”

FUENTES: Encuestas DOPE, 10.13 dejuma de ,988 y (6.23 de ,n,ôrzo de 1988 a SZo Paulo, Rio de lmcso, Belo Harmntc. Rccife y Conliba

10 12 5

-

2 3 2

63 2

YY 500

que obtiene un partido en las elecciones del Congreso y los votos que obtiene en las elecciones presidenciales, la diferencia en el Brasil cs le,jos la más grande de todos los países estudiados en este libro (véase el Cuadro N” 1.2). Cuando las elecciones presidenciales no coinciden con las elecciones legislativas, las afiliaciones partidarias no tienen mucha importancia.

Las dtbiles raíces partidarias en la sociedad también se evidencia” en los bajos niveles de identificación partidaria. La identificación partidaria se refiere a los lazos que sienten ciudadanos individualca con las etiquetas partidarias y se mide mediante el uso de encuestas. Desde una perspectiva comparativa, la identiíkaciún partidaria en el Brasil es baja.4pl Cuadro N” 11.15 nuestra los niveles de identificación partidaria espontánea en 1987-198X , e indica que sólo una tercera parte del electorado tenían una preferencia partidaria. En conlraste, 4r$is de dos tercios de los encuestados en Colombia y liruguay tenian una preferencia partidarla

La identificación partidaria ha disminuido dcsdc 1985, especialmente en el caso del PMDB. Hasta cierto punto dicha disminución resultó del cambio, dt?sde un sistema bipartidario con elecciones plebiscitarias hacia un sistema multipartidarlo -. Entre 1974 y 1980 las opciones políticas eran simples: se votaba a favor o en contra de la dictadura. El rccstablccimicnto del multipartidismo implicó un retorno a opciones extraplebiscitarias, especialmente despues de 1985, cuando ya no se votaba a favor o en contra del gobierno militar. El hecho de que ahora se realizan elecciones para cargos ejecutivos de importancia, donde la votación tiende a ser más personalizada y menos partidaria, tambiCn explica en parte la disminución de la votación partidaria y de la identificación partidaria. Pero también es verdad que el público ha estado perdiendo la confianza en los partidos.

Puesto que estaa disminuciones se han producido en la mayoría de las democracias occidentales en las últimas dkcadas, parecería que no ha> nada inusual ni nocivo acerca de este proceso en el Brasil. Sin embargo, en las democracias industrializadas avanzadas también se ha producido un aumento en la votación por temas y en el número de votantes bien cducados e mdependlentes que no están ligados a ningiln partido. En contraste, en el Brasil la disminución de la identificación partidaria no refle,ja cl cuestionamiento de las instituciones antiguas y bien establecidas sin3 la incapacidad de las nuevas instituciones de arraigarse en la sociedad.

1.a d¿bil penetración de los partidos en la sociedad también SC ve reflejada en las respuestas a encuestas acerca de la credibilidad de los políticos y de los partidos. Una encuesta de XI0 residentes de Sao Paulo, Río dc Janeiro. Belo Horizonte, Recife y Curitiba realizada en junio de 1988 por el IBOPE formuló la pregunta: “Recientemente, muchas

BRASIL PARTIDOS DEBILES. DEMOCRACIA INDOLENTt 31s

personas y organizaciones han tratado de mostrar al pueblo brasileño la verdadera realidad del país. Por cada persona y/o ~~rganización que menciono, por favor dígame si usted piensa que siempre han dicho la verdad, han dicho más la verdad que mentiras. han ducho más mentiras que la verdad o que siempre han mentido”. Las respuestas insinuaron un cinismo generalizado, pero la credibilidad dc los políticos cra cspcclalmcntc dudosa: era lejos la mk baja de todos los actores en la sociedad brasileña. Un asombroso 92,3% de los encuestados dijeron que los políticos siempre o usualmente mentían. comparado con sólo el 5.2% que dijeron que siempre o usualmente decían la verdad. La credibilidad de los partidos y de los politices ha variado enormemente desde marzo de 1985: alcanzó su punto máximo durante los días eufóricos del Plan Cruzado y desde entonces ha caido a plomo. Hasta cierto punto se ha producido un desencanto parecido con las instituciones democráticas en los otros paises latinoamcricanos44, pero su magnitud en el Brasil es excepcional.

Otras respuestas a la encuesta del IBOPE también indican un profundo desencanto con los partidos. Por ejemplo, sólo el 38,8% de los encuestados estaba completamente o mayormente de acuerdo con la declaración: “Los principales partidos tienen propuestas para solucionar los problemas del país”. El 52,5”/0 discrepaba completamente o mayormente con la declaración. El nivel de confianza en la capacidad de los partidos para manejar la crisis económica disminuye fuertemente entre los grupos dc ingresos altos y medios, quienes normalmente están mejor informados. Hubo un acuerdo abrumador con la declaración de que: “Los partidos sólo quieren el voto de las personas. no su opinión”: el 75,4% estaba completamente de acuerdo, el l2,7% estaba mayormente de acuerdo, el 5,1% discrepaba mayormente y un mezquino 3,7% discrepaba completamente45. Estas respuestas muestran una percepción de que los partidos buscan su propia ventaja y no representan los intereses del pueblo brasilefio. Obviamente, los partidos no han podido crear una imagen pública simpática ni tampoco lealtades duraderas. No solamente gozan de baiisima credibilidad, sino que ésta se ha gastado aun más desde el fracaso del Plan Cruzado.

Hasta ahora he enfocado en las vinculaciones entre los partidos y los ciudadanos individuales mediante la votación partidaria y los datos proporcionados por encuestas. Sin embargo, se puede razonar que para algunos propósitos, los actores organkados -instituciones, grupos de interés, movimlentos soclales- más bien que los ciudadanos individuales constituyen la unidad más relevante en la política. iCómo, pues, les ha ido a los partidos en la estructuración de vinculaciones con los principales grupos de interks y movimientos sociales?

