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Los grandes problemas de Mxico

Edicin abreviada

Centenari d l Rev

oluci

Bice

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enari d

l Independenci

III

ECONOMA

Los grandes problemas de MxicoEdicin abreviada

III

ECONOMA

Los grandes problemas de Mxico

Coordinadores generalesManuel Ordorica y Jean-Franois Prudhomme

Coordinadores de las secciones de este volumen:

1CRECIMIENTO ECONMICO Y EQUIDAD

Nora Lustig

2MICROECONOMA

Alejandro Castaeda Sabido

3ECONOMA RURAL

Antonio Ynez Naude

Los grandes problemas de MxicoEdicin abreviada

III ECONOMA

EL COLEGIO DE MXICO

Primera edicin, 2012

DR El Colegio de Mxico, A.C. Camino al Ajusco 20 Pedregal de Santa Teresa 10740 Mxico, D.F. www.colmex.mx

ISBN 978-607-462-289-8 (obra completa)ISBN 978-607-462-292-8 (volumen III)

Impreso en Mxico

320.972G7521v. 3

Economa / Manuel Ordorica y Jean-Franois Prudhomme, coor-dinadores generales -- 1a. ed. abreviada -- Mxico, D.F. : El Co-legio de Mxico, 2012.147 p. ; 22 cm. -- (Los grandes problemas de Mxico, edicin abreviada ; v. 3)Coordinadores de las secciones: 1. Crecimiento econmico y

equidad / Nora Lustig -- 2. Microeconoma / Alejandro Castaeda Sabido -- 3. Economa rural / Antonio Ynez.

ISBN 978-607-462-289-8 (obra completa)ISBN 978-607-462-292-8 (volumen 3)

1. Mxico -- Condiciones econmicas. 2. Mxico -- Condicio-nes rurales. I. Ordorica, Manuel, 1946-, coord. II. Prudhomme, Jean-Franois, coord. III. Serie.

DDC-22

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NDICE

Presentacin 11

1. crecimiento econmico y equidad

Introduccin 15 Nora Lustig (coordinadora)

1. De la inestabilidad macroeconmica al estancamiento estabilizador: el papel del diseo y la conduccin de la poltica econmica 17

Gerardo Esquivel

2. Puede la poltica macroeconmica ayudar a Mxico a crecer? 21 Alain Ize

3. Poltica fiscal, tipo de cambio y crecimiento en regmenes de alta y baja inflacin: la experiencia de Mxico 25

Jaime Ros

4. La restriccin por balanza comercial al crecimiento 30 scar Fernndez

5. Comercio, empleo y distribucin: efectos de la integracin regional y global 35

Robert A. Blecker

6. El manejo de la deuda pblica externa 40 Jorge Fernndez Ruiz

7. Reforma fiscal y relaciones fiscales intergubernamentales 44 Horacio Enrique Sobarzo Fimbres

8. El impacto de 25 aos de reformas sobre la pobreza y la desigualdad 48 Nora Lustig

8 III. ECONOMA

2. microeconoma

Introduccin 55 Alejandro Castaeda Sabido (coordinador)

1. Competencia en el mercado de crdito bancario mexicano 58 Jos Luis Negrn, Diadelfa Ocampo y Pedro Struck

2. Evolucin de las telecomunicaciones a partir de la privatizacin de Telmex 64

Alejandro Castaeda Sabido

3. Competencia econmica 69 Ernesto Estrada Gonzlez

4. La apertura comercial 74 Jaime Serra Puche

5. Externalidades econmicas, ambientales y sociales de las empresas 87 Alfonso Mercado

6. La participacin laboral de los adultos mayores 90 Edwin van Gameren

7. Una reflexin sobre la seguridad social 95 Nelly Aguilera

8. Una propuesta integral para mejorar el sistema de salud 100 Nelly Aguilera

9. El mecanismo de asignacin estudiantil en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico 105

David Ren Michel Cantala

10. Evolucin y perspectivas de la produccin de petrleo y gas natural 110

Adrin Lajous

III. ECONOMA 9

3. economa rural

Introduccin 121 Antonio Ynez Naude (coordinador)

1. Las polticas pblicas dirigidas al sector rural: el carcter de las reformas para el cambio estructural 123

Antonio Ynez Naude

2. La regularizacin de la tierra despus de 1992: la apropiacin campesina de Procede 128

Kirsten Appendini

3. Uso del suelo en Mxico: conservacin o desarrollo? 133 George A. Dyer

4. Desarrollo y migracin rural 138 Jos Jorge Mora Rivera

5. Determinantes de la migracin interestatal: 1995-2000 y 2000-2005 143

Isidro Soloaga, Gabriel Lara Ibarra y Florian Wendelspiess

11

PREsENTACIN

Este libro es el tercero de una serie de cuatro volmenes que condensan la coleccin de diecisis volmenes que fue publi-cada en 2010 bajo el ttulo de Los grandes problemas de Mxico, con motivo de las conmemoraciones del bicentenario de la In-dependencia, del centenario de la Revolucin y de los setenta aos de El Colegio de Mxico. Tomamos la decisin de resumir la coleccin para hacerla ms accesible a un gran pblico en un momento de discusin y debate en torno a las grandes orien-taciones de la poltica nacional. Cada captulo reproduce una estructura que contiene un diagnstico, un pronstico cuando es posible y propuestas de accin en torno a problemas espe-cficos.

Este volumen rene los textos relativos a la situacin de la economa mexicana, en tres distintas secciones: Crecimiento econmico y equidad, Microeconoma y Economa rural.

Agradecemos a la Secretara de Educacin Pblica el apoyo para la realizacin de este proyecto.

1CRECIMIENTO ECONMICO Y EQUIDAD

15

INTRODUCCIN

En los ltimos 30 aos la economa mexicana ha transitado por crisis profundas y ha estado sujeta a una serie de reformas significativas en los mbitos macroeconmico, comercial, re-gulatorio, sectorial y laboral. En el macroeconmico pas de una poltica fiscal considerablemente expansiva a una conser-vadora; las fuentes de financiamiento pblico han cambiado y el endeudamiento pblico se ha reducido marcadamente. Asi-mismo, el eje de la poltica monetaria hizo del control de la in-flacin su objetivo central.

En el mbito microeconmico, a mediados de los ochenta co-menz un proceso de transformacin cuyo objetivo era mejorar la eficiencia de la economa mexicana y generar un mayor creci-miento a largo plazo. Entre las reformas ms importantes estn la privatizacin de empresas pblicas y la liberalizacin comer-cial. Otras reformas incluyeron la abolicin de esquemas de sub-sidio generalizados a la produccin, el consumo y el crdito.

Una parte esencial de la estrategia de cambio fue institucio-nalizar las nuevas reglas del juego en lo relativo al vnculo con el exterior, con la entrada de Mxico al gatt en 1986 y la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan) con Estados Unidos y Canad, que entr en vigor en enero de 1994. Las privatizaciones, la liberalizacin comercial, la entra-da de Mxico al gatt y la firma del tlcan implicaron un cam-bio en el paradigma de intervencin econmica del Estado de un Estado propietario a uno regulador y de la insercin de Mxico en la economa global de una economa en gran me-dida cerrada a una abierta.

A principios de los noventa, y sobre todo a partir de la pues-ta en marcha del tlcan, la expectativa era que Mxico lograra

16 1. CRECIMIENTO ECONMICO Y EQUIDAD

la tan anhelada combinacin de altos ritmos de crecimiento sostenibles con bajas tasas de inflacin y, con ello, el desarro-llo. La realidad ha sido diferente.

No hay duda de que dos logros muy importantes han sido el control de la inflacin y, en un pas donde se enfrentaban crisis casi cada seis aos, la estabilidad macroeconmica. Sin embargo, la tasa de crecimiento econmico ha sido baja si se compara con el desempeo de Mxico en etapas anteriores y con el de otras economas emergentes. Mientras que el ingreso per cpita de Co-rea del Sur e Irlanda, por ejemplo, es tres o cuatro veces mayor al que tenan en 1980, el de Mxico en 2007 es similar. Asimismo, si bien se logr una mayor estabilidad macroeconmica, el pas es hoy ms vulnerable que nunca al ciclo econmico de Estados Unidos, como se ha podido observar con el desproporcionado impacto que tuvo la crisis financiera estadounidense en 2009, cuando el producto por habitante experiment la mayor con-traccin de la regin latinoamericana.

Aunque en la dcada pasada ha habido un progreso impor-tante en la reduccin de la pobreza y la desigualdad, sus niveles muestran poco avance cuando se comparan con la situacin que prevaleca a principios de los ochenta, antes de la crisis de la deu-da, de los programas de ajuste y de las reformas estructurales.

Queda an mucho por hacer. Es importante impulsar el cre-cimiento de la productividad y el empleo en los sectores de pro-ductividad alta y con posibilidades de expansin. Asimismo, es crucial romper con las estructuras monoplicas que se tradu-cen en menor crecimiento, precios elevados para los consumi-dores y excesiva concentracin de la riqueza. Finalmente, es esencial eliminar la parte del gasto pblico que contina siendo regresiva y ampliar la red de proteccin social para que se erra-dique la pobreza extrema, cualquiera que sea su causa, para lo cual se necesitarn programas adicionales a los vigentes.

nora lustig

17

1

DE LA INEsTABILIDAD MACROECONMICA

AL EsTANCAMIENTO EsTABILIZADOR: EL PAPEL DEL DIsEO

Y LA CONDUCCIN DE LA POLTICA ECONMICA

Gerardo Esquivel*

En las ltimas dcadas la economa mexicana ha transitado por cuatro etapas. La primera se inicia con la recuperacin de la Gran Depresin de los aos treinta y culmina alrededor de 1970; durante este periodo la economa mexicana se caracteri-z por un rpido crecimiento econmico (superior a 3% anual, medido en ingreso per cpita) y por una relativa estabilidad de precios. Por dichas razones a una parte importante del periodo se le llam desarrollo estabilizador. La segunda etapa transcurri entre 1970 y 1982, periodo en el que Mxico sigui creciendo a una tasa relativamente alta, aunque con cierta inestabilidad macroeconmica, ya que se observaron episodios de devalua-cin e inflacin, as como un elevado endeudamiento externo. Durante la tercera etapa, 1982-1994, el pas atraves por un pe-riodo de ajuste econmico con fuertes choques externos nega-tivos (un importante aumento en la tasa de inters mundial y una fuerte cada en el precio internacional del principal pro-ducto de exportacin, el petrleo), aunque tambin se caracte-riz por reformas econmicas importantes. Este periodo cul-min, a su vez, con una profunda crisis econmica hacia finales de 1994, que se extendi hasta la primera mitad de 1995. De entonces a la fecha la economa mexicana ha regresado lenta-

* Profesor-investigador del Centro de Estudios Econmicos de El Co-legio de Mxico: .


mente a la estabilidad macroeconmica, aunque con un creci-miento econmico muy bajo (cercano a 1% anual en trminos per cpita), por lo que dicho periodo empieza a ser conocido como el de estancamiento estabilizador.

