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Los nuevos territorios de la gestión Christel Alvergne John Igué Las ideas y opiniones vertidas en este documento pertenecen a sus autores y, por consiguiente, no reflejan la posición u opiniones del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, ni del Ministerio de Asuntos Exteriores y Europeos de Francia. Resumen En este documento se parte de la aparición de una nueva geografía africana, de la que se deriva un debate en torno a dos nociones: la transición territorial y la gestión territorial. La transición territorial implica una reestructuración de los territorios, de sus lógicas de organización y de las relaciones sociales en el espacio. Los actores y sus interacciones exigen una gestión territorial renovada. Las jerarquías de la gestión se han transformado, con la consiguiente aparición de una estructuración diferente de la acción colectiva. No obstante, si bien es cierto que los actores están evolucionando, la obra que tienen que interpretar sigue siendo incierta. Es preciso inventar otros modos de interacción, nuevas formas de actuación, renovar el sentido de la acción pública que, en la mayoría de los casos, se desarrolla en un marco de confrontación entre el Estado, las fuerzas locales y las autoridades regionales.

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En África, el papel de las colectividades y gobiernos locales en el nuevo contexto de la globalización está vinculado a la aparición de una nueva geografía africana. Esta cuestión territorial es una oportunidad para el continente africano. ¿Cómo se puede seguir ignorando que África tiene ante sí una evolución capital para su organización espacial? Su geografía se está transformando en territorios, es decir, en un edificio social más complejo y problemático que en el pasado1. Esta transición territorial presenta dos dimensiones: 1 – Una dimensión geo-económica, que se refleja en la aparición de un nuevo orden geográfico. Recordemos que, vista la pandemia del SIDA, según las previsiones, de ahora a 2030, África Occidental debería tener aproximadamente 180 millones de habitantes más, lo que supone considerables mutaciones demográficas y de organización territorial, de las que destacamos tres aspectos:

- Una relación problemática entre los espacios sahelianos y costeros: hoy en día, la crisis en Costa de Marfil sitúa a esta subregión ante cuestiones cruciales, relativas a este distanciamiento y, por otro parte, a la valoración de sus complementariedades.

- Una urbanización masiva, que se traduce en la aparición de ciudades con millones de habitantes, y una distribución que plantea nuevos problemas de organización de las ciudades y el entorno rural, así como de la gestión urbana y la integración de las poblaciones.

- Una intensa migración que acentúa los desequilibrios, acrecienta las presiones y agrava la despoblación de las zonas áridas, que, con frecuencia, están al margen de los Estados. Esta migración constituye un desafío importante para la estabilidad de la subregión.

Los crecimientos demográfico y urbano del continente trastocan las relaciones entre los espacios y exigen nuevas formas de regulación social. El continente se sitúa frente a una ecuación económica de difícil resolución: la tentación de acrecentar la explotación de las materias primas, por un lado, y la necesidad de valorar el potencial intrínseco de su territorio, por el otro. 2 - Una dimensión política, porque el espacio crea problemas y plantea nuevas problemáticas. La relación de las poblaciones con el espacio, y los planteamientos demográficos y de acceso a los recursos asociados, se cristalizan ahora en las crisis y los conflictos que, por lo general, surgen en el seno de los Estados. Paralelamente, las reformas institucionales (¿todavía?) no cuentan con el apoyo necesario para generar una dinámica positiva. Las respuestas políticas e institucionales que se proponen parecen estar mal adaptadas a las evoluciones evocadas más arriba. Las reformas se hacen de forma escalonada,

1 La diferencia entre espacio y territorio es una distinción que hacen los geógrafos para mostrar que el territorio es un espacio vivido y un espacio social (Di Méo, 2000). Frémont (1976) también indica que “el territorio se impregna de valores culturales, que reflejan la pertenencia a un grupo localizado. Su conocimiento pasa por escuchar a los actores, y tomar conciencia de sus formas de actuar, sus ideas y su imaginario social” Una cierta forma de inteligencia colectiva permite dar sentido a la relación de una sociedad con su territorio (Levy P., 1997).

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sin reflexionar en las dimensiones territoriales del desarrollo. Los Estados se ven desestabilizados por varios conflictos (desaparición de Somalia, futuro incierto de Sudán, crisis larvada o abierta en Costa de Marfil y Togo) y cuestionados por la corriente liberal de consenso de Washington. El movimiento de descentralización todavía no ha permitido la aparición de actores de peso. Además, el proceso se ve muy influido por el crecimiento de la población, lo que no cuestiona la descentralización, sino que más bien justifica la asignación de más importancia y recursos a sus protagonistas, representantes electos locales y técnicos territoriales. La integración regional adolece de una falta de medios humanos, financieros y políticos y del abismo existente entre los espacios institucionales y los “espacios vividos2” Estas evoluciones confieren peso a la noción de territorio: la relación de la sociedad africana con su espacio ha cambiado. Las necesidades de la población se han transformado, las actividades y los modos de acceso a los recursos también. Las dinámicas territoriales se complican, ofreciendo nuevas oportunidades y nuevos peligros, a diferencia de la geografía anterior, que era relativamente neutra frente a las lógicas sociales. En otros términos, esto significa que actualmente la proximidad, el distanciamiento, la densidad y el crecimiento urbano constituyen problemáticas de peso en el desarrollo del continente, lo que exige una evolución de los modos de acción colectiva. Paulatinamente, el territorio se va definiendo a través de agentes públicos y privados cuyas acciones de coordinación no pueden quedar reducidas a una política pública en el sentido clásico del término, sino que deben constituir una acción pública (Leloup F., Moyart L., Pecqueur B., 2005). Si bien se trata de tendencias a grandes rasgos, ello no implica lentitud. Revisten urgencia. Se anuncia el empleo de grandes cuantías en infraestructuras. La Unión Europea propone “vertebrar” África3. China plantea una ayuda bilateral de cinco mil millones de dólares en donaciones y el mismo importe en préstamos para los tres años siguientes. Estas nuevas inversiones van a vertebrar el territorio según una lógica cuyo riesgo de acentuar la sequía no es nada desdeñable. Esta transición territorial origina nuevas problemáticas, modifica los papeles de los actores, requiere la invención de nuevas formas de funcionamiento; en resumen, implica formas de gestión originales para responder a tres necesidades: una necesidad de inscribirse de manera positiva en la globalización, una necesidad de un Estado y unas instituciones legítimas y una necesidad de solidaridad local. La noción de gestión territorial aparece con la investigación de nuevos modos de organización y de gestión adaptados a estas necesidades, diferentes de los movimientos ascendentes anteriores. Dicha noción se corresponde con una nueva estructuración político administrativa y nuevos modos de funcionamiento. Significa que las instituciones ya no tienen el monopolio de la acción colectiva, sino que surgen nuevos actores. También supone que las instituciones deben renovarse y convertirse en guías, más que en actores. En este documento prestaremos particular atención a este aspecto de la noción de gestión territorial.

2 Territorio que presenta una cohesión geográfica, cultural, económica y/o social, ya se trate de un marco de vida, o bien de un marco de empleo. 3 Documento de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo, Bruselas, 12 noviembre de 2005.

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Para renovar la gestión territorial existen tres necesidades: La necesidad de convertir la globalización en algo positivo: África sufre las consecuencias de la globalización y necesita inventar una estrategia para sacarle partido a este proceso. Las dinámicas regionales permiten responder a las exigencias de la globalización y atenuar las dificultades de las poblaciones para adaptarse a las fronteras heredadas de la colonización. Estas dinámicas regionales también pueden analizarse a nivel institucional y en las experiencias populares de organización regional. La necesidad de legitimar el Estado y las instituciones descentralizadas; efectivamente, el estado poscolonial debe reformarse. Desde hace quince años, el Estado atraviesa una triple evolución: descentralización de los poderes en beneficio de otros niveles jerárquicos, recomposición de los espacios de ejercicio del poder y promoción de las colectividades territoriales a través de diferentes políticas de descentralización. Este movimiento de descentralización ha supuesto la aparición de colectividades locales, con alcaldes electos a su cabeza. Asimismo, ha acercado a la toma de decisiones a los administrados, modificándose la relación con las instituciones. También es necesaria una redefinición de la legitimidad de las instituciones, renovando así la aceptación de las reglas y las instituciones que rigen la vida colectiva. � La necesidad de aumentar la solidaridad local entre las poblaciones, víctimas desde hace tanto tiempo de la división colonial. En la actualidad, esta necesidad se hace ostensible en la aparición de varios países-frontera en la periferia de dos o más Estados. También se pone de manifiesto en la descentralización, ocasión de renovar el contrato social que liga a las poblaciones con sus dirigentes. De hecho, la descentralización, factor de la renovación democrática de los años 90, plantea una implicación creciente de los actores a nivel local, y debe traducirse en un desarrollo básico. En este documento se propone un análisis en torno a estas dos nociones: transición territorial y gestión territorial. Se apuntan algunas pistas de lectura de las transformaciones geográficas existentes y una reflexión para mostrar cómo las políticas territoriales puedan contribuir a hacer del territorio una palanca de desarrollo. Las cuestiones que se plantean son numerosas: ¿cómo mejorar la interdependencia de los territorios y crear una subsidiaridad activa? ¿Qué papel pueden desempeñar los planes locales de desarrollo en este contexto? ¿Cómo establecer formas de cooperación entre los actores públicos y privados? ¿Cómo compenetrar el ámbito local y el de la integración regional? ¿Cuál es el papel del Estado en estas transformaciones? Para ello, procedemos en tres etapas:

- En una primera parte, se deja constancia de la reformulación de los territorios y se propone explicitar las relaciones entre los hombres y el espacio que modelan ante nuestros ojos. Surgen nuevos territorios y nuevas niveles jerárquicos que plantean otros desafíos a la acción pública. Estos cambios históricos exigen una gestión más globalizadora que la entendida en la noción de gobierno: la gestión territorial. La acción colectiva implica a todos los actores, todos los niveles y todos los campos de acción, pero también supone interacciones. Precisamente, estos dos aspectos de la gestión territorial, actores e interacciones son los que se estudiarán aquí.

- En una segunda parte, se explica que estos cambios exigen una refundación de los niveles de gestión y una estructuración distinta de la acción colectiva. Así, aparecen

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nuevas fuerzas, que desestabilizan la organización institucional anterior, provocando, a la vez, tensiones y nuevas oportunidades. Asistimos a una redefinición de los papeles de los actores que, lejos de ser estable, deja entrever tantas oportunidades como amenazas.

- En una tercera parte, se expone que, si bien el decorado y los actores evolucionan, la obra a interpretar sigue siendo incierta. Hay que inventar otras formas de funcionamiento; imaginar otras formas de interacción a través de espacios de concertación, de diálogo; y precisar el sentido de la acción pública en los encuentros que se establecen hoy en día entre el Estado, las fuerzas locales (colectividades locales, ciudades y regiones) y los estamentos regionales.

I - La reformulación de los territorios: Reconocer los territorios Aparecen nuevos territorios. Se sitúan a otros niveles y renuevan los desafíos del desarrollo.

1.1. Nuevos niveles jerárquicos – nuevos territorios La demografía de África occidental es muy desigual, ya que en ella cohabitan las densidades más reducidas del mundo con Estados muy densamente poblados4. El perfil de la densidad de población se ha forjado en dos zonas geográficas: la zona sudano-saheliana y la región costera. Desde el punto de vista de su evolución en el tiempo, estos dos focos han sufrido importantes modificaciones. En el pasado, el foco sudano-saheliano constituía el núcleo esencial de la población del África occidental a causa de la formación de varias entidades políticas: imperios de Ghana, Malí y Songhaï. Posteriormente, este foco sudano-saheliano se vio sometido a las dificultades de la sequía paulatina del Sahara. Entonces, se fue apagando en beneficio de las regiones costeras. De esta forma, el foco costero centrado en el Golfo de Benín, comporta tres fuertes concentraciones de población entre el país de Akan (zona ghanesa actual), el país Adja-Fon (Benín-Togo), y el Delta del Níger (actual Nigeria). - En estos dos focos se constituyeron dos polos de densidad tras los trastornos provocados por la trata de esclavos entre los siglos XVI y XIX. Así, el foco sudano-saheliano se dispersó y surgieron tres nuevas zonas de densidad: - La zona Wolof-Serère centrada en el Senegal actual, con una densidad media de aproximadamente 30 a 50 habitantes por km2; - El polo voltaico, centrado en el país de Mossi (Burkina-Faso actual) cubría el sudeste de Malí, el norte de la Costa de Marfil, de Ghana y de Togo. Estaba relativamente poco poblado con una densidad media variable que oscilaba entre 50 y 100 habitantes por km2; - El foco Haoussa-Kanuri, a caballo entre Níger, el Norte de Nigeria y la Cuenca del Lago Chad, es el más poblado con una densidad de población de entre 50 y 400 habitantes por km2, principalmente alrededor de las ciudades de Kano, Zaria, Kaduna, y en el sector de Maïduguri. - En cambio, la población costera se ha mantenido relativamente homogénea, aunque con fuertes

4 La densidad de Nigeria es de 128 habitantes por km2 mientras que la de los demás países de la zona es de 24 habitantes por km2.

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concentraciones demográficas en el país de Ibo, Yoruba (sur de la Nigeria actual), Adja-Fon (Benín – Togo) y Akan (Ghana). El conjunto Yoruba-Ibo es la zona más densa con una densidad de población que oscila entre 100 y 1.000 habitantes por km2, principalmente en la zona demográfica de Ibo. Estas diferentes reagrupaciones de población, que constituyen el fundamento de las dinámicas demográficas del África occidental, sufrirían, luego, las profundas modificaciones aportadas por la colonización. La situación demográfica actual, se debe a las consecuencias de la urbanización. En este sentido, se percibe una nueva composición de las densidades que desencadena profundos desequilibrios: los tres polos del mundo sudano-saheliano, amenazados por las restricciones ecológicas, se han quedado prácticamente vacíos, dadas las migraciones en favor de las regiones costeras. No obstante, se ha asistido a una recomposición de las poblaciones que sin haber migrado a otras regiones, sí que se han ido localizando alrededor de las principales ciudades que sirven de cabeza de partido de los Estados sudano-sahelianos. Únicamente el polo Haoussa-Kanuri ha quedado intacto tras la fuerte urbanización del norte de Nigeria. Los polos Mossi y Wolof-Serère se han vaciado a favor de Costa de Marfil y las ciudades senegalesas de la región del Cabo Verde. En vista de la penetración colonial y la importancia de los recursos agrícolas en la costa, ésta se acabó convirtiendo en la zona de acogida por excelencia de las poblaciones activas del África occidental, tras la Segunda Guerra Mundial y el inicio de las grandes plantaciones. Por eso, en la costa surgieron grandes aglomeraciones de origen colonial cuya gran mayoría se transformó en metrópolis de varios millones de habitantes y en lugares de acogida de millares de poblaciones sudano-sahelianas, con el consiguiente gran cambio demográfico en favor de estas regiones costeras con una fuerte densidad de ocupación en regiones que estaban casi vacías antes de 1960. Hoy en día, se observan tres formas de ocupación demográfica que se corresponden con tres posibilidades de desarrollo económico y que son sintomáticas de una movilidad que estructura

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considerablemente la organización territorial. La modificación de esta densidad de población se traduce en la aparición de varios focos de concentración humana distintos de los antiguos. Actualmente, el mapa de densidad del África occidental se perfila más, situándose alrededor de tres núcleos de población: las zonas de una densidad de población muy elevada, superior a 120 habitantes por km2 , las regiones intermedias, cuya densidad está comprendida entre 50 y 120 habitantes por km2, y los espacios relativamente vacíos, de densidad inferior a 50 habitantes por km2. (Fig. n°1). - Las densidades elevadas, de más de 120 habitantes por km², se dan en zonas de acogida, situadas por lo general, a lo largo del Golfo de Guinea. Así, entre Accra (Ghana) y el Delta del Níger (Nigeria), la densidad de población sigue siendo superior a los 500 habitantes por km². Esta densidad excepcionalmente elevada ejerce una fuerte presión por la tierra, y engendra vivas tensiones entre autóctonos y alógenos, con la consiguiente aparición de la ideología de la exclusión. No obstante, sea cual sea la explotación que se haga de esta ideología de la exclusión, esta zona siempre seguirá siendo zona de acogida de emigrantes, en razón de sus vastas posibilidades económicas, en primer lugar, y de su apertura al mundo exterior, en segundo. - Las regiones comprendidas entre 50 y 120 habitantes por km² están representadas por espacios intermedios donde se han desarrollado pequeñas ciudades que sirven de zona de relevo para el éxodo rural. Este es el caso de la fachada atlántica entre la ciudad de Saint Louis de Senegal y la de Conakry en Guinea. Estas zonas todavía están abiertas a la inmigración, ya que aún no han alcanzado su umbral de saturación. - Las regiones de escasa densidad, inferior a 50 habitantes por km², se corresponden, por una parte, con el cinturón central del África occidental y, por otra, con las franjas sahelianas. En la actualidad, la zona central del África occidental se explota para cultivos de plantas comestibles, cítricos y otras frutas (en particular, mangos), el algodón y la ganadería. La monetarización inducida por la cultura del algodón en estas zonas induce a dar por hecho la estabilidad de su población. No obstante, las limitaciones ecológicas ligadas a la sequía y al avance del desierto no ofrecen a los habitantes de la franja saheliana la posibilidad de fijar allí su residencia. Estas diferentes formas de estructuración espacial van a la par de varias transformaciones de gran calado:

• Una renovación de la movilidad geográfica. Durante muchos años, ésta se debió a los contrastes geográficos y las desigualdades de desarrollo entre países costeros y países sahelianos. Hoy en día, se debe a las agudas crisis sociopolíticas, que provocan un movimiento masivo de refugiados y de poblaciones desplazadas.

