Los Estados medianos y la arquitectura de seguridad internacional: Apuntes estratégicos para el...

7/31/2019 Los Estados medianos y la arquitectura de seguridad internacional: Apuntes estratgicos para el caso argentino - L

1/49

POSTData17, N 2,

37

LOS ESTADOS MEDIANOS Y LA ARQUITECTURADE SEGURIDAD INTERNACIONAL: APUNTESESTRATGICOS PARA EL CASO ARGENTINO*

por Luciano Anzelini**y Soledad Castro***

I. Introduccin

Grosso modo, podemos decir que hay tres tipos de estados en el sistemainternacional: las grandes potencias, los pases medianos y las naciones dbiles.Los grandes poderes, o potencias de primer orden, son los que disponen decapacidad para establecer las reglas del juego del sistema internacional. Losestados medianos son los que gozan de un poder relativo para ejercer influen-

cia, aun cuando su disposicin de atributos de poder no sea lo suficientementeimportante como para determinar el curso de los acontecimientos centrales dela poltica mundial. Finalmente, estn los pases desprovistos de poder real,que son los que carecen del peso poltico, econmico o militar para ejerceralgn tipo de influjo de modo individual en la arena internacional1.

La Argentina se halla, sin dudas, entre los estados medianos. En estacondicin comparte una caracterstica con las naciones dbiles, a la vez que

* Este trabajo fue posible gracias al apoyo del Centro de Estudios Estratgicos para laDefensa Manuel Belgrano (CEEPADE) del Ministerio de Defensa de la Nacin. Losautores nos desempeamos, durante los aos 2009 y 2010, como Director de Investiga-cin e Investigadora Senior del Proyecto Evolucin de la Arquitectura del Sistema deSeguridad Internacional. Agradecemos la asistencia de Mara Elina Zacaras e Ivn Poczynok.** Director de la Maestra en Defensa Nacional (Escuela de Defensa Nacional) y docentede Relaciones Internacionales (UBA, Edena, y Universidad Empresarial Siglo 21). E-mail:[email protected].*** Docente de Derecho Internacional Humanitario (Escuela de Defensa Nacional). E-mail: [email protected]

Han proliferado muchas clasificaciones de este tipo. Sugerimos consultar Keohane(1969), Strange (1988), Handel (1990), Holbraad (1984) y Tokatlian (2004).

POSTData17, N2, Octubre/2012, ISSN 1515-209X, (pgs. 37-85)


2/49

38

se diferencia de stas por un motivo esencial. En lo que hace a la similitud,tanto los estados medianos como los pequeos carecen del poder efectivopara incidir unilateralmente en los asuntos de la seguridad internacional.

Sin embargo, a diferencia de los estados pequeos, los estados medianosgozan de cierta capacidad para ejercer influencia a nivel sistmico. En qucircunstancias es posible corroborar dicha capacidad? Bsicamente cuandoactan a travs de alianzas pequeas, grupos u organizaciones regionales(Keohane 1969). Asimismo, la aptitud de un Estado mediano para ejercerconjuntamente con otras unidades polticas cierta influencia en los asun-tos de seguridad internacional se expresa, fundamentalmente, a travs de suparticipacin en las instituciones internacionales.2 Sobre esta cuestin versa

la mayor parte del presente ensayo, enmarcado en la discusin acerca de cules el modo ms inteligente de socializacin con la arquitectura de seguri-dad internacional3 para un Estado de mediano porte como la Argentina.

2 Adaptamos al plano de la seguridad internacional la hiptesis sugerida por CarinaMiller (2000: 43) respecto de que los pases que no son grandes potencias pueden serinfluyentes en la poltica internacional cuando recurren a instituciones internacionales.3 Definimos a la arquitectura de seguridad internacional como un conglomerado de regme-nes internacionales, organizaciones mundiales, alianzas, coaliciones, acuerdos entre estados

formales e informales , orientados al mantenimiento de la paz y seguridad internacio-nales. A partir de la Segunda Guerra Mundial, la comunidad internacional se embarc enun proceso global de construccin institucional, afianzado en el derecho internacionalpblico, para evitar o disminuir la posibilidad de enfrentamientos blicos interestatales. LaOrganizacin de las Naciones Unidas (ONU) constituye la institucin de mayor alcance eneste sentido. Asimismo, al calor de la bipolaridad estratgico-militar configurada por elenfrentamiento entre Washington y Mosc surgieron distintos esquemas en materia deseguridad, con cierto grado de institucionalizacin, entre los que podemos mencionar a laOrganizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), al Tratado Interamericano de Asis-

tencia Recproca (TIAR), al Pacto de Varsovia, a la Asociacin de Naciones del SudesteAsitico (ASEAN) y al Tratado de Seguridad del Pacfico (ANZUS). Muchos de estosesquemas sobrevivieron al fin de la Guerra Fra, transitando procesos de reforma paraadaptarse al nuevo orden mundial. En Amrica del Sur, la seguridad hemisfrica del sistemainteramericano ha estado histricamente regulada por la Organizacin de los Estados Ame-ricanos (OEA), especialmente por algunos de sus rganos internos (como la Comisin deSeguridad Hemisfrica) y el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). Sinembargo, desde la posguerra fra han proliferado foros, redes y mecanismos destinados apromover la cooperacin regional y subregional en materia de seguridad. En particular, lareciente creacin del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) de la Unin de Naciones

Suramericanas (UNASUR) constituye una nueva herramienta institucional de enormevalor potencial, parte de la arquitectura subregional de seguridad internacional.

Luciano Anzelini y Soledad Castro


3/49

POSTData17, N 2,

39

El debate acerca de las opciones estratgicas de la Argentina en surelacin con el entramado institucional de seguridad internacional no puedeefectuarse al margen de lo que han sido sus aportes histricos a la seguridad

regional.4 En este sentido, la Argentina en conjunto con la mayor partede los pases latinoamericanos ha contribuido a conformar un notableacervo en materia de paz y seguridad interestatales. Desde nuestra ptica,aquel conjunto de contribuciones polticas y diplomticas constituye tantola condicin de posibilidad como el activo estratgico a partir de los cualesformular nuestras polticas internacional y de defensa en los albores del siglo

XXI. En este contexto, las chances de expandir nuestra autonoma, y porconsiguiente de restringir la actividad de poderosos actores extrarregionales5,

deben partir, inexorablemente, del reconocimiento de todo lo bueno quela regin ha efectuado en materia de paz interestatal en casi 200 aos deexistencia independiente6.

Sin embargo, no es nuestra intencin aqu ofrecer una lectura insus-tancial ni autocomplaciente acerca del papel de la Argentina y de la reginen la arquitectura de seguridad internacional, sino ofrecer desde unaperspectiva acadmica una modesta hoja de ruta para la toma de deci-siones en el campo de las polticas pblicas. Para ello, se torna indispensable,

4 Sobre esta cuestin hemos reflexionado en Anzelini y Castro (2011).5 Nos referimos particularmente a la proyeccin de poder de Estados Unidos en laregin, como consecuencia de una agenda que prioriza tres temticas: narcotrfico y crimenorganizado; terrorismo transnacional; y debilidad o ausencia del Estado. Como resultadode estas preocupaciones, el Comando Sur ha obtenido en los ltimos aos una crecienteinfluencia en el manejo de los asuntos latinoamericanos, evidenciando un peso muchomayor al del Departamento de Estado. Esto significa que la poltica militar ha tenido unpeso decididamente mayor al de la diplomacia en la agenda hemisfrica de Washington.

Ejemplos de esta situacin pueden corroborarse en la autorizacin que Estados Unidos haobtenido para el uso de hasta siete bases militares en Colombia, y en la reactivacin por partedel Pentgono de la IV Flota, inactiva desde 1950.6 Tal como lo hemos expresado en un trabajo anterior, los aportes de Amrica del Sur nopueden solamente limitarse a la relativa ausencia de guerra interestatal. Por el contrario, elrespeto por el principio de soberana estatal y sus derivaciones, la resolucin pacfica decontroversias internacionales, el control de armamentos, las medidas de construccin deconfianza mutua, los esquemas de seguridad colectiva y las iniciativas polticas y diplomti-cas de carcter multilateral con implicancias en la seguridad regional, son todos aspectos quehan contribuido decisivamente a la consolidacin de Sudamrica como zona de paz. Ver

Anzelini y Castro (2011). En lo que hace estrictamente a la relativa ausencia de guerrainterestatal en Sudamrica, ver el excelente trabajo de Kacowicz (1996).

Los estados medianos y la arquitectura de seguridad internacional...


4/49

40

como paso previo a las sugerencias en materia de relacionamiento estratgi-co7 con el entramado de seguridad internacional, revisar algunos de los apor-tes tericos recientes sobre la materia. Ello nos permitir nutrirnos de herra-

mientas conceptuales que, articuladas de modo eclctico, constituirn labase de nuestras recomendaciones.

El artculo se encuentra estructurado del siguiente modo: en primerlugar, se presenta una semblanza del orden poltico internacional, con nfasisen el tablero estratgico de las Amricas. Luego se analizan algunos aportes dela literatura reciente de relaciones internacionales en materia de estrategias derestriccin de poder, con el acento puesto en el accionar de los estados media-nos a travs de las instituciones de seguridad internacional. En tercer lugar, se

repasa muy brevemente y se recupera con fines instrumentales el concepto deautonoma heterodoxa planteado por Juan Carlos Puig en la dcada del 70,pues entendemos que se trata de una plataforma propicia para el despliegue delas estrategias que recomendamos para la Argentina y para la regin enmateria de relacionamiento con la arquitectura de seguridad internacional. Encuarto trmino, se revisan, a la luz de estos desarrollos conceptuales, una seriede temas de alto contenido estratgico para nuestro pas: nos referimos a laagenda en torno de Malvinas, Proliferacin nuclear y Consejo de Defensa

Suramericano. Finalmente, se presentan unas breves conclusiones que resu-men lo expuesto en las secciones precedentes.

