UNIVERSIDAD DE CONCEPCIÓN

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales

Escuela de postgrado

Los fundamentos de la constitucionalidad de la potestad sancionadora de la

Administración: elementos configuradores y delimitadores.

Trabajo para aprobar el curso de

“Responsabilidad del Estado y Derecho Administrativo Sancionador”

Sergio Luis Arenas Benavides

Concepción, octubre de 2013

Los fundamentos de la constitucionalidad de la potestad sancionadora de la

Administración: elementos configuradores y delimitadores.

Sergio Luis Arenas Benavides

I. La potestad sancionadora de la Administración. Planteamiento del problema

En este ensayo se pretende responder a la inquietud acerca de si la jurisprudencia ha

determinado o no que el Derecho Administrativo Sancionador (en adelante DAS) sea una

institución que tenga reconocimiento constitucional aunque sea de forma implícita, a partir

de la suma de diversos institutos y conceptos que la Carta Fundamental estatuye en materia

de derechos fundamentales, principios de funcionamiento público, entre otros.

En el último tiempo hemos asistido a una discusión acerca de la

(in)constitucionalidad que acarrearía el hecho de que la Administración tenga facultades

fiscalizadoras y sancionadoras en ciertas áreas sometidas a su control, lo que se conoce

como “Derecho Administrativo Sancionador”, visto el surgimiento de órganos públicos con

tales caracteres (superintendencias, inspecciones, servicios, etc.)1. Así, quienes defienden la

existencia de entes administrativos con potestades sancionatorias apelan a la idea de que en

el mundo moderno el surgimiento de nuevas actividades, sobre todo económicas, con gran

incidencia en la vida de las personas, exigen una vigilancia mayor del poder ejecutivo a fin

de resguardar importantes derechos individuales y sociales2. Por el contrario, quienes se

oponen a esta exorbitancia de la Administración reclaman una intromisión intolerable de

ésta en funciones que por mandato constitucional deben radicarse en los otros poderes,

amén de representar un riesgo para la libertad de las personas3.

Para efectos de este trabajo, los fundamentos de constitucionalidad pueden

clasificarse en dos grupos: uno, referido a los elementos configuradores que dan base a la

existencia del DAS, y otro, concerniente a los elementos limitadores, que marcan los

límites en los que se mueve la actividad sancionatoria de la administración.

1 FERRADA, Juan Carlos. Las potestades y privilegios de la Administración Pública en el régimen

administrativo chileno. Rev. de Derecho U. Austral, Valdivia, vol. XX N° 2 (2007), p. 80. 2 BORDALÍ, Andrés y FERRADA, Juan Carlos. Las facultades juzgadoras de la administración: una

involución en relación al principio clásico de la división de poderes. Rev. de Derecho U. Austral, Valdivia,

vol. XIII (2002), p. 190-191. 3 SOTO KLOSS, Eduardo. Derecho Administrativo: temas fundamentales. Abeledo-Perrot, Santiago (2012),

p. 419-435.

II. Elementos configuradores de la constitucionalidad del DAS

Son aquellos principios en los cuales el DAS halla su razón de ser como institución

del Estado y de la Administración, y que se consideran como su justificación de su

inclusión dentro del orden institucional chileno.

1. Fines del Estado

Quizás el elemento esencial que justifica la existencia del DAS sea el deber del

Estado de promover el bien común, según lo establecido en el inciso cuarto del art. 1 de la

Constitución, que manda a “contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos

y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y

material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución

establece”. Esto es complementado por el inciso cinco, en que se obliga el Estado a

asegurar el derecho de las personas a “participar con igualdad de oportunidades en la vida

nacional”. Esto, como veremos más adelante, se concreta en la protección de derechos y

garantías esenciales de las personas ante las actividades que pudieran arriesgarlos y en la

búsqueda del equilibrio entre agentes.

La jurisprudencia constitucional declara que este principio debe inspirar a toda

institución pública, lo que incluye a la Administración y con ello a su parte sancionadora.

Así, en el fallo rol 479 de 2006, referido a las facultades sancionatorias de la

Superintendencia de Electricidad y Combustibles, en su considerando 18, se establece que

el Estado otorga potestades a la Administración para que ésta vele por la concreción del

bien común en ciertas áreas, especialmente del orden económico, que por su incidencia

social requieren una intervención estatal más activa, para resguardar la integridad de las

personas frente al poder económico. Aquí, el principio del bien común es una manera de

justificar por qué con los mecanismos clásicos de solución de controversias, léase salida

judicial individual, no se satisface completamente el interés general4.

A nivel de jurisprudencia judicial, se establece que la satisfacción de este bien común

debe ser el motivo para la actuación de los órganos administrativos, especialmente los

4 FERMANDOIS, Arturo. Derecho Constitucional Económico (tomo 1). Ed. U. Católica, Stgo. (2001), p. 72-

74.

sancionadores. Así, cuando la Corte Suprema aceptó la tesis del “decaimiento” de la

sanción administrativa en los fallos rol 7284-2009 (consid. 5º a 7º) y 4923-2010 (consid.

