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Dirección General de Auditoría Interna “Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

San José, 18 de junio del 2010

INF-DGAI-019-2010

LicenciadaJeannette Solano GarcíaDirectora General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa

Asunto: Servicios de AuditoríaInforme de control interno

Estimada Jeannette:

Nos permitimos presentarle el informe INF-DGAI-019-2010 sobre la evaluación de la gestión de la Dirección de Normas y Procedimientos (DNP) de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa (DGABCA) en materia de contratación administrativa.

En el estudio se determinaron algunos aspectos de control que requieren ser revisados y fortalecidos, como parte de la mejora continua que debe llevar a cabo esa Dirección, por lo que se emiten las recomendaciones correspondientes.

Las recomendaciones contenidas en este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292 Ley General de Control Interno, que establecen un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe, para ordenar la implantación de las recomendaciones.

Por lo anterior, conforme con esa normativa y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y la Dirección General de Auditoría Interna vigente en la Institución, le agradecemos comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo antes señalado, así como el plan de acción que se defina para la efectiva implantación de lo recomendado en un plazo razonable.

Atentamente,

Olman Saborío AlfaroDirector General

C. Estudio 008-2010

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS DE LA DGABCA

EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

INF-DGAI-019-2010

Junio, 2010

Dirección General de Auditoría Interna

“Un Equipo de Trabajo comprometido con la excelencia y la integridad”

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS DE LA DGABCA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN...........................................................................................................................................1

1.1. Origen..........................................................................................................................................................1

1.2. Objetivo del estudio....................................................................................................................................1

1.3. Alcance........................................................................................................................................................1

1.4. Limitaciones................................................................................................................................................1

1.5. Normativa relacionada................................................................................................................................1

1.6. Comunicación oral de resultados................................................................................................................2

1.7. Aspectos Generales.....................................................................................................................................3

2. RESULTADOS................................................................................................................................................3

2.1 Sobre la gestión de la DNP en materia de contratación administrativa......................................................3

2.1.1 Sobre la emisión y divulgación de normativa en contratación administrativa.......................................3

2.1.2 Necesidad de mejorar los servicios de capacitación...............................................................................5

2.1.3 Necesidad de mejorar la oportunidad en los servicios de asesoría.........................................................6

2.2 Sobre aspectos organizativos de la DNP....................................................................................................8

2.2.1 Necesidad de revisar y actualizar la organización..................................................................................8

2.2.2 Necesidad de promover el nombramiento en propiedad de los funcionarios.........................................8

2.3. Necesidad de emitir y divulgar procedimientos internos............................................................................9

2.4 Necesidad de mejorar los procesos de planificación anual.......................................................................10

3. CONCLUSIONES.........................................................................................................................................10

4. RECOMENDACIONES...............................................................................................................................12

INF-DGAI-019-2010


INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS DE LA DGABCA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

RESUMEN EJECUTIVO

Este informe es el resultado final del estudio sobre la evaluación de de la gestión de la Dirección de Normas y Procedimientos (DNP) de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa (DGABCA) en materia de contratación administrativa, el cual se realizó de conformidad con el Plan Anual de Auditoría 2010.

El objetivo consistió en evaluar la efectividad de los procesos de la DNP, con el propósito de determinar si los métodos y procedimientos que promueve esa Dirección contribuyen al logro del objetivo de estandarización y simplificación de los procedimientos de contratación administrativa.

Para efectos de lo anterior, se analizó la información dispuesta en la Dirección Auditada para el periodo comprendido 01 de enero 2008 al 31 de diciembre 2009, así como también el resultado de cuestionarios y entrevistas aplicadas a seis proveedurías institucionales de la Administración Central, determinándose aspectos importantes que requieren ser revisados y fortalecidos, entre ellos: la emisión u actualización de la normativa técnica y específica en materia de contratación administrativa; la mejora en los servicios de capacitación y de asesoría que se brinda a las Proveedurías Institucionales en materia de contratación administrativa; la necesidad de revisar, actualizar y oficializar la estructura organizacional de la Dirección de Normas y Procedimientos conforme la realidad; la emisión y divulgación de procedimientos internos o instructivos respecto a las funciones que esa Dirección realiza; continuar con la gestión del nombramiento en propiedad de los funcionarios en condición interina, y la importancia de mejorar los procesos de planificación anual de la DNP y su seguimiento.