II. El orden internacional y la situacin estratgicadel continente americano8

De acuerdo con la visin del neogramsciano Robert Cox (2004), la

interrelacin de tres configuraciones de fuerzas habr de marcar la naturalezadel orden poltico internacional en las prximas dcadas: el imperio9, el

7 El concepto relacionamiento estratgico no est aqu empleado en el sentido en que loutiliz pioneramente Francisco Rojas Aravena (1999), es decir, como proceso derelacionamiento interdependiente de los pases del ABC (Argentina-Brasil-Chile) y de lospases asociados en el marco de las institucionales regionales. Nuestra acepcin del trminosupone, esencialmente, la idea de una socializacin en trminos estratgicos con la arqui-tectura de seguridad internacional, tendiente a maximizar la influencia de un pas de

mediano porte como la Argentina en los asuntos de seguridad internacional.8 Parte de las ideas contenidas en este apartado se basan en Anzelini (2006).



5/49

POSTData17, N 2,

41

sistema interestatal y la sociedad civil global. De este modo, las relaciones decontrol poltico y econmico marcadas por el accionar de una superpotencia(Estados Unidos), los estados nacionales del todava resistente orden

westfaliano y los movimientos trasnacionales de la sociedad civil se hallanimbricados en interacciones globales en las que la primera configuracinel imperio busca imponer sus reglas, mientras que las dos restantesel sistema internacional y la sociedad civil global intentan preservar suscada vez ms restringidos campos de accin.

Simplificando, se podra afirmar que mientras la poltica de primacade la Casa Blanca se ha arrogado durante la ltima dcada el derecho de usarunilateralmente la fuerza y de establecer patrones de conducta para los de-

ms, el sistema westfaliano de estados a travs de sus arquitecturasinstitucionales y la sociedad civil global por medio de la militanciatransnacional han opuesto tenazmente sus fuerzas (Cox 2004).

A los efectos del presente artculo, orientado a analizar las estrategiaspara un Estado mediano como la Argentina en el marco de la arquitectura deseguridad internacional, va de suyo que la configuracin que ms nos intere-sa es el sistema interestatal westfaliano. Es precisamente all donde la Argen-tina puede obtener rditos superiores a los que cabra esperar dada su limita-

da disponibilidad de atributos materiales de poder. Esto se debe, entre otrasrazones, al hecho de que en esta configuracin destacan como principiosorganizadores el pluralismo y el consenso (Cox 2004), que son a la postre losinsumos estratgicos de la actuacin internacional de la Argentina.

En este contexto, resulta evidente que la lgica expansiva de Washing-ton no es ajena a la regin sudamericana. Si bien el cambio sistmico10 pro-ducido en 1991 como consecuencia del desmembramiento de la Unin

9

El concepto de imperio que despliega Cox difiere, en lo esencial, del criterio mshabitualmente empleado de relaciones de control impuestas por ciertos Estados sobre lasoberana efectiva de otros (Doyle 1986: 19). La raigambre gramsciana del pensamientode Cox lo lleva a concebir al imperio como una relacin social de dominacin y explota-cin en el plano transnacional, en donde los actores fundamentales no son los estadosnacionales sino las clases sociales.10 Resulta importante la diferencia entre los conceptos cambio sistmico y cambio desistema. El primero implica una nueva distribucin de recursos de poder entre las unidadespolticas del sistema internacional. El segundo representa un cambio ms profundo (ymenos habitual) que supone el reemplazo de las unidades que operan el sistema. Ejemplo

de esto ltimo ocurri con el surgimiento de los estados modernos tras el medioevo y laestructuracin del orden westfaliano en 1648. Ver Gilpin (1981).



6/49

42

Sovitica trajo aparejada la unipolaridad estratgico-militar a nivel mundial,sta ya era un rasgo estructural de larga data en las relaciones interamericanas.Por tanto, el continente americano es la nica regin del planeta que cuenta

con un pas los Estados Unidos como potencia hegemnica indiscutida.Esto supone afirmar que se trata de la nica rea del mundo donde la jerar-qua es el principio ordenador11. En breve, en esta parte del planeta el ordenno es el resultado de la prctica del balance de poder, sino ms bien laconsecuencia directa de la presencia del poder imperial.

Lo dicho hasta aqu permite extraer una primera conclusin: Amricadel Sur es una de las regiones del mundo moderno (Cooper 2003) osistema interestatal westfaliano que resulta mayormente afectada por la

primera configuracin del poder: el imperio12. Sin embargo, el hecho de seruna regin afectada por la influencia de una potencia hegemnica no signi-fica que los pases sudamericanos carezcan de activos a partir de los cualesdesplegar estrategias restrictivas de poder.

Nuestro argumento es que la vasta trayectoria de aportes de Sudamricaa la sociedad internacional (Anzelini y Castro 2011) constituye el puntode partida para ejercer una estrategia de influencia sin poder (Miller 2000),incluso en cuestiones de seguridad internacional. En otras palabras, el bajo

grado de conflictos armados entre los pases de la regin y el fuerte apego alas normas formales e informales de resolucin pacfica de disputas acti-vos incuestionables de Amrica del Sur en comparacin con lo que ocurre enotras convulsionadas regiones del planeta son los aspectos a partir de loscuales Argentina debera refinar la correcta lnea desplegada por sus ltimosdos gobiernos en materia de seguridad internacional. En definitiva, elrelacionamiento estratgico con la arquitectura de seguridad internacionalaspecto que constituye la columna vertebral de este trabajo y cuyas parti-

cularidades desarrollaremos en la prxima seccin reconoce en la tradi-cin diplomtica y pacifista argentina su basamento fundamental.

11 Usamos el concepto de hegemona en los trminos de Ikenberry (2001), es decir, comoun tipo de orden internacional cuyo principio rector es la jerarqua. Respecto de AmricaLatina como regin hegemonizada, ver Kupchan (1998) y Huntington (1999).12 Debe quedar absolutamente claro que el empleo de la categora imperio en este ensayo estdesprovista de criterios facciosos o provocativos. Consideramos un error de fuste emplear elconcepto en trminos peyorativos. Por el contrario, aqu se lo recupera como parte de uno de los

debates acadmicos ms ricos que se han dado en los ltimos aos, en especial dentro del mundoanglosajn. Sobre la discusin contempornea acerca del fenmeno imperial, ver Anzelini (2007).



7/49

POSTData17, N 2,

43

En resumidas cuentas, podemos afirmar retomando la expresinde Cox que la clave de la estrategia argentina en materia de seguridadinternacional gira en torno a la segunda configuracin del poder, esto es, la

vigencia y robustecimiento del sistema interestatal. En este sentido, pese alinnegable debilitamiento de la soberana de los estados como consecuenciadel proceso de globalizacin econmico-financiera13, lo cierto es que el siste-ma westfaliano y su arquitectura institucional continan siendo una estruc-tura perdurable y difcil de quebrar. Esto significa que las soberanas internay externa que se manifiestan en el libre manejo por parte de los estadosnacionales sobre la toma de decisiones en los planos domstico e internacio-nal continan constituyendo el principal activo contra la expansin de las

formas abusivas del poder. As pues, el respeto del derecho y las institucionesinternacionales, en tanto creaciones del sistema interestatal, constituye laprincipal lnea estratgica de preservacin de espacios decisorios y de garan-ta de influencia por parte de estados medianos como la Argentina.

III. Estrategias en materia de seguridad internacional

Estrategias y autonoma

Previo a inmiscuirnos en una descripcin de las estrategias que, anuestro juicio, debera profundizar un pas mediano como la Argentina enmateria de socializacin con la arquitectura de seguridad internacional,corresponde efectuar algunas consideraciones preliminares. En este sentido,para un pas que no dispone de cuantiosos recursos materiales de poder,debatir acerca del relacionamiento estratgico con el sistema de seguridad

mundial implica necesariamente repensar el concepto de autonoma.Desde luego, excede a los fines de este artculo pensado ms entrminos de eleccin de estrategias que de debate en torno a la elucidacinde conceptos llevar adelante una discusin sobre qu entendemos porautonoma a principios del siglo XXI14. Sin embargo, ms all de que como

13 Sobre la cuestin de la soberana en tiempos de la globalizacin, sugerimos consultarKrasner (1999).14

Un excelente trabajo en torno a la cuestin de la autonoma en los albores del siglo XXIpuede encontrarse en Russell y Tokatlian (2010).



8/49

44

se ver en la seccin siguiente nuestro trabajo se funda en la revalorizacindel concepto de autonoma heterodoxa de Juan Carlos Puig, resulta precisosealar una serie de cuestiones que se relacionan con la categora de referen-

cia y que son centrales para comprender el tipo de estrategia que ha venidodesplegando la Argentina en su vinculacin con el entramado institucionalde seguridad internacional.

En primer trmino, debe quedar claro que cualquier estrategia ten-diente a ejercer influencia15 y a restringir poder de actores extrarregionales en

Amrica del Sur se vincula, ineluctablemente, con la posibilidad de expan-dir nuestra autonoma, entendida como la habilidad de un pas para reali-zar polticas que sirvan a sus intereses manteniendo y ampliando sus mrge-

nes de libertad (Russell y Tokatlian 2010: 139).Ahora bien, nuestro argumento es que una regin como Amrica La-tina, atravesada por la tendencia expansiva de un actor imperial y marca-da a fuego por la experiencia del alineamiento de la mayor parte de sus pasescon Washington, tanto en los aos de la Guerra Fra como en la dcada de1990, requiere de estrategias inequvocamente consistentes en materia derestriccin de poder.

La historia de las relaciones internacionales es lo suficientemente pro-

lfica en lo que hace a la incapacidad de las grandes potencias paraautorrestringirse cuando gozan de una distancia sideral respecto de sus se-guidores en la escala de poder. Este sesgo a la accin directa y al despreciopor los canales diplomticos y entramados institucionales tiende a reforzarseen regiones como la nuestra, en las que la unipolaridad estratgico-militargoza de ms de un siglo de antigedad. Kenneth Waltz sintetiz brillante-mente esta idea en una conferencia dictada en London School of Economicsen los albores de la dcada del noventa, cuando se lo consult acerca de qu

poda esperarse de Estados Unidos en el mundo unipolar que por entoncesdespuntaba: Tenemos que creer que el modo en que nos hemos comporta-do en nuestro patio trasero durante un largo perodo de tiempo nos da laclave de cul ser el probable ejercicio del poder no balanceado en el futuro(Waltz 1994: 151).