Entre los partidos captatodos estas vinculaciones casi no existen. Hasta la legalización de los partidos comunistas en 1985, el PMDB albergaba eha parte importante de la izquierda brasilefia, que aún cuenta con cargos de liderazgo en muchos sindicatos y movimientos sociales. Pero cuando se legalizaron esos partidos. abandonaron el PMDB y se llevaron consigo a sus conexiones sindicales. Algunos líderes de movimientos sociales apoyaron al partido hasta 1987, pero cuando se desmoronó como dcfcnsor de las reformas se fueron. El PT se ha convertido en la fuerza partidaria dominante en los mowmientos soclales y los sindicatos46.

El mundo de los negocios normalmente evita los vínculos estrechos con los partidos. Prefieren jugarselas a diferentes cartas y normalmente apoyan a candidatos y políticos individuales más que a partidos. El Partido Liberal (PL). que es bastante fuerte en los estados de Río de Janeiro y Sao Paulo, constituye qukás el primer intento de crear un partido conservador moderno, y tiene fuertes vinculos con el empresariado. Pero de ninguna manera se ha convertido en el partido del mundo de los negocios.

Los intelectuales, que posiblemente golan de más autoridad e influencia en el Brasil que en cualquier otro país latinoamericano, se involucraron intensamente en las actividades partidarias a fines de la década del setenta pero vz han desilusionado dcsdc 1986. Muchos intelectuales del PT siguen intensamente comprometidos con su partido, y el PSDB también sigue recibiendo el apoyo de intelectuales famosos. Sin embargo. en general existe una profunda desilusión con respecto a los partidos como vehículos de cambio.

316 SCO’I‘T MAINWARING

ESTADO DOMINANTE, PARTIDOS DÉBILES

Uno de los temas recurrentes en la política brasileña dice relación con el predominio del Estado sobre los partidos políticos. I.as elites gobernantes a menudo han utillrado los poderes del Estado para crear partidos, redefinir los sistemas de partidos. desarrollar sus propias carreras y conseguir apoyo político. Los métodos han cambiado con el tiempo, pero de una msncra II otra el Estado y las elites que lo controlan han dominado a los partidos. Los partidos carecen de recursos y se valorizan primariamente como escalones para alcanzar un cargo político; en cambio, el Estado cuenta con recursos y poderes reguladores masivos.

La combinación dc un Estado con amplios podcrca, una cuhura política donde prevalece el personalismo y una debil rendición de cuentas institucional ha permitido que los políticos utilicen los empleos, recursos y poderes reguladores del Estado para fomentar sus propias carrcms políticas. El Cxito o cl fracaso cn muchas tarcas no dcpcndc tanto del talento y la capacidad de organización sino de las conexiones politicas. Los contactos políticos normalmente son cruciales para conseguir empleos públicos, incluso los de bajo salario. Según la Icy, la mayoría de los empleados públicos deben rendir exámenes de administración pública (concursos), pero en la mayoría de las agencias estatales los reglamentos tienen grandes defectos. En 1985 el Ministro de Administración, Aluíslo Alves, estimó que en la administración pública federal directa (cs decir, la burocracia). 125.000 personas se habían contratado mediante exámenes de administración pública y l,7 millones se habían contratado “según criterios que no entiendo porque son eminentemente políticos”. En otra oportunidad Alves estimó que en la administración pública fedcral indirc&a (cmprcsas estatales y autarquías) habían l,3 millones de empleados, de los cuales 125.000 habían ingresado medlante los exámenes de administración pública, 350.000 medlante alguna otra forma de proceso de selección y el resto mediante conexiones politicas4’.

Los contactos políticos tambitn constituyen una forma de conseguir servicios e inversiones públicas, contratos, concesiones y favores del Estado. Vacantes en las escuelas públicas, la obtención de pensiones de jubilación, de una concesión para abrir una gasolinera o de un permiso para establecer una estación de radio o televisión muchas veces requieren de la intervención de un político. Las transferencias escolares. los préstamos bancarios, los contratos para la construcción de carreteras y edificios públicos, el acceso a programas alimenticios subvencionados, a viviendas públicas, a servicIos médicos y a salas cuna, todos muchas veces dependen de conocer a un político que proporuonará el apoyo indispensable.

El uso de los recursos públicos cs esencial para dctcrminar cl control orgánico interno de los partidos captatodos. Las convenciones de los partidos determinan en forma ya sea directa o indirecta quienes postularán a cuales cargos y quienes controlarán el partido. La participación en las convenciones locales cs abierta para todos los miemhros del partido. Los miembros se dividen en dos grupos generales: miembros individuales que participan activamente en los partidos y los clientes que dlchos tmembros organizan para asistir a las convenciones locales. Ya que rcglamcntariamente los miemhrns partidarios controlan importantes procesos y cargos internos, las diferentes facciones y líderes usan favores políticos para atraer a personas para que se unan al partldo y aslstan a las convenciones. Este sistema signitica que las personas que controlan los favores políticos gozan de una ventaja considerable. La oposición dentro del partido podrá esforzarse al máximo para movilizar a las personas, pero, dada la capacidad de los líderes en ejercicio de proporcionar incentivos matcrialcs para estimular la concurrencia de las personas, cs dificil vencerlos.

Después de las convenciones de mayo de 1988, los veintidós gobernadores del PMDB terminaron controlando el partido en sus respectwos estados. Este hecho es indicativo de cuán efectivo pucdc resultar cl uso del aparato csta&l para asegurar el control de los partidos principales, porque el control que obtuvieron no se puede atribuir a su popularidad entre el electorado: según las encuestas de opinión pública la popularidad de la mayoría de los gobernadores era muy baja. En mcchos estados, figura7 famosas abandonaron el partido diciendo que cra imposible luchar contra la competencia des14 dc la maquinaria estatal.

