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UNA MIRADA A LA ETAPA INICIAL DE IMPLEMENTACIÓN DE UN MODELO

DE CONTROL INTERNO PARA EL SECTOR PÚBLICO

RODOLFO A. MUNEVAR MORENO

Contador Público

2011

RESUMEN

El control interno es un herramienta para las organizaciones y cumplimiento de

sus objetivos, para el caso de las entidades publicas también es una obligación

que esta inmersa en la constitución nacional, en el texto se quiere reconocer el

concepto de control, el control interno dentro de la organización y dejar ciertos

cuestionamientos frente a la implementación que se esta dando a partir de

decretos reglamentarios que adoptan un modelo de control interno para el estado

colombiano.

PALABRAS CLAVE

Autocontrol, Control Interno, Entidades Publicas, Modelo, Organización.

2

INTRODUCCIÓN

Actualmente una las preocupaciones de las organizaciones es el sistema de

control interno por la importancia que representa para su operación y

funcionamiento, se ha visto en los diferentes sectores, públicos y privados, las

debilidades que se encuentran en el momento de realizar auditorias, es así; que

se intenta por parte de las organizaciones implementar modelos que mejoren y

optimicen el sistema de control interno para disminuir el impacto a posibles riesgos

dentro de las organizaciones.

El modelo de control interno es importante para cualquier organización, pero

también lo es, el que este diseñado de acuerdo a la necesidad de la organización

y al sector en el cual se quiere implementar. Dentro del desarrollo de la

constitución nacional se han sancionado leyes y decretos para reglamentar el

diseño y aplicación del control interno en las entidades publicas; a través de estos,

se adoptan modelos por parte del estado como es el Modelo Estándar de Control

Interno MECÍ 1000:2005, modelos que nacen de convenios y ayudas con otros

gobiernos y organizaciones extrajeras ya establecidas dentro de los planes y

políticas de estado, y que sirven para garantizar principios de transparencia y

adecuado manejo de recursos.

Para el contador público, un buen sistema de control interno es un instrumento

dentro de su trabajo porque propicia mayor confiabilidad a la información de la

organización presentada en sus informes, sobresaliendo las entidades públicas,

donde los principios y objetivos se dirigen a lo social más que a lo económico.

3

CONTROL

Dentro de las acciones básicas de la administración esta el control " éste consiste

en medir y supervisar los resultados, comparar las mediciones con los planes y,

cuando sea necesario, tomar las medidas correctivas"1 , pero es razonable que el

control se entiende y se ve desde perspectivas distintas, y que son muchas las

definiciones que pueden dar y encontrarse dentro de los diferentes autores. Se

ha tenido una evolución histórica que surge a la par con los avances y el

desarrollo de las organizaciones, es necesario ver la importancia y reconocer el

papel fundamental que cumple dentro de ellas.

El control se percibe de diferentes formas y tiene según sus corrientes diferentes

enfoques, desde su origen en el mismo concepto se perciben las diferencias, es

así que " en español2, se considera que la palabra control es un nombre que

proviene del francés contrôle y tiene diversos sinificados: (1) comprobación,

inspección, fiscalización, intervención;..."2 o " En ingles3 la palabra control tiene

significados diversos ya sisea si se le entiende como verbo transitivo o como

nombre. Entendido como verbo transitivo, se acepta que su origen esta en el

mediano ingles y que proviene del francés controllen, estando muy vinculado con

la copia de una cuenta esto es la auditoria."3

En el desarrollo de su concepto ha contribuido la teoría general del control donde

se ha pasado de una teoría del control convencional, importando solo el inicio, el

final y el ajuste que se pueda realizar a los errores; y por otro lado la teoría del

control moderna donde tiene en cuenta un sistema dinámico con una complejidad

mayor en la relación de sus diferentes variables y a través de todos los momentos;

1 BELTRÁN JARAMILLO, Jesús Mauricio. Indicadores de Gestión. Bogota: 3R, 1998.144 p. ISBN 958-8017-00-9 2 MANTILLA BLANCO, Samuel Alberto. AUDITORIA 2005. Bogota: Ecoe, 2003. p. 56 3 Ibíd., 2003. p. 57

4

y "se aplica a sistemas de múltiples entradas y múltiples salidas, lineales y no

lineales, invariantes o variables en el tiempo, con o sin perturbación provenientes

del medioambiente externo"4

Lo anterior entiende al control en su concepto, como la necesidad de aplicar

dentro de un sistema activo, funcional y que necesariamente se nutre de

diferentes aspectos dentro y fuera para lograr su cometido.

