Medidas para impulsar lagestión de la prevención,según la Estrategia 2007-2012

Manuel Alegre Nueno, técnico superior y auditor en Prevención de Riesgos Laborales y profesor de laUniversidad de Alicante.

> GESTIÓN DE LA PREVENCIÓN

Nº 51 • Julio-Agosto de 2008

E n la reunión de la mesa de diálogo so-cial en materia de prevención de riesgoslaborales celebrada en febrero de 2005,el Gobierno, la Confederación Española

de Organizaciones Empresariales (CEOE), la Con-federación Española de la Pequeña y Mediana Em-presa (CEPYME), UGT y CC OO acordaron impul-sar la elaboración de una Estrategia española deseguridad y salud en el trabajo (EESST). Esta ini-ciativa fue refrendada por el Consejo de Ministrosel 22 de abril de 2005. Constituye un instrumentopara establecer el marco general de las políticaspúblicas y acciones en materia de seguridad y sa-lud laboral a desarrollar por el Gobierno, las Comu-nidades Autónomas y los interlocutores socialesdurante el período 2007-2012.

Objetivos generales y líneas de actuación

La EESST tiene la finalidad de articular de ma-nera adecuada la Estrategia europea de seguri-dad y salud en el trabajo para el período 2007-2012 y la diversidad de iniciativas en materia deprevención de riesgos laborales desarrolladas porla Administración General del Estado y las Comu-nidades Autónomas. De este modo, la estrategiase orienta a conseguir dos objetivos generales:

• La reducción constante y significativa dela siniestralidad laboral y el acercamientoa los valores medios de la Unión Europea.

• La mejora continua y progresiva de los ni-veles de seguridad y salud en el trabajo.

Pero no se agotan aquí, sino que aspira a alcanzar metas más ambiciosas: transformar los

valores, las actitudes y los comportamientos detoda la sociedad en relación con la prevenciónde riesgos laborales. Para materializar estos pro-pósitos, la EESST contiene una serie de objetivosoperativos o instrumentales que engloban todaslas áreas que tienen incidencia en la seguridad ysalud de los trabajadores. Cada uno comprendeunas líneas de actuación; a su vez, éstas suponenvarias acciones o medidas. Los objetivos operati-vos son ocho, aunque se articulan en dos grandesgrupos en función de sus destinatarios:

> Para la mejora de los sistemas de pre-vención en las empresas. Destinados a losempresarios, trabajadores, a sus organizacio-nes representativas y al ámbito de la preven-ción en general (servicios de prevención, en-tidades auditoras y formativas).

> Para coordinar las políticas y reforzarlas instituciones públicas dedicadas ala prevención de riesgos laborales. Estesegundo bloque tiene como destinatarios alas instituciones que desarrollan políticas re-lacionadas con la seguridad y salud en el tra-bajo: las Administraciones Públicas.

Objetivos operativos en gestión de la prevención

La EESST reconoce que el elevado número yla complejidad de las normas en materia de pre-vención de riesgos laborales, así como en algunoscasos su generalidad –que no toma en considera-ción las peculiaridades de los diferentes sectoresde actividad– dificultan su cumplimiento particu-larmente por las pymes; lo que ha dado lugar aproblemas como la falta de un nivel adecuado de

integración de la prevención en la empresa, así co-mo a un cumplimiento más formal y burocráticoque real y efectivo de las obligaciones preventivas.

Por este motivo, se propone la adopción denuevas medidas y abrir un gran debate entre to-dos los sujetos implicados sobre cómo perfeccio-nar la eficacia y la calidad de la prevención deriesgos laborales. Con este fin, la EESST contienetres objetivos operativos y sus respectivas líneasde actuación.

Objetivo 1: Lograr un mejor y más eficazcumplimiento de la normativa, con especialatención a las pymes. La amplitud de la norma-tiva española de seguridad y salud, especialmenteen el aspecto administrativo o de gestión, puederesultar de complejo cumplimiento, sobre todopara este tipo de compañías.