En parte como resultado de este accidentado proceso de cre-cimiento econmico, en las ltimas dos dcadas Mxico ha to-mado algunas decisiones de poltica econmica que, al mismo tiempo que le han permitido reducir la inestabilidad macroeco-nmica de la segunda y tercera etapas, tambin han reducido de manera importante el margen de maniobra de las autoridades econmicas. Si bien el resultado podra ser deseable en una eta-pa de alta volatilidad macroeconmica como la que vivi Mxi-co en la dcada de los aos ochenta (e incluso durante una parte de los noventa), no es obvio que esto sea lo mejor en una econo-ma que ya ha alcanzado una relativa estabilidad y que ahora enfrenta problemas de otra naturaleza, como el de reiniciar un proceso de crecimiento econmico sostenido a tasas superiores que las observadas en los ltimos aos, las cuales, claramente, han estado por debajo de las necesidades de la poblacin.

Las decisiones clave de poltica econmica a las que ha-cemos referencia son: 1] la firma del Tratado de Libre Comer-cio con Estados Unidos y Canad que entr en vigor en 1994; 2] la adopcin de un esquema de objetivos de inflacin por parte del Banco de Mxico a partir de 1999, y 3] la introduccin de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacenda-ria en 2006. Cabe sealar que las tres medidas, comercial, mo-netaria y fiscal, respectivamente, fueron adoptadas por separa-do y cada una de ellas encuentra una justificacin en su propio mbito. Tambin debemos aclarar que no se plantea una crti-ca a la adopcin per se de dichas medidas, sino que se trata de explorar las implicaciones de haberlas adoptado durante el des-empeo reciente de la economa mexicana.

As, al analizar el papel de estas medidas de poltica econ-mica se encuentra que han tenido un papel muy importante en

De la inestabilidad macroeconmica al estancamiento estabilizador 19

la determinacin del patrn de crecimiento econmico que ha seguido Mxico en los ltimos aos. El anlisis demuestra que tales decisiones de poltica determinan el ritmo y la cadencia de la actividad econmica de Mxico por medio de la fuerte integracin econmica con Estados Unidos, adems de que po-nen lmites a la capacidad de respuesta del gobierno mexicano mediante una serie de restricciones de poltica monetaria y fis-cal que, en algunos casos, ya han sido incluso establecidas en el rgimen legal. Por ello, en ausencia de medidas estructura-les ms importantes, estas restricciones implican que la polti-ca econmica en Mxico se maneje, prcticamente, con un pi-loto automtico que depende sobre todo de factores exgenos (la economa estadounidense) y que, por otra parte, se caracte-rice porque las respuestas de poltica, ya sea fiscal o monetaria, tienden a exacerbar los efectos de choques externos en la acti-vidad econmica del pas.

En ese sentido, se considera necesario realizar algunos ajus-tes en el diseo y la conduccin de la poltica econmica para que sta pueda realmente propiciar el retorno a una senda de crecimiento sostenido. En particular, se sugiere valorar la ali-neacin de los objetivos del Banco de Mxico con el objetivo dual (empleo e inflacin) de la Reserva Federal de Estados Uni-dos. Para ello es necesario moverse de un esquema de objeti-vos de inflacin estricto hacia un esquema de objetivos de inflacin flexible. Lo anterior permitir que el Banco de M-xico pueda responder de manera ms sincronizada con la Re-serva Federal ante choques externos que podran afectar a M-xico debido a la estrecha integracin econmica entre ambos pases. Otra modificacin deseable sera la de transitar hacia un objetivo de inflacin que no est basado en la inflacin general en diciembre, como se hace ahora, sino que se base en una me-dida promedio anual y que considere el ncleo de la inflacin (core inflation) como la variable clave en el proceso de toma de decisiones de poltica monetaria. Dicha definicin podra co-


rresponder a la inflacin subyacente, como se define por el Ban-co de Mxico, o a una definicin anloga a la que utiliza la Re-serva Federal. Esta modificacin tambin ayudara a una mejor sincronizacin en las respuestas de poltica de los bancos cen-trales de Mxico y Estados Unidos.

Por otra parte, es necesario modificar en forma estructu-ral la poltica fiscal vigente. En particular, se necesita eliminar de la legislacin los componentes que acentan el comporta-miento que ampla los choques iniciales y establecer elemen-tos que ayuden a estabilizar la economa (estabilizadores au-tomticos). Ms an, se considera deseable que la nueva poltica fiscal tenga como objetivo explcito reducir la magnitud de los ciclos econmicos y para ello se sugiere incorporar el con-cepto balance estructural fiscal, de tal manera que se permi-ta realizar una verdadera poltica anticclica en el futuro. Asi-mismo, se busca incorporar dentro de la poltica fiscal elementos de estabilizacin automtica similares a los que existen en otros pases, por ejemplo, un seguro de desempleo, que podra ayudar a atenuar los costos de los choques econmicos negativos en el futuro.

Finalmente, se recomienda realizar cambios estructurales que reduzcan la fuerte relacin industrial entre Mxico y Esta-dos Unidos. Ello permitira que la economa mexicana pudie-ra diversificar sus mercados y as enfrentar mejor los proble-mas especficos de la economa estadounidense. Sin embargo, para poder llevar a cabo el cambio estructural es fundamental realizar una serie de inversiones clave en infra estructura (puer-tos, carreteras y aeropuertos) y diversas re for mas administrati-vas en el proceso aduanal, de tal forma que los mercados euro-peos, latinoamericanos y asiticos se vuelvan atractivos para los exportadores mexicanos y no sean slo mercados residua-les, como al parecer han sido hasta ahora.

21

2

PUEDE LA POLTICA MACROECONMICA

AYUDAR A MXICO A CRECER?

Alain Ize*

El contraste entre la estabilizacin macroeconmica estelar de Mxico y su decepcionante crecimiento ha sido objeto de un amplio debate. La explicacin convencional ha sido que las reformas estructurales se han quedado cortas. Al lograr un equi-librio estable y creble, la poltica macroeconmica ha logrado finalmente establecer un entorno adecuado para el crecimien-to. No hay nada ms que se pueda o deba hacer; la poltica microeconmica tiene ahora que tomar el relevo. Se recorre este debate de manera panormica y se llega a la conclusin de que la corriente de opinin dominante es, probablemente, en gran medida correcta; no hay mucho ms que la macroeconoma pueda hacer en este momento para impulsar el crecimiento. No obstante, se identifican algunos mbitos en los que pudie-ra tener un impacto significativo (aunque no enorme) sobre el mismo.

La pregunta inicial es si el problema principal de crecimien-to para Mxico se debe a la falta de ahorro o de inversin. Se concluye que la escasez de inversin parece haber sido la cul-pable principal. A su vez, esto ha reflejado tanto un alto costo de fondeo (debido a primas de riesgo altas y una relativamen-te baja eficiencia en la intermediacin) como cuellos de bote-lla en la productividad. Esta conclusin es consistente con los escollos que Mxico ha encontrado para aumentar sus expor-taciones a Estados Unidos, una vez que China logr entrar ma-

* Consultor independiente del Banco Mundial y otros organismos: .


sivamente en ese mercado tras su ingreso en la Organizacin Mundial de Comercio en 2001.

Dada la importancia de la productividad para el crecimien-to, la siguiente pregunta es si existen formas en que la poltica macroeconmica pueda aumentarla (adems de mantener un entorno lo ms estable posible). Una revisin de la literatura em-prica sobre el crecimiento sugiere que el tipo de cambio efec-tivo real (tcer) tiene un efecto sobre el crecimiento que es tan-to simtrico (las subvaluaciones aceleran el crecimiento, las sobrevaluaciones lo frenan) como sustancial (una subvaluacin de 20% aumenta la tasa de crecimiento en alrededor de medio punto porcentual). A su vez, esta conclusin conduce, natural-mente, a dos preguntas.

Primero, si miramos hacia atrs, la estabilizacin ha sido costosa para el crecimiento? Consideramos esta cuestin a par-tir de un anlisis detallado de la condicin de paridad descu-bierta de las tasas de inters. Una tasa de inters alta slo pue-de afectar al tipo de cambio si se traduce en un retorno esperado en pesos elevado en relacin con su riesgo (que rentabilice el carry-trade). Se puede inferir el retorno esperado a partir de las encuestas del Banco de Mxico sobre las expectativas de deva-luacin y, la distribucin del riesgo, a partir de la volatilidad subyacente de las opciones de divisas al aplicar la frmula de Black-Scholes. Se concluye que, salvo por un breve lapso en 1999, no hubo presiones apreciables sobre el tipo de cambio durante el periodo de estabilizacin. La conclusin es cohe-rente con el hecho de que la poltica monetaria se aproxim mediante el uso del corto (el exceso de reservas de los ban-cos en el banco central) y la manutencin de un tipo de cambio nominal relativamente estable a un rgimen de tipo de cam-bio fijo. Sin embargo, el rgimen de tasa flotante permiti al tipo de cambio depreciarse durante la crisis ruso-asitica, mientras que las elevadas tasas de inters contribuyeron a evitar el auge de la demanda que, regularmente, acompaa a los episodios de

Puede la poltica macroeconmica ayudar a Mxico a crecer? 23

desinflacin con tipo de cambio anclado. Por lo tanto, la poltica monetaria no solamente no caus la apreciacin del tipo de cam-bio sino que, adems, permiti limitarla.

La siguiente pregunta sera: si miramos hacia delante, es posible mantener un tcer ms competitivo? Aqu se concluye que el ahorro de una fraccin mayor de los ingresos fiscales procedentes del petrleo y su inversin en el extranjero po-dran promover el crecimiento por la va de una depreciacin del tcer que mejore la competitividad de los bienes transables. Un clculo burdo sugiere que, al sustituir 8% del pib de ingre-sos petroleros por ingresos no petroleros, el tcer se depreciara en cerca de 25%, lo que aumentara el crecimiento entre 0.3 y 0.6 puntos porcentuales por ao, dependiendo de la hiptesis que uno haga sobre el grado de sustitucin entre los ahorros privado y pblico. Mientras, el retorno de algunas inversiones prioritarias en infraestructura local podra justificar el gastar parte de los ingresos petroleros localmente en vez de invertir-los afuera; el rendimiento potencial de este esquema (en torno a 7%) parecera ser lo suficientemente alto como para merecer un anlisis ms profundo. Para ello sera necesaria una profun-dizacin de la reforma fiscal de 2007 que permitiera elevar los ingresos fiscales convencionales. En buena medida, esta orien-tacin de poltica est siendo considerada por el gobierno. Exis-te un fondo de estabilizacin del petrleo y en la actualidad di-cho fondo slo esteriliza los ingresos derivados de un aumento del precio del petrleo por encima de su precio presupuestal; el concepto puede ser fcilmente ampliado para incluir una frac-cin creciente del total de los ingresos petroleros.