• Una intensificación del trasiego entre las ciudades y el entorno rural. Antaño, se debía a la transición demográfica y la escolarización. En nuestros días, se ha visto incrementada por el modo de circulación de la riqueza en el interior del espacio nacional y la exteriorización de los diferentes medios de producción.

• Un despegue excepcional de las ciudades, que ha creado un nuevo perfil de la distribución de la población en el África occidental. En parte, este auge urbano está provocado por la importancia de los flujos migratorios debidos a las dificultades económicas y, por otra, por el contingente de los refugiados.

• Unos entornos rurales que han sabido aprovecharse de un universo en crisis. Y es que el auge excepcional de las ciudades trae consigo una “revancha rural”. Efectivamente,

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para alimentarse, las ciudades necesitan que las zonas rurales se organicen. Por tanto, las necesidades alimentarias urbanas han dado una cierta vitalidad al mundo rural. Con todo, las bazas actuales del mundo rural también parecen provenir de la promoción de determinadas ramas dedicadas a la exportación, como el algodón, que ha tenido un impacto decisivo en la producción de cultivos alimentarios gracias al efecto de los abonos, acompañado de los cultivos de contra estación, sobre todo en los países sahelianos.

Estas reconfiguraciones de la geografía del África occidental esbozan un mosaico regional caracterizado por territorios cada vez más atomizados, fragmentados y, a veces, también cercados. De ahí se derivan tendencias contradictorias: estrechamiento de los vínculos entre las ciudades y el medio rural, aparición de nuevas posibilidades de iniciativas en el mundo rural, cuestionamiento de las relaciones jerarquizadas entre los distintos escalafones de la organización territorial. Estas evoluciones propician la aparición de tres tipos de territorios, es decir, de espacios en los que estimamos necesario desarrollar un nuevo tipo de gestión.

(1) Aparición de regiones demográficas que acerquen a las poblaciones a sus instituciones. (2) Aparición de espacios transfronterizos. (3) Aparición de espacios intermedios entre el nivel local y el nacional: la “región” surge

como sistema de articulación entre lo urbano y lo rural.

1.2 Problemáticas y desafíos Esta geografía suscita nuevas problemáticas para el desarrollo territorial: tensiones, crisis y guerras ligadas a una demografía contrastada, gestión de los casos de densidad poblacional reducida, problemáticas económicas y migratorias. Esta demografía contrastada, que ha explicado durante mucho tiempo la ausencia de políticas de base territorial y de vínculos entre geografía, economía y política, plantea cuestiones de índole diversa. Cuestiones políticas y de cohesión territorial:

- La escasa densidad de población de determinadas regiones dificulta a estos jóvenes Estados africanos la construcción de una nación cuyo espacio no controlan. Efectivamente, ¿cómo lograr financiar los relevos locales del poder central en semejantes condiciones? Malí, Níger, Chad tienen densidades de población de difícil gestión y una geografía que hace de la cohesión nacional una cuestión crucial e inaudita.

Cuestiones económicas y financieras:

- El vacío demográfico es un freno a la inversión en la medida en que acrecienta los costes de equipamientos y ordenación. El entramado territorial que permite edificar la unidad nacional supone la construcción de infraestructuras de transporte y la presencia de servicios públicos (escuelas, dispensarios, etc.). Mali y Níger son ejemplos flagrantes, con densidades del orden de 7 habitantes por km² y, sobre todo, con 4/5 de su territorio convertido en desierto. No obstante, el problema también se le plantea a países más densamente poblados, en los cuales la falta de perspectivas y equipamientos provoca fuertes migraciones. La triplicación de la población que se ha registrado en el continente entre 1950 y 1995 (tasa de crecimiento anual media de un 2,6%) no ha permitido modificar esta característica: los niveles de urbanización siguen siendo escasos en determinadas regiones. Recordemos que África tiene las densidades de población costeras más reducidas del mundo5, de lo que se derivan

5 Por continentes, el porcentaje de la población que vive en el litoral se eleva a un 52% en Asia, un 22% en América, un 15% en Europa y un 9% en África.

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elevados costes de construcción y mantenimiento de las infraestructuras de comunicación; la imposibilidad de lograr una presencia de los servicios públicos en la totalidad del territorio, así como una fuerte fragmentación etnolingüística.

- Por último, la geografía de África, muy generosa en espacio, ha hecho que las poblaciones hayan abusado de ese espacio. La ordenación territorial no ha obedecido a una reglamentación restrictiva y rigurosa como en Occidente. En ese sentido, la abundancia de espacio ha minado las posibilidades de transformación de este espacio en territorio, es decir, en una geografía organizada, receptáculo del desarrollo.

La dinámica geográfica a la que asistimos hoy en día da más consistencia a la geografía y permite crear un sistema más compacto que el del archipiélago que caracterizaba al pasado6. En este sentido, ya en 1960, René Dumont sacaba una conclusión negativa sobre esta “geografía en archipiélago” y exhortaba a una toma de conciencia del problema: “Esta infrapoblación no presenta tantas ventajas como parece. De Madagascar a las repúblicas francófonas de África, de Dakar a Pointe-Noire, pasando por Fort-Lamy, nos hallamos en presencia de una serie de archipiélagos de elevada intensidad económica. Núcleos circunscritos de fuerte actividad agrícola se ven separados por espacios prácticamente vacíos, como el norte del Congo, el sureste de Camerún y el Adamaoua, el Ferlo en Senegal, el sudoeste de la Costa de Marfil, y el oeste de Madagascar. El coste de la infraestructura vial y ferroviaria y, por ende, el de la tonelada kilométrica se ven agravados en densidades de a 1 a 11 habitantes por km² (África francófona), frente a 35 en Nigeria y 82 en Francia. Esto frena el paso a la economía de intercambio, que, sin embargo, resulta indispensable para la modernización agrícola” (pág. 19). En esa época, el crecimiento demográfico se percibe como una traba al desarrollo económico, tal como lo expresaba Myrdal (1968), previendo dificultades para Asia, debidas a su exceso de población. Las evoluciones económicas no le han dado la razón y han demostrado que una elevada demografía no es un problema, sino más bien una baza para el desarrollo económico, como ilustra el caso de China. Por eso precisamente, gracias a su tan elevado crecimiento demográfico, África está logrando sobrepasar su organización en islotes demográficos. Esta evolución se traduce en diferencias de densidad y elevadas concentraciones que modifican los niveles de gestión y requieren políticas de regulación de la densidad demográfica.

II - La redefinición de los estamentos de gestión: la estructuración de la acción pública 2.1. El Estado: un papel central que conviene redefinir

El desarrollo no exige menos Estado, sino un Estado redefinido, garante, árbitro y regulador del interés general. El Estado debe abrirse a otros actores, interactuar con ellos, sobre todo a través de la participación, la transparencia, la responsabilidad y el acceso a la información. Lo que ocurre es que, actualmente, el Estado africano es frágil. No cabe duda alguna de que se trata del nivel de gestión que ha sufrido perturbaciones más profundas, tanto estructurales como históricas.

6 África estaba organizada en islotes de población más o menos nómadas, permaneciendo el resto del territorio prácticamente vacío.