BRASIL. PARTIDOS DFBILES. DEMOCRACIA INDOLliN I t 317

La influencia politica también se usa mucho CII las clccuones Los partidos captatodos siguen fiándose de la influencia política y las rcdcs chentehstas para ganar las elecciones. aun cuando estas maneras de recolectar votos son mucho menos eficaces ahora que cn cl pasado. En la década del ochenta se hicieron obvias las diiicultadr~ de ganar las elecciones de esta manera: los partidos que se tiaban de la influencia política del Estado sufrieron una derrota tras otra. Más que en cualquier otro acontecimiento. este punto se comprobó en las elcccioncs presidenciales de 1989, donde los contendores con amplio acceso a la influencia política del Estado fracasaron rotundamente y los ganadoro fueron los candidatos que se oponian al gobierno.

Aun cuando a nivel colectivo (para organizaciones parlidarias) los favores políticos y el clientelismo ya no constituyen maneras eficaces para ganar las elecciones, a nivel individual (para los candidatos individuales) todavía lo son. Esta situaci6n x origina en un sistema electoral que incentiva una fuerte competencia intwpartidaria. Dentro de los partidos captatodos, los candidatos que cuentan con extensas redes clientelistas gozan de grandes ventajas, así que existen incentivos para que Las personas individuales sigan fiándose de estos medios tradicionales de obtención de votos.

El uso desenfrenado de los recursos del Lstado por parte de los políticos no sólo se produce en las relaciones tradicionales de patrón-cliente entre las elites y las clases populares. Los políticos también usan los bienes públicos para conseguir apoyo en las negociaciones intraélites. El Brasil se destaca entre los países más desarrollados de América t,atina por el grado al cual los líderes gubernamentales usan los recursos del Eslado para forjar las bases de su apoyo político. Los líderes gubernamentales no pueden fiarse de los partidos para obtenel una base de apoyo porque en los partidos captatodos las afiliaciones partidarias wn dCbilcs. cl sistema presidencial no ofrece ningún incentivo para una cohesión partidaria y los partidos gozan de poca Icgitimidad en la sociedad. En conscwcncla. los tenedores de cargos ejecutivos ofrecen empleos y recursos públicos a los que estkn dispuestoc a apoyarlos y niegan los recursos a sus adversarios, y de esa manera tratan de influenciar cn las afiliaciones partidarias y en el comportamiento electoral de sus secuaces.

Consideremos un ejemplo de los muchos usos que se hace del Estado para fomentar las carreras políticas. Los presidentes cultivan a los gobernadores porqur son podcroaaa figuras políticas que forman a la opinión pública, cuentan con SU propios clientes políticos y pueden solicitar el apoyo legislativo de diputados federalca. En cambio, los gobernadores dependen del gobierno federal para los recursos que les permitirán realizar un gobierno ctica~. La centralización de estos recursos, y la naturaleza discrecional dc las transferencias de fondos desde el gobierno federal hacia el estatal, signilican que los gobernadores dependen del gobierno federal para la transferencia no automática de fondos. la que normalmente se determina en base a criterios políticos. La mayoria de las transferencias de fondos se canalizan desde los ministerios y otras agencias del Estado hacia los gobiernos estatales mediante contratos específicos (convénios) que son extremadamente discrecionalc~ y políticos.

Los contratos no SC rigen por normas de procedimiento y, cn consecuencia, constituyen criaderos fkrtiles de maquinaciones políticas. Los poderes diccrccionalcs del presidente y de los ministros en la asignación de recursos públicos producen gruesas mjustuas en la colocación de los fondos públicos. En 1987, el Ministerio de la Vivienda canalizó 520 millones de cruzados al gobierno estatal de Arrra~onac, 348 millones a Golás. 210 millones a Pará y 154 millones a Minas Gerais. Los cuatro gobernadores apoyaban a Sarney. En contraste, no se dio nada a Sao Paulo, cuyo gobernador no estaba dispuesto a apoyar incondicionalmente al presidente, y a penas 8 millones de cruzados a Río de Janeiro, cuyo gobernador se oponía tímidamente al gobierno de Sarney? La mayoría de los otros mini~crtx de Sarney también privilegiaban en forma similar a los gobcrnadorcs amigables y discriminaban en contra de los adversarios del presidente. y aquellos ministros que no hacían lo mismo se enconlraban sometidos a fuertes presiones.

1.a mayoría de los diputados federales tamhi¿n dependen dc la obtención de recursos para las regiones donde reciben los votos. Como declaró el diputado federal Lúcio Alcântara

318 SCOY’I MAINWARINCi --

(PFL-Ceará): “Una carrera política en el Brasil es?8 cstrcchamente ligada al éxito en llevar a casa benelicios materiales... Especialmente en las regtones más pobres, las comunidades juzgan a sus diputados en función de lo que lleven a casa’,49 Los prestdentes y ministros usan esta dependencia para presionar a los diputados 1 que apoyen al gobierno. Estas tacticas se hicieron muy obvias cuando el Presidente Sarney buscaba obtener de la Asamblea Constitucional de 1987-1988 un mandato de cinco atios para si mismo El día que ganó, el diputado federal Amaral Netto (PDS-Río de Janciro), partidario del gobierno, declaró que: “todo aquí es un intercambio de favores. El dia en que el Congreso vote en base a convicciones, el techo se vendrá abajo la cúpuln vai cai~]~~.

