V Jornadas de Jóvenes Investigadores. Instituto de Investigaciones Gino Germani,Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 2009.

Los sectores populares y elDerecho a la Ciudad. Entre lolegitimo y lo legal.

Arqueros, María Soledad y Guevara, Tomás.

Cita: Arqueros, María Soledad y Guevara, Tomás (2009). Los sectorespopulares y el Derecho a la Ciudad. Entre lo legitimo y lo legal. VJornadas de Jóvenes Investigadores. Instituto de Investigaciones GinoGermani, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires,Buenos Aires.

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Los sectores populares y el Derecho a la Ciudad.

Entre lo legítimo y lo legal.1

María Soledad Arqueros Mejica

IIGG – FCS – UBA

soledad.arqueros@gmail.com

Tomás Guevara

CEPED – FCE – UBA

tomasguevara82@gmail.com

Eje Espacio Social, Tiempo y Territorio

RESUMEN

Las intervenciones estatales tienen un papel central en la producción de ciudad,

condicionando y delimitando el proceso de urbanización, y en la estratificación y

diferenciación socio-territorial, a través de la definición de estructuras de oportunidades para

la población local (Di Virgilio, 2008). De ahí la necesidad de su conocimiento y análisis.

Como cualquier intervención pública, es el resultado de la interacción compleja entre un

conjunto de actores, con intereses y estrategias de acción diferentes. En este sentido, la

normativa urbana es la expresión de la correlación de fuerzas entre estos actores en una

coyuntura histórica específica (Oszlak, 1991).

El derecho urbanístico regula la interacción entre el derecho a la propiedad privada y

el interés público, encarnado en las políticas ambientales, territoriales y urbanas. Como afirma

Jaramillo (1994), la normativa urbana son las “reglas del juego” en la ciudad. Es decir, la

normativa urbana es importante tanto por aquellas cosas que prohíbe como por aquellas cosas

que hace posible. En este interjuego entre lo posible y lo prohibido los actores sociales y

económicos desarrollan sus estrategias de acción con diferentes fines y con diferente

capacidad de movilización de recursos.

1 Este trabajo se inscribe en el marco del proyecto de investigación “The Rehabilitation of Consolidated Irregular Settlements in

Latin American Cities: Towards a “Third Generation” of Public Policy Analysis and Development” dirigida por el Dr. Peter Ward y

coordinada en Argentina por la Dra. Mercedes Di Virgilio. El mismo trabaja sobre la consolidación de villas y asentamientos irregulares en

el AMBA.

En este trabajo analizaremos cómo la normativa urbana en el Área Metropolitana de

Buenos Aires condiciona el Derecho a la Ciudad para los sectores populares. Para ello

utilizaremos fuentes primarias como entrevistas2 y secundarias.

1. INTRODUCCIÓN

El Estado interviene en la producción de ciudad estableciendo normativa y

regulaciones que delimitan el proceso de urbanización y las modalidades de producción del

hábitat. De esta manera, juega un rol activo en la definición de estructuras de oportunidades

para la población local, en tanto tiene incidencia en la estratificación y diferenciación socio-

territorial. En este trabajo nos proponemos analizar la normativa urbana vigente en el ámbito

del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) con el fin de aproximar el marco legal que

condiciona el acceso a estructuras de oportunidad en el territorio, teniendo como horizonte la

declaración pronunciada en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad3. En el preámbulo de

esta carta se reconoce que “las ciudades están lejos de ofrecer condiciones y oportunidades

equitativas a sus habitantes” e identifica a las intervenciones estatales entre los principales

contribuyentes de esa situación. Destaca en el artículo 2, inciso 1, la función social de la

ciudad estableciendo que la misma debe garantizar a sus habitantes el “usufructo pleno de los

recursos que la misma ciudad ofrece”. Aún más, “las ciudades deben promulgar la legislación

adecuada y establecer mecanismos y sanciones destinados a garantizar el pleno

aprovechamiento del suelo urbano y de los inmuebles públicos y privados” para el

cumplimiento de dicho fin; estableciendo que “debe prevalecer el interés social y cultural

colectivo por encima del derecho individual de propiedad y los intereses especulativos”.

La primera parte de este trabajo está dedicada a la reflexión conceptual sobre la

intervención del Estado a través de la normativa urbana en el proceso de urbanización, y su

influencia en la definición de las estructuras de oportunidades para la población local. Luego,

analizaremos la normativa existente en el AMBA de acuerdo al orden de prelación de las

leyes.

2 Todas ellas realizadas por el equipo en argentina del proyecto de investigación “The Rehabilitation of Consolidated Irregular Settlements in Latin American Cities: Towards a “Third Generation” of Public Policy Analysis and Development.3 La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad fue elaborada por diversas redes internacionales de hábitat y por un conjunto de movimientos

populares, organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, académicos y activistas de varios países. Su objetivo ha sido “estimular un proceso amplio y democrático de debate y propuestas que señale los compromisos y medidas que deben ser asumidos por la sociedad civil, los gobiernos locales y nacionales, los parlamentarios y los organismos internacionales para que todas las personas vivan con dignidad en nuestras ciudades” (HIC-AL).

2. ¿POR QUÉ ANALIZAR LA NORMATIVA URBANA?

El Estado, en tanto Estado capitalista, representa la objetivación de la dimensión de la

dominación política de las relaciones sociales dominantes e interviene como organizador y

garante en la reproducción de las mismas. Si bien está sujeto a las luchas entre los diferentes

actores (clases, fracciones de clase, organizaciones sociales, etc.) que pugnan por definir la

orientación del aparato estatal, su accionar está limitado por una “complicidad estructural”

con el proceso de acumulación, el cual debe garantizar necesariamente (O’Donnell, 1977).