4º), en que dejó sin efecto las sanciones impuestas por la SEC a dos empresas eléctricas

luego de cuatro años desde la ocurrencia de los hechos, señaló que se había perdido la

oportunidad de que esos castigos tuvieran la eficiencia y eficacia necesarias para que

cumplieran su función retributiva y preventiva, es decir, dejaron de ser “útiles” para la

seguridad del cumplimiento de la norma, por lo que se dejó de proteger el interés colectivo

en este caso. Esta idea de que la sanción tenga un efecto podemos relacionarlo con la idea

de la “luz verde”, en donde se plantea que la labor del derecho debe mirar a que la ley

pueda ser llevada a efecto y lograr su cometido en la sociedad, y que en materia de DAS,

esto mira a la prevención de aquellos riesgos, en contraposición a la “luz roja” que ve el

cumplimiento de la ley como un fin en sí mismo sin consideraciones sociales5.

Como veremos más adelante, este principio será un elemento importante a la hora de

dirimir cuando el DAS limita el ejercicio de ciertos derechos en aras de proteger otros más

importantes. Asimismo, veremos que los elementos “limitadores” del DAS tienen una

función de evitar que la labor de los órganos sancionadores se desvíe de su fin primordial.

2. Protección de los derechos fundamentales

Un segundo fundamento para apoyar la constitucionalidad del DAS se encuentra en

los derechos reconocidos por la Constitución a todas las personas, los cuales pueden ser

afectados por ciertas actividades que tienen gran incidencia en la vida diaria, especialmente

en el orden económico. Esto no es sino un corolario de lo señalado a propósito de la

promoción del bien común, y tiene como base el art. 5 inciso segundo de la Constitución

que limita el ejercicio de la soberanía al respeto de los derechos que emanan de la esencia

humana, sean reconocidos por la misma Carta Fundamental (art. 19) o por tratados

internacionales vigentes ratificados por Chile.

5 MONTT, Santiago. Autonomía y responsividad: dos expresiones de la vocación juridificadora del

Derecho Administrativo y sus principios fundamentales. Documento de trabajo N° 4, Centro de

Regulación y Competencia U. de Chile, Stgo. (2010). Digamos, al margen, que a nivel legal, la eficiencia y

eficacia del ejercicio público son consagradas en el art. 2 inciso final de la Ley Orgánica Constitucional de

Bases de la Administración del Estado (LOCBGAE), art. 64 letra a) de la ley 18.834 (Estatuto

Administrativo) y arts. 7, 9 inc. 1º y 13 inc. 1° de la ley 19.880 (Bases del Procedimiento Administrativo).

Así, nuestra jurisprudencia constitucional ha reconocido largamente que en materia

de DAS el quid de su existencia y actuación es la protección de estas garantías ante aquellas

actuaciones que pudieran afectarlas gravemente. Esto implica, primero, que el ejercicio de

estos derechos no es absoluto, ya que debe hacerse respetando el ordenamiento jurídico y

los derechos ajenos, y segundo, que hay ciertos derechos que merecen del Estado una

protección mayor, habida cuenta del mayor poder de ciertos agentes sobre otros, lo que

lleva a que pueda abusarse de esa posición dominante, y en virtud del principio de igualdad

ante la ley (arts. 1 inc. 5 y 19 N° 2) se debe aminorar ese desequilibrio, por lo cual el

Estado tiene no sólo la potestad, sino el deber de actuar6. El ejercicio radica en sopesar

derechos en conflicto y decidirse por aquella solución que satisfaga más el interés común,

siendo esto último un elemento decisor en el equilibrio de los derechos fundamentales en

juego.

Se puede citar, para entender lo anterior, el fallo rol 2069 de 2012, en el que se

reclama la inconstitucionalidad de la norma que permite a las Direcciones de Vialidad

ordenar el traslado de los postes de tendido eléctrico en caso de ser necesario para

salvaguardar el uso natural del camino y a aplicar sanciones en caso de no hacerse. El

Tribunal Constitucional rechaza el recurso habida cuenta que la autoridad, al tener el deber

de propender al bien común, debe siempre favorecer el derecho más beneficioso para la

comunidad, y en este caso era el del tránsito del camino, frente a los costos que implicaba

para la empresa el traslado de sus instalaciones, que por lo demás eran inferiores al

beneficio de su uso, siendo además un deber de esa Dirección velar por que ese uso se

garantice (considerando 37). Interesante es la prevención de los ministros Navarro y

Beltrán, que mencionan expresamente la idea de bien común como parte de la limitación al

derecho de propiedad y la libertad de empresa (punto 3º), amén de considerar que la

intervención gubernativa es parte del riesgo del negocio en que incurre el demandante

(punto 4º).