El uso de los recursos del Estado cs tan decisivo en los procesos partidarios -n las luchas internas, en las competencias interpartidarias y en cl desarrollo del apoyo legislativo- que podemos referimos a ellos como a partidos del Estado. Al decir esto lo que quiero decir es que los partidos brasileiios son formados por el Estado tanto como por la sociedad y que representan los intereses del Estado tanto como reprcscntan a la sociedad5’. A pesar de las claras diferencias en los sistemas de partidos, los partidos captatodos brasilefios se parecen al PR1 mexicano en cuanto a su relación simbiótica con el Estado. No existe otro país entre los países más desarrollados de América Latina donde el Estado haya jugado un papel tan decisivo en la formación de los partidos.

Esta dependencia generalizada en el Estado para for,jar el apoyo político tiene efectos nocivos sobre el desarrollo partidario y sobre la legitimidad democrática. Ha socavado a los partidos como agentes decisivos de las políticas que se adoptan en el Congreso. Se compra y se vende el apoyo, no se determina en función de las líneas parttdarias. Estas prácticas han creado una visión negativa de los políticos y han generado pesimismo acerca de las perspectivas de un cambio político, y así han contribuido a la despolitización de la población. Como lo ha argumentado Graziano, el clientelismo, y por extensión otras formas de utilización de los recursos del Estado para desarrollar carreras políticas. pueden generar apoyo pero nunca Icgitimidad**. Las maquinaciones politicas también han socavado la eficacia dc los programas estatales disenados para ayudar a los pobress3. En tcrminos más generales, se han convertido en una traba para el desarrollo económico al estorbar al sector público y asignar recursos de acuerdo con criterios políticos más bien que con criterios de eficiencia La contraparte del uso generalizado del Estado para dominar a los partidos es la influencia limitada de los partidos en la formulación de políticas, La influencia de los partidos en el proceso decisivo normalmente se cncuentm limitada al hecho de que los políticos designan una amplia gama de burócratas y formuladores de políticas. Dada la magnitud de la burocracia y el número excesivo de posiciones de influencia política, este tipo de influencta es muy significativo. Sin embargo, normalmente son personas individuales y no los partidos los que determinan las designaciones. De hecho, lo que ha sucedido es una apropiación particular del aparato estatal mas bien que un aumento en la influencia de los partidos en e! proceso decisivo. Esta apropiación particular de bienes públicos se hizo evidente en el escándalo de corrupctón que culminó cn la destitución del Presidente Collor en 1992: Collar y su sequito usurparon y desfalcaron decenas o quizás cientos de millones de dolares.

LOS PARTIDOS Y LA POLÍTICA EN EL BRASIL

Uno de los principales temas que se trata en este libro es cómo los diferentes tipos de partidos y sistemas de partidos afectan la política en los prmcipales paises de América Latina. Con respecto al Brasil, ¿ cuáles son las consecuencias de tener partidos tan frágiles y con organizaciones tan dtbiles? y i,cuáles son las consecuencias de tener un sistema de partidos sumamente fragmentado con una amplia gama ideológica a nivel de elites? Mi análisis se concentra en los probables efectos de la naturalera de los partidos y del ststema de partidos sobre la estabilidad democrática, la representación de los intereses populares y el desarrollo económico.

BRASIL. PARTIDOS DEBILES, DEMOCRACIA INDOLENTE 319 -

No se necesita ningún tipo específico de partido o sistema de partidos para tener una democracia estable. Entre las democracias estables del mundo existen claras diferencias en cuanto a la naturaleza de los principales partidos. que varian desde los partidos norteamericanos tradicionalmente extraideológicos. descentralizados y heterogeneos (aun cuando esto ya no sea enteramente correcto), hasta los partidos disciplinados, centralizados y relativamente ideológicos de varias democracias europeas. El número de partidos relevantes varía enormemente, desde el sistema estrictamente hipartidario de los Estados IJnidos hasta el sistema belga donde en 1985 había siete “partidos efectivos”. También varia mucho el grado de polarización ideológica, que varía desde el sistema no polarizado de los Estados Unidos a los sistemas más polarizados de Finlandia, España, Italia y Francia.

Durante toda la historia del pensamiento democrático moderno, algunos analistas han argumentado que partidos programáticos y disciplinados forman democracias más fuertes, mientras que otros han sostenido que los sistemas bipartidarios son especialmente propicios para la democracia. Sin embargo, estas dos perspectivas son parcialmente opuestas la una a la otra porque la mayoría de los partidos programáticos y disciplinados se encuentran en los sistemas multipartidarios, aunque posiblemente Gran Bretana constituya la excepción. En todo caso, la evidencia comparativa no está clara para el primer punto y no sostiene al segundo porque la mayoría de las democracias estables tienen sistemas multipartidarioss4.

Aún si reconocernos que existen muchos tipos de partidos y sistemas de partidos que pueden sostener una democracia, existen varios aspectos preocupantes en el Brasil. En primer lugar, ninguna democracia estable del mundo tiene partidos tan frágiles como los partidos captatodos brasilefios, que probablemente seguirán dominando las elecciones en el futuro cercano. Es poco probable que puedan sostcncr una democracia a largo plazo. La democracia depende de instituciones bien estructuradas y procedimientos bien institucionalizados5’. No puede prosperar en base a la vida política errática y personalizada que resulta de la carencia de dichas instituciones. Esto no quiere decir que inevitablemente se producirá un colapso de la democracia en el Brasil en el futuro cercano, pero el pronóstico en cuanto a la calidad de la democracia no es bueno, a menos que a la larga surjan partidos relativamente sólidos. No es ninguna casualidad que las primeras dos presidencias del período democrático hayan fracasado miserablemente: en el caso de Collar terminó con su destitución.

