1

METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: ANÁLISIS Y PROPUESTA LUIS ALBERTO CABUYA MONTAÑO ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA-ESAP FACULTAD DE POSTGRADOS ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA BOGOTA D.C. 2006.

2

METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: ANÁLISIS Y PROPUESTA. LUIS ALBERTO CABUYA MONTAÑO TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE ESPECIALISTA EN GESTIÓN PÚBLICA TUTOR FRANCISCO RODRIGO CEPEDA LÓPEZ ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-ESAP FACULTAD DE POSTGRADOS ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA BOGOTÁ D.C. 2006

3

NOTA DE ACEPTACIÓN

-------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- Tutor --------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- -------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- Jurado --------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- Jurado --------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------- Bogotá, 19 de Diciembre de 2006

4

A mi familia, por su comprensión y apoyo.

5

AGRADECIMIENTOS

El autor expresa sus agradecimientos a:

Doctor Francisco Rodrigo Cepeda López, Tutor del presente trabajo de grado, por sus reflexiones y aportes académicos. Doctor Carlos Fernando Rincón, por su apoyo académico y administrativo. Al cuerpo de profesores de la Especialización en Gestión Pública de la ESAP.

6

CONTENIDO Página 1. TITULO 7

2. INTRODUCCIÓN 7 3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 8

4. JUSTIFICACIÓN 13 5. OBJETIVOS 15 6. MARCO TEÓRICO 15 7. METODOLOGÍA 24

8. RESULTADOS 25

9. CONCLUSIONES 44 10. RECOMENDACIONES 45 11. BIBLIOGRAFÍA 46

7

1. TITULO DEL ENSAYO: “Metodología de evaluación de las políticas públicas: análisis y propuesta” 2. INTRODUCCIÓN El presente ensayo tiene como objetivo analizar algunas de las más conocidas metodologías de evaluación de las políticas públicas (PP de aquí en adelante) en nuestro medio y proponer a título indicativo algunos elementos básicos que contribuyan al diseño de una metodología global de evaluación de las políticas públicas desde la perspectiva de la Gestión efectiva de organizaciones. Para cumplir con este propósito, este ensayo consta de once partes. En primer lugar, se presenta el titulo del ensayo, seguido de esta breve introducción. En tercer lugar, se esboza el planteamiento del problema haciendo referencia a su identificación y definición, a su formulación y al alcance y extensión definitiva del estudio. En la cuarta parte se plantea la justificación del trabajo, en la quinta se señalan el objetivo general y los objetivos específicos del ensayo. La sexta se ocupa del marco teórico desde tres perspectivas conceptuales: las políticas públicas, la disciplina de la gestión y el contexto jurídico. En este sentido, es pertinente advertir que partimos de entender al Estado como una organización compleja y a la vez responsable del diseño y ejecución parcial o total de las políticas públicas. En términos de la gestión se esbozarán brevemente algunos conceptos relativos al pensamiento complejo, al enfoque de sistemas en las organizaciones, y a la teoría de redes. En la séptima parte, se indica el enfoque metodológico y las fases llevadas a cabo para el desarrollo del trabajo. En la octava parte se presentan los resultados del análisis de los modelos de evaluación de las políticas públicas más conocidos en nuestro medio y se esboza el modelo propuesto, es decir se propone la metodología de evaluación de las políticas públicas a que nos referimos en el objetivo general de este ensayo. En la novena se presentan a manera de conclusiones algunas reflexiones a cerca de la problemática estudiada y en décimo lugar, se indican algunas recomendaciones o comentarios finales resultantes del análisis. Por último, aparece la bibliografía consultada a lo largo del presente trabajo de investigación. Finalmente, deseo agradecer a la Escuela Superior de Administración Pública-ESAP, por los conocimientos, competencias y habilidades adquiridas como estudiante a lo largo del Programa de Especialización en Gestión Pública.

8

3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

3.1. Identificación y definición del problema Como punto de partida para la definición del objeto de investigación del presente ensayo, es necesario tener en cuenta que uno de los problemas centrales que han tenido que resolver históricamente todas las organizaciones ha sido su productividad. Desde las formas de organización primitivas, pasando por el Estado como Organización, hasta las grandes corporaciones multinacionales de nuestros días se han enfrentado al problema de obtener la máxima producción de bienes o servicios con la mejor utilización de sus recursos disponibles. En términos generales, se podría decir que esta preocupación de las organizaciones ha girado en torno a la relación: resultados obtenidos/esfuerzos realizados. Es evidente que esta es una problemática y una responsabilidad que también es válida para las Organizaciones públicas. Un interrogante que surge entonces es, cómo cuantificar? cómo medir ?, cómo evaluar? los resultados en las organizaciones. En la literatura administrativa esta realidad ha dado origen al surgimiento de conceptos tales como: eficiencia, eficacia, efectividad, etc. Por esto, las diferentes escuelas del pensamiento administrativo se han aproximado a proponer soluciones a esta necesidad histórica vigente de las organizaciones, de cara a su supervivencia, crecimiento o proyección. Ahora bien, la mayor parte de los desarrollos de la teoría administrativa más difundidos en nuestras Facultades de Administración han centrado su atención en las organizaciones privadas, particularmente en la empresa, entendida como unidad microeconómica de producción, más que en las organizaciones públicas. Sin embargo, la realidad evidencia el carácter permanente de por lo menos algunas necesidades sociales (salud, educación, seguridad, etc), las cuales deben ser resueltas por el Estado -a pesar del cambio en su naturaleza- a través de la implementación de políticas públicas. En este sentido compartimos la inquietud de un colega nuestro cuando advierte “recientemente se viene discutiendo, a nivel académico, sobre el anacronismo que implica hablar de política pública, y se propone por el contrario el de política de ciencia, tecnología y sociedad (CTS). El principal argumento con el que se propone este nuevo concepto se refiere a la progresiva pérdida de la función de hacedor de política, con la que tradicionalmente estuvo investida el gobierno, hecho que se transforma con la globalización y con el desarrollo de la sociedad de la información y del conocimiento. Entonces, el enorme poder que sustentaba el gobierno y que le permitía ser dueño y único soberano de lo público, se empieza a diluir hacia la sociedad como constructora de su propio destino. Sin embargo, aunque la responsabilidad pública del gobierno, se reduce cada vez más, sigue existiendo una gran problemática sobre la que la sociedad demanda de sus dirigentes soluciones inmediatas. El medio ambiente, la pobreza, la seguridad, justicia y

9

derechos humanos, sólo por mencionar algunos temas, no pueden ser liderados por cualquier actor, se necesita de la presencia del gobierno y de su capacidad de cohesionar a la sociedad en torno a la definición de cursos de acción política (política pública) para enfrentar estos problemas”. 1 (la negrilla es nuestra). Es evidente entonces, la magnitud e importancia que tiene para la reflexión académica no sólo la disertación teórica y analítica de las PP sino su impacto en la sociedad. La valoración del impacto de las PP en la sociedad pone nuevamente sobre el tapete el problema de LA EVALUACIÓN de las políticas públicas. La temática abordada en el presente ensayo aspira a contribuir a la discusión a cerca de esta problemática. Ahora bien, es necesario tener en cuenta que en nuestro medio académico la discusión y análisis sistemático de la problemática de las políticas públicas es relativamente reciente2. En términos generales, podríamos decir que el desarrollo e implementación de las políticas públicas responde históricamente a la dinámica y al rol que adopta el Estado en la sociedad. No es coincidencia que la reflexión académica acerca del tema de las políticas públicas comience a parecer en estados Unidos y Europa en al década de los treinta, en gran medida como respuesta a las necesidades surgidas a partir de la consolidación del Estado interventor inspirado en el pensamiento de Keynes, como respuesta a la crisis o depresión del capitalismo mundial de los años 30. Con razón se ha señalado que “si bien el discurso de la política pública es nuevo, no lo es el hecho que la origina, es decir, la intervención del Estado. A través de la historia este se ha venido profundizando hasta encontrar su cota máxima a mediados del siglo XX apoyado en el arsenal teórico keynesiano. El resultado fue el surgimiento del Estado de Bienestar (Welfare State) o del Estado Providencia. Desde la remota época del surgimiento del Estado se ha creído en la necesidad de que este ordene y regule el ejercicio de las actividades comerciales y cambiarias, así como en el hecho de que los gobernantes dispongan arbitrariamente o no el cobro de impuestos y el de incurrir en una serie de gastos necesarios para la comunidad”3 .Es por ello que, revisando la diversidad de definiciones o aproximaciones conceptuales acerca de lo que se concibe como una política pública, parte significativa de los autores tiene como fuente de conceptualización a las teorías del Estado. Esto podría explicar que muchas de las aproximaciones al estudio de las políticas públicas se inscriban inicialmente del ámbito de la ciencia política. En este sentido, se ha advertido: “En un período concreto de su evolución disciplinar, la ciencia política comenzó a interesarse en clarificar la acción de gobierno a través del examen de la actuación combinada de la maquinaria del Estado y los diversos actores políticos. Con tal propósito, los objetivos iniciales de la naciente área de estudio de políticas públicas abarcarían fundamentalmente la rendición de cuentas sobre el modo en 1 MOLANO, J. “Repensando la política pública dentro del marco de las ciencias de la complejidad” En: Revista #6. Año 2006. Facultad de Pregrado. ESAP. Página 67. 2 Una descripción amplia de los orígenes y antecedentes de la discusión académica de las políticas públicas se encuentra en: Salazar. V., Carlos. Políticas Públicas. Editorial. U. Javeriana. 1999. Páginas. 34-40. 3 PINZÓN, Nestor. “Políticas públicas y planificación del Desarrollo Local” En: Revista: Administración y Desarrollo. # 44. Facultad de Investigaciones ESAP. Segundo Semestre de 2005. Página 69.