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• La fragilidad de los estados africanos frente a la necesidad de construir espacios

regionales Esta fragilidad tan sólo se ha puesto de manifiesto estos últimos años ante al proceso de democratización de la sociedad y las exigencias de las distintas reformas que requiere esta democratización. El proceso de democratización ha dejado al descubierto los límites de los Estados-naciones actuales a través de varias incertidumbres que se manifiestan en profundas desorganizaciones territoriales como por ejemplo, la crisis del Estado como entidad espacial, una movilidad compleja y exacerbada, espacios con lagunas y carencias, así como una diferenciación espacial creciente dentro de un mismo territorio. En primer lugar, la crisis del Estado como entidad espacial se manifiesta por su escasez de medios financieros para funcionar. La dependencia financiera del exterior es tan grande que les quita a estos Estados los medios esenciales de su función de mando. Esta ausencia de función eficaz de mando se ha convertido en la causa del absentismo de los funcionarios, preocupados por garantizar la seguridad de sus ingresos mediante la economía informal. Más aún, el afán de aumentar los ingresos está minando las posibilidades de la democracia en varios países africanos por la creación de partidos políticos fantoches que, en realidad, no son sino simples clubes electorales, pero cuya existencia da a sus líderes ciertas posibilidades de acceder a cargos de diputado, ministro, concejal o embajador, fragilizando con ello las condiciones de una buena gestión. Los distintos proyectos de reformas administrativas, juzgados indispensables para arraigar la acción gubernamental y conseguir una mejor participación de las poblaciones en el proceso de desarrollo, han fracasado en muchos países por la debilidad del Estado provocada por los juegos sutiles de distintos partidos políticos y las alianzas de circunstancia consiguientes. Las dificultades de resolución de los problemas tribales inducen a la creación de varios partidos políticos en numerosos países (Costa de Marfil, Nigeria, República Democrática del Congo, Sudán, Somalia). La amplitud de este fenómeno de dispersión es una muestra clara de que estos Estados-Nación ya no tienen mucho contenido real y se realizan más a través de la forma que del contenido. Por eso, es difícil apoyarse en ellos para organizar eficazmente el espacio regional. El contenido político motor de estos Estados está sufriendo una transformación profunda con el cambio de las líneas maestras sobre las que se podía concebir de forma coherente la ordenación del espacio regional. La movilidad, cuyos aspectos son diversos: éxodo rural, trashumancia de los peuls, migraciones internacionales, migraciones forzadas de refugiados, etc., da buena cuenta de la incapacidad de los territorios para ofrecer seguridad a sus habitantes. La movilidad limita la razón de ser de las fronteras-barreras en la medida en que, precisamente, las franjas fronterizas se convierten en polos de atracción, ya sea por motivos de seguridad o económicos. La transformación del territorio derivada de la actual crisis del Estado y de la envergadura de las migraciones crea nuevos espacios caracterizados por la toma de conciencia de los grupos étnicos y un refuerzo de su autonomía frente al Estado. En otros términos, se asiste a una

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cierta dispersión nacional debido al repliegue de las distintas entidades tribales sobre sí mismas. De estos distintos cambios se deriva una creciente diferenciación espacial de la nación que dista de favorecer la aparición de fuerzas productivas en el seno de los Estados. Dicha diferenciación refuerza la dispersión territorial por la divergencia de intereses, cuya consecuencia es la ausencia de verdaderos polos en torno a los cuales poder estructurar el espacio nacional. Si bien estas evoluciones requerirían una reacción con políticas sociales y territoriales de reequilibrado o, al menos, de cohesión, la desregulación y la liberalización comprometen el funcionamiento de los Estados-Nación. Hoy día, esta cuestión preocupa mucho en los países europeos, habida cuenta de la construcción de la Unión Europea y las consecuencias de los diferentes tratados resultantes. En cualquier caso, en los países africanos resulta todavía más preocupante, dada la marginación de estos países en los mercados mundiales con más posibilidades, y el excesivo incremento de la pobreza.

• El territorio: ¿vector de la reforma del Estado? La experiencia de los Marcos Estratégicos de Lucha contra la Pobreza

La ausencia de dimensión territorial en las políticas explica, al menos en parte, la pérdida de sentido de la acción del Estado, su fragilidad y su cuestionamiento. Pese a determinadas afirmaciones, las políticas adoptadas han desembocado en una ordenación contraria a las dinámicas territoriales. Aunque en África se han implantado políticas de ordenación, se ha tratado de una copia de modelos foráneos y, ello, pese a que las realidades eran muy diferentes. Ahora bien, lo importante no es tanto el análisis de lo real sino su efecto en las mentalidades y las medidas prácticas. El territorio no existe previamente: parece una construcción colectiva y traduce la imbricación de las relaciones sociales en una determinada geografía. “Las relaciones de sociedad, proyectadas en el espacio, crean este mismo espacio, al inscribirse en él” (Dubresson, 1988). La colonización y, posteriormente, las independencias han yuxtapuesto a las realidades un modelo que ignora las prácticas y los territorios, modelo hecho de espacios de poder fundados en soberanías geográficas, olvidando que África es un espacio de flujos. La noción de frontera es reciente y no se corresponde con las percepciones ni las realidades vividas por las poblaciones. La expresión de T. Sankara es reveladora de la brecha existente entre los espacios institucionales y los espacios vividos: “todos los días, las poblaciones desdibujan las fronteras, todos los días, los jefes de Estado se empeñan en volverlas a trazar”. El territorio es un factor de refuerzo institucional del Estado, de su eficacia, de su transparencia, de su capacidad para construir una política basada en el interés general. Al nivel central, la toma de conciencia de la geografía exige tener en cuenta las realidades y dar un sentido concreto a las políticas, lo que implica una mayor coherencia de las políticas sectoriales mediante la coordinación de las políticas de seguridad, medio ambiente e infraestructuras. El establecimiento de una coherencia entre las acciones en materia de salud, educación y transporte puede servir de trampolín y actuar en beneficio de un desarrollo global del territorio, del mismo modo que la accesibilidad es un factor esencial para salir de la pobreza al ampliar las oportunidades económicas. Esta coordinación de las políticas

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sectoriales es aún más necesaria en un contexto de desarrollo. En efecto, en los espacios en crisis es precisamente donde la acción del Estado y las colectividades locales deben estar más concertadas, a fin de llegar a generar desarrollo. Los CSLP (Centro de estudios para el aprendizaje y el desarrollo) constituyen un instrumento de reforma del Estado que va en este sentido. Pueden definirse como planes de desarrollo a tres años vista, que permiten fijar las orientaciones para la acción del Estado. Son instrumentos de redefinición de las políticas públicas y del modo de gestión desde el nivel central. La interacción de los diferentes actores (sociedad civil, sector privado, Estado central y descentralizado) permite al Estado reencontrar su legitimidad y su eje de acción, en un marco concertado. Este ejercicio estructura el diálogo en el seno de las autoridades nacionales, ya que el CSLP sirve de base para un debate inteligente entre los diferentes ministerios sectoriales y el Ministerio de Finanzas, durante la preparación del presupuesto. Los ministerios se ven obligados a establecer marcos de gastos a medio plazo (CDMT, según la sigla francesa). A su vez, la consolidación de los CDMT sectoriales, permite la constitución del DSRP (Documento de Estrategia para la reducción de la pobreza). La lógica de los CSLP volvería a otorgar al Estado y a la planificación territorial un papel central. El Estado se convierte así en depositario de las aspiraciones y las concertaciones que se han expresado durante la elaboración de los CSLP.

2.2. Las colectividades locales: ¿Qué nivel de descentralización para qué tipo de democracia?

La descentralización constituye el pilar de la democracia porque el ámbito local es el lugar de anclaje de la pertenencia social y cultural. Permite una toma de responsabilidad real de las poblaciones y las colectividades locales en la gestión de la vida pública. ¿Cómo se puede armonizar descentralización y gestión territorial? O, dicho en otros términos, ¿cuáles son los actores implicados en el proceso de descentralización y en la toma de responsabilidad a nivel local? Si la descentralización se enmarca dentro de la voluntad de encontrar nuevas vías de desarrollo, el lugar dejado a los actores no institucionales varía en función de las distintas percepciones. La descentralización plantea el problema del poder local. Modifica en profundidad las modalidades de expresión de la voluntad de las poblaciones, así como los modos de acceso al poder. Estas reformas están inspiradas en las tradiciones francesas y británicas, pero los dos conceptos derivan de valores y principios fundamentalmente diferentes en cuanto al papel que debe desempeñar la colectividad local.

• Para el mundo francófono, la descentralización equivale a una transferencia de poderes en beneficio de instituciones locales cuyas capacidades deben reforzarse. Esta idea está presente en los procesos de descentralización de la mayoría de los países del África francófona. A las colectividades territoriales se les han reconocido determinadas responsabilidades en la gestión de sus asuntos. En la mayoría de los casos, este reconocimiento implica una transferencia de ámbitos de acción ejercidos antes por el Estado central. En otras ocasiones, también se puede traducir en la atribución de una competencia general, excluido un número limitado de ámbitos que siguen siendo de competencia exclusiva del Estado central (asuntos extranjeros, seguridad pública, gestión macroeconómica…). En este caso, la descentralización se plantea como un sistema de reparto de poderes entre el Estado y los representantes locales electos. Pero esta redistribución se acompaña de un fuerte control, por parte del Estado, de las

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decisiones de estas colectividades. En ambos casos, transferencia de poderes o reparto de poderes, sólo conciernen a la esfera pública.