La ltima pregunta que el estudio aborda es si hay algo ms o algo menos que la poltica monetaria deba hacer para promover la estabilidad y, por ende, el crecimiento. Se conclu-ye que el argumento de que ha llegado el momento de centrar ms formalmente la atencin del Banco de Mxico en la esta-bilizacin de la produccin no parece ser demasiado convin-


cente, en vista de los problemas remanentes que enfrenta el banco central. Por una parte, las relativamente altas tasas de captacin y la brecha persistente entre la depreciacin espe-rada y la realizada sugieren que existe cierto margen para for-talecer, an ms, la credibilidad de la poltica monetaria. Al mismo tiempo, la carga impuesta sobre la poltica monetaria podra aumentar en el futuro. Primero, el entorno de inflacin mundial quiz se vuelva menos favorable debido a los aumen-tos de los precios de los alimentos y los bienes bsicos. Segun-do, cabra esperar que la condicin de paridad de tasas de in-ters se verifique en forma cada vez ms estrecha, lo que debera ampliar el efecto sobre el tipo de cambio de los diferenciales de las tasas de inters peso-dlar. En este entorno, multiplicar sus objetivos podra exponer a la institucin central a enor-mes presiones, socavando as su independencia y, por ende, su eficacia.

Sera preferible reducir la carga soportada por la poltica monetaria convencional (con su consiguiente costo potencial en trminos de acentuar la volatilidad de la produccin y del tcer) por medio de un uso ms activo de polticas fiscales y prudenciales contracclicas. La actual legislacin fiscal podra ser revisada para incluir ajustadores cclicos parecidos a los de Chile. Al mismo tiempo, la posibilidad de disear los im-puestos y gastos de forma que se vuelvan ms contracclicos debera tambin estudiarse. La introduccin de polticas ma-croprudenciales anticclicas tambin ayudara a aliviar la po-ltica monetaria. Cuanto ms pueda el Banco de Mxico apo-yarse en ajustes prudenciales, menos tendr que usar la tasa de inters y, por tanto, ser menor el impacto sobre el tipo de cambio. Un uso ms activo del encaje (no remunerado) podra formar parte de la herramienta macroprudencial. Dado que su uso es puramente discrecional y no necesita estar en fase con el ciclo, proporciona un margen de flexibilidad que, incluso, las normas prudenciales no pueden igualar.

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3

POLTICA FIsCAL, TIPO DE CAMBIO Y CRECIMIENTO

EN REGMENEs DE ALTA Y BAJA INFLACIN:

LA EXPERIENCIA DE MXICO

Jaime Ros*

El desempeo de la economa mexicana, en trminos de creci-miento, ha sido desde principios de los aos ochenta medio-cre y decepcionante. La tasa de crecimiento del pib per cpita no slo ha cado por debajo de la experiencia histrica del pe-riodo previo a la crisis de la deuda sino que, para 2006, el in-greso per cpita de Mxico haba cado a cerca de un tercio del nivel de los pases de altos ingresos de la ocde, comparado con la mitad de ese nivel a principios de los ochenta. El lento cre-cimiento econmico debe ser atribuido a tasas de inversin fsica relativamente bajas, ms que a una desaceleracin exge-na del crecimiento de la productividad o una baja tasa de for-macin de capital humano. Los principales factores detrs de la evolucin decepcionante de la inversin son: i] la contrac-cin de la inversin pblica (en particular en el rea de infraes-tructura) como resultado de los ajustes fiscales a la crisis de la deuda externa y al colapso del precio del petrleo de 1986, ii] un tipo de cambio real apreciado durante la mayor parte del periodo desde 1990, iii] el desmantelamiento de la poltica industrial durante el periodo de reformas y iv] la falta de finan-ciamiento bancario. El primer factor contribuye, directamen-te, a una menor tasa de formacin de capital en el sector p-

* Profesor del Departamento de Economa y Estudios de Poltica de la Universidad de Notre Dame: .


blico y, quiz, tambin en el sector privado. El segundo y tercer factores han afectado la rentabilidad de la inversin privada, en particular en el sector manufacturero. El cuarto factor ha impedido la realizacin de proyectos de inversin potencial-mente rentables.

En lo que sigue examinamos tres episodios de cada o re-cuperacin de la inversin y el crecimiento desde principios de los ochenta. Los dos primeros episodios corresponden a un rgimen de alta inflacin en el que, debido a arraigados meca-nismos de indizacin de precios y salarios, el efecto negativo de una depreciacin cambiaria sobre la inversin privada, que opera con una mayor tasa de inflacin, predomina por encima del efecto positivo de un tipo de cambio real superior sobre la rentabilidad de la inversin privada. El tercer episodio se da en un rgimen de inflacin baja en el que, debido a dbiles mecanismos de indizacin, la propagacin de la inflacin es baja despus de un choque de tipo de cambio y de que predo-mina el efecto positivo del tipo de cambio real sobre la inver-sin privada.

La crisis de la deuda y la cada de los precios del petrleo de 1986

La crisis de la deuda de 1982 implic una fuerte cada en el endeudamiento pblico externo, acompaada de un ajuste fis-cal drstico que involucr, en particular, una severa reduccin de la inversin pblica. Ms adelante, el colapso de los ingre-sos petroleros en 1986 implic un choque similar: una drsti-ca cada en los ingresos tanto en la balanza de pagos como en las cuentas fiscales, que fue acompaada de reducciones adi-cionales en el gasto pblico. Qu ocurre con el nivel de inver-sin privada, el tipo de cambio real y la inflacin, como con-secuencia de estos choques? La cada en la inversin pblica

Poltica fiscal, tipo de cambio y crecimiento en regmenes de alta y baja inflacin 27

tiene un efecto negativo directo sobre el producto y uno indi-recto negativo en la inversin privada. El menor nivel de flu-jos de capital hacia el sector pblico implica una depreciacin del tipo de cambio real que da lugar a una aceleracin de la inflacin. La cada de la tasa de inversin privada puede verse como una consecuencia de la depreciacin real y sus efectos contraccionistas en la inversin privada, as como de los efec-tos negativos de la reduccin en la inversin pblica. La tasa de inversin total y, por lo tanto, la tasa de crecimiento caen dada la reduccin de la inversin pblica. El resultado, depre-ciacin real, aceleracin de la inflacin y menor crecimiento, es precisamente lo que observamos en 1982-1983 con la cri-sis de la deuda y, ms adelante, en 1986-1987 con el colapso de los precios del petrleo a principios de 1986.

Contraccin fiscal, poltica de ingresosy recuperacin de la inversin

Los aos noventa registraron una recuperacin de las tasas de inversin privada, slo brevemente interrumpida por la crisis de 1994-1995, y una mejora ms modesta de la inversin to-tal. Algo paradjico: dicha recuperacin sigui a la adopcin de programas contraccionistas de ajuste fiscal que fueron acompa-ados, tanto en 1988 como en 1995, por una poltica de ingre-sos heterodoxa diseada para combatir el componente inercial de la inflacin mediante la desindizacin de los precios clave de la economa.

Cmo se explica la recuperacin de la inversin privada? El efecto de la contraccin fiscal es apreciar el tipo de cambio y reducir la utilizacin de la capacidad. El resultado es una dis-minucin de la inflacin junto con un efecto ambiguo sobre la inversin privada: mientras que la reduccin del gasto p-blico y la utilizacin de la capacidad tienden a aminorar la in-


versin privada, la desinflacin la estimula. Ntese, sin em-bargo, que los efectos contraccionistas del ajuste fiscal sobre la utilizacin de la capacidad se ven contrarrestados si la des-inflacin se lleva a cabo por medio de un programa hetero-doxo que reduce el componente inercial de la inflacin. El resultado es una cada de la inflacin y una recuperacin de la inversin privada y total. Este patrn de desinflacin, aprecia-cin real y recuperacin de la inversin privada es, exactamen-te, lo que encontramos despus de los ajustes fiscales con po-ltica de ingresos, en los periodos 1990-1994 y 1996-2000.

Contraccin fiscal en un rgimen de baja inflacin

Veamos ahora los efectos de una poltica fiscal contraccionista en un rgimen de baja inflacin, el cual caracteriza a la econo-ma mexicana en los aos 2000, cuando la tasa de inflacin ha promediado 4.3% al ao. El efecto de la contraccin fiscal es apreciar el tipo de cambio y reducir la utilizacin de la capaci-dad. La diferencia con lo que sucede en un rgimen de alta inflacin es que ahora no hay ambigedad sobre lo que ocurre con la inversin privada. La reduccin de la inversin, la cada en la utilizacin de la capacidad y la apreciacin del tipo de cambio empujan la inversin privada hacia abajo. El resultado es, entonces, una disminucin de la tasa de crecimiento (en la medida que tanto la inversin pblica como la privada caen) y una apreciacin del tipo de cambio real junto con una reduc-cin de la tasa de inflacin.

El periodo reciente no ha registrado exactamente una ca-da en la inversin pblica y privada, aunque s ha sido testigo de una poltica fiscal conservadora, reflejada en un decremen-to del consumo pblico, y de una muy baja tasa de inversin pblica. El anlisis sugiere, entonces, que la postura fiscal con-servadora y, en particular, el escaso nivel de inversin pblica

Poltica fiscal, tipo de cambio y crecimiento en regmenes de alta y baja inflacin 29

que ha caracterizado a la poltica econmica durante la pre-sente dcada pueden haber sido un obstculo mayor a la expan-sin de la inversin privada. En estas condiciones, un aumen-to en la inversin pblica puede significar un fuerte impulso para recuperar altas tasas de inversin privada y tasas ms r-pidas de crecimiento del producto, mediante tres canales: los efectos directos de atraccin de la inversin pblica en la in-versin privada, los efectos aceleradores de un alto grado de utilizacin de la capacidad y la reversin de la tendencia a la apreciacin real que inhibe la inversin mediante sus efectos negativos en la rentabilidad de los sectores de bienes comer-ciables.

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4

LA REsTRICCIN POR BALANZA COMERCIAL AL CRECIMIENTO

scar Fernndez*

Mxico ha emprendido en las dos ltimas dcadas un acelera-do proceso de promocin de exportaciones. Sin embargo, ste se ha visto acompaado de un todava ms acelerado proceso de crecimiento de las importaciones, lo que ha ocasionado que la balanza comercial haya arrojado un saldo negativo durante la mayor parte del tiempo.