10

que opera el proceso de elaboración de las PP y la exploración de la variedad y complejidad de los mecanismos de toma de decisiones. Tras una evolución no exenta de altibajos, este campo se ha consolidado como una de las disciplinas que mayores recursos concentra. Si se acepta que la abundante oferta formativa sobre esta especialidad ofrece una medida de su madurez, se podría concluir que las políticas públicas alcanzan su mayoría de edad en la década de 1990, si bien la marea generada por los trabajos pioneros dos décadas atrás - en el contexto del denominado ‘giro hacia las políticas públicas’ – continúa agitando esta área convirtiéndola en uno de los espacios más vivos de debate teórico y proyección empírica de los que conforman la ciencia política ” 4 Sin embargo, el fenómeno de las políticas públicas en la práctica ha trascendido la dimensión exclusiva del Estado y el ámbito de las PP ha tomado una dimensión transversal, de múltiples aristas (social, económica, financiera, gerencial, política, cultural), esto es, un carácter complejo, -en el sentido moriniano del término- y por lo tanto su estudio debe dar cuenta de esta realidad contemporánea. Como respuesta a esta necesidad la problemática de las políticas públicas ha comenzado a ser abordada desde otras ramas del saber: economía, sociología, administración pública, etc. Es decir, el análisis y la evaluación de las PP adquiere cada vez más un carácter multidisciplinario. Thoening (1992) ya lo señalaba: “El análisis de las políticas públicas invita, también, a romper las fronteras tradicionales de las disciplinas, tal como se han podido desarrollar y fosilizar a través de la profesionalización y la especialización de los campos científicos. En efecto, la aprehensión de la acción pública en su globalidad cuestiona numerosos problemas, formula múltiples preguntas que otros enfoques tienden a ocultar. Una política pública es, a la vez, una decisión política, un programa de acción, los medios y los métodos apropiados, una movilización de actores y de instituciones para la consecución de objetivos más o menos definidos. El analista puede verse pues inducido a interrogantes sobre los criterios de elección, sobre la legitimidad del decidor o de la acción, sobre la adecuación de los medios a fines, sobre la calidad de los métodos, sobre los costos y los beneficios: en otras palabras , suscitar las cuestiones que pueden extraerse de la filosofía política, del análisis económico, de la sociología de las organizaciones o del psicología social.” 5

Precisamente a propósito de esta problemática, desde el punto de vista del desarrollo de la disciplina de la Administración Pública (A.P) se han identificado dos grandes enfoques o tendencias: la Administración Pública Tradicional (A.P.T) que considera a la AP políticamente neutra y , el segundo, que surge en la década de los ochenta con el auge de las políticas neoliberales, conocido como Nueva Gestión Pública (N.G.P). Igualmente, se reconocen los aportes de otros

4 BOUZAS Lorenzo, Ramón. “Los fenómenos de cambio en el análisis de las políticas públicas: un balance teórico” En: Revista: Administración y Desarrollo # 43. Facultad de Investigaciones. ESAP. Primer Semestre de 2.005. Página 7. 5 THOENIG, Jean Claude, y Meny, Yves. Las políticas Públicas. Versión española a cargo de Francisco Morata. Editorial Ariel S.A. Barcelona. 1.992. Ciencia Política. Pág, 266.

11

desarrollos teóricos dentro de los cuales se ubican el neoinstitucionalismo,6 y la Administración Pública de sistemas organizacionales complejos y supraestatales, inscritos en los procesos de integración internacional. 7.

Por su parte, el paradigma de la complejidad y los desarrollos teóricos de la prospectiva, en tanto enfoques o metodologías de análisis organizacional, están llamados ha contribuir cada uno desde su perspectiva al análisis y evaluación integral de las Políticas Públicas.

Ahora bien, a nivel de nuestra realidad es preciso reconocer que la dinámica que ha tenido la implementación de las PP no ha sido tampoco ajena al cambio en la naturaleza del Estado, es decir al transito de un Estado de bienestar e intervencionista a un Estado de tipo neoliberal. Es este un tema de reflexión e interés para los estudiosos de la gestión pública, y que dicho sea de paso es responsabilidad nuestra abordarlo desde la academia. En este sentido, es preciso señalar que ya existen en nuestro medio algunos trabajos e investigaciones publicadas en esta materia. 8.

Es oportuno señalar que independientemente de la naturaleza del Estado, su acción a través de una PP exige la utilización de recursos (financieros, humanos, etc) para satisfacer las necesidades de los ciudadanos (salud, educación, seguridad, medioambiente, etc).La naturaleza pública de los recursos estatales y su impacto en la sociedad ameritan una evaluación del quehacer del Estado mediante las PP. La importancia de esta temática invita a la reflexión académica. Este breve ensayo señala algunos elementos que aspiran a contribuir a la discusión de la problemática de las metodologías de evaluación de las PP.

3.2. Formulación del problema

El problema que nos proponemos investigar y al cual nos hemos referido, podría sintetizarse formulando la siguiente pregunta : ¿Cuáles son los criterios básicos pertinentes para evaluar la gestión de las políticas públicas?

6 Ver: WIESNER, Eduardo. La efectividad de las políticas públicas: un análisis neoinstitucional. Tercer Mundo Editores en coedición con el Departamento Nacional de Planeación-DNP. Primera Edición 1997. 7 Un análisis interesante acerca de esta problemática se puede consultar en el artículo denominado: “Anotaciones en torno al estudio disciplinar de la Administración Pública” William Jiménez Benítez. Revista Polémica #3. Facultad de Pregrado. ESAP. Año 2005. Páginas 12 a 34. 8 Un análisis a cerca de la naturaleza, caracterización y evolución de las políticas públicas a la luz de los cambios en el papel de Estado en nuestro país se encuentra en: “Cambios en las políticas públicas en Colombia Neoliberalismo y Socialdemocracia”.Adolfo Rodríguez Bernal. Revista Polémica #2. Facultad de Pregrado. ESAP. Año 2003. Páginas 66 a 94.

12

3.3. Alcance y extensión definitiva del Estudio

La metodología o modelo que se propondrá en el capítulo 8 de este ensayo, constituye una primera aproximación a identificar a título indicativo los principales criterios pertinentes para la evaluación de las PP aplicables y válidos en la práctica de la gestión pública. Para esto, partimos de la premisa de que todas las organizaciones poseen algunas características comunes (sistema social, recursos, estructura de poder, objetivos, conflictivas, etc) y por lo tanto son susceptibles de aplicación de algunos principios de la Gestión de Organizaciones de carácter general o universal, los cuales deben tener validez y aplicabilidad independientemente de su objeto social o del sector económico en el cual se ubica una organización. Igualmente, es evidente que todas las Organizaciones de cara a su supervivencia y proyección deben responder a un manejo efectivo de los recursos que posee -que para los economistas clásicos son siempre escasos- dentro del criterio general de maximización de los resultados obtenidos en relación con los esfuerzos organizacionales realizados, como lo habíamos señalado anteriormente.

Ahora bien, la metodología o modelo de evaluación de las políticas públicas que se va a proponer no pretende ser un traslado mecánico de las principales técnicas de la gerencia privada a la gestión pública. Por el contrario, es necesario reconocer la naturaleza, especificidades, características, interrelaciones y dinámica particulares del sector público.

Igualmente, el modelo propuesto no puede por supuesto hacer abstracción de nuestra realidad, por lo tanto se enmarca y tiene en cuenta los postulados generales en los cuales reinscribe nuestro sector público, es decir es necesario reconocer nuestro estado social de derecho, cuya filosofía y principios están expresados en nuestra Constitución Política vigente a partir de 1991. A nivel conceptual, es preciso recordar que desde el punto de vista teórico, la mayoría de autores coinciden en afirmar que existen tres momentos en los cuales es posible (y mejor aún, deseable, podríamos agregar en este ensayo) evaluar una política pública: exante , concomitante o continua y expost. En este sentido, es necesario precisar que la propuesta metodológica que se hace en este ensayo se orienta específicamente hacia la evaluación expost. Finalmente es pertinente aclarar que la propuesta referida, mas que constituir un modelo acabado, lo único que pretende es abrir la discusión sobre los criterios y las dimensiones (social, jurídica, gerencial, técnica, política, etc) que deben ser tenidas en cuenta para la evaluación de las políticas públicas desde la perspectiva de la gestión efectiva de Organizaciones, sugiriendo para esto algunas bases conceptuales mínimas, algunas categorías de análisis y algunos elementos teóricos pertinentes.

13

4. JUSTIFICACIÓN

Una revisión preliminar de la literatura existente en nuestro medio a cerca de la problemática de las políticas públicas evidencia un mayor desarrollo y énfasis de aquella hacia la conceptualización y análisis de las políticas públicas, más que a su evaluación. Si bien es cierto que algunos autores dedican un capitulo de sus libros al tema de la evaluación, éste no llega ha examinarse sistemáticamente y en detalle como proceso organizacional complejo, a la luz de los conceptos provenientes de la teoría de la organización y de la gestión de Organizaciones como sistemas sociales. Muchos de los planteamientos se quedan en el enfoque clásico. Sin embargo, en este sentido algunos estudiosos (Monnier,1992, Kesler,1994) han llamado la atención cuando advierten: “La evaluación engloba, entonces, prácticas y teorías más amplias que la noción de auditoria o de control de gestión, porque no solo tiene que ver con el funcionamiento interno de las organizaciones públicas ( respecto a las reglas de contabilidad pública, adecuación de los medios implementados ) sino que busca también apreciar los efectos de la acción pública en términos de modificación del ámbito (conductas y percepción de los actores) : dicho de manera sencilla la evaluación de una política pública pone a prueba empírica la validez del modelo que la sostiene. El análisis tiene que ver, entonces, tanto con la pertinencia de esta ‘teoría de la acción’ como con su grado de aplicación práctica”. 9 Igualmente, es preciso reconocer que algunos de los trabajos académicos conocidos en nuestro medio y los cuales el autor de este trabajo de grado tuvo la oportunidad de leer para la elaboración de este ensayo, se refieren, infortunadamente de manera breve, a los aportes de la teoría de la organización al análisis de las PP y a la relación entre el management privado y público. En este sentido, las reflexiones de Muller (1998, 2006) son pertinentes: “Deben evocarse tres grandes corrientes de pensamiento para precisar el plano de fondo intelectual de las políticas públicas: las reflexiones sobre la burocracia, la teoría de las organizaciones y los estudios del management público…La burocracia para Weber es una forma social fundamentada en la organización racional de los medios en función de los fines. Detrás de esta definición de apariencia vanal, se esconde una revolución conceptual que explica la eficacia de las sociedades industriales frente a las sociedades tradicionales. En efecto, lo propio de la burocracia es organizar las diferentes tareas independientemente de los agentes encargados de ejecutarlas…No es por azar que Max Weber es contemporáneo de Taylor: en ambos casos, está la idea según la cual el desempeño (perfomance) industrial o administrativo pasa por una voluntad de eliminar la incertidumbre ligada al comportamiento humano. Es el carácter impersonal, deshumanizado y rutinizado de la burocracia lo que explica su eficacia social, tanto para provecho del gobernante como del empresario. Pero estas características tienen su otra cara de la moneda. De una parte, la ‘perfección’ misma de esta herramienta la hace difícil de controlar por parte del hombre político quien es, por definición, un aficionado.