En segundo lugar, la emergencia de una mayor gama ideológica en el sistema de partidos ofrece ciertas oportunidades para el desarrollo partidario, pero también presenta ciertas dificultades en un momento de crisis tanto político como económico. En el lado positivo, los partidos de izquierda son más disciplinados. organizados y cohesivos que los partidos captatodos, están más arraigados en la sociedad y tienen mejores conexiones con los movimientos sociales. En un sistema caracterizado por partidos con identidades poco definidas y lealtades debiles, este tipo de contraparte podría fomentar el desarrollo institucional de los otros partidos. Es más, la existencra de claras alternativas de oposición significa que el electorado cuenta con una elección verdadera. Aun cuando la mayoría de los ciudadanos votan en base a imágenes y percepciones poco dctinidas más bien que en base a temas, ahora tienen una manera de usar sus votos para sacar de los cargos a representantes que no se ocupan de sus intereses. Al mismo tiempo, el Brasil enfrenta problemas económicos y sociales abrumadores: la deuda, tremendas desigualdades sociales, insigne pobreza, estándares de vida en declinación, un estado grande e ineficaz y la perdida comparativa de la eficiencia industrial de la década del ochenta. Las importantes divisiones politicas que dividen a la sociedad brasilella complican aun más los csfuerros por alcanzar una gobernabilidad democrática efectiva.

En tercer lugar, aun cuando el multipartidismo en sí no es un problema para la estabilidad democrática, la combinación de presidenciahsmo y multipartidismo sí acarrea problemas. En toda la historia del mundo sólo una democracia presidencial multipartidaria -Chile- ha sobrevivido durante mas de veinticinco anos. En este momento la democracia de este tipo mas antiguo se encuentra en Ecuador, que ha terlido una poliarquía desde 1979, pero dicho país ciertamente no se puede considerar el modelo de una democracia próspera.

320 SCOTT MAINWAKING

1.0s sistemas presidenciales rivilegian la instituc~ol~allzaclón de la democracia menos que los sistemas parlamentarios SC? , y los sistemas multipartidarios con un alto grado de fragmentación agravan las desventajas del presidencialismo. El multipartidismo reduce las prohabilidades de que el presidente tenga la mayoría en el Congreso y por ende aumenta las posibilidades de que se produzca un impase entre el Ejecutivo 4 el Ixgislativo. No es que los sistemas multipartidarios mane.jen peor los problemas ocasionados por un gobierno minoritario, sino que ciertamente son más propensos a tener ese tipo de gobierno. En los sistemas multipartidarios, cl ejecutivo muchas vece\ requiere el respaldo de una coalición para poder gobernar eficazmente. Los mecanismos para formar coaliciones sc encuentran más institucionalizados en los sistemas parlamentarios

37 porque los mismos partidos llegan a un

acuerdo con respecto a la composición del gabinete El Brasil tiene disposiciones mstitucionales que mayormente desfavorecen la

gobcrnabilidad democrática: partidos débiles, un sistema de partidos con una institucionalización dCbil, un sistema de partidos con un alto grado de fragmentación que está polarizado a nivel de élites y presidencialismo. En cl contexto ideológico apaciguado de después dc la Guerra Fría esto no significa que en los próximos afios la democracia se desmoronará en el Brasil, ni tampoco que lo har8 dentro dc un periodo de tiempo más largo. Con una dirección eficaz y buena fortuna, el Brasil podría sobreponerse a los obstáculos. Sin embargo, este sistema institucional presiona aún mb al gobierno democrático y hace que gobernar sea más dificil. Aún si sobrevive la democracia. cs casi seguro que esta combinación institucional la convertirá en una democracia indolente.

En cuarto lugar, la fragilidad partidaria también ha afeclado la representación de los intereses populares en el Brasil. Dada la debilidad de los mecanismos institucionalizados, la representación política es personalizada, individualista y atomlzada. Los políticos individuales y no los partidos constituyen la base de la representación política. Los actores políticos normalmente se fian de políticos individuales y no de los partidos para que representen sus intereses. Los sindicatos no son tan poderosos en el Brasil como en otros países que gozan dc una misma etapa relativa de desarrollo económico. y por consiguiente esta wcunstancia ha privilegiado a los sectores ricos de la sociedad. Si cl movimiento sindical estuviera más organizado y no tan dividido, podría aprovecharse de los esquemas indiwduali/ados de representación y bacar elegido a un número importante de representantes sindicales. Así como están las cosas, los actores elitistas gozan dc un acceso mucho mayor a la influencia política a través de caminos informales que las organizaclones populares.

1.0s políticos de los partidos captatodos dependen de los votos populares para ganar las clecciones. Pero si los partidos son débiles y Io5 sectores populares tienen una organización débil, entonces pueden obtener votos en base a su carisma personal (mayormente para cargos ejecutivos), a travCs de mecanismos clientelistas (entrrgando servicios u obras públicas a comunidades o grupos locales) o mediante el apoyo de notables locales quienes influencian en la población pobre. Estas formas de representación tlenen un espacio legítimo en la política dernocr&a, pero todas entregan recursos a las clases populares en base a beneficios clientelistas y no en base a derechos comprensivos. DC esta forma, los patrones de representación individualizados han apoyado a un sistema polítlco donde no se responden apropiadamente a los intereses populares.

Por último, en los últimos años la naturaleza de los partIdos brasileños ha retardado los intentos de desarrollo. Entre 1930 y 1980 el Estado brasileño creció enormemente e hizo una contribución dinámica al desarrollo de una de las economías de más rápido crecimiento en el mundo. El desarrollo del Estado tambaleaba durante el mandato dc Goulart debido a la excesiva politización de la burocracia. Sin embargo. bajo el gobierno autoritario los militares pudieron revitalizar al Estado, debido en parte a la anwncia de frenos y equilibrios democráticos Continuó el uso político del aparato estatal. especialmente en algunos organismos, pero grandes sectores del aparato estatal se hxieron famosos por su eficiencia. Duranle lo\ gobiernos de Figueiredo. Sarney y Collar incrementó el uso político del Estado

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para beneficios personales o políticos y cada \c~ melws organismos ) compañías públicas se encontraban aislados de este tipo de prácrica. I.a dccrecxnte ciiciencia del Estado, el creciente número de empleos en el sector público y el tncrcmento en la deuda del sector pilblico contribuyeron enormemente a la crisis cconórmca de IU dkada del ochenta. Para íinca de la década del ochenta, la mayoría dc los actores principales estaban de acuerdo. por lo menos en sus discursos, de que algo debía hacerse para restaurar la eticicncia del sector público y restringir las prácticas de prebendaje.