Mxico es un pas emergente que requiere crecer rpida-mente para crear empleos que contribuyan a reducir la pobreza existente en el pas. No obstante, dada la estructura de la eco-noma mexicana, un crecimiento demasiado rpido dara lugar a la ampliacin del dficit de la balanza comercial con el exte-rior, ocasionando una vulnerabilidad que, de llevarse al extre-mo, podra dar lugar incluso a una crisis. Este problema cons-tituye una restriccin por balanza comercial al crecimiento.

En el caso de Mxico puede observarse claramente la disyun-tiva entre crecimiento y balanza comercial, ya que cada vez que hubo un deterioro importante de la balanza comercial se tuvo una crisis: en 1975 (con la importante devaluacin de 1976), en 1981 (seguida de la crisis del petrleo de 1981-1982), en 1994 (la crisis de 1994-1995) y en 2001 (la crisis moderada de 2001-2002). De 2005 a 2008 el dficit en la balanza comercial nueva-mente creci, en porcentajes similares a los que precedieron las crisis de 1976, 1982, 1994 y 2001; ello dio lugar a una vulnera-

* Profesor e investigador del Centro de Estudios Econmicos de El Colegio de Mxico: .

La restriccin por balanza comercial al crecimiento 31

bilidad que contribuy a que la reciente crisis global se manifes-tara en 2009 como una crisis particularmente intensa para nues-tro pas.

El comportamiento de la economa estadounidense ha in-fluido profundamente en el de la mexicana debido a que toda la economa nacional tanto su sector exportador como el no exportador, en la medida en que crece, demanda un corres-pondiente volumen de importaciones y por consiguiente de divisas, las cuales son proporcionadas mayormente por el sec-tor exportador. Este sector tiene, por consiguiente, un signifi-cativo carcter estratgico. Las fluctuaciones de la economa de Estados Unidos afectan a la de Mxico debido a que condi-cionan la generacin de divisas para el total de la economa mexicana, por lo que si el sector exportador se debilita, se re-duce entonces la obtencin de las divisas necesarias para cos-tear las importaciones requeridas. Esto ocasiona que el creci-miento tenga que reducirse, pues de otra manera se incurre en el riesgo de suscitar problemas de balanza comercial.

El deterioro creciente de la balanza comercial mexicana en los ltimos lustros significa que la brecha entre la inversin y el ahorro se ha ensanchado significativamente. Puesto que el ahorro no crece, la inversin tampoco puede hacerlo, pues se correra el riesgo de incrementar peligrosamente el dficit co-mercial. De ah que la economa mexicana slo pueda crecer lentamente. Los modestos intentos por hacerla crecer median-te la inversin slo han conducido a un mayor deterioro de la balanza comercial. La situacin planteada motiva a examinar las causas internas de la restriccin por balanza comercial con ms profundidad, por lo que se presenta aqu una teora senci-lla elaborada precisamente con este propsito.

Para analizar esta situacin elaboramos un modelo de cre-cimiento que, a partir de la dinmica de la inversin, determi-na la correspondiente evolucin de la balanza comercial con el exterior. Hemos encontrado as una relacin inversa entre la


tasa de crecimiento de la inversin y el desempeo de la ba-lanza comercial. El grado de afectacin de esta ltima depen-de de las productividades del capital y del trabajo, que junto con el coeficiente de ahorro empresarial (elementos conside-rados en conjunto como parmetros estructurales) y el nivel de los salarios (parmetro de distribucin del ingreso) deter-minan una cierta tasa de referen cia de la inversin, aeq, a la que deno minamos tasa de crecimiento de la inversin con equilibrio de la balanza comercial, con la propiedad de que si la tasa a la cual crece la inversin es mayor que ella, la balanza comercial tiende a deteriorarse y viceversa.

Con el modelo elaborado procedimos a estudiar emprica-mente la disyuntiva entre crecimiento y balanza comercial fa-vorable para el caso de Mxico en el periodo 1993-2007. Ade-ms, examinamos las posibilidades de financiamiento de la balanza comercial a partir del anlisis de la balanza de pagos de Mxico, con el propsito de identificar las principales fuen-tes de divisas que le permiten sufragar el dficit comercial y de otros tipos con el exterior.

Con ayuda del modelo encontramos para el caso mexica-no que, en el periodo estudiado, la tasa de crecimiento de la inversin con balanza comercial equilibrada aeq tuvo una ten-dencia decreciente desde mediados de los aos noventa. A partir de 2001 su valor promedio anual fue de 1.2%; ello ex-plica que aunque el crecimiento de la inversin fue modera-do (3.3% promedio anual), el dficit comercial con el exterior se elev, llegando a representar 2.9% del pib en 2007 (y 3.7% en 2008). De acuerdo con nuestro anlisis, la cada de aeq en los ltimos aos fue ocasionada por la disminucin de la pro-pensin al ahorro y la reduccin, en menor medida, de la tasa de ganancia.

La propensin al ahorro en Mxico era baja y, adems, fue descendiendo. La causa de ello se encuentra, segn nuestro anlisis, en el rpido crecimiento del consumo privado no asa-

La restriccin por balanza comercial al crecimiento 33

lariado, que result ser el principal componente del consumo, al superar no nicamente al del gobierno sino al monto de la masa salarial. Este hecho puede vincularse con la desigual dis-tribucin del ingreso en Mxico, que privilegia enormemente el consumo de las clases altas.

El leve descenso de la tasa de ganancia fue debido, en par-te, a que la razn capital-producto elev su crecimiento y, en parte, a que el salario medio creci ms rpidamente. Una consecuencia importante del crecimiento de la razn capital-producto es que Mxico requiere cada vez ms capital para producir una unidad de producto o, en otras palabras, se ne-cesita ms inversin para producir una unidad de producto. Por consiguiente, aunque no crezca mucho, su economa de-manda montos crecientes de inversin. Como el ahorro del sector no asalariado va en descenso, el financiamiento de la inversin depende progresivamente ms del ahorro externo.

Con respecto al anlisis de las posibilidades de financiar el dficit de la balanza comercial encontramos que la entrada de divisas fue, en general, suficiente para financiarlo en el perio-do analizado. En la situacin reciente, sin embargo, tomando en cuenta la crisis econmica en Estados Unidos y el resto del mundo, las principales fuentes de divisas exportaciones pe-troleras, exportaciones de las maquiladoras, remesas familia-res y la inversin extranjera directa se han visto afectadas, ya que se encuentran estrechamente vinculadas al ciclo eco-nmico estadounidense y al mundial. Pero la situacin en el sector externo no parece haberse agravado mucho debido a que, a partir de 2009, la inversin extranjera de cartera ha cre-cido considerablemente, constituyndose en una de las prin-cipales entradas de divisas; adems, en 2010 se observa cierta recuperacin de las exportaciones totales.

El crecimiento econmico es resultado de la inversin, por lo que parecera que sta nacional y extranjera debe fo-mentarse de la manera ms amplia posible. No obstante, de


acuerdo con la tesis de este trabajo, si la inversin crece dema-siado rpido sin que al mismo tiempo se eleve la eficiencia de la economa, se presentarn problemas de balanza comercial. Para evitar tal situacin debe pugnarse por que la economa sea ms productiva, buscando que la tasa de equilibrio aeq au-mente, con lo cual la economa podra acelerar su crecimiento sin estar expuesta a los problemas de la balanza comercial.

Algunas de las medidas que podran aplicarse para enfren-tar la problemtica son las siguientes: en el frente interno ten-dran que procurarse acciones como a] promover el ahorro de los sectores de altos ingresos (y no slo de los trabajadores, que ya de por s disponen de bajos ingresos), buscando au-mentar la participacin del ahorro nacional en el financia-miento de la inversin; b] al mismo tiempo que se promueven las exportaciones, se debe fomentar activamente una poltica de fortalecimiento de la economa interna que eleve su eficien-cia y permita al pas reducir su propensin a importar, para mejorar con ello su balanza comercial con el exterior. Esto per-mitira, tambin, contener la tendencia creciente mostrada por la razn capital-producto y elevar as la tasa de ganancia de la economa sin sacrificio de los trabajadores. En el frente externo se debe intentar reducir la dependencia comercial y financiera con Estados Unidos, en la medida en que esto sea posible.

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5

COMERCIO, EMPLEO Y DIsTRIBUCIN:

EFECTOs DE LA INTEGRACIN REGIONAL Y GLOBAL

Robert A. Blecker*

Diagnstico

Mxico liberaliz su comercio exterior durante la dcada de 1980 y entr en el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan) en 1994, con grandes esperanzas de que estas polticas atrajeran ms inversin extranjera directa (ied), alen-taran las exportaciones y, por lo tanto, aumentaran de manera significativa el empleo y los salarios en las industrias manufac-tureras. Las expectativas se basaban en la visin de un proceso de integracin regional con Estados Unidos y, en menor grado, con Canad. En este contexto, al considerar que Mxico es el pas relativamente ms abundante en trabajo dentro de Amri-ca del Norte, se supona que lograra un aumento importante del empleo en las industrias intensivas en mano de obra y que los trabajadores manufactureros (en especial los menos califi-cados) obtendran ganancias significativas en sus salarios rea-les. De esta manera, se esperaba que la liberalizacin comercial llevara a una convergencia de los salarios de Mxico con los de Estados Unidos y a una disminucin en la desigualdad salarial en el primero.

En cierta medida, algunas de estas expectativas se han rea-lizado. Mxico ha logrado atraer ms ied, aunque tal vez me-

* Departamento de Economa, American University: .


nos de lo que se esperaba, y las exportaciones han crecido rpidamente y se han concentrado mucho en el mercado esta-dounidense. Las industrias mexicanas en la actualidad forman parte de las cadenas de oferta regionales y el ritmo de la pro-duccin industrial depende, ms que nunca, de los ciclos de la economa estadounidense (como se demostr durante la cri-sis de 2008-2009).

Sin embargo, las expectativas con respecto al empleo, los salarios y la disminucin de la desigualdad no fueron alcanza-das. A pesar del aumento notable del empleo en las industrias maquiladoras en los aos noventa, el empleo manufacturero en conjunto disminuy apenas despus de 2000 y aument relativamente poco a largo plazo. La desigualdad salarial empeo-r de manera notable entre 1987 y 1996, y aunque se invirti parcialmente a partir de 1997, todava resulta mayor en compa-racin con 1987. La remuneracin real media de los obreros manufactureros se ha estancado a largo plazo, a pesar del creci-miento continuo en la productividad de su trabajo, y no ha con-vergido con la misma de Estados Unidos.

