LOS COSTOS DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS: ¿UN IMPEDIMENTO A LA ADECUADA EJECUCIÓN DEL PLAN DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOGOTÁ?

Por: Sebastián Lora Burman

Director: Víctor David Lemus Chois

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TABLA DE CONTENIDOS pg. Introducción……………………………………………………………………………......... 3

Capítulo I – La expensas por trámites ante los Curadores Urbanos ……..……………... 7

1.1. La función social de la propiedad ……………………………………………………….. 7

1.2. Las licencias urbanísticas y su cometido jurídico………………………………………... 8

1.3. La sistematización del costo directo de las licencias urbanísticas……………………….. 9

1.4. La aproximación estimativa del costo directo de las licencias urbanísticas……………. 11

Capítulo II – Los costos de transacción de las licencias urbanísticas………………...… 13

2.1. El costo indirecto de las licencias urbanísticas…………………………………………. 13

2.1.1. El impuesto predial………………………………………………………...…. 14

2.1.2. Los proyectos arquitectónicos y de ingeniería………………………………... 15

2.1.3. El Código de Construcción y de Sismo Resistencia (NSR-98)………………. 17

2.1.4. Los servicios públicos domiciliarios y el medio ambiente…………………… 17

2.1.5. El impuesto de delineación urbana y la plusvalía…………………………….. 18

2.2. Las cifras oficiales del DANE – Las licencias urbanísticas aprobadas……………...…. 21

Capítulo III – Otros factores que inciden en el costo de las licencias………….……….. 26

3.1. Desconocimiento normativo por parte de la población capitalina……………………… 26

3.2. El tiempo de expedición de la licencia urbanística…………………………………...… 27

3.3. La legalización de los barrios y la renuncia a la formalidad……………………………. 29

3.4. La inseguridad jurídica……………………………………………………...………….. 30

3.5. La titulación de los predios …………………………………………………………….. 31

Capítulo IV – ¿Fenómeno exclusivo de Bogotá?………….……..……………………….. 32

4.1. Los asentamientos populares en las ciudades latinoamericanas…………………...…… 32

4.2. La regularización y mejoramiento de los asentamientos populares…………………….. 34

4.3. Factores que inciden en la producción de vivienda informal…………………..………. 35

4.4. La falta de recursos financieros………………………………………………………… 37

4.5. Los mecanismos de participación ciudadana…………………………………………… 37

Conclusiones Finales……………………………………………………………………….. 39

Bibliografía…………………………………………………...…………………………….. 43

Anexo ……….………………………………………………………………………………. 47

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INTRODUCCIÓN

Anterior a la Ley 9ª de 1989 (Ley de Reforma Urbana), la planificación urbanística de Bogotá estaba cimentada en un modelo aleatorio y esteticista, buscando darle una salida a las diversos obstáculos que se fueron entrelazando en la construcción de la capital1. Consecuentemente, la ciudad evolucionó en una caótica desregulación de políticas urbanísticas que generó una ola de intentos para controlar la planificación urbana del Distrito Capital, tales como la expedición de la Ley 88 de 1947 (Plan Regulador), el Manual de Urbanismo del profesor Karl Brunner y el Decreto 185 de 1951 (Pan Piloto) de Le Corbusier2. Sin embargo, estos intentos para orientar la planeación de la ciudad no contaron con la fuerza normativa para controlar las necesidades de su población. A finales de la década de los 80’s, la urbe se vio en la obligación de actuar ante el fenómeno de hipertrofia urbana y el desorden urbanístico, buscando un adecuado manejo de la ciudad3.

Como resultado de lo anterior, se expidió la Ley de Reforma Urbana con el fin de “[…] desarrollar instrumentos concretos para la limitación al ejercicio de la propiedad del suelo urbano […]”4, obligando a los municipios adoptar un Plan de Desarrollo Municipal. Fue un primer paso que logró un adecuado desarrollo de la planificación urbanística, fortaleció el principio de la función social de la propiedad (introducido en la reforma constitucional de 1936 de la Constitución de 1886) y buscó unificar las normas existentes pero desintegradas en materia urbanística. A su vez, “introdujo una innovación esencial: la configuración de un nuevo estatuto jurídico para la propiedad del suelo, que dejó de limitarse a la concepción romana del derecho de gozar y disponer como señor y dueño de los bienes sin otras limitaciones que las expresamente establecidas en las leyes”5.

Quizás el aporte más importante de la Ley 9º de 1989 fue lograr establecer las bases para introducir una nueva concepción en el planeamiento urbanístico de Bogotá, que permitió la transición de un modelo aleatorio a un modelo holístico de planeación, logrando sistematizar ordenada e integralmente el desarrollo urbano en la ciudad. Entender la ciudad desde una lógica local (planeación aleatoria) a entenderla desde una lógica global (planeación holista) consiguió someter la planeación urbana al plan socioeconómico6. Igualmente, se enfatizó en la necesidad de un Estado “con el deber de intervenir, de manera más decidida, para garantizar la equidistribución de las cargas y los beneficios de la actividad urbanizadora”7.

                                                        1 CORTÉS SOLANO, Rodrigo. Del urbanismo a la planeación en Bogotá. Revista Bitácora Urbano Territorial, Vol. 1; No. 011 (enero – diciembre). Departamento de Arquitectura, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C.: 2007. pp. 6-7. 2 Ibídem. pp. 16–27. 3LEMUS CHOIS, Víctor David. Planificación y control urbanístico en Bogotá D.C.: Desarrollo histórico y jurídico. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2006. p. 91. 4 CORTÉS SOLANO. Op. Cit., p. 51. 5 LEMUS CHOIS. Op. Cit., p. 92. 6 LEMUS CHOIS. Op. Cit., pp. 95-96. 7 CORTÉS SOLANO. Op. Cit., p. 52.

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Las regulaciones urbanísticas tienen el propósito de ordenar y planificar el desarrollo urbano y el crecimiento armónico de las ciudades con el objetivo de garantizar una vida adecuada para sus habitantes, teniendo en cuenta los intereses colectivos en relación al ámbito urbano8.

Por su parte, la década de los 90 representó un enorme progreso en materia de producción de normas y políticas urbanas que impulsaron una mejoría en la planificación y ordenamiento territorial; y en la introducción de nuevos instrumentos jurídicos que permitieron garantizar especialmente el cumplimiento de los deberes y derechos definidos en la Constitución de 19919. Como resultado, se expidió la Ley 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial) que “pretende organizar un sistema de planeamiento con instrumentos de escala general y parcial, vinculantes entre sí, que garanticen la función social y ecológica de la propiedad […] a través de los cuales se completamente la función pública del urbanismo”10. El legislador, con la introducción de esta nueva ley buscaba “lograr un ordenamiento físico que promueva el desarrollo socioeconómico en armonía con la naturaleza y garantice el acceso, a los diversos sectores de la población, a los servicios públicos, la vivienda, la infraestructura y el equipamiento”11 y por consiguiente, fomentar la construcción formal en Bogotá, al catalogar la actividad del ordenamiento urbanístico como una función publica, permitiendo la intervención activa del Estado12.

La Ley de Desarrollo Territorial implementó una nueva estructura urbanística en todo el territorio nacional, transformando la cultura tradicional de concebir la planificación urbana de una ciudad, apropiándose del modelo holístico de planeación y otorgándole una nueva función jurídica a la intervención del Estado en la creación de políticas urbanas13.

En particular, las disposiciones de la Ley 388 de 1997 se materializaron en Bogotá con el Decreto Distrital 619 de 2000, el cual instauró el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). De esta forma, se adoptó una nueva estructura urbanística fundada sobre un paradigma urbanístico holista conciente de la necesidad de idear objetivos colectivos y la construcción de un espacio social de todos14. Asimismo, se impulsó la expedición de instrumentos de planeamiento urbano que han permitido ajustar las necesidades urbanas a las dinámicas socioculturales. Fundándose en los principios de la función social de la propiedad, del reparto equitativo de cargas y beneficios entre los propietarios del suelo, se rompieron antiguos

                                                        8 Corte Constitucional. Sala Plena, Sentencia C-295 de 1993. Exp. D-210. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 9 PINTO CARILLO, Augusto Cesar. Avances del modelo de urbanismo colombiano: Una mirada retrospectiva al análisis de su estructura planteado por Javier García Bellido en 1998. Revista Arquitectura, Ciudad y Entorno (ACE). Vol. III, No. 7 (28 de junio de 2008). p. 135. 10 Ibídem. p. 136. 11 LEMUS CHOIS. Op. Cit., p. 108. 12 MOLINA GIRALDO. Territorio y ordenamiento urbano: De la vivienda a la ciudad. En: Reforma urbana y desarrollo territorial, Bogotá: Universidad de los Andes, 2003, p. 124. 13 PINTO CARILLO. Op. Cit., p. 137. 14 Ibídem. p. 138.

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paradigmas político-ideológicos asociados con la propiedad fundiaria15. De cierta forma, la citada ley logró definir los alcances de la Ley de Desarrollo Urbano, incluyendo la posibilidad de incluir el conjunto de problemas urbanos para ser resueltos por el derecho urbanístico16.

En ese orden de ideas, como un mecanismo de control urbanístico implementado por la Ley 388 de 1997, se estableció un régimen de licencias urbanísticas. Lo anterior con el propósito de regular ciertas restricciones sobre el interés privado para la ordenación del espacio, el uso del suelo y la realización de obras de construcción para obedecer a un plan de desarrollo17. Posteriormente, se expidió, como un instrumento jurídico redimensionado que ahondara en el tema, el Decreto 564 de 2006, con el fin de que la urbanización y/o construcción de las ciudades tuviesen un control administrativo, y a su vez, se incentivara la construcción formal18.

El citado decreto es el resultado directo de la adopción del modelo holístico de planeación de las normas que le anteceden, en particular de la Ley 9º de 1989 y la Ley 388 de 1997. Dicho decreto busca, a grandes rasgos, otorgar una autorización administrativa previa para ejercer el derecho de construir en las ciudades; de esta manera se puede efectuar un control administrativo que le permita mantener el modelo holístico de planeación urbanística e impedir la expansión de la construcción informal. En ese sentido, el Decreto 564 de 2006 establece para las licencias urbanísticas un cometido jurídico sencillo: dentro del modelo holístico de planificación urbanística, debe expedirse una autorización administrativa previa para desarrollar edificaciones de acuerdo con el POT, y de esta manera, garantizar el control urbanístico sobre la ordenación urbana, acorde con las normas y políticas establecidas. De tal forma, este instrumento jurídico debe conducir a desarrollar normas y políticas asociadas a la planificación urbana con la intención de mejorar los procedimientos en el sector de la construcción, siempre garantizando los menores costos y tiempos para su ejecución19.

Este trabajo tiene como finalidad principal, apoyándose en un análisis económico del Derecho que permite comprender una política de desarrollo a través de la dinámica del cambio económico20, analizar si el costo de licenciamiento en el Distrito Capital impiden en cierto grado, la ordenación urbana prevista en el POT. De este análisis se desprenden otros interrogantes, tales como ¿son necesario los costos de transacción de las licencias urbanísticas y en qué grado se pueden minimizar estos costos de transacción? ¿Qué otros factores influyen, desde la perspectiva de las licencias de construcción y/o urbanización, en la fomentación de la construcción informal? ¿Es el costo de licenciamiento uno de los múltiples                                                         15 Ibídem. p. 138. 16 MOLINA GIRALDO. Op. Cit., p. 117. 17 VELÁSQUEZ JARAMILLO, Luis Guillermo. Bienes. 10ª. Edición. Medellín: Librería Jurídica Comlibros, 2006. p. 240. 18 LEMUS CHOIS. Op. Cit., p. 157. 19 PINTO CARILLO. Op. Cit., p. 137. 20 NORTH, Douglas. Las instituciones importan: Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. Traducción de Andrés Escobar. Cambridge University Press, Nueva York: 1994. p. 1.

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factores que inciden en la formación de los asentamientos informales? ¿La normatividad es eficaz? En el desarrollo de este análisis a través del texto intentaremos dar respuesta a estos interrogantes.

Para abordar estos temas desde un análisis económico del Derecho, se utilizaron como elementos de análisis diversas herramientas de investigación. En ese sentido, la principal fuente consultada ha sido las entrevistas con operadores del sector de la construcción; y por otra parte, el análisis de datos estadísticos sobre licencias urbanísticas; el estudio de normas jurídicas aplicables; artículos académicos nacionales e internacionales relacionados al tema; y artículos de prensa. Vale la pena mencionar que los datos estadísticos sobre las licencias urbanísticas no son de fácil acceso por una política de manejo interno de la Corporación de Curadores Urbanos de Bogotá, lo cual hace que, ante este panorama de escasa información estadística, se haya recurrido a otra información más generalizada de fuentes indirectas.

Para ello, en primer lugar se profundizará sobre los costos de las licencias de construcción y urbanización según el Decreto 564 de 2006, haciendo un acercamiento aproximativo del valor de estos costos. En segundo lugar, se analizará qué costos tanto directos como indirectos (entendidos como costos de transacción) de dichas licencias estimulan la construcción informal en Bogotá y si éstos costos impiden el cometido jurídico del decreto que los regula. Posteriormente, se entrará a analizar qué otros factores inciden en la fomentación del incumplimiento de las normas urbanísticas y los asentamientos informales con el objeto de determinar el grado de incidencia del costo de licenciamiento en éstos temas. En cuarto lugar, se analizará si es un fenómeno exclusivamente de la capital o se circunscribe a otras grandes ciudades latinoamericanas. Finalmente, se concluirá si el costo de licenciamiento impiden el cumplimiento del cometido jurídico del instrumento que las regula, dentro de un modelo holístico de planeamiento urbano.

Tal como se ha venido presentando, el enfoque que se busca darle al tema es crítico desde una perspectiva económica del Derecho, puesto que el texto permitirá demostrar que el costo total de licenciamiento es un costo de transacción que incide en el incumplimiento del cometido jurídico del Decreto 564 de 2006 y por consiguiente, en la ejecución y desarrollo de la ordenación urbanística contemplada en el POT para el Distrito Capital.

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CAPÍTULO I LAS EXPENSAS POR TRÁMITES ANTE LOS CURADORES URBANOS

Teniendo en cuenta que hoy nos encontramos con normas y políticas urbanísticas orientadas a desarrollar un modelo holístico de planeamiento urbano, resulta interesante dentro de ese contexto, abordar el tema de licencias urbanísticas y sus implicaciones en el ámbito socioeconómico de la ciudad. Para poder analizar una política urbana, es necesario la comprensión de la dinámica del entorno socioeconómico y de su entrelazamiento con la primera, para que las políticas puestas en práctica tengan las consecuencias deseadas21. Para Douglas North22, es necesario comprender las normas jurídicas dentro de un contexto económico, dado que ambas están ligadas y por ende, se afectan mutuamente. Sería incomprensible analizar una norma jurídica que regula las disposiciones relevantes a las licencias urbanísticas sin tener en cuenta el entorno social en el que se aplica23. En ese orden de ideas, resulta esencial determinar si los facultados para desarrollar las normas y políticas relacionadas con la planificación urbana crean instrumentos y procedimientos que garanticen menores costos y tiempos para su ejecución24.