Pero, también, las instituciones estatales pueden ser identificadas como actores en sí

mismos, que comparten una misma lógica “de lo público” (Herzer, 1994) e intervienen en el

proceso social con relativa autonomía e intereses propios. Desde esta perspectiva, cada

intervención puede ser interpretada como la correlación de fuerzas en un determinado

momento histórico entre actores sociales en pugna, donde se incluyen también a las

instituciones estatales (Oszlak, 1991).4

En este marco, la normativa urbana expresa las “reglas del juego” del proceso de

producción de la ciudad, tanto por aquellas cosas que prohíbe como por las que hace posible y

por las que omite sin más (Jaramillo, 1994), condicionando de manera fundamental los

procesos de urbanización y las condiciones de acceso al hábitat 5 (Rodríguez et al., 2008); e

incidiendo en la definición de estructuras de oportunidades6 para la población (Katzman,

1999).

En términos generales se acepta que el Estado ha facilitado a través de regulaciones y

marcos normativos la reproducción capitalista del hábitat (Sigal, 1981; Jaramillo, 1994;

Clichevsky, 2003; Duarte, 2006). La promoción por parte del Estado de la acumulación

privada significó un desplazamiento de la producción de suelo de calidad hacia sectores

económicamente solventes y a la revalorización de áreas urbanas para generar ganancias en el

mercado inmobiliario. En consecuencia, el acceso al hábitat a través del mercado formal

quedó ligado a la capacidad de consumo de los agentes. A nivel metropolitano, esto tuvo

4 No obstante las clases dominantes, poseen mayor capacidad para orientar el accionar del Estado en función de sus intereses individuales, pero ese proceso está siempre sujeto a limitaciones y condicionantes derivados de las movilizaciones populares y otros procesos sociopolíticos (en la esfera internacional, por ejemplo). 5 Las acciones estatales carecen de homogeneidad espacial. En consecuencia, la orientación de su intervención beneficia de manera

diferenciada a unos sectores sociales y no a otros. La intervención estatal “califica” el espacio (Gorelik, 2004) de manera desigual, lo que posibilita una diferente vinculación o integración de los grupos sociales a la estructura social, originando efectos socioeconómicos derivados de la localización en el aglomerado (Di Virgilio, 2007).

6 Las estructuras de oportunidades son “las probabilidades de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de actividades. Estas oportunidades inciden sobre el bienestar de los hogares, ya sea porque permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus propios recursos o porque les proveen recursos nuevos. El término estructura alude al hecho que las rutas de bienestar están estrechamente vinculadas entre sí, de modo que el acceso a determinados bienes, servicios o actividades proveen recursos que facilitan a su vez el acceso a otras oportunidades.” (Katzman, 1999:9)

como resultado la profundización la brecha existente entre el área metropolitana y la ciudad

central. Las condiciones de acceso al hábitat de los sectores populares sufrieron un fuerte

deterioro, profundizando las condiciones de segregación espacial y de desigualdad social

(Rodríguez et. al., 2007:20). La localización de la vivienda condiciona el goce de los “efectos

útiles de aglomeración”, esto es, el “valor de uso que resulta de la conjunción de un proceso

particular de valorización del capital y de una configuración espacial determinada de objetos

inmobiliarios, que son al mismo tiempo, soportes de procesos de reproducción: producción y

circulación de mercancías y reproducción de fuerzas de trabajo” (Topalov, 1979:275). Según

Katzman (1999) la segregación espacial contribuye al endurecimiento de la estructura social y

reduce las probabilidades de integración social con equidad.

En este marco, el orden normativo vigente colisiona con el derecho a la Ciudad, en

tanto se garantiza el usufructo de bienes y servicios a grupos limitados. Una ciudad producida

sectorialmente o bien, apropiada sectorialmente, nos aleja de los modelos inclusivos y

democráticos de ciudad.

En este devenir, entendemos prioritario el análisis y estudio de la normativa, al menos

por dos razones. Por un lado, para criticar el orden jurídico vigente, en la medida que

obstaculice la inserción urbana plena de sectores sociales y los condene a situaciones de

informalidad persistente con todas las consecuencias negativas que esto trae aparejado.

Por otro lado, porque la efectiva aplicación de las normas depende también del

resultado de la disputa por su interpretación efectiva. En consecuencia, el conocimiento

profundo de la misma es un recurso fundamental para impulsar la implementación de

acciones que promuevan la inserción social, tanto como lo son, en otros planos, la

movilización social y política. La normativa urbana se convierte, así, en una herramienta para

intervenir en el conflicto social.

3. LA NORMATIVA URBANA EN EL AMBA

La Argentina no posee un corpus acabado y sistematizado de lo que podría llamarse

Derecho Urbanístico, sino un conjunto disperso y poco sistematizado de instrumentos

jurídicos que se encuentran dentro de la esfera del Derecho Administrativo, que incluye

normas aisladas con jerarquías diferenciadas, diversas en su extensión y desiguales en su

aplicación. En este marco disperso (por la falta de un objeto común), ineficiente (en relación a

la aplicación de los instrumentos existentes) y carente de instrumentos relevantes tiene lugar

la acción del Estado respecto de la formación, planificación, regulación y desarrollo de las

ciudades (Dromi, 1987). De acuerdo con la caracterización reciente de Sabsay (et al. 2002),

esta descripción que data de hace más de veinte años continúa vigente en la actualidad sin

modificaciones, salvo la adición de nuevas normas y planes que complejizan aún más la

situación descripta.

Esa desarticulación se agrava en el AMBA, donde la concurrencia de jurisdicciones

deriva en una “ciudad gobernada por muchos niveles e instituciones (que) es, a la vez, una

ciudad sin gobierno, por lo menos en el sentido de gobierno metropolitano propio” (Pírez,

1994: 67).