Las recomendaciones de este informe, están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley General de Control Interno N° 82921 y al Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna2 y sus reformas, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del informe para ordenar la implantación de lo recomendado.

1 Publicada en Gaceta Nº 169 del 04 de setiembre de 2002.2 Decreto Nº 34323-H publicado en Gaceta Nº 38 del 22 de febrero de 2008.

iINF-DGAI-019-2010


INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS DE DGABCA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA

1. INTRODUCCIÓN

1.1. Origen

El estudio se origina como parte de la ejecución del Plan de Auditoría 2010, como una auditoría operativa.

1.2. Objetivo del estudio

Evaluar la efectividad de los procesos de la Dirección de Normas y Procedimientos (DNP) de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa (DGABCA), con el propósito de determinar si los métodos y procedimientos que promueve esa Dirección, contribuyen al logro del objetivo de estandarización y simplificación de los procedimientos de contratación administrativa.

1.3. Alcance

Comprende la revisión de aspectos normativos, administrativos y de control referentes a los procesos de estandarización y simplificación de los procedimientos de contratación administrativa que en el ámbito de sus competencias realizó la DNP, para el periodo comprendido entre el 01 de enero 2008 al 31 de diciembre 2009, extendiéndose cuando se consideró necesario. Así como, consultas realizadas a seis proveedurías institucionales de la Administración Central seleccionadas para obtener de ellas su percepción sobre los servicios que brinda la DGABCA como órgano rector del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, en la materia objeto de estudio.

En el desarrollo del estudio se observaron las Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, en la medida en que las circunstancias permitieron su aplicación, y las disposiciones del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Dirección General de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda3.

1.4. Limitaciones

El estudio se vio afectado en parte porque la información requerida a la Dirección de Normas y Procedimientos no fue suministrada a esta Auditoría en forma expedita, en razón de que en un principio se había designado como enlace, por parte de la Directora de la DGABCA, a la Licda. Erika Solís Acosta, Subdirectora General, para el suministro de la información requerida para el desarrollo del estudio, quien renunció a su cargo el 15 de febrero pasado, designándose posteriormente al MSc. Francisco Javier Peralta Beer, quien actualmente ocupa interinamente la jefatura de la DNP.

1.5. Normativa relacionada

A fin de prevenir efectos negativos por inobservancia de la legislación vigente, a continuación se transcriben los artículos de la Ley General de Control Interno N° 8292 (LGCI), que regulan los deberes del jerarca y titulares subordinados en materia de control interno y atención de informes.

“Artículo 10.—Responsabilidad por el sistema de control interno. // Serán responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno

3 Decreto N° 34573-H publicado en Gaceta Nº 118 del 19 de junio de 2008.

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institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento.”

“Artículo 36.-Informes dirigidos a los titulares subordinados.// “Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados .b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda.”

“Artículo 39.—Causales de responsabilidad administrativa. //El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios.//El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable.//(…) Igualmente, cabrá responsabilidad administrativa contra los funcionarios públicos que injustificadamente incumplan los deberes y las funciones que en materia de control interno les asigne el jerarca o el titular subordinado, incluso las acciones para instaurar las recomendaciones emitidas por la auditoría interna, sin perjuicio de las responsabilidades que les puedan ser imputadas civil y penalmente…”

1.6. Comunicación oral de resultados

Los resultados, conclusiones y recomendaciones que contiene este informe fueron comunicados oralmente el 15 de junio de 2010, a la Licda. Jeannette Solano García, Directora General de la DGABCA, al MSc. Francisco Javier Peralta Beer, Director de Normas y Procedimientos, y la Sra. Karen Escorriola Hernández colaboradora de esa DGABCA, quienes indicaron que en términos generales estaban de acuerdo con los resultados expuestos y las recomendaciones.

No obstante, la Licenciada Solano García difirió respecto a la condición referida a los planes operativos anuales al indicar que la DGABCA dispone de planes estratégicos y operativos vinculados con los institucionales. Estos aspectos fueron comentados en reunión posterior realizada el día 18 de junio, en la cual se logró consenso sobre este aspecto.

Las observaciones realizadas en esta comunicación en la medida de las circunstancias, fueron consideradas en este informe.