Es por ello que en este capítulo abordaremos, en primer lugar definir la función social de la propiedad para contextualizar qué es una licencia urbanística y de que trata su cometido jurídico. Luego se determinará, de acuerdo con la normatividad que regula las expensas de las licencias urbanísticas, el modo como está sistematizado para su recaudación y finalmente, se hará una aproximación estimativa del costo directo25 del licenciamiento. De esta manera, se podrá sentar las bases suficientes para que más adelante sea posible analizar las implicaciones de éstos costos en el cumplimiento de las normas urbanísticas y en la fomentación de la construcción informal.

1.1. La función social de la propiedad.

En primer lugar, para comprender el porqué de las licencias urbanísticas, hay que empezar por definir la función social de la propiedad, elemento estructural del sistema urbanístico. Esta nueva aproximación al Derecho Urbanístico configura los alcances y define las competencias en la gestión urbana por parte de los operadores públicos y privados. Es decir, posibilita a la administración distrital exigir de los particulares el uso de sus inmuebles en concordancia con los planes urbanísticos de la ciudad26. La función social de la propiedad dictamina la participación activa de la administración local en el diseño e implementación de                                                         21 Ibídem. p. 1 22 Economista que sostiene una tesis sobre el desarrollo económico en el que las posibilidades de crecimiento económico son afectadas por las instituciones tanto como por la inversión o la tecnología. 23 NORTH, Op. Cit., p. 2 24 PINTO CARILLO. Op. Cit., p. 139. 25 Para efectos de este trabajo, el costo directo se entenderá como aquel que la ley exige para la tramitación y solicitud de las licencias urbanísticas, independiente de sí se está hablando de un cargo fijo (Cf) o un cargo variable (Cv). 26 PINILLA PINEDA, Juan Felipe. Evolución del sistema urbanístico colombiano: Reflexión pendiente desde el Derecho. En: Serie de documentos de investigación, (7), Bogotá: Universidad de los Andes, 2003, p. 19.

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instrumentos de gestión del suelo y la planificación y ordenación del desarrollo urbano y el crecimiento armónico de las ciudades para garantizar el derecho a una vivienda digna27. Sus alcances designan una serie de deberes e impone restricciones y límites, entre otras atribuciones, sobre el derecho a la propiedad privada28.

Hay que comprender que en nuestra legislación, el derecho a construir (ius aedificandi) no es inherente al derecho a la propiedad y por tanto, en nuestro ordenamiento jurídico su ejercicio está condicionado a la expedición de una licencia o permis de construire como se definiría en el derecho francés29. La delimitación legal del contenido del derecho de propiedad está orientada en nuestra legislación a permitir la satisfacción del interés privado dentro de un marco jurídico que atienda las necesidades de los planes urbanísticos30. Por tanto, entendiendo la función social de la propiedad como el eje estructural del derecho a la propiedad, permite “la exigencia de cargas y deberes que armonicen con las necesidades colectivas, y puede exigir comportamientos positivos de hacer a los propietarios del suelo”31.

Es en ese contexto que se puede entrar a analizar las licencias urbanísticas, como restricciones impuestas por el ordenamiento jurídico a los intereses privados del derecho de dominio, en coordinación con las políticas del plan urbanístico de la ciudad, en aras de la preservación de los intereses colectivos sin violentar el núcleo esencial del derecho32. En ese sentido, las licencias son el permiso administrativo que permite a la colectividad ejercer su derecho a la propiedad dentro de un marco jurídico acorde con los deberes que se derivan de las normas urbanísticas33.

1.2. Las licencias urbanísticas y su cometido jurídico.

Adentrándonos en el tema de este trabajo, como primera medida, es necesario definir la licencia urbanística para poder comprender su cometido jurídico. El Decreto 564 de 2006 es el instrumento jurídico que regula las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas. En ese sentido, la define como la “autorización previa, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, […] en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas por el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen y en las leyes y demás disposiciones que expide el Gobierno Nacional”34.

                                                        27 PINILLA PINEDA, Op. Cit., p. 19. 28 Corte Constitucional. Sala Plena, Sentencia C-006 de 1993. Exp. D-060. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 29 Aunque no es el propósito de este trabajo analizar las diversas posturas sobre la relación entre el derecho a la propiedad y el derecho a construir, se pueden encontrar principalmente cuatro modelos al respecto, a saber: el derecho inglés y estadounidense, el italiano, el alemán y holandés y finalmente el modelo francés. 30 Corte Constitucional. Sala Plena, Sentencia C-006 de 1993. Exp. D-060. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 31 PINILLA PINEDA, Op. Cit., p. 20. 32 Corte Constitucional. Sala Plena, Sentencia T-427 de 1998. Exp. T-160349. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 33 PINILLA PINEDA, Op. Cit., p. 22. 34 Artículo 1º del Decreto 564 de 2006. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

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Consecuentemente, el función jurídica de las licencias urbanísticas es la vigilancia y control previo que debe ejercerse, a través de la autorización administrativa que requiere, para que las normas urbanísticas en las que descansa el ordenamiento del espacio permita controlar su aplicación, de acuerdo con lo establecido en el POT35. En palabras de Lemus Chois, “tiene por objeto controlar que el acto que se pretende ejercer esté de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable; es decir, consiste en el control de la licitud, de respecto por dicho acto de los límites fijados por las normas urbanísticas”36. Igualmente, tienen el objetivo de cumplir con los cometidos estatales tales como la adecuación de la prestación de servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, en consonancia con el artículo 2º del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.)37.

Bajo ese supuesto, se estructura de regulaciones que se le imponen al dominio de los inmuebles dado que no es una institución jurídica absoluta; a contrario sensu, está limitada por los intereses de la colectividad, que a su vez, están representados en la función socio-ecológica de la propiedad, de acuerdo con la Constitución de 1991. Más allá, las normas urbanísticas deben estar en coordinación con el artículo 334 de nuestra Carta Política, que dictamina que la dirección general de la economía está a cargo del Estado, y por tanto, el uso del suelo conforma un importante componente de la economía colombiana que requiere de la intervención del Estado para la preservación de un ambiente sano y el desarrollo armónico de las regiones del país38.

De acuerdo con el Decreto 564 de 2006, se establecieron cinco clases de licencias urbanísticas, a saber: las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión, construcción e intervención y ocupación del espacio público39. Sin embargo, de acuerdo con el Decreto 619 de 2000, existen otras clases adicionales de licencias tales como para cerramientos de bienes de uso público y las licencias de demolición en programas de renovación urbana40. Este trabajo no se ocupará de ahondar en los tipos de licencias urbanísticas, pero tendrá en cuenta las licencias de urbanización41 y de construcción42 principalmente para el análisis del problema planteado.

                                                        35 MORCILLO DOSMAN, Pedro Pablo. Derecho urbanístico colombiano. Bogotá D.C.: Editorial Temis S.A., 2007. p. 667. 36 LEMUS CHOIS, Op. Cit., p.158. 37 MORCILLO DOSMAN. Op. Cit., p. 711 38 Constitución Política de Colombia de 1991. 39 Artículo 2º del Decreto 564 de 2006. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 40 Artículos 272 y 273 del Decreto Distrital 619 de 2000. Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. 41 “Es la autorización previa para ejecutar en uno o varios predios localizados en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados y la construcción de las obras de infraestructura de servicios públicos y de vías que permitan la adecuación y dotación de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad vigente”. – Artículo 4 del Decreto 564 de 2006. 42 “Es la autorización previa para desarrollar edificaciones en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad que regula la materia”. – Artículo 7 del Decreto 564 de 2006.

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1.3. La sistematización del costo directo de las licencias urbanísticas.

Ahora bien, las expensas de las licencias urbanísticas están reglamentados en el Decreto 564 de 2006 y tienen como destino cubrir los gastos que se ocasionan con la prestación del servicio y a su vez, remunerar al curador urbano por la gestión prestada, a cargo del solicitante, siempre dentro de lo permitido y regulado por el mencionado decreto reglamentario.

En ese sentido, nuestra legislación contempla la figura del curador urbano en la Ley 810 de 2003, como un particular que cumple una función pública, cuyo ejercicio implica el desarrollo de actividades como el estudio, el trámite y la expedición de licencias y asegurar la colaboración de un grupo interdisciplinario que apoye su misión. Por consiguiente, “le otorgó la facultad de recaudar y administrar las expensas a cargo de los usuarios que realicen trámites ante las curadurías urbanas y el derecho de recibir una remuneración por estos servicios”43. Justamente, el artículo 67 del citado decreto limita el ámbito de acción del curador urbano, quien no está facultado a modificar el destino de las expensas en interés particular porque las mismas son cánones retributivos de un servicio cuya única destinación es la financiación de la función pública que cumplen44.

El régimen de expensas a cargo de los particulares, como se mencionó, busca recuperar el costo y los gastos que se derivan de las actividades de licenciamiento, funcionamiento y operación de las curadurías urbanas45. De esta manera, el curador urbano puede garantizar la prestación eficiente de su función pública, sus sostenibilidad y recibir una remuneración.

Una vez definido el cometido jurídico de las expensas del trámite de licenciamiento, podemos entrar a describir su sistematización en el decreto. De acuerdo con el artículo 109 del citado decreto reglamentario, los curadores urbanos cobrarán por concepto de expensas por las licencias urbanísticas en cualquiera de sus modalidades con base en la siguiente ecuación:

E = (Cf * i * m) + (Cv * i * j * m)

La primera parte de la ecuación (Cf * i * m) hace referencia al cargo fijo, el cual debe pagarse al momento de solicitar la licencia, mientras que la segunda parte (Cv * i * j * m), indica el cargo

variable, cuyo valor se cancela cuando la licencia está aprobada. El cargo fijo (Cf) corresponde a la remuneración por los servicios prestados del curador urbano y no será reintegrado al interesado en caso de que la solicitud de la licencia sea negada o desistida por el

solicitante46.

                                                        43 Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia del 26 de julio de 2006. Exp. 1758-2006. C.P. Gustavo Aponte Santos. 44 Ibídem. 45 Ibídem. 46 Artículos 30 y 111 del Decreto 564 de 2006. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

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Donde: Variable Descripción Valor E Valor total de la expensa E = (Cf * i * m) + (Cv * i * j * m)

Cf Cargo Fijo 40% de un salario mínimo legal mensual vigente. En 2008: $ 184.600.oo En 2009: $ 198.760.oo

Cv Cargo Variable 80% de un salario mínimo legal mensual vigente. En 2008: $ 369.200.oo En 2009: $ 397.520.oo

i Uso y estrato o categoría en cualquier clase de suelo.

Tabla I (ver anexo)

m Factor de municipios en función del tamaño del mercado y la categorización presupuestal de los municipios y distritos.

Tabla II (ver anexo)

j Factor que regula la relación entre el valor de las expensas y la cantidad de metros cuadrados (m2) objeto de la solicitud.

Tabla III (ver anexo)

Cabe resaltar que, de acuerdo con el artículo 114 del decreto en mención, la liquidación de las expensas para las licencias solicitadas simultáneamente de urbanización/parcelación y/o construcción, las expensas por los trámites se aplicarán individualmente para cada licencia.

Como se puede ver, la ecuación matemática sobre la cual se calcula el costo directo de las licencias urbanísticas en general, agrupa una serie de variables que determinan, dependiendo de una multiplicidad de factores47 relacionados a la estructura que se piensa edificar, el precio que el solicitante debe pagar para que le sea aprobada y expedida su solicitud. Por tanto, se requiere que el solicitante, sin importar su estratificación socioeconómica, oriente una inversión para cubrir las expensas que provienen directamente del trámite de licenciamiento.

1.4. La aproximación estimativa del costo directo de las licencias urbanísticas.

Ya una vez presentada la sistematización regulatoria expuesta por el decreto nacional, se procederá a hacer una aproximación estimativa del valor de las expensas de acuerdo con la tabla de tarifas vigentes para el año 2009, para comprender el valor que se le exige al solicitante de una licencia urbanística en el referido decreto (ver anexo – Tablas IV a VII).

De lo anterior se puede ver como el cargo fijo más el cargo variable (del cual depende el número de metros cuadrados construidos), sumados, pueden representar una carga económica considerable, en particular para las familias de bajos ingresos. Es el factor j el que define el producto del cargo variable, el cual determina principalmente el precio que debe soportar el solicitante. Igualmente, se puede sostener que el costo directo, aparte del número de metros                                                         47 El número de metros cuadrados, el uso del suelo, el tipo de edificación, el estrato social y el tipo de licencia solicitada entre otros muchos factores.

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cuadrados de la obra, varía también según el estrato social y del tipo de licencia que se está solicitando.

Por lo general, el costo directo de las expensas del trámite de licenciamiento no superan el 3 o 4 por ciento del valor total de la obra; sin embargo, este porcentaje puede resultar significativo para los estratos bajos de la capital48. Toda obra requiere una serie de gastos en materiales para la construcción que ocupan un lugar más importante en el presupuesto del solicitante porque son gastos necesarios para la producción de su edificación; a diferencia del costo de licenciamiento que pasa a un segundo plano y siempre está la informalidad como solución al no pago de éstas expensas. Especialmente, hay que considerar que la población de vivienda de interés social (VIS), en su mayoría, desconoce que el trámite de licenciamiento le exige el pago de las expensas derivadas directamente de la solicitud.

Aún para los estratos altos de nuestra ciudad, el costo directo del trámite de licenciamiento puede generar un precio considerable, teniendo en cuenta que los costos de una obra pueden alcanzar los 2 o 3 mil millones de pesos. Es decir, que si estamos considerando que la expensas del trámite serán alrededor del 3 por ciento del costo directo de la obra, se tendría que pagar por el costo del licenciamiento entre sesenta y noventa millones de pesos; una cifra significativa para cualquier constructor. El precio, como ya se mencionó, realmente depende del número de metros cuadrados construidos, lo cual hace que el cargo variable en estructuras de grandes proporciones puedan tener un costo exorbitante adicional al valor de la obra en sí.

Sin embargo, éstos costos llevan a la exclusión social y a la segregación espacial en muchos casos, lo cual conduce, en especial las familias de bajos ingresos, a incumplir la ley y conformarse en la informalidad lo cual da como resultado que se formen asentamientos irregulares que no se acoplan a las políticas de ordenación urbana del POT. Entonces, la sistematización de las expensas es una norma jurídica de poca eficacia, en ese sentido.

En resumen, es posible ver que las expensas derivadas directamente del trámite de solicitud de una licencia urbanística, en general, depende principalmente, de una ecuación matemática establecida en el Decreto 564 de 2006, que puede resultar significativa para el solicitante. Ahora bien, con esto en mente, ya se puede entrar a analizar otro tipo de costos derivados indirectamente del trámite de licenciamiento para así sentar las bases y determinar que tanto inciden en el cumplimiento del cometido jurídico del decreto nacional.

                                                        48 REYES, Marlen. Arquitecta - Coordinadora Técnica. Curaduría Urbana No. 1 – Arq. Juan Reinaldo Suárez Medina. En entrevista realizada el día 16 de octubre de 2009.