La Constitución Nacional no prevé una forma de gobierno metropolitana, sino que se

reconocen los niveles de gobierno nacional, provincial (art. 121); la ciudad autónoma de

Buenos Aires (art. 129) y municipal (art. 123). En consecuencia, el AMBA posee una

yuxtaposición de gestiones que atienden en forma parcial los procesos metropolitanos

globales, o bien actúan sobre procesos parciales carentes de coherencia a nivel agregado

(Pírez, 1994). Esa situación se profundiza por la asimetría institucional derivada del peso de

cada unidad jurídico-administrativa, afectando de manera directa la coordinación en el

territorio.

La Constitución Nacional establece en el artículo Nº 121 que las provincias

“conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que

expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. Esto

implica que para sancionar legislación de carácter urbano a nivel nacional, las provincias

deben delegar parte de sus facultades en la materia a la Nación, ya que son ellas las

poseedoras del poder originario.

Por otro lado, fruto de las reformas introducidas en 1994 en la Constitución Nacional

se reconoce la autonomía municipal en los artículos 5°7 y 123°8.

Esas modificaciones incidieron en la articulación entre el Estado y la sociedad

afectando su vinculación fiscal, y la reorganización de las relaciones políticas, en tanto se

asistió a una redistribución del poder. Desde una perspectiva jurídica, la descentralización

afectó la distribución territorial del poder y la legitimidad del Estado: “Las características de

las instituciones, la naturaleza de las funciones transferidas, el comportamiento del sector

público y de los actores de la sociedad son cuatro factores que determinan su carácter

7 El Artículo 5° de la CN determina que “cada provincia dictará para sí una constitución bajo el sistema representativo de republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal…”.8

El artículo 123° completa el anterior especificando que “cada provincia dicta su constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

contradictorio y que deben ser tomados en cuenta en el análisis de los procesos

descentralizadores” (Chiara, Di Virgilio; 2005: 26). Las autoras citadas, apelan a la

diferenciación entre descentralización y desconcentración para echar luz sobre esa cuestión:

mientras la primera implica la transferencia de competencias desde el Estado-Nación hacia

otras personas jurídicas de carácter público; la segunda significa sólo una distribución de las

mismas entre órganos de una misma persona jurídica, o bien entre órganos de diferente

naturaleza jurídica vinculados en un orden jerárquico condicionante de sus atribuciones en

términos de autonomía.

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires en su artículo 191º (que omitió

modificaciones en la reforma efectuada en 1994) determina que la “legislatura deslindará las

atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndoles facultades necesarias

para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales…”,

delimitando las atribuciones de los niveles municipales de gobierno en tanto se derivan de la

ley provincial que los rige y no de sus propias cartas orgánicas. Esa delegación por parte del

Estado provincial implica cierto grado de precariedad jurídica ya que si bien puede resultar lo

suficientemente amplia, la provincia tiene la facultad de plantear una avocación parcial o total

de esas potestades (Sabsay et al., 2002).

En este sentido, Pírez (1994: 73) señala que “la gestión urbana de la ciudad

metropolitana de Buenos Aires quedó marcada por una situación contradictoria:

centralización en los niveles superiores (nacional y provincial) y desconcentración

administrativa”. Como resultado, las políticas relativas a las prestaciones de servicios fueron

divergentes y se careció de coordinación intersectorial de las operaciones entre la provincia y

los municipios, determinando a largo plazo una ausencia de gestión global y afectando de

manera negativa los mecanismos de ocupación del suelo.

En términos generales se reconoce la trascendencia del Estado a través de las llamadas

intervenciones reguladoras, que refieren a las normas de zonificación, subdivisión y usos del

suelo (Dromi, 1987). Esas intervenciones derivan en un orden urbano específico, producto de

un largo proceso de juridización de la ciudad y de los procesos a través de los cuales ésta es

producida –entendiendo la juridización como la formalización de las relaciones y procesos

sociales en normas jurídicas- (Duhau, 2003). Este trabajo estará centrado en este tipo de

intervenciones, bajo la hipótesis de que a través de ellas el Estado condiciona el acceso de los

sectores populares a un hábitat de calidad, influyendo en sus estructuras de oportunidad y

condicionando su legítimo derecho a la ciudad.

Normativa de nivel nacional

Lo primero que llama la atención en la normativa de nivel nacional es la ausencia de

una ley de ordenamiento territorial y uso del suelo, que siente las bases para regular el

proceso de urbanización en el país. Esto se debe en parte, a las limitaciones jurídicas

derivadas del artículo 121º de la Constitución Nacional. Aquella limitación afecta también la

capacidad del Estado Nacional para intervenir respecto de la propiedad privada del suelo y la

función de la propiedad. En este sentido, Dromi (1998:8) señala que “(c)onforme a nuestro

orden jurídico institucional las restricciones impuestas al dominio privado en el interés

público son regidas por el derecho administrativo (art. 2611 c.c.). Siendo el derecho

administrativo del orden local, corresponde a la provincias y municipios reglamentar el

ejercicio del derecho de propiedad (arts. 104 Y 105 C.N.), pues no puede existir una

legislación administrativa uniforme para todo el país”.

Las provincias poseen también la atribución de intervenir en el ordenamiento del suelo

-y estas lo delegan en los municipios-. Sin embargo, el artículo 124º9 y el artículo 125º10 de la

constitución sientan las bases que permitirían generar una política urbana interprovincial en el

marco general que debe brindar una política de desarrollo.

Sin embargo, en la constitución nacional se reconocen una serie de garantías respecto

del acceso a un ambiente sano, a la vivienda y a la igualdad real de oportunidades11 para la

población. De acuerdo al orden de prelación de las leyes, la constitución nacional posee la

máxima jerarquía, motivo por el cual las regulaciones y disposiciones municipales y

provinciales en materia urbana debieran desarrollarse de manera coherente a lo establecido en

aquella.