1.7. Aspectos Generales

La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley N° 81314, establece en su artículo Nº 97, que el Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, en adelante SABCA, estará conformado por los principios, métodos y procedimientos utilizados, así como por los organismos participantes en el proceso de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios; y que su rectoría, estará a cargo de la DGABCA.

Mediante el Decreto N° 33045-H5 Reglamento de Organización de la DGABCA, se establece que para el cumplimiento de sus funciones, esa Dirección dispondrá de la siguiente estructura organizativa: a) Dirección General; b) Subdirección General, c) Asesoría Jurídica, d) Departamento de Operaciones Tecnológicas, e) Dirección de Normas y Procedimientos (DNP), y f) Dirección de Control y Supervisión.

De acuerdo con lo anterior, le corresponderá a la DNP en materia de contratación administrativa, la elaboración de normas e instrumentos técnicos que permitan dirigir y orientar el accionar de las Proveedurías Institucionales, con el fin de promover la estandarización de métodos de trabajo en los diferentes campos de la contratación administrativa, tales como programas de compras, catálogo de mercancías, registro de proveedores, el trámite en todas sus etapas, precios referenciales, registro de inhibidos, entre otros, de tal forma que se promuevan las modificaciones necesarias para que las normas y los procedimientos utilizados en los procesos del Sistema garanticen la protección del interés público.

2. RESULTADOS

2.1 Sobre la gestión de la DNP en materia de contratación administrativa

2.1.1 Sobre la emisión y divulgación de normativa en contratación administrativa

El artículo 12 del Reglamento de Organización de la DGABCA (Decreto N° 33045-H precitado), inciso b) le confiere a la DNP la función de: “elaborar, proponer y divulgar políticas, reglamentos, manuales de procedimientos e instrumentos técnicos sobre contratación administrativa y (...), o el ajuste a la legislación vigente, conforme a las necesidades del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa.”

En consultadas efectuadas a una muestra selectiva de seis de las Proveedurías Institucionales (PI) de Gobierno Central6, indicaron que los reglamentos y/o manuales en materia de contratación administrativa que han recibido por parte de la DNP se han referido específicamente al uso y operación de los sistemas electrónicos de compras y de bienes en producción (SIGAF, CompraRED y SIBINET). Asimismo, que las políticas y lineamientos que reciben, se han circunscrito a aspectos relativos a los sistemas electrónicos, y a la modalidad de contratación por Convenio Marco, así como, la remisión de oficios referentes a recordatorios sobre los deberes y obligaciones respecto al cumplimiento de la normativa legal vigente, tales como la emisión anual del plan de compras entre otros .

4 Publicada en La Gaceta Nº 198 del 16 de octubre de 20015 Publicado en Gaceta Nº 82 del 28 de abril de 2006.6 Muestra representativa del 30% de las proveedurías institucionales pertenecientes al Gobierno Central con mayor registro de compras durante el 2009 según registros del Sistema de Actividad Contractual de la Contraloría General de la República. A saber: Consejo Nacional de Viabilidad, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Agricultura y Ganadería, Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Cultura y Juventud y Ministerio de Seguridad Pública.



Por otra parte, de la revisión de las 15 directrices emitidas por dicha Dirección durante el año 20097, se determinó que en su mayoría corresponden a lineamientos referentes a los sistemas electrónicos de compras y a la modalidad de contratación por Convenio Marco, según se muestra a continuación:

Tema Número Fecha Contenido de la directrizContratación Administrativa en general

1 DG-NP-807-09 07/07/2009 Registro de concesiones de obras públicas y de obras con servicio público.

2 DG-NP-957-09 03/09/2009 Sobre certificaciones expedidas por la CCSS3 DG-NP-958-09 03/09/2009 Funcionarios sujetos al régimen de prohibiciones

Arts.22 y 22 bis LCA.Lineamientos sobre Convenio Marco

4 DG-NP-053-09 03/02/2009 Aspectos generales respecto a la aplicación de la modalidad de contratación Convenio Marco

5 DG-NP-855-09 27/07/2009 Solicitan remitir proyección de consumo para el suministro de Útiles de Oficina y Papelería.

6 DG-NP-945-09 28/08/2009 Cobro especies fiscales Convenio Marco.7 DG-NP-966-09 04/09/2009 Solicitan las proyecciones de consumo para el

servicio de Limpieza.8 DG-NP-1075-09 12/11/2009 Resumen de licitaciones públicas mediante