15 Esta meta no tiene por qu circunscribirse al mbito regional. El objetivo de mximadebera ser que, a travs de un diligente uso de las instituciones de seguridad internacional

fundamentalmente, las diferentes instancias de Naciones Unidas , el pas pudierasellar su impronta en los mbitos de seguridad que exceden al marco estrictamente regional.



9/49

POSTData17, N 2,

45

As las cosas, y si bien reconocemos que existe un ncleo duro decuestiones sobre las que Washington no ser fcilmente inducido a jugar el

juego de las instituciones internacionales, entendemos que no hay margen

para la indulgencia en los aspectos que hacen a la seguridad internacional dela regin. Por eso, slo coincidimos tangencialmente con la idea de Russell yTokatlian (2010: 139) respecto de que resulta poco significativo que estaprctica se refieren a la autonoma coincida o no con los intereses, porejemplo, de Estados Unidos o de otros pases () As podra darse el caso deacciones autnomas con un elevado nivel de coincidencias con una granpotencia.

Si bien no dudamos de que es posible la convergencia de autonoma

y coincidencia con Washington en ciertos intereses estratgicos (tal el casode la cooperacin en materia de terrorismo y narcotrfico), creemos, sinembargo, que hay otras cuestiones en donde los intereses son visceralmenteencontrados. Es all donde se percibe una tendencia estructural16 del actorimperial a no aceptar los criterios de la autolimitacin. Este punto nos llevaa sealar, entonces, que disear estrategias en el marco de la arquitectura deseguridad internacional exige, para un pas como la Argentina (que formaparte de una regin afectada por el imperialismo norteamericano), pensar en

cmo restringir el poder de Estados Unidos. No se trata de una cuestinideolgica, sino de un tema tan antiguo como el mismo sistema de Westfalia:nos referimos a la premisa realista de que el poder repele17.

16 Esta limitacin del actor imperial para conducirse en trminos de autorrestriccin es,desde el punto de vista de la teora neorrealista, una consecuencia del modo en que lasfuerzas sistmicas operan sobre las unidades polticas. As, los autores neorrealistas descartande plano que la explicacin a la falta de lmites tenga que ver con cuestiones de primera

imagen (el papel de los hombres que conducen la poltica exterior) o de segunda imagen (lascaractersticas propias del Estado). Por el contrario, es el sistema internacional a travs desus fuerzas de socializacin y competencia el que lleva a los estados poderosos a lasimilitud funcional. En un contexto signado por la unipolaridad estratgico-militar, elsistema genera incentivos para que los Estados ms poderosos se comporten al margen de lasinstituciones internacionales. Sugerimos consultar Waltz (1988).17 Siguiendo los postulados del realismo en relaciones internacionales, los estados de se-gundo o tercer orden se ven obligados a conformar alianzas para restringir el poder de losactores ms fuertes. Las alianzas no son ideolgicas, sino que responden al exclusivo criteriode limitar el poder de la potencia amenazante (de all la metfora realista de que el poder

repele). Un clsico ejemplo de alianza no ideolgica fue el pacto Roosevelt-Churchill-Stalin, forjado durante la Segunda Guerra Mundial para vencer a la Alemania nazi.



10/49

46

Sin embargo, est claro que frente al ingente desafo de domesticar(Walt 2005) la tendencia expansiva de Estados Unidos en la regin, debeponerse de manifiesto la imposibilidad de alcanzar tal resultado apelando a

las tradicionales estrategias del alineamiento, el balance de poder directo o laconfrontacin por criterios ideolgicos (Russell y Tokatlian 2005). En elcontexto actual, tales decisiones dejaran a los pases de mediano porte comola Argentina con acotadsimas posibilidades de xito. Sin embargo, existenotras alternativas disponibles y mrgenes de accin superiores a los supues-tos por ciertas visiones facciosas de la poltica internacional. Como afirma elsiempre lcido Stanley Hoffmann: Este es un mundo altamente complejoen el cual las potencias menores tienen muchas maneras de oponerse a las

preferencias estadounidenses (Hoffman y Bozo 2004: 143)18

.En relacin con este ltimo asunto, y como aspecto estratgico a con-siderar, el Cono Sur de Amrica Latina ofrece a los pases que lo componenun margen interesante para desplegar estrategias restrictivas, situacin quees sustancialmente diferente de la que predomina desde la regin andinahasta el norte de las Amricas. Esto se debe a dos motivos esenciales: lamayor lejana geogrfica y el menor nivel de amenazas a la seguridad de losEstados Unidos19. No es casual, por caso, que se trate de una regin en la que

Washington pareciera estar enfrentando no slo la resistencia sino las aspira-ciones de liderazgo por parte de Brasil (Soares de Lima 2009).

Ahora bien, dejando a un lado este tipo de discusiones en torno a lacuestin del liderazgo en materia internacional que en el caso de Argen-tina no es un tema que valga la pena discutir por fuera de las posibilidades deactuacin concertada tanto a nivel regional como global, lo que s es crucialpara nuestro pas es el impacto de este margen de accin en los foros inter-nacionales de seguridad. Como ha sugerido Carina Miller en lo que hace alcampo de la poltica exterior: Argentina tiene ms libertad de accin que

otros pases medianos que estn dentro de la rbita hegemnica de un Esta-do mucho ms poderoso Mxico, por ejemplo (Miller 2000: 43).

18 En ingls en el original. La traduccin es nuestra.19 Sobre la cuestin del nivel de amenaza que supone el Cono Sur de Amrica Latina paralos intereses de seguridad de Estados Unidos, sugerimos consultar Russell y Calle (2009).

All los autores plantean que, en la visin de Washington, existen tres periferias distintas enAmrica Latina. En un orden decreciente de importancia para la visin del centro, talesgeografas son: la primera periferia (Mxico, Amrica Central, el Caribe, Colombia y Vene-

zuela); la segunda periferia (la regin andina integrada por Bolivia, Ecuador y Per); y latercera periferia (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay).



11/49

POSTData17, N 2,

47

Por otra parte, ms all de que el tema de la restriccin ha sido referi-do hasta aqu estrictamente en torno a la relacin con Estados Unidos enmateria de seguridad regional, las recomendaciones de nuestro artculo no se

circunscriben nicamente a las estrategias frente a la configuracin imperialdel poder. Por el contrario, nuestra aproximacin al concepto derelacionamiento estratgico con el sistema de seguridad internacional seextiende a la meta de alcanzar mayor influencia en los foros de seguridad anivel global, buscando sobrepasar lo que cabra esperar dado los limitadosrecursos de poder duro (Nye 2004) con que cuenta la Argentina. Nuestrapremisa, ampliada a las cuestiones de seguridad internacional y defensa, essimilar a la de Miller en materia de poltica exterior: los pases que no son

grandes potencias pueden ser influyentes cuando recurren a las institucionesy foros internacionales (Miller 2000).Finalmente, resulta de crucial importancia afirmar que el robusteci-

miento del sistema interestatal westfaliano y particularmente de su ar-quitectura de seguridad internacional, en la lnea de los aportes a la pazdesplegados por Argentina y el resto de los pases de la regin, constituye elsoporte institucional clave para el ejercicio de la autonoma y el desplieguede estrategias en los asuntos de seguridad internacional.

Soft balancing, binding ybalking

Sin dudas hay una obra que no puede ser soslayada a la hora de revisarcules han sido, en el ltimo decenio, las estrategias que han empleado losestados de segundo o tercer orden (Huntington 1999) para restringir elpoder estadounidense. Nos referimos al libro Taming American Power: The

Global Response to U.S. Primacy, del Profesor Stephen M. Walt. Desde luego,sera engorroso reproducir aqu uno a uno los argumentos centrales del tra-bajo de Walt. Sin embargo, entendemos que no existe modo ms conducen-te de abordar lo que en este ensayo definimos como relacionamiento estra-tgico o socializacin con la arquitectura de seguridad internacionalque recurriendo a los supuestos bsicos que dan contenido a tres de las estra-tegias20 enumeradas por este reputado acadmico de la Universidad de

20

Para ser justos con el orden de ideas que presenta Walt en su obra, las utilizadas en esteensayo son dos estrategias (binding y balking) y una sub-estrategia (soft balancing). En



12/49

48

Harvard. Se trata de las llamadas soft balancing(balance suave), binding(atar) ybalking(decir no).

Ahora bien, antes de entrar en una somera descripcin de las variantes

especficas de oposicin o restriccin, creemos que resulta muy importanteenmarcar este conjunto de maniobras dentro de lo que podramos denomi-nar como dos tipos genricos de oposicin21. Esta tarea nos permitir discer-nir dentro de cul de ellos sugerimos que debera insertarse la matriz derelacionamiento estratgico de la Argentina con la arquitectura de seguri-dad internacional.

Simplificando, los dos esquemas genricos de oposicin son: a) laabierta provocacin a Estados Unidos, o b) un desafo limitado a los

intereses norteamericanos. El primer tipo de oposicin es el que desplie-gan los estados que perciben la poltica exterior y de defensa estadouni-dense como manifiestamente hostil a sus intereses, tanto desde el puntode vista estratgico como desde el ideolgico. La segunda variante es aque-lla que emplean las unidades polticas que se oponen en una cantidaddeterminada de cuestiones, pero que, aun as, buscan mantener relacionescordiales con Washington a partir de la cooperacin en otros asuntos de laagenda.