Sin embargo, Collar no pudo formar una coalición para llevar a cabo medidas difíciles. Los partidos de izquierda están comprometidos (al menos en sus discursos) con una mayor probidad pero se oponen a la reducción del Estado. Histixicamente, los partidos caplatodos han vivido del patrocinio del Estado, así que se debe dudar de su buena voluntad para apoyar medidas que disminuirían la amplitud de dicho patrocmio. El gobierno de Collar enfrentaba un dilema insoluble: para obtener el apoyo del Congreso para sus programas tenía que enlrcgar favores políticos a los representan& del Congreso. Esta> prácticas socavaron los intentos de reforma del Estado y. en este caso en particular. estuvieron ligadas estrechamente a los escándalos de corrupción que linalmentc provocaron la destitución de Collar.

OBSTÁCULOS Y OPORTUNIDADES EN EL DESARROLLO PARTIDARIO

Si los partidos débiles tienen efectos adversos sobre la gobernabilidad democrática, sobre la representación de intereses populares y sobre el crecunienk econbmico, entonces las perspectivas del desarrollo partidario son cruciales para el futuro del Brasil. $kwrrollará este país instituciones represent;ltivas más sólidas? Aun cuöndo la futurologb probablemente no armje resultados muy fructíferos, puede ser útd echar un vistazo a los obstáculos 1 oportunidades en el desarrollo partidario. Cinco obskículos aohresalen especialmente.

En primer lugar, es posible que a mediano plazo cl país pueda revertir la crks cconómtca. pero es poco prohablc que lo haga a corto plazo. La crisis económica ha estorbado el desarrollo partidarlo porque primero un partido y luego otro ha llevado cl peso de la mtlación desenfrenada y del estjndar de vida estancado o en declinación. La crisis es capecialmente nociva para los partidos que apoyan al gobierno cn ejercicio. pero su impacto los ha trascendido. Junto con la corrupción generalizada durante el gobierno dc Sarney. la crisis económica ha contribuido a la falta de credibilidad de los políticos y de los partidos. Esto no sorprende cn absoluto y en cierto sentido es saludable. SC deben tener a los político\ y a los partidos responsables en parte por la mala actuación del gobierno. Sin embargo, dxha falta de credibilidad puede bsneticiar a Ioh políticos antipartidarios, al populismo y a la demagogia. Por esta razón, la coyuntura riesposa dc la economía brasileña no fworece el desarrollo partidario.

El sentido ubicuo de crisis ha privilegiado un estilo decisivo desfavorable para cl desarrollo partidario y para cl Congreso. Los principales planes de choque elaborados en cl Brasil (el Plan Cruzado, cl Plan Bresscr. cl Plan Verano (1089). cl Plan Collar). así como también en otros países de AmFrica Latina, se elaboraron cn wreto sm consultx con líderes partidarios y del Congreso. Los encargados de formular las políticas se han resentido por lo:, intentos del Congreso y del Poder Judicial de imponer frenos y eqmlibrios a dichos planes. Irónicamente. los planes dc choque que pasan por alto al Poder Legislativo y a los partldos pueden tener consecuencias nocivas para el desarrollo partidario. si tienen éxito o si fracasan Si fracasan. los partidos compartirán la culpa. Si ticncn ésto. los planes podrán legitimar los estilos decisivos autoritarios. Las ncgociaclones de la deuda también han circunvenido al Congreso y a los partidos. Por consiguiente. el Poder Legislativo y los parlidos no particIpan en las decisiones más importantes que afectarán e1 futuro de los países.

En segundo lugar, cl sistema presidencial del Brasil ha tenido un efeclo adverso sobre el desarrollo partidario. Para ser elegidos. los candldatns necesitan formar una amplia coalición mnltinartidaria. asi que se ven ohhgados a awmir posturas sumapartidarias y dlstanciarse de

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sus propios partidos. Los candidatos antipartidarios pueden salir elegidos y muchos lo han sido. Cuatro de los cinco presidentes del Brasil elegidos dernocráticamenk -Dutra en 1945, Vargas en 1950, Quadros en 1960 y Collar en 1989- llenan estos requisitos.

Una vez ocupando el cargo, las presidentes SC encuentran con incentivos igual de poderosos para un comportamiento suprapartidario y antipartidario. Puesto que sus partidos nunca tienen la mayoria en cl Congreso, los presidentes necesitan formar una coalición para gobernar. Así que deben recurrir mucho mas allá de su propio partido. Puesto que los partidos captatodos son maleables, normalmente deben formar coaliciones basadas en favores políticos entregados apolíticos individuales más bien que basadas cn buscar el apoyo sólido de partidos específicos que luego podrán entregar el apoyo de sus representantes en el Congreso. A menudo los presidentes han tratado de socavar a los partidos y pasar por alto al Congreso debido a lcxproblemas que han tenido en el Congreso para conseguir el apoyo partidario a sus programas

En tercer lugar, algunos aspectos del sistema electoral, especialmente la combinación de la representación proporcional y una lista abierta, han fomentado el individualismo de los políticos y han ayudado a socavar a los partidos. En el sistema de representación proporcional brasilefio, los partidos no controlan el orden en el cual SC eligen a los representantes individuales. Los partidos presentan una larga lista de candidatos a diputado federal y estatal y a vereador, y los ciudadanos emiten un solo voto para los tres cargos y lo emiten para un candidato específico. Se asignan los escaños primeramente según el mimero de votos obtenidos por cada partido. El orden intrapartidario de los escafios depende exclusivamente del número de votos individuales obtenidos por cada candidato. Muchas veces para ser elegidos los candidatos compilen más contra sus propios correligionarios que contra los candidatos de los otros partidos.