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CAPÍTULO II LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN DE LAS LICENCIAS URBANÍSTICAS

En el capítulo anterior se ha pretendido describir la reglamentación existente sobre las expensas de los trámites de las licencias urbanísticas, lo cual ofrece los elementos necesarios para entrar a analizar si éstas expensas cumplen con el cometido jurídico del Decreto 564 de 2006. Para ello, se ahondó de manera detallada en las normas urbanísticas que determinan cómo se calculan las expensas para las licencias urbanísticas. De lo anterior se puede sostener que el costo directo, dependiendo del número de metros cuadrados de la obra, varía según el estrato social y a su vez del tipo de licencia que se está solicitando. No obstante, la solicitud de una licencia urbanística en cualquier modalidad implica unos costos adicionales que no están contemplados en el decreto mencionado, que para efectos de este trabajo se entenderán como costos indirectos. Por eso, en este capítulo se describirán los factores que conllevan dichos costos con el ánimo de sentar las bases para su posterior análisis en su rol dentro de la función jurídica del Decreto 564 del 2006.

Para poder tener una perspectiva realmente ajustada a las necesidades de la realidad, el grueso de esta parte investigativa se fundamenta sobre un número de entrevistas realizadas a operadores del ámbito urbanístico con distintas perspectivas laborales, que permitieron tener una visión más global del problema jurídico que se pretende responder.

Para ello, es necesario considerar los costos indirectos del trámite de licenciamiento como costos de transacción. Para Douglas North, los costos de transacción son las erogaciones en que se incurre para medir qué se intercambia; hacer cumplir los acuerdos normativos y a su vez, la tramitología estatal (como licencias y permisos, trámites tributarios, etc.)49. Para efectos de este trabajo, se entienden los costos de transacción como los costos adicionales derivados del trámite de licenciamiento.

2.1. El costo indirecto de las licencias urbanísticas.

María Paula Camacho50 sostiene que no sólo el costo directo afecta a los estratos bajos de la población sino que en particular, los costos indirectos se convierten en barreras jurídico-económicas, debido a que deben soportar la carga económica de un inventario de requisitos adicionales necesarios para iniciar el trámite de una licencia urbanística.

En este inventario de requisitos existen unas exigencias técnicas que deben acompañar la solicitud de una licencia urbanística, de acuerdo el Decreto 564 de 2006. En particular y a modo de ejemplo, para las licencias de urbanismo, los artículos 18 y 19 del decreto en mención determinan los documentos adicionales requeridos para su solicitud; tales como el plano topográfico del predio; una certificación expedida por las empresas de servicios públicos domiciliarios acerca de la disponibilidad inmediata de dichos servicios en el predio                                                         49 NORTH. Op. Cit. p. 2. 50 Directora de los Estudios Jurídicos de la Cámara Colombiana de Construcción (CAMACOL).

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objeto de la licencia o incluso los estudios de amenaza y riesgo por fenómenos tales como la remoción de tierra e inundaciones para determinar la viabilidad del futuro desarrollo en el predio. Lo mismo sucede para las licencias de construcción en cualquiera de sus modalidades, de acuerdo con el artículo 22 del mismo decreto. Éstos documentos adicionales tienen como objetivo permitir al curador urbano, de acuerdo con lo que le ordena el artículo 26 del citado decreto, estudiar que el proyecto objeto de solicitud esté de acuerdo a lo estipulado “desde el punto de vista técnico, jurídico, estructural, urbanísticos y arquitectónico a fin de verificar el cumplimiento del proyecto con las normas urbanísticas, de edificación y estructurales vigentes”. Todo lo anterior está en consonancia con el artículo 49 del decreto que ordena que las exigencias técnicas de construcción, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 41 de la Ley 400 de 1997, las condiciones de diseño y técnicas de construcción, deberán ser aprobadas como requisito previo a la expedición y aprobación de la licencia urbanística por la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones Sismo-resistentes.

Por otra parte, el artículo 8º del Decreto 564 de 2006 establece la obligatoriedad de pagar los impuestos, gravámenes, tasas y contribuciones asociadas a la expedición de las licencias, las cuales serán independientes del pago de las expensas por los trámites ante el curador urbano, imponiendo la carga adicional al solicitante de cancelar dichos pagos y demostrar como tal estos pagos ante el curador como requisito previo a la expedición de la licencia, dentro de los 60 días siguientes al requerimiento al solicitante de la licencia.

Ahora bien, existe un formato de revisión e información de proyectos para las curadurías urbanas estipulado en la Resolución 912 del 2009, que tiene por objeto buscar que el solicitante pueda radicar de manera completa en legal y debida forma su solicitud; es un check-list de cada documento necesario para el trámite de licenciamiento (ver anexo - Tabla VIII).

De dicho formato de revisión e información de proyectos, es posible sostener que en particular, los documentos No. 6, 10 y 11 implican un costo adicional significativo para el solicitante, que si bien no está considerado dentro de los cargos fijos o cargos variables de las expensas del trámite, si entran a formar parte de la inversión que se debe hacer para iniciar dicho trámite. Esto resulta en unos costos adicionales a las expensas del trámite de licenciamiento que se deben sumar al presupuesto de todo constructor sin importar su estratificación social, implicando un obstáculo económico para las familias de bajos ingresos.

A continuación se hará una breve descripción de los requisitos adicionales al trámite de licenciamiento que más repercuten como costos adicionales en el presupuesto del solicitante.

2.1.1. El impuesto predial Para cumplir con el requisito del impuesto predial, es necesario tener en cuenta que se debe allegar una copia que acredite su pago o declaración privada con pago de los últimos cinco

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años en relación con el inmueble objeto de la solicitud que figure con la nomenclatura alfanumérica o identificación del predio. Por consiguiente, se requiere demostrar que en el predio objeto de la solicitud de la licencia urbanística, se haya pagado el impuesto predial; un tributo al predio que muchas veces no está al día y que acarrea sanciones pecuniarias, lo cual representa una carga económica insoportable en muchos casos, en especial, para los estratos de bajos recursos51.

Tener los impuestos prediales al día como prerrequisito para el estudio de la solicitud de licencia urbanística se vuelve un dolor de cabeza para quienes no lo tienen al día, situación más común en los estratos 1, 2 y 3 que en los estratos 4, 5 y 652. Deben no sólo pagar los impuestos prediales en mora sino que deben asumir las sanciones pecuniarias (si es el caso), lo cual crea inicialmente un obstáculo para el solicitante.

Por consiguiente, este costo indirecto afecta la decisión de acudir la formalidad, en especial para las poblaciones económicamente marginadas, puesto que los intereses más las sanciones pecuniarias que dicta el Acuerdo Distrital 352 de 2008, más el impuesto en si, incrementa la inversión total que se debe hacer para tramitar una licencia urbanística. Esto se configura en un obstáculo al cometido jurídico del Decreto 564 de 2006 y por tanto, se disminuya la capacidad de control administrativo sobre la planificación holística de la ciudad de Bogotá, incumplimiento las normas urbanísticas establecidas en el POT y en la normatividad correspondiente.

2.1.2. Los proyectos arquitectónicos y de ingeniería.

Por otro lado, el sector constructor tiene una gran complejidad técnica, la cual es vital para el adecuado funcionamiento de las edificaciones. Por tanto, en la solicitud de una licencia urbanística se necesita el acompañamiento de documentos adicionales que determinen el diseño arquitectónico (proyecto arquitectónico) y el diseño de ingeniería de la construcción (proyecto de ingeniería). El proyecto arquitectónico requiere de una serie de documentos adicionales a la solicitud de la licencia urbanística (ver anexo – Tabla IX); se puede ver como de los requisitos exigidos se necesita de un arquitecto con matrícula profesional para que preste sus servicios, elabore dicho proyecto y lo firme.

Como un costo adicional, entonces se puede afirmar que, este costo de transacción se debe sumar a la inversión total que debe hacer el solicitante por el trámite de su licencia urbanística, lo cual termina afectando su patrimonio y muchas veces estimulándolo a acudir a la informalidad. En particular, los estratos de 1, 2 y 3 no cuentan con que un porcentaje de su

                                                        51 GARZÓN, Mónica. Abogada de la Secretaría Distrital del Hábitat. Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda. En entrevista realizada el día 15 de octubre de 2009. 52 ROLDÁN, Francisco. Arquitecto y diseñador urbano. Empresa Rafael y Mauricio López Arquitectos S.A. En entrevista realizada el día 9 de octubre de 2009.

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inversión53 a la construcción de su predio debe estar destinado al pago de los costos indirectos que se derivan de dicha solicitud. Para Camacho, estos costos adicionales al trámite de licenciamiento es un factor de peso que influye en la decisión del solicitante cuando busca legalmente edificar su predio.

De acuerdo con el Decreto 2090 de 1989, se establecen las tarifas para los proyectos arquitectónicos y el cobro de honorarios mínimos por los servicios prestados del arquitecto. Existen una serie de categorías de la A hasta la I, correspondiente al tipo de proyecto que el profesional debe diseñar y unas etapas de diseño como el anteproyecto o el proyecto en si. Básicamente se calcula sobre el porcentaje del costo directo del presupuesto de la obra o costo base de tarifas (CBT). Existe, como en el Decreto 564 de 2006, una ecuación matemática para calcular en cada modalidad de licencia y dependiendo del tipo de categoría, la tarifa mínima de honorarios, pero en este trabajo no se adentrará en ese tema particular. El citado decreto determina que se liquidan los honorarios mínimos, de acuerdo con una tabla que a continuación se expone:

Tabla X. El cobro de honorarios por servicios arquitectónicos.

Área construida (m2) % del CBT Área acumulada (m2) Primeros 1.000 m2 7.0 % 1.000 m2

Siguientes 4.000 m2 5.0 % 5.000 m2

Siguientes 5.000 m2 4.0 % 10.000 m2

En adelante 3.0%

Por su parte, el proyecto de ingeniería requiere de otra serie de documentos adicionales a la solicitud de la licencia urbanística (ver anexo – Tabla XI). También se puede sostener que para el solicitante de una licencia urbanística, cumplir con éstas exigencias representa una carga económica adicional a la inversión total, lo cual tiene como efecto que muchos de ellos desistan al proceso y recurran a la informalidad54. Estos requisitos se convierten en un obstáculo jurídico-económico para quienes buscan acceder por medio de la legalidad y la formalidad a la edificación de sus predios, teniendo en algunos casos, consecuencias contrarias a los objetivos de un modelo de planificación holístico en la capital colombiana.

Igualmente, para el proyecto de ingeniería existen unas tarifas para cobrar los honorarios mínimos en cada obra dependiendo de la modalidad y el tipo de ingeniería que requiera el proyecto. Sin embargo, es aproximadamente, de acuerdo con el Decreto 2090 de 1989, entre el 2.5 y el 15 por ciento del presupuesto directo de la obra. Por tanto, se debe cumplir con estos costos adicionales para acceder al servicio del ingeniero civil.

                                                        53 Este porcentaje no es promediable debido a que depende de una variedad de factores que es imposible contemplar tales como el costo del servicio del arquitecto; el número de metros cuadrados del predio objeto de la solicitud de licencia urbanística; el tipo de obra (urbanización o construcción); la modalidad de construcción y las exigencias técnicas de dicha construcción. 54 CAMACHO HERRERA, María Paula. Directora de Estudios Jurídicos de la Cámara Colombiana de Construcción [CAMACOL]. En entrevista realizada el día 28 de octubre de 2009.

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De esta manera, los costos indirectos derivados de los proyectos arquitectónico y de ingeniería civil desincentivan el cumplimiento de la norma urbanística, apelando a la construcción informal y a la desobediencia de las políticas urbanas de la ciudad de Bogotá. Por tanto, el marco regulatorio de las expensas de los trámites de las licencias urbanísticas, no sólo “[…] genera ineficiencia e incertidumbre por la dispersión y la ambigüedad normativa [sino que] además, los procesos son lentos y costosos, porque no se contempla la importancia de facilitar la actividad legal edificadora”55.

2.1.3. El Código de Construcción y de Sismo Resistencia (NSR-98).

Por su parte, el Código de Construcción y de Sismo Resistencia (NSR-98) regula como las estructuras de la construcción deben contener elementos de confinamiento, muros estructurales, cimentaciones y demás elementos esenciales para la infraestructura de la obra. En este orden de ideas, el solicitante debe acudir a los servicios de un ingeniero civil con matrícula profesional para la elaboración del proyecto de ingeniería, lo cual también representa un gasto adicional para el solicitante.

El proyecto de ingeniería debe estar adecuado a las exigencias técnicas actuales de construcción para que su solicitud sea estudiada por la curaduría urbana; un factor que muchas veces no está considerado dentro del presupuesto del solicitante porque desconocen de la necesidad de contar con un proyecto de ingeniería. Al toparse contra esta barrera económica adicional, muchos de ellos, en particular las familias de bajos recursos, desisten porque la vía de la informalidad es un camino más económico, menos engorroso y más acorde con las necesidades socioeconómicas de ésta población marginada56.

Por lo anterior, para Camacho, las normas actuales que regulan las expensas de los trámites de licenciamiento y los requisitos adicionales exigidos no se acomodan a la realidad social urbana de la ciudad; por el contrario, impiden una planificación holística de la ciudad y disminuye la capacidad de control administrativo sobre las políticas urbanas establecidas en el POT.

2.1.4. Los servicios públicos domiciliarios y el medio ambiente.

Por su parte, Álvaro Vélez57 considera que los costos de transacción desincentivan el cumplimiento de las políticas urbanas de Bogotá puesto que las cargas que imponen las entidades distritales y de servicios públicos domiciliarios hacen que un grueso de la población recurra a construir informalmente.

                                                        55 GAMBOA, Cristina. 6 puntos para lograr cambios en la escala de producción de vivienda. Revista Urbana No. 37. CAMACOL. 2008. p. 2. 56 CAMACHO HERRERA. Op. Cit. 57 Gerente y socio de la empresa de construcción y urbanización Triada S.A. Miembro de la Junta Directiva y expresidente de la Cámara Colombiana de Construcción (CAMACOL).

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Para poder solicitar una licencia urbanística, es menester tener un certificado de cada una de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios en la que se establezca la viabilidad de proveer dichos servicios al predio objeto de la solicitud. Por consiguiente, dichas empresas deben realizar un estudio para cada uno de los servicios domiciliarios requeridos lo cual genera un costo adicional al trámite de licenciamiento.

También se requiere para el estudio de la solicitud de la licencia urbanística, la aprobación del proyecto por parte de entidades distritales como la Secretaría Distrital de Ambiente. Dicha entidad debe determinar si el proyecto general de la obra está de acuerdo con las políticas ambientales de ese predio con el ánimo de garantizar un entorno ambiental con las condiciones garantizadas en el artículo 2º del Decreto 561 de 200658.

Este requisito genera un costo adicional en la inversión del solicitante de una licencia urbanística, lo cual sumado a los anteriores costos adicionales, tiene un peso importante en el desistimiento de dichos trámites, en particular en los estratos bajos59. Una vez más, se suma a la barrera jurídico-económica que se convierte en un impedimento en el acceso a un marco legal y formal, una vez más obstaculizando el cometido jurídico del Decreto 564 de 2006 y por consiguiente, la ordenación urbana del POT.

2.1.5. El impuesto de delineación urbana y la plusvalía.

Aparte de los costos adicionales mencionados, el solicitante también debe tener en cuenta los tributos de la plusvalía y el impuesto de delineación urbana contemplados en el Acuerdo Distrital 352 de 2008. Dichos tributos son necesarios para la aprobación y expedición de la licencia urbanística, y por consiguiente, forman otro costo adicional para el solicitante que busca formal y legalmente su aprobación del proyecto que piensa desarrollar en su predio.