En la reforma producida en 1994 se introdujeron a la constitución los derechos de

tercera generación y medioambientales. Uno de ellos es el artículo 41º que reconoce que

“(t)odos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el

desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes

9 Artículo 124 º: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines…”.10 Artículo 125º: “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común con conocimiento del Congreso Nacional (…) Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”. 11

En este sentido, Trivelli (2004) afirma que el principio de igualdad de oportunidades puede formularse en las ciudades como un “principio de igualdad de oportunidades urbanas”. Como se indicó en otra nota al pie, las estructuras de oportunidades son “las probabilidades de acceso a bienes, a servicios o al desempeño de actividades. Estas oportunidades inciden sobre el bienestar de los hogares, ya sea porque permiten o facilitan a los miembros del hogar el uso de sus propios recursos o porque les proveen recursos nuevos” (Katzman, 1999:9). El sistema que regula a las ciudades tanto desde el derecho, como desde el mercado, es un “sistema que privilegia a la minoría más rica en la repartición de los bienes producidos por el trabajo de todos, y deja a la mayoría en la pobreza, cuando no en la miseria. Todos los habitantes de la ciudad deben, por su trabajo, contribuir a la prosperidad de la misma. Por lo tanto, tienen derecho a los bienes y servicios proporcionados por ella” (Acción pastoral, 1982:3).

sin comprometer las de las generaciones futuras”. La precariedad que presentan algunas villas

y asentamientos, y la imposibilidad de los sectores que allí residen de acceder a entornos

adecuados para el desarrollo de la vida a través del mercado formal dan por sentando el

incumplimiento de ésta garantía por parte de los gobiernos locales12.

El artículo 75º de la constitución nacional reconoce y determina las atribuciones del

Congreso de la Nación. En el inciso 19º de dicho artículo se establece que es atribución del

congreso “proveer lo conducente para el desarrollo humano, el progreso económico con

justicia social…”. El inciso 29 del mismo artículo establece que el congreso debe “Legislar y

promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y

de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta constitución y

por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos…”.

En lo relativo al derecho a la vivienda, la reforma efectuada en 1949 por el gobierno

peronista en la constitución nacional, introdujo el artículo 14º bis en el cual se reconoce

explícitamente ese derecho. Por otro lado, en la reforma de 1994 se estableció que algunos

tratados internacionales poseen jerarquía constitucional (artículo 75º inciso 22), entre ellos La

Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y

Deberes del Hombre, en ambas se reconoce el derecho de todas las personas a la salud13 y a la

vivienda.

Las garantías constitucionales (que las gestiones locales no cumplen) no parecen ser

suficientes para garantizar la igualdad de oportunidades y el acceso a un hábitat adecuado

para la población local. En este sentido creemos que el Estado Nacional tiene responsabilidad

respecto de esas cuestiones, y que es necesaria una ley de carácter nacional14 que siente las

bases para un desarrollo más equilibrado de las ciudades y de las oportunidades que aquellas

ofrecen a la población local.

Por otro lado, la ausencia de una ley que regule la producción de suelo urbano es un obstáculo

para la implementación de políticas habitacionales, especialmente en el contexto de las

grandes ciudades15. En este sentido, el Estado Nacional se limita al financiamiento de los

Programas Federales de Construcción de Vivienda, dejando librado a las provincias o las 12 Un ejemplo de ello son las villas asentadas en la orilla de la cuenca matanza- riachuelo, con el agravante que a través del fallo Mendoza la Corte Suprema determinó que las gestiones locales y el gobierno nacional reestablezcan las condiciones ambientales de ese territorio, lo cual no se cumplió. 13 Insistimos que las condiciones sanitarias de algunas villas y asentamientos presentan altos niveles de precarizad, afectando la salud de los que allí viven y el desarrollo de recién nacidos, niños y adolescentes, de manera tal que viola el principio de igualdad de oportunidades, incluso el derecho a la vida, para ello basta consultar los índices de mortalidad pos neo-natal y pre- natal. Esas condiciones sumadas a la incapacidad del sistema público de salud para absorber la demanda de atención y tratamientos médicos, tiene graves consecuencias en la población.14 Que refiera principalmente a la función social de la propiedad, y establezca mecanismos para garantizar condiciones habitacionales adecuadas para el desarrollo de la vida y el acceso a las oportunidades urbanas. 15 Donde escasea el suelo urbano disponible para la construcción de viviendas con fines sociales -y se prioriza su utilización como fuente de valor para generar recursos para los gobiernos locales.

empresas constructoras licitantes lo atinente a la provisión de suelo. Se produce en

consecuencia una contradicción entre el rol activo del Estado Federal en materia de

financiamiento de la vivienda y su rol pasivo en materia de normativa y políticas de suelo.

Ostuni (2008) a partir de testimonios de funcionarios, se refiere a la imposibilidad, por parte

del Estado, de impedir que los terratenientes absorban en forma de renta una parte importante

de los recursos públicos destinados a vivienda, si se incluyera el financiamiento para la

compra de terrenos, por lo que se prefiere delegar esta responsabilidad en las provincias y

municipios. Parece evidente que esta no constituye una solución de fondo.

Normativa de la Provincia de Buenos Aires

La competencia provincial es originaria, de acuerdo al artículo 104º de CN, el Poder

Legislativo provincial es el encargado de regular las cuestiones atinentes al derecho público.

Esto significa que son las encargadas de dictar las leyes provinciales de ordenamiento y usos

del suelo así como los planes reguladores, directores o de desarrollo urbano (Dromi, 1987).

En 1977 se promulga en la Provincia de Buenos Aires el Decreto Ley 8.912 de

regulación y uso del suelo, constituyéndose en la ley marco a la cual deben sujetarse las

disposiciones municipales desde entonces. La misma continúa vigente en la actualidad con

escasas modificaciones, el estatuto que la reglamenta (Decreto 1549/83) y un conjunto de

decretos complementarios.