Convenio Marco.Lineamientos sobre sistemas electrónicos de compras

9 DG-NP-354-09 30/03/2009 Inclusión de dos líneas en un pedido

10 DG-NP-1029-09 02/10/2009 Oficialización de Manual de Procedimientos para el bloqueo de Pedido en SIGAF.

11 DG-NP-1089-09 19/10/2009 Oficialización de Manual de Procedimientos de Convenio Marco en SIGAF

12 DG-NP-1119-09 27/10/2009 Uso de reserva de especies de clase Gasto Fijo (GF)

13 DG-NP-1235-09 27/11/2009 Directriz de transmisión de información al SIAC.14 DG-NP-1282-09 10/12/2009 Cierre anual del presupuesto, de acuerdo a lo

estipulado en la circular CAF-080-2009.15 DG-NP-1295-09 16/12/2009 Sobre el cierre anual del presupuesto, de acuerdo

a lo estipulado en la circular CAF-080-2009.

Sobre lo anterior, la Directora de la DGABCA indicó en la comunicación de resultados, que en la actualidad, los sistemas electrónicos citados son parte esencial de los procesos de compras, por lo que las directrices van orientadas a los mismos. Asimismo que los procedimientos de contratación vigentes se encuentran integrados con los sistemas electrónicos de compras, y en el caso de CompraRED, el manual se encuentra en proceso de actualización. Considera que por la forma en que opinan las PI sobre la labor que ha venido realizando la DGBCA como órgano rector en materia de contratación administrativa, éstas podrían no tener la suficiente claridad respecto a los beneficios y ventajas que ofrecen los sistemas electrónicos en la ejecución de sus labores, por cuanto proporcionan un estándar en la aplicación de las diferentes modalidades de contratación de conformidad con la normativa vigente.

7 Detalladas en el informe anual de labores de la DNP 2009, oficio DNP-234-2009 del 18 de diciembre 2009.



Por otra parte, de la revisión de los procedimientos dispuestos por la DGABCA en la página web del Ministerio de Hacienda para uso de las PI8, se determinó que esa Dirección mantiene publicados una serie de procedimientos específicos relativos a los procesos y/o modalidades de contratación administrativa, los cuales requieren ser mejorados con elementos técnicos de diseño y emisión como lo son: fecha de emisión, fechas de revisión y actualización, órgano o dependencia que los emite, alcance y objetivos, estructura de los procedimientos, relación con otros procedimientos, firmas de los responsables de emisión, estado actual de vigencia, entre otros.

Dichos procedimientos son: a) Trámites y procedimientos de contratación administrativa, b) Licitación restringida, c) Licitación pública internacional, d) Licitación pública, e) Licitación por registro, f) Contratación directa con metodología, g) Contratación directa sin metodología, y h) Manual de garantías. Asimismo, cabe señalar que algunas de las modalidades de contratación incluidas en los procedimientos anteriormente señalados y que se encuentras disponibles para acceso y consulta de las PI, tales como “licitación restringida” y “licitación por registro”, de acuerdo a las reformas realizadas a la LCA y su Reglamento9 en año 2007, a la fecha no se encuentran vigentes.

Al respecto, la jefatura de la DNP señala10 que: “estos manuales están en proceso de actualización (...) particularmente para ajustarlos a los cambios legislativos y reglamentarios generados en el último año así como del cambio en el portal de Hacienda previsto para los próximos meses”.

Dado lo anterior, se requiere actualizar y corregir los manuales de contratación dispuestos en la página web del Ministerio de Hacienda citados, para uso de las Proveedurías Institucionales conforme la normativa vigente como también fortalecer el uso de los sistemas electrónicos como apoyo a la gestión de sus operaciones, de tal forma que las PI cuenten con guías actualizadas, estandarizadas y armonizadas con los procedimientos de contratación y los sistemas de compras electrónicas vigentes; aspectos que según expresan las mismas PI, les son requeridos a efecto de incrementar su eficiencia y eficacia en los procesos de contratación administrativa que realizan.

2.1.2 Necesidad de mejorar los servicios de capacitación

El artículo 12 del reglamento de cita, inciso e), le atribuye a la DNP el deber de: “elaborar planes de capacitación e impartir cursos, seminarios, charlas y resolver las consultas en relación con las políticas y procedimientos ya establecidos”.