Por ello, han de recibir el apoyo de las institucio-nes para conseguir eficazmente que el sistemade prevención sea sencillo, cercano al empresa-rio y fácilmente comprensible, sin rebaja de lascondiciones mínimas de seguridad y salud. Las lí-neas de actuación que propone la EESST, y quepodrán ser objeto de financiación pública, son:

> Permitir que las empresas de hasta 50trabajadores que no desarrollen activida-des del Anexo I del Reglamento de los Ser-vicios de Prevención puedan realizar el plande prevención de riesgos laborales, la eva-luación de riesgos y la planificación de acti-vidades preventivas de forma simplificada.

> Dispensar de la obligación de someter aauditoría su sistema de gestión de seguridady salud laboral, a aquellas empresas de hasta

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50 trabajadores que organicen su sistema deprevención con recursos propios, salvo que laautoridad laboral requiera su realización.

> Hacer posible que el empresario puedadesarrollar personalmente la actividadpreventiva en compañías de hasta 10 tra-bajadores. Con este fin, el Plan Nacional deFormación deberá incluir acciones formati-vas que les ayuden a obtener la formaciónnecesaria para asumir y desarrollar la pre-vención. Además, se facilitará asesoramien-to público al empresario para la organizaciónde sus actividades preventivas, impulsandolas autoevaluaciones con modelos tipo porsectores, y especificando tanto las activida-des como los riesgos que requieren el apo-yo técnico especializado.

> Elaboración de una guía del InstitutoNacional de Seguridad e Higiene en elTrabajo (INSHT) referida específicamente ala aplicación de la normativa de prevenciónpor las pymes y las microempresas. Además,todas sus guías sobre la normativa de pre-vención deberán tener un capítulo específicosobre su aplicación por las pequeñas y me-dianas empresas.

> Las comunidades autónomas continua-rán estableciendo programas específicosde control y vigilancia del cumplimiento dela normativa de prevención de riesgos labora-les dirigidos, prioritariamente, a las empresaso actividades con más altos índices de sinies-tralidad laboral, o que en los tres últimos añoshayan tenido más de un accidente grave, muygrave o mortal.

> La Comisión Nacional de Seguridad ySalud en el Trabajo desarrollará planes yprogramas de identificación y seguimiento delos sectores económicos, en los que se recu-rra habitualmente a la contratación y subcon-tratación de obras y servicios, que permitan ala Inspección de Trabajo y Seguridad Socialrealizar campañas de vigilancia para compro-bar el cumplimiento de la normativa y, en par-ticular, la relativa a la coordinación de activida-des empresariales.

> Adoptar las medidas que sean necesa-rias para garantizar la completa efecti-vidad y funcionamiento del derecho de

los trabajadores autónomos a una pro-tección adecuada de su seguridad y salud enel trabajo.

> Puesta en marcha de un Plan Renovede equipos de trabajo obsoletos en lossectores en los que los datos sobre siniestra-lidad u objetivos pongan de manifiesto laconveniencia de modernizar la maquinaria.Asimismo, se reforzará la coordinación entrelas Administraciones Públicas competentesen materia laboral y de industria, de maneraque se mejore la integración de la preven-ción de riesgos laborales en las reglamenta-ciones técnicas de los equipos de trabajo ylas instalaciones.

> Adaptar permanentemente el modelo deprevención a los cambios que se produz-can en el mercado de trabajo y a la realidadde sectores y colectivos de especial riesgo(temporales, inmigrantes, subcontratas, agri-cultura, pesca, etc.).

> Estudiar la viabilidad de extender laaplicación de la acreditación de la forma-ción en materia preventiva a otros sectoresdistintos al de la construcción, así como in-cluir en la cartilla profesional de los trabaja-dores de determinados sectores de actividadlos datos relativos a la vigilancia de la salud,respetando plenamente el derecho a la inti-midad de los trabajadores.