El relacionamiento estratgico con la arquitectura de seguridad in-ternacional que postulamos en este ensayo se inscribe en la segunda de lasvariantes mencionadas. Supone la combinacin de oposicin y colaboracinen las relaciones con Estados Unidos, dependiendo del tema de agenda quesea objeto de discusin. Una buena medida de esta estrategia eclctica oheterodoxa, si nos ceimos al tipo de autonoma pensado por Puig quedescribiremos ms adelante la encontramos en algunos comportamientosactuales de los pases de la regin. Por ejemplo, en el caso de la Argentina, el

pas colabora estrechamente como mencionamos ms arriba en algu-nos asuntos importantes de la agenda estadounidense, tales como drogas,

trminos estrictos, las estrategias de oposicin frente a la poltica de primaca de EstadosUnidos planteadas por el autor son: balancing(del cual el soft balancinges un subtipo);balking; blackmail; binding; ydelegitimation (Walt 2005).21 Nos basamos nuevamente en la obra de Walt. Sin embargo, a los efectos de este ensayoy con fines instrumentales, descartamos el tercer tipo de desafo que identifica Walt en su

trabajo: aquel fundado en una evaluacin a largo plazo de las implicancias del poderabrumador de Washington para los estados menores (Walt 2005).



13/49

POSTData17, N 2,

49

antiterrorismo y crimen organizado22. Sin embargo, se ha opuesto enftica-mente en otras cuestiones23.

Desde luego, reconocemos la existencia de una serie de aspectos inhe-

rentes a su ms estrecha seguridad nacional que no creemos que Washingtonvaya a someter al arbitrio de las instituciones internacionales. Sin embargo,el costo por la falta de legitimidad que las acciones de corte unilateral conlle-van es demasiado alto. La invasin a Irak en marzo de 2003 es el ms vvidoretrato de lo que queremos significar. El creciente sentimientoantinorteamericano especialmente arraigado en Amrica Latina dada lahistoria de recurrentes intervenciones24 es, sin dudas, una resultante delcomportamiento neo-imperial que ha subestimado, en reiteradas ocasiones,

el entramado institucional de seguridad internacional25.Adems, las posibilidades de ampliar los mrgenes de autonoma paraun Estado que no se halla en la ms inmediata periferia o afuera cercano de

Washington como es el caso de Argentina y del resto de los pases delCono Sur son bastante interesantes. No podemos perder de vista aquuna cuestin que llamativamente muchos analistas en los medios de comu-nicacin tal vez afectados por una suerte de falsa conciencia26 vivencon desilusin: el hecho de que Argentina no sea prioridad para los Estados

Unidos. La pregunta que cabra formularse es la siguiente: por qu deberaser positivo para nuestros intereses estar en el centro de la agenda de seguri-

22 Estados Unidos tambin ha valorado muy positivamente la poltica de derechos huma-nos del gobierno argentino. Durante los mandatos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez,el Departamento de Estado siempre calific la relacin argentino-estadounidense comoexcelente o positiva, dependiendo esta variacin de ciertos cortocircuitos menoresocurridos en temas no estructurales de la agenda bilateral.23

Cabe mencionar el terminante rechazo de la Argentina a la inmunidad para las tropasestadounidenses ante posibles delitos durante el desarrollo de ejercicios militares en el pas.Ver Ministerio de Defensa (2006).24 Sobre la historia de intervenciones norteamericanas en Amrica Latina y el Caribe desde los aos de la Doctrina Monroe hasta la Doctrina de Seguridad Nacional, sugeri-mos consultar: Katz (2004); y Bethell y Roxborough (1992).25 Sobre las consecuencias en trminos de deslegitimacin de la tendencia norte-americana a subestimar el entramado de seguridad internacional, ver Sweig (2006). Tam-bin Walt (2005).26 La nocin falsa conciencia es de origen marxista y remite a la situacin de aquellos

individuos cuyo pensamiento no es consecuente con sus condiciones materiales de existen-cia.



14/49

50

dad de Washington? La equiparacin de la irrelevancia en ciertos asuntos dela agenda norteamericana con la idea de desconexin del mundo otrode los clichs habituales de este tipo de crticas es, en nuestra opinin,

algo que no resiste el menor anlisis.Es cierto que Argentina no toca de lleno ninguno de los asuntos prio-

ritarios de la agenda estadounidense para Amrica Latina, tales los casos de laseguridad energtica, migraciones y drogas (Russell 2008). En este sentido,las migraciones argentinas al pas del Norte carecen de la dimensin estrat-gica que tienen las de Mxico, Amrica Central o el Caribe. En lo que hace alnarcotrfico y si bien la colaboracin de nuestro pas ha sido valorada enrepetidas oportunidades por el Departamento de Estado, no es menos

cierto que Argentina no cultiva coca ni produce cocana, y que la droga quetransita por nuestro territorio se dirige principalmente a Europa y no a Esta-dos Unidos. Finalmente, Argentina est fuera del conjunto de pases latinoa-mericanos que Washington califica como importantes para garantizar su se-guridad energtica27. De modo que la percepcin de una Argentina que estfuera del radarde Washington no es, desde nuestra ptica, algo malo pordefinicin. Si estar dentro del radar significa atravesar el tipo de problem-ticas que experimentan algunos de los estados latinoamericanos por los que

Washington expresa especial preocupacin (como Mxico y Colombia), re-afirmamos, entonces, que la menor incidencia argentina en la agenda esta-dounidense puede ser, incluso, una ventana de oportunidad para ganar mr-genes de autonoma.

27 Si bien se podra decir que esto no es bueno desde el punto de vista comercial (Argen-tina proporciona slo el 0,5% de las importaciones estadounidenses de petrleo y deriva-dos), no puede perderse de vista que la relevancia estratgica que la Amrica Latina del

Norte detenta para Estados Unidos en materia de seguridad energtica puede ser unmotivo de inestabilidad poltica en la regin. Basta con recordar el apoyo estadounidense alintento de golpe de Estado en Venezuela en abril de 2002. En aquella oportunidad, y encontraste con la reaccin de los gobiernos latinoamericanos, Estados Unidos no condeninmediatamente el golpe. En una declaracin inicial, emitida por el Departamento deEstado el 12 de abril, Washington acus al propio gobierno venezolano de precipitar elgolpe y seal que las acciones antidemocrticas cometidas y fomentadas por la Adminis-tracin Chvez haban provocado la crisis. Ver Human Rights Watch (2003). Por otraparte, un informe especial de la Rand Corporation del ao 2006, realizado por solicitud delPentgono, plantea que no habra que descartar un mayor nivel de intervenciones militares

en la zona andina (Bolivia, Ecuador y Per), dada la necesidad de Washington de aprovisio-narse de flujos de energa desde la regin. Ver Amouzegar (2006).



15/49

POSTData17, N 2,

51

En lo que hace puntualmente al plano de las estrategias, la primera delas enunciadas por Walt y que recuperamos para el posicionamiento de la

Argentina en materia de seguridad internacional es el soft balancing. La

siguiente afirmacin del autor resulta esclarecedora:

Los Estados estn comenzando a unir fuerzas de mane-ras ms sutiles, con el objetivo explcito de limitar el poderoestadounidense. Pero ms que conformando alianzas anti-norte-americanas, los pases estn apelando al soft balancing: coordi-nan sus posiciones diplomticas para oponerse a la poltica esta-dounidense y obtienen as mayor influencia juntos. Para citar

slo algunos casos: Francia, Alemania y Rusia persiguieron unaestrategia unificada que evit que Estados Unidos obtuviera laautorizacin del Consejo de Seguridad para invadir Irak. A lavez, esta accin permiti que estados pequeos como Mxico yChile se resistieran tambin a las presiones estadounidenses ()Ms all del caso europeo, la oposicin conjunta de los paseslatinoamericanos ha limitado los esfuerzos de la AdministracinBush por presionar al gobierno de Hugo Chvez en Venezuela;

ha frustrado los intentos estadounidenses de imponer al nuevoSecretario General de la OEA; y ha bloqueado la propuesta delos Estados Unidos de crear un panel revisor de la democraciadentro del marco de la OEA (Walt 2005: 113).

En trminos estrictos, la idea de soft balancingremite a una concep-cin diferente a la del tradicional hard balancing, caracterstico de las relacio-nes entre grandes potencias a lo largo de la historia de las relaciones interna-

cionales. En lugar de apuntar a alterar la distribucin global del poder tales el objetivo de mxima del balance duro, el balance suave admite lavigencia de una determinada distribucin global del poder (la unipolaridaden el plano estratgico-militar), pero busca alcanzar pequeas transforma-ciones o modificaciones a travs de una restriccin limitada al accionar de lasgrandes potencias. La clave es la cooperacin y la coordinacin diplomticacon otros estados de segundo o tercer orden con intereses similares. En estesentido, entendemos que muchos de los aspectos de la agenda de seguridad

regional actual admiten por parte de la Argentina y de los vecinos sud-americanos la implementacin de este tipo de estrategia.



16/49

52

Muy emparentada con el soft balancingse encuentra la segunda estra-tegia que tomamos de Walt: el binding. Esta estrategia consiste en atar aEstados Unidos al entramado de las instituciones internacionales, una arqui-

tectura que fue construida en gran medida por la propia poltica exterior yde defensa estadounidense con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial,con el objetivo de garantizar la contencin sovitica28.

El binding, extendido al campo de la seguridad internacional y adap-tado a los objetivos de este ensayo, implica una utilizacin perspicaz de losorganismos que regulan la materia a nivel global. El objetivo de mxima esinducir a la hiperpotencia y a otros actores poderosos tentados a actuarpor fuera de las instituciones internacionales a que cumplan con las nor-

mas y reglas existentes. Para funcionar con xito, del mismo modo que ocu-rre con el soft balancing, el bindingrequiere de la concrecin de alianzas porparte de los estados interesados en recuperar a los poderosos en el seno dela comunidad de naciones. Argentina y Amrica Latina en generalcuenta con un notable backgrounden materia de aportes a la sociedad inter-nacional29 que constituye la base fundamental de legitimidad a partir de lacual desplegar este tipo de estrategia. Como mencionramos en la parteinicial del trabajo, no debe perderse de vista que el principal activo a partir

del cual resulta viable desplegar este tipo de estrategia es uno que Argentina28 La arquitectura del sistema de seguridad internacional fue presentada en la nota 4. Enel contexto que all se describe, y con el objetivo prioritario de la contencin sovitica,

Washington impuls una serie de alianzas militares, entendidas como relaciones formales oinformales de cooperacin en materia de seguridad entre dos o ms Estados soberanos queimplican cierto nivel de compromiso e intercambio de beneficios para las partes. Las dosorganizaciones ms importantes que foment Estados Unidos fueron la Organizacin delTratado del Atlntico Norte (OTAN) y la alianza con Japn, que se cristaliz en la asuncin

estadounidense de la defensa nipona. Sobre este tema sugerimos consultar Walt (1987).29 El concepto sociedad internacional lo utilizamos aqu en el mismo sentido que HedleyBull (1977). Su existencia depende de que un grupo de estados conscientes de susvalores e intereses comunes creen las reglas que los unen y establezcan las institucionesque hacen efectivo el cumplimiento de esas reglas. La sociedad internacional es, entonces,una instancia moralmente superadora del sistema internacional. El sistema internacional,en la visin de Bull, slo supone intercambios diplomticos mnimos y negociacin deciertos tratados, mientras que la sociedad internacional implica entendimientos comparti-dos, reglas comunes y codificacin de esas reglas. Las metas de la sociedad internacional son:la proteccin y defensa de la propia sociedad de Estados, el mantenimiento de la soberana

externa de los estados individuales, la preservacin de la paz interestatal y la restriccin de laviolencia.