9 Citado por: Muller, Pierre. Políticas públicas. Editorial U. Externado de Colombia. 2006. Página 161.

14

De otra parte, el formalismo reglamentario y la impersonalidad de la burocracia, ¿acaso no traen consigo el germen de una negación de su eficacia? A partir de la concepción weberiana de la burocracia como vector de racionalización del mundo se llega, por otros caminos, a las inquietudes de los filósofos de la modernidad. Y son precisamente estas preguntas las que va a intentar responder la teoría de las organizaciones, la cual nace en los estados Unidos en los años 20 como resultado de una insatisfacción creciente frente a los efectos de la organización tayloriana. Se asiste a una serie de investigaciones de las cuales se derivan conceptos fundamentales, tales como: sistema organizado, poder, estrategia…La acción de los hombres en la organización no se fundamenta en unos criterios sencillos (interés, amor, odio) sino en una utilización, mas o menos hábil según el caso, de las reglas formales o informales de la organización. Esta movilización de los recursos de los cuales puede disponer un actor se organiza alrededor de una estrategia orientada hacia la realización de las metas que se ha fijado. La conducta de las organizaciones supone un mínimo de decodificación de estas reglas no escritas, que son las que determinan su funcionamiento. Es la puesta en evidencia de estas reglas lo que constituye el aporte decisivo de la sociología de las organizaciones, frente a las teorías de la burocracia. Con esta disciplina y con el análisis en términos de sistema que le es contemporáneo, el problema de la complejidad de la sociedad moderna es lo que está planteado lo mismo que la cuestión de las conductas humanas frente a situaciones complejas. Se llega entonces a una tercera fuente intelectual del análisis de las políticas públicas: el management público, que según Hussenot, es ‘un conjunto de métodos racionales al servicio de los decisores públicos’, es decir, se trata de la puesta en marcha de métodos modernos de gestión en el sector público. La modernización de la gestión pública corresponde tanto a la utilización de herramientas de ayuda a la decisión como a la sistematización de algunas tareas o procedimientos administrativos, o aún, a la utilización de la publicidad para comunicarse con el público. El management público plantea el problema de la especificidad de las organizaciones públicas en relación con el sector privado. Recordemos en este momento, que el surgimiento del management público, al fortalecer la imagen de racionalidad y de modernidad de la administración, es sinónimo de una nueva representación del papel del Estado en la sociedad”.10

Teniendo en cuenta el escenario anterior, el presente ensayo pretende constituirse en una aproximación preliminar al estudio de la evaluación de las PP y espera contribuir a su reflexión desde una perspectiva global de las organizaciones entendidas como sistemas sociales complejos.

10 MULLER, Pierre. “Génesis y fundamento del análisis de políticas públicas”. En: Revista Innovar #11. Enero-Junio de 1998. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Colombia. Páginas 101, 102.

15

5. OBJETIVO

5.1. Objetivo General:

El objetivo general de este ensayo proponer a título indicativo algunos criterios básicos para el diseño de una metodología de evaluación de las Políticas Públicas, desde la perspectiva de la Gestión efectiva de Organizaciones.

5.2. Objetivos específicos:

Revisar los principales planteamientos o modelos de evaluación de las políticas públicas mas conocidos en nuestro medio académico.

Identificar los principales elementos de la disciplina de la Gestión de Organizaciones pertinentes para la evaluación de una política pública.

6. MARCO TEÓRICO En este acápite se señalarán a continuación algunos de los principales elementos teóricos básicos que enmarcan nuestro objeto de estudio, teniendo en cuenta tres materias o dimensiones: en primer lugar, los atinentes al concepto de políticas públicas. En segundo lugar, los relativos al campo disciplinar de la gestión de organizaciones, los cuales giran alrededor de tres ejes conceptuales: el paradigma de la complejidad, el enfoque sistémico y la teoría de redes y los stakeholders. Por último, los relativos a la dimensión jurídica. 6.1. En materia de políticas públicas. 6.1.1. El concepto de políticas públicas (PP) La conceptualización acerca de las políticas públicas se ha venido desarrollando desde varios enfoques. Diferentes autores desde diversas perspectivas disciplinares se han aproximado conceptualmente a esta problemática. Veamos algunas de ellas. “La política pública es un conjunto de decisiones y acciones adoptadas como solución a una dificultad considerada por el propio gobierno y por los cuidadnos como prioritaria”11 “Al hablar de políticas públicas queremos decir decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en calidad de ciudadanos electores y contribuyentes”12

11 Citado por Molano, J. en Revista Polémica. #6. Artículo: Repensando la política pública dentro del marco de las ciencias de la complejidad. Año 2006. Página 69. 12 AGUILAR V, Luis. El estudio de las políticas Públicas. Grupo Editorial Porrua, México, 1992, página 36.

16

“Las política pública es un conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas”13 “Una política pública se presenta como un conjunto de prácticas y normas que emanan de uno o varios actores públicos, es decir un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico: la seguridad, la salud, etc. Una PP tiene las siguientes características: un contenido, un programa, una orientación normativa, un factor de coersión, una competencia social. Una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder político y de legitimidad gubernamental”14 “Una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, de medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática. En este sentido, es necesario resaltar que el Estado no dispone del monopolio sobre las acciones públicas, otros actores (privados, asociativos), bajo diferentes modalidades de relación con el Estado (por contrato, delegación, autorización, etc) participan en esta labor” 15 “Una política pública es un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada PP es tomar a su cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros sectores, o aún entre un sector y la sociedad global. Se dirá que el objeto de una política pública es la gestión de una relación global/sectorial que de manera abreviada se anotará como RGS. La RGS es a la vez el objeto de malas políticas públicas (el problema que se busca resolver poniendo en marcha unas políticas), así como la variable clave que determinará las condiciones de elaboración de una política. En efecto, de una manera o de otra, el objeto de las PP consiste en frenar o acelerar la transformación del sector que tienen a su cargo. Al hacer esto, provocan inevitablemente otros desfaces que es necesario manejar, y así sucesivamente. Hay política pública cuando una autoridad política local o nacional interna, a través de un programa de acción coordinado, modifica el ámbito cultural, social o económico de actores sociales considerados en general dentro de una lógica sectorial” 16

13 SALAZAR, C. Las políticas públicas. U. Javeriana. Segunda Edición .1999. página 41. 14 THOENIG, Jean Claude., y Meny Ives. Las Políticas Públicas. Editorial. Ariel-Ciencia Política. 1992. Página 90. 15 ROTH, André-Noel. Discurso sin compromiso: la política pública de derechos humanos en Colombia. Ediciones Aurora .2006. Página 66. 16 MULLER, Pierre. Génesis y fundamento del análisis de políticas públicas. En: Revista INNOVAR. Facultad de Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Colombia. #11. 1998. página 107.

17

“El término políticas públicas puede entenderse como las decisiones, acciones y el curso de acción de la gestión pública en la solución de problemas socialmente relevantes” 17 En relación con el problema de la evaluación de las políticas públicas nos encontramos igualmente con varias aproximaciones. Recordemos a continuación algunas de ellas. “La evaluación es la actividad de recolección, análisis e interpretación de la información, que tienen que ver con la puesta en marcha y el impacto de las medidas que buscan actuar sobre una situación social y con la preparación de nuevas decisiones”18. “La evaluación es una estimación, tan sistemática y objetiva como sea posible, de una mediación planificada en curso o concluida. Lo que se busca es determinar la pertinencia de objetivos, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad con el fin de incorporar las lecciones aprendidas en el proceso decisorio. En términos específicos esta clase de evaluación aborda las preguntas por qué, es decir que ocasionó los cambios objeto de seguimiento; cómo, es decir cuál fue la secuencia o proceso que condujo a efectos exitosos (o no exitosos); y a preguntas de conformidad y rendición de cuentas es decir, ¿las actividades propuestas se llevaron a cabo en realidad y según lo planeado? 19 Es necesario señalar que el problema de la evaluación de las políticas públicas debe enmarcase como parte de un proceso más amplio. En este sentido es preciso tener en cuentan que “las políticas públicas tienen un ciclo que van desde su formación, formulación, implementación y evaluación. Este proceso es dinámico y nos muestra explícitamente la interacción entre actores y organizaciones estatales, particulares y sociales. A continuación nos referiremos a cada uno de ellos. La formación de la política pública sería el proceso de conversión de los problemas de la sociedad, de los grupos y organizaciones civiles, de los particulares, de los partidos políticos, de las autoridades públicas, de los gobiernos o de la comunidad internacional, en asuntos de interés gubernativo, general o públicos. Por su parte, la formulación de la política se referiría al proceso dinámico de asunción de decisiones o de acciones por parte de los actores gubernamentales, a través del Estado y de la administración pública, para prescribir los asuntos socialmente relevantes y priorizar el uso de los recursos. La puesta en marcha de las políticas públicas es lo que conocemos como implementación de una política pública. La visión tradicional de la administración y la gestión pública nos presenta el proceso de implementación de las PP como la ejecución de planes, programas y proyectos en o por fuera de las organizaciones 17 Lecturas del Módulo de Organizaciones. Especialización en Gestión Pública. ESAP. Profesor Cástulo Morales Payares. Página 84. 18 MULLER, Pierre. Las políticas Públicas. Editorial Universidad Externado de Colombia. Segunda Edición. 2006. Página 161. 19 RIST, Ray., y ZALL, Jody. Diez pasos hacia un sistema de seguimiento y evaluación basado en resultados. Banco Mundial. Mayol Ediciones. 2005. Página 15.

18

estatales. Sin embargo es cada vez más evidente la ejecución de políticas por actores y organizaciones no estatales. La evaluación de la política pública es el proceso de valoración y reconocimiento público, negativo o positivo; estatal, social o privado; de los fines, medios, resultados, de los impactos o de la utilización de los recursos en la resolución de los asuntos socialmente relevantes al implementar decisiones o acciones estatales” 20 Para efectos del presente ensayo, en concordancia con el marco teórico propuesto adoptaremos la definición de PP propuesta por Libardo Sarmiento Anzola: “Una política pública es el conjunto coherente de principios, objetivos, estrategias y planes de acción, que identifican, comprenden y abordan las problemáticas de una sociedad, problemáticas que pueden ser de carácter económico, político, social, cultural o ambiental o de realidad de una población o comunidad específica, con el fin de darle solución o mejorar las condiciones de vida, a partir de la acción colectiva”21 6.2. En materia de Gestión de Organizaciones 6.2.1. El paradigma de la complejidad. En torno al análisis organizacional, una de las opciones contemporáneas la constituye el pensamiento complejo. Su pertinencia para este ensayo estriba en la concepción abierta, amplia e integral que del fenómeno organizacional presenta. Recordemos brevemente al menos dos elementos conceptuales básicos de este enfoque. En términos de Morin, “la complejidad es el tejido de eventos, acciones, interacciones, retroacciones, determinaciones, azares que constituyen nuestro mundo fenoménico”22 .Se pueden identificar tres principios que nos ayudan a pensar la complejidad: el principio dialógico, que permite mantener la dualidad en el seno de la unidad, el principio de recursividad organizacional que evoca un proceso generador en el cual los productos y los efectos son ellos mismos al mismo tiempo causas y productores de aquello que los produce, y el principio hologramático que nos recuerda que no solamente la parte está en el todo sino que el todo está presente en la parte. 6.2.2. El enfoque sistémico El enfoque de sistemas en el campo organizacional constituyó un avance en la concepción de las organizaciones. Para algunos este enfoque constituyó una 20 Lecturas del Módulo de Organizaciones. Especialización en Gestión Pública. ESAP. Profesor Cástulo Morales. Página 85. 21 Citado en: Revista Administración y Desarrollo. #44. Artículo: Políticas Públicas y Planificación del Desarrollo Local. Autor: Néstor José Pinzón Zárate. Facultad de Investigaciones. ESAP. Segundo semestre de 2005.Pág. 74. 22 MORIN, Edgar. Introducción al pensamiento complejo. Editorial Gedisa. Barcelona. Octava Reimpresión. Junio de 2005. Página 32.