Previamente a su promulgación existían a nivel normativo escasas regulaciones con

un alto nivel de dispersión, por lo que fue considerado un avance, desde este punto de vista

(Catenazzi, 2001). La Ley Nº 8.912 fue “el primer instrumento legal que se implementó en el

país concebido como un cuerpo orgánico de principios y disposiciones y que abarcó los

aspectos más amplios del ordenamiento territorial y usos del suelo. Asimismo constituye una

legislación de base que determina un marco jurídico para todo un territorio con una diversidad

de núcleos urbanos” (Catenazzi, 2001: 20). La ley establece objetivos y principios,

competencias, un proceso y un sistema de planeamiento, normas de subdivisión del suelo,

normas para clubes de campo, entre otras cuestiones.

La norma fue coherente con el carácter antipopular del gobierno de facto y repercutió

con fuerza en las formas populares de producir ciudad. El diagnóstico que guía a los autores

de la ley, y que figura en los fundamentos de la misma, es la necesidad de frenar la migración

desde los núcleos urbanos menores hacia el AMBA, que producía un crecimiento

desordenado, caracterizado por su baja densidad, escasez de infraestructura de transportes y

servicios y condiciones ambientales deficitarias.

Con este fin, establece nuevos estándares de dimensionamiento (Capítulo III) y la

condición de que el desarrollador dotara al territorio de la infraestructura básica y

equipamientos mínimos (Capítulo II), obligaciones que afectaron a las modalidades de

parcelamiento. Asimismo, “es eminentemente reglamentarista, más prohibitiva que

propositiva, adoleciendo de una sensible falta de instrumentos o herramientas de gestión que

se ha hecho más grave en los últimos años de cara a los cambios que se han producido”

(Catenazzi, 2001: 23).

En efecto, la ley obliga a que los loteos sucesivos a su promulgación sean de mayor

calidad, lo que tuvo como principal efecto el encarecimiento de los lotes, constriñendo

además el dinamismo de un segmento de mercado del suelo que a partir de la política de

loteos populares16 había facilitado el acceso a la vivienda a sectores populares. Prueba de ello

es que a partir de ese año los loteos populares son prácticamente inexistentes en la provincia

(Clichevsky, citado en Pírez, 1994)17. La ley en cambio estimula el predominio de otros

submercados de vivienda, como el de las urbanizaciones cerradas que empiezan a prosperar a

partir de esos años, alentadas también por la construcción de autopistas que permitían una

mejor accesibilidad a las mismas (Svampa, 2008).

En síntesis, la Ley Nº 8.912 no solo empeoró las condiciones de acceso al mercado de

suelo formal de los sectores populares sino que tampoco cumplió los objetivos ambientales

que se proponía. Además, la norma no incorpora mecanismos para la regulación progresiva de

los asentamientos informales que quedan en un vacío legal.

Su promulgación, por otro lado, confluyó con: i. la liberalización de los alquileres en

la Ciudad de Buenos Aires (Ley 21.342/1976 de locaciones urbanas) cuyo efecto fue que la

población afectada debiera abandonar su residencia en la ciudad para volver a sus provincias

de origen o bien asentarse en la provincia de buenos aires (Pírez, 1994)18; y ii. con la política

de erradicación de villas de emergencia que tuvo lugar entre 1977 y 1981 que redujo

masivamente la cantidad de habitantes que habitaban esos barrios.

16 El loteo popular consistió en una política de desarrollo del suelo que comenzó el peronismo y continuó hasta los 70’ como respuesta a las

necesidades de inmigrantes atraídos por la industrialización y el desarrollo del Estado de Bienestar. Consistió básicamente en la subdivisión de lotes en áreas rurales, donde las familias construían sus viviendas de manera progresiva.

17 En este trabajo nos interesa poner de manifiesto la influencia de la Ley Nº 8.912 como freno legal a los loteos populares, pero en la práctica, este mecanismo estaba muy debilitado por el deterioro de los salarios reales, fundamentalmente por la inflación, lo cual no quita que pudiera haberse retomado si mejoraba la coyuntura socioeconómica. 18 La promulgación de esa Ley deriva en una “disminución del número de inquilinos y arrendatarios que pasa de 19,1% a 12,9% entre 1978 y 1988” (Rodríguez, 2005: 47).

La concurrencia de los procesos expulsivos de los sectores populares de la Ciudad de

Buenos Aires con la promulgación de la ley tuvo como principal efecto la proliferación de

urbanizaciones informales en la Provincia de Buenos Aires. Es decir, ante la sanción de

estándares muy rígidos para el proceso de urbanización en la Provincia, el proceso de

urbanización por parte de los sectores populares siguió su propia lógica generando nuevas

modalidades de ocupación. De manera paradigmática, desde la década de 1980, los

asentamientos informales fueron uno de los principales mecanismos de acceso al suelo urbano

por parte de los sectores populares. Consisten en la ocupación de terrenos, privados o

públicos, en general a partir de un proceso organizado y planificado19, que tiene como

objetivo fundamental la regularización del barrio (Merklen, 1991).

A partir del reestablecimiento de la democracia en el país, la demanda de

regularización fue una constante desde su formación y existieron numerosos casos de

transferencia de dominio exitosa en la provincia. Sin embargo, la imposibilidad de adecuar y

consolidar estos barrios siguiendo los estándares de la Ley Nº 8.912, determinó la necesidad

de generar o adecuar otro tipo de normativa para los casos concretos20.