En gran medida, estos resultados decepcionantes de la li-beralizacin comercial pueden explicarse al tomar en cuenta la insercin global de la economa mexicana, adems de su in-sercin regional. A escala mundial, Mxico no es un pas de alta abundancia en trabajo, as que no es de sorprender que, a largo plazo, muchas de las industrias ms intensivas en mano de obra se hayan trasladado a China u otros pases, todava ms abundantes en trabajo. La competencia desde esos pases tanto dentro del mercado estadounidense como del mexicano ha presionado los salarios mexicanos hacia abajo, no slo para los obreros no calificados, sino tambin para todos los trabaja-dores manufactureros, en especial a partir de 2001 cuando Chi-na se adhiri a la Organizacin Mundial del Comercio (omc). Las importaciones crecientes desde China y otros pases asi-ticos no solamente han desplazado las exportaciones mexica-

Comercio, empleo y distribucin: efectos de la integracin regional y global 37

nas en el mercado de Estados Unidos, sino que tambin han penetrado de forma notable en el mercado interno de Mxico y han debilitado gran parte de la estructura de industrias ver-ticalmente integradas en el conjunto de Amrica del Norte. As, justo cuando las industrias de Mxico se integraban ms con las norteamericanas, ambas empezaron a sufrir una prdi-da de competitividad global que llev a una disminucin en el total del empleo manufacturero y al estancamiento de la re-muneracin real media en ese pas.

En realidad, el proceso de integracin regional que se em-prendi con la apertura de la economa mexicana a finales de los aos ochenta y que se intensific con la entrada en vigor del tlcan durante los aos noventa, se ha invertido en gran medida desde el ao 2000. Por ejemplo, la proporcin de las importaciones mexicanas que provienen de Estados Unidos, despus de alcanzar alrededor de 75% en 2000, baj a 49% en 2010, mientras que la proporcin correspondiente de Chi-na y otros pases asiticos subi de 12% en 2000 a 32% en 2010. Las importaciones no petroleras de Estados Unidos desde China, que se mantenan por debajo de las provenien-tes de Mxico durante los aos noventa, llegaron a ser casi el doble de stas para 2010. La participacin de Mxico en el mercado estadounidense ha aumentado de manera significati-va, pero la de China ha subido mucho ms.

Adems de estas fuerzas globales, otros factores tambin han impedido alcanzar las expectativas generadas por la libe-ralizacin del comercio exterior. Si bien el valor bruto de las exportaciones ha crecido enormemente, el valor agregado en las industrias de exportacin ha aumentado menos debido a la alta dependencia en la produccin manufacturera mexicana de los insumos intermediarios importados. Pero slo el valor agregado domstico genera empleo dentro del pas. Adems, para hacerse ms competitivas internacionalmente, las indus-trias nacionales han tenido que mejorar la calidad de sus pro-


ductos, lo cual, a su vez, ha impulsado una forma de cambio tecnolgico sesgado hacia el trabajo ms calificado. Esto, com-binado con la prdida de empleo en sectores como textiles y ropa, que se han trasladado a Asia, ha disminuido la demanda para el trabajo menos calificado que, supuestamente, iba a ga-nar ms con la liberalizacin comercial. Por todas estas razo-nes, el empleo manufacturero se ha estancado a largo plazo, mientras que las brechas salariales entre los obreros menos y ms calificados han permanecido ms amplias de lo que se es-peraba y no se ha observado ninguna convergencia en los sa-larios con Estados Unidos a largo plazo.

Pronstico

Las exportaciones manufactureras seguirn siendo importan-tes para Mxico y Estados Unidos seguir siendo el mercado ms importante para ellas. Sin embargo, el mundo ha cambia-do desde que Mxico abri su economa e intent integrarse regionalmente dentro de Amrica del Norte a finales del siglo pasado. Los actuales problemas financieros y fiscales de Esta-dos Unidos implican que su mercado probablemente no crez-ca tan rpido en el futuro como creci a finales de los aos noventa o durante la burbuja inmobiliaria entre 2003 y 2007. Adems, es muy probable que China conserve su posicin pre-dominante en la produccin global de bienes manufacturados de creciente complejidad y que las industrias ms intensivas en mano de obra menos calificada no salgan de aquellos pases que ofrecen salarios ms bajos que los mexicanos (por ejem-plo, Honduras, Bangladesh o Camboya). As, Mxico tendr que adaptarse a un ambiente internacional mucho ms competiti-vo, sin contar con una expansin rpida del mercado estadouni-dense, a donde se destina la mayor parte de sus exportaciones. En realidad, la mayora del crecimiento del empleo en el futu-

Comercio, empleo y distribucin: efectos de la integracin regional y global 39

ro ocurrir en los servicios o en industrias como las energti-cas y la construccin, no en las industrias manufactureras.

Propuestas

Naturalmente, cualquier estrategia comercial para Mxico debe empezar por fortalecer las industrias ms exitosas, como el complejo automotriz. Tambin queda claro que la exportacin de bienes manufacturados nunca va a ser el mecanismo prin-cipal para aumentar el empleo, por las razones ya indicadas. As, Mxico necesita buscar otras maneras de aumentar el em-pleo, especialmente al activar ms la demanda interna (inclu-so por una redistribucin ms equitativa del ingreso) y alentar otras actividades exportadoras, como las agrcolas y de servi-cios, que dependen menos de insumos importados y, por lo tanto, contienen ms valor agregado. De igual forma, la com-petitividad internacional de la economa mexicana siempre de-pender de las polticas econmicas instrumentadas en otras reas, en particular las inversiones pblicas en infraestructura y educacin, adems de las reformas adoptadas relativas al Es-tado de derecho y la seguridad.

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EL MANEJO DE LA DEUDA PBLICA EXTERNA

Jorge Fernndez Ruiz*

Este trabajo expone las razones por las cuales la contratacin de deuda pblica externa tiene el potencial de ser un instru-mento poderoso para incrementar el bienestar de la poblacin, as como algunos motivos que, con frecuencia, impiden que este potencial se transforme en realidad. Los planteamientos anteriores se usan ms adelante como marco de referencia para examinar la experiencia mexicana en el manejo de la deuda pblica externa. Aqu nos concentraremos en su manejo re-ciente, posterior a la crisis de 1994-1995, y en algunas reflexio-nes sobre su manejo futuro derivadas de la experiencia global.

La poltica de deuda pblica posterior a la crisis de 1994-1995 muestra varios rasgos que la distinguen de periodos pre-vios. En primer lugar, hay una decisin deliberada de reem-plazar deuda externa por deuda interna. En 1996, 20% de la deuda pblica neta era interna y 80% externa. Despus de va-rios aos en los que se elev de forma consistente la participa-cin de la deuda interna, 28% en 1997 y 45% en 2000, los papeles se invirtieron para 2007: casi 82% de la deuda era interna. En segundo lugar, la suma de ambos tipos de deuda (interna y externa) arroja una deuda pblica neta con una ten-dencia decreciente en relacin con el tamao de la economa (si se utiliza la medida tradicional de deuda pblica empleada por la shcp en sus informes trimestrales). Esto es particular-


El manejo de la deuda pblica externa 41

mente notable entre 1995 y 1997, cuando la deuda pblica neta se redujo de 38.5% del pib a 25.4%, en parte como resul-tado del rpido crecimiento de la economa, pero persiste has-ta alcanzar una razn de deuda con el pib de 19.9% al finalizar el ao 2007.

En tercer lugar, y como resultado de las dos tendencias anteriores, se observa una reduccin muy marcada de la deu-da pblica externa neta, que pas de representar 32.4% del pib en 1995 a 7.8% en 2001 y 4.3% en 2007. Esta cada tambin se tradujo en una notable mejora en los indicadores tradicio-nales de capacidad de pago de la deuda externa, como el tama-o de la deuda externa o de sus intereses en relacin con las exportaciones, y se reflej en la evaluacin de las agencias ca-lificadoras internacionales. La deuda pblica externa mexica-na de largo plazo denominada en moneda extranjera recibi el grado de inversin de parte de una de las agencias ms cono-cidas, Moodys Investor Services, por primera vez en marzo de 2000. En enero y febrero de 2002 las otras dos agencias califi-cadoras ms influyentes, Fitch y Standard & Poors, tomaron esa misma decisin. Este grado de inversin se ha conservado en aos posteriores, lo que afecta favorablemente el margen que se tiene que pagar por encima de la tasa de inters de bo-nos comparables emitidos por el Tesoro de Estados Unidos y permite refinanciar deuda antigua por deuda nueva en mejo-res condiciones.

Respecto del instrumento que ha venido reemplazando en buena medida a la deuda externa en el periodo reciente, la deu-da interna, debe subrayarse la extensin de su plazo de madu-racin. Las caractersticas subyacentes de la economa mexica-na, en particular la disciplina fiscal y el control inflacionario posterior a la crisis de 1994-1995, son cruciales para explicar la posibilidad de que el gobierno financie en moneda local con plazos de maduracin cada vez ms extensos y reducir, as, la contratacin de formas de financiamiento arriesgadas.


Los rasgos anteriores se ven ensombrecidos cuando se con-sideran las obligaciones gubernamentales que no aparecen en la medida tradicional de deuda pblica (que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico toma en cuenta en sus informes tri-mestrales). Al respecto, existe una medida ms amplia, el saldo histrico de los requerimientos financieros del sector pblico, que representa el acervo neto de las obligaciones, es decir, pasivos menos activos financieros disponibles, contradas para alcan-zar los objetivos de las polticas pblicas, tanto de las entidades adscritas al sector pblico como de las del sector privado que actan por cuenta del gobierno. Esta medida alternativa de deu-da, que incorpora obligaciones implcitas del sector pblico de carcter no presupuestario, aumenta de manera importan-te su magnitud y los requerimientos financieros totales alcanza-ron un valor de 34.3% del pib en 2006. Entre ellos destacan, por su magnitud, los pasivos del Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario (ipab), con 7.2 puntos porcentuales de re-querimientos internos (tambin en 2006), que se derivan de obligaciones pblicas adquiridas en el rescate bancario de 1995. Dicho rescate tuvo xito al evitar el colapso del sistema banca-rio, pero fue muy cuestionado, entre otras razones, por la exis-tencia de prstamos relacionados y porque involucr una socializacin de prdidas privadas. Desde el punto de vista de la deuda pblica, la existencia de este tipo de obligaciones y su importancia cuantitativa nos hacen ver el riesgo de que, a pesar de que se ejerza un buen control sobre las partidas con-templadas en el presupuesto, la deuda registre incrementos importantes por la aparicin de compromisos generados en un entorno que escapa a dicho control y que finalmente ten-gan que ser asumidos por el sector pblico.