En primer lugar, el impuesto de delineación urbana, declarado exequible en la Sentencia C-035 de 2009 de la Corte Constitucional, está destinado para “la ejecución de obras o construcciones a las cuales se les haya expedido y notificado la licencia de construcción y sus modificaciones, en sus modalidades […] en el Distrito Capital de Bogotá, previstas en el artículo 7 del Decreto Nacional 564 de 2006”60. Es decir, que este gravamen debe ser pagado por los titulares de las licencias de construcción en los términos del artículo 16 del citado decreto nacional sobre la base gravable prevista para la liquidación del impuesto en mención.

Dicha base gravable es el monto total del presupuesto de la obra o construcción, es decir el costo directo de la ejecución de la totalidad de la obra dentro del término de la vigencia de la                                                         58 Corresponde a la Secretaría Distrital de Ambiente orientar y liderar la formulación de políticas ambientales y de aprovechamiento sostenible de los recursos ambientales y del suelo, tendientes a preservar la diversidad e integridad del ambiente, el manejo y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales distritales y la conservación del sistema de áreas protegidas, para garantizar una relación adecuada entre la población y el entorno ambiental y crear las condiciones que garanticen los derechos fundamentales y colectivos relacionados con el medio ambiente. 59 VÉLEZ, Álvaro. Expresidente y miembro de la Junta Directiva de la Cámara Colombiana de Construcción [CAMACOL] / Gerente y socio de la Empresa Triada S.A. Entrevista realizada el día13 de octubre de 2009. 60 Artículo 2 del Acuerdo 352 de 2008. Consejo de Bogotá D.C.

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licencia. A ésta base gravable se debe liquidar a la tarifa del 2.6%, lo cual será el impuesto de delineación urbana. Igualmente, de acuerdo con la Resolución 271 de 2009, se actualizaron los costos mínimos del impuesto de delineación urbana, costo que se le traslada al comprador en el precio del inmueble logrando aumentar las barreras en el acceso a la vivienda o a la construcción formal61.

El impuesto de delineación urbana está ligado a la expedición de la licencia urbanística, pues solamente el curador urbana expedirá esta si se comprueba por parte de éste, el pago del impuesto pertinente y a tiempo, es decir, dentro de los siguientes 60 días a la solicitud de la licencia o de lo contrario se entenderá desistida dicha solicitud62.

Sin embargo, es importante resaltar que de acuerdo con el artículo 9 del Acuerdo 352 de 2008, están exentos del pago del impuesto de delineación urbana hasta el año 2019, las licencias de construcción en modalidad de obra nueva para VIS (estratos 1, 2 y 3), las viviendas de autoconstrucción de estratos 1 y 2 que no excedan los topes definidos para VIS o para las ampliaciones, modificaciones, adecuaciones o reparaciones de inmuebles de los estratos 1, 2 y 3 de uso residencial, con avalúo catastral vigente inferior a 135 SMLMV; las obras que se realicen para reparar o reconstruir los inmuebles afectados por catástrofes naturales o actos terroristas ocurridos en Bogotá o aquellas obras de restauración y conservación de inmuebles de interés cultural.

Éstos costos, de acuerdo con Marlen Reyes63, aumentan los costos del trámite de licenciamiento y son un gran desincentivo para las personas porque obliga al solicitante a desistir y recurrir a la informalidad, como operadores cuasi-legales que optaron por respetar las normas urbanísticas pero los costos indirectos y posiblemente los directos los desmotivaron para continuar con el proceso.

Es importante también considerar que todo lo mencionado anteriormente, es bajo el supuesto que el solicitante paga éstos tributos a tiempo y de no hacerlo, incurrirán en una de las sanciones que se prevén en el citado acuerdo, lo cual hace pagar adicionalmente un valor pecuniario por motivo de una sanción y los intereses de mora generados, adicional al total de retención del costo directo de la obra.

Sin embargo, no se puede dejar de lado que Metrovivienda64 paga un porcentaje de los costos del impuesto de delineación urbana para los estratos bajos del Distrito Capital, lo cual permite

                                                        61 CAMACOL. Informe Jurídico. Legislación y Normatividad de Interés. 20 de marzo de 2009. No. 206. p. 5. 62 POVEDA FERRO, Heyby. Concepto 1130 sobre el Impuesto de Delineación Urbana. Subdirectora Jurídica Tributaria. Curaduría Urbana No. 2. 3 de abril de 2006. 63 Coordinadora Técnica del Área de Vivienda de Interés Social para la Curaduría Urbana No. 1 – Arquitecto Juan Reinaldo Suárez Medina. 64 Metrovivienda es un proyecto capitalino que busca contribuir a la construcción social de un hábitat digno en la ciudad –región, mediante la gestión y provisión de suelo urbanizado, la promoción de proyectos de vivienda de interés social y el apoyo a las familias para el acceso y tenencia segura de la vivienda por medio de bancos de tierra que luego son unidos en grandes globos para que con el tiempo se pueda desarrollar dichos proyectos.

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a estos estratos no incurrir en tantos gastos adicionales para la expedición de sus licencias65. Sin embargo, este trabajo no se ocupará de analizar el efecto de Metrovivienda sobre el bienestar de la población de Bogotá; sólo se limitará a mencionar que dicho proyecto colabora en cierta medida con la subvención de los costos adicionales en el trámite de licenciamiento para VIS pero no es de ninguna manera una solución a este obstáculo jurídico-económico.

Otro aspecto importante de resaltar, que de acuerdo con Reyes, es otro factor de peso, es el gravamen de la plusvalía. Está reglamentada en la Ley 388 de 1997; el Acuerdo 118 de 2003 y el Decreto 84 de 2004, y es el tributo al incremento en los precios de la tierra que se derivan de las decisiones o actuaciones del ordenamiento territorial, que para el caso de Bogotá, es el POT, lo cual hace que haya una obligación tributaria para el solicitante de transferir parte del incremento en el precio del suelo a la administración distrital, por ser representante de la comunidad66. “Esta establecido como un derecho colectivo de participación a favor de las entidades públicas y tiene que ver con la apropiación de las rentas que se producen con ocasión de la actividad administrativa (reglamentación, ejecución de proyectos de obra); pues son las actuaciones urbanísticas de la Administración que, como principal factor, determina la valorización del suelo, bien por el potencial de aprovechamiento que permiten (normas), o bien por las facilidades o mejoras que pueden reportar para un terreno (obras públicas)”67.

Existen muchos hechos generadores de dicho tributo, de acuerdo con el Acuerdo 118 de 2003 y el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, entre los cuales está la solicitud de licencia de urbanística. Es decir, que en el trámite de licenciamiento necesariamente se debe pagar la plusvalía por ser éste un hecho generador, lo cual recae como un costo adicional en el presupuesto del solicitante.

El cometido jurídico de la plusvalía está destinado, en un 70%, a construir vivienda de interés social, vivienda progresiva y obras de infraestructura vial o espacio público de las mismas; un 15% está destinado a proveer áreas de recreación, equipamientos sociales y aumentar el espacio público; y el 15% restante está destinado a adquirir suelos de conservación de los recurso hídricos y protección ambiental. Es decir, que la plusvalía es un impuesto adicional los demás costos indirectos aludidos, necesario para la aprobación y expedición de la licencia urbanística.

Éste impuesto, de acuerdo con Reyes y con Camacho, es el costo indirecto que más desincentiva a los solicitantes de desistir del trámite porque es un costo adicional con el cual no contemplan en su presupuesto de obra y que lo incrementa desproporcionadamente, entonces desisten como operadores cuasi-legales, y recurren a la informalidad. El problema es que las curadurías urbanas sólo expiden las licencias urbanísticas una vez se haya cumplido a

                                                        65 REYES. Op. Cit. 66 CAMACOL. Informe Jurídico. Concepto 1193. No. 221. 24 de julio de 2009. 67 PINILLA PINEDA, Op. Cit. p. 16.

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cabalidad con todos los requisitos mencionados anteriormente, pero para Reyes, es muy difícil cumplir con éstos requisitos para una parte de los solicitantes, lo cual repercute en procesos de asentamientos informales en las periferias de la ciudad, lo cual a su vez, afecta la planeación urbana de la ciudad.

En resumen, sumando todos los costos adicionales mencionados, se puede apreciar la carga económica adicional que representa para cada solicitante. De acuerdo con Martha Pinto de Hart, presidenta de CAMACOL, esta diversidad de cargas económicas a quien busca construir no permite hacer vivienda barata. “Los impuestos locales, municipales y nacionales, las cargas urbanísticas y las acometidas de las redes de servicios públicos son algunos de los obstáculos que deben enfrentar los constructores a la hora de hacer un presupuesto de obra”68. Por eso es importante buscar reducir el inventario de requisitos para el trámite de licenciamiento con el ánimo de impulsar la construcción formal, agilizar el trámite de expedición de las licencias y así, reducir los costos de transacción69.

2.2. Las cifras oficiales del DANE – Las licencias urbanísticas aprobadas.

Todo lo anteriormente sostenido se ve reflejado de cierta manera, en las cifras oficiales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) sobre la actividad edificadora en la ciudad de Bogotá D.C. Las estadísticas que se presentarán a continuación permiten dilucidar de manera gráfica las consecuencias de los costos del trámite de licenciamiento derivados del inventario de requisitos exigidos, que conlleva a la creación de asentamientos informales en Bogotá y a la segregación socio-espacial de las poblaciones marginadas de la ciudad por la ineficacia de las normas que regulan las expensas de dichos procedimientos.

Las licencias aprobadas, en particular de construcción son uno de los indicadores por excelencia de este sector económico y casi todo lo que se licencia termina materializado en nuevas edificaciones, como importante vehículo de formación de capital en el país. En el periodo entre los meses de enero y julio del presente año, el área total en el agregado de vivienda sumo 3.534.684 m2, cifra que representa un registro inferior en 1.362.731 m2 respecto al lapso en el 2008, es decir, una variación anual negativa de -27.8 por ciento70. Para este periodo entre enero y julio del 2009, el área licenciada para vivienda representó un 70 por ciento del total de los licenciamientos urbanísticos, cifra en la que usualmente oscila este tipo de construcción71, como se puede ver a continuación:

                                                        68 FLÓREZ, Gabriel. “Cargas que encarecen la vivienda”. EL TIEMPO, Sección C5. Vivienda. Artículo impreso el día 31 de octubre de 2009. p. 5-1. 69 Ibídem. 70 CAMACOL. Informe Económico. Actividad edificadora: comportamiento reciente de las licencias de construcción, el empleo y los costos. 6 de agosto de 2009. No. 26. p. 1 71 Las licencias de construcción para vivienda representan el grueso de las licencias solicitadas y expedidas en las curadurías urbanas; alrededor de un 70% del total de las licencias aprobadas. Por tanto, son siempre un referente importante cuando estadísticamente se habla de licencias urbanísticas.

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Gráfica I. Áreas por usos del año 2008.

Fuente: DANE y CAMACOL – Estudios Económicos.

Por su parte, el área licenciada total en el mes de julio se concentró en Bogotá con una participación del 26% respecto del área licenciada en los 77 municipios que registra el DANE, lo cual evidencia una variación anual del -51 por ciento respecto del mismo periodo del año anterior72. Estas cifras demuestran que en lo recorrido de este año, en Bogotá D.C. ha disminuido el área total licenciada, lo cual podría verse, en parte, como una consecuencia de los altos costos indirectos que deben soportar los solicitantes, sumado a la crisis económica que atraviesa el país73. De esta manera, conlleva a que una parte considerable de la población de la capital no se acoja a los esquemas formales de urbanización y construcción, afectando las políticas de ordenamiento del POT y a su vez, el cometido jurídico de las normas urbanísticas como el Decreto 564 de 2006.

Igualmente, éstos costos adicionales se reflejan, en cierto grado, en el incremento de la actividad edificadora informal, lo cual demuestra que existe una relación entre el costo del trámite de licenciamiento con el número de solicitudes que se aprueban y se expiden en la ciudad referida. El incremento de asentamientos irregulares en los perímetros del Distrito Capital han demostrado como los habitantes informales optan por un camino menos obstaculizado jurídico-económicamente. A continuación se puede ver el número de solicitudes para licenciamiento urbanístico versus el número de aprobaciones en el año 2008, como un reflejo de los costos de transacción que desincentivan la continuación del trámite de licenciamiento y como resultado lleva al desistimiento:

                                                        72 Ibídem. p. 1. 73 La disminución estadística de las licencias aprobadas para el año 2009 respecto del año anterior, principalmente tiene que ver con la crisis económica global que atraviesan la inmensa mayoría de países; sin embargo, podría sumarse el costo de licenciamiento como un factor de peso en las decisiones de los solicitantes con miras a ahorrar en costos de transacción que si bien no se encajan en un marco legal y formal, la informalidad no tiene consecuencias muy drásticas a corto y mediano plazo.

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Gráfica II. Radicaciones versus aprobaciones por localidades de Bogotá D.C. en el 2008.

Fuente: DANE y CAMACOL – Estudios Económicos.

Para CAMACOL, el desempeño del área licenciada evidencia signos del proceso de desaceleración del sector constructor, en línea con la debilidad de la economía nacional, al igual que en el aumento en el Índice de Costos de la Construcción de Vivienda (ICCV)74 para junio del 200975, lo cual tiene como resultado, desde la perspectiva del licenciamiento, un abandono por las prácticas formales y legales ante las curadurías urbanas, en gran parte, por el alto costo directo e indirecto de los trámites de licenciamiento. En este orden de ideas, solicitar una licencia urbanística pasa a un segundo plano en el presupuesto del solicitante y de esta manera, se concentra en invertir su dinero en otros aspectos de la obra como son los materiales para la construcción de su predio. La dinámica de la actividad edificadora está en línea con la coyuntura económica que atraviesa el país, que ha tenido como respuesta a tanto factores externos e internos se ha ido desacelerando su crecimiento76. Con esto en mente, para el solicitante de una licencia urbanística, los costos directos y especialmente los indirectos se convierten en una barrera jurídico-económica para quien busca acomodarse a un orden urbano legítimo77. Esto se refleja en la reducción en el ritmo del crecimiento del área licenciada este año respecto del año anterior.

Las licencias aprobadas para la construcción, de acuerdo con las proyecciones de CAMACOL, se reducirán en un 16% en el año 2009 debido a la menor dinámica en el licenciamiento para vivienda, y también en la tendencia decreciente de los destinos de comercio e industria78. Esta tendencia de reducción en las intenciones de construir nuevas edificaciones confirma que habrá una menor dinámica de la actividad edificadora en el año 2009. El destino vivienda, en particular, atraviesa una etapa de moderación en su ritmo de                                                         74 Mide el costo medio de la demanda de insumos para el desarrollo de la actividad edificadora. 75 Ibídem. p. 3. 76 CAMACOL. Informe Económico. Crecimiento económica y Licencias. 28 de enero de 2009. No. 01. p. 7. 77 Ibídem. p. 8. 78 CAMACOL. Informe Económico. Licencias de construcción se reducirán 16% y el desempleo alcanzaría 13% en 2009. abril de 2009. No. 20. pp. 4-5.