19

ruptura con la concepción clásica de la disciplina de la Administración y se constituyó no sólo en un nuevo enfoque de la Organización (sistema abierto) sino un método de análisis organizacional. Repasemos rápidamente a continuación algunos conceptos básicos de este enfoque de manera puntual. El concepto de sistema: Un sistema es un todo organizado y unitario, compuesto por dos o más partes interdependientes, componentes o subsistemas y delineado por límites identificables que lo separan de su suprasistema ambiental. En nuestro alrededor encontramos sistemas de todo tipo. Por ejemplo, sistemas de montañas, ríos, el sistema solar como parte del ambiente físico que nos rodea. El cuerpo humano es en sí mismo un organismo complejo integrado por el sistema óseo, el sistema circulatorio y el sistema nervioso. Uno de esos múltiples sistemas que encontramos a nuestro alrededor son las Organizaciones 23 (la negrilla es nuestra). El concepto de organización: Por ser la Gestión una disciplina ubicada en al campo de las ciencias humanas existen múltiples definiciones de Organización. Para efectos del presente ensayo entenderemos la Organización como un subsistema inserto en su medio y orientado hacia ciertas metas, e individuos con un propósito; incluyendo un subsistema técnico (individuos que utilizan conocimientos, técnicas, equipos e instalaciones), un subsistema estructural (individuos que trabajan juntos en actividades integradas) , un subsistema psicosocial es decir individuos que se interrelacionan socialmente y que son coordinados por un subsistema administrativo que planea y controla el esfuerzo global.24 Toda Organización es un sistema abierto y como tal está en constante interacción con el medio ambiente, logrando un “estado estable” o equilibrio dinámico, al tiempo que retiene la capacidad para trabajar. El concepto de sistema se refiere a una abstracción de la estructura o conjunto de relaciones entre elementos o subsistemas, sus funciones o procesos y productos en interacción con un ambiente. También se concibe el sistema como un método o modelo teórico interdisciplinario orientado al análisis de comportamiento de fenómenos inorgánicos (físicos) y orgánicos (seres vivos, seres humanos), que mediante una estructura en interacción con su ambiente en movimiento, logran sinérgicamente unos procesos, un producto. Ashby (1956) define un sistema como un método para analizar y predecir el comportamiento de un fenómeno a través de uniformidades.

23 KAST F., y ROSENZWEIG, J. Administración en las Organizaciones: un enfoque de sistemas y de contingencias. Editorial McGrawHill. P.16 24 Ibid. Pág.17

20

Para Checkland (1981) el concepto de sistema se refiere a una epistemología, una “metodología suave” o una metodología de sistemas suaves (MSB), una construcción mental del pensamiento humano, un modelo para el análisis de la realidad social. Edgar Morin (1977) se refiere en la Teoría General de Sistemas (TGS) en La Méthode como un problema de método para modelizar. En su trabajo Science avec consciente (1982) precisa que la misión de este método (sistémico) es invitar a pensar a cerca de la complejidad. Elementos básicos de un sistema: En general se aceptan cuatro elementos básicos en todo sistema: insumos o entradas, estructura y procesos, productos o resultados y ambiente entorno o suprasistema. Los insumos o entradas se refieren a la energía, recursos o información que importan de su ambiente y que son necesarios a los sistemas para su funcionamiento o la realización de los procesos de transformación. La estructura y procesos son las relaciones entre los elementos y las funciones del sistema, es el tejido que une los elementos y adquieren atributos, capacidades, funciones, procesos que aisladamente no pueden desempeñar. Cada elemento se relaciona con el sistema en conjunto, con el universo. El estudio del todo lleva al análisis, a la descomposición en sus partes, a sus relaciones o estructura. Los productos o resultados hacen referencia a que mediante las propiedades de transformación adquiridas a través de las funciones de la estructura y procesos, los sistemas elaboran, construyen unos productos, producen unos resultados. El ambiente, entorno o suprasistema es el elemento holístico que relaciona el sistema con el todo, es su entorno, su universo, su contexto o exosfera con el cual interactúa.25 6.2.3. El concepto de Gestión. En los círculos académicos ha existido una discusión en torno a los conceptos de organización, administración y gestión. Particularmente con relación a estos dos últimos los académicos pocas veces logran ponerse de acuerdo. Desde mi punto de vista la siguiente reflexión aclara en gran medida esta polémica. “La noción de gestión se elabora posteriormente a la noción de administración. Denotan conceptos y prácticas diferentes. La administración ligada más a los orígenes de la formalización inicial del trabajo manufacturero, evoca más la destreza de manejar y dirigir el trabajo de otros y a las habilidades de comprensión y aplicación de ciertas técnicas operacionales. La gestión evoca la estrategia, la administración evoca la operacionalidad de las directrices que emergen de la gestión. La gestión es la acción social de regulación del comportamiento de una colectividad social,

25 MARTINEZ, C. Administración de organizaciones. Editorial Universidad Nacional de Colombia, 2002. pág.256.

21

provista de un conjunto de recursos de diversa índole, todos ellos limitados en el tiempo, el espacio, la magnitud y la significancia, conducentes al logro de construcciones nuevas y diferentes a la definición inicial, pero compartidas en su finalidad última por los agentes que la generaron y la construyen en su decurso. La gestión es agenciada por individuos que generalmente convocan a los participantes del proyecto que se ha emprendido y que regularmente, aún si éste les ha sido impuesto. Es el pivote de una acción colectiva compartida o no, La gestión es un mecanismo de regulación social ejercida por individuos que actúan sobre colectivos sociales, que intenta la articulación entre el funcionamiento global e lo económico y la existencia específica de las unidades económicas en las cuales se encuentran los individuos, los propósitos y las realizaciones”. 26 6.2.4. El concepto de Gestión Pública. La gestión pública es el proceso por el cual, el gobierno resuelve problemas socialmente relevantes a través de decisiones y acciones (políticas públicas) que se implementan en las organizaciones con planes, programas y proyectos, en un marco institucional y administrativo. En los últimos años se han incorporado nuevos modelos de gestión con la profundización de controles y participación ciudadana, para alcanzar mayor calidad, oportunidad, transparencia eficacia y eficiencia27 (la negrilla es nuestra) 6.2.5. El concepto de redes organizacionales. Las nuevas condiciones de la sociedad contemporánea, en particular el cambio en la naturaleza y el rol que ha sufrido el Estado, ha generado necesidad de nuevas formas de trabajo organizacional en la gestión pública. Una de estas son las llamadas redes organizacionales. “Las redes de trabajo interorganizacional en la administración pública son cada vez más importantes y frecuentes; la evidencia muestra que en el futuro estas tendencias continuarán. Se trata de relaciones horizontales en el gobierno, entre organizaciones que se apoyan mutuamente, sin que ninguna de ellas pueda obligar a las otras a cumplir acciones comunes. Bajo este mismo concepto aparecen también las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos regionales o locales. Así mismo involucra actividades del sector público con el sector privado o de organizaciones sin ánimo de lucro, estableciendo con ellas pautas de relaciones complejas, todas ellas importantes en la implementación de políticas públicas…La red en el sector público, envuelve un conjunto estructurado, seleccionado y persistente de organizaciones autónomas involucradas en producir bienes y servicios públicos basada en contratos públicos y abiertos para adaptarse a las contingencias de su medio ambiente y coordinar y salvaguardar los intercambios…En el sector público el uso de redes se ha extendido con gran fuerza, pues se busca satisfacer las demandas

26 ROMERO, R. El desarrollo del conocimiento y el manejo de las organizaciones. En: Revista INNOVAR #11.Pág. 36. 1.998. Universidad Nacional. 27 Módulo de Organizaciones. Especialización en Gestión Pública. 2004. Escuela Superior de Administración Pública-ESAP. Profesor Cástulo Morales Payares.

22

crecientes sobre los servicios públicos y sociales, sujetos a, las limitaciones financieras del sector público. Así, en vez de crear nuevas organizaciones, se ha impuesto a las existentes tomar conjuntamente a su cargo nuevos programas. Por último, es necesario destacar que los fenómenos de descentralización obligan a formar redes intergubernamentales e interorganizacionales a fin de llevar a cabo las políticas y los programas públicos.” 28 La teoría de redes o teoría de entramado (o networks teory) tiende a considerar muy tenues o indefinidas las fronteras entre lo estatal y lo no estatal, y dentro de este marco las políticas públicas se conciben como resultante de la participación de un grupo de instituciones u organizaciones. “Las políticas públicas se conciben como el resultado de interrelaciones e interdependencias entre varias instituciones, grupos e individuos que conforman una red de influencia mutua y en donde las jerarquías reales no siempre son las que formalmente están establecidas” (la negrilla es nuestra). 29 En este orden de ideas, algunos estudiosos han definido una red como “un conjunto de relaciones de un tipo específico ( por ejemplo de colaboración, de apoyo, de control o de influencia) entre un conjunto de actores” 30 6.2.6. El concepto de stakeholders. Desde una perspectiva académica, se afirma que una de las contribuciones de los desarrollos teóricos relativos a los stakeholders a la teoría de la organización, ha sido permitir un tratamiento más amplio (“abarcativo”) de los múltiples campos de racionalidad involucrados en la problemática organizacional. Dada la complejidad y la multiplicidad de interacciones consustanciales al sector público, el concepto de stakeholders se constituye en una categoría de análisis útil para los propósitos de este ensayo. Existen varias aproximaciones a su conceptualización. Para efectos del presente trabajo de grado, tomaremos la propuesta por Mitchell, Agle y Word: “los stakeholders son actores -internos o externos- que afectan o son afectados por los objetivos o resultados de una organización dada, en diferentes grados, en la medida en que poseen entre uno y tres atributos básicos: poder, legitimidad y urgencia. Actores que no presenten al menos uno de estos tres atributos (no afectan los resultados y/o no son afectados por los resultados) no son stakeholders.31

28 SULBRANDT, José, LIRA, Ricardo, e IBARRA, A. “Redes interorganizacionales en la administración pública”. En: Revista Reforma y Democracia. CLAD. #21. Octubre de 2005. Páginas 119, 120 y 122. 29 ROTH, A. Políticas Públicas: formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora. Año 2004. Página 33. 30 LAZEGA, Emmanuel. “Analyse de réseaux et sociologie des organizations » en Revue Francaise de sociologie, XXXV-2. Año 1994. Página 293. 31 FALCAO, Humberto y FONTES, Joaquin. “ En quien se pone el foco? Identificando stakeholders para una misión organizacional. En: Revista Reforma y Democracia. #15. Octubre de 1999. CLAD.