Ahora, si se consulta más conceptos se entiende el control como parte de las

organizaciones; entonces, en definición " Control es un conjunto de normas,

procedimientos y técnicas a través de las cuales se mide y corrige el desempeño

para asegurar la consecución de objetivos y técnicas"5 y otros autores como

Gutierrez, donde el control es asegurarse que las acciones dirigidas se realicen de

acuerdo con los objetivos predeterminados dentro de los limites de la estructura

organizacional6

CONTROL INTERNO

Después de reconocer el concepto de control, se puede dar paso al control

interno que se clasifica dentro del control de gestión* y como una de sus

modalidades, pero más cercano a lo privado según la esfera jurídica económica

de la aplicación** , referente a esto ya identificamos al informe COSO como

control interno. Pero ¿qué se entiende por control interno?, según Coopers &

Lybrand:

4 MANTILLA BLANCO, Samuel Alberto. AUDITORIA 2005. Bogota: Ecoe, 2003. p. 59 5 Ibíd., 2003. p. 59 6 Gutiérrez plazas, Gerardo (1986). La Administración por Control p. 272, citado por MANTILLA BLANCO, Samuel Alberto. AUDITORIA 2005. Bogota: Ecoe, 2003. p. 63. * Es un sistema dinámico e importante para el logro de metas organizacionales, dichas metas provienen inicialmente del proceso de planeación como requisito básico para el diseño y aplicación del mismo, dentro de ciertas condiciones culturales y organizacionales. ** Se encuentra en la grafica 3. clasificación convencional del control en MANTILLA BLANCO, Samuel Alberto. AUDITORIA 2005. Bogota: Ecoe, 2003. p. 74.

5

En un sentido amplio, se define como un proceso efectuado por el consejo de

administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el

objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución

de objetivos dentro de las siguientes categorías:

� Eficacia y eficiencia de las operaciones.

� Fiabilidad de la información financiera.

� Cumplimiento de las leyes y normas que sean aplicables.7

Adicionalmente, el informe COSO estructura el control interno en una

organización en cinco componentes; como son entorno control, evaluación de los

riesgos, actividades del control, información y comunicación, y por ultimo

supervisión; componentes que se interrelacionan en un proceso para concluir con

un fin u objetivo preestablecido por la organización.

Para el caso concreto de la contaduría pública es evidente la necesidad de la

consecución de los objetivos en las tres categorías enunciadas por Coopers &

Lybrand, porque de ellas se nutre el sistema contable dentro de la organización y

la optimización de la información que se revele a los distintos usuarios de la

misma.

Pero este tipo de informe es generado a partir de fines privados, donde los

objetivos de las organizaciones se limitan a criterios de eficiencia y de efectividad

frente a los procesos y a características especiales de las organizaciones

privadas; entonces, la pregunta es ¿se tendrá en cuenta en este informe el

carácter publico y los fines que presentan las organizaciones estatales?, y que no

necesariamente tienen que reflejar excelentes resultados dentro de lo económico y

financiero, si presenta gran desarrollo en lo social; aunque cumpla con los criterios

de eficiencia y efectividad del sector privado.

7 Coopers & Lybrand. Los nuevos conceptos del control interno (Informe COSO). España: Ediciones Díaz de Santos, 2007. p. 4.

6

Modelo De Control Interno Para Colombia

Es en la expedición de la carta magna de 1991, en sus artículos 209 y 269, donde

se incorpora el control interno como concepto en el estado colombiano, y prima el

cumplimiento de los objetivos de las entidades publicas y de los principios que

rigen la función publica, posteriormente son ratificadas por la ley 87 de 1993* y la

ley 489 de 1998**, culmina con el decreto 1599 de 2005 adoptando a MECI

1000:2005 y es a través del Departamento Administrativo de la Función Pública

DAFP quien promueve la adopción e implementación del modelo de control

interno.