Otra enseanza de la experiencia mexicana en materia de deuda, relevante para su manejo futuro, es la importancia de que se contemple en el diseo del financiamiento del desarro-llo la posibilidad de reversiones de flujos de recursos por cau-

El manejo de la deuda pblica externa 43

sas que escapan al control de los gobiernos receptores. Deben explorarse modificaciones contractuales que resulten tiles en situaciones de tal naturaleza. Un ejemplo reciente de estas modificaciones son las llamadas clusulas de accin colectiva en los bonos colocados en el exterior, segn las cuales se nece-sita la aprobacin de slo una mayora calificada de acreedo-res (que se especifica en el contrato) para modificar las condi-ciones inicialmente pactadas. Tienen la ventaja de que evitan que una pequea minora de acreedores vete cambios benfi-cos tanto para el deudor como para el conjunto de los acree-dores, en caso de que el primero no pueda cumplir con sus obligaciones en los trminos iniciales del contrato.

Estas clusulas son un ejemplo de las modificaciones en la forma de financiamiento, que pueden ayudar a hacer frente a situaciones adversas fuera del control de los gobiernos deu-dores. Existen, sin duda, otras posibilidades. Entre ellas desta-can opciones similares a las utilizadas en episodios de crisis de deuda pasadas, como por ejemplo, la obtencin de un finan-ciamiento adicional automtico en caso de una cada en los pre-cios del petrleo. Pueden explorarse diseos contractuales con-tingentes en esta y otras variables centrales para la economa mexicana.

Se subraya el hecho de que existen aspectos negativos en el diseo contractual, que en realidad responden a problemas subyacentes de la economa, que no se pueden mejorar en tan-to ellos no se resuelvan; en este aspecto sobresalen los avances en la disciplina fiscal y el control inflacionario. En la misma lnea se inscribe la observacin de que tambin es necesaria una regulacin adecuada en otros mbitos de la economa, para evitar situaciones en donde la deuda pblica se incre-mente sbitamente como resultado de la socializacin de pr-didas privadas.

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REFORMA FIsCAL Y RELACIONEs FIsCALEs INTERGUBERNAMENTALEs

Horacio Enrique Sobarzo Fimbres*

El presente trabajo aborda el tema de la reforma fiscal en M-xico, partiendo de un breve diagnstico de la evolucin del problema en las ltimas dcadas, sus transformaciones recien-tes y, por ltimo, se reflexiona en torno a las caractersticas que, en opinin del autor, deberan tener las reformas requeridas para que tuvieran xito.

Del diagnstico del problema destaca que, en materia tri-butaria, el pas prcticamente ha permanecido estancado en las ltimas tres dcadas, toda vez que, como proporcin de su producto interno bruto (pib), la recaudacin tributaria no pe-trolera ha oscilado alrededor de los diez puntos porcentuales. Aproximadamente un tercio de la recaudacin total ha prove-nido de los excedentes de la exportacin petrolera. En conse-cuencia, se plantea que una reforma tributaria exitosa debera entonces generar entre cinco y seis puntos porcentuales adi-cionales, a fin de eliminar la fuerte dependencia que en mate-ria tributaria tiene el pas.

Dicho lo anterior, si bien es cierto que en materia fiscal exis-te un rezago importante, tambin lo es que las reformas parcia-les de las ltimas dcadas han modernizado y hecho ms efi-ciente al sistema tributario, lo que ha logrado, en todo caso, evitar cadas drsticas de la recaudacin durante las diversas crisis econmicas que ha sufrido la economa. Un problema u


Reforma fiscal y relaciones fiscales intergubernamentales 45

obstculo de fondo es que las reformas tributarias han tenido efectos limitados, ya que la propia economa ha crecido muy poco y de manera muy errtica; esto ltimo, en materia tribu-taria, tiene efectos que son difciles de revertir cuando la eco-noma ha vuelto a su senda de crecimiento. De las reformas parciales de las ltimas dcadas destacan dos caractersticas importantes. En su mayora se han realizado en etapas inme-diatamente posteriores a una crisis econmica con el propsi-to de resarcir la cada de los ingresos pblicos y, quiz como consecuencia de esto, se han diseado no como una estrategia de poltica pblica de largo plazo sino como respuesta a las exi-gencias de los cambios y ajustes tan fuertes que se han provo-cado con posteridad a los periodos de crisis.

La situacin descrita explica, en buena medida, que el pro-ceso de tributacin sea en la actualidad un esquema costoso y complicado para el contribuyente y, a su vez, que exista una evasin fiscal importante, caracterizada por la existencia de regmenes especiales y tratamientos de exencin que han sido difciles de remover. En trminos ms amplios, la concentra-cin del ingreso en Mxico es un factor importante que expli-ca en buena medida el rezago tributario del pas pues, como se ha documentado ampliamente en la literatura sobre el tema, la concentracin excesiva del ingreso dificulta mucho la recau-dacin tributaria.

Del anlisis comparativo internacional se desprende que Mxico no difiere mucho en trminos agregados en materia de recaudacin y gasto como proporcin del pib frente a pases de desarrollo similar y, en todo caso, su problema fundamental se centra en la fuerte dependencia de sus finanzas pblicas de los ingresos provenientes de la exportacin petrolera, que lo pue-den hacer muy vulnerable frente a las fluctuaciones del precio internacional.

Por lo que se refiere a las reformas ms recientes, un anli-sis detallado de las reformas de 2008 revela que sus alcances


son limitados, ya que es poco lo que puede esperarse frente a la magnitud del problema. En este contexto, Mxico, al igual que muchos pases en desarrollo, tiene frente a s dos grandes rutas de reforma tributaria, a saber, ingreso o consumo. Estas dos rutas, como opciones importantes de reforma, tienen cos-tos y beneficios. En particular, la propia concentracin del in-greso a que ya se hizo referencia puede implicar obstculos a las reformas y, en consecuencia, las reformas va consumo po-dran ser una opcin, como de hecho ha ocurrido en algunas de las llamadas economas emergentes. Esto por supuesto con-duce a la necesidad de examinar si los problemas de equidad propios de este pas pueden corregirse por medio del gasto. La discusin, por supuesto, es un tema no resuelto y que merece un anlisis serio y profundo.

Asimismo, el problema de la reforma fiscal en Mxico no se restringe nicamente al mbito tributario sino que exige, tam-bin, cambios profundos en los esquemas de gasto pblico. La experiencia de gasto pblico en el pas es quiz poco exitosa, pues si bien es difcil presentar estimaciones al respecto, el anlisis de las ltimas dcadas muestra que, como proporcin de su pib, el gasto pblico en Mxico, quiz con la excepcin de algunos aos de la dcada de 1980, no ha sido muy diferen-te del de otros pases con desarrollo similar, pero con resulta-dos menos favorables.

Una reforma de los esquemas de gasto tendra que modifi-car aspectos diversos, y uno de ellos tiene que ver con el es-quema actual de relaciones fiscales intergubernamentales. En efecto, a partir de los inicios de la dcada de 1990 comenz en Mxico un proceso de descentralizacin de gasto del gobierno federal a los estados, al grado de que, en la actualidad, ms de la mitad de cada peso que se gasta es por parte de los gobier-nos subnacionales, principalmente las entidades federativas. Por el lado del ingreso, sin embargo, prevalece un esquema de fuerte concentracin en el mbito federal de gobierno y un

Reforma fiscal y relaciones fiscales intergubernamentales 47

esquema de transferencias poco eficiente. Se arguye, entonces, que un esquema de este tipo no slo no ha favorecido sino que, por el contrario, ha inducido una menor responsabilidad fiscal (accountability) del gasto pblico.

As, el problema reside no slo en la necesidad de incremen-tar significativamente la recaudacin no petrolera sino tambin se requiere una reingeniera del gasto pblico que, entre otras cosas, pase por una reforma del esquema actual de relaciones fiscales intergubernamentales, modificndolo para transferir a los gobiernos subnacionales una mayor participacin activa, si bien parcial, en la recaudacin de ingresos propios.

Una reforma de tal magnitud exige modificaciones fiscales profundas y no slo tributarias que, a su vez, seguramente re-querirn cambios transexenales, lo que pone en duda su factibi-lidad, ya que involucrara a una gran cantidad de actores, como gobiernos, sector privado, sindicatos, etc. Ser entonces impor-tante pensar en reformas de largo alcance, en las que se plan-teen modificaciones tributarias serias que logren ampliar, de manera significativa, la base de contribuyentes va consumo o ingreso, o quiz una combinacin de ambas pero acompaada de transformaciones de los esquemas de gasto pblico. Ampliar la base de contribuyentes puede, en el corto plazo, no implicar aumentos significativos de la recaudacin, tal es el caso de las reformas recientes de 2008, pero su orientacin esencial debe-ra dirigirse a crear los incentivos para incorporar al mayor n-mero posible de contribuyentes y simplificar el proceso de tri-butacin. Las condiciones de estabilidad econmica de los ltimos aos constituyen una buena base de arranque. Adems, para que una recaudacin ms amplia se traduzca en un mayor crecimiento econmico se requerir tambin una reforma de fondo del esquema actual de gasto pblico. Ambas reformas, de darse, lo tendrn que hacer de manera gradual, por lo que se necesitar plantear una reforma fiscal transexenal con mucho ms alcance de lo que hasta ahora ha sucedido.

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EL IMPACTO DE 25 AOs DE REFORMAs

sOBRE LA POBREZA Y LA DEsIGUALDAD

Nora Lustig*

A partir de la crisis de la deuda de 1982 el gobierno mexicano puso en marcha un programa de ajuste macroeconmico y re-formas estructurales. Entre las reformas destacan dos: la aper-tura comercial y el programa de privatizacin de empresas p-blicas. La expectativa era que estos cambios resultaran en mayor estabilidad macroeconmica, crecimiento econmico alto y sos-tenido y disminucin de la pobreza. Tambin se esperaba que la apertura comercial redujera la brecha salarial entre la mano de obra calificada y la no calificada, y que las privatizaciones y reformas a los regmenes de precios y subsidios mejoraran la eficiencia y la equidad. Sin embargo, la realidad ha sido dife-rente. En 2008 la incidencia de la pobreza fue aproximadamen-te igual a la vigente en 1984 y la concentracin del ingreso fue mayor.

La crisis de la deuda y el proceso de ajuste de los aos ochen-ta se caracterizaron por una fuerte cada de la actividad eco-nmica. Como era de esperarse, esto condujo a un aumento de la incidencia de la pobreza. Entre 1984 y 1989 la indigen-cia (pobreza extrema) subi de 13.9 a 17.1% y la pobreza lo hizo de 28.5 a 32.6%. Adems, el gobierno no introdujo pro-gramas para amortiguar el impacto de la cada de los ingresos

* Samuel Z. Stone Professor of Latin American Economics, Tulane University, y Non-resident Fellow del Center for Global Development y del Dilogo Interamericano: .