A criterio de las PI consultadas, a la fecha, la capacitación impartida por la DNP no ha sido oportuna y constante; como también, en mayor medida se ha enfocado a los sistemas electrónicos de compras en producción (SIGAF, CompraRED) o en la modalidad de contratación por Convenio Marco, y no específicamente a otras materias o procedimientos de contratación reguladas por la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento.

Esta condición se evidencia en el siguiente cuadro, que resume el detalle de los cursos impartidos por la DNP durante el año 2009 a las instituciones bajo su rectoría, según su informe anual de labores para ese período:

8 Consultas realizadas a la página web del Ministerio de Hacienda los días 30/01/2010, 01/03/2010, 11 y 14/06/2010.9 Acuerdo de la Contraloría General de la República C-15145 (3610) del 15 de enero 2007, publicado en Gaceta 15 del 22 de enero 2007 respeto a la entrada en vigencia de la Ley Nº 8511, Reforma Parcial de la Ley de Contratación Administrativa, Ley Nº 7494, así como el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo Nº 33411-H.10 Cita tomada textualmente del correo electrónico remitido el 11 de junio de 2010 por el MSc. Francisco Javier Peralta Beer.



Tema Cursos en materia de Cantidad de cursos

impartidos

Funcionarios participantes en

totalBienes 1 SIBINET 4 47

Contratación en general

2 Registro Proveedores 10 113

Convenio Marco 3 Convenio Marco 18 285Sistemas

electrónicos de compras

4 CompraRED 7 805 Registro Proveedores - CompraRED 2 216 CompraRED – SIAC 3 96

Total 44 642

Al respecto, tanto la Directora General de la DGABCA como la jefatura de la DNP señalaron que el escaso personal con que contaba esa Dirección durante el período en estudio (un total de 06 funcionarios), representó una limitante para ampliar el nivel de cobertura de capacitación en materia de contratación; aunado a la ausencia de una unidad especializada dentro de esa Dirección que les permitiera realizar en forma eficaz esta labor, y por ende los esfuerzos se orientaron a dar capacitación sobre los sistemas que la DGABCA se encontraba implementando en ese momento.

En razón de que esta Dirección ha venido completando su personal, es necesario que se considere los procesos de capacitación constantes, oportunos y especializados en materia de contratación administrativa, así como lo que respecta al uso de los sistemas electrónicos de compras, su integración e interacción con legislación vigente, específicamente con las diferentes modalidades de contratación, tales como licitación pública, licitación abreviada y contratación directa, procedimientos de excepción, entre otros; que le permita a la DNP asegurar la aplicación de criterios uniformes, actualizados, y estandarizados, basados en las mejores prácticas y métodos aplicables en la materia, y con ello propiciar una mayor eficiencia y eficacia de los procesos de contratación en el Gobierno Central.

2.1.3 Necesidad de mejorar la oportunidad en los servicios de asesoría

El artículo 12 del reglamento señalado, establece como competencia de la DNP en sus incisos d), j), k), l) y o), el asesorar a las unidades encargadas de la contratación administrativa en las diferentes instituciones que conforman el SABCA y a las altas autoridades ministeriales, sobre la aplicación de la normativa técnica y legal que rige la actividad relacionada, con el objeto de satisfacer sus necesidades, y promover una adecuada toma de decisiones.

De acuerdo con las consultas realizadas a las PI, indican que la DNP no brinda una atención oportuna a las consultas que en materia de contratación le son planteadas. De la revisión de las 123 consultas resueltas por esa Dirección, entre octubre 2009 a marzo de 2010, se determinó lo siguiente:

a) Plazo de asignación : el 88% de las consultas se reciben y asignan al analista dentro de los primeros 08 días naturales posterior a su recibo; 4% dentro de los 15 días, y el 8% restante oscilan entre 16 a 60 días o más incluso.

b) Plazo de resolución: asignadas las consultas, el 64% son resueltas durante los 8 días naturales siguientes; el 19% a 15 días; y el 17% superior a 16 días.



c) Plazo de comunicación : resueltas las consultas, el 75% son comunicadas a los interesados dentro de los primeros 08 días naturales; el 16% en 15 días y el 9% restante a más de 16 días.