Objetivo 2: Mejorar la eficacia y la calidaddel sistema de prevención, poniendo unespecial énfasis en las entidades especiali-zadas en prevención (servicios de prevenciónajenos, auditoras y entidades formativas). La re-lación entre recursos preventivos propios y aje-nos en las empresas, la calidad de las activida-des preventivas, la formación de profesionales ytrabajadores son cuestiones que pueden y de-ben mejorarse. Con este fin la EESST proponelas siguientes líneas de actuación:

> Todas las políticas y la propia normati-va de prevención de riesgos laboralespotenciarán un sistema preventivo centradoen incentivar y en aprovechar al máximo losrecursos preventivos propios de la empresay en el que se perfeccione la complementa-riedad de los recursos ajenos, a través de lassiguientes medidas:

• Establecer bonificaciones en la cotizaciónde accidentes de trabajo y enfermedadesprofesionales de las empresas que, sin te-ner obligación legal de constituir un servi-cio de prevención propio, decidan tener re-cursos preventivos propios, ligado todo elloa criterios de calidad y resultados.

• Fijar bonificaciones para la contratación detrabajadores designados con formación mí-nima de nivel intermedio y dedicación efec-tiva a tareas preventivas (incluidos los desig-nados por la empresa para actuar comointerlocutor para relacionarse con el serviciode prevención ajeno) o que formen partedel servicio de prevención propio.

• Permitir que los servicios de prevenciónpropios puedan subcontratar determinadosmedios necesarios para la realización delas actividades preventivas a desarrollar enla empresa, especialmente en los casos enque la dispersión geográfica de algunos cen-tros de trabajo o el elevado coste de algunosmedios materiales no favorezcan la constitu-ción de servicios de prevención propios.

> La política de formación potenciará es-pecialmente la preparación de trabaja-dores para el desempeño de funciones denivel básico, intermedio o superior en preven-ción de riesgos laborales en las empresas enlas que están ocupados.

> Puesta en marcha de acciones que favo-rezcan la eficacia y calidad de los serviciosde prevención mancomunados como:

• La constitución de un servicio de preven-ción mancomunado no decidida en el mar-co de la negociación colectiva deberá sercomunicada con carácter previo a la autori-dad laboral.

• Las empresas que tengan obligación legalde disponer de servicio de prevenciónpropio no podrán formar parte de servi-cios de prevención mancomunados cons-tituidos para las empresas de un determi-nado sector, aunque sí de los formadospara empresas del mismo grupo.

> La Administración General del Estado ylas Comunidades Autónomas establece-

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rán criterios de calidad y eficacia exigiblesa los servicios de prevención ajenos, basadosen ratios de medios humanos y materiales, einstalaciones de los que deben disponer enfunción del número de trabajadores, el tiem-po de respuesta para los servicios requeridos,los criterios de calidad del servicio y la peli-grosidad de las actividades de las empresascon las que tuvieran suscritos conciertos. Es-tos criterios serán negociados con los interlo-cutores sociales y con las entidades represen-tativas de los servicios de prevención ajenos yrefrendados por la Comisión Nacional de Se-guridad y Salud en el Trabajo.

> Analizar las medidas que proceda adop-tar para homogeneizar la memoria de activi-dades que los servicios de prevención ajenoshan de presentar a la autoridad laboral com-petente, estableciendo, en su caso, un con-junto mínimo de datos que deba incluirse enla memoria.

> Creación de un sistema de evaluación dela calidad de los servicios de prevención.

> Se adoptarán medidas similares a lasexpuestas para favorecer la calidad y efi-cacia de las entidades formativas y las audito-rías, mediante el establecimiento también decriterios para su acreditación o desacredita-ción. En el caso de las auditorías, se favorece-rá que las empresas no obligadas legalmentesometan con carácter voluntario su sistemade prevención al control de una auditoría oevaluación externa.