MECI:1000 2005 para el caso colombiano surge a partir del informe COSO***;

además, reúne características de otros tipos de modelos implementados para el

control interno en países como son en Canadá el COCO, en El Reino Unido el

CADBURY, en Australia el COBIT Y El CAL ALS***, y en su manual publicado por

el estado colombiano se reconoce que se construyo sobre el marco conceptual "

desarrollado con ocasión de la cooperación internacional con la Agencia de los

Estados Unidos para la Cooperación Internacional (USAID), y su operador en

Colombia Casals & Associates Inc., dentro del Programa de Fortalecimiento de la

Transparencia y Rendición de Cuentas en Colombia."8 y la Universidad EAFIT.

Se reconoce la importancia del modelo de control interno para las entidades

públicas y esto se ve en las distintas apreciaciones como la del C.P. Luis

Ramírez:

* Establece normas para el ejercicio del Control Interno en las entidades y organismo del Esta ** Dispuso la creación del Sistema Nacional de Control Interno. *** En los Estados Unidos se ha venido aplicando el “MODELO COSO”, el cual hace énfasis en el manejo del riesgo. *** Naciones Unidas contrató firmas para que crearan el modelo de control interno de universidades. 8 Colombia. Manual De Implementación Modelo Estándar De Control Para El Estado Colombiano. 2006. p. 7. (MECI 1000 : 2005)

7

El MECÍ permite sentar las bases, para que no solo las administraciones actuales sino

también las que en el futuro dirijan las instituciones públicas, se orienten hacia la

excelencia con base en estándares de calidad.

Es claro que la adopción de proyectos de esta magnitud deben tener en cuenta, entre

otros, el problema cultural y la resistencia al cambio, tan arraigados en los servidores

públicos. Solo la paciencia y la perseverancia lograran transformar las estructuras de

la administración publica, y eso no se consigue de la noche a la mañana9

A partir de lo dicho por el autor, se puede decir que un modelo de control interno

dentro de las entidades públicas genera cierta resistencia, esto se puede confirmar

porque después de 4 años, y varias prorrogas de plazo a las entidades para su

implementación, hasta este año, el 2009, esta terminando el proceso inicial de

cumplimiento de la norma*, pero falta en las distintas entidades saber si su

operatividad sigue en funcionamiento.

El modelo de control interno MECI 1000:2005 se estructura en tres subsistemas,

nueve componentes y veintinueve elementos, basados como se dijo antes en el

modelo COSO y que contiene las mismas características, según lo expresa el

manual de implementación adecuado al estado colombiano,

Partiendo de lo anterior se tiene ciertas dudas frente a su implementación,

porque aunque se reconoce su importancia, no se sabe si las entidades públicas

lo hacen por la necesidad de sus objetivos y principios, o, por el simple hecho de

cumplir con la norma, problema que generaría una distorsión del modelo frente a

los funcionarios públicos de cada entidad.

El control interno no debe ser el fin sino el medio, es conclusión de distintos

autores; pero, ¿qué preocupa a las entidades al implementar un modelo de control

9 RAMÍREZ ARBOLEDA, Luis Ovidio. Los Gerentes Públicos y la Ley 87 de 1993. En: Contaduría Universidad de Antioquia, jul - dic, 2005. p. 23. * El decreto 1599 de 2005.

8

interno?; en su etapa inicial, la planeación y sensibilización, se opta por hacer las

capacitaciones y que se conozca el modelo, pero de una forma más técnica -

normativa que personal y sicológica, lo cual hace que se pierda terreno frente a la

necesidad de que el servidor o funcionario público incorpore el control interno

como parte de su trabajo y no lo vea tan solo como una carga.

Un Caso Específico

Dentro del proyecto* del semillero de investigación GECI** frente a las limitaciones

que surgen en el proceso de implementación del modelo en la UPTC, a través de

herramientas como las entrevistas y encuestas a los funcionarios, encontro en sus

primeros avances con interrogantes que surgen de esta etapa como son ¿es el

modelo MECI 1000:2005 aplicable a todas las entidades del estado?, ¿un modelo

de control interno de estas características es pertinente para una universidad?,

¿desde los niveles de dirección se tiene en cuenta la importancia de una acertada

implementación?