A nivel de tribunales, se observa el mismo modo de enfrentar el conflicto. Por

ejemplo, el derecho al medio ambiente libre de contaminación y a la salud (arts. 19 N° 8 y

9) frente a la libertad económica se han resuelto favoreciendo a los primeros por su mayor

incidencia pública. Así, en el fallo rol 1345-2013 de la Corte de Apelaciones de

6 Bordalí y Ferrada, op.cit., p. 202.

Concepción, se rechazó un recurso de amparo económico por las medidas de clausura de un

matadero de Mulchén. En este fallo se reconoce la facultad de la autoridad sanitaria ya que

el funcionamiento de la instalación no cumplió reiteradamente las normas y órdenes

relativas a la evacuación de aguas servidas al río Bureo, con graves consecuencias para el

medio ambiente local. Así las cosas, la autoridad administrativa tenía no sólo la facultad,

sino el deber de actuar, para que no se vean afectados los habitantes de una ciudad frente a

la actividad económica de una sola persona, derecho que por cierto debe ejercerse con

pleno respeto a la legalidad vigente como señala el art. 19 N° 21 inc. 1º del Código Político

(consid. 3º), y según el tribunal por esas infracciones el reclamante había “perdido” el

derecho a hacerlo (consid. 11)7.

Esta idea se refleja aún más en aquellas áreas, como la del mercado de valores, en que

existen actores con gran poder económico e influencia social, y que da pie para el

fenómeno del “abuso de posición dominante”, por lo que la vigilancia estatal se hace más

estricta. Así, en el fallo rol 7611-2010 de la Corte Suprema, rechazando una casación en el

fondo presentada por un corredor de bolsa a propósito de una multa de la SVS, declara en

su considerando 22º que la normativa del mercado de valores y la acción de la SVS debe

orientarse a preservar la existencia de un mercado equitativo, competitivo, ordenado y

transparente. Como se ve, es una manera de preservar los equilibrios y conducir al mercado

a una suerte de “democracia económica”8.

Concluyendo, esta idea es la que permite, como veremos adelante, una mayor laxitud

de las garantías procesales en DAS.

3. Deber del Poder Ejecutivo y en especial de la Administración

La Administración, parte del llamado Poder Ejecutivo, como toda la institucionalidad

pública, debe cumplir con los deberes establecidos en los arts. 6 y 7 de la Constitución,

ambos que configuran el estatuto básico del Estado de Derecho. En especial, debemos

referirnos a la última frase del inciso primero del art. 6, que señala como deber esencial de

7 La doctrina también ha señalado por ejemplo que “el mercado no implica la idea fantasmagórica de una

tierra sin normas, donde se impone sin límites el más fuerte, donde todo está permitido. No hay un mercado

que perdure sin un orden, el del estado de derecho”. RIBERA, Teodoro. “Reflexiones en torno a la Libertad de

Empresa en la Constitución de 1980”, en VV.AA. 20 años de la Constitución Chilena 1981-2001, U. Finis

Terrae, Santiago (2001) p. 403-404. 8 CORDERO, Eduardo. Sanciones administrativas y mercados regulados. Rev. de Derecho U. Austral,

Valdivia, vol. XXVI N° 1 (2013), p. 124.

los órganos públicos “garantizar el orden institucional de la República”. Esta frase,

agregada en la reforma de 2005, implica que los órganos del Estado deben hacer sus

mayores esfuerzos para no sólo mantener el régimen institucional, sino también para que se

proteja el entramado legal que da fundamento a tal régimen, lo que incluye los derechos

fundamentales.

Por otro lado, el art. 24 establece que la autoridad del Presidente de la República, que

es jefe de la Administración, se extiende a “todo cuanto tiene por objeto la conservación del

orden público en el interior” del Estado, principio que debe entenderse extensivo al resto

de la Administración por interpretación del art. 1 inc. 1° LOCBGAE. Así, el DAS puede ser

considerado parte de ese deber general, ya que su misión es vigilar que los agentes que

realizan aquellas actividades materia del respectivo órgano cumplan con la normativa

vigente y se mantenga el orden respecto de esa área, para lo cual han sido investidos de

ciertas potestades para perseguir y sancionar ciertos actos que infringen las normativas

sectoriales y que, por razones de conveniencia y de celeridad se sacan de la justicia

ordinaria.

Si bien la jurisprudencia no se pronuncia directamente sobre esto, se puede hallar

como doctrina general en los fallos, especialmente judiciales y administrativos, cuando

definen la legitimidad y limitaciones de la intervención de los órganos de DAS en cuanto

pertenecientes al Poder Ejecutivo, en aplicación de las normas ya mencionadas antes.

También, cuando se pronuncia sobre exigencias de debido proceso, habida cuenta de ser

garantía no sólo para los afectados sino también para el mismo orden institucional que

deben proteger.