Objetivo 3: Fortalecer el papel de los inter-locutores sociales y la implicación de losempresarios y de los trabajadores en la me-jora de la seguridad y salud en el trabajo.Para alcanzar este objetivo se proponen líneas deactuación que pretenden favorecer la implicaciónde los empresarios y los trabajadores, y sus re-presentantes, en las actividades preventivas en laempresa, favoreciendo con ello una gestión pre-ventiva integrada.

Estas líneas de actuación tienen un dobleobjetivo: por una parte, promover el cumplimien-to de las obligaciones preventivas empresarialesy, por otra, facilitar el ejercicio efectivo de los de-rechos de información, consulta y participaciónde los trabajadores en materia de prevención de

riesgos laborales, así como impulsar el cumpli-miento de sus obligaciones en materia de pre-vención de riesgos laborales y su cooperacióncon el empresario. Con este fin, la EESST propo-ne las siguientes actuaciones:

> En los convenios colectivos sectorialesde ámbito estatal se negociará el estable-cimiento de un órgano específico para lapromoción de la salud y seguridad en el tra-bajo, de carácter paritario, para que desarro-lle programas de divulgación e informaciónde los riesgos profesionales existentes en elsector, así como sobre los derechos y obli-gaciones preventivas del empresario y lostrabajadores, y la promoción de actuacionespreventivas. Estos programas sectoriales sefinanciarán a través de la Fundación para laPrevención de Riesgos Laborales.

Por acuerdo entre las organizaciones em-presariales y sindicales, los acuerdos marcopara la negociación colectiva incorporarán cri-terios y orientaciones a los negociadores consus contenidos. Con carácter subsidiario sepromoverán en el ámbito territorial acuerdosanálogos entre las organizaciones empresa-riales y sindicales y las comunidades autóno-mas. Se evitará la concurrencia sobre unamisma empresa de los programas sectorialesy territoriales. Asimismo, se procurará que enel marco de estos programas no queden ám-bitos ni necesidades sin atender.

El ámbito de actuación de estos órganos yprogramas será el de empresas que cuentencon una plantilla de entre 6 y 50 trabajado-res y carezcan de representación de ellos. Seaplicarán criterios de prioridad como tasas

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Para que las empresas con menos de 50 trabajadores puedan reducir sus tasas de accidentes, se ha desarrollado el plan Prevea.

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de siniestralidad, mayores dificultades parala acción preventiva u otros objetivos quepor acuerdo se estimen convenientes.

Los programas de divulgación e informacióncontemplarán la realización de visitas a lasempresas indicadas por personas especia-lizadas con formación específica sobre el sec-tor y capacidad técnica adecuada en materiapreventiva (agentes sectoriales de preven-ción). Deberán ser previamente comunica-das por el órgano paritario y aceptadas porlas empresas. Finalmente, el órgano espe-cífico sectorial deberá realizar una evalua-ción anual para analizar los efectos preven-tivos de los programas de actuación que selleven a cabo, que someterá a las organiza-ciones firmantes del convenio colectivo oacuerdo sectorial.

> En las empresas a las que no afectenlos programas previstos en los ámbitossectorial y territorial por su tamaño, searticulará un programa especial de actua-ción, que contará con financiación pública.Los contenidos del programa, así como laevaluación de sus actuaciones de desarrollose realizarán en el seno de la Comisión Na-cional de Seguridad y Salud. A tal efecto, setendrán en cuenta los siguientes criterios:

• Establecimiento de incentivos para facilitarel cumplimiento de las obligaciones pre-ventivas por las microempresas, sea cualsea la modalidad organizativa preventivaadoptada. Se implementarán cuando lasfunciones preventivas sean asumidas per-sonalmente por el empresario o a travésde la figura del trabajador designado.

• Asesoramiento y apoyo técnico preventi-vo de carácter básico, que podrá tener ca-rácter presencial en el centro de trabajo oexterno.