Esta combinación de representación proporcional y una lista abierta es inusual. Finlandia y Chile son los únicos otros paises que tienen este tipo de sistema. En la mayoría de los paises donde existe la representación proporcional, los partidos gozan de mayor control (o control absoluto) sobre el orden de sus listas, El hecho de que en el Brasil los candidatos son elegidos como consecuencia de sus propios esfuerzos y no los del partido constituye un incentivo para el individualismo en otros campos competitivos. Los políticos no deben su elección a sus partidos y se sienten libres para operar como quieren en el Congreso. Por lo tanto, el sistema partidario proporciona un fuerte incentivo para el comportamiento antipartidario de los políticos5’.

En cuarto lugar, tal como ha sucedido en todas partes del mundo, la televisión y los otros avances en los medios de comunicación han significado nuevos desafíos para los partidos. La televisión permite que los candidatos, especialmente los candidatos presidenciales y a gobernador, se vendan directamente al público, La presencia de técnicas de campaila más sofisticadas, especialmente las encuestas de opinión pública y una creciente dependencia en los medios electrónicos, ha significado que en algunas funciones asesores políticos han reemplazado a los profesionales partidarios.

La televisión prosperó cn el Brasil bajo el gobierno militar y surgió como una fuerza política mayor durante la década del ochenta. Para la mayoría de los ciudadanos, la televisibn corresponde a la única fuente de información política rudimentaria que poseen. Según una encuesta nacional de 5.000 personas realizada por el IBOPE en mayo de 1987. el 82,8% de las personas reciben su información acerca de la situación del país de la televisión, cl 40,1% de la radio, el 37,6% de los diarios, el 34,7% de conversaciones y el 13,6% de las revistas. Esto probablemente representa una subestimación del predominio abrumador de la televisión como el medio para informara la mayoría de los ciudadanos acerca de asuntos politices. Los diarios brasileños de mayor circulación venden aproximadamente 300.000 copias cada día. En contraste, la gran mayoría de la población tiene un televisor.

La televisión presenta un desafío especialmente formidable a los partidos políticos en el Brasil. En las democracias industriales avanzadas, la televisión ha presentado nuevos desafios a instituciones representativas bien establecidas. En el Brasil, la televisión se

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estableció como un gran vehículo electoral antes que se establecieran partidos políticos duraderos. Por otra parte, la telewsión brasil&. es sofisticada y cuenta con un mercado bien establecido. TV Globo, la red principal del Brasil, es el más grande del mundo fuera de los Estados Unidos. El hecho de que los tmkximos cargoc e,jecutivos (presidente y gobcmadorcs) se eligen mediante elecciones populares directas refuerza aun más la nnportancia de la televisión. Las personalidades tienden a jugar un papel político menos importante en los sistemas parlamentarios que en los sistemas presidenciales, porque el electorado vota por un partido más que por una persona específica.

Aun cuando mayormente representa un desafio al desarrollo partidario, la televisión también tiene potencial para educar al electorado acerca de temas políticos, y cn ese sentido podría fomentar mayor responsabilidad. Sin embargo, los medios de comunicación y especialmente la televisión normalmente se han dedicado a mancillar a los partidos y al Congreso y así han contribuido a In despolitiración, al cinismo y a las actitudes antipartidarias.

En quinto lugar, el predominio del Estado sobre los partidos obstaculiza el fortalecimiento de estos últimos. En su libro innovador sobre el Estado y los partidos políticos en el Brasil, Maria do Carmo Campello de Soura argumcnla que el Estado ha tenido un impacto decisivo sobre la formación de los partidos en el Brasil? Según ella y otros, las tendencias históricas de la formación del Estado y la representación de intereses son importantes porque en la mayoría de los casos las instituciones políticas, una vez establecidas, ocupan “espacios” en el sistema político que normalmcntc excluyen posteriores cambios radicales. Una vez consolidadas las principales instituciones políticas, los actores políticos funcionan conforme a su lógica. I.a identidad de los actores se establece en la interacción con estas instituciones y con otros actores.

La expansión del aparato estatal durante el regimen militar creó nuevos obstáculos para el desarrollo partidario. La burocracia, más bien que la legislatura, sigue siendo el : ticleo de la mayor parte de la acción política, El Estado brasileño cs omnipresente e los campos económicos y reguladores. Esta situación es adversa para el desarrollo partidario porque relega a los partidos y al Congreso a ser nwos dispensadores de favores políticos. Así, cn la dtcada del ochenta la expansión del Estado sin los medios Institucionalizados para aislar a la burocracia de las presiones clientelistas proporcionó nuevas oportunidades para el uso político de los recursos públicos.

La situación actual dc los partidos es desoladora y los cinco problemas que he expuesto constituyen obstáculos tremendos para la creación de partidos que representen a la sociedad en forma más efectiva. Aun cuando estos problemas eclipsan cualquier argumento optimista, existen cuatro factores que podrían favorecer el desarrollo partidario.