23

6.3. En materia jurídica Dado que la metodología de evaluación de las PP que se propone en este ensayo se orienta de cara a nuestra realidad, es necesario tener en cuenta los siguientes elementos conceptuales de tipo jurídico que constituyen los principios rectores, los criterios legales y el marco normativo que orientan la gestión pública y la acción del Estado y por lo tanto no son ajenos al diseño, implementación y evaluación de políticas públicas. A manera de contexto jurídico entonces, podríamos decir que como marco referencial un modelo de evaluación de políticas públicas deberá tener en cuenta, al menos, los siguientes aspectos normativos: 6.3.1. A nivel de la Constitución Política de Colombia (1991):

a. En el artículo 267 se establece el control fiscal para las entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, el cual lo realizará la Contraloría General de la República. Esta vigilancia estatal incluye “un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales” 32 b. En el artículo 269 se establece la obligatoriedad para que las autoridades correspondientes de todas las entidades públicas diseñen y apliquen procedimientos y métodos de control interno de acuerdo a la ley, “la cual podrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichos servicios con empresas privadas colombianas” c. En el artículo 270 se faculta a la ley para organizar los sistemas y las formas de participación ciudadana tendientes a vigilar la gestión pública y sus resultados. d. En el artículo 209 se establece que la función administrativa pública servirá a los intereses generales y se llevará a cabo con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad a través de la delegación, la descentralización y la desconcentración de funciones. e. En el artículo 339 se establece la obligatoriedad de la existencia de un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general ( objetivos de largo plazo, metas a mediano plazo y estrategias de política económica, social y

32 Constitución Política de Colombia. Editorial Panamericana. Décima Edición. 2004. Título X. Capítulo 1. Artículo 267. Página 192.

24

ambiental) y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional, el cual contendrá los presupuestos plurianuales de los proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros para su ejecución. f. En el artículo 340 se establece la necesidad de existencia de un Consejo Nacional de Planeación de carácter consultivo, que servirá como escenario de discusión del Plan de Desarrollo y estará conformado por representantes de los sectores sociales, económicos, comunitarios, ecológicos y culturales. g. Los artículos 343 y 344 establece que el organismo nacional de planeación (que señale la ley) y los organismos departamentales de planeación son los responsables del diseño de los sistemas y la evaluación de gestión y resultados de la ejecución o implementación de los planes, programas e inversiones de la administración pública.

6.3.2. A nivel de actos legislativos o temáticas específicas relacionadas con la Gestión: a. Régimen de control interno. Es preciso tener en cuenta las disposiciones establecidas en la legislación correspondiente (ley de control interno o ley 87 de 1993, ley general de control interno o ley 8292 de 2002)

b .Ley 42 de 1993, que se refiere a la Organización del Sistema de Control Fiscal. En este sentido es pertinente tener en cuenta la eficiencia, la eficacia, la efectividad y la equidad como criterios generales de gestión y resultados en las entidades públicas. c. Régimen de Contratación Administrativa. Establece y reglamenta los diferentes aspectos ya la contratación con el Estado. (Estatuto General de contratación de la Administración Pública o ley 80 de 1993, ley de contratación administrativa o ley 7494 de 1995 reformada por la ley 8511 de Mayo 16 de 2006)

7. METODOLOGÍA

7.1. Tipo de estudio: El presente ensayo podría catalogarse como un estudio de tipo exploratorio de carácter descriptivo. Es decir constituye una primera aproximación al conocimiento del objeto de estudio, identificando su naturaleza y características básicas.

7.2. Procedimiento metodológico: Para llevar a cabo la investigación sobre el tema propuesto, el procedimiento llevado a cabo pasó por las siguientes etapas:

25

a. Revisión bibliográfica preliminar a cerca del problema objeto de estudio de la presente investigación. b. Análisis de contenido del material bibliográfico seleccionado, tendiente a aproximarnos a establecer el estado de avance (“estado del arte”) del tema objeto de investigación. c. Lectura e identificación de los principales conceptos, enfoques, tipos y características de la problemática de las políticas públicas. d. Identificación y descripción de los modelos o metodologías de evaluación de las políticas públicas (PP) más conocidas y aplicadas en nuestro medio. e. Análisis comparativo de los modelos de evaluación de las PP, previa definición de las categorías analíticas correspondientes. f. Diseño y elaboración de una propuesta metodológica de evaluación de las PP, teniendo en cuenta las diferentes dimensiones (social, técnica, etc.), previa definición de los criterios y elementos teóricos pertinentes de la disciplina de la Gestión. g. Análisis integral de la temática y generación de conclusiones y recomendaciones. h. Redacción del documento final o ensayo.

8. RESULTADOS 8.1. Principales “modelos” o metodologías de evaluación de las políticas públicas.

En el presente ensayo se tomaron en cuenta algunos de los principales modelos o metodologías o planteamientos de evaluación de las políticas públicas conocidos en nuestro medio.

Para tal efecto, nos centraremos en la revisión de las propuestas o planteamientos elaborados por tres estudiosos que han trabajado el problema de la evaluación de las políticas públicas desde diferentes ópticas: André-Noel Roth Deubel, Alejo Vargas Velásquez y Carlos Salazar Vargas.

En el marco de esta revisión bibliográfica, es oportuno aclarar que en torno a la ejecución de las políticas públicas y la problemática de la gestión pública colombiana, la Contraloría General de la República publicó en el 2002, un excelente trabajo académico del economista Luis Jorge Garay Salamanca, denominado “Colombia entre la exclusión y el desarrollo: propuestas para la transición al Estado Social de Derecho”. En el capítulo 15 de este libro, Garay plantea una reflexión entorno a la ineficacia del aparato estatal e identifica lo que él denomina “fallas” de la gestión pública colombiana, y que según este autor giran en torno a los siguientes procesos administrativos propios de nuestra gestión :planeación , contratación, regulación, información, coordinación, evaluación, control y participación ciudadana.

26

En este sentido, es preciso señalar que, aunque la reflexión de Garay es un análisis juicioso de los problemas reales vigentes en la ejecución de las políticas públicas, su trabajo no constituye una propuesta metodológica ni un modelo de evaluación de las políticas públicas como tal. Por este motivo, este estudio no fue considerado como objeto de análisis para efectos de este ensayo. Pasemos pues a continuación a esbozar brevemente los elementos centrales de cada uno de lo modelos o planteamientos de los autores referidos.

8.1.1. El planteamiento de André-Noel Roth Deubel:

En primer lugar, es preciso señalar que el planteamiento propuesto por Roth Deubel en su libro Políticas Públicas: formulación, implementación y evaluación (2004), se enmarca dentro de una perspectiva amplia de análisis de la problemática de las políticas públicas. Para cumplir con este propósito aborda, entre otras, las siguientes temáticas: el análisis de las políticas públicas como ciencia del Estado en acción, conceptos y herramientas para el análisis de las PP, Teorías del Estado y PP, agenda política y políticas públicas, formulación de soluciones y decisiones estatales y evaluación de políticas públicas. Finalmente, el autor presenta de manera ilustrativa un estudio de caso -referido a la política ambiental en Colombia- que permite ver la aplicación de un modelo de análisis de cambio de una política pública. 33

La temática específica de evaluación de las PP, es abordada por el autor a lo largo de su capítulo 5 (páginas 135 a 166), en el cual expone los siguientes aspectos: conceptualización y sentido de la evaluación, momentos de la evaluación, finalidad y objeto de la evaluación, niveles de evaluación y los evaluadores de la acción pública.

Una lectura global del capítulo dedicado por Roth a la evaluación de las PP, permite poner de relieve los siguientes aspectos:

• La evaluación cobra sentido con la decadencia del denominado Estado de

Bienestar y el surgimiento de la necesidad de la legitimación del nuevo Estado no solo a nivel jurídico sino de resultados, la cual debe responder a una problemática social compleja. En este contexto es que se debe entender el surgimiento del enfoque denominado nueva gestión pública, la cual se mueve en un continum entre la evaluación de tipo gerencial (control de gestión) y la de tipo pluralista.

• Se reconocen tres momentos en la evaluación de las PP. Estos son: exante (prospectiva) es la que se realiza antes de una acción, la evaluación concomitante es aquella que acompaña la puesta en marcha de la acción, y

33 En oportuno señalar que este autor, publica en Marzo de 2006, un nuevo libro denominado Discurso sin compromiso, en el cual André Noel Roth presenta una interesante reflexión a cerca del caso de la política pública de derechos humanos en Colombia.

27

la evaluación expost (retrospectiva) es aquella que se lleva a cabo con posterioridad a la ejecución de la acción. Este último tipo de evaluación utiliza herramientas de tipo cuantitativo y cualitativo (estadísticas, sondeos, informes, entrevistas, análisis de textos, etc)

• Según el interés que motiva a los evaluadores, la evaluación pude tener dos finalidades: informar al público en general o a los actores externos a cerca de un programa para que se formen su opinión (recapitulativa), o informar a los actores internos responsables de un programa para que éstos puedan modificar sus acciones para mejorarlo (endoformativa).

• En relación con los niveles de evaluación los tres autores estudiados coinciden en retomar a Nioche (1994) y señalar los medios, los resultados, el impacto, la eficiencia y la satisfacción como niveles de evaluación de las PP. Debe tenerse en cuenta que, Salazar por su parte adiciona la participación como un sexto nivel de evaluación.

• Según la posición de los evaluadores se reconocen tres modalidades de evaluación de las PP: externa (heteroevaluación) que se asimilaría a la evaluación clásica realizada por expertos externos, mixta (pluralista y múltiple) en la cual participan expertos externos, ejecutores y beneficiarios, e interna (autoevaluación) en la cual participan los ejecutores y los beneficiarios.

8.1.2. El planteamiento de Alejo Vargas Velásquez: El trabajo del profesor Vargas se inscribe en el marco de análisis del estado y del sistema político. Su libro Notas sobre el Estado y las políticas Públicas (2001), publicado por la Universidad Nacional de Colombia, explora, entre otras, las siguientes temáticas: conceptos de sistema y régimen político, las políticas públicas entre la racionalidad técnica y la racionalidad política, análisis de políticas públicas y evaluación de las políticas públicas. En relación con el análisis general de las PP, es preciso señalar que dicho autor expresa su intención de proponer en su trabajo un enfoque que complemente los enfoques tradicionales (liberal y marxista) para el estudio de la Administración Pública y trascienda lo que él denomina la ‘perspectivas institucional’ y ‘organizacional’ de la Administración Pública. Propone un enfoque dinámico en el estudio de la Administración Pública, esto es, analizar “la administración ejecutando políticas públicas”. Para esto, define de una parte, a la administración pública como un conjunto de organizaciones con actores con algún grado de autonomía y no de manera instrumental y sumisa al poder político; y de la otra, reconoce la relación estrecha existente entre la sociedad civil, la administración pública y el sistema político, antes que la separación tajante entre éstos.

Con base en lo anterior, concibe “el análisis de la política pública desde una perspectiva de abordar la relación estado-sociedad” a partir de reconocer el

28

aparato estatal como una organización social compleja que mas que estar influido en su acción por la esfera política o social, interactúe con estas. Por ello “la política pública, entonces, es el resultado de estas relaciones (presiones-negociaciones-acuerdos) de esta Organización social compleja a su interior y de ella con los distintos actores de la sociedad y del sistema político”. El profesor Vargas identifica una diferencia conceptual sustantiva de los analistas de las políticas públicas en términos de que mientras algunos consideran que lo fundamental de las políticas públicas es la formulación, para otros es el conjunto de hechos o realizaciones, es decir la acción, la ejecución o la implementación. Igualmente, propone tres (3) grandes etapas secuenciales para el análisis de las políticas públicas, a saber: a. Formulación de una hipótesis explicativa de la PP b. Reconstrucción del proceso de la PP c. Contrastación de la hipótesis con el proceso que genere elementos útiles para la reformulación de la PP.