• En el mundo anglosajón, con la descentralización se pretende tener mucho más en cuenta el ámbito local. En este sentido, la “sociedad civil” debe obtener reconocimiento y debe alentarse la emulación. Para lograr este segundo objetivo, tiene que haber sistemas de competencia entre las poblaciones y las actividades locales, cuya solidez es importante reforzar. De la gran familia constituida por la sociedad civil, proceden todas las formas de organización y concienciación ciudadana. Por tanto, la sociedad civil está constituida en grupos que persiguen un fin en relación con el bien común. Desde ese punto de vista, la descentralización debe aplicarse mediante un proceso paulatino de transferencia de poder a las poblaciones. Esta transferencia puede lograrse mediante la desconcentración, la privatización, la delegación o la devolución de poderes. Por tanto, la descentralización no está reservada únicamente a la esfera pública, sino que concierne a todos los actores, incluidas las organizaciones y asociaciones de base, las ONG, o incluso los intervinientes en el sector privado. Este segundo concepto implica una ayuda al desarrollo de índole distinta. Ya no se trata sólo de apoyar a las colectividades locales y a sus miembros electos, sino también de ayudar a las numerosas ONG que se hallan en situación de competencia, proponer diferentes modelos y contribuir a la aparición de varios liderazgos. Tanto en un caso como en el otro, el nivel local pasa a ser un elemento central del acceso al desarrollo.

Si los conceptos de los mundos francófono y anglófono difieren tanto, también es porque se corresponden con dos modelos de democracia distintos. El primer caso se parece más a una democracia representativa, mientras que el segundo se acerca más de una democracia participativa. Ahora bien, esta distinción no significa que los países francófonos adopten los principios franceses, ni los países anglófonos los de su antigua colonizadora. Sobre el terreno, coexisten los discursos de los prestamistas de fondos. El resurgir de la sociedad civil y de nuevos actores (organizaciones campesinas y ONG) que comparten el poder es la prueba fehaciente de un refuerzo del entorno local. En determinados casos, los líderes de estas organizaciones no forman parte de los consejos municipales. Se quejan de haber perdido el poder de un desarrollo que se politiza. El problema es la ausencia de coordinación, véase, de conflictos potenciales que la descentralización supone entre los actores locales. Asociaciones de desarrollo, poblaciones (y sus representantes calificados de “sociedad civil”), autoridades religiosas y tradicionales se hacen la competencia. El modelo que tiende a implantarse suele ser inverso al modelo francés. Las asociaciones locales disponen de medios de los que los representantes electos carecen y, con frecuencia, se sitúan en posición de apoyar a las colectividades. Otras dos cuestiones siguen permaneciendo en suspenso: la de la escala que se debería privilegiar y la de las divisiones, que está ligada a la anterior. En la escala local, la descentralización no ha supuesto el replantearse los perímetros municipales. En todos los países, la reforma ha desembocado en otro reparto de los poderes entre el Estado y las colectividades locales. Los perímetros siguen siendo los de la historia colonial, por lo que no tienen en cuenta el desarrollo urbano, ni las nuevas relaciones territoriales que surgen hoy en día. En la mayoría de las ciudades, la frontera de lo construido no coincide con la de lo institucional, lo que plantea problemas para una gestión urbana eficaz, e implica establecer formas entre los distintos municipios, sobre todo en el ámbito urbano, partiendo de las prácticas y las trayectorias territoriales de las poblaciones.

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No existe una correspondencia entre los espacios institucionales y los espacios vividos por la población. La descentralización ha hecho suyas las antiguas fronteras y, salvo algunas excepciones, no se han redefinido los perímetros (excepto, por ejemplo, en el caso de Malí). En cambio, las interdependencias económicas, culturales y sociales se organizan a una escala de espacios más amplios, raramente definidos en términos institucionales. Asistimos, pues, a una fisura entre los espacios reales y las divisiones institucionales. Ahora bien, el elemento esencial en el que conviene insistir, es la evolución de las relaciones entre el campo y la ciudad, que son consecuencia de esta desvinculación entre espacios reales e institucionales. En efecto, las divisiones institucionales han propiciado la aparición de ciudades secundarias que desempeñan el papel de centros de gestión administrativa. Cada una de estas ciudades evoluciona a través de dos sistemas de relaciones entre el campo y la ciudad:

- El primer sistema se sitúa en el nivel hinterland (tierra adentro) de la ciudad que constituye el centro de gestión administrativa. Esta ciudad se suele denominar ciudad-polo, es decir, que es la base de toma de decisiones de la colectividad territorial descentralizada. Esta ciudad-polo no es un sistema cerrado en sí mismo. Vive de sus relaciones con una zona de influencia (su hinterland), de la que es responsable. Ella se encarga de canalizar los distintos flujos que emergen de este hinterland, como por ejemplo, los flujos de personas (a través del éxodo rural y las distintas formas de migración), de productos y de dinero (tanto a nivel interno como externo). Precisamente, a partir de estos flujos, se establece la competitividad con otras ciudades y sus respectivos hinterlands.

A título de ejemplo, la ciudad de Bobo-Dioulasso, la capital económica del gran Oeste de Burkina-Faso, tiene

una zona de influencia geográfica de entre unos 120 a 150 kilómetros. La ciudad se convierte en el centro de

gravedad del gran Oeste, la zona más productiva del país en materia agrícola. Las principales zonas de origen de

los productos agrícolas y los cultivos de subsistencia se sitúan en el Este y el Sudeste (Departamentos de Houet,

Kénédougou y Comoé). Asimismo, se observan flujos procedentes de zonas excedentarias mucho más alejadas

hacia el norte (regiones de Dédougou y de Nouma). Por su parte, los flujos salientes se extienden a la totalidad

del territorio nacional y más allá de sus fronteras. En este sentido, la prosperidad de Bobo-Dioulasso depende, en

gran medida, de su inserción en un entorno regional en el que los mercados se conectan entre ellos, tanto a nivel

de la propia ciudad, como de las ciudades del entorno.

Otro ejemplo es el de Korhogo, que gestiona sus relaciones con una serie de localidades de las cuales buen

número forma parte de su hinterland, como son Niellé, Tengréla, Ouangolo, Niofon, Dikodougou, Ferké,

Sikasso, etc. Mantiene estrechas relaciones con todas ellas a través de una dinámica relación campo-ciudad.

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- El segundo sistema está ligado a las relaciones que mantiene la ciudad-polo fuera de su hinterland, es decir, las relaciones de vecindad con otras bases de poder local. Se trata de relaciones de segundo nivel con las regiones cercanas que pueden no situarse en el mismo territorio administrativo.

Si volvemos de nuevo al ejemplo de Bobo Dioulasso, segunda ciudad de Burkina-Faso, en principio, ésta mantiene varios tipos de relaciones con varias zonas agrícolas de tierra adentro que no forman parte de su hinterland y, además, con otras ciudades próximas, como Korhogo en Costa de Marfil y Sikasso en Malí. Del mismo modo, Korhogo (Costa de Marfil) mantiene estrechos vínculos con Buaké y Abiyán, originándose un importante flujo de personas, mercancías y animales procedentes del interior. Las dos ciudades, junto a Sikasso (Malí), forman parte de un mismo país, el Kénédougou, repartido entre tres territorios coloniales que, luego, se convirtieron en Burkina-Faso, Costa de Marfil y Malí. Esta división colonial convierte a las tres localidades en destacadas ciudades-frontera que, para mantener su unidad cultural e histórica, necesitan establecer relaciones entre ellas y sus zonas agrícolas del interior. De este modo, han logrado crear un mismo espacio económico centrado en la producción de árboles frutales (mangos) y en la ganadería. En torno a esta unidad económica y cultural, se desarrolla actualmente el concepto de “país-frontera”, fomentado en un intento de cooperación transfronteriza que se puso en marcha con el concepto y acrónimo SKBO (Sikasso-Korhogo–Bobo-Dioulasso). En el marco de esta región SKBO, se observan varios tipos de relaciones campo-ciudad, por una parte, con ejemplos como Bamako (la capital de Malí), por otra, como el de Ouagadougou (capital de Burkina-Faso) y, por último, con el de Abiyán (la capital de Costa de Marfil). Las distintas acciones que actualmente se llevan a cabo a favor del desarrollo africano, tanto en el campo como en las ciudades, tienen como consecuencia la ampliación de las relaciones entre el mundo rural y el urbano. Estas relaciones no son nuevas en África. La movilidad geográfica es constante entre el campo y la ciudad. De hecho, ante el auge creciente de las actividades agrícolas periurbanas, principales fuentes de recursos monetarios de las capas marginales de las ciudades, la separación entre el entorno urbano y rural se desdibuja cada vez más: artesanos, obreros y pequeños comerciantes de las ciudades producen hoy en día parte de sus necesidades en alimentos. Las relaciones campo-ciudad que se derivan de las actuales acciones para el desarrollo pueden analizarse de diversas maneras:

- relaciones de captación: de trabajadores, de recursos energéticos (madera para calentarse, carbón de madera) y de alimentos, o bien de apropiación territorial en determinados casos;

- reavituallamiento del entorno rural en bienes de primera necesidad (alimentos básicos manufacturados, prendas de vestir, productos farmacéuticos, etc.);

- ofertas de servicios indispensables a la modernización del mundo rural (comercio moderno, educación, salud, microfinanciación, nuevas culturas urbanas, etc.).