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expansión, lo que se hace más marcado en el segmento VIS79. Por tanto, las cifras oficiales del DANE sobre las licencias aprobadas de construcción confirman este año que el segmento de VIS sigue presentando el mayor ajuste dentro del destino residencial; permitiendo un incremento en los asentamientos irregulares que propicia el incumplimiento de las normas urbanísticas y por ende, yendo en contravía con el cometido jurídico del Decreto 564 de 2006. A continuación se puede ver lo anteriormente mencionado relacionado al número de licencias urbanísticas aprobadas, desistidas o negadas entre los años 2007 y 2008:

Gráfica III. Licencias urbanísticas en el 2007-2008.

Fuente: DANE y CAMACOL – Estudios Económicos.

De la tabla anterior se puede apreciar como el número de licencias urbanísticas aumentó en el año 2008 frente al año inmediatamente anterior, pero de igual forma el número de licencias desistidas también aumentó del mismo modo. El desistimiento de una licencia urbanística no obedece estrictamente a las expensas del trámite de licenciamiento, sino a una multiplicidad de factores que no son parte de este trabajo abordar. Sin embargo, el costo indirecto de las licencias urbanísticas si es definitivamente un factor de peso que contribuye con el número de desistimientos en los trámites de licenciamiento80.

El resultado más evidente del desistimiento de licencias urbanísticas son la propagación de los asentamientos irregulares en la ciudad, pues son la consecuencia directa de la ausencia de licenciamiento. De acuerdo con la Secretaría Distrital del Hábitat, los asentamientos informales han ido creciendo en los perímetros de Bogotá, en parte por los costos de transacción a los que deben ser sometidas las localidades de la capital, en especial, de bajos recursos. Éstos costos adicionales no los pueden costear y por ende, recurren a urbanizar predios en los perímetros de la ciudad sin ningún respecto por las normas urbanísticas, encontrando en la construcción informal una solución a los obstáculos jurídico-económicos de la formalidad. Para el año 2008, los números son alarmantes: en Bogotá, hay 11.954                                                         79 CAMACOL. Informe Económico. Menor dinámica en las licencias de construcción.19 de noviembre de 2008. No. 13. p. 3. 80 REYES. Op. Cit.

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ocupaciones ilegales; 241.930 viviendas sin licencia urbanística; 4.545 hogares localizados en zonas de alto riesgo no mitigable (debido a la falta de asesoramiento técnico y claramente, ausencia de licencia urbanística) y 81.720 hogares con casos de hacinamiento crítico81. A la administración distrital le cuesta aproximadamente $10.4 millones de pesos legalizar una vivienda ilegal, lo cual demuestra los beneficios económicos derivados de evitar los asentamientos irregulares; a lo anterior hay que tener en cuenta los ahorros por no tener que reubicar las familias expuestas a riesgos, el costo del transporte y tiempos de desplazamiento y el aumento en la calidad de vida de sus habitantes82.

Por consiguiente, es posible afirmar que el costo de licenciamiento visto como un factor que desincentiva a la población de acudir a los esquemas formales, no sólo conlleva el incumplimiento de las normas urbanísticas sino que al fomentar la irregularidad urbana, le causa un elevado costo a la administración local, al tener que legalizar éstos barrios eventualmente y reestructurar la ordenación contemplada en el POT.

De esta manera, se puede ver que los asentamientos irregulares que son el resultado directo de la incapacidad del Estado colombiano para diseñar e instrumentar una política de vivienda social que responda a las condiciones y necesidades reales de la mayoría de la población urbana83; lo cual se ve reflejado en una manifestación clara del desequilibrio que presenta el mercado. Estas cifras inquietantes demuestran como la capital colombiana tiene un crecimiento urbano acelerado principalmente por éstos asentamientos: entre 1987 y 1998, la ciudad creció 3.206 hectáreas, de las cuales 1.413 (44%), correspondieron a desarrollos irregulares84.

Se estima que el 40 por ciento del área de Bogotá corresponde a urbanización no planificada y ha sido la principal alternativa para más de la mitad de la población de la ciudad, “con un desarrollo al margen de las normas urbanísticas y habitacionales, que ha traído elevadísimos costos para la población por pérdidas en bienestar y también para las finanzas de la ciudad debido a los crecientes gastos que demanda la regularización ante las deficiencias en servicios públicos, la exposición a riesgos y la mala calidad vial, entre otros”85.

Por tanto, se podría concluir que, en cierto grado, los costos indirectos derivados de los requisitos adicionales a las solicitudes de licenciamiento urbanístico colaboran en la fomentación de la irregularidad, en el incumplimiento de las políticas urbanas desarrolladas en el POT, y como consecuencia, entorpecen el cometido jurídico del Decreto 564 de 2006.

                                                        81 CAMACOL. Informe Económico. Crecimiento económica y Licencias. 28 de enero de 2009. No. 01. p. 4. 82 ROCHA, Ricardo., et al. Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE):Universidad de los Andes. Estimación del efecto de Metrovivienda sobre el bienestar de la población de Bogotá. Bogotá, julio de 2003. Con patrocinio de Metrovivienda. p. 12. 83 Ibídem. p. 42. 84 Ibídem. p. 42. 85 Ibídem. p. 15.

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CAPÍTULO III OTROS FACTORES QUE INCIDEN EN EL COSTO DE LAS LICENCIAS Cómo se pudo apreciar en los capítulos anteriores, los costos derivados del trámite de licenciamiento urbanístico pueden convertirse en cierto grado, en una barrera jurídico-económica para quienes buscan acomodarse a un orden urbano legítimo. En este capítulo se pretende mencionar otros factores que inciden en el costo de las licencias urbanísticas y a su vez, fomentan el incumplimiento de las políticas urbanas de Bogotá al igual que la irregularidad. El costo de las licencias urbanísticas no sólo proviene del número de requisitos legales junto con los documentos adicionales a la solicitud, como se ha venido mencionando, sino también de otros factores que directa o indirectamente inciden en el costo final del trámite de expedición de una licencia.

Esta parte investigativa también se fundamenta principalmente en las entrevistas realizadas a los distintos operadores del sector constructor, y busca sólo mencionarlas como factores que hay que tener en cuenta para determinar el costo global del trámite de licenciamiento.

A continuación se hará una breve descripción de éstos factores, ahondando en la manera como afectan económicamente el costo final del trámite de una licencia urbanística y como consecuencia de esto, son factores que inciden en el incumplimiento de las normas urbanísticas y en la fomentación de la construcción informal.

3.1. Desconocimiento normativo por parte de la población capitalina.

Uno de los factores más importantes en el costo de las licencias urbanísticas y a su vez, en la fomentación de la construcción informal es el desconocimiento de las normas urbanísticas, de acuerdo con Reyes. Este se manifiesta de diferentes maneras a lo largo del trámite de licenciamiento y en diferentes etapas, que a continuación se ahondará en cada una.

En primer lugar, las poblaciones de los estratos VIS no conocen en su mayoría, que existen unas normas urbanísticas que regulan el uso del suelo en los predios donde ellos están asentados y por tanto, para ellos la construcción informal es el único medio de construcción que conocen86. En lo mismo coincide Roldán, al afirmar que éstas personas no buscan acudir a las curadurías urbanas para que les sea autorizada la construcción en su predio porque en su realidad, no existe la necesidad de acudir a ninguna autoridad competente porque desconocen de su existencia. No es que se busque infringir las normas urbanísticas con intención, pues es una infracción innata de su propio entorno y de sus propios recursos87. Por tanto, son el primer factor que incide en la construcción informal, pues el que no conoce las normas urbanísticas no se preocupa por cumplirlas88.

                                                        86 REYES. Op. Cit. 87 ROLDAN. Op. Cit. 88 CAMACHO HERRERA. Op. Cit.

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Por otra parte, el desconocimiento de las normas urbanísticas también se manifiesta en el sentido que, de las personas que solicitan formalmente su licencia urbanística ante las curadurías urbanas, un alto porcentaje de ellas desconoce bien el proceso de licenciamiento89. Por tanto, muchos de los solicitantes no conoce el inventario de requisitos para radicar su solicitud en legal y debida forma. Como consecuencia de los anterior, radican sus solicitudes de manera errónea o incompleta, lo cual hace su proceso mucho más demorado, causándole gastos adicionales en la tramitación de su licencia y a su vez, desincentivándolos de continuar con el proceso.

Igualmente, el desconocimiento de las normas urbanísticas por parte de las entidades distritales como las Alcaldías Locales o incluso de los vecinos colindantes del predio objeto de la solicitud también se manifiesta en el control urbanístico que ejercen cada uno por su cuenta90. Por parte de las Alcaldías Locales, los entes competentes para ejercer el control urbanístico de la ciudad, siempre hay casos en los que traban un proceso de licenciamiento por que sin conocer el componente técnico-científico de una obra, inician discusiones sin sentido jurídico que no tienen trascendencia91. Por tanto, demoran el trámite de licenciamiento, causándole unos gastos adicionales al solicitante no sólo por el tiempo que se pierde sino por el proceso en el que se involucra. El derecho a una vivienda digna, contemplado en el artículo 51 de la Constitución de 1991, les da pie para involucrarse en cualquier aspecto de la aprobación de la licencia, incluso en temas que se salen de su competencia por falta de conocimiento técnico de éstas entidades distritales.

Por su parte, los vecinos en calidad de interlocutores legítimos del proceso de aprobación de una licencia urbanística, de acuerdo con los artículos 24 y siguientes del Decreto 564 de 2006, en muchos casos desconocen de las normas urbanísticas, por tanto, al participar en las oposiciones a la licencia en trámite hacen que el proceso sea más demorado, causándole unos gastos adicionales al solicitante. Muchas de esas oposiciones no están fundamentadas legal ni técnicamente, lo cual hace que se pierda el tiempo y el dinero tanto de la curaduría urbana como del solicitante. El control urbano que ejercen muchas veces busca proteger sus intereses particulares y no realmente ejercer un control urbanístico serio, lo cual hace que sus oposiciones infundadas no sean más que una estrategia para presionar al constructor de desistir de la licencia o incluso dilatar el proceso, con el ánimo de frenar la edificación del predio.

3.2. El tiempo de expedición de la licencia urbanística.

El Decreto 564 de 2006 regula el procedimiento para la expedición de las licencias urbanísticas en los artículos 14 y siguientes. En este marco regulatorio se establece que una

                                                        89 REYES. Op. Cit. 90 CAMACHO HERRERA. Op. Cit. 91 REYES. Op. Cit.

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vez esté radicada la solicitud en legal y debida forma, es decir que se alleguen la totalidad de los documentos exigidos, el curador urbano cuenta con un término para la expedición de las licencias de 45 días hábiles para pronunciarse sobre la solicitud.

No obstante, este término no siempre se cumple por distintas razones, entre otras, por la interpretación normativa por parte de la curaduría urbana o porque la documentación aportada esta incompleta. Pero el problema está en que éste término no necesariamente se cumple cuando la documentación aportada está completa y en muchos casos, el tiempo de expedición de las licencias urbanísticas se extiende hasta cuatro veces más del término establecido92.

Esta extensión del término de expedición de las licencias siempre ha sido uno de los factores más sobresalientes cuando se trata del aumento de los costos del trámite de licenciamiento. Los curadores urbanos siempre argumentan que el proceso de expedición es un proceso en el cual existe muchos intermediarios y por tanto no depende necesariamente de ellos para cumplir el término establecido por la ley93. Por otro lado, los curadores urbanos cuentan con una serie de herramientas que les permite dilatar el proceso de expedición de las licencias acudiendo a mecanismos como el acta de observaciones y correcciones que consagra el artículo 27 del Decreto 564 de 2006, lo cual les permite un tiempo de suspensión del término de expedición de mínimo 30 días, en los cuales el solicitante deberá dar respuesta a los requerimientos señalados en el acta.

Ahora bien, en la interpretación del artículo 28 del citado decreto nacional se crea el mayor dilema para los solicitantes, puesto que cada curaduría y cada entidad distrital tiene una interpretación diferente. Para Reyes, el tiempo de cuarenta y cinco (45) días hábiles es para pronunciarse sobre la licitud y la validez de la solicitud, pero aduce que la curaduría cuenta con otros treinta y cinco días hábiles para dar respuesta de la aprobación de la licencia. Esto mismo piensa Pinilla, quien argumenta que son los solicitantes los que interpretan mal la norma urbanística y por ende, el término del artículo citado sólo se refiere a la posibilidad de pronunciarse sobre su validez más no necesariamente sobre la aprobación de la licencia.

Lo anterior conlleva a que de la ambigüedad de la norma que regula el tiempo de expedición de las licencias urbanísticas se convierta en otro factor que incide en el costo de licenciamiento; es otro de los factores de más peso en el costo de licenciamiento94.

Sin embargo, a través del Decreto 1272 de 2009 el Gobierno busca optimizar el trámite de las licencias de construcción con el fin de agilizar la expedición de las mismas. Para ello, creo un sistema de categorización, que deberá adoptarse dentro de los 18 meses siguientes a la entrada

                                                        92 CAMACHO HERRERA. Op. Cit. 93 PINILLA, Mariano. Excurador y expresidente de la Corporación de Curadores Urbano de Bogotá D.C. En entrevista realizada el día 23 de septiembre de 2009. 94 CAMACHO HERRERA. Op. Cit.

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en vigencia del decreto de categorización95, del trámite de estudio y expedición de licencias de construcción en función de su complejidad, que debe ser aplicado en todos los municipios o distritos con una población superior a 500.000 habitantes96. Dentro del sistema de categorización se establece una serie de plazos indicativos para el estudio de las licencias, basados en una serie de variables fundamentadas en el mayor o menor grado de dificultad para su estudio. Es así como se previó que las licencias de construcción tendrán un plazo máximo de dos meses o de lo contrario, los funcionarios tendrán sanciones disciplinarias97.

Estas variables se sustentan exclusivamente en los siguientes factores: (i) el área de construcción o construida del proyecto correspondiente a la suma de las superficies de los pisos y (ii) los requisitos generales de diseño estructural y construcción sismo-resistente, en concordancia con el Código para Construcciones Sismo Resistentes (NSR-98)98. En consecuencia, todas las solicitudes de licencias de construcción se clasifican de acuerdo con categorías de complejidad y curador urbano debe proceder a su revisión dentro de los plazos indicativos (ver anexo – Tabla XII).

De esta manera, con este nuevo decreto es posible que el trámite de expedición de las licencias de construcción sean de menor tiempo, lo cual puede favorecer al solicitante de manera muy positiva, ahorrándole costos adicionales por la demora en los trámites de su licencia. Para Reyes, dicho decreto ha tenido un impacto positivo en el término de expedición de las licencias urbanísticas, y por consiguiente, contribuirá al cumplimiento de las políticas del POT y al desarrollo ordenado de la ciudad.

3.3. La legalización de los barrios y la renuncia a la formalidad.

Por su parte, otro de los factores que inciden en el incumplimiento de las normas urbanísticas y en la fomentación de la construcción informal es la legalización de los barrios. Los procesos de regularización de asentamientos informales muchas veces tiene un efecto adverso a su propósito; permite que los habitantes irregulares se conformen con construir informalmente, de esta manera ahorrándose costos de transacción, sabiendo que en últimas, eventualmente sus inmuebles serán legalizados.