Desde mi perspectiva, una mirada critica de los planteamientos del mencionado autor, nos llevaría a reflexionar en torno a lo siguiente:

Aunque se aportan elementos significativos de orden teórico, conceptual y metodológico para el análisis de las PP (concepción y estructura poliárquica de la administración pública y su relación con el estado y la sociedad, doble legitimidad de la administración pública, interacción de los actores al interior del aparato estatal caracterizado por los conflictos sociales, etc) es preciso señalar algunas observaciones. Estas son:

• El autor no precisa el concepto de Organización. En este sentido, es necesario señalar o recordar que desde una perspectiva de la teoría organizacional el concepto de Organización puede tener al menos dos (2) acepciones: como función y como ente social. El concebir el aparato estatal como una “organización social compleja” demanda una conceptualización que permita entender la conformación del aparato estatal: se puede entender como una macroorganización?, como una sumatoria de organizaciones independientes?, como un “sistema” de organizaciones?

• La estructura poliárquica que, según el autor, caracteriza a la administración pública y su concepción como “una multitud de organizaciones diferenciadas en subconjuntos” amerita una aclaración conceptual –seguramente desde el enfoque sistémico- de los elementos teóricos que la subyacen y sustentan.

• En aras de hacer explícito la concepción y el marco teórico del autor, hubiese sido deseable ampliar la afirmación referida a que “toda política

29

pública refleja una teoría de cambio social”34 que señala el autor. De igual manera, el concepto de legitimidad (de “onda larga” y de “onda corta” ) que subyace a la característica de la administración pública. (Pág. 98)

• Desde una mirada global, se puede observar que el autor no presenta sistemáticamente ni hace explicito la denominación de su marco teórico propio, pues aunque el análisis de las PP es presentado por el autor como un complemento, más que como un sustituto de las concepciones anteriores (liberal, marxista, etc) de análisis de las políticas públicas, es preciso señalar que a lo largo de su trabajo el autor recoge e invoca elementos conceptuales y categorías de análisis de diverso origen : marxista (análisis histórico) , de orden Weberiano (legitimidad, jerarquía, etc), del enfoque sistémico y tangencialmente del pensamiento complejo.

Ahora bien, en relación con el tema particular de evaluación de las PP, este autor dedica su capítulo 4 (páginas 141 a 161) a presentar brevemente esta temática. Para esto, partiendo de una breve conceptualizaión a sobre el significado de la evaluación de las PP, aborda los siguientes tópicios de análisis: momentos, niveles y ejecutores de la evaluación, razones y usuarios de la evaluación y por último una breve reflexión en torno a la evaluación de las PP en el futuro.

Una mirada integral de los planteamientos de Vargas en materia de evaluación de PP, nos permite advertir lo siguiente :

• Es preciso señalar que Vargas coincide en algunos tópicos con las apreciaciones del trabajo de Salazar (el cual abordamos en el siguiente item). Ello obedece a que algunas veces, ambos autores acuden a la misma fuente bibliografica, (Vgr, J.P. Nioche en el caso de los tipos o clases de evaluación. De análoga manera coinciden en las etapas y los ejecutores de las PP.).

• En relación con el futuro de la evaluación de las PP, Vargas reflexiona en torno a la necesidad futura de vencer la cultura autoritaria que caracteriza a la mayor parte de países de América Latina que ha dificultado la generación de un conocimiento acumulativo de la experiencia, positiva o negativa, derivada de los ejercicios de evaluación de las PP.

• Se propone entonces, desarrollar una estrategia que permita un aprendizaje de los errores, de una parte, garantizando la participación de los diferentes actores involucrados en al proceso evaluativo, e institucionalizar la práctica de la evaluación en la Administración Pública, de la otra.

34 VARGAS, A. Notas sobre el estado y las políticas públicas. Editorial Unibiblos. Universidad Nacional de Colombia. Reimpreso por Editores Almudena. Año 2001.

30

8.1.3. El planteamiento de Carlos Salazar Vargas: Tal vez uno de los trabajos más extensos en materia de políticas públicas publicados por investigadores de nuestro medio académico es el del profesor Salazar (1999). El texto de su autoría, denominado Políticas Públicas (1999) publicado por la Universidad Javeriana, consta de 480 páginas, a lo largo de las cuales se hace una presentación extensa de esta problemática abordando, entre otros, los siguiente tópicos: estructuración de las PP, modelos de análisis de las PP, instrumentos para el estudio de las PP, evaluación de las PP, prototipo de una política pública de desarrollo, caja de herramientas para el manejo efectivo de las PP, el marketing y las PP. En la segunda parte del texto aborda el tema de los think tanks en particular haciendo alusión a estos como institutos para el proceso integral de políticas públicas. Finalmente, presenta algunos artículos de especialistas relativos a la problemática de las PP y expone algunos “casos” a manera ilustrativa. En relación con la temática específica de la evaluación de las políticas públicas el autor hace referencia a cuatro aspectos principales: clases de evaluación de las PP, niveles de evaluación, diferencias entre evaluación y análisis, y efectividad en las políticas públicas. Una lectura global del planteamiento de Carlos Salazar, en materia de evaluación de PP, nos permite precisar lo siguiente:

• El autor se refiere con algún grado de detalle a los modelos de análisis, formulación e implementación de PP, sin embargo no ocurre lo mismo en relación con el tema de la evaluación, el cual aunque es tratado en un pequeño capítulo (capítulo 2, páginas 76 a 83,) como tema independiente. Sin embargo, aunque no se expone un modelo de evaluación de una manera específica como tal, si se señalan algunos elementos y conceptos que pueden contribuir a la formulación o diseño del modelo referido. En este sentido, el autor retoma a Noche (1994) y advierte que para evaluar una PP existen seis niveles o formas diferentes: evaluación de medios, de resultados, de eficiencia, de impacto, de satisfacción y evaluación participativa. La evaluación de medios consiste en confrontar los objetivos de la política con los medios puestos a su disposición. La evaluación de resultados hace referencia a la comparación de lo programado. En mi opinión, en el sector público las instituciones suelen utilizar formalmente en este sentido el análisis de la denominada “ejecución presupuestal” como un indicador en este sentido. La evaluación de eficiencia tiene como propósito de dar a conocer el costo de obtener determinados resultados. La evaluación de impacto a la vez que tiene un énfasis de carácter cualitativo, es tal vez la más importante criterio de evaluación previo a la toma de decisiones futuras sobre el problema en cuestión. Su importancia radica en la dimensión social que tiene. Este tipo de evaluación indica que

31

tipo de cambios está produciendo la política de Estado en los comportamientos de los ciudadanos. La evaluación de satisfacción es relativamente reciente su concepción y tal vez la más difícil de realizar. Pretende identificar o “medir” o identificar en que medida una población objeto de una política quedó satisfecha en términos de sus necesidades atendidas, es decir en sus demandas sociales. Esto significa que se introduce en la evaluación un elemento de tipo subjetivo en el que por supuesto influyen las diferencias culturales, geográficas, etc. La evaluación participativa, se propone como un mecanismo que permite la participación en el proceso de evaluación de las partes involucradas: los expertos externos, la administración pública y los usuarios.

• Se identifican tres dimensiones (Salazar los llama “niveles”) de evaluación de las PP. Ellos son: estructural o institucional, del proceso de implementación y la evaluación de objetivos.

• Un aporte interesante desde el punto de vista de los indicadores genéricos

propios del dominio de la gestión, lo constituye la precisión conceptual que el autor presenta de manera didáctica (mediante el uso de un sencillo gráfico) acerca de los conceptos de eficiencia, eficacia y efectividad.

8.2. Cuadro comparativo de los anteriores modelos: Con el propósito de facilitar un análisis global de los planteamientos de los anteriores autores, se presenta a continuación un cuadro comparativo de los modelos anteriores (cuadro 1), donde me permito proponer algunas categorías de análisis que permitan realizar una lectura transversal que contribuya al análisis de los mismos. Estas categorías propuestas para tal efecto son las siguientes: definición de política pública (PP), etapas, actores, concepto de evaluación de una PP, referente conceptual, dimensiones de la evaluación, Niveles de evaluación, indicadores sociales y técnicos de evaluación, momentos de evaluación, ejecutores de la evaluación, razones que justifican la evaluación de las PP, usuarios de la evaluación, modos de evaluación y rol del gerente público. En este orden de ideas, en el siguiente cuadro se presentan puntualmente y a manera de síntesis los resultados de las categorías de análisis encontrados en cada uno de los modelos a que nos hemos referido.

32

Cuadro 1. Síntesis de los “modelos” de evaluación de las PP.

Autores/ Categorías de Análisis.

André-Noel Roth Deubel

Alejo Vargas Velásquez

Carlos Salazar Vargas

Definición de Política Publica (PP).

Conjunto de objetivos colectivos considerados necesarios o deseables, de medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática.

Conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas que buscan ser solucionadas.

Conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas.

Etapas de las PP.

Obedecen a el modelo de toma de decisiones

Surgimiento-formulación-ejecución-evaluación

Gestación-formulación-implementación-evaluación-análisis-reformulación(“ciclo de vida” de las PP)

Actores básicos en una PP

Expertos externos-ejecutores-beneficiarios

Sociedad-Decisores políticos_Administración Pública-Grupo objetivo. (Jean-Pierre Nioche)

En particular: Expertos externos-admón pública-usuarios. En general :De tipo político (partidos y movimientos) y de tipo social (organizaciones sociales y gremiales)

33

Concepto de evaluación de una PP

Es un proceso temporal que retoma saberes teóricos y empíricos: ciencia-acción (Vuille, pág. 140)

La evaluación apunta a conocer los éxitos y fracasos de una PP, aún cuando casi nunca se den a situaciones extremas: ni éxito total ni fracaso total en el desarrollo de las PP

Comparar un proceso o unos resultados con los los objetivos establecidos.

Referente teórico-conceptual del modelo de evaluación de las PP

N.E. A nivel analítico general mixto: categorías explícitas correspondientes a varios referentes conceptuales.

N.E.

Tipos de evaluación de las PP

Según la finalidad o interés de los evaluadores:Recapitulativa y endoformativa ( pág. 152)

N.E. N.E.

Dimensiones de la evaluación de la PP.

Cognitiva- instrumental- normativa. (Consejo Científico de Evaluación, pág. 139)

N.E. Temporal y espacial

Niveles de evaluación de las PP.

Medios-resultados-impactos-eficiencia-satisfacción.

Medios-resultados-impacto-eficiencia-satisfacción.