III. Elementos limitadores del DAS

Son aquellos factores que coadyuvan a los elementos configuradores, estableciendo

límites para que el ejercicio de las potestades sancionatorias de la Administración no se

desvíe de su fin y satisfagan el interés pretendido con su existencia. En consecuencia,

ayudan a que el DAS siga siendo constitucionalmente aceptable.

1. Principio de legalidad

Los órganos administrativos sancionadores, como entes públicos, están sujetos a las

normas de los arts. 6 y 7 de la Carta Fundamental, debiendo someter su acción a la

Constitución y las normas dictadas en conformidad con ésta, actuar con la competencia y

atribuciones que expresamente la ley, y todo acto en contravención a estas reglas genera

responsabilidad para estos órganos y sus agentes. Así, todo órgano que ejerce estas

funciones sólo puede hacerlo en las áreas que expresamente el ordenamiento jurídico le

señala y sólo puede imponer aquellas sanciones que, también expresamente, la normativa le

permite dar. No hemos usado aquí la palabra “ley” a propósito, ya que más adelante

veremos cómo en la materia se permite flexibilidad normativa en la descripción de

conductas y sanciones, debido a las dificultades propias de regulación de aquellas áreas

sometidas al DAS.

En sede judicial, podemos citar el fallo de la Corte Suprema rol 887-2008, en la que

acoge un recurso de protección de Codelco contra la Inspección Provincial del Trabajo de

Chañaral. Aquí, el máximo tribunal establece que el órgano laboral se excedió en sus

atribuciones al interpretar un régimen de subcontratación ordenando la contratación directa

de trabajadores, ya que esa labor corresponde exclusivamente a los jueces del trabajo,

mientras que al órgano sólo le compete la interpretación de la ley. Como se puede ver aquí,

además del principio de legalidad, se protege la exclusividad de jurisdicción de los

tribunales establecida en el art. 76 inc. 1º de la Ley Fundamental, que no es sino corolario

de lo dispuesto en el art. 7 del mismo cuerpo legal.

Asimismo, en el rol 1345-2013 de la C.A. Concepción ya analizado, cuando se

alegaba la incompetencia de la Dirección de Aguas en materias que a fecha de la sentencia

eran competencia de la Superintendencia de Medio Ambiente, la corte estimó que debido a

que las faltas venían ocurriendo desde antes de la entrada en vigor de las nuevas

disposiciones era el primer organismo el competente para infraccionar. Instaura aquí un

“principio de continuidad funcional”, acorde constitucionalmente según los arts. 19 N° 5 y

7 inc. 1° de la ley fundamental9.

9 Para comparar, recuérdese la regla de “radicación” procesal contenido en el art. 109 del Código Orgánico de

Tribunales.

2. Garantías constitucionales

Los derechos fundamentales constituyen para el DAS tanto cauce como freno de su

actuar. Las mismas garantías que motivan su existencia en ciertos ámbitos tienen una

función moderadora en cuanto a la forma en que debe actuar, ya que si no se respetan estos

límites la función de estos organismos se desvía de su misión principal, que es procurar el

cumplimiento del ordenamiento jurídico, lo que le restaría eficacia a su cometido y no sería

congruente con los principios configuradores del sistema.

a. Debido proceso

La jurisprudencia ha citado hasta el hartazgo la máxima según la cual el DAS

comparte con el Derecho Penal conformar parte del ius puniendi estatal, razón por la que

comparte con éste garantías similares a las del art. 19 N° 3 de la Constitución, por lo que es

aplicable aquí las garantías del debido proceso, con las adaptaciones pertinentes a la

naturaleza del DAS y de las actividades a regular10

. Este principio de debido proceso se

encuadra, era que no, con lo señalado a propósito del principio de legalidad funcional de los

servicios públicos establecido en los arts. 6 y 7, ya que el proceso es ante todo un ejercicio

de competencias y funciones públicas. La Constitución no se pronuncia en cuanto a los

requisitos mínimos, entregando al legislador definir las garantías de un procedimiento y una

investigación racionales y justos, siendo la doctrina y la jurisprudencia la que ha construido

un instituto de debido proceso, con no pocas contradicciones y vacíos. Nos detendremos

aquí en temas que han sido tratados por la jurisprudencia constitucional y judicial como

administrativa, que son el principio de bilateralidad de la audiencia, el derecho a recurrir

por resoluciones que causen agravio, el non bis in ídem y la prescripción extintiva.