En este contexto, se pueden citar cuatro ejemplos de instrumentos jurídicos para la

regularización y transferencia de suelo urbano, que no pueden ser profundizados en este

trabajo pero que serán objeto de futura investigación:

• El Decreto Nº 3.736 define Distritos de Urbanización Prioritaria y permite la adecuación

de la norma para permitir la consolidación de barrios residenciales. Su origen está asociado

a la localización de los asentamientos que en la mayoría de los casos no son terrenos aptos

para la urbanización21. Este mecanismo es complejo porque requiere de articulaciones con

el Municipio -encargado de la definición de usos- y con el Gobierno Nacional –por la

propiedad de la tierra, por ejemplo-, que hacen surgir múltiples dificultades políticas,

financieras y administrativas.

• La ley de expropiación, originalmente un mecanismo contemplado en el código civil

para la generación de suelo para la construcción de infraestructura y equipamientos

colectivos, se adaptó, con el consenso de la clase dirigente, para permitir la transferencia

19 Su configuración espacial, guarda relación con el loteo, se realiza de acuerdo a las formas establecidas por ley: se trazan lotes y manzanas dejando el espacio correspondiente para la apertura de calles y para la instalación de equipamiento comunitario como escuelas y hospitales. En cada lote puede haber solo una vivienda y en cada vivienda solo una familia. Esta característica contrasta con la villa donde predomina el hacinamiento (Merklen, 1991).

20 Producto de los movimientos reivindicativos que se generaban en torno a los asentamientos y a la canalización de estas

demandas por diversas expresiones del peronismo bonaerense, tanto a nivel provincial como municipal.

21 Tanto por sus condiciones ambientales, como por estar por debajo de la cota mínima o por la codificación que poseían en el plan director.

de terrenos a sus ocupantes. La expropiación es favorable en términos económicos al

propietario de los terrenos, que recibe una indemnización importante, que aumenta

proporcionalmente a medida que pasa el tiempo. Este instrumento se limita a garantizar el

no desalojo a los habitantes, sin especificar las acciones tendientes a la regularización y

transferencia dominial final, que deben ser producto de futuras instrumentaciones.

• La posesión veinteañal permite la transferencia de dominio de aquellos terrenos de carácter

privado que hubieran sido ocupados por veinte años sin reclamos del titular original de

dominio. Requiere de una acción judicial, cuyo instrumento es el “usucapión”. La

aplicación de este instrumento tampoco implica la urbanización de los terrenos, sino su

mera transferencia a los ocupantes.

• La ley Nº 24.374, más conocida como la “Ley Pierri”, es una ley de nivel nacional, pero

que fue muy desigualmente aplicada en las provincias, y de aplicación inexistente en la

Ciudad de Buenos Aires. Permite la transferencia de dominio, en la línea de la Ley

Veinteañal, pero reduciendo a diez la cantidad de años exigidos –bajo la figura de

“usucapión breve”-. Su particularidad es que la transferencia se origina en un trámite

administrativo y no judicial como en el caso de la Ley Veinteañal. Tampoco obliga a la

provisión de infraestructura mínima y equipamiento colectivo en los terrenos.

Normativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La reforma de la constitución nacional realizada en 1994, confirió autonomía a la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), otorgándole “facultades propias de legislación y

jurisdicción” (artículo 129). En 1996, la Ciudad sancionó su propia constitución.

El artículo Nº 31 de la misma se establece el marco jurídico general para la

intervención en la Ciudad en materia urbana: establece por un lado el derecho a la vivienda, y

por el otro, las acciones que debe tomar el Gobierno de la Ciudad para a garantizar ese acceso,

En el inciso 2 explicita que la ciudad auspicia “la incorporación de los inmuebles ociosos,

promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores

marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y

catastral, con criterios de radicación definitiva” (artículo 31, inciso 2). La Ley Nº 341 y su

modificatoria Nº 964 sobre autogestión de la vivienda son un ejemplo de ello, al igual que la

Ley Nº 148 sobre urbanización de villas y asentamientos22.

22 El artículo Nº 31 menciona explícitamente los planes autogestionados como una orientación a promover y sirvió de sustento para la movilización popular que impulsó su sanción (Rodríguez, 2006). La Ley Nº 148 formalizó el Programa de Radicación, Integración y Transformación de Villas y Núcleos, que ya venía funcionando con otros nombres desde la transición.

En una jerarquía menor a la constitución de la ciudad23 encontramos las leyes

sancionadas por la Legislatura, entre ellas los códigos y planes urbanos. En este sentido, la

planificación en la ciudad tiene una historia de larga data24 que puede ser caracterizada por sus

desencuentros y la desarticulación entre el Código y los planes e instrumentos aplicados; y

por una implementación deficiente (Dromi, 1987; Sabsay, s/f). En consecuencia, al

sancionarse la Constitución se debió confirmar la vigencia de los instrumentos preexistentes

(artículo Nº 81, inciso 3) y actualizar aquellos que habían quedado obsoletos, según el caso.

Entre ellos encontramos:

El Código de Edificación sancionado originalmente en 1943, por la Ordenanza Nº

14.089, establece los “límites del espacio público y la forma urbana”, y las competencias

sobre la “construcción, alteración, demolición, remoción e inspección de edificios, estructuras

e instalaciones (…) además del mantenimiento e inspección (…) Incluye asimismo

reglamentaciones referidas a las dimensiones mínimas de los ambientes, de los vanos de

iluminación y ventilación y la disposición de los mismos a fin de garantizar la privacidad

(…)” (Sabsay, s/f: 9).

En 1977 se sancionó, durante la gestión de facto del Brigadier Cacciatore, el Código

de Planeamiento Urbano. Desde entonces, es el principal instrumento que regula el

ordenamiento urbano en la ciudad25. El código apunta a la división funcional de la ciudad, a

través del “zoning” (Duarte, 2005) y de los Factores de Ocupación del Suelo y Totales (FOT

y FOS26), fundamentales para comprender las dinámicas de valorización inmobiliaria y la

actividad de la construcción en la ciudad. Es una planificación del “deber ser” que no

contempla los condicionantes de tipo político, económico y social (Pichardo Muñíz, 1997).