17/49

POSTData17, N 2,

53

ha dado sobradas muestras de poseer: una tradicin de aportes poltico-diplomticos que han ayudado a forjar un orden internacional crecientementeinstitucionalizado30.

Desde luego, no escapa a nuestro anlisis que como hemos men-cionado en ms de una oportunidad a lo largo del trabajo existe la posibi-lidad de que, en el contexto actual de unipolaridad estratgico-militar, Was-hington se incline por no someter sus principales intereses de seguridad a losdictmenes de los entramados institucionales. No obstante, el bindingcuen-ta, en ese caso, con un objetivo de mnima: la prdida de legitimidad delactor imperial. Como es sabido, cuando los poderosos pierden consenso a lahora de desplegar sus polticas exterior y de defensa, se abren nuevas posibi-

lidades para los estados medianos, los que deben saber aprovechar la oportu-nidad para ampliar sus reducidos mrgenes de autonoma.Finalmente, cabe enumerar la estrategia que Walt denominabalking.

Consiste, bsicamente, en saber decir no a los intereses estratgicos de lasgrandes potencias cuando stos se hallan en abierta contradiccin con losintereses de los estados menores. Muchas veces, como dice el autor, este tipode oposicin no tiene por objetivo alterar la distribucin del poder en elcorto o en el largo plazo como sucede con los mecanismos de balance

duro o suave, sino simplemente ponerse firmes y rechazar el plegamien-to a los intereses de los actores poderosos. La idea-fuerza que sustenta estetipo de postura es que el acomodamiento implicara, en esencia, ir en con-tra de los propios intereses estructurales de un Estado de mediano portecomo la Argentina. Ejemplos de balkingpueden hallarse en la AmricaLatina de los ltimos tiemposen el rechazo de muchos pases de la reginal uso, por parte de tropas estadounidenses, de bases militares en el rea; o enla agria reaccin exhibida frente a la pretensin norteamericana de inmuni-

dad para sus tropas. Tambin, la decidida oposicin a la reactivacin de la IVFlota, expresada por casi todos los estados de la regin, puede incluirse comouna muestra del tipo de accionar que prescribe esta estrategia.

En breve, lo expresado en esta seccin apunta a mostrar que efecti-vamente es posible desplegar estrategias restrictivas de poder, aun en un

30 Roberto Russell y Juan Tokatlian sugieren en la bsqueda de lo que denominan laautonoma relacional la estrategia del multilateralismo vinculante, que tiene muchoen comn con el bindingde Walt. Segn los autores, la condicin de posibilidad del

multilateralismo vinculante es la existencia de un orden internacional que cuente con unalto y creciente nivel de institucionalizacin (Russell y Tokatlian 2010: 141).



18/49

54

contexto de unipolaridad y primaca estadounidense. La cuestin resideen sopesar debidamente el alcance del desafo y el rea temtica, pues entemas vitales para la seguridad estadounidense las posibilidades de oposi-

cin se acotan sensiblemente. Sin embargo, para el caso de un Estadomediano como la Argentina, que se halla fuera de la ms inmediata zonade influencia o primera periferia de los Estados Unidos, la posibili-dad de desplegar en grado variable las diferentes estrategias de restriccinde poder es bastante factible. Adems, por cuestiones que tienen que vercon intereses recprocos, Argentina y Estados Unidos comparten una pre-ocupacin comn en lo que hace a terrorismo y narcotrfico, situacin queconstituye un interesante plafn para la articulacin de colaboracin y

resistenciacomo base para el despliegue de la poltica de seguridad inter-nacional.

IV. Lo nuevo no tan nuevo Revalorizando el aportede Juan Carlos Puig

Autonoma heterodoxa

Resulta interesante registrar cmo, hacia fines de los aos 70, JuanCarlos Puig destacado autor argentino del campo de las Relaciones Inter-nacionales lograba poner blanco sobre negro muchas de las cuestionessobre las que Stephen M. Walt se ha expedido en su reciente obra. Si bien nose referastrictu sensu a las estrategias de restriccin de poder de los estadosmenores frente a las grandes potencias, en su trabajo sobre las diferentesgradaciones en el transcurso hacia la autonoma subyace, sin dudas, una

recomendacin estratgica (Puig 1980)31

.

31 Es importante sealar que la dimensin estratgica del pensamiento de Puig es, sindudas, el resultado de una visin que contempla la aproximacin cientfico-acadmica a lostemas internacionales, pero que a la vez reconoce las limitaciones que la realidad impone al

policymaker. En este sentido, la esclarecida visin de Puig posiblemente sea el resultado de suconocimiento prctico en ambos campos, el acadmico y el de las polticas pblicas. Caberecordar que Puig obtuvo dos doctorados (en Diplomacia en la Universidad Nacional deRosario y en Derecho Internacional en la Sorbonne, Pars), tras realizar estudios de Maestra

en la Universidad de Pennsylvania. En lo que hace a la esfera pblica, fue Ministro deRelaciones Exteriores y Culto del gobierno de Hctor Jos Cmpora (1973).



19/49

POSTData17, N 2,

55

En la visin de Puig son cuatro las etapas32 por las que puede atravesarun pas hasta llegar a la autonoma, entendida sta como la mxima capaci-dad de decisin propia que se puede tener, teniendo en cuenta los

condicionamientos objetivos del mundo real (Puig 1980: 149). A nuestrojuicio, es al tercer tipo de los enunciados por Puig (autonoma heterodoxa)al que puede aspirar un pas como la Argentina, inserto en el tablero estrat-gico que se ha descrito en la segunda seccin. En otras palabras, teniendo encuenta que el continente americano es la nica regin del planeta que cuentacon un pas (los Estados Unidos) como nica e indiscutida potenciahegemnica, resulta impensable y, en esencia, insustancial aspirar alograr lo que Puig denomin autonoma secesionista33.

Sin embargo, teniendo presente los condicionamientos estructurales(en especial, la distribucin unipolar del poder a nivel hemisfrico) perotambin considerando la lejana geogrfica y el posicionamiento no priorita-rio de Argentina en la agenda de seguridad estadounidense, el pas podraaspirar a reeditar y de hecho entendemos que en buena medida lo haconseguido en los ltimos aos la autonoma heterodoxa en su relacincon la arquitectura de seguridad internacional. En los trminos en que estacuestin fue referida anteriormente, podramos decir que la autonoma

heterodoxa de Puig constituye lo que definimos previamente como un mar-gen interesante para desplegar estrategias restrictivas, situacin que difieresustancialmente de la que predomina desde la regin andina hasta el nortede las Amricas, reas integradas funcionalmente a los intereses de seguridadde los Estados Unidos.

En breve, la situacin geopoltica de Amrica del Sur ofrece a la Ar-gentina, en tanto Estado mediano, la posibilidad de combinar restriccin ycolaboracin en su vinculacin mediada por la arquitectura de seguridad

32 Las cuatro etapas son la dependencia para-colonial, la dependencia nacional, la autono-ma heterodoxa y la autonoma secesionista. Ver Puig (1980).33 Sostiene Puig respecto de este tipo de autonoma: La secesin involucra el desafoglobal. Ocurre que el pas perifrico corta el cordn umbilical que lo una a la metrpoli; susrepartidores supremos deciden sin tener en cuenta, espontnea u obligadamente, los inte-reses estratgicos de sta (1980: 153). Se trata, sin ms, de tomar decisiones en polticainternacional ajenas por completo a las limitaciones que impone la distribucin del poderglobal. En nuestro caso supondra, por ejemplo, tomar decisiones en materia de seguridad

internacional subestimando a los Estados Unidos como potencia indiscutida en el planoestratgico-militar.



20/49

56

regional con la gran potencia hemisfrica. Esta idea de restriccin limita-da, que constituye el ncleo duro de la estrategia de soft balancingquedescribe Walt en Taming American Power, haba sido descrita con clarividen-

cia por Puig ms de dos dcadas antes de la aparicin del trabajo del acad-mico de Harvard. Transcribimos a continuacin la definicin de autonomaheterodoxa de Puig:

En este estadio, los grupos de poder interno tratan deaprovechar al mximo las debilidades y errores del centro (o delos centros) del poder mundial a los cuales se encuentra adscriptoel pas en cuestin () La vocacin autonmica de tipo hetero-

doxo supone que existe una aceptacin del liderato de la o lasPotencias dominantes y que, en cuestiones realmente cruciales,los perifricos optarn por responder a las aspiraciones del cen-tro. La crucialidad tiene que ver fundamentalmente con ladisposicin de la Potencia dominante a emplear todos sus recur-sos, incluso la fuerza, para obtener la obediencia () Por eso, laestrategia adecuada para implementar esta poltica, desde el puntode vista de un Estado perifrico y dependiente, es la de conocer

con razonable exactitud el punto crucial en que los interesescotidianos se convierten en vitales. Ello permite desde luego pre-sionar hasta el lmite mismo de la ruptura: se trata en suma deaprender amarcher sur le fil du rasoir() Por supuesto, estaestrategia no es nueva en la historia de las relaciones internacio-nales. Es la que sigui, por ejemplo, Estados Unidos a todo lolargo del siglo XIX con respecto a Gran Bretaa, Potencia domi-nante de la poca (Puig 1980: 152-153).