Medios-resultados-impacto-eficiencia-satisfacción-participación. (Este autor los denomina “clases” de evaluación y no niveles)

Indicadores sociales de evaluación de las PP.

N.E. N.D. N.E.

Indicadores técnicos de evaluación de las PP,

N.E. N.D. Efectividad: Eficiencia+eficacia

Momentos de evaluación de las PP

Exante-concomitante-expost.

Exante- sobre la marcha(monitoreo/continua/proceso)-expoxt.

N.E.

Ejecutores de Expertos Expertos externos- Expertos

34

la evaluación de las PP

externos-ejecutores-beneficiarios

especialistas internos de la admón. pública-equipos mixtos.

externos-Administración Pública-usuarios.

Razones que justifican la evaluación de las PP

Instrumento que suministra información para conocer y mejorar las acciones públicas

Vigilancia recursos públicos-prejuicio de ineficiencia del sector público-competencia por asignación de recursos públicos-efectividad en la asignación presupuestal-

La evaluación es indispensable para el análisis, como paso previo a la etapa de reformulación de las PP. (según etapas del “ciclo de vida” de las PP)

Usuarios de la evaluación de las PP.

Actores y público externo

Organismos que asignan presupuestos-administración pública-congreso y órganos de vigilancia-sociedad-centros académicos y universidades.

Son las personas que reciben los beneficios o perjuicios ( no se señalan puntulamente )

Modos de evaluación.

Insumos- procesos-resultados.(Majone, pag.154)

Lo expresa como niveles. (son: medios-resultados, etc)

Clases de evaluación:medios-resultados-eficiencia-impacto-satisfacción-participación.

Rol del “Gerente público”

N.E. N.E.

Creador, coordinador y líder del ciclo de vida de las PP.

Fuente: elaborado por el autor del presente ensayo. Convenciones: N.E= No explícito; N.D= No disponible; N.A= No aplica. A manera de síntesis de los planteamientos analizados, es bastante útil una mirada transversal del cuadro presentado anteriormente. Un ejercicio sencillo de esta naturaleza permite advertir, entre otros aspectos, los siguientes:

• La política pública implica la existencia de un aparato estatal o de un ente gubernamental.

• Toda política pública implica al menos por cuatro fases o etapas básicas: surgimiento o gestación, formulación, ejecución o implementación y evaluación.

• Existe algunas diferencias entre los autores en materia de actores participantes en el proceso y la última etapa (análisis y recapitulación) del “ciclo de vida” de las políticas públicas.

• En materia conceptual del proceso de evaluación solamente uno de los autores parece tener una perspectiva clara de su significado de la

35

disciplina de la Gestión y lo que ello implica en términos comparativos en el marco de la relación planeación /control.

• El referente teórico conceptual no se presenta de manera explícita en ninguno de los autores, aunque particularmente uno de ellos hace referencia a categorías conceptuales de diverso origen (weberiano, marxista, paradigma de la complejidad, etc,)

• En relación con los tipos de evaluación de la PP, es preciso poner de relieve aquella definida por uno de los autores como pluralista la cual permite - mediante la participación de los múltiples actores involucrados en el proceso de evaluación- un aprendizaje colectivo, lo cual posibilita en el largo plazo el mejoramiento de las prácticas evaluativas.

• En términos de dimensiones de la evaluación de PP se pueden identificar dos grupos: el primero de tipo espacio-temporal y el segundo de tipo cognitivo, instrumental o normativo.

• En relación con el tema específico de los indicadores sociales y técnicos aplicables a la evaluación de las PP desde el punto de vista de la disciplina de la Gestión, no se percibe un desarrollo en detalle en relación con esta temática específica, solo uno de los autores se refiere a esta materia. Propone la efectividad como el principal de ellos, entendida ésta como la sumatoria de la eficiencia la eficacia.

• En general se pueden identificar tres momentos en el proceso de evaluación de las políticas públicas: exante, concomitante o sobre la marcha, y expost.

• En lo relativo a las razones que justifican la evaluación, éstas van de aquellas que provienen de la legitimidad y democratización política del Estado y suministran información para su quehacer ( las PP son la expresión de la “acción del Estado”), hasta las que reclaman la eficiencia y vigilancia en la utilización de los recursos estales y competencia por asignación de los recursos públicos sobre la base de la eficiencia y los resultados.

• A cerca de los modos de evaluación vale la pena destacar el marco insumos-procesos-resultados que se cita por uno de los autores como criterio. Por supuesto que éste obedecería a una concepción sistémica de la Organización.

• El rol de Gerente Público es objeto de reflexión con algún grado de detalle solo por uno de los autores, el cual lo concibe como el líder de todo el “ciclo de vida” de las políticas públicas.

8.3. Propuesta metodológica para la evaluación de las políticas públicas. Para cumplir con el objetivo general del presente ensayo se proponen a continuación a título indicativo algunos elementos que contribuyan a la formulación de una metodología de evaluación de las políticas públicas aplicable a nuestro medio.

36

La metodología propuesta se orienta a la llamada evaluación EX-POST, es decir a aquella que se realiza posteriormente a la ejecución de una política pública específica. Sin embargo, esto no excluye la participación de los actores internos, de los expertos o consultores externos, la dirigencia estatal, los entes de control ciudadano reconocidos (veedurías, etc), las ONG’s y la comunidad (asociaciones de usuarios, ligas de consumidores, etc). La propuesta metodológica tiene cinco (5) componentes: marco referencial, objetivos, proceso y actores, la PP como sistema y criterios específicos de evaluación. 8.3.1. Marco referencial: El marco de referencia de la presente propuesta está compuesto por tres dimensiones: a. Conceptual referida a las PP: concebimos las PP como un proceso colectivo complejo mediante el cual el Estado da respuesta a las necesidades de la sociedad.

b. Teórica referida a la disciplina de la Gestión: entendemos la Organización a través de la cual se ejecuta una PP- como un sistema socio-técnico abierto y complejo, inscrito en un entorno con el cual establece múltiples interacciones. Partimos de la premisa que en la medida de que existen elementos comunes (estructura de poder, recursos, objetivos, etc) a todo tipo de Organización ,éstas pueden ser objeto de aplicación de principios de gestión de carácter universal. Igualmente, partimos de la base de que todas las Organizaciones independientemente del tipo, objeto social y sector en el que se encuentren deben responder a sus actores internos y a la sociedad en su conjunto en términos de su productividad y efectividad.

c. Legal: referida en nuestro caso a la filosofía, principios y criterios generales que enmarcan jurídicamente la gestión pública colombiana en la cual se inscribe una política pública como acción estatal. Ellos se encuentran expresados en nuestra Constitución Política y en algunas leyes y/o disposiciones reglamentarias específicas. Los aspectos básicos referidos a esta normatividad se encuentran enunciados en el capítulo 6 de este ensayo. 8.3.2. Objetivos: La metodología que se propone tiene como objetivos los siguientes:

• Contribuir a la valoración o medición de la efectividad de las políticas públicas en términos de una relación satisfactoria entre esfuerzos realizados y resultados organizacionales obtenidos.

37

• La evaluación debe tener un carácter integral. Esto significa que debe ir más allá de la evaluación técnica, en concordancia con la concepción organizacional que soporta la presente propuesta.

• Contribuir al conocimiento del impacto de las PP • Promover una cultura de la evaluación a nivel de los actores y de las

Organizaciones públicas ejecutoras de las PP. • Permitir el diálogo social. La metodología de evaluación propuesta implica

la participación activa y pluralista de los diferentes actores o stakeholders participantes en el proceso.

• Generar aprendizajes colectivos de los actores dentro de un marco de aprendizaje organizacional, dado que la implementación de una PP es un proyecto colectivo. (evaluación endoformativa).

• Garantizar una evaluación socialmente útil no sólo a los actores involucrados en las PP sino también al Estado. (Retos del Estado contemporáneo: comprender - comunicar - controlar).

• Contribuir a consolidar la democracia política y una sociedad más equitativa en el marco de la concepción del Estado Social de Derecho plasmada en la Constitución del 91.

• Promover la cultura de la participación ciudadana y de responsabilidad social, en términos de construcción de sociedad con visión de futuro.

8.3.3. Proceso y Actores en las PP: Toda política pública es un proceso. Esto significa que no surge por generación espontánea, es producto de negociaciones entre diferentes actores y pasa por una serie de etapas para poder ser objeto de evaluación. Se reconocen al menos cuatro etapas: discusión, formulación, ejecución o implementación y evaluación. (Ver gráfico 1). La primera de estas correspondería a lo que organizacionalmente se denominaría nivel estratégico, dado que es en esta instancia donde se darían los grandes lineamientos y orientaciones generales a cerca de la naturaleza y el tipo de políticas públicas objeto de discusión para su posterior implementación, es decir en esta fase se identifican las necesidades de la comunidad y se discuten las diversas opciones de política pública; reflejándose aquí los intereses de los partidos políticos, de los empresarios, los gremios, etc.

La segunda etapa denominada formulación hace referencia al nivel táctico o instancia donde se institucionalizan (se asignan presupuestos, se determina la entidad responsable de la ejecución de PP, etc) y formalizan las política públicas que serán objeto real de ejecución. Participan aquí las entidades gubernamentales pertinentes (DNP, Conpes, etc).

La tercera etapa es la ejecución y correspondería al denominado nivel operativo. Esta se lleva a cabo por una o varias entidades (red, en este caso) que son las

38

responsables de la ejecución de la política pública correspondiente. Es aquí donde se hace explicita la acción de la gestión con el propósito de utilizar de la manera satisfactoria (racionalidad procedural o limitada en términos de Herbert Simon) los recursos públicos que han sido asignados. La naturaleza de los recursos exige por su puesto la responsabilidad social de su manejo. La última etapa es la evaluación. En la medida en que las PP tiene un carácter eminentemente colectivo y social, se propone que en esta fase evaluativo participen los actores implicados en el proceso (población beneficiada, entes estatales, veedurías ciudadanas, expertos exrenos, etc). De forma esquemática en el gráfico 1 se presentan apreciar los principales actores que participan en cada una de las etapas descritas.

Por último, vale la pena aclarar que en la medida en que la presente propuesta es de carácter expost, la evaluación correspondiente debe hacerse una vez la PP haya sido implementada.

39

Gráfico 1. Niveles y actores por etapa en las políticas públicas.