Si bien se encuentra vigente desde su sanción, sufrió modificaciones27 orientadas a

flexibilizar la norma para “reactivar” la construcción. Según Clichevsky (1996) el argumento

principal que motivó su modificación en 1990 tuvo origen en el diagnóstico de que el

estancamiento económico, en general, y del sector de la construcción, en particular, se debía a

la rigidez del código que no permitía incorporar las “señales del mercado”. Esas

23 La jerarquía entre las normas se distribuye de la siguiente manera: la constitución nacional, las leyes nacionales, las constituciones provinciales y de la CABA, las leyes provinciales y de la CABA, y las ordenanzas municipales.24 El ler. Plan Director es de 1958 lo hace Prebisch Intendente y lo diseña Odilia Suarez con un gran equipo.25 El código de Planeamiento urbano está inspirado en los lineamientos urbanísticos de la “Carta de Atenas”. Aquella se identifica con posturas tecnocráticas que alientan la neutralidad política, y que conciben al Estado como el único actor involucrado en la planificación (Longoni, s/f).26 El FOS (factor de ocupación del suelo) determina la proporción de la superficie del suelo que puede ser construida. El FOT (factor de ocupación total) determina la cantidad total de metros que pueden construirse en un determinado terreno, a través de un coeficiente que multiplica la superficie total del terreno. Junto a la localización, son tres de los factores fundamentales para comprender la dinámica de las rentas urbanas (Jaramillo, 1994). 27 El código fue modificado en 1990 y en el 2000, en beneficio del sectores inmobiliarios . Durante 1983 y 1991 se realizaron múltiples excepciones.

modificaciones constituyen un caso paradigmático de la incapacidad del gobierno local para

resistir las presiones de los actores económicos locales e internacionales que intentan hacer

negocios en y con la ciudad (Gorelik, 2004).

A partir de la sanción de la Ley Nº 310/99, reglamentada en el artículo Nº 19 de la

Constitución, se creó el Consejo de Planeamiento Estratégico, “cuyo propósito es la propuesta

periódica de planes estratégicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas del

Estado” (Sabsay, s/f).

En los artículos nº 27, 29 y 104 i. 22 (reglamentados por la Ley Nº 71) la Constitución

de la CABA, establece la necesidad de definir un Plan Urbano Ambiental. Éste fue

recientemente aprobado bajo la gestión macrista luego de años de desencuentros, aunque

todavía no puede evaluarse en su implementación. Por su parte, el Consejo del PUA28

(CoPUA) , tiene entre sus atribuciones la de interpretar la normativa urbano-ambiental

vigente, para su aplicación a casos concretos. Está estipulado que este órgano se articule con

el Consejo del Plan Estratégico (COPE) con el fin de mantener la coherencia en sus

propuestas. Sin embargo, esto no se ha dado en la práctica y las propuestas del CoPE no han

alcanzado mayor resonancia.

De manera similar a lo que sucede en el resto del AMBA, las villas de la Ciudad29 no

pueden ser regularizadas en el marco normativo vigente (en este caso delineada por el CPU),

por su rigidez normativa. A pesar de los diversos programas de regularización que se

formularon en la CABA desde la transición democrática (Plan de Radicación, PRIT, etc.), no

hubo avances significativos desde la normativa urbana para facilitar el proceso de

regularización de villas y asentamientos, y todavía hoy se calculan al menos de 150 mil

personas viviendo en villas de emergencia, Según Raúl Navas30 puede citarse como

excepción la codificación, en la década del 90’, de todas las villas de la ciudad como “Distrito

U31” (Decreto 954/91) a partir de la adopción de criterios más flexibles de regularización que

los del CPU31.

En la actualidad, la gestión macrista, reestructuró el presupuesto destinado al hábitat,

transfiriéndolo a la Corporación Buenos Aires Sur32 S.E., y desarticulando el Programa de

Radicación e Integración de Villas (PRIT, que funcionaba bajo la órbita del Instituto de la

28 Creado en el artículo 104 inciso 22 de la Constitución de la Ciudad.29 Las villas en la Ciudad de Buenos Aires se originan a partir de los procesos de migración interna que atravesaron gran parte del siglo XX. En décadas recientes, este flujo de población se reforzó con la migración de países limítrofes. Villas de emergencia y nuevos asentamientos urbanos nacieron al calor de estas migraciones, y representan más de 200 mil habitantes de la ciudad.30 Entrevista realizada el 02/06/2009 por el grupo en argentina del proyecto de investigación “The Rehabilitation of Consolidated Irregular

Settlements in Latin American Cities: Towards a “Third Generation” of Public Policy Analysis and Development.31 A título de ejemplo se permitía el parcelamiento de lotes de hasta 72 mts2 cuando en el resto de la trama el lote mínimo multiplica varias veces esa superficie. 32 Sociedad estatal creada en 2000 que tiene a su cargo la urbanización de las villas del sur de la ciudad de Buenos Aires.

Vivienda de la Ciudad (IVC) y que con dificultades y limitaciones realizaba magros avances.

Aún no está claro cómo está operando dicho organismo los fondos recibidos. Por el otro, esa

gestión está ejecutando con lamentable eficacia, un proceso de expulsión “por goteo” de

población radicada en villas e inmuebles ocupados a través de la entrega de subsidios

individuales33. De todos modos, el análisis de este proceso es muy incipiente y será fruto de

una investigación futura.