Es necesario aclarar que se hace la implementación con la rigurosidad necesaria

por este tipo de entidades; pero es esto y el afán de implementar para cumplir con

las metas propuestas por el gobierno frente a estos temas, circunstancias que

hacen que las personas consideren la implementación del modelo como

simplemente de cumplimiento, además se añaden a otros modelos como son el

de calidad.

Entonces, fácilmente la primera etapa, Planeación al Diseño e Implementación del

Modelo, solo se desarrolla parcialmente en pasos como son la adopción del

modelo y el compromiso por la alta dirección en actos administrativos, pero

dejando en forma inconclusa pasos como la sensibilización, socialización y * "Alcances y Limitaciones del Modelo de Control Interno MECI 1000:2005 en la UPTC" ** Grupo Estudiantil de Control Interno, semillero de investigación de la Escuela de Contaduría Publica Sede Central Tunja.

9

capacitación en todos los servidores de la entidad para hacer un verdadero

"proceso para interiorizar el MECI”10 .

En el caso del proyecto acerca de MECI en la UPTC, se reveló en la etapa inicial a

partir de las encuestas hechas a los funcionarios públicos; después del proceso de

sensibilización y socialización a través de las capacitaciones por parte de la

entidad, que un 75.6% tenían conocimiento de los procesos y procedimientos del

control interno y que el 66. 9% manifiestan una importancia alta del control interno

en los objetivos misionales; pero tan solo el 55.9% de los encuestados afirma

conocer el modelo de control interno MECI 1000:2005, además con un 33.1% de

los funcionarios de creer suficiente la divulgación de sus objetivos y alcances; y

dentro de las dependencias que se desconoció por completo se encuentran en el

nivel operativo, como es servicios generales e imprenta.

Frente a estas circunstancias cabe resaltar situaciones que se observaron en el

momento de hacer las encuestas y que generaron inquietudes, de manera cierta,

se apreciaba en los funcionarios al contestar sobre el conocimiento del control

interno una desconfianza al hablar sobre el, más por el pensamiento cercano del

control como un proceso para fiscalizar; lo que se estaba implementando en el

2007, que por la realidad del control interno dentro de la entidad publica, la

UPTC.

Luego, el resultado del conocimiento acerca del modelo de control interno MECI

1000:2005, evidencio esta falencia y se noto la disposición de los encuestados a

empezar una implementación que incurriría en quitarles tiempo y ha no generarles

motivación por parte la entidad, esto lo refuerza otra de las preguntas que se hizo

durante la encuesta y la cual era las limitaciones, determinándose un 39.1% en

tiempo disponible y 30.9% por la motivación. 10 Colombia. Manual De Implementación Modelo Estándar De Control Para El Estado Colombiano. 2006. p. 14. (MECI 1000 : 2005)

10

Esta etapa inicial es factor importante porque da las bases esenciales para que el

sistema de control interno de cualquier organización funcione, o, sino tan solo se

cumpliría en un periodo corto y en el papel las metas que se asignan en estas

implementaciones, recordemos lo dicho por Coopers & Lybrand donde se refiere a

la responsabilidad:

Otros empleados. — El control interno es, hasta cierto punto, la responsabilidad de

todos los miembros de una organización y, por lo tanto, debe ser una parte explícita o

implícita de la descripción del puesto de trabajo de cada empleado. Casi todos los

empleados producen información utilizada en el sistema de control interno o realizan

las funciones necesarias para efectuar el control. Asimismo, todo el personal debe ser

responsable de comunicar al nivel superior los problemas surgidos en el transcurso de

las operaciones, así como cualquier incumplimiento del código de conducta u otras

violaciones de las políticas establecidas o acciones ilegales.11

Otras dudas que surgen a partir de investigaciones dirigidas a casos específicos

como la implementación en universidades de modelos de control interno, como es

MECI 1000: 2005, es la participación que tienen, "terceros", los estudiantes dentro

de los procesos que la entidad tiene que identificar, para el caso seria el proceso

académico, donde se involucra a los docentes, pero no a los estudiantes en las

capacitaciones, entonces es pertinente decir que aunque no son funcionarios

públicos, no generan tampoco ningún tipo de impacto en un sistema de control

interno de la entidad, siendo el estudiante uno de los objetivos principales de la

misión y visión de las universidades; pero se refuerza que dentro del sistema de

control interno también se habla de agentes externos o "los terceros que

proporcionan información útil a la entidad para llevar a cabo el Control interno"12