Sobre bilateralidad, la Contraloría define que un presupuesto básico en el DAS es

que los entes fiscalizados tengan conocimiento del proceso, a fin de poder ejercer sus

derechos. Así, en el dictamen 49.341 de 2009, resolviendo sobre un sumario administrativo

contra un gendarme, declara que para que el proceso sancionatorio sea acorde a las

exigencias del debido proceso los cargos deben ser informados en forma concreta,

explicitando claramente cuál es el hecho anómalo o infracción, y no una mención genérica

10

CORDERO, Eduardo. El Derecho administrativo sancionador y su relación con el Derecho penal. Rev.

de Derecho U. Austral, Valdivia, vol. XXV N° 2 (2012), p. 152-153.

o imprecisa de conductas, a fin de que el acusado pueda ejercer cabalmente su derecho a

defensa. Si bien esto se ha señalado en materia de sanciones disciplinarias contra

funcionarios, creemos que son aplicables al DAS por ser parte de un mismo universo

jurídico (el del Derecho Administrativo) y tener fines similares, como son procurar el

cumplimiento de la ley y mantener la seguridad jurídica11

. La jurisprudencia judicial

también ha llegado a esa solución, citando como ejemplo el fallo 152-2009 de la C.A.

Concepción, donde se deja sin efecto una multa del ISP por no señalarse cuál era la falta

específica cometida, aplicando el art. 11 de la ley 19.880 (consid. 5º).

En cuanto al derecho a recursos, el Tribunal Constitucional ha tenido un camino

más bien errático. Citamos al efecto los fallos rol 1418 de 2009 y 2181 de 2012. En el

primero, analizando la constitucionalidad del antiguo art. 474 del Código del Trabajo, que

exigía consignar parte del monto de la multa impuesta antes de apelar, se llega a la

conclusión de que esa institución traba innecesariamente el acceso a la justicia. Esta

institución es el solve et repete, y si bien pudiera significar una exigencia “formalmente”

inconstitucional, pareciera que tenía un fin plausible que era evitar el abuso de los recursos

como forma de eludir o postergar las sanciones a que eran sometidos los infractores12

.

Especialmente en materia laboral, donde prima el principio pro operario, la acción de la

Dirección e Inspecciones del Trabajo busca evitar el abuso de poder del empleador en

perjuicio del trabajador, lo que es congruente con el fin último del DAS13

. Ahora bien, con

el nuevo sistema procesal laboral, más rápido y concentrado, el solve et repete pierde algo

de su razón de ser. En cuanto al segundo de estos fallos, referido al examen del proyecto de

ley sobre licencias médicas, destacamos los votos de minoría de los ministros Venegas y

Navarro, el primero criticando el requisito de pedir reposición antes de apelar a la justicia

por considerarse una traba al acceso, similar a lo que era el ya mencionado solve et repete.

El segundo voto minoritario declara que la remisión al art. 58 de la ley 16.395, que impide

11

Sobre la relación entre el DAS y el Derecho Administrativo Disciplinario véase MONTERO, Cristián.

Introducción al estudio de la Responsabilidad de los Funcionarios Públicos [en línea]. Ponencia en

Jornadas de Derecho Público U. Católica de Valparaíso (2012):

www.jornadasdederechopublico2012.pucv.cl/recibidos/montero.pdf 12

Ferrada, op.cit., p. 84. La jurisprudencia chilena de los primeros años solía considerarlo constitucional

amén de este fundamento, sólo poniendo reparos si no había límite en el monto de la consignación. Vid.

MEDINA, Solange. Legitimidad del solve et repete a la luz de la Constitución Política de 1980. Memoria de

Licenciatura, U. Austral, Valdivia (2008), p. 30-33. 13

Véase HUMERES, Héctor et al. Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Ed. Jurídica de Chile, Santiago

(ed. 1992), p. 53-54.

recurrir tras la apelación. Criticamos el argumento de que eso sea una infracción al debido

proceso, habida cuenta que lo tratado en el inc. final del art. 6 ya es un tipo de recurso

contra una resolución previa, por lo que se está satisfaciendo ese requisito. Asimismo,

existen otros casos en nuestro derecho en que se restringe el uso de recursos14

, lo que sin

embargo no ha suscitado mayor controversia respecto de su constitucionalidad.

También incluimos el principio de non bis in ídem, en el cual nadie puede ser

condenado dos veces por los mismos hechos, lo que ha sido entendido por la jurisprudencia

de forma estricta, diciendo que eso sólo ocurre cuando se trate del mismo tipo de

responsabilidad, aunque sea de un mismo sector del derecho. Así, el fallo 7249-2009 de la

Corte Suprema, en su considerando décimo, sostiene que en materia de DAS si de un

mismo hecho surgen infracciones sancionadas por distintos órganos que atienden áreas

distintas, como en el caso específico de una empresa que incurrió en responsabilidades en

materia sanitaria y en materia de emisión de gases, es permitido aplicar dos sanciones. En

mismo tenor se pronuncia Contraloría en el dictamen 54.292 de 2005, en que declara que la

responsabilidad penal es independiente de la administrativa siendo posible destituir a un

funcionario por mala conducta aunque sea penalmente absuelto15

.