Normativa de nivel municipal

El AMBA está compuesta por 32 municipios de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires según lo define el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

(Kralich, 2002). Como vimos, la Ley Nº 8.912 de la Provincia delega en los municipios la

sanción de los Planes Directores que regulen el uso del suelo y el ordenamiento territorial en

cada Municipio, siempre ajustándose al contenido de esta ley marco. Desde entonces,

diferentes municipios se embarcaron en procesos de producción de instrumentos y programas

con diferentes alcances y logros. El análisis detallado de los mismos, escapa los alcances de

este trabajo de carácter preliminar. En algunos casos, como los mecanismos “ad hoc”

mencionados para la Provincia, la aplicación es conjunta entre los Municipios y el Gobierno

Provincial –el Decreto 3.736 por ejemplo- por lo que se producen interesantes articulaciones,

plagadas de conflictos y contradicciones.

El ordenamiento territorial recae en los municipios. La planificación es definida por el

Decreto Ley 8912 como el “conjunto de acciones técnico político administrativas en relación

a la organización de un territorio a fin de adecuarlo a las políticas y objetivos de desarrollo

general establecido por los distintos niveles” de gobierno (MIVSPU, 2005, 4). De esta

manera, el ordenamiento del territorio queda sujeto a la acción de cada municipio cuyas

ordenanzas deben encuadrarse en el marco que prevé la ley. Sin embargo, la falta de

coordinación intermunicipal derivada de la ausencia de una instancia regional

institucionalizada resultó en la fragmentación del ordenamiento territorial en el AMBA.

Asimismo instrumenta los procesos de planificación del territorio a partir de cuatro

etapas sucesivas: Delimitación Preliminar de Áreas, Zonificación según usos, Planes de

33 Esta operatoria consiste en la entrega de subsidios individuales a familias en situación de informalidad habitacional, que pueden ir desde los $7.000 hasta los $132 mil en algunos casos, implementados a través de diferentes operatorias (Acción Social, Ley Nº 341, etc.). Cuando es posible, algunas familias optan por adquirir un terreno fuera de la ciudad central, motivo por el cual se constituye en una política de

expulsión de sectores populares, reforzando las condiciones de segregación entre el la Ciudad de Buenos Aires y el resto del Área Metropolitana.

Ordenamiento Municipales y Planes a cargo de los municipios. Según Garay (2005:8), al

2005, “el 62,5% de las Municipalidades tienen Zonificación según usos34 (2da etapa del

proceso establecido la Ley Provincial), el 20% mantiene la Delimitación Preliminar de

Áreas35 y solo el 17,5% cuenta con normas de mayor alcance, instrumentadas a través de

Códigos de Planeamiento.

La ley establece que las Ordenanzas municipales deben ser evaluadas por los

organismos provinciales competentes, cuyo dictamen determinará su aprobación por decreto

del Poder ejecutivo de la provincia. Este procedimiento provoca un defasaje entre el tiempo

promedio de la administración provincial para la aprobación de las Ordenanzas y la demanda

existente. En consecuencia las municipalidades transgreden el procedimiento establecido y

aplican Ordenanzas aún carentes de aprobación. De esta manera la ocupación del territorio

responde a su propia lógica, superando el control público y la normativa local (Garay, 2005).

4. CONCLUSIONES

Del análisis precedente de la normativa urbana vigente en el AMBA se pueden extraer las

siguientes conclusiones y propuestas:

• Existe una marcada desarticulación en la normativa existente. Está pendiente la

sistematización y elaboración de un corpus más acabado de Derecho Urbano. Además,

se ha utilizado de manera ineficiente los instrumentos existentes, en parte por esa

misma desarticulación, que impide dotar de mayor racionalidad a este ámbito jurídico

y lo deja preso de las presiones de los intereses sectoriales.

• Se observó una marcada desconexión entre normativa urbana y políticas de vivienda.

No se establecen mecanismos de producción de suelo para sectores populares , con lo

cual las operatorias de vivienda encuentran numerosos obstáculos para su realización.

Se hace necesario impulsar el funcionamiento de bancos de tierras a nivel local,

existentes en algunos municipios, al menos nominalmente.

• Existen problemas de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno por la

propiedad de los inmuebles y en la ejecución de las políticas. Se deja librado a

34 Las zonificaciones presentan cierta obsolescencia derivada de su antigüedad, algunas fueron modificadas por ordenanzas municipales, respondiendo según Garay (2005) a circunstancias particulares. Como resultado, las normas de zonificación adolecen de integridad y de consistencia respecto del conjunto normativo. 35 La Delimitación Preliminar de Áreas es un instrumento preventivo que tiene como objetivo controlar las modificaciones en los usos del suelo. Según Garay (2005) esas normas no cumplen con ese objetivo y han sido superadas por la demanda real, debido a su antigüedad.

acuerdos interjurisdiccionales, es decir a la voluntad política de los funcionarios de

turno, el gobierno agregado del área metropolitana, lo que implica muchas veces

intervenciones puntuales, acotadas en su cobertura e incoherentes a nivel agregado.

• Es notoria la falta de un marco normativo de nivel nacional que regule en lo general el

ordenamiento territorial y el uso del suelo, buscando garantizar la producción y acceso

de suelo urbano para sectores populares, con una perspectiva realista del proceso de

producción de la ciudad y no con la mira puesta en un “deber ser” desvinculado de la

realidad económica, social y política del país, general, y del AMBA, en particular.

• Existe, hasta cierto punto, incompatibilidad entre normativa existente, de diferente

nivel, y una falta de adecuación de la misma a las situaciones concretas de hábitat

informal que imposibilitan la promoción de procesos de regularización dominial

exitosos. No se prevén mecanismos de regularización progresiva del hábitat informal,

que permita conducir el proceso de manera clara y transparente, sólo se establecen

estándares rígidos que deben ser cumplidos, excluyendo a una parte importante de la

población, que debe organizarse y movilizarse para tratar de garantizar su Derecho a la

Ciudad, en el mejor de los casos, o someterse a la cooptación de aparatos políticos

clientelares, en el peor y no poco frecuente.

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