11 Coopers & Lybrand. Los nuevos conceptos del control interno (Informe COSO). España: Díaz de Santos, 2007. p 9. 12 Coopers & Lybrand. Los nuevos conceptos del control interno (Informe COSO). España: Díaz de Santos, 2007. p 10.

11

Al hacer otras lecturas frente al comportamiento del funcionario público se puedo

ver características como la que plantea Max Weber13 en su teoría burocrática,

donde el control efectivo parte de normas o procedimientos escritos que se

constituyen en una orientación lineal por parte de la organización, es acá donde

surge un inconformismo con relación al carácter del autocontrol, autorregulación y

autogestión por parte de cada funcionario público y por que no decirlo de cada

entidad, evidentemente al ser implementado un modelo de control interno por ley

y decreto, se hace visible la realidad de esta teoría frente al comportamiento del

funcionario, debido a que solo la implementa con el fin de cumplir un mandato

dado por un poder a los directivos desde una norma nacional.

El Autocontrol Y Ambiente De Control

El autocontrol "nos permite estar pendientes de nuestras propias acciones,

actividades y decisiones; examinar nuestro proceso y aplicar los correctivos a

cualquier anomalía presentada."14; y aunque, el manual de implementación

reconoce estos elementos dados, es muy difícil colocarlos en práctica si antes no

se reconoce la importancia del control interno, volvemos al punto de partida de la

necesidad de una buena sensibilización y socialización a todos los participantes

del control interno; recordemos, al ser un sistema va a tener influencia tanto de

elementos internos como externos, claro si se quiere reconocer de esta forma.

El autocontrol genera en el funcionario público apropiación de su cargo, de su

organización, hay textos que hablan sobre el tema y que concluyen que:

El Autocontrol permite a cada persona tener una mayor conciencia de su labor,

desarrollar las habilidades necesarias para determinar las desviaciones de lo planeado

13 WEBER, Max, citado por CABRERA, Elibeth. Control. Perú: Ilustrados.com, 2005. p 37 14 MEJÍA QUIJANO, Rubí Consuelo. Cómo crear un ambiente de control en las organizaciones. Colombia: Red Universidad Eafit, 2006. p 4.

12

con lo ejecutado, coordinar su trabajo efectivamente con los demás empleados que

participan en los mismos procesos y sentir una gran satisfacción en el desempeño de

sus funciones, lo cual trae a las empresas grandes beneficios porque incrementa la

productividad, el sentido de pertenencia y mejora el clima organizacional.

Crear una cultura de Autocontrol requiere de un alto compromiso en toda la

organización, requiere liderazgo de la gerencia, tener la necesidad de cambiar, creer

en el cambio, confiar en la gente, capacitar a todo el personal no sólo en esta nueva

disciplina, sino en el desempeño de sus funciones y crear un ambiente propicio para

practicarlo, porque sólo con la práctica se logra entender el verdadero sentido del

Autocontrol. 15

Es precisamente los elementos que se configuran alrededor del autocontrol en el

funcionario publico lo que necesita un sistema de control interno y por donde debe

empezar para lograr la planeación e implementación de un modelo, como lo es el

MECI 1000:2005; estos elementos para resaltar son conciencia de su labor,

desarrollar las habilidades, coordinar su trabajo y una gran satisfacción de ejecutar

su trabajo; deberían estar presentes, no de una manera teórica sino de una

manera práctica, en las socializaciones y sensibilizaciones dadas antes de

comenzar la etapa de implementación de los subsistemas.

Lo anterior, unido al trabajo que se sigue haciendo en el componente de ambiente

y control* , fortalecería el sistema de control interno de una organización,

recordando que no se deben dejar tampoco "terceros" que puedan influir de

manera significativa dentro de la implementación de un modelo y funcionamiento

de un sistema de control interno.