Finalmente, adquiere significacin a los efectos de este artculo rese-ar muy brevemente una experiencia histrica en la que se logr, de unmodo relativamente exitoso, poner en prctica la autonoma heterodoxa.34

34 Si bien resulta altamente problemtico asignar categoras analticas a experiencias con-cretas de gobierno, la nocin de autonoma heterodoxa se aplica tambin, con bastantefidelidad aunque no sin ciertos matices entre los casos a las administraciones Cmpora

(1973), Pern (1973-1974), Alfonsn (1983-1989), Kirchner (2003-2007) y Fernndezde Kirchner (2007-2011)



21/49

POSTData17, N 2,

57

Si bien en trminos generales podra decirse que este tipo de vinculacinestratgica con el mundo excede la esfera de la seguridad internacional, nocaben dudas de que los asuntos vinculados a sta que a la vez son esencia-

les en el marco normativo de la defensa nacional35 resultan un tpico defundamental importancia en la puesta en funcionamiento del autonomismoheterodoxo. As, el perodo ms extendido de nuestra historia en que seintent operativizar la autonoma heterodoxa fue la dcada 1945-1955.Habitualmente se hace referencia a este decenio como los aos de la Terceraposicin.

Cules fueron los rasgos salientes del perodo? Puesto simplemente:se conform un nuevo proyecto de poltica exterior y de defensa, consistente

con un renovado modo de interpretar el mundo y las cuestiones de seguri-dad. El centro de referencia ya no fue Gran Bretaa, sino que Estados Uni-dos pas a ocupar ese lugar. Sin embargo, las relaciones con este ltimo pasno adoptaron un carcter dependiente, sino autonmico. Esto significa quese admiti a Estados Unidos como lder del mundo occidental, pero al inte-rior del bloque liderado por Washington la Argentina opt por la estrategiade la autonoma heterodoxa. Las discrepancias registradas a lo largo de ladcada en las relaciones con la potencia hegemnica no obedecieron a una

postura de raigambre anti-imperial, sino ms bien a la necesidad de marcarla distincin entre el inters nacional estadounidense como lder de lacomunidad occidental y el inters propio de Estados Unidos comohegemn hemisfrico. Afirma Puig (1980: 194) al respecto: La Argentinarespald a Estados Unidos en el primer supuesto, pero reserv su libertad deaccin en el segundo.

35 Desde la restauracin democrtica y durante las dos dcadas que la sucedieron, la

Argentina atraves un proceso por el cual se delinearon y establecieron nuevas bases jurdi-cas, institucionales y polticas para la defensa nacional. Han sido ejes centrales de esteconsenso: la conceptualizacin de la defensa como el esfuerzo nacional destinado aconjurar todo tipo de agresiones de origen externo, la distincin legal e institucional entre ladefensa nacional y la seguridad interior, la definicin de las instituciones castrenses comoinstrumentos militares de la defensa nacional, la expresa prohibicin de que las fuerzasarmadas produzcan inteligencia referida a los asuntos de poltica interna del pas, el carcterexcepcionalsimo que tendra toda eventual intervencin militar para conjurar situacionesde vulnerabilidad a la seguridad interior, la conformacin de un sistema federal de seguri-dad interna asentado en la labor de las fuerzas policiales y de seguridad y el establecimiento

de un sistema de inteligencia nacional basado en la delimitacin de las esferas de inteligenciaestratgico-militar y de inteligencia criminal (Sain 2003: 256).



22/49

58

Paralelamente, se acrecentaron las relaciones con la Unin Sovitica la reanudacin de relaciones con Mosc data de 1946 y con algunos pasesde Europa con Gran Bretaa, por ejemplo, se firmaron importantes trata-

dos comerciales. Por su parte, el vnculo con Amrica Latina cobr granvigor, siendo Argentina uno de los principales promotores de la solidaridadlatinoamericana. Se pens la vinculacin con la regin en trminosintegracionistas, pues la visin autonomista heterodoxa interpretaba a la uninde los dependientes como el principal vehculo para ampliar los mrgenes dela autonoma. Finalmente, corresponde sealar que ganaron espacio en laagenda las cuestiones inherentes al territorio nacional y sus recursos naturales,especialmente por el agudo inters del propio Pern en los temas geopolticos.

V. Casos de relevancia estratgica para la Argentina

En las lneas precedentes hemos desarrollado aspectos tericos vincu-lados con las estrategias viables para un pas de mediano porte como la Ar-gentina. Desde esta perspectiva, como hemos sugerido, la consecucin delinters nacional estar muchas veces ligada al despliegue de estrategias que

permitan restringir poder o ejercer influencia actuando en ciertos marcosinstitucionalizados.Las contribuciones tericas reseadas previamente constituyen un

aporte para pensar polticas pblicas en materias especficas que hacen a ladefensa y a la seguridad internacional de la Nacin. En este contexto, enten-demos conveniente adentrarnos en el estudio de un grupo de problemticasconcretas que forman parte de la agenda de seguridad internacional de la

Argentina, con el objeto de esbozar una serie de opciones estratgicas reco-

mendables para la consecucin del inters nacional. El conflicto por Malvinas,las polticas en materia de proliferacin nuclear y el juego institucional den-tro del flamante Consejo de Defensa Suramericano constituyen tres cuestio-nes de alto contenido estratgico para la Argentina.

Por un lado, este anlisis aplicado a temas especficos nos permiteevidenciar modos de relacionamiento y estrategias que nuestro pas ya haimplementado con la finalidad de atender a la seguridad externa de la na-cin. Por otro lado, el abordaje propuesto tambin nos da la posibilidad de

evaluar los cursos estratgicos convenientes para la Argentina en cada una deestas cuestiones y de cara al futuro. En ltima instancia, este esfuerzo teri-



23/49

POSTData17, N 2,

59

co-prctico tiene por fin contribuir con recomendaciones fundadas a la ela-boracin de polticas pblicas en materia de seguridad internacional y aldiseo de estrategias que permitan a la Argentina utilizar del mejor modo

posible sus recursos en defensa del inters nacional.

V.1. Malvinas

Desde el 3 de enero de 1833, tras la ocupacin ilegal por parte delReino Unido de Gran Bretaa, la Repblica Argentina y ese pas han dispu-tado la soberana por las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sndwich del Sur

y los espacios martimos circundantes. Desarrollar los argumentos jurdicosesgrimidos por las partes en disputa excede el objeto del presente estudio.Menos an corresponde detallar cada uno de los sucesos histricos que mar-caron el conflicto por este territorio. Por las caractersticas del caso, aqu noslimitaremos a las opciones estratgicas que un pas mediano puede desplegarpara defender sus intereses nacionales su soberana y su integridad terri-torial cuando confronta con un pas mucho ms poderoso.

Nos detendremos en dos momentos concernientes a esta compleja

disputa: por un lado, las negociaciones llevadas a cabo a mediados de losaos 60 en el marco de la ONU; y por el otro, las acciones encaradas por laArgentina a partir del restablecimiento de relaciones diplomticas con elReino Unido, luego de la guerra del Atlntico Sur. Finalmente, brindaremosrecomendaciones sobre las opciones estratgicas para avanzar en este tema.

La cuestin Malvinas para mediados de la dcada del 60

La Resolucin 2065 (XX) de 1965 de la Asamblea General de lasNaciones Unidas marc el inicio de un proceso de negociacin bilateral en elque se abordaron diferentes frmulas para resolver la disputa, pero que ter-min sin llegar a ningn acuerdo. En este tramo inicial del anlisis nosconcentraremos en observar ciertos aspectos del proceso que llev a la adop-cin de la citada resolucin36.

36

Para un conocimiento ms detallado de todo el proceso poltico que dio a luz a la citadaresolucin, recomendamos consultar Miller (2000).



24/49

60

A principios de la dcada del 60, la Argentina busc avanzar en ladisputa de soberana por las Islas Malvinas, encarando una estrategia queimplicaba recurrir a los foros multilaterales. Se pretenda obtener una reso-

lucin de la Asamblea General de las Naciones Unidas que forzara al ReinoUnido a negociar la cuestin de la soberana y ceder el control de las islas. Entrminos de Carina Miller (2000), la Argentina intent modificar el contex-to normativo de sus relaciones con el adversario, como una va para forzarloa cambiar su comportamiento.

Para este objetivo, la estrategia argentina se vali del empuje que enaquellos aos tuvieron los movimientos de descolonizacin. En otras pala-bras, la maniobra consisti en: 1) identificar problemas asimilables dentro

de la agenda de la institucin a la que se recurrira; 2) adaptar el reclamo a lostrminos del debate internacional (Miller 2000); y 3) promover la deman-da. De este modo, se obtuvieron ciertas ventajas que nunca se hubieranpodido capitalizar en un acercamiento bilateral. Por ejemplo: a) aliarse vli-damente con pases que se identificaron de algn modo con la problemtica;b) capitalizar esas alianzas bajo el rigor de la norma de igualdad soberana querige en la Asamblea (donde todos tienen un voto); y c) utilizar a su favor lacomplejidad organizacional de la ONU, introduciendo el tema a travs del

Comit de Descolonizacin, que le brind mayores posibilidades de influiren el proceso de toma de decisiones (Miller 2000).En definitiva, la Resolucin 2065 recogi una serie de cuestiones

favorables para el reclamo argentino y mejor sustancialmente la posicinargentina frente al Reino Unido. Antes que nada, estableci que exista unacontroversia entre la Repblica Argentina y el Reino Unido por la soberanade las islas e invit a las partes a avanzar en un proceso de negociaciones queles permitiera arribar pacficamente a una solucin definitiva, en la que se

observaran las disposiciones de la Carta de la ONU, la Resolucin AGNU1514 (XV)37 y los intereses de la poblacin de las islas. Este no es un puntomenor, dado que hasta entonces el Reino Unido no admita la existencia deuna controversia por soberana.