Estas relaciones se generalizan actualmente por el efecto de varias acciones, como por ejemplo, las crisis que

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afecta a las principales ramas de producción que sufren mucha competencia de productos procedentes de otros continentes como Asia (por ejemplo, el aceite de palma y el arroz). La consiguiente reducción de los precios de los productos agrícolas y su creciente inseguridad contribuyen actualmente al éxodo masivo de los campesinos. También se pueden señalar las causas de las desigualdades sociales y espaciales en el mundo rural. Las dificultades de privatización de las ramas de exportación y el desvanecimiento del responsables campesinos, han engendrado muchos problemas en el mundo rural. No obstante, los factores de desigualdad social se deben, sobre todo, a la intrusión masiva de habitantes urbanas en el mundo rural para la adquisición de tierras, con objeto de garantizar su patrimonio. En esa circunstancia, los campesinos se ven desposeídos de sus materias de producción y obligados a abandonar la tierra para irse a las ciudades. También hay dificultades ligadas al aislamiento debido a la ubicación de las zonas rurales aisladas, lo que obliga a los campesinos a abandonar sus medios de vida. Hoy en día, los espacios rurales son complejos y diversificados. Los que están cercanos a las principales vías de circulación se modernizan y estabilizan. En cambio, las regiones alejadas de las vías de comunicación y de difícil acceso viven una situación de crisis bastante grave que justifica el éxodo rural. La aparición de nuevas escalas de ordenación urbano-rural instaura una nueva forma de gestión, una gestión local, que, esencialmente, se ha materializado a través del apoyo a la gestión de las colectividades locales (fiscalidad local, gestión de los servicios de base, políticas de desarrollo local), así como al reconocimiento, la unificación y la estructuración del movimiento municipal. Con todo, la falta de reflexión sobre las fragmentaciones y estructuraciones pertinentes plantea un problema siempre que hay que adoptar una política de planificación y desarrollo. De ahí también derivan diversas disparidades: disparidades en cuanto a la superficie de las distintas unidades administrativas, de su población, de su estructura urbana, así como de su base económica. Las evoluciones demográficas deberían conducir a una mejor definición de los nuevos espacios de desarrollo, haciéndose hincapié en las relaciones entre los distintos municipios a partir de los cuales podrían surgir verdaderos territorios municipales de desarrollo basados en espacios vividos. Al mismo tiempo, esto permitiría encontrar la coherencia de los espacios pero también ahorrar. El crecimiento urbano y la valoración de las complementariedades entre el campo y la ciudad posibilitarían el renacimiento de las regiones, entendidas como nivel intermedio entre la esfera local y la nacional. Favoreciendo las relaciones entre distintos municipios podemos facilitar la toma de conciencia de las dimensiones territoriales de la descentralización. En efecto, por un lado, la puesta en común de servicios entre distintos municipios puede permitir realizar economías de escala, pero también mejorar la oferta de servicios realizada a las poblaciones. Para ello se requiere establecer sistemas de coordinación que permitan a las colectividades locales ponerse de acuerdo, tanto en los objetivos de las políticas como en las modalidades de su adopción. La noción de territorio de proyecto es interesante en ambos sentidos ya que, además de permitir adaptar los perímetros de las políticas públicas a la realidad de las trayectorias y de las necesidades de las poblaciones, permite introducir decisiones públicas más estratégicas y con visión de futuro. Por tanto, estos nuevos territorios van más allá de una gestión administrativa. Como resultado de una participación colectiva, se establecen sobre la base de una reglamentación que asocia poblaciones y colectividades. Esta reglamentación puede traducirse en la firma de contratos de financiación y así desembocar en la puesta en práctica de proyectos comunes y acciones concretas. La noción de proyectos de territorios permite tener en cuenta la

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multiplicidad de los actores que actúan a favor del desarrollo y que, desde los inicios del proceso de descentralización, son cada vez más numerosos. Para que realmente se pueda llevar a la práctica, esa reglamentación requiere la definición de un pacto de desarrollo, la creación de colectivos de impulsión y de gestión perennes, así como la firma de contratos para la financiación. La búsqueda de espacios oportunos también es importante para asentar la base fiscal de las colectividades locales. Efectivamente, con el intercambio entre el campo y la ciudad, se generan numerosas actividades económicas. Para reforzar la base económica de las ciudades, es importante establecer espacios de producción y consumo, lo que debe facilitar la implantación de políticas de desarrollo económico local, pero también permitir la definición de una base financiera, fiscal y presupuestaria coherente con la toma de decisiones públicas. En este nivel, se podrían proponer modalidades de gestión conjunta pública y privada como alternativa a la privatización, lo que permitiría responder a la demanda siempre incesante de servicios. Se podría pensar en que estas colaboraciones entre lo público y lo privado posibiliten nuevas formas de relaciones entre los gobiernos locales y las organizaciones no gubernamentales, para la puesta en marcha de un proyecto o la prestación de servicios de base. Los trabajos del PNUD permiten definir métodos de planificación y gestión en este ámbito7. Trabajando sobre el contenido y la calidad de los Planes Locales de Desarrollo se debería lograr convertirlos en verdaderos factores de desarrollo. Estos planes, asignados a un espacio oportuno, brindan la ocasión de renovar el diálogo entre el Estado y las colectividades locales. Para mejorar el papel que desempeñan estos planes, es necesario actuar en varios sentidos:

- Una mejor toma de conciencia de las dimensiones más allá de los municipios y un acercamiento al perímetro de análisis siguiendo las lógicas territoriales reales.

- Una mayor coherencia con las lógicas nacionales de ordenación territorial. Es verdad que la ausencia de visión de futuro y de política territorial del Estado constituye una traba nada desdeñable en la instauración de un debate entre los distintos niveles jerárquicos. La fragilidad nacional se traduce en las dificultades experimentadas por el Estado para colaborar con las colectividades locales en este ámbito.

- La inclusión de las políticas en una visión global y a largo plazo. La falta de

conocimiento del territorio africano y de su futuro dificulta la adopción de una política basada en sus potencialidades reales, que puedan reflejarse de manera concreta en unos presupuestos, una fiscalidad y la consiguiente financiación de las transacciones.

7 “Herramientas destinadas a los PPP municipales a favor de los pobres”, PNUD

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- Las organizaciones regionales: ¿Qué lógica de acción ante la globalización?

A nivel de la integración regional, volvemos a encontrar la fisura evocada anteriormente entre espacios vividos y espacios institucionales. En efecto, los dos mapas precedentes muestran que los espacios de los intercambios económicos no se corresponden con los espacios institucionales. La cuestión del nivel regional y las formas de gestión que pueden asociársele es fundamental porque es aquí donde se plantea el problema del anclaje de África ante la globalización. La integración constituye una solución para sobrepasar los perímetros nacionales y dirigirse hacia una forma de panafricanismo. Asimismo, el nivel regional es idóneo para responder a determinados desafíos, a los cuales se ven confrontados los Estados africanos y que deben resolverse en común: problemas de lucha contra la pobreza, búsqueda de la paz, de la seguridad y del desarrollo, gestión de las cuencas fluviales (a menudo a caballo entre varios estados), regulación de determinadas cuestiones ambientales. Estos imperativos en los que se basan los criterios de la comunidad internacional para juzgar a los países africanos, nunca se han asumido en el seno de los actuales Estados-Nación porque carecen del marco geográfico adecuado. Los efectos de la balcanización impiden a estos Estados regular los flujos necesarios para la gestión de estos retos impuestos por fuerzas externas. Esta balcanización, que, en opinión de la antigua Organización de la Unidad Africana, es “una especificidad africana”, supone tres tipos de problemas que dificultan la gestión adecuada de las actuales condiciones del desarrollo: el aislamiento; la excesiva longitud y deficiente definición de las fronteras y el subdesarrollo de las infraestructuras de base. El desarrollo es autocentrado. Según Samir Amin, está condicionado por la demanda interior. Por tanto, la integración regional podría permitir a los actuales Estados-Nación propiciar la interdependencia, favoreciendo la creación de polos autocentrados, lo que también permitiría a África sacar partido a sus ventajas comparativas. En los países en desarrollo, esta regionalización debería lograr facilitar la integración mundial de las economías, y allanar el camino del desarrollo y del crecimiento económico. La construcción de mercados regionales incita a los países a intercambiar sus productos y crear una industria local de sustitución de las importaciones. Estos argumentos 7son