Es más discutible, a nuestro juicio, incluir la prescripción extintiva como parte del

debido proceso, pese a lo cual la jurisprudencia judicial y administrativa lo ha consagrado

como elemento integrante. En cuanto a los tribunales ordinarios, la sentencia rol 2563-2010

de la Corte Suprema es ejemplar en cuanto a que la prescripción en DAS se rige por las

mismas reglas que las faltas (6 meses), al no haber reglas y al ser esta institución una forma

de consagrar la seguridad jurídica. En el considerando 8º podría hallarse un apoyo a la

constitucionalidad, si pensamos en armonizar los arts. 19 N° 3 y 63 N° 2 de la Constitución.

En cuanto a dictámenes de Contraloría, el célebre dictamen 14.571 de 2005, conociendo de

una inquietud respecto de sanciones SEC, y luego de desarrollar largamente el tema del

debido proceso administrativo, llega al mismo convencimiento, por motivos muy parecidos.

A nuestro juicio la prescripción en DAS comparte con el “decaimiento de la resolución”

una función de “alerta” para el ejercicio de esta potestad por parte de los órganos a fin de

14

Por ejemplo, no procede recurso contra la resolución que falle un recurso de nulidad penal (art. 387 C.

Procesal Penal); también, no procede la casación en los juicios de policía local (art. 38 ley 18.287). 15

Valga mencionar, a efectos de interpretación, lo señalado en el art. 120 del Estatuto Administrativo y la

frase final del art. 2314 del C. Civil.

que se cumplan los objetivos propios de esa fiscalización. Puede hallarse algo de esto en el

consid. 7º del rol 2563-2010 mencionado, cuando justifica el plazo en la mayor preparación

y diligencia que deben tener los funcionarios públicos para cumplir sus funciones, lo que

necesariamente entronca con lo visto sobre deberes primordiales de la administración.

b. Tipicidad de la sanción

La jurisprudencia constitucional ha establecido aquí una regla en la que el principio

establecido en el inciso 8 y 9 del art. 19 N° 3 se torna más flexible en materia de DAS que

lo aplicable en sede penal. Para muestra podemos comparar los fallos rol 244 de 1996 y 479

de 2006. En el primero, revisando el proyecto de reforma a la Ley de Caza, el Tribunal

Constitucional manda eliminar una referencia al “reglamento” como fuente normativa para

la potestad sancionadora del Servicio Agrícola y Ganadero, ya que eso implica una

violación al derecho a tipicidad de los incisos 8 y 9 del art. 19 N° 3 (consid. 12). En el

segundo, una reclamación de inconstitucionalidad de empresas eléctricas en contra del art.

15 de la Ley Orgánica de la SEC que le otorga poder para sancionar infracciones legales e

infralegales en la materia, el tribunal rechaza el requerimiento aduciendo que la exigencia

legal ya está satisfecha con el artículo en cuestión, y que la referencia a normas infralegales

se debe, por un lado, a la limitación constitucional en cuanto al contenido de la ley (consid.

27) y por otro, a la característica especial del área regulada, sometida a circunstancias

técnicas en las que la sola regulación legal sería enormemente costosa y lenta16

. A nuestro

entender el rol 479 no significa una ruptura con la doctrina del rol 244 sino una solución de

continuidad, en la que se precisa con mayor detalle cómo el reglamento sí puede colaborar

con la ley en la determinar de sanciones sin caer en inconstitucionalidad. En este sentido, el

Tribunal Constitucional establece que a la ley le compete establecer el núcleo esencial de la

norma sancionatoria, mientras que el reglamento puede desarrollar y clarificar lo señalado

por la norma legal, sin que le sea lícito crear nuevas infracciones ni modificar las ya

existentes. Es decir, lo que se prohibió en el rol 244 fue que el reglamento, por sí mismo,

preceptuara sanciones en materia de caza que no estuvieran ya consagradas en la ley

principal.

16

Mismo consid. 27, citando el consid. 40 de su fallo “gemelo”, el rol 480-2010.

A nivel judicial, en el fallo rol 4404-2005 de la Corte Suprema, confirmando un fallo

de la Corte de Apelaciones, en sus considerandos 25º y 26º llaga a la misma conclusión,

agregando que la colaboración reglamentaria está implícita en el art. 32 N° 8 del texto

constitucional, en la potestad reglamentaria de ejecución del Presidente de la República

para la ejecución de las leyes. La doctrina es conteste con esta apreciación, considerando el

instituto del “dominio legal máximo” (art. 63) y el concepto de ley como una norma que

estatuye sólo las bases esenciales de un orden jurídico (N° 20 del mismo precepto)17

. A

nuestro juicio, debido a esta limitante constitucional, la colaboración reglamentaria

representa un beneficio, ya que sin ella la aplicación de una ley muy general quedaría al

arbitrio de las autoridades sectoriales, con riesgo de desvío del fin buscado y de atentar

contra los derechos de las personas.