De esta manera, las familias de bajos recursos se evitan la tramitología engorrosa del licenciamiento, se economizan el dinero y le apuestan a un futuro proceso de legalización de su barrio. En ese sentido, logran adoptarse al orden urbano legítimo sin haber incurrido en

                                                        95 El Decreto 1272 de 2009 entra en vigencia el día 16 de abril de 2009 (fecha de su publicación de acuerdo con el artículo 9º del mismo decreto). 96 CAMACOL. Informe Jurídico. Legislación y normatividad de interés. No. 210. 17 de abril de 2009. 97 Gobierno agiliza trámites de licencias de construcción. En: Revista Dinero [en línea] Bogotá: 13 de mayo de 2009. [Consultado el día 14 de septiembre de 2009]. Disponible en: http://www.dinero.com/noticias/gobierno-agiliza-tramites-licencias-construccion_59667.aspx 98 Ibídem.

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costos de transacción lo cual estimula la autoconstrucción por fuera del planeamiento holístico de la ciudad99.

Este fenómeno también se presenta cuando éstas personas acuden ante las curadurías urbanas a tramitar sus licencias, pero se estrellan contra el inventario de requisitos y las barreras jurídico-económicas. Se renuncia a la formalidad porque no se tiene otra opción; por razones legales o económicas muchos de los solicitantes desisten de sus trámites porque simplemente no cuentan con los recursos para continuar en la legalidad100.

Como resultado, se continua la promoción de la construcción irregular, el incumplimiento de las políticas urbanas y la desobediencia al POT; lo cual en últimas, afecta no sólo el ordenamiento urbanística de Bogotá sino que implica unos costos futuros a cargo de la administración distrital, para la legalización de dichos asentamientos101.

3.4. La inseguridad jurídica

El marco regulatorio de las políticas urbanas de Bogotá es deficiente y genera inseguridad jurídica en diversos sentidos. La incertidumbre que se genera por la dispersión y la ambigüedad de las normas urbanísticas produce un enorme obstáculo en cuanto las políticas del suelo, pues suele suceder que la interpretación de los distintos operadores jurídicos no es uniforme102. Por consiguiente, esta inconformidad de perspectivas repercute eventualmente en un gasto adicional para el solicitante. Un ejemplo dramático es el de la producción de vivienda urbana VIS, en el que son necesarios en Bogotá, cerca de 76 trámites que llevan a prolongar hasta cuatro veces más allá de los diez meses contemplados en la normatividad103.

También, la jerarquización y cantidad de normas urbanas es un tema de mucho debate porque las normas urbanísticas permiten un margen de interpretación tan amplio que la norma tiende a ser confusa. Esto en últimas, resulta en un gasto adicional para el solicitante porque se entra a debatir con las autoridades competentes sobre la interpretación y jerarquía de las normas104. Especialmente, se aprecia en temas tales como los regímenes de transición, las contradicciones de las mismas normas urbanísticas y en los vacíos legales sobre ciertas actuaciones urbanas105.

Por otra parte, no hay instrumentos urbanísticos para la planificación de áreas metropolitanas pero existe una descoordinación entre los planes de los servicios públicos domiciliarios y el mismo POT. Esto hace que no haya compatibilidad de los planes maestros de las empresas de

                                                        99 CAMACHO HERRERA. Op. Cit. 100 REYES. Op. Cit. 101 Ibídem. 102 GAMBOA, Cristina. 6 puntos para lograr cambios en la escala de producción de vivienda. Revista Urbana No. 37. CAMACOL. 2008. p. 2. 103 Ibídem. p. 3. 104 CAMACHO HERRERA. Op. Cit. 105 Ibídem.

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servicios públicos con el POT y el trámite de licenciamiento se trabe, causándole un detrimento patrimonial al solicitante.

De modo que la inseguridad jurídica interviene en cierta medida en la fomentación de la construcción informal, el desorden urbanístico y en el incumplimiento de las normas urbanas, que a su vez, obstaculizan la función jurídica del POT y del Decreto 564 de 2006.

3.5 La titulación de los predios

Otro de los problemas que presentan los habitantes de las urbanizaciones informales es que carecen de los títulos de propiedad de sus inmuebles; carecen de una normatividad legal de la propiedad. Esto los excluye de acudir ante las curadurías urbanas por temor a perder sus viviendas por un problema de legalidad sobre sus viviendas. Como resultado de lo anterior, los habitantes de éstos barrios irregulares optan por escoger la vía ilegal y construir sus inmuebles por fuera del orden legítimo urbano. Les brinda la libertad de autoconstruir sus viviendas sin las rigurosidades normativas, que les implica un ahorro económico sustancial.

De esta manera, se puede apreciar como los anteriores factores, ajenos a las expensas del trámite de licenciamiento, también suman gastos adicionales que debe soportar el solicitante, y como resultado, entran como variables que afectan la decisión de continuar con un proceso dentro de un marco legal y formal. Por consiguiente, se convierten en otro tropiezo para el cometido jurídico del Decreto 564 de 2006, el ordenamiento urbano de la ciudad y eventualmente, aumentan el gasto público en proyectos de legalización de estos asentamientos.

Estos factores impiden que una gran parte de los habitantes de esta ciudad se acomoden a los esquemas formales de urbanización, afectando las políticas del POT, como se ha venido sosteniendo. También son el resultado de la descoordinación de políticas de planificación urbana y de gestión del suelo con el contexto político-social del Distrito Capital, añadido al sinnúmero de requisitos adicionales y exigencias técnicas del trámite de licenciamiento, que impide en últimas, un adecuado desarrollo de la ciudad y un sostenimiento del control administrativo de ésta. Por tanto, permite un acelerado ritmo del proceso de formación de asentamientos informales que conlleva nefastas consecuencias para el planeamiento holístico de Bogotá. Es así, como más se evidencia que la legalidad y la ilegalidad son dos caras de un mismo proceso de urbanización, que hay que considerar para superar la incapacidad estatal de proveer viviendas formales al grueso de la población capitalina.

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CAPÍTULO IV ¿FENÓMENO EXCLUSIVO DE BOGOTÁ? En este capítulo se buscará responder el interrogante: ¿es el costo de los trámites de licenciamiento, que impiden el cumplimiento de las normas urbanísticas y a su vez, fomentan la construcción informal, un fenómeno exclusivamente de Bogotá o también se circunscribe a otras ciudades latinoamericanas? Para ello, se estudiará el caso de los asentamientos informales en las distintas ciudades latinoamericanas como un medio que permite establecer cuales son los problemas generales en América Latina que conducen a la producción de vivienda irregular. Así las cosas, es necesario estudiar los proyectos de regularización y mejoramiento de las grandes ciudades de nuestro continente, y consecuentemente, determinar cuáles son éstos factores que inciden en la construcción informal. De esta manera, se podrá concluir si el costo de licenciamiento constituye un obstáculo jurídico-económico en las grandes metrópolis latinoamericanas o es un problema urbanístico propio del Distrito Capital colombiano.

4.1. Los asentamientos populares en las ciudades latinoamericanas.

Los asentamiento informales en las ciudades latinoamericanas de países como Brasil, Argentina, México y Colombia, han sido el resultado del proceso de industrialización, que a su vez, ha ido mano a mano con el proceso de urbanización106. Un gran porcentaje del crecimiento de las ciudades latinoamericanas se atribuye a los procesos de desarrollo informal e invasión de tierras y a la incapacidad de los Estados de crear políticas de vivienda que cuenten con opciones accesibles para las familias de bajos recursos107. El ritmo del proceso de producción de asentamientos informales se ha incrementado de manera significativa en América Latina, a diferencia de África o Asia, densificando diariamente los espacios urbanos de las grandes ciudades108.

Sin embargo, este incremento no se puede atribuir exclusivamente a los cambios demográficos y al proceso de la industrialización que ha incrementado la pobreza urbana, porque si bien ha aportado en tasas menores, los nuevos asentamientos irregulares han sido de dos a tres veces superior a la del crecimiento de la población urbana formal, debido a barreras jurídico-económicas que impiden un adecuado desarrollo de la ciudad109. Es importante precisar que la informalidad se manifiesta en una variedad de contextos y entornos sociales que corresponden a las adecuaciones internas de cada gran ciudad latinoamericana. De tal

                                                        106 ACIOLY, CLAUDIO. Razón de los proyectos de regularización de los asentamiento informales: desde el mejoramiento de los asentamiento hasta la integración. Insitute for Housing and Urban Development Studies – IHS. Urbanización y desarrollo del suelo informal. p. 1. 107 FERNANDES, Edésio. Límites y posibilidades de la democratización del acceso a la tierra urbana y a la vivienda en Brasil después del estatuto de la ciudad. Revista de Derecho Privado, Vol. 18, No. 36.. Universidad de los Andes, Facultad de Derecho. Ediciones UniAndes, Bogotá: Junio de 2006. p. 166. 108 SMOLKA, Martim & Edesio FERNANDES, Regularización de la tierra y programas de mejoramiento: nuevas consideraciones. Lincoln Institute of Land Policy: Land Lines. Vol. 16, No. 3. Julio de 2004. p. 2. 109 Ibídem. p. 2.

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forma que las políticas urbanas de cada ciudad han sido un factor importante a la hora de influir en el desbordamiento de los asentamientos informales en las periferias de las grandes urbes.

Por su parte, el fenómeno de los asentamientos populares ha tenido efectos adversos en el sostenimiento de las ciudades y en su planificación urbanística, lo cual lleva a pensar que “para poder enfrentar el ritmo y la magnitud de los procesos de urbanización que proliferan en la mayoría de las ciudades de los países en vías de desarrollo, se requieren gobiernos municipales eficaces y pro-activos, gobiernos armados de políticas e instrumentos de planificación que les permitan encarar de manera creativa y eficaz no sólo la presión demográfica y la creciente demanda de vivienda […]”110 sino también los costos de transacción que representa la construcción formal.

De acuerdo a lo anterior, los asentamientos informales en las ciudades latinoamericanas han tenido una serie de efectos adversos de diferentes condiciones, a saber: el deterioro del medio ambiente en los terrenos construidos, el aumento en el desempleo asociado con el aumento de la violencia y los delitos urbanos, entre otros. Como consecuencia, los gobiernos municipales y distritales se han dedicado a la implementación de políticas públicas orientadas a una planificación urbanística más flexible, en la que se asumen planes estratégicos que “incluyen políticas de integración de los asentamiento informales en los marcos formales y legales de las ciudades mediante mejoramiento de la infraestructura, renovación social y urbana, revitalización integrada y estrategias de desarrollo de las ciudades”111. Éstas políticas públicas se manifiestan en proyectos de regularización y mejoramiento de los asentamientos populares112, implementados a través de operadores públicos como las instituciones estatales o distritales y de operadores privados como las organizaciones no gubernamentales que apoyan este tipo de iniciativas urbanas.

En ese sentido, la regularización y mejoramiento de los asentamientos informales han adquirido una jerarquía estratégica que buscan enfocarse en la reestructurar urbana, buscando los medios para estimular la construcción formal dentro de un marco legal urbano. Para Acioly, es necesario establecer un marco institucional que entre muchas otras cosas, permita movilizar y asignar los recursos financieros con el ánimo de facilitar la coordinación, planificación y gestión de programas urbanos y a su vez, facilite la inclusión de los asentamientos informales dentro de las políticas urbanas de cada ciudad. “Las experiencias de varios países demuestran que éstas son condiciones sine qua non para poder tener éxito con los programas de mejoramiento”, cuyo objetivo principal debe ser la recuperación de la credibilidad en la Administración, para así estimular el uso de la formalidad dentro del marco legal urbano. En términos de este trabajo, se puede pensar que las políticas públicas urbanas                                                         110 ACIOLY. Op. Cit. p. 2. 111 Ibídem. p. 2. 112 Metrovivienda es un ejemplo de un proyecto de regularización y mejoramiento en Bogotá.

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deben considerar la reducción de los costos del trámite de licenciamiento con el ánimo de facilitar la inclusión de las comunidades populares dentro del marco legal y formal de cada ciudad.

Este tipo de proyectos respaldados por el Banco Mundial y el Banco Interamericano del Desarrollo, permiten dilucidar en los distintos países del continente113 como éste es un fenómeno que afecta no sólo a Bogotá sino que se repite en las otras grandes ciudades latinoamericanas.

4.2. La regularización y mejoramiento de los asentamientos populares.

Entre los programas de regularización y mejoramiento de los asentamientos informales se destinan las inversiones públicas, entre otros programas, a estimular a las comunidades informales para adecuarse a los esquemas formales de urbanización y construcción, para así poder regularizar el suelo y legalizar la tenencia de sus propiedades informales. Estos programas traen grandes beneficios para las barrios informales debido a que les permite legalizar sus propiedades, incluirlas en los planos oficiales de las ciudades, ser proveídos de servicios públicos y finalmente participar en el mercado legalmente. Igualmente, de acuerdo con Hernando de Soto, lo único que resta para incluir a las comunidades populares en la dinámica de una económica capitalista es la legalización y la formalización de los predios informales114. Consecuentemente, el mejoramiento de los asentamientos informales debe ser a través de programas de intervención en la estructura física, social, económica y jurídica, la cual es prácticamente inexistente debido a que se formaron por medio de mecanismos espontáneos y procesos no planificados de ocupación de tierras115.

Sin embargo, “un sinnúmero de obstáculos jurídicos, institucionales y operativos, aunados a la fuerte resistencia que presenta el sistema municipal y las oficinas de registro público, hacen de ésta una tarea sumamente difícil”116, como las expensas de los trámites de licenciamiento y el subsidio de los programas de fomentación formal. No obstante, este fenómeno latinoamericano requiere vencer las barreras jurídico-económicas e institucionales que impiden la construcción formal en las grandes ciudades y así, evitar que aspectos como el costos de licenciamiento se conviertan en un obstáculo que afecta el cumplimiento de las normas urbanísticas y estimula la construcción informal. Es por eso que frecuentemente los asentamientos informales, que carecen de licencias urbanísticas, se contraponen a las normas y a las políticas urbanas existentes de cada ciudad latinoamericana.

                                                        113 Ibídem. p. 3. 114 NIÑO, Alexander. Formal and Informal Housing Practices in Bogotá, Colombia: The experiencia of Metrovivienda and Juan XXIII. Revista de Derecho Privado, Vol. 18, No. 36.. Universidad de los Andes, Facultad de Derecho. Ediciones UniAndes, Bogotá: Junio de 2006. p. 201. 115 Ibídem. p. 187. 116 ACIOLY. Op. Cit. p. 5.

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Las barreras que obstaculizan los asentamientos formales, en especial en los perímetros de las ciudades, tales como el costo del trámite de licenciamiento de sus predios, han sido frecuentes en las favelas del Río de Janeiro, en los barrios de Medellín y Bogotá D.C., en la periferia de Buenos Aires y en los asentamientos populares de Lima117. Por ello, se han intentado implementar en las diversas ciudades latinoamericanas un programa de monitoreo eficaz para identificar los problemas principales y así diseñar políticas de mejoramiento y restructuración a nivel social, económico y jurídico capaces de fomentar el desarrollo de los asentamientos irregulares. No obstante, se requiere un involucramiento de las distintas instituciones gubernamentales y no gubernamentales para que haya una coordinación de dichas políticas y así, lograr una plataforma en la que todos los operadores puedan actuar hacia un mismo objetivo: la resolución de los conflictos urbanos de la ciudad. En nuestro caso, se debería actuar en una misma dirección con el fin de obtener resultados uniformes que permitan eliminar el aislamiento de las comunidades populares de los procedimientos de licenciamiento urbanístico.