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válidos para el África occidental que, así, podría superar el problema de la estrechez de sus Estados a través de la construcción de mercados bastante importantes para atraer las inversiones extranjeras, ofrecer salidas, facilitar la venta de la producción y la integración local de las actividades descentralizadas. Asimismo, la integración regional debe conferir más legibilidad a los inversores que quisieran hacer negocio en África. Partiendo de esta base, la construcción de espacios regionales dinámicos y funcionales, resulta inevitable. Más allá de este argumento relativo a la balcanización, los primeros líderes del continente desearon unánimemente trascender las barreras coloniales a través de un movimiento panafricanista, con el que el continente consiguiera reencontrar lo que la colonización destruyó. En efecto, el desarrollo que había registrado el continente permitió la aparición de grandes imperios africanos. El continente se basó en sus ventajas ecológicas, ligadas a la distribución geográfica de las zonas climáticas, de las cuales algunas también se correspondían con zonas culturales y económicas, como es el caso de la banda sudano-saheliana de todo el continente. Este regionalismo de carácter horizontal (Este-Oeste) se vio quebrado por la colonización que introdujo una lógica vertical Norte-Sur, basada esencialmente en el envío de los recursos locales hacia las metrópolis. Precisamente, es la lógica vertical la que caracteriza a los nuevos Estados resultantes del reparto colonial. Esta lógica vertical ha originado dos consecuencias que actualmente bloquean el desarrollo de estos Estados: las contradicciones Norte-Sur y la economía depredadora. Hasta la fecha, pocos Estados africanos han logrado superar estas dos debilidades, que se traducen hoy en día sobre el terreno en conflictos internos violentos, que oponen a las poblaciones del Norte y del Sur (caso de Costa de Marfil, Sudán y Nigeria) y que tienen como consecuencia importantes reflujos de estas poblaciones hacia zonas tranquilas, con frecuencia situadas fuera del espacio nacional. Una de las razones fundamentales de la construcción regional, sería resolver esta oposición horizontal y vertical para restaurar los antiguos equilibrios rotos por la colonización. Por consiguiente, la integración regional y la aparición de una gestión a nivel regional podría suponer numerosas virtudes para el desarrollo del África subsahariana: aumento del tamaño del mercado y perspectivas de economía de escala más importantes (menos segmentación de los mercados, más posibilidades de diversificación de los productos), desarrollo de efectos de aglomeración, impulso a las transferencias tecnológicas. También se pueden establecer otras cuestiones de índole más política: los acuerdos de integración aumentan el poder de negociación internacional de los Estados, su capacidad de atraer nuevas inversiones y su credibilidad en general. Por último, la integración regional refuerza la estabilidad política en y entre los países. Pese al supuesto papel positivo de la integración, ésta no ha generado los resultados esperados. Los problemas a los que se han visto confrontadas las instituciones regionales y que impiden su progreso son diversos y variados. Los más importantes tienen que ver con lo relativo a la gestión política, al solapamiento de las instituciones existentes, a la ausencia de una economía diversificada, al déficit de las infraestructuras de base, la fragilidad de los Estados africanos frente a la necesidad de construir una nación sólida, etc. Pero para que este nivel realmente emerja, sería necesario, por una parte, que los Estados aceptaran delegar una parte de su soberanía y, por otra, que las entidades regionales se organizaran para aplicar, en determinados ámbitos, políticas de interés regional. Existen experiencias de colaboraciones entre distintos Estados que permiten unirse y adoptar infraestructuras a escala mundial. Es el caso, por ejemplo, del corredor de Maputo establecido

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a nivel de la SADEC (Comunidad de Estados de Desarrollo de África Austral), que permite constituir nuevos espacios industriales enmarcados en la globalización. Efectivamente, vemos aparecer espacios de interés regional: la banda litoral y los espacios sudano-sahelianos son espacios a privilegiar para el desarrollo del conjunto de la subregión. El establecimiento de instrumentos técnico-jurídicos debe facilitar una gestión integrada de estos espacios y un mejor uso de los recursos, pero las entidades regionales carecen de cimientos concretos para su política. Les interesaría asociarse con las colectividades locales para desarrollar políticas más concretas y adecuadas. Por otro lado, los espacios transfronterizos son espacios de legitimidad, privilegiados para la integración regional.

La integración regional establece otro estatuto para las zonas transfronterizas. Se trata de espacios de legitimidad, privilegiados para la integración. Pueden permitir la expresión de ventajas comparativas de los Estados implicados facilitando, a la vez, las relaciones de proximidad. Se benefician de costes de transporte más reducidos y de una movilidad de la mano de obra más sencilla. En este sentido, diversas regiones del mundo se han beneficiado del proceso de integración regional8. Además, estos espacios también son zonas donde los posibles conflictos surgen con más frecuencia. A fin de valorar esta noción de países-fronteras, algunos ejemplos prácticos pueden servir para convencer a los organismos de decisión. En este sentido, el espacio “Skbo” (Sikasso en Malí – Bobodioulasso en Burkina-Faso – Khorogo en Costa de Marfil) presenta varias ventajas. Es un espacio del que se dispone de datos muy fiables, a través de tres estudios Ecoloc realizados. Esta zona está viviendo una recomposición profunda, a raíz de la crisis en Costa de Marfil. Se sitúa en un círculo de 150 km de diámetro y cubre una superficie de aproximadamente 150.000 km2, cuatro millones de habitantes en el año 2000, de los cuales 1/3 en un entorno urbano. Esta densidad de población equivale a un 11% de la población agregada de Burkina Faso, Costa de Marfil y Malí. Tiene un gran potencial. La zona, que tiene una irrigación suficiente y dispone de tierras relativamente buenas y espacios de pastoreo, tiene potencialidades agrícolas y pecuarias importantes9. Goza de unidad cultural, la del grupo Mandingue. El grupo Sénoufo se encuentra a caballo entre los tres países, aunque la parte más grande se sitúe en Costa de Marfil. Se han tejido solidaridades a través de una historia en común (reino de Kénédougou, resistencia contra Samory, etc.) y una interpenetración secular (rutas de comercio de la sal y de la cola). El espacio Sikasso-Korhogo-Bobo pertenece a la UEMOA y a la CEDEAO, y constituye un polo de intercambio de personas y bienes a través de las tres principales ciudades. Esta zona sufre un relativo aislamiento, que no hace sino acentuarse con los problemas de Costa de Marfil. No obstante, se observa que la crisis de Costa de Marfil refuerza la solidaridad entre Sikasso y Bobo Dioulasso, lo que se hace evidente en la construcción reciente de una carretera entre ambas ciudades. Para reforzar la coherencia de este espacio es necesario incrementar la coordinación de los servicios públicos y de las colectividades locales. Hoy en día, las colectividades locales no tienen capacidad para adoptar este tipo de política que sigue siendo una exclusividad de la competencia de los Estados. Con frecuencia estas zonas “olvidadas” y cercadas no disponen de un nivel de equipamientos equivalente al de otros espacios menos cercados. Por esta razón, la puesta en común de los equipamientos transfronterizos y la ayuda para el acceso de las poblaciones a estos equipamientos podría favorecer su desarrollo. Un objetivo inmediato puede consistir en reforzar la cohesión de este “espacio vivido”, poniendo a disposición de su población los medios de información y comunicación que posibiliten los intercambios y la movilidad. Se trata pues, de reforzar la coherencia y la cooperación en este “espacio vivido”, respaldando la actividad de los distintos actores a través de la integración regional.

8 Podemos citar la zona transfronteriza mexicano-americana (implantación de sedes sociales en Estados Unidos y de fábricas de montaje en México), el triángulo de crecimiento de la ASEAN (Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático), el cuadrilátero de crecimiento de la SAARC (Asociación del Sur Asiático para la Cooperación Regional) y la zona de integración transfronteriza de la Comunidad de los Andes. 9 Esto no debería ocultar la competición entre producciones agrícolas y pecuarias, ni las presiones migratorias que revelan una inestabilidad territorial cada vez más preocupante.