Fuente: elaborado por el autor del presente ensayo. 8.3.4. La Política Pública como un sistema: Concebir una política pública como un sistema implica entenderla como un conjunto de elementos interdependientes con una finalidad o propósito, y con múltiples relaciones con su entorno. Lo anterior significa que dados unos recursos (generalmente escasos) que deben asignarse y combinarse de la mejor manera posible. Al interior de la Organización responsable de una PP se llevan a cabo procesos que permiten generar los productos, bienes o servicios destinados a

- Partidos políticos - Gremios - Grupos de presión - ONG’s

Niveles Etapas Actores

Principales

Estratégico

Táctico

Operativo

Discusión

Formulación

Ejecución

Evaluación

- D.N.P. - Conpes - Ministerios - Entes territoriales

- Entes estatales - Red - Entidades contratadas - Uniones temporales

- Expertos externos - Entes estatales - Veedurías - Sociedad civil organizada

40

satisfacer las necesidades de la población definida como beneficiaria de una política pública determinada. Es preciso señalar que en la realización de estos procesos es fundamental la aplicación de los principios y técnicas básicos de las ciencias de la gestión, y que en el caso colombiano, algunos de los ellos son de obligatoriedad constitucional (a los cuales nos referimos en el capítulo 6 de este ensayo) amén de la responsabilidad social dada la naturaleza de los recursos (públicos), aspecto al cual nos hemos referido anteriormente. Como se puede apreciar en el gráfico 2, merece destacar por su pertinencia al menos dos tipos de actores o stakeholders: el Estado, de una parte, y lo que hemos denominado “otras organizaciones”. Es necesario advertir que las PP son la expresión de la interacción de múltiples actores sociales de diferente naturaleza y que participan y reflejan sus intereses a lo largo de las diferentes fases de la PP, esto es desde su diseño hasta su evaluación, pasando por su implementación. Las líneas punteadas del gráfico 2 expresan esas relaciones abiertas entre los actores señalados.

41

Gráfico 2. Las políticas públicas: un sistema abierto.

Fuente: elaborado por el autor del presente ensayo. 8.3.5. Criterios de evaluación: Proponemos a continuación los principales criterios que se deberían tener en cuenta para la evaluación de las políticas públicas en nuestro medio. Estos criterios se plantean desde una perspectiva de la disciplina de la Gestión, en términos de propiciar la efectividad de la Organización encargada de la implementación de una política pública. A su vez, ellos responden al espíritu y a los principios constitucionales vigentes y de obligatorio cumplimiento para toda la Administración Pública, plasmados en nuestra Carta Política. Ellos son:

• Eficiencia • Eficacia • Efectividad • Economía • Impacto (calidad de vida) • Satisfacción de la población objeto de la PP • Participación de los actores • Equidad

Procesos

Organización

Técnicas gestión (Ciclo PHVA)

Recursos Productos y/o

Servicios

Necesidades Sociales a satisfacer con las PP

Estado: - Propósito - fines - acciones - Plan de Desarrollo: PP - Legitimidad: legal y por resultados (PP)

Entorno

Otras organizaciones: - Públicas - Privadas: empresas - Mixtas - Asociaciones - ONG’s, etc.

42

• Costos ambientales • Responsabilidad social • Cumplimiento de la normatividad específica

En términos generales, muy brevemente señalemos a continuación el significado de cada uno es estos. La eficiencia hace referencia a la relación entre los recursos utilizados y los resultados obtenidos por una Organización en el proceso de producción de un bien o servicio. Es este un criterio que expresa la utilización de los insumos a nivel interno de una entidad, por tanto el ámbito de referencia de la eficiencia es el proceso interno de la Organización, tal como se pretende ilustrar en el gráfico 3. La eficacia hace relación al cumplimiento de los objetivos organizacionales en relación con el ámbito de su producto o servicio (como en gran parte de las entidades del sector público) en términos de su cantidad y calidad. La efectividad es un criterio incluyente de la eficiencia y la eficacia y se expresa en el ámbito de la población objetivo de una PP. La efectividad trasciende el uso eficiente de los recursos internos y el cumplimiento de los objetivos organizacionales y por lo tanto se ubica en el ámbito de la satisfacción de las demandas de la “población objetivo” de la PP en términos de la oportunidad y pertinencia en la solución de sus necesidades sociales, tal como se indica en el gráfico 3. La economía como criterio de evaluación de las PP hace referencia a la asignación de los recursos que el Estado provee para la implementación de un PP en particular. Por lo general los recursos son escasos y la Organización o entidad responsable de una PP debe asignar los recursos con que cuenta con el criterio de maximización de su rendimiento. El criterio de la economía evidencia la relación estrecha de la Organización como subsistema con el entorno en el cual se encuentra inscrita, tal como puede observarse en el gráfico 3. El impacto es un criterio incluyente de los costos ambientales y de la responsabilidad social de la gestión pública en su conjunto. Hace referencia a la contribución de una PP al mejoramiento de la calidad de vida de la población objetivo. El propósito de la entidad o grupo (red) de entidades responsables de la implementación de una PP refleja el rol del Estado en relación con la sociedad.

43

La satisfacción de la población objetivo de una política pública se refiere al grado en que la PP ha llenado las necesidades de dicha población para la cual fue implementada aquella. La participación de los actores hace relación al grado en que los satkeholders, actores o partes interesadas a lo largo del proceso de una PP han tenido ingerencia e influencia real en la toma decisiones a lo largo del mencionado proceso. La equidad es un criterio que se encuentra estrechamente relacionada con el grado o nivel de acceso de la población a los bienes o servicios que ofrece la PP. Este criterio presenta una dimensión macro-micro y por tanto evidencia la relación entre la entidad responsable de una PP y la sociedad. El cumplimiento de la normatividad específica tiene que ver con la aplicación y seguimiento de la normatividad existente y que es de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades del sector público, en materia de control interno, contratación pública, etc, a las cuales hicimos referencia en el capítulo 6 del presente ensayo.

44

Gráfico 3: Esquema conceptual para la evaluación de las políticas públicas colombianas.

Fuente: elaborado por el autor de este ensayo. Convenciones: * Principios Constitucionales (Articulo 267 de la Constitución Política de Colombia y Ley 42 de 1993)

9. CONCLUSIONES A. La metodología propuesta solamente constituye una primera aproximación al tema objeto de estudio. Por lo tanto lejos de pretender dar respuesta a la compleja problemática de la evaluación de las PP, espera generar más preguntas que respuestas en torno a ella e invitar a continuar en el debate. B. Dada la complejidad de la problemática del diseño, formulación, implementación y evaluación de las PP, su evaluación integral amerita un tratamiento interdisciplinario.

Entorno

Recursos Procesos Productos

y/o servicios

Población objetivo

Necesidades sociales

Organización

Econo- mía *

Eficiencia * Eficacia * Efectividad* Equidad* Costos ambientales*

Impacto Satisfacción Participación

- Cantidad - Calidad

- Pertinencia - Oportunidad

- Alcance (cobertura)

Criterios de evaluación de las políticas públicas

- Asignación de recursos

- Productos / Recursos

45

C. Los autores analizados no presentan como tal un modelo de evaluación de las políticas públicas, toda vez que se concentran fundamentalmente en el análisis de las PP más que en la valoración o medición de las mismas. Sin embargo, a lo largo de sus trabajos académicos si nos suministran elementos valiosos para el diseño futuro de una metodología de evaluación de las políticas públicas. D. La posibilidad de valorar y/o medir “la acción del Estado” mediante un modelo de evaluación de las políticas públicas -para difundir los beneficios sociales del Estado interventor- contribuiría a mejorar la crisis de legitimidad de la acción estatal del estado moderno a que se refieren algunos estudiosos del tema. En este sentido, es interesante una mirada particular que se hace sobre esta problemática: “La crisis de legitimidad de la legalidad y de la acción estatal, reflejada en la baja o el estancamiento en la participación electoral, representa síntomas de la crisis de un Estado moderno…La sociedad tiende a emanciparse de la tutela del Estado. Las teorías sociológicas contemporáneas, como la teoría sistémica y la teoría de las redes, reflejan este proceso de la “horizontalización” de la posición del Estado frente a otros sistemas o actores sociales. Para unos, el Estado ya no pretende dirigir, sino solo pilotear la sociedad. Para otros, el Estado ya no intenta obligar, sino incitar y coordinar las acciones. ” 35 E. Los criterios de evaluación tienen limitaciones de cara al establecimiento de indicadores específicos para cada uno de ellos. Estas limitaciones se derivan del hecho de que las fronteras entre ellos cada vez tienden a ser más débiles e interdependientes. Esto se evidencia por ejemplo en las relaciones existentes entre efectividad-satisfacción, costos ambientales-calidad de vida, etc. F. La existencia de metodologías de evaluación de las PP, pueden contribuir a comprender, comunicar y controlar la acción del Estado. Esto significaría cumplir con los tres (3) retos que debe afrontar el Estado contemporáneo, según algunos estudiosos de las teorías del Estado. 10.ALGUNAS RECOMENDACIONES

A. Dado que la construcción de indicadores particulares para cada uno de los criterios propuestos para la evaluación de las PP escapan a los objetivos de este breve ensayo, se hace necesario que estudios posteriores aborden esta fase. En este sentido se sugiere que podrían plantearse a dos niveles: de tipo cualitativo para los criterios de naturaleza macro (impacto, responsabilidad social, etc) y de tipo cuantitativo para aquellos criterios de naturaleza micro (eficiencia, eficacia, etc). 35 ROTH, A. Políticas Públicas: Formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora.2004.Pág.213.

46

B. La metodología propuesta en el presente ensayo, debe tomarse con una visión contingente y adaptativa a diferentes situaciones, esto es no debe tomarse como un marco de referencia rígido e inflexible. Se espera contribuir a la discusión y construcción de un modelo futuro en materia de evaluación de las PP aplicable en nuestro medio. C. Es necesario avanzar en el análisis y generar propuestas futuras en torno al diseño de evaluación de las PP de tipo exante o a priori que responda a un enfoque prospectivo utilizando las herramientas propias de esta disciplina (método Delphi, matriz de impactos cruzados, escenarios, etc) 11.BIBLIOGRAFÍA. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Edit.Panamericana.2004. ETKIN, J. Política, gobierno y gerencia. Editorial Prentice-Hall. 2000. KAST, F., y Rosenzweig, J. Administración en las Organizaciones. 2000. MARTINEZ, C. Administración de Organizaciones. Edit. U.Nacional. 2002. MORALES, C. Lecturas Postgrado: Módulo de Organizaciones. ESAP. 2004. MORIN, E. Introducción al pensamiento complejo. Editorial Gedisa. 2005. MULLER, P. Políticas Públicas. Edit. U.Externado de Colombia. 2006. Revista Administración y Desarrollo. ESAP. Varios números. Revista Innovar. Universidad Nacional de Colombia. Varios números. Revista Polémica. ESAP. Varios Números. Revista Reforma y Democracia. CLAD. Varios números. SALAZAR, C. Políticas Públicas. Edit. Universidad Javeriana. 1999. ROTH, A. Políticas Públicas: formulación, implementación y evaluación. Ediciones Aurora. 2002. ROTH, A. Discurso sin compromiso: la política pública de derechos humanos

en Colombia. Ediciones Aurora. 2006.

THOENIG, j. Y MENY, I. Las políticas Públicas. Editorial Ariel. Barcelona.1992.

47

VARGAS, A. Notas sobre el Estado y las políticas públicas.Ed.Almudena.2001. WISNER, E. La efectividad de las políticas públicas en Colombia.Ed.TM.1997. ZALL, J. y RIST, Ray. Diez pasos hacia un sistema de seguimiento y evalua- ción basado en resultados. Edit.Mayol-B.M. 2005.