Impacto de 25 aos de reformas sobre la pobreza y la desigualdad 49

de la poblacin pobre y, peor an, elimin uno de los pocos que existan: el imss-Coplamar. Durante los ochenta tambin se pre-sent un incremento fuerte de la desigualdad: el coeficiente de Gini (cuando ms cercano a la unidad [cero] indica mayor [menor] desigualdad) aument de 0.47 en 1984 a 0.53 en 1989. En parte, esto se explica por la apertura comercial y el desmantelamiento de los apoyos a ciertos sectores de la agri-cultura. Es decir, el ajuste y las reformas de los aos ochenta, probablemente, implicaron un aumento excesivo de la inci-dencia de la pobreza y la desigualdad. Lo excesivo se refiere a que una combinacin diferente de polticas pblicas hubiera podido arrojar mejores logros en trminos de crecimiento, es-tabilidad econmica y equidad.

Las privatizaciones en telefona y agua mejoraron el acceso de los pobres a estos servicios. Sin embargo, los precios fueron en promedio ms altos despus de las privatizaciones. La pr-dida de empleos a raz de las privatizaciones se estim en 1% de la fuerza de trabajo y aproximadamente la mitad de los tra-bajadores no se reinsertaron en el sector formal a un ao de haber perdido su empleo. En las empresas privatizadas los sa-larios reales de los trabajadores aumentaron y la brecha entre trabajadores calificados y no calificados disminuy, pero los tra-bajadores despedidos perdieron en varios sentidos: sus sala-rios bajaron y perdieron acceso a la seguridad social. No se tie-ne informacin, desafortunadamente, sobre el efecto neto de este proceso en la incidencia de la pobreza y la desigualdad.

En trminos de la poltica de subsidios y transferencias se pueden distinguir dos grandes etapas. La primera, de 1983 a 1994, se caracteriz por el desmantelamiento de muchos es-quemas de apoyo a precios (como los precios de garanta para ciertos productos agrcolas) y subsidios (generalizados) in-directos al consumo (por ejemplo, a la tortilla) y la produc-cin (por ejemplo, al crdito agrcola, semillas y fertilizantes, etc.) y su muy limitado reemplazo por subsidios focalizados


(por ejemplo, los Tortibonos). La segunda etapa, de 1995 en adelante, se caracteriz por la introduccin de programas de transferencias monetarias focalizadas directas. Los ms impor-tantes fueron el Programa de Apoyos Directos al Campo (Pro-campo), el Programa de Empleo Temporal (pet) y, sobre todo, el innovador programa de transferencias condicionadas, Pro-grama de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), lanza-do en 1997 y cuyo nombre cambi a Oportunidades a partir de 2002.

Los subsidios y apoyos generalizados beneficiaban en ma-yor proporcin a la poblacin no pobre. Sin embargo, algunas de las intervenciones con subsidios al consumo de alimentos eran importantes para la poblacin pobre y su eliminacin o disminucin debi haber tenido un efecto negativo sobre sta, efecto que no fue reemplazado por ningn subsidio dirigido o transferencia focalizada. Si bien a principios de los noventa se introdujo un programa de combate a la pobreza, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), por sus caractersticas y distribucin de los recursos presupuestales no compensaba a la poblacin pobre afectada por la eliminacin de los otros apoyos.

Entre los nuevos programas destaca Oportunidades, un programa de transferencias de ingreso condicionadas que tie-ne como objetivo reducir la pobreza monetaria presente y, al mismo tiempo, alentar la inversin en el capital humano de los nios (incluso desde antes de nacer) para, con ello, mejorar sus posibilidades de salir de la pobreza. En 2009 el programa otor-g beneficios a cinco millones de familias (alrededor de 24 mi-llones de personas, equivalente a 24% de la poblacin mexica-na) con un costo relativamente bajo (0.36% del pib). Numerosos estudios han estimado su efecto sobre la salud y la asistencia escolar de los nios de los hogares beneficiados, y los resul-tados son positivos. El programa tambin ha reducido la po-breza y la desigualdad. En 2006 la pobreza rural se redujo de

Impacto de 25 aos de reformas sobre la pobreza y la desigualdad 51

28.4 a 24.5%, el equivalente a 1.7 millones de personas, como consecuencia del impacto directo de las transferencias mone-tarias. No obstante, por ser un programa orientado a hogares con nios (y personas mayores de 65 aos) principalmente en el sector rural, alrededor de 40% de la poblacin que vive en pobreza extrema no recibe transferencias de Oportunidades.

Si bien la concentracin del ingreso es mayor despus de ms de dos dcadas de reformas, hay indicios de que esto podra estar cambiando desde la segunda mitad de los no-venta. El coeficiente de Gini se redujo de 0.55 en 1996 a 0.51 en 2008 (y la incidencia de la pobreza extrema, de alrededor de 40% a cerca de 15% para el mismo periodo). La reduccin de la desigualdad est asociada, principalmente, a una dismi-nucin en la brecha salarial entre trabajadores calificados y no calificados. El proceso revierte la tendencia anterior y pa-rece estar vinculado a una reduccin relativa de la oferta de mano de obra poco calificada, producto del avance en los niveles de escolaridad de la poblacin. El otro factor que ex-plica la cada en la desigualdad es la expansin de las transfe-rencias en efectivo focalizadas en la poblacin pobre, como es el caso de Oportunidades. Es decir, la poltica pblica va educacin, salud y transferencias focalizadas se volvi mu-cho ms propobre.

A pesar de estas tendencias alentadoras, la concentracin del ingreso en Mxico y las brechas educativas continan sien-do altas. Ms an, subsisten programas regresivos y la mayor parte del gasto pblico no es suficientemente progresivo, los impuestos no son progresivos, la desigualdad de oportuni-dades no se ha eliminado y la poltica pblica ha contribuido a la generacin de monopolios que han alimentado una fuer-te concentracin de riqueza. En suma, queda an mucho por hacer. En particular, y tal vez lo ms importante, es impulsar el crecimiento de la productividad y el empleo en los sectores de productividad alta y con posibilidades de expansin. Asi-


mismo, es crucial romper con las estructuras monoplicas que se traducen en precios altos para los consumidores y en exce-siva concentracin de la riqueza. Finalmente, es esencial eli-minar la parte del gasto pblico que contina siendo regresiva y ampliar la red de proteccin social para que se erradique la pobreza extrema, cualquiera que sea su causa. Para ello se ne-cesitarn programas adicionales a los vigentes, porque el perfil de los que son pobres en extremo despus de las transferencias gubernamentales tiende a ser ms urbano, ms joven y relati-vamente mejor educado que los beneficiarios de los programas existentes.

2MICROECONOMA

55

INtROduCCIN

La economa mexicana ha experimentado grandes cambios en los ltimos 30 aos. A finales de la dcada de 1980 se inici un proceso de transformacin que tena como objetivo mejo-rar la eficiencia de la economa mexicana y proyectar un ma-yor crecimiento a largo plazo. Entre las reformas ms importan-tes estn la privatizacin de empresas y la entrada de Mxico al gatt y al tlcan, esto ltimo implicaba la liberalizacin del comercio exterior. La mayora de las privatizaciones de la eta-pa del gobierno de Miguel de la Madrid buscaban disminuir el dficit pblico, pues casi todas las empresas privatizadas per-dan dinero al tener restricciones presupuestarias dbiles y ca-recer de incentivos para la eficiencia. En el sexenio de Salinas de Gortari se privatizaron las empresas ms grandes, los ban-cos y la compaa Telfonos de Mxico (Telmex), lo que ten-dra efectos sobre el comportamiento de la economa. La priva-tizacin de Telmex (1990) se realiz sin que existiera un marco normativo adecuado; la Ley Federal de Telecomunicaciones apareci en 1995 y, tiempo despus, la Comisin Federal de Telecomunicaciones (Cofetel). Asimismo, en 1990 comenz la privatizacin de los bancos, cuyo objetivo bsico era recaudar. Los ejemplos ilustrados nos muestran que las privatizaciones fueron pensadas, en su momento, como una solucin a los pro-blemas fiscales que enfrentaba Mxico, pero enfocada en la re-caudacin y olvidando los problemas de eficiencia que aqu-llas podran ocasionar al resto de la economa.

Aqu se discuten los problemas actuales que enfrentan la banca y las telecomunicaciones como industrias que afectan la economa en su conjunto, al ser proveedoras de insumos bsi-cos, y se analizan sus condiciones de competencia. En los aos

56 2. MICROECONOMA

noventa se firm el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (tlcan). Dicha reforma, junto con la entrada al gatt, hizo posible establecer reglas de comportamiento para las autorida-des, que garantizaban un compromiso de largo plazo respecto a la poltica comercial y permitan un ambiente de certidumbre para los inversionistas sobre la nueva estructura de precios rela-tivos que estara presente a lo largo del tiempo.

Se presenta aqu un anlisis del tlcan, el cual evala con seriedad sus efectos y abunda sobre posibles perspectivas. En 1993 el gobierno de Mxico cre una ley de competencia y la Comisin Federal de Competencia, como rgano desconcentra-do, con autonoma tcnica y operativa de la Secretara de Eco-noma. Sobre el tema se incluye un estudio de la competencia en Mxico, que resalta su importancia para el crecimiento econ-mico y plantea propuestas para incrementar la aplicabilidad de la ley de competencia.

A partir de 1997 se instrumentaron reformas a la Ley del Seguro Social para migrar el sistema de pensiones de un es-quema de derechos definidos, financiadas con las aportacio-nes provedas por las generaciones jvenes, a un esquema ple-namente fondeado en el que la pensin de adulto corresponde a los ahorros que los trabajadores realizan a lo largo de su vida productiva. Sin embargo, las reformas fueron insuficientes para atender todos los problemas que enfrenta el gobierno mexica-no para proveer seguridad social, ya que slo contemplan una de las dimensiones que brindan los esquemas de seguridad social las pensiones, pero no resuelven los problemas re-ferentes a ellas al no existir en la actualidad un esquema de pensin universal para todos los mexicanos. En la provisin de seguridad social existen restricciones organizacionales y tambin falta de cobertura para ciertos grupos poblacionales desprotegidos. En este sentido, se examina aqu cmo la falta de pensin, el nivel de la misma o la falta de esquemas de se-guro de salud obligan a las personas mayores a trabajar. Asi-

Introduccin 57

mismo, se plantean algunas propuestas para alcanzar un esque-ma de pensin universal que sea compatible con la presencia de trabajadores formales e informales y se sugieren cambios orga-nizacionales entre las distintas entidades encargadas de proveer seguridad social para ofrecer un esquema ms eficiente. De igual manera, en la seccin se habla sobre la instrumentacin de un seguro de desempleo, la provisin de asistencia a discapacitados y el cuidado infantil y, ms adelante, se examina un esquema or-ganizacional que mejore las condiciones de suministro de los ser-vicios de salud, que fomente la competencia en la provisin y que evite las dobles coberturas sociales y privadas.