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III – La invención de los modos de gestión: cómo aprehender las interacciones entre actores La renovación de niveles jerárquicos implica una evolución de los modos de gestión. Si el objetivo es una mayor eficacia de las políticas públicas para satisfacer mejor el interés general, la gestión territorial es un mecanismo dinámico, basado en un proceso de aprendizaje, en el que interviene una multiplicidad de actores sin que todos pertenezcan a la esfera gubernamental. El trayecto también forma parte del proyecto. Es importante ir más allá de la cuestión democrática para pensar en la apropiación y contextualizar las prioridades. El principal problema de África está ligado a las dificultades del Estado para delegar sus poderes. El Estado se siente atenazado por dos movimientos concomitantes, el de descentralización y el de integración regional. La visión defensiva prima sobre la lógica según la cual el Estado sería más bien un eje pivotante, el actor clave de esta doble recomposición jerárquica. ¿Cómo puede un Estado debilitado y sin grandes medios delegar, transferir competencias ya de por sí difícilmente ejercidas a nivel central, y asignar medios cuando de tan pocos dispone? El resultado es una dualidad a menudo problemática, formulada en muchas ocasiones en términos de oposición, más que de diálogo y negociación. La desconfianza prima sobre la confianza. A veces, los actores locales perciben la transferencia de competencias del Estado hacia las colectividades locales como una forma de que el Estado se libre de ámbitos que no puede asumir por su carencia de medios. Por su parte, los actores estatales suelen percibir el nivel local como una amenaza o un competidor. Y esto se acrecienta aún más en los casos en que las elecciones locales han permitido a la oposición acceder al poder en las ciudades más grandes. Los gobiernos africanos controlan enérgicamente la acción de las colectividades descentralizadas. Los jefes de estado temen transferir poder a las ciudades más grandes que, como en otros lugares del mundo, ejercen un peso demográfico, económico y estratégico cada vez mayor, y se sitúan como reguladores de la globalización. Por eso, han planificado solos las distintas fases del proceso de descentralización y las modalidades de funcionamiento de la nueva arquitectura política. Incluso en los países donde se hubiera podido aplicar el pragmatismo anglosajón, se ha preferido regular con antelación y sobre el papel todos los aspectos del funcionamiento de la descentralización. Exceptuando el caso de África del Sur, la arquitectura constitucional rara vez ha sido objeto de un verdadero pacto de transición. La descentralización implica una reorganización de los poderes y las responsabilidades. El principio de subsidiaridad suele traerse a colación para definir las reglas de reparto de poder. No obstante, sigue siendo bastante poco operacional para arbitrar las elecciones de distribución de las competencias. Para aplicar este principio en África, se necesita tiempo.

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Y esto es así porque se precisa una profunda modificación de los comportamientos y las formas de pensar la acción pública, además de pasar de una obligación de medios a una obligación de resultados, dejando así a cada colectividad libre de encontrar la vía más oportuna. El principio de subsidiaridad se resume en un lema: “Actuar más cerca para actuar mejor”. Siguiendo esta lógica, el nivel jerárquico central tiene vocación de concebir, animar, orientar y controlar. Por tanto, el modo de organización y de toma de decisiones consistirá en la búsqueda del nivel adecuado de responsabilidad; en asociar, en caso necesario, los distintos niveles pertinentes, así como en reestructurar la autoridad. Precisamente en el nivel más bajo, el más cercano al terreno y a las poblaciones, es donde se encuentran las respuestas más adecuadas a cada situación. Este principio ha presidido tanto el movimiento de construcción europea como el de descentralización que asume el Estado francés. También ha inspirado la lógica de desconcentración que acompaña la descentralización y establece un nuevo principio de organización a nivel local. Este principio ha sido criticado y enriquecido por los trabajos de la Fundación Charles Léopold Mayer (Caleme P., 1996). La noción de subsidiaridad activa, permite superar el principio inicial que fija el reparto de los poderes entre los distintos eslabones en una lógica a veces poco operacional. Este principio de subsidiaridad activa, implica sobrepasar la noción de reparto de las competencias para adoptar la idea de la compenetración. En esta lógica, la descentralización no es un abandono de la responsabilidad nacional, sino un reconocimiento de la diversidad, partiendo de grupos con intereses comunes. En ese caso, la colectividad local puede desempeñar el papel de catalizador de estos intereses. ¿Cómo aplicar un principio de subsidiaridad activa entre los distintos eslabones? El desarrollo es una alquimia que implica una cierta forma de organización entre actores. La descentralización y la integración regional deberían poder ir de la mano. Varios fenómenos contribuyen a hacer de los territorios “espacios abiertos”, y exige una cooperación entre los distintos estados. Jean Freyss (2000) discierne así varias dimensiones, que permiten comprender que África está formada por territorios abiertos, cuyas lógicas sobrepasan las fronteras nacionales: las dinámicas transfronterizas, la existencia de familias “multinacionales” (segmentadas territorialmente y fuente de una red de solidaridad transnacional), las redes de agentes de una misma escala socioeconómica (pescadores, agricultores, mujeres, periodistas, artistas). Estas tendencias suscitan vigorosas dinámicas transnacionales, que generan elevados ingresos y exigen una regulación transnacional mediante un diálogo entre Estados. Presentan tres problemáticas:

(1) ¿Qué tipo de delegación de soberanía? La fragilidad de los Estados se enfrenta a la necesidad de construir espacios regionales.

(2) ¿Qué perspectivas adoptar de anclaje territorial de las autoridades regionales en los territorios, qué modos de acción y qué iniciativas existen (corredores de transporte, puestos transfronterizos)?

(3) Vías y medios: reforzar el diálogo entre Estados para avanzar hacia una comprensión común de las problemáticas, lograr compartir medios en pro de un objetivo común.

Estas tres problemáticas explicitan lo que, a nuestro juicio, es fundamental para el futuro del continente: reconocer los territorios, estructurar la acción pública, comprender y aceptar las interacciones.

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IV – Recomendaciones: Para lograrlo, se pueden plantear varias recomendaciones:

- Inscribir el objetivo de la gestión territorial en las dinámicas existentes:

o En 2004, en Ouagadougou, los ministros a cargo de las cuestiones territoriales, se fijaron objetivos de acción muy diferentes de los objetivos tradicionales de las políticas de ordenación. Apelaban a la adopción de políticas a escala subregional y local. Estos objetivos describen un marco de acción para renovar la gestión territorial.

o Apoyarse en las vías y los medios existentes: en cualquier lugar en el que actúe la acción pública, darle una dimensión geográfica, sobre todo, en lo que concierne a los ámbitos de la ayuda: los territorios de NEPAD (La Nueva Alianza para el desarrollo de África), los CSLP (Centro de estudios para el aprendizaje y el desarrollo), los PLD, los C2D.

- Basar la acción pública en el conocimiento: la primera pobreza de África es una

pobreza de reflexión y análisis. Existe un déficit de conocimiento del territorio de África, que choca con la necesidad de una toma de conciencia, una mejor comprensión de las tendencias a largo plazo y de un análisis del futuro. Prestar más atención a la elaboración de datos y análisis, y difundir más los trabajos realizados, permitiría volver a colocar el análisis territorial en el centro de la toma de decisiones colectivas.

- Inventar espacios de diálogo y de concertación entre territorios a fin de plantearse las mismas preguntas, llegar a comprender juntos las problemáticas y los desafíos puede permitir su posterior resolución conjunta. Esta idea implica volver a examinar el principio de subsidiaridad a fin de sobrepasar la visión tradicional y simplista de un reparto de las competencias por bloques. Hay interacciones complejas entre los distintos niveles de pertenencia de los actores. La subsidiaridad debe tener en cuenta las complementariedades de los actores respecto a un problema dado, y el principio del reparto de las competencias no debe precisarse en reglas de atribución inamovibles. Hay que lograr imaginar espacios colectivos que permitan a los actores resolver juntos los problemas concretos que se les plantean.

- Reconocer la existencia de distintos niveles territoriales y respetar el campo de acción de cada uno:

o A nivel de los espacios vividos: la noción de espacios de desarrollo es

imprescindible, dados los distintos territorios que están surgiendo en la actualidad y que constituyen una amenaza para los Estados Nación heredados de la colonización. Por eso, es necesario reconocer estos nuevos espacios, regiones, grandes ciudades, ciudades y su hinterland.

o A nivel intermedio, es decir el nivel situado entre el local y el nacional, es preciso comprender que este nivel regional, que puede suponer una forma de interrelación, es fundamental para fundamentar el desarrollo territorial. Se trata de un nivel indispensable a fin de aplicar las políticas de ordenación del territorio, sobre todo las políticas para huir del aislamiento, o establecer redes.

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o A nivel subregional, considerarlo un espacio oportuno para el anclaje en la globalización, y deducir formas pertinentes de acción pública.

- Establecer un puente entre la descentralización y la integración regional. Esta la

construyen los Estados, pero en el proceso hasta su consecución debe tenerse en cuenta a las colectividades locales, que están en contacto directo con la integración, por supuesto, a nivel de los espacios transfronterizos, pero también a nivel de las cooperaciones entre las colectividades con problemas comunes (grandes ciudades del litoral, ciudades medianas, ciudades sahelianas). En su propio interés, los actores locales deberían colaborar a nivel subregional porque, a este nivel, pueden resolver en común problemas, además de fundamentar su política en sus respectivas complementariedades.

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