En primer lugar, el alto grado de competencia y el gran número de opciones ideológxas que existen actualmente cn el aistcma de partidos podrían ser propicios. Existen verdaderas alternativas en la política partidaria brasileña y cso significa que existen verdaderas oportunidades para fortalecer a partidos que representen a la sociedad. En la Nueva República ya se ha evidenciado el fortalecimiento de partidos que están más comprometidos con temas e ideologías: el PT a la izquierda, el PSDB y el PDT cn la centro-izquierda y el PL a la derecha. Partidos ideológicos y con orientación temática no son un requisito para el surgimiento de partidos efectivos, pero dado el fracaso de los principales partidos captatodos en la década del ochenta, es probable que en el Brasil entrcgucn un estímulo saludable.

En la década del ochenta se demostró que los parlidos asociados con gobiernos ineficaces perderán votos. Los partidos que para desarrollar una clientela y obtener votos se han fiado mayormente de los favores políticos del Estado han conocido la derrota: primero Arena en los años setenta, luego el PDS, el PFL y el PMDB en los años ochenta. El uso de los recursos del Estado para conseguir apoyo sigue siendo un método eficaz para obtener cl control interno de un partido -quizás porque los favores politices pueden movilizar a la cantidad relativamente pequelia de personas que se requwe para imponer el control. Pero cuando hay un electorado urbano de masas y un Estado en crisis, los funcionarios del gobierno

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ya no pueden usar los favores políticos para conacguir cl apoyo de la mayoría de la población. Lo que durante la era del Estado patrocinador del desarrollo (desde 1930 hasta 1980) era un juego de suma positiva se ha convertido en el mejor de los casos en un juego de suma cero. Si los funcionarios de gobierno socavan la economía mediante prácticas patrimoniales y clientelistas, podrán obtener algunos votos pero perderán muchos más. En estas fases primitivas de la nueva democracia los líderes de los partidos captatodos han tardado mucho en reconocer este hecho.

En segundo lugar, los cambios sociales masivos fworcccn cl desarrollo partidario. Hoy en día el Brasil es mayormente un país urbano. EI nivel de aindicali~ación en el campo y en las ciudades supera en mucho el nivel que había alcanzado hace tres dccadas, la educación ha mejorado y en 1985 se otorgó el derecho a voto a los analfabetos”. Estos cambios ayudaron a socavar los fundamentos del control tradicional de las élites sobre el electorado rural, lo que antes de 1964 seguía siendo una fuerza importante en la vasta tierra interior del Brasil. Este hecho ha creado oportunidades para el desarrollo de un sistema político más moderno donde las instituciones representativas scrian más fuertes.

En comparación con periodos anteriores. la sociedad brasilena de hoy está más organizada y más fuerte, lo que no significa que en términos relativos este ni bien organizada ni muy fuerte. Se ha producido una proliferación de sindicatos, asociaciones vecinales, asociaciones de empresarios y terratenientes y grupos dc intcrcs de todo tipo, y éstos se han convertido en actores políticos relevantes. No todos quieren reprcscntantes partidarios, pero algunos sí los quicrcn y han intentado formar partidos que representen a la sociedad civil y no al aparato estatal.

En tercer lugar, desde 1930 el predominio del Estado sobre los partidos ha sido un obstáculo para el desarrollo partidario. El Estado ha constnuido el núcleo dc la mayor parte de la actividad política6*. Los líderes politices han utilizado los recursos del Estado -empleos, servicios públicos, obras públicas- corno el medio más cfica~ de conseguir apoyo. Pero esto se está volviendo menos eficaz. Los ciudadanos votan en base a la personalidad, el partido y los temas y no en base a los posibles favores políticos. Por lo tanto, se está corroyendo el incentivo de usar al Estado para obtener el apoyo de grupos de volantes.

Aclorcs poderosos de todas las tendencias ideológicas creen que el Estado patrocinador del desarrollo se ha agotado. Advicrtcn que el Estado es demasiado grande y demasiado ineficiente para sostener los tipos de actividades patrimoniales que prevalecieron durante toda la década del ochenta y están anhelosos de achicar el Estado y hacerlo más eficiente. La agenda incluye la reforma del Estado. Las perspectivas para mejorar la autonomía financiera de los gobiernos locales se ven buenas. Este cambio socavará el uso más nocivo de la utilización de los recursos del Estado para controlar la política, ya que los alcaldes no dependerán tanto de la mediación de diputados îcdcralcs y estatales y de secretarios de estado para obtener recursos, Pero no debemos pecar de un exceso de optimismo. Desde el período de Kubitschek, los presidentes brasileños han abogado por reformas del Estado que mejorarían la eficiencia administrativa. Sin embargo, sólo se produjeron bajo el gobierno militar cuando no existían frenos y equilibrios democráticos. Los actores politices quieren la reforma del Estado, pero tambien quieren evitar los coslos que dicha reforma tendría en términos dc sus propias clientelas, Es demasiado temprano para predecir ai cn el futuro se producirá una reforma mayor del Estado brasilefio, pero sin duda dicha reforma facililaría el surgimiento de un sistema de partidos basado en partidos que rcprcsentan a la sociedad y no en partidos que representan al Estado.

En cuarto lugar, la reforma política podría fortalecer a los partidos. El colapso del gobierno de Collar ayudó para que los braailcñoa se dieran cuenta de que las estructuras políticas han creado graves problemas para una gobernabilidad democráttca efectiva. Cuando se cataban realizando las últimas revtstones de este capítulo (agosto dc 1993) los políticos hrasileiios estaban debatiendo reformas institucionales de envergadura disecadas para fortalecer a los pattrdos y crear un sistema politico más mancjablc.

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Es dificil saber si seguirán prevaleciendo los problemas y si la fragilidad seguirá siendo una característica fundamental de los partidos brasileños. Lo que sí chá claro es la suma importancia dc los asunlos que están en juego. Si los partidos brasilefios no se transforman en agentes de representación más modernos, entonces las perspectivas para una gobemabilidad democrática efectiva, representación de intereses populares y reformas del Estado serán sombrías.