Ms an, estos esfuerzos y su concrecin en la mentada resolu-cin sirvieron para publicitar la disputa y restarle legitimidad a la postura

37 Se trata de la histrica Resolucin de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobrela independencia a los pases y pueblos coloniales. En ella se asever que la descolonizacin

deba estar guiada por los principios fundamentales de autodeterminacin de los pueblos eintegridad territorial.



25/49

POSTData17, N 2,

61

britnica. Si bien no pudo lograrse que la ONU rechazara explcitamente elprincipio de autodeterminacin para este caso, la resolucin tampoco lorespald y solamente le reconoci a los isleos una adecuada proteccin de

sus intereses. Estos logros no hubieran sido posibles sin el contextoinstitucional que brind la ONU y sin la perspicacia argentina para utilizarestos instrumentos en su favor.

Ahora bien, an cuando la resolucin haya resultado favorable, ellono implica necesariamente la solucin del problema o la obtencin de losobjetivos planteados. En este caso, varios pueden ser los motivos que impi-dieron que Argentina recobrara la soberana sobre las islas. En este sentido,podemos mencionar la limitada eficacia de la naturaleza jurdica y poltica

de las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas (dado sucarcter de no vinculantes). Segn considera Miller, tambin debemos teneren cuenta que la utilizacin de una organizacin internacional para modifi-car la conducta de un Estado debe estar conjugada con un ambiente doms-tico propicio al cambio (en el interior del Estado cuyo comportamiento sepretende modificar). Si tal ambiente no existiera, deberan impulsarse accio-nes para crearlo. Segn la autora, en esto ltimo habra fallado la estrategiaargentina de entonces (Miller 2000). Pero ms all de estos argumentos, no

podemos dejar a un lado la importancia que conlleva la asimetra en lascapacidades materiales de los estados en disputa.Tomando prestadas las categoras de Walt, la gesta que dio lugar a la

Resolucin 2065 (XX) de la AGNU implic por parte de la Argentinaun esfuerzo combinado de tres estrategias. Esto significa que se busc limitarel poder de la potencia britnica coordinando posiciones diplomticas yconstruyendo alianzas, con el fin de aumentar la capacidad de influencia(soft balancing). En este sentido, Argentina admita la distribucin de poder

vigente, pero buscaba limitar el poder de un actor fuerte y alcanzar unamodificacin que favoreciera su inters nacional, al que no renunciaba(balking). Para ello recurri a un mbito multilateral, con el objeto de forzaral Reino Unido a admitir la disputa y, eventualmente, ceder el control sobrelas islas (binding). Si bien no pudo lograr, en este caso, el objetivo de mximala soberana sobre las islas, pudo erosionar notablemente la posicinargumental britnica, deslegitimando su postura y construyendo argumen-tos que favorecieron la propia.



26/49

62

La posguerra de Malvinas

Luego de la guerra del Atlntico Sur (1982), las relaciones diplomticas

con el Reino Unido se reanudaron con las Declaraciones Conjuntas de Madridde 1989 y 1990. stas contenan una frmula de salvaguardia y jurisdiccinque, desde aquel momento, fue aplicada en todas las reuniones bilaterales,declaraciones, actos y entendimientos provisorios relativos a las islas38.

Desde entonces, el Reino Unido ha adoptado dos comportamientoscontrarios a los intereses argentinos y, ms grave an, a los compromisosasumidos de conformidad con instancias regladas por el derecho internacio-nal. Por un lado, contrariando las resoluciones de la Asamblea General y del

Comit de Descolonizacin de las Naciones Unidas, ha evitado sentarse anegociar la cuestin central, es decir, la soberana del archipilago. Por elotro, ha realizado reiterados actos unilaterales sobre el rea disputada, queconllevan una flagrante violacin a los entendimientos provisorios bilatera-les, a la letra de las resoluciones adoptadas por rganos de la ONU39 y anormas fundamentales del derecho internacional.

Argentina ha intentado desarticular estos dos frentes de posicin adop-tados por el Reino Unido luego de la guerra de 1982. Por un lado, en una

combinacin de soft balancingybinding, la Repblica Argentina ha utiliza-do todos los medios diplomticos y polticos y ha recurrido a los ms varia-dos foros multilaterales con el objeto de obtener el apoyo de la comunidadinternacional y de ese modo favorecer el inicio de las pospuestas nego-

38 Estos entendimientos provisorios han versado sobre las materias ms diversas, como porejemplo: los reclamos por daos ocurridos durante la guerra, el acceso de buques mercantesde las partes, medidas de confianza en el mbito militar en el Atlntico Suroccidental,

medidas relativas a los familiares de soldados, conservacin de recursos pesqueros, explora-cin y explotacin de hidrocarburos (petrleo y gas), restablecimiento de vuelos regulares,retiro de minas de las islas, etc. Se fueron instrumentando en declaraciones y comunicadosconjuntos y tambin en canjes de notas, entre los que cabe mencionar: las DeclaracionesConjuntas del 19/10/1989 (Madrid I), del 15/02/1990 (Madrid II), del 28/11/1990,del 25/09/1991 y del 12/07/1993; el Comunicado de Prensa Conjunto del 18/07/1994; las Declaraciones Conjuntas del 27/09/1995 y del 14/07/1999; los Acuerdos porCanje de Notas del 23/02/2001, del 8 y 20 de junio de 2001, del 11/10/2001, del 3/05/2002, del 3/08/2006, entre otros.39 A modo de ejemplo, cabe citar la Resolucin 31/49 de la AGNU, en la cual se insta a

las partes a abstenerse de adoptar decisiones que modifiquen unilateralmente la situacin delas islas.



27/49

POSTData17, N 2,

63

ciaciones con el Reino Unido. Por otro lado, en la lnea estratgica del balking,Argentina ha denunciado cada uno de los actos britnicos violatorios de loscompromisos vigentes, en tanto desconocen al archipilago como zona bajo

disputa de soberana.Como sealramos, una de las caras de la estrategia argentina ha consis-

tido en intentar quebrar la renuencia britnica a negociar por las islas, buscan-do el respaldo de la comunidad internacional en las ms diversas institucionesy foros mundiales. En el marco de la Organizacin de las Naciones Unidas(ONU), consigui que tanto la Asamblea General de Naciones Unidas40, comoel Comit de Descolonizacin41 y el Secretario General (Naciones Unidas 2005,abril 5) mantuvieran el reconocimiento de la existencia de una disputa de

soberana sobre las islas e invitaran a las partes a negociar a fin de encontrar unasolucin pacfica al problema. En la Organizacin de los Estados Americanos(OEA), Argentina ha logrado que desde 1982 se apruebe anualmente unaresolucin que reconoce a la disputa por Malvinas como una cuestin deinters hemisfrico permanente y convoca a las partes a negociar, lo antes posi-ble, una solucin pacfica y definitiva a la disputa de soberana42.

El respaldo poltico a la posicin argentina por la cuestin Malvinasse ha manifestado en mltiples esquemas institucionales, foros y mecanis-

mos con competencias en cuestiones de seguridad internacional. Entre ellos,no podemos dejar de mencionar las expresiones emitidas en el Mercosur yEstados Asociados (Mercosur 1996 y 1999)43, en las Reuniones de Presi-dentes de las Cumbres Sudamericanas44, en la Comunidad Sudamericana

40 Ver Naciones Unidas (1973, 1976, 1982, 1983, 1984, 1985, 1986, 1987 y 1988).Adems, a partir de 2004, Argentina logr que la cuestin Malvinas formara parte de laagenda permanente de la Asamblea General.41

Anualmente, este rgano ha adoptando resoluciones sobre Malvinas, copatrocinadasalternadamente por distintos pases de la regin. Ver Naciones Unidas (2010, junio 24).42 Ver Organizacin de Estados Americanos (1988 y 1990). Tambin dentro de la OEA,desde 1993 se aprueba anualmente una declaracin en igual sentido a las resoluciones yareferidas. Ver la Declaracin sobre la Cuestin de las Islas Malvinas AG/DEC.65 (XL-O/10), aprobada el 8/06/2010 en la cuarta sesin plenaria de la Asamblea General de la OEA.43 En igual sentido se expiden semestralmente (en las reuniones del Consejo del MercadoComn) los Comunicados Conjuntos de los Presidentes de los Estados Parte del Mercosury Estados Asociados.44 Ver la Declaracin sobre Malvinas adoptada en la Primera Cumbre Sudamericana

(2000) y las expresiones emitidas por los Presidentes de Amrica del Sur en la TerceraCumbre Sudamericana (2004).



28/49

64

de Naciones (2006), en la Primer Cumbre Energtica Sudamericana (2007),en la Unin de Naciones Suramericanas UNASUR (2008 y 2010), en elSistema de Integracin Centroamericana (SICA)45, en las Cumbres de Inte-

gracin y Desarrollo (2008 y 2009) de los Pases de Amrica Latina y elCaribe (CALC), en el Grupo de Ro46, en la Segunda Cumbre Amrica delSur-frica (2009), en las Cumbres de los Pases Sudamericanos y Pases ra-bes47, en las Cumbres Iberoamericanas48, en las Reuniones de los pasesmiembro de la Zona de Paz y Cooperacin del Atlntico Sur49 y en el Grupode los 77 y China (2005, junio).

Como puede observarse, desde hace dcadas la Argentina trabaja paraobtener y mantener el apoyo de la comunidad internacional por esta causa.

Pensando en trminos de alternativas viables para un pas de mediano porte,este tipo de recurso debe ineluctablemente formar parte de su estrategia,dado que es una de las formas en que se puede ejercer segn la frmula deCarina Miller influencia sin poder.

En los ltimos aos se torn ms complejo el escenario de la seguridadinternacional que enmarca la disputa por Malvinas. Los recursos naturalescobraron mayor protagonismo en materia de seguridad global, y esta crecienteimportancia instala una nueva dimensin geoestratgica en el conflicto. De

hecho, algunas de las acciones unilaterales ilegtimas encaradas por el ReinoUnido y denunciadas por la Argentina, se gestaron en relacin a la explo-tacin de recursos naturales en la zona en disputa. Como indicramos previa-mente, la denuncia y el rechazo de los actos unilaterales britnicos (balking)constituye el segundo aspecto de la estrategia argentina de posguerra.