Es también necesario aclarar que todos los componentes (COSO) o subsistemas

(MECI) son y tienen gran importancia para la consecución de los objetivos de

15 MEJÍA QUIJANO, Rubí Consuelo. Cómo crear un ambiente de control en las organizaciones. Colombia: Red Universidad Eafit, 2006. p 10. * Componente que pertenece al subsistema estratégico en MECI 1000:2005 y que se aproxima al componente de Entorno de Control en el informe COSO.

13

cualquier organización, pero que lo que realmente se quiere resaltar es la

importancia implícita que tiene las personas dentro del sistema de control interno y

su papel en el desempeño de este.

CONCLUSIONES

Es pertinente tener en cuenta la etapa inicial de un modelo de control interno,

debido a las implicaciones que trae para una buena implementación; la planeación

no solo debe limitarse a los recursos y gestión por parte de los directivos sino

que debe ser dirigida a todos los funcionarios públicos, en el caso de entidades

estatales, con un cambio de mentalidad del desarrollo de sus funciones y del

entendimiento de la verdadera misión y visión de la organización alrededor de

ellos mismos.

Aunque de manera directa no se ve la implicación del tema dentro de la profesión,

cabe resaltar que los contadores públicos están hoy en día inmersos en diferentes

campos normativos que afectan y aplican a las organizaciones, en este caso las

publicas, y que como se menciona durante el texto y a través del informe COSO

su objetivo en el control interno son las categorías de eficacia y eficiencia de las

operaciones, fiabilidad de la información financiera y cumplimiento de las leyes y

normas que sean aplicables; se entiende, que estos fines ayudan a que el

contador público cumpla satisfactoriamente su labor dentro de la organización y

necesariamente este al tanto de estas normatividades; y de una verdadera

aplicación que genere mayor seguridad en el fin del ciclo contable que es la

presentación de la información financiera.

Es necesario considerar la normatividad que se adopta al sector publico y las

implicaciones que puede tener dentro de las organizaciones que conforman al

estado colombiano, sigue en duda como modelos aplicados en otros países

14

puedan funcionar dentro del contexto colombiano y como puede desarrollar los

fines y objetivos encontrados en la constitución nacional.

Se resalta la necesidad de un modelo de control interno donde haya un verdadero

autocontrol por cada elemento (las personas) de las organizaciones, en especial

las públicas, por su carácter social más que económico y financiero.

BIBLIOGRAFÍA

BELTRÁN JARAMILLO, Jesús Mauricio. Indicadores de Gestión. Bogotá: 3R, 1998.144 p. ISBN 958-8017-00-9

CABRERA, Elibeth. Control. Perú: Ilustrados.com, 2005. p 37. Disponible en

Internet: <http://site.ebrary.com/lib/bibliotecauptcsp/Doc?id=10093073>.

Colombia. Manual De Implementación Modelo Estándar De Control Para El Estado

Colombiano. 2006. 88 p. (MECI 1000: 2005)

Coopers & Lybrand. Los nuevos conceptos del control interno (Informe COSO).

España: Díaz de Santos, 2007. 433 p. Disponible en Internet:<http://site.ebrary.

com/lib/bibliotecauptcsp/Doc?id=10198500>.

Ley 42 de 1993. Sobre la organización de control fiscal financiero y los organismos

que lo ejercen

Ley 87 de 1993. Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control

interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones

Ley 489 de 1998. Por la cual se dictan normas sobre la organización y

funcionamiento de las entidades del orden nacional.

15

MANTILLA BLANCO, Samuel Alberto. AUDITORIA 2005. Bogota: Ecoe, 2003. p. 55 - 87

MEJÍA QUIJANO, Rubi Consuelo. Cómo crear un ambiente de control en las

organizaciones. Colombia: Red Universidad Eafit, 2006. 10 p. disponible en

Internet: <http://site.ebrary.com/lib/bibliotecauptcsp/Doc?id=10109776&ppg=10>.

RAMÍREZ ARBOLEDA, Luis Ovidio. Los Gerentes Públicos y la Ley 87 de 1993.

En: Contaduría Universidad de Antioquia, jul - dic, 2005. p. 23.