Otro aspecto que demuestra la flexibilidad normativa en DAS es el hecho de que la

ausencia de deberes expresamente señalado no implica exención de responsabilidad si es

que se demuestra el incumplimiento de deberes generales en la materia. Así se falló en rol

2968-2010 de la Corte Suprema, revirtiendo la decisión de la C.A. de Concepción, donde se

establece la responsabilidad administrativa de una empresa por un accidente laboral, pese a

la falta de una norma que expresara detalladamente qué debía hacer el empleador, si

existían normas generales que obligaban a la prevención de riesgos (consid. 9º y 22).

c. Culpabilidad

Este elemento se refiere a la necesidad de que el sancionado haya sido efectivamente

causante de la infracción por la cual se le aplicó la sanción. Esto quiere decir que, a

diferencia de otras áreas como la responsabilidad civil extracontractual, no se admiten

responsabilidades estrictas u “objetivas” en las que se responde incluso sin culpa18

.

Este elemento, en materia administrativa, tiene una interpretación más laxa que en

materia penal, permitiendo la existencia de “culpas normativas” o sin daño. Esto, debido al

carácter preventivo que tiene la labor fiscalizadora administrativa, destinada a evitar los

17

BULNES, Luz. El derecho a desarrollar cualquier actividad económica. Rev. de Derecho Público U. de

Chile, N° 37-38 (1985), p. 158. 18

BERMÚDEZ, Jorge. Elementos para definir las sanciones administrativas. Rev. Chilena de Derecho, N°

especial (1998), p. 331. También, REBOLLO, Manuel et al. Derecho administrativo sancionador. Lex Nova,

Valladolid (2010), p. 251-253.

riesgos que ciertas actividades tienen para la población19

. Así, por ejemplo, la Contraloría

en su dictamen 60.341 de 2013, consultada sobre la multa que impuso el Instituto de Salud

Pública contra un laboratorio por infracciones a las normas sobre medicamentos, señala que

es procedente establecer culpabilidad por la sola trasgresión de una norma aunque no exista

un riesgo inminente, si es que la ley ha previsto expresamente aquello.

Por otro lado, la jurisprudencia judicial ha establecido que la responsabilidad

administrativa es personal del infractor e intrasmisible a otras personas, en concordancia

con su carácter aflictivo. Así se falló en la causa rol 1855-2013 de la Corte Suprema, donde

se rechazó una casación de la Superintendencia de Valores que reclamaba contra la

decisión de la Corte de Apelaciones que declaró extinta la responsabilidad administrativa

de una persona por su fallecimiento (consid. 4º).

IV. Conclusiones

A lo largo de este trabajo hemos podido observar cómo se pueden extraer desde la

jurisprudencia principios que nos ayudan a construir bases que permitan justificar la

presencia del DAS como parte de la Administración del Estado. Hemos podido observar, en

general, que la jurisprudencia, tanto constitucional y judicial como administrativa,

presupone la constitucionalidad del sistema administrativo sancionador sin mayor

discusión, procurando más bien establecer sus fundamentos, deberes y límites. En segundo

lugar, que no existe una construcción unificada del instituto en cuestión sino sólo

decisiones aisladas referidas a temas puntuales, por lo que debe hacerse un trabajo bastante

complejo de buscar y unir principios dispersos.

No obstante, de la lectura realizada puede construirse una doctrina que fundamente la

constitucionalidad de este instituto, insertando al DAS como elemento legítimo en la

institucionalidad, al ser un factor que facilita el cumplimiento de la ley en aquellas áreas

donde se da un mayor desequilibrio entre los actores, como lo es especialmente buena parte

de la economía. Así, podemos pensar que el DAS es un elemento que contribuye a la

democratización del Estado y al fortalecimiento de la democracia no sólo política sino

también económica20

. En todo caso, la labor de los órganos administrativos no debe

19

Rebollo, op.cit., p. 254. 20

Véase DRAPKIN, Álvaro. El papel de la Administración del Estado en la consolidación y

fortalecimiento de la democracia. Revista Chilena de Adm. Pública, vol. I N° 3 (2002-2003), p. 9-11.

desviarse de su fin, no sólo por aplicar la “regla de oro” del Derecho Público, sino también

habida cuenta del carácter subsidiario que tiene el Estado en la materia, por lo que se hace

preciso que se fijen límites a ese control que encaucen su actuar y contribuyan al

mantenimiento del orden jurídico y la satisfacción de los intereses sociales.

Por otro lado, debemos terminar con aquella concepción de los poderes del Estado

como tajantemente separados y totalmente independientes unos de otros. Al criticarse las

facultades “cuasi jurisdiccionales” de los órganos del DAS, se obvia que otros órganos que

no son tribunales tienen también facultades similares (piénsese, por ejemplo, en el Senado y

el juicio político). Hay que pasar a pensar más en “funciones estatales” que hacen un aporte

extra al mantenimiento del orden y que, con mayor celeridad que la salida “clásica” que es

el camino judicial, permiten proteger a la generalidad con más facilidad de lo que haría la

suma de cada persona individualmente21

. Es esta interdependencia la que permite el

“contrabalanceo” de los diversos poderes, controlándose mutuamente a fin de que ninguno

sobrepase su esfera de actuación y contribuyan a garantizar el orden institucional y los fines

básicos del estado22

. Así, el DAS no sólo no dificulta, sino que facilita que el Estado de

Derecho se mantenga manteniendo los equilibrios y procurando un orden interno que

contribuya al bien común.