Estos esquemas de rediseo institucional se ubican dentro de la nueva tradicin microeconmica que habla de cmo re-disear los mercados para que funcionen de mejor manera. Dentro de esta tradicin se enmarca el estudio sobre la asigna-cin, que muestra las deficiencias y ventajas del esquema de asignacin estudiantil a programas educativos en el Distrito Fe-deral y revela cmo el anlisis econmico moderno es til para resolver problemas prcticos.

Para finalizar la presente seccin ofrece un anlisis de la pro-duccin petrolera, la cual ha ido en descenso en los ltimos aos (de 2005 a 2009) y cuyas reformas aprobadas en 2008 respon-dieron (en gran medida) a esa cada. Se describe con detalle el funcionamiento de la industria petrolera, su evolucin recien-te, as como las perspectivas a futuro, tanto del sector como de su influencia en la economa del pas.

alejandro castaeda sabido

58

1

COMPEtENCIA EN EL MERCAdO

dE CRdItO BANCARIO MEXICANO

Jos Luis Negrn,* Diadelfa Ocampo** y Pedro Struck**

Este trabajo intenta medir el nivel de competencia en los mer-cados de crdito bancarios en Mxico por medio del indica-dor estadstico h desarrollado por Panzar y Rosse (1987). Su metodologa se basa en la correspondencia entre la estructura de mercado y la respuesta (proporcional) de los ingresos de los bancos a cambios (proporcionales) en los precios de los insu-mos utilizados. La metodologa se aplica tanto al mercado de crdito en su conjunto como a carteras de crdito particulares. Uno de los resultados ms importantes es que se refuta la hi-ptesis de que la industria se comporta como un monopolio. Adems, concluimos que en cuanto al crdito agregado, la in-tensidad de la competencia ha aumentado en los ltimos aos. Se encuentra, tambin, que la estructura no es homognea en todos los mercados de crdito bancario. De hecho, en algunas actividades no puede rechazarse la hiptesis de que en el mer-cado exista un cartel.

Por varias razones, resulta esencial realizar un anlisis de competencia para el sector bancario mexicano que abarque los ltimos aos, especficamente de 2000 a 2007. Despus de la crisis financiera de 1994-1995, los bancos mexicanos inicia-ron un proceso de ajuste profundo que termin hasta princi-

* Especialista financiero del Banco de Mxico: .

** Investigadores financieros del Banco de Mxico: y .

Competencia en el mercado de crdito bancario mexicano 59

pios de la presente dcada e incluy, entre otras cosas, la parti-cipacin mayoritaria de bancos extranjeros. Al mismo tiempo, las autoridades financieras realizaron cambios institucionales y regulatorios para reducir la vulnerabilidad del sistema banca-rio. Asimismo, se efectuaron modificaciones contables que al-teraron la manera en que se registraban algunas de las variables financieras ms relevantes. La mayor parte de los ajustes ocu-rri antes del ao 2000. De este modo, entre 1995 y 2000 los bancos parecan ms preocupados por alcanzar una situacin financiera sana que por proporcionar crdito. Paralelamente, la estabilidad macroeconmica que caracteriz al periodo 2000-2007 procur las bases para el aumento del crdito y la genera-cin de competencia, no slo en el sistema bancario sino en la economa en general.

En Mxico existe la percepcin de que las tasas de inters de los crditos y las comisiones asociadas a los servicios ban-carios son demasiado elevadas; suele considerarse que las ga-nancias de los bancos son excesivas. Se infiere, entonces, que la competencia bancaria no es intensa, aunque no existen es-tudios formales que sustenten tales afirmaciones; ms an, se presume que el nivel de competencia no es homogneo en to-dos los servicios bancarios, pues las condiciones en que se pres-ta no son iguales. El anlisis de la competencia existente en cada mercado crediticio debe realizarse por separado.

Por tal razn, aplicamos la metodologa de Panzar y Rosse (pr) a los ingresos generados en cada mercado de crdito ban-cario (hipotecario, comercial y al consumo). Es razonable su-poner que el precio de los insumos para un banco dado es el mismo, sin importar el uso que se les d en trminos de los crditos que se generen, lo que equivale a definir cada una de las fuentes de ingreso por crdito como un mercado particu-lar. ste es el primer estudio que emplea la metodologa de pr para analizar por separado los diferentes mercados de crdito en los que participan los bancos.

60 2. MICROECONOMA

Nuestro anlisis se limita a los bancos comerciales; no inclu-ye bancos pblicos ni instituciones no bancarias. Los primeros se excluyen porque no necesariamente tienen como objetivo la maximizacin de ganancias, supuesto central del modelo. Las segundas, porque son instituciones que enfrentan una regula-cin enteramente distinta de los bancos. Tambin debemos men-cionar que nos concentramos en el mercado de crdito, no en el de depsitos. Seguimos el enfoque de intermediacin, que consi-dera los depsitos como insumos, no como servicios; as, los ban-cos slo son considerados como intermediarios de fondos.

La rentabilidad en el sistema bancario mexicano se ha ele-vado de manera continua durante la anterior dcada, aunque al compararla con una muestra de pases emergentes no pare-ce excesiva. Dado que el estudio se centra en la competencia en el mercado de crdito, se considera la importancia del in-greso relacionado con crdito en el ingreso total de los bancos. Luego de disminuir (en trminos reales) durante varios perio-dos, el ingreso por intereses totales empez a recuperarse de nuevo a partir de 2003 y en 2007 represent cerca de 80% de los ingresos totales.

La evolucin de los ingresos por crdito se relaciona con la de la cartera de crdito al sector privado; en 2000 slo repre-sentaba 8% del pib y para 2007 se duplic, y ms todava. Asi-mismo, la composicin de la cartera de crdito ha tendido a modificarse en los ltimos aos. El crdito al consumo mostr un gran dinamismo durante casi todo el periodo de anlisis, mientras que el crdito hipotecario y a las empresas empez a repuntar en 2005. La participacin del crdito al consumo en la cartera vigente pas de 8 a 32% del total, de 2000 a 2007; de manera an ms dramtica, los ingresos relacionados con crditos al consumo aumentaron de 12 a 57% de los ingresos por crdito total en el mismo lapso. El crdito al consumo ge-nera los mayores ingresos a los bancos mexicanos. Por su par-te, el crdito hipotecario bancario sigui reducindose duran-


te los primeros aos de la dcada, porque su cartera vencida segua elevada; simultneamente, la existencia de las socieda-des para compartir informacin crediticia ha permitido un ma-yor dinamismo del crdito al consumo.

Otro indicador que puede estar vinculado con los niveles de competencia son los mrgenes financieros, que es la dife-rencia entre los ingresos y gastos relacionados con intereses recibidos y pagados, respectivamente, por los bancos. El mar-gen financiero promedio de 2004-2006 es mayor que el de 2000-2003. Otro indicador son las tasas de inters pasivas y activas que fijan los bancos. Las tasas implcitas para crditos comerciales y a la vivienda se ubican en niveles inferiores a 10% desde hace varios aos; las de crditos al consumo man-tienen niveles superiores a 20 por ciento.

Al revisar los indicadores de concentracin de diferentes tipos de crdito se aprecia que son muy heterogneos. El n-mero de bancos que ofrecen crdito al consumo pas de 16 a 30 entre 2000 y 2007. Entre los aos 2000 y 2004, la cartera hipotecaria registr una cada de 622 puntos, seguida de un incremento de 560 puntos de 2005 a 2007, debido a un cam-bio en el funcionamiento del mercado hipotecario mexicano entre 2004 y 2005, cuando algunos bancos adquirieron socie-dades financieras de objeto limitado (Sofoles) hipotecarias.

La estructura de la industria de crdito bancario en Mxi-co, a nivel agregado, es de competencia monoplica, la cual es muy comn en un mercado en el que conviven muchas em-presas que ofrecen productos heterogneos. En esta estructu-ra la competencia se basa en la diferenciacin de productos ms que en los precios; as, cada banco enfrenta una demanda de crdito con pendiente negativa que le da cierto control so-bre sus precios, como lo hace un monopolio. Cada empresa obtiene ganancias extraordinarias, al menos en el corto plazo. Un factor que favorece tal tipo de estructura es la dificultad de los consumidores para comparar informacin sobre las carac-

62 2. MICROECONOMA

tersticas de los servicios que ofrece cada institucin. En la competencia perfecta, aunque haya varios proveedores, los servicios son homogneos y no se necesita mucha informa-cin para comparar. En cambio, en la competencia monopli-ca los consumidores deben reunir y comparar informacin de diferentes proveedores, lo cual dificulta la movilidad de los consumidores entre bancos. De ah que en los mercados don-de hay competencia monoplica los gastos de promocin sean muy grandes, pues los bancos intentan obtener lealtad a su marca. Lo anterior parece describir muy bien la industria ban-caria, en general, y la mexicana, en particular.

Pese a ello, a nivel agregado se detecta una tendencia a in-tensificar la competencia en el mercado; ste es un signo alen-tador que, posiblemente, se relacione con la estabilidad eco-nmica, los cambios institucionales y la mayor entrada de bancos a la industria registrada en el periodo. As, es necesario estudiar si dicho proceso se vincula con la participacin de bancos extranjeros. Adems, es factible que el proceso se am-ple con la entrada en operacin de los bancos-tienda y los bancos de nicho.

Como era previsible, la estructura en los diferentes merca-dos de crdito bancario es heterognea. En particular, en el mercado de crdito bancario al consumo se detect una es-tructura de tipo cartel, lo cual no es del todo sorprendente, porque en este tipo de crdito la diferenciacin de productos es ms factible.

Desde la perspectiva de promocin de competencia en el mercado de crdito al consumo se deben seguir desarrollando mecanismos que abaraten la obtencin de informacin sobre los servicios y el precio de los mismos para los consumidores. Esto tender a favorecer la movilidad de los clientes y, con ello, se impulsar la competencia.

Uno de los resultados interesantes de nuestro estudio es que, precisamente, el crdito al consumo, cuyos ndices de concen-


tracin se redujeron ms durante el periodo analizado, result tener la estructura menos competitiva, lo que confirma que las medidas de concentracin no siempre funcionan como una buena aproximacin de la intensidad de la competencia.

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2

EVOLuCIN dE LAS tELECOMuNICACIONES

A PARtIR dE LA PRIVAtIZACIN dE tELMEX

Alejandro Castaeda Sabido*

Nuestro objetivo es presentar un estudio sobre el proceso de regulacin de las telecomunicaciones a partir de la privatiza-cin de Telfonos de Mxico (Telmex), la mayor empresa de telecomunicaciones del pas. A pesar de la experiencia interna-cional sta se privatiz como un monopolio verticalmente in-tegrado. Antes de su privatizacin, el Departamento de Justicia de Estados Unidos ya haba negociado el desmembramiento de la empresa de telecomunicaciones nacional, att, por com-portamient

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