Por tanto, entre los proyectos que deben asumir las distintas instituciones, se debe tener en cuenta el costo del procedimiento de licenciamiento, pues es ahí donde un gran porcentaje de la población desiste de la construcción formal. El éxito de éstos programas depende de una gestión conducente y eficaz en la que se logre transformar los mecanismos, entre muchos otros, de cobro de las licencias urbanísticas, en particular para los sectores de la población menos favorecidos, buscando un cambio en el cometido jurídico de las expensas de los trámites.

4.3. Factores que inciden en la producción de vivienda informal.

Por su parte, “los rasgos fundamentales que caracterizan las formas de producción de vivienda de los barrios informales son la autoproducción progresiva, el autofinanciamiento, la libertad para construir y la adaptabilidad al ciclo vital familiar”118. Es sin duda alguna la flexibilidad de estos mecanismos descritos uno de los factores de mayor peso en las formas de acceso al suelo y la producción de vivienda, ya que prescinden de los mecanismos formales asociados a la producción de vivienda y a la adquisición de la propiedad, los cuales requieren de plazos predeterminados y procedimientos sustentados en normas jurídicas. Como ejemplo, para este trabajo está la expedición y aprobación de las licencias urbanísticas, sujetas a los requisitos legalmente exigidos, como la cancelación de las expensas y los costos indirectos que se derivan de su trámite. Así las cosas, mientras que la construcción informal de la vivienda se desarrolla sin parámetros jurídicos y técnico-científicos, “los permisos de construcción se otorgan normalmente por un periodo determinado y contra un plano autorizado de la obra,

                                                        117 Ibídem. p. 9. 118 DUHAU, Emilio. Dimensiones socio-políticas de la irregularidad y la regularización de los asentamientos populares. Universidad Autónoma Metropolitana, Departamento de Sociología, Azcapotzalco. p. 1.

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respaldado por un profesional habilitado para ello”119. Es decir, que los asentamientos irregulares en las grandes ciudades, incluyendo a Bogotá, se caracterizan por esa libertad que tienen sus habitantes de construir e introducir usos diferentes al habitacional, como por ejemplo la adecuación de una habitación para un taller o un local comercial120.

Así, se puede apreciar como el costo del trámite de licenciamiento puede formar una barrera jurídico-económica para los habitantes de los asentamientos populares lo cual impide el desarrollo legítimo de las ciudades latinoamericanas y en cierto grado afectan el incumplimiento de las políticas urbanas y fomentan la construcción informal. Este obstáculo en particular, impide en las grandes ciudades de América Latina un adecuado desarrollo del orden urbano legítimo y el sostenimiento del control municipal de la planificación urbanística, y por consiguiente, impidiendo cumplir con el cometido jurídico de las licencias urbanísticas.

Por su lado, existen varios procedimientos de regularización, entre los cuales está la formalización de la autorización previa de acuerdo con los lineamientos urbanos de cada ciudad, es decir, el otorgamiento de licencias urbanísticas. Por ende, este procedimiento de regularización “corresponde al proceso de incorporación de un asentamiento al área urbana legítima o regular de acuerdo con las normas oficialmente vigentes, e implica el otorgamiento de validez jurídica al proceso de urbanización del suelo, la notificación y a la estructura urbana resultantes”121. Pero estos procedimientos de regularización, aunque estén orientados a servir las necesidades populares y los intereses de los más necesitados, deben adecuarse a las condiciones normativas del derecho de propiedad y del derecho urbanístico, lo cual hace que en países como Brasil, México o Colombia, se busque reformas legales que logren acercar la normatividad jurídica a las condiciones predominantes de la producción de los asentamientos irregulares y las políticas del suelo.

Por su parte, el crecimiento espectacular de los asentamientos informales se debe a una serie de factores, entre los cuales se puede señalar la falta de programas orientados a la vivienda social, creando mecanismos que acceso a la legalidad urbana para las poblaciones más marginadas de la comunidad122.

Para Smolka y Fernandes, el mercado informal se beneficia de una mayor libertad regulatoria que les permite acomodarse a sus necesidades, sin la necesidad de desgastarse en procedimientos legales que pueden perjudicar más de lo que puede favorecer; es decir, que en el estudio de una licencia urbanística se puede encontrar problemas sobre la titularidad del predio, las edificaciones ya construidas que pueden ser objeto de demoliciones, y los diversos usos que le dan a una misma vivienda. Por eso, “un ingrediente indispensable en cualquier

                                                        119 Ibídem. p. 3. 120 ACIOLY. Op. Cit. p. 3. 121 DUHAU. Op. Cit. p. 5. 122 SMOLKA, Martim. Informalidad, pobreza urbana y precios de la tierra. Land Lines Vol. 7 No. 10, Lincoln Institute of Land Policy. Enero de 2003. p. 1.

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política que pretenda mitigar las consecuencias de la informalidad deberá ser la lucha contra los factores que perpetúan el círculo vicioso en la formación de los precios”123.

4.4. La falta de recursos financieros.

Por otra parte, la falta de recursos financieros para los programas de regularización de los asentamientos irregulares se ha convertido en uno de los principales obstáculos en las ciudades latinoamericanas. En muchos casos, los presupuestos no son compatibles con las aspiraciones de los objetivos de dichos programas; el subsidio de ciertos costos indirectos del trámite de licenciamiento para estratos bajos, como por ejemplo el impuesto de delineación urbana. “Los ingresos obtenidos de operaciones relacionadas con el desarrollo urbano (cobros por derechos de construcción en áreas formales y de altos ingresos) no han sido adecuadamente canalizados hacia los programas de mejoramiento”124.

Entonces se puede apreciar en la mayoría de las ciudades latinoamericanas que los proyectos de regularización han tenido una falta de seguimiento que conduce a la desorientación de las metas establecidas. Como consecuencia de lo anterior, estos programas se han desprendido de la realidad informal urbana, lo cual conlleva a una destacada ausencia de políticas urbanas que puedan utilizarse para incentivar y apoyar a las comunidades informales a acudir al orden urbano legítimo125. Así, es posible afirmar que, teniendo el costo de las licencias urbanísticas como una de las barreras jurídico-económicas que precipitan el desarrollo informal en las ciudades, la falta de políticas urbanas orientadas a la regularización y mejoramiento de los asentamientos irregulares, es un fenómeno presente en las más grandes ciudades de América Latina.

4.5. Los mecanismos de participación ciudadana

Por otro lado, en los programas de regularización y mejoramiento de los barrios informales en los que se ha logrado un proceso de legalización, se han desarrollado soluciones jurídico-económicas y políticas ad-hoc que son ajenas a las condiciones urbanas que operan en el interior de cada metrópolis latinoamericana. Parte de éstos programas buscan la integración de la comunidad ciudadana para desarrollar proyectos que incluyan las necesidades y perspectivas de quienes son sus principales benefactores.

En consonancia con lo anterior, dentro del contexto político-social de los programas de regularización, la participación ciudadana no ha sido productiva ni significativa en la formulación e instrumentación de políticas urbanas126. Como consecuencia, estas formas de participación artificiales son más una formalidad que una realidad, lo cual ha tenido como consecuencia, el diseño de normas urbanísticas, en este caso en materia de licenciamiento,

                                                        123 SMOLKA, Martim & Edesio FERNANDES, Op. Cit. p. 2. 124 Ibídem. p. 5. 125 Ibídem. p. 5. 126 NIÑO, Op. Cit. p. 188.

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que no se acomodan con la realidad de aquellos habitantes informales que buscan adecuarse a un orden urbano legítimo.

Para Smolka y Fernandes, lo anterior es producto de las limitaciones para el financiamiento de la participación ciudadana por un lado, y por el otro, de la eliminación de éstas posibilidades dado que una participación pública efectiva trae consigo cuestionamientos sobre el status quo. En este caso, el status quo se podría ver como las exorbitantes ganancias económicas de un curador urbano al prestar sus servicios, entre ellos el del trámite de licenciamiento. De esta manera, los “programas de regularización tienden a percibirse como soluciones destinadas a promover o proteger la institucionalidad [las curadurías urbanas o la autoridad competente en este caso], más que como respuestas a las demandas de la mayoría de la población de menores ingresos”127.

Igualmente, la falta de participación de las clases de bajos ingresos en la planeación urbanística de las ciudades y la incapacidad del Estado para eliminar las inequidades fomentan la construcción de vivienda informal128.

En suma, los costos del trámite de licenciamiento se han convertido en barreras jurídico-económicas que impiden a las comunidades más pobres de las grandes ciudades latinoamericanas a acceder al orden urbano legítimo. De cierta manera se han convertido en una especie de resorte que los rechaza una vez los actores informales se acercan a las instituciones competentes para buscar amoldarse a las normas urbanísticas de sus ciudades. No se ha logrado traducir en instrumentos integrales y efectivos de la mano con estrategias claras las necesidades de éstas comunidades marginadas del marco legal y formal de las ciudades latinoamericanas; no existen mecanismos que permitan reducir los costos de los trámites de licenciamiento, lo cual contribuye a un mayor desbordamiento de los asentamientos irregulares en los perímetros de la ciudades latinoamericanas. Esto trae como consecuencia una serie de problemas que se han relacionado en el trabajo anteriormente, como el daño al medio ambiente, el aumento de la violencia urbana y el incremento en la pobreza en las ciudades.

Se puede decir entonces, que el fenómeno de los asentamientos informales se ve a lo largo de las grandes ciudades de nuestro continente y que a su vez, uno de los factores que impulsan éste fenómeno son las barreras jurídico-económicas; entre ellas, el alto costo del trámite de licenciamiento para las comunidades más pobres de las ciudades. Incluso, se podría afirmar que los programas de regularización y mejoramiento de dichos asentamientos no han logrado, en materia de los costos de licenciamiento, el abaratamiento de estos procedimientos formales para los estratos bajos, y como consecuencia, se tiende a limitar a estas comunidades a acudir, como única vía de sobrevivencia, a la informalidad.

                                                        127 SMOLKA & FERNANDES, Op. Cit. p. 7. 128 NIÑO, Op. Cit. p. 183.

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CONCLUSIONES FINALES

Gracias a la adaptación de nuestras normas jurídicas al modelo holístico de planeamiento urbano, con la Ley 338 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial), en Bogotá se han logrado grandes avances en la manera de concebir el derecho a la ciudad, en particular, en la ordenación urbanística del uso del suelo129 y en la función social de la propiedad, como un nuevo enfoque jurídico a dicha institución. Por su parte, el Decreto 564 de 2006 se ha convertido en la estructura regulatoria de las licencias urbanísticas, que como instrumento jurídico ha buscado desarrollar normas y políticas adaptadas al paradigma holístico urbano.

Sin embargo, hay que preguntarse lo siguiente: ¿cumple el Decreto 564 de 2006 su cometido jurídico? ¿Es una normatividad eficaz? Y por ende, ¿se logra ejecutar correctamente las políticas del POT? Su normatividad, cuyo propósito era el mejoramiento de los procedimientos jurídicos en el ámbito de la construcción y a su vez, garantizar la mayor eficacia para los ciudadanos de esta ciudad, lastimosamente no se ajusta a las realidades económico-sociales de un importante porcentaje de su población. En particular, si analizamos la normatividad alrededor de las licencias urbanísticas, se puede ver que el cometido jurídico no necesariamente se cumple debido a que las mismas normas que regulan el licenciamiento, en ciertos casos, como en las expensas del trámite, se convierten en una barrera jurídico-económica para la comunidad ciudadana, en especial, en los estratos menos favorecidos.

Recordemos que la función jurídica de las licencias urbanísticas es otorgar una autorización administrativa previa con el fin de efectuar un control burocrático que le permita a la administración distrital mantener el modelo holístico de planeación urbanística de acuerdo con lo establecido en el POT y garantizar el sostenimiento del control urbanístico sobre la ordenación urbana, acorde con las normas y políticas de la ciudad; teniendo como resultado impedir la expansión de la construcción informal. Por su parte, el cometido jurídico de las expensas del trámite de licenciamiento está en cubrir los gastos que se ocasionan por prestar el servicio de curaduría urbana y a su vez, para cubrir los honorarios correspondientes al curador urbano.

En suma, los objetivos formales de las licencias urbanísticas deberían apuntar a desarrollar normas y políticas con la intención de mejorar los procedimientos jurídicos ante las curadurías urbanas, como órgano competente, siempre garantizando los menores costos y tiempos para su ejecución. Sin embargo, en la práctica, las normas que regulan los procedimientos jurídicos, en particular, las expensas del trámite de licenciamiento, resultan mucho menos eficaces para los habitantes de ésta ciudad, al convertirse en obstáculos

                                                        129 El Decreto Distrital 619 de 2000, el cual creó el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). se adoptó una nueva estructura urbanística fundada sobre un paradigma urbanístico holista conciente de la necesidad de idear objetivos colectivos y la construcción de un espacio social de todos, administrando el uso del suelo en Bogotá D.C.

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jurídico-económicos que tienden a estimular el incumplimiento de las normas urbanísticas y a fomentar la construcción irregular.

Los costos directos e indirectos que se derivan de la solicitud de una licencia urbanística resultan, en particular para las familias de bajos recursos, un impedimento para integrarse al orden urbano legítimo. Como se analizó en este trabajo, el solicitante de una licencia se encuentra con un inventario de requisitos legales y técnico-científicos que en el fondo, implican una inversión económica, que para ciertos casos, desincentiva la adecuación a los esquemas formales. Adicionalmente, se tienen que considerar dentro del presupuesto de licenciamiento otros factores que inciden como el desconocimiento de la norma o el tiempo de expedición, entre otros, que de manera indirecta suman a los gastos asociados al trámite en cuestión. Teniendo en cuenta la existencia de los asentamientos informales en la periferia de Bogotá, se puede evidenciar empíricamente que entre muchos otros factores, los costos de transacción que representa para un habitante irregular de ésta ciudad acudir a la formalidad son descomunales. El papel de la legislación urbanística en el proceso de producción de la ilegalidad urbana y la exclusión socio-espacial es el resultado de una normatividad elitista que exige requisitos técnicos y económicos inalcanzables para muchos.

Por consiguiente, apoyándose en el análisis económico-jurídico realizado, se puede comprender que las políticas de desarrollo urbano a través de la dinámica del cambio económico de la ciudad, convierten las expensas del trámite de licenciamiento, en particular para las licencias de urbanización y construcción, en una barrera jurídico-económica al espíritu normativo del Decreto 564 de 2006 y la eficacia de las políticas del POT.