21

Bordalí y Ferrada, op.cit., p. 199-200. Véase tbn. RODRÍGUEZ, Luis. Bases para distinguir entre

infracciones criminales y administrativas. Revista de Derecho U. Católica de Valparaíso, Vol. 1 (1987,) p.

133. 22

SILVA CIMMA, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo chileno y comparado (vol. 1). Ed. Jurídica

de Chile (ed. 1999), p. 24-25.

ANEXO

Sentencias utilizadas en este ensayo

1. Sentencias del Tribunal Constitucional

Rol (fecha) Materia Partes 2069- 2012

(31 de julio de

2012)

Acción de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad

Requirente: Empresa de Electricidad de

Atacama S.A. (EMELAT)

Requerido: Dirección Regional de Vialidad

Atacama

1418-2009

(27 de octubre de

2009)

Acción de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad

Requirente: Preuniversitario Pedro de Valdivia

Ltda.

Requerido: Dirección del Trabajo

2181-2012

(10 de abril de

2012)

Control de constitucionalidad de

proyecto de ley

Requirente: Congreso Nacional, según lo

dispuesto en el art. 93 Nº 1 de la Constitución

244 de 1996

(26 de agosto de

1996)

Control de constitucionalidad de

proyecto de ley

Requirente: Congreso Nacional, según lo

dispuesto en el entonces art. 82 Nº 1 de la

Constitución (actual art. 93 N° 1)

479-2006

(8 de agosto de

2006)

Acción de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad

Requirentes: Compañía Eléctrica San Isidro S.A.,

Empresa Nacional de Electricidad S.A., Empresa

Eléctrica Pehuenche S.A. y Empresa Eléctrica

Pangue S.A. Requerido: Superintendencia de Electricidad y

Combustibles

2. Sentencias de los tribunales de justicia

Rol (fecha) Tribunal Materia Partes 4404-2005

(8 de noviembre

de 2005)

Corte Suprema Reclamación de

ilegalidad de multa

administrativa

Arauco Generación S.A. (AGSA)

Superintendencia de Electricidad y

Combustibles (SEC)

887-2008

(12 de mayo de

2008)

Corte Suprema Acción de protección Codelco Chile, División Salvador

Dirección del Trabajo

Inspección Provincial del Trabajo de

Chañaral

152-2009

(24 de septiembre

de 2009)

Corte de

Apelaciones de

Concepción

Reclamación de

ilegalidad de multa

administrativa

Ingeniería y Construcción Valmar

Ltda.

Seremi de Salud Región del Biobío

7284-2009

(28 de enero de

2010)

Corte Suprema Reclamación de

ilegalidad de multa

administrativa

Sistema de Trasmisión del Sur S.A.

Superintendencia de Electricidad y

Combustibles (SEC)

4923-2010

(16 de septiembre

de 2010)

Corte Suprema Reclamación de

ilegalidad de multa

administrativa

Luz Linares S.A.

Superintendencia de Electricidad y

Combustibles (SEC)

2563-2010

(2 de abril de

2012)

Corte Suprema Casación en el fondo

(reclamación de

ilegalidad de multa

administrativa)

Instituto de Salud Pública

Laboratorio Bestpharma S.A

2968-2010 Corte Suprema Casación en el fondo Eccol Limitada

(25 de abril de

2012)

(reclamación de

ilegalidad de multa

administrativa)

Seremi de Salud del Biobío

1855-2013

(13 de junio de

2013)

Corte Suprema Casación en el fondo

(reclamación de

ilegalidad de multa

administrativa)

Superintendencia de Valores y

Seguros (SVS)

Juan Francisco Zegers Domínguez

1345-2013

(19 de julio de

2013)

Corte de

Apelaciones de

Concepción

Recurso de amparo

económico

Carlos Guillermo Standen Herlitz

Superintendencia de Servicios

Sanitarios (SISS)

3. Dictámenes de la Contraloría General de la República

Número Fecha Materia Requirente o Destinatario

14.571 22 de marzo de

2005

Reconsideración de oficio,

Pronunciamiento en materia

de sanción administrativa

Abastecedora de Combustibles S.A.

(Abastible)

54.292 17 de noviembre de

2005

Pronunciamiento en materia

de sumario disciplinario

Patricio Gaspar Soto Bello

49.341 7 de septiembre de

2009

Pronunciamiento en materia

de sumario disciplinario

Director Nacional de Gendarmería

de Chile

60.341 23 de septiembre de

2013

Pronunciamiento en materia

de sanción administrativa

Laobratorio Pasteur S.A.