> Promover la implicación de los repre-sentantes de los trabajadores en la or-ganización y desarrollo de la prevención delos riesgos en la empresa. Para ello, en lascompañías en las que haya más de 50 tra-bajadores se impulsarán las facultades quela Ley de Prevención de Riesgos Laboralesestablece para trabajadores y sus represen-tantes. Así:

• En el seno del Comité de Seguridad y Sa-lud se tratarán las cuestiones relacionadascon la modalidad organizativa preventivade la empresa y, en su caso, de la gestiónrealizada por el servicio de prevención aje-no. A estos efectos, se facilitara a los repre-sentantes de los trabajadores la memoriaanual sobre las actividades del servicio deprevención ajeno.

Los representantes de los trabajadores enel Comité podrán presentar un informerazonado sobre estos aspectos que debe-rá ser contestado por el empresario. La re-novación del concierto del servicio de pre-vención ajeno también se negociará y, ensu caso, se acordará en el seno del Comi-té de Seguridad y Salud. En caso de desa-cuerdo, el empresario presentará un in-forme motivando su decisión. Si existendiscrepancias, se podrá acudir de mutuoacuerdo a órganos de solución extrajudi-cial de conflictos.

• Cuando la modalidad de organización pre-ventiva de la empresa sea acordada en elComité de Seguridad y Salud:

– La empresa será tenida en cuenta en losprogramas a que se refiere el artículo 5.3 dela LPRL para incentivar económicamente.

– La Inspección de Trabajo y Seguridad Socialpodrá incluir a estas empresas, de entre 50y 500 trabajadores (250 si se trata de em-presas que desarrollan actividades del Ane-xo I del Reglamento de los Servicios de Pre-vención), en los eventuales programas quepuedan seguir al plan Prevea1.

– Se ampliará el plazo legal de realizaciónde la auditoría en las empresas que ten-gan esa obligación legal.

• Los delegados de prevención podrán diri-girse a la autoridad laboral para poner ensu conocimiento cualquier cuestión relacio-

nada con el funcionamiento y la calidad delas actuaciones desarrolladas por el serviciode prevención ajeno.

> Promover, en el marco de la negocia-ción colectiva, la implicación de los trabaja-dores en el cumplimiento responsable desus obligaciones preventivas de manera que:

• Se fortalezca el compromiso del trabajadorcon el cumplimiento del plan de preven-ción de la empresa, las actividades preven-tivas que se desarrollan y con sus propiasobligaciones preventivas.

• Se precisen las competencias de los dele-gados de prevención y de los Comités deSeguridad y Salud para promover de formaactiva el cumplimiento de la normativa deprevención de riesgos laborales por los tra-bajadores.

• Se fijen pautas para concretar en los con-venios colectivos el cuadro básico de in-cumplimientos de las obligaciones de lostrabajadores, según el Estatuto de los Tra-bajadores.

> La Administración General del Estado yla de las Comunidades Autónomas secomprometen a promover que en las grandesobras públicas se constituyan comisiones tri-partitas (Administración, empresas y represen-tantes de los trabajadores) que favorezcan unamejor aplicación de las medidas de proteccióny prevención que hayan de ser adoptadas.

> Para reforzar la seguridad jurídica y favo-recer una mayor implicación de los em-presarios en el cumplimiento de sus obligacio-nes preventivas, se analizarán los problemasderivados de la concurrencia en relación conla prevención de riesgos laborales de los cua-tro órdenes jurisdiccionales: civil, penal, con-tencioso-administrativo y social.

Finalmente, se estudiará también si resultaconveniente establecer mecanismos que satisfa-gan las indemnizaciones por responsabilidad civilderivada de los accidentes de trabajo de los quesea responsable el empresario que resulte insol-vente o que sirvan para resarcir a los trabajado-res como víctimas directas e indirectas de delitosdolosos.

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1 El plan Prevea se destina a empresas dehasta 50 trabajadores, con el fin de quepuedan contar con apoyo y asesoramien-to técnico para reducir sus tasas de acci-dentes.

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