A modo de ejemplo, cabe recordar el otorgamiento de licencias porparte del Reino Unido a la empresaDesire Petroleum para la exploracinpetrolfera en el lecho marino que circunda a Malvinas. La adecuada y cate-

45 Confrontar el prrafo 27 de la Declaracin Conjunta emitida en la Reunin Extraordi-naria del Presidente Argentino con los Jefes de Estado y Gobierno de Centroamrica,Repblica Dominicana y Belice (San Jos de Costa Rica, 2000).46 El Grupo de Ro ha emitido declaraciones de apoyo a los derechos legtimos de la

Argentina por las islas desde 1993.47 Desde el ao 2005, las declaraciones adoptadas en estas cumbres incluyen un prrafosobre la cuestin Malvinas.48 Desde el ao 2000, los Jefes de Estado y Gobierno de los pases iberoamericanos,

Espaa y Portugal, emiten un comunicado especial sobre el tema.49 Declaracin adoptada en la Reunin de Luanda (junio de 2007).



29/49

POSTData17, N 2,

65

grica respuesta argentina consisti en protestar ante los foros internaciona-les pertinentes (ONU, OEA, etc.) y presentar reparos ante las empresaslicenciatarias y en sus respectivos pases de origen. Por otra parte, se adopta-

ron disposiciones normativas en el interior del Estado argentino (Decreto256/2010) y se continu y se planea mejorar el patrullaje y vigilanciade la zona en disputa (Montenegro 2010). Finalmente, se obtuvo el apoyo ala protesta argentina por parte de los pases de la regin mediante una De-claracin y un Comunicado Especial sobre Exploracin Hidrocarburfera enla Plataforma Continental (aprobado por los Jefes de Estado y Gobierno de

Amrica Latina y el Caribe, en el marco de la Cumbre de la Unidad celebra-da en Cancn en febrero de 2010)50.

Segn se aprecia en el ejemplo, la Argentina respondi con todo elandamiaje de instrumentos polticos y diplomticos disponibles, conformea derecho. La exploracin de hidrocarburos iniciada por el Reino Unido enla zona disputada contrara las resoluciones de la Asamblea General y delComit de Descolonizacin de las Naciones Unidas y constituye una fla-grante violacin al derecho internacional. As fue denunciado, evidencin-dose la ilegitimidad de la accin britnica ante la comunidad internacional.

Argentina, aun sin contar con los atributos de poder de los que dispone su

contraparte, busca influenciar el juego y limitar los embates unilaterales delpoder britnico, utilizando las herramientas provistas por el derecho y lasinstituciones internacionales.

Por buen camino

La cuestin Malvinas est inexorablemente anudada al inters na-

cional argentino, en correspondencia con los principios de soberana nacio-nal e integridad territorial del Estado. Este inters nacional por la causaMalvinas est constitucionalmente expresado en la disposicin transitoriaprimera de la Constitucin Nacional51.

50 En la declaracin se reafirm el respaldo a los legtimos derechos de la RepblicaArgentina en la disputa por Malvinas y en el comunicado se inst a las partes a abstenersede introducir modificaciones unilaterales en la situacin hasta tanto no se resuelva la disputade soberana.51

Segn reza la Disposicin Transitoria Primera de la Constitucin Nacional (de la refor-ma constitucional de 1994): La Nacin Argentina ratifica su legtima e imprescriptible



30/49

66

La Guerra de Malvinas constituy una trgica excepcin en la estrate-gia argentina para recuperar su soberana sobre el archipilago. Dicha estra-tegia ha estado signada por el respeto al derecho internacional, las instancias

multilaterales y la importancia de resolver las controversias en forma pacfica,en concordancia con una reconocida y valiosa tradicin regional (Anzelini yCastro 2011).

De hecho, desde el momento en que se origin la disputa y hasta elpresente, la Argentina ha reivindicado permanentemente su justo reclamo,recurriendo a los canales y a las herramientas brindadas por el derecho in-ternacional. En el plano bilateral, siempre se ha protestado por los actosbritnicos que contradijeron la soberana argentina sobre las islas. En el pla-

no multilateral, ha impulsado la adopcin de resoluciones que obliguen a laspartes a negociar y as resolver pacficamente la controversia. Asimismo, habuscado y mayormente obtenido el apoyo a su posicin por parte de lacomunidad internacional. Todos estos mtodos responden a una estrategiaconcordante con las normas del derecho internacional vigente.

El Reino Unido ha sido y sigue siendo un pas poderoso, el principalaliado internacional de la superpotencia norteamericana, una potencia eco-nmica y militar de la Unin Europea y de la OTAN, y miembro perma-

nente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En este escenario,en el que no caben dudas acerca de quin hace las veces de David y quin deGoliat, nos preguntamos: cules son las opciones estratgicas a disposicinde la Argentina?

Indudablemente, la posibilidad de restringir el podero britnico exi-ge que la Argentina despliegue influencias en el plano multilateral einstitucionalice sus reclamos con perseverancia y firmeza, en la lnea en quelo viene haciendo hasta la actualidad. Debe argumentar siempre con apego

al derecho internacional y aprovechando los mbitos de debate y decisinprocurados por las instituciones internacionales. En este sentido, y sin caeren anlisis ingenuos, la profunda asimetra de poder que caracteriza a laspartes en disputa impone a la Argentina el curso de accin aqu sugerido,

soberana sobre las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sndwich del Sur y los espaciosmartimos e insulares correspondientes, por ser parte integrante del territorio nacional. Larecuperacin de dichos territorios y el ejercicio pleno de la soberana, respetando el modo de

vida de sus habitantes y conforme a los principios del Derecho Internacional, constituyenun objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino.



31/49

POSTData17, N 2,

67

con la finalidad de intentar limitar el poder comparativamente superior delReino Unido. La implementacin de esta estrategia no conlleva necesa-riamente la obtencin de los resultados deseados, porque la mentada asi-

metra no deja de ser un factor estructural en la puja. No obstante, estaopcin estratgica ofrece a la Argentina la nica posibilidad real de restringirpoder y, quizs, lograr en el futuro un escenario cualitativamente diferenteque le permita cumplir con el objetivo planteado.

La Argentina debe continuar en su empeo por generar apoyos quepermitan reducir la discrecionalidad britnica, y que favorezcan las condi-ciones propicias para que el Reino Unido se avenga a cumplir con las reso-luciones de la Asamblea General y del Comit de Descolonizacin de las

Naciones Unidas, prestndose a la negociacin bilateral que ha venidoevadiendo recurrentemente. Asimismo, la Argentina debe demostrar siem-pre su predisposicin a negociar la salida pacfica del conflicto. A estosfines, el respaldo internacional en general y el apoyo de los pases de laregin especialmente significativo es el de Brasil como potencia ascen-dente constituyen piezas esenciales de la estrategia argentina, que elpas debe continuar impulsando sin dilaciones.

Del mismo modo, la Argentina debe denunciar como lo ha venido

haciendo todas las acciones unilaterales emprendidas por el Reino Unido,de modo de poner en evidencia la ilegitimidad de las mismas y la violacinque dichos actos implican para el derecho internacional.

Por otra parte, debe desalentarse cualquier opcin que implique elrecurso a la fuerza como medio para recuperar la soberana sobre las islas.Existen siempre presiones en los mbitos domsticos por ms escondidasque estn dichas aspiraciones en determinados crculos anacrnicos quebuscan este tipo de salida. Sin embargo, semejante desenlace debe ser des-

cartado de plano, tanto por cuestiones de ndole puramente militar vincula-das a la ya mencionada asimetra de poder, como por razones que aluden alrespeto a las normas internacionales, a la resolucin pacfica de controversias,a la prohibicin al uso de la fuerza y a los compromisos regionales que el pasha asumido como parte de una zona de paz.

En este conflicto, el poder que la Argentina busca limitar no es direc-tamente el del hegemn hemisfrico, sino el de una potencia extrarregionalestrechamente aliada a Washington. Este dato tiene relevancia estratgica,

toda vez que ms all de las citadas lealtades no existe una confronta-cin directa con los intereses nacionales de Estados Unidos. Sin embargo, la



32/49

68

asimetra de capabilitiesentre la Argentina y el Reino Unido, la vigencia de laalianza transatlntica, y el hecho de tratarse de una cuestin de importanciapara la potencia inglesa acotan las posibilidades de restriccin de poder por

parte de la Argentina.La estrategia que se ha venido empleando, cuyo mantenimiento y

profundizacin hemos recomendado, incluye una suerte de combinacin delas tres estrategias enunciadas por Stephen Walt. En primer lugar, la Argen-tina debe continuar reclamando sus legtimos derechos soberanos sobre elarchipilago y debe oponerse firmemente a todos los actos britnicos quevulneren esos derechos (balking). En este caso, acomodarse a la propuestadel poderoso sera ir en detrimento del propio inters nacional. En segundo

lugar, debe continuar en su esfuerzo por inducir a la potencia inglesa a cum-plir con las normas y reglas existentes (binding), construyendo consensos yalianzas al interior de los organismos internacionales (soft balancing).

Como sabemos, es posible que el Reino Unido, miembro permanen-te del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, no someta sus princi-pales intereses de seguridad a los entramados institucionales. No obstante,persiste el objetivo de mnima, es decir, erosionar cualquier pretensin delegitimidad que pueda tener la potencia en la disputa. Sin que esto lleve

necesariamente al xito inmediato, el debilitamiento de la legitimidad pue-de generar escenarios ms favorables para las pretensiones argentinas convistas al futuro.

En definitiva, a pesar de la indiscutida asimetra de poder, la Argenti-na ha demostrado tesn y perspicacia al momento de utilizar los entramadosinstitucionales, haciendo valer en su relacionamiento estratgico con laarquitectura de seguridad internacional un innegable bagaje en

Los Estados medianos y la arquitectura de seguridad internacional: Apuntes estratégicos para el...

Documents

Transcript of Los Estados medianos y la arquitectura de seguridad internacional: Apuntes estratégicos para el...