Ante los interrogantes planteados en este trabajo, se puede concluir que los costos de transacción de las licencias urbanísticas representan un obstáculo en la planificación del orden urbano de Bogotá y por consiguiente, estimulan los asentamientos irregulares en la urbanización periférica. Dichos costos de transacción se pueden minimizar por medio de subsidios de los estratos con más recursos, como sucede hoy en día, o por medio de programas de regularización como Metrovivienda que asumen ciertos tributos derivados del licenciamiento o políticas públicas como el Decreto 1272 de 2009 que creó un sistema de categorización para el tiempo de expedición para los distintas clases de licencias urbanísticas. Pero todavía estas políticas públicas no logran controlar el desistimiento del trámite de licenciamiento urbanístico, destrabar los engorrosos procedimientos ni tampoco incentivar a sus habitantes a acogerse a los esquemas formales. Los precios derivados del trámite de licenciamiento aún siguen siendo un obstáculo para quienes buscan la formalidad, los asentamientos irregulares siguen expandiéndose en los perímetros de Bogotá y cada vez se puede ver un mayor desistimiento de los procesos de licenciamiento urbanístico en las curadurías urbanas.

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El cometido jurídico de las expensas del trámite de licenciamiento no está alineado con el cometido jurídico de las licencias urbanísticas ni las políticas del POT; contrario sensu, está descoordinado con la realidad socio-política de la ciudad. Es precisamente el conjunto de los distintos factores que inciden en el desistimiento del trámite de licencias urbanísticas mencionados en los capítulos anteriores que afectan de igual manera el cometido jurídico de las licencias urbanísticas. Cuando las personas se estrellan contra la barrera jurídico-económica del precio de licenciamiento, buscan darle solución a sus problemas, acudiendo a otras formas de construcción irregular, que a su vez, no sólo implica el incumplimiento de las normas urbanísticas sino que representa un peligro tanto para ellos como para los demás habitantes de la ciudad. Lo anterior, en el entendido que cuentan con la libertad para hacerlo, se puede apreciar al comprender que las personas que acuden a la informalidad no cumplen ni se preocupan por cumplir con las exigencias técnico-científicas de la construcción, lo cual hace pensar que en el menor terremoto o alud, la mayoría de éstas edificaciones se desplomarán, causando graves consecuencias no sólo a nivel ambiental sino también a nivel poblacional.

De esta manera, resulta muy difícil para la administración distrital cumplir con la función jurídica del Decreto 564 de 2006 y la ordenación que le exige el POT. El costo del trámite de licenciamiento conlleva a que las personas acudan a otros mecanismos informales de construcción, que a su vez no permite efectuar el control administrativo de acuerdo con las políticas establecidas en el POT ni tampoco garantiza una adecuada ordenación urbanística en Bogotá.

Entonces, es importante aclarar que las instituciones tanto gubernamentales como no gubernamentales operan de tal manera que aparentan trabajar en busca de soluciones a los conflictos urbanos de ésta ciudad, sin realmente preocuparse por buscar una salida social y enfocada en dirimir los verdaderos problemas que enfrenta la comunidad bogotana cuando acuden a la formalidad, como el costo del trámite de las licencias urbanísticas. La falta de coordinación entre las políticas urbanas del las distintas instituciones y la dimensión socio-económica de la ciudad revelan obstáculos jurídicos, económicos, institucionales y operativos que tropiezan constantemente al solicitante que busca acomodarse a un orden legítimo urbano. Por tanto, como ya se mencionó, el éxito depende de una gestión conducente y eficaz para transformar los mecanismos de integración de la población menos favorecida y así coordinar con ellos políticas públicas orientadas a resolver sus problemas.

La principal fuente consultada en este trabajo, las entrevistas realizadas a los distintos operadores que participan en el ámbito de construcción, reflejan claramente que los costos de transacción son un obstáculo para los habitantes de bajos recursos principalmente, e incluso para algunos de recursos medianos, que buscan adecuarse a la formalidad. Esto significa que es evidente que las expensas del trámite de licenciamiento no deberían contraponerse al

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cometido jurídico de las licencias urbanísticas, y a su vez, que la función jurídica de dichas expensas están orientadas de manera equívoca o por lo menos son ineficaces.

Valga la pena mencionar que no necesariamente se está argumentando que las licencias urbanísticas deben ser gratis para toda la población o para sus habitantes con bajos recursos. No se puede pensar que en una economía capitalista como en la que estamos enmarcados nosotros, se puede optar por no buscar una retribución económica por prestar un servicio que en muchos casos resulta laborioso. Por el contrario, se está simplemente reconociendo la ineficacia jurídica del Decreto 564 de 2006 que impide que se concrete el cometido jurídico de dicha norma, mas no me ocuparé de buscar una solución puesto que no es el objetivo de este trabajo.

Finalmente, se puede apreciar que este fenómeno no es exclusivo de la ciudad de Bogotá D.C., y se puede apreciar a través de los programas de regularización y mejoramiento de los asentamientos informales, que se repite en prácticamente cada una de las ciudades latinoamericanas. Las soluciones a estos problemas no han sido claros y los programas de regularización han tenido un efecto positivo mas no completamente efectivo en las ciudades de este continente.

Las debilidades de las políticas urbanas frente a este problema, enmarcadas en una economía capitalista, se ven reflejadas en el incremento de las poblaciones de los asentamientos irregulares y en el número de licencias aprobadas versus el número de edificaciones informales que se construyen anualmente en las principales ciudades de América Latina.

De tal modo que en la realización de este trabajo se ha llegado a concluir que los costos de transacción del trámite de licenciamiento urbanístico impide el cometido jurídico del Decreto 564 de 2006 y por consiguiente, estimula el incumplimiento de las normas urbanísticas y fomenta la construcción informal. Lo anterior, afecta de manera directa el modelo holístico de planificación urbanística debido a que éstos costos de transacción disminuyen la capacidad de la administración distrital de garantizar un control urbano efectivo y por consiguiente, ejecutar adecuadamente las políticas de ordenación urbana del POT.

   

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BIBLIOGRAFÍA

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Decreto Nacional 2090 de 1989. Congreso de la República de Colombia.

Decreto Distrital 619 de 2000. Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

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Otros

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GARZÓN, Mónica. Abogada de la Secretaría Distrital del Hábitat. Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda. En entrevista realizada el día 15 de octubre de 2009.

PINILLA, Mariano. Excurador y expresidente de la Corporación de Curadores Urbano de Bogotá D.C. En entrevista realizada el día 23 de septiembre de 2009.

REYES, Marlen. Arquitecta - Coordinadora Técnica. Curaduría Urbana No. 1 – Arq. Juan Reinaldo Suárez Medina. En entrevista realizada el día 16 de octubre de 2009.

ROLDÁN, Francisco. Arquitecto y diseñador urbano. Empresa Rafael y Mauricio López Arquitectos S.A. En entrevista realizada el día 9 de octubre de 2009.

SANDOVAL, Claudia. Directora de Planeación Distrital. En entrevista realizada el día 22 de septiembre de 2009.

VÉLEZ, Álvaro. Expresidente y miembro de la Junta Directiva de la Cámara Colombiana de Construcción [CAMACOL] / Gerente y socio de la Empresa Triada S.A. Entrevista realizada el día13 de octubre de 2009.

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POVEDA FERRO, Heyby. Concepto 1130 sobre el Impuesto de Delineación Urbana. Subdirectora Jurídica Tributaria. Curaduría Urbana No. 2. 3 de abril de 2006.

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ANEXO

A continuación se exponen las tablas referenciadas en el trabajo: Tabla I. Cargos del factor i por estrato de vivienda y categoría de usos.

Vivienda Estrato 1 2 3 4 5 6 Factor i 0.5 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5

Otros usos (Factor i)

Q Institucional Comercio Industrial 1 a 300 2.9 2.9 2.9

301 a 1000 3.2 3.2 3.2 Más de 1001 4 4 4

Donde Q expresa el número de metros cuadrados (m2) objeto de la solicitud.

Tabla II. Asignación del factor municipal (m).

Municipio / Distrito Valor del factor municipal (m) Bogotá D.C. 0,938

Para efectos del trabajo sólo se tendrá en cuenta el factor municipal (m) de la ciudad de Bogotá D.C.

Tabla III. Factor j para licencias de parcelación, urbanización y construcción.

Área del proyecto (m2) Desde Hasta

Factor j

1 100 0,45 101 11,000 j = 3,8 / [0,12 + (800 / Q)] 11,001 En adelante j = 2,2 / [0,018 + (800 / Q)] Licencias de Urbanismo / Parcelación: j = 4 / [0,025 + (2000 / Q)]

Donde Q expresa el número de metros cuadrados (m2) objeto de la solicitud.

De acuerdo con lo anterior, para las solicitudes de licencias urbanísticas de vivienda de interés social (VIS), y en conformidad con el artículo 11 de la Ley 810 de 2003, las expensas del factor j serán

liquidadas al cincuenta por ciento (50%).

Las liquidaciones del factor j para las licencias de urbanización y parcelación se aplicarán sobre el área bruta del predio o predios objeto de la solicitud y a su vez, será liquidado el factor j para las

licencias de construcción de acuerdo al número de m2 del área cubierta a construir (en las distintas modalidades) en cada unidad estructuralmente independiente130.

                                                        130 Artículos 112 y 113 del Decreto 564 de 2006. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

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A continuación se expondrán las tarifas publicadas131 de la Curaduría Urbana No. 1 de Bogotá: Tabla IV. Cargos fijos (Cf).

Cargos Fijos (Cf * i * m) Radicación de Licencias de Construcción, Urbanismo y Parcelación

Uso Vivienda Estrato Cargo Fijo (Cf) IVA (16%) Total

1 93.218. 14.915 108.134 2 93.218 14.915 108.134 3 186.437 29.830 216.267 4 279.655 44.745 324.400 5 372.874 59.660 432.534 6 466.092 74.575 540.667

Tabla V. Cargos variables (Cv).

Cargos Variables (Cv * i * j * m) Expedición de Licencias de Construcción, Urbanismo y Parcelación

Uso Vivienda Estrato Cargo Variable (Cv) IVA Total

1 (397.520*0.5*j*0.938) 16% Cv + IVA 2 (397.520*0.5*j*0.938) 16% Cv + IVA 3 (397.520*1.0*j*0.938) 16% Cv + IVA 4 (397.520*1.5*j*0.938) 16% Cv + IVA 5 (397.520*2.0*j*0.938) 16% Cv + IVA 6 (397.520*2.5*j*0.938) 16% Cv + IVA

Tabla VI. Factor i. Otros usos en cargo fijo (Cf).

Otros Usos Institucional / Comercial / Industrial

Categoría Cargo Fijo (Cf) IVA Total De 1 a 300 m2 540.667 86.507 627.174

De 301 a 1000 m2 596.598 95.456 692.052 Más de 1000 m2 745.748 119.320 865.067

Tabla VII. Factor i. Otros usos en cargo variable (Cv).

Otros Usos Institucional / Comercial / Industrial

Categoría Cargo Variable (Cv) IVA Total De 1 a 300 m2 (397.520*2.9*j*0,983) 16% Cv + IVA

                                                        131 De acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 109 del Decreto 564 de 2006, obliga a las curadurías urbanas a publicar las tablas con la información relevante y necesaria para la liquidación de las expensas del licenciamiento.

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De 301 a 1000 m2 (397.520*3.2*j*0,983) 16% Cv + IVA Más de 1000 m2 (397.520*4.0*j*0,983) 16% Cv + IVA

Tabla VIII. Lista general de chequeo de documentos. (Artículos 18 y 22 del Decreto 564 de 2006 y el Decreto 1272 de 2009).

No. Documentos Solicitados 1 Formulario Único de Solicitud de Licencia Urbanística. 2 Relación de la dirección de los predios colindantes. 3 Certificado de Tradición y Libertad (En caso de aplicar). 4 Documento de identidad del solicitante (En caso de aplicar). 5 Certificado de Existencia y Representación Legal (En caso de aplicar). 6 Prueba de pago de impuesto predial (En caso de aplicar). 7 Poder o mandato (En caso de aplicar). 8 Plano de localización e identificación del predio o predios objeto de la solicitud. 9 Copias de las tarjetas y/o matrículas profesionales. 10 Proyecto Arquitectónico (planos y medio magnético). 11 Proyecto de Ingeniería. 12 Declaración bajo juramento que el proyecto sometido a consideración se destinará a VIS (En

caso de aplicar). 13 Autorización de intervención de Bienes de Interés Cultural (BIC) o en inmuebles colindantes

o localizados en su área de influencia (En caso de aplicar). 14 Licencias anteriores o el instrumento que hiciera sus veces junto con sus respectivos planos.

Tabla IX. Requisitos del proyecto arquitectónico.

Requisitos generales: Requisitos particulares: 1. Planos Arquitectónicos 1.1. Rótulo

- Dirección - Firma del arquitecto - No. de matrícula del arquitecto - Escala. 1.2. Características del predio. - Plano de localización e identificación. - Sección vial. - Nomenclatura vial. - Linderos del predio. - Norte. 1.3. Cuadro de áreas. - Cuadro general de las áreas del proyecto arquitectónico. 1.4. Plantas arquitectónicas por cada piso, sótano o semisótano y cubiertas. - Primera planta relacionada con espacio público. - Cotas totales y parciales según proyecto. - Ejes y elementos estructurales proyectados. - Niveles y Usos. - Indicación de cortes necesarios. 1.5. Cortes. - Relación con el espacio público. - Indicación de la pendiente del terreno.

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- Niveles por piso. - Cotas generales y parciales. - Ejes estructurales. 1.6. Fachadas (todas las del proyecto). - Indicación de la pendiente del terreno. - Niveles por piso. - Cotas generales y parciales.

2. Plantas, cortes y fachadas a la misma escala. 3. Planos arquitectónicos para el reconocimiento de la existencia de edificaciones.

- Levantamiento arquitectónico de la construcción, debidamente firmado por un arquitecto.

Tabla XI. Requisitos del proyecto de ingeniería.

PARA PROYECTOS SUJETOS AL TÍTULO E DE LA NSR-98. 1. Apique. 2. Cuadro de longitud de muros confinados. 3. Planos estructurales 3.1. Rótulo 3.2. Planta de cimentación con ejes. 3.3. Plantas estructurales con ejes. 3.4. Despiece de elementos de confinamiento. 3.5. Especificaciones de materiales. PARA PROYECTOS NO SUJETOS AL TÍTULO E DE LA NSR-98. 1. Estudio de suelos y geotécnico. 2. Memorias de cálculo estructural. 3. Planos estructurales. 3.1. Rótulo. 3.2. Planta de cimentación con ejes. 3.3. Plantas estructurales con ejes. 3.4. Despiece de elementos. 3.5. Especificaciones de materiales. 4. Elementos no estructurales.

Tabla XII. Decreto 1272 de 2009.

Categoría Condiciones Plazos indicativos para la expedición de la licencia.

Categoría IV (Alta Complejidad)

a) Área de construcción mayor a 5.000 m2. b) Características estructurales diferentes al Título E del NSR-98.

45 días hábiles contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud en legal y debida forma.

Categoría III (Media-Alta Complejidad).

a) Área de construcción entre 2.000 y 5.000 m2. b) Características estructurales diferentes al Título E del NSR-98.

35 días hábiles contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud en legal y debida forma.

Categoría II (Media a) Área de construcción entre 25 días hábiles contados a partir

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Complejidad). 500 y 2.000 m2. b) Características estructurales de conformidad con el Título E del NSR-98.

de la fecha de radicación de la solicitud en legal y debida forma.

Categoría I (Baja Complejidad). a) Área de construcción menor a 500 m2. b) Características estructurales de conformidad con el Título E del NSR-98.

20 días hábiles contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud en legal y debida forma.