En general, se tiene que desde la asignación hasta la comunicación, el 30% de las consultas se atienden dentro de los primeros 08 días naturales; un 10 % en 15 días; 19 % a 22 días; un 15% a 30 días; y 26% a más de 30 días, lo cual se resumen en el siguiente gráfico:

8 días

15 días

22 días

30 días

más de 31 días

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

DNPPlazo general de atención de consultas

De octubre 2009 a marzo de 2010

Cabe señalar que de la revisión de una muestra del 30% de las consultas resueltas y comunicadas posterior a los 30 días naturales (9 de 30), se determinó que el 89% refieren a temas respecto a la aplicación de criterios en materia de contratación administrativa y el 11% restante a bienes.

La jefatura de la DNP indica11, que el proceso interno de atención y resolución de consultas es lento, por cuando requiere la ejecución de una serie de procesos tales como asignación, coordinación de criterios con instituciones y revisión y aprobación de la jefatura y la Dirección General; los cuales en su mayoría conllevan períodos prolongados de tiempo, aunado a la condición de un personal de reciente nombramiento, que en general carece de experticia en la materia.

La demora en la atención a las consultas planteadas a la DGABCA, podrían tener efectos adversos en la oportunidad de la toma de decisiones y en la eficiencia y eficacia de la gestión de los procesos de contratación que realizan las PI, en especial en aquellos casos en que la oportunidad de respuesta puedan afectar los plazos legales establecidos en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, de acuerdo con el tipo y naturaleza del tema objeto de la consulta.

2.2 Sobre aspectos organizativos de la DNP

2.2.1 Necesidad de revisar y actualizar la organización

11 Entrevista realiza al Sr. Msc. Francisco Javier Peralta Beer el 09/04/10, documentada en Minuta Nº 2 de este estudio



La norma 2.5 de las Normas de Control Interno para el Sector Público 12 (NCISP) dispone que “el jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias y de conformidad con el ordenamiento jurídico y las regulaciones emitidas por los órganos competentes, deben procurar una estructura que defina la organización formal, sus relaciones jerárquicas, líneas de dependencia y coordinación, así como la relación con otros elementos que conforman la institución, y que apoye el logro de los objetivos. Dicha estructura debe ajustarse según lo requieran la dinámica institucional y del entorno y los riesgos relevantes.”

En el año 2006, mediante Decreto Ejecutivo Nº 33045-H citado, la Dirección General promulgó su reglamento de organización vigente. En lo concerniente a la DNP, este Reglamento solamente establece como parte de su estructura organizacional a la Unidad de Autoridad de Registro, así como las funciones que le competen; no obstante, se determinó que su estructura organizativa en la actualidad está conformada por tres unidades a saber: “Unidad de Normativa y Asesoría Legal”, “Unidad de Asistencia Técnica – Convenio Marco” y “Unidad de Registro de Proveedores”.

Lo anterior obedece, a que las primeras dos unidades señaladas, fueron creadas en el año 2002 mediante resolución Nº DGABCA-206-2002 del 24 de junio del 200213, fecha en que inicialmente la DGABCA se estructuró, y sobre lo cual la DNP ha venido operando en forma paralela a lo establecido en el Reglamento de cita. Esta situación motivó que esa Dirección General elaborara durante el año 2009 una propuesta de reorganización, la cual fue remitida con oficio DGABCA-130-2010 del 12 de enero 2010 a la Ministra de Hacienda de ese entonces Sra. Jenny Phillips, y que según consta en oficio DM-DIPI-023-2010 del 03 de marzo 2010 suscrito por la Unidad de Planificación Institucional de ese Despacho, se comunicó a esa Dirección que dicha propuesta debía ajustarse a los lineamientos sobre reorganización administrativa emitidos por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), basándose específicamente en las Guías de Reestructuración Parcial y Total de agosto 2006”.

Sobre lo anterior, el Director de Normas y Procedimientos indicó11 que esa Dirección no ha hecho una actualización normativa conforme a una revisión integral de los procesos que permita contar con una organización debidamente actualizada y normada; sin embargo la Directora de la DGBCA señaló que actualmente esa Dirección mantiene un proceso al respecto.

En razón de lo anterior, se requiere revisar y mejorar este aspecto para que la DNP tenga clara la organización formal que le rige, sus relaciones jerárquicas, las líneas de dependencia y coordinación, y que apoye el logro de los objetivos de esa Dirección, así como los de la DGBCA conforme las competencias y atribuciones que le concede la Ley 8131 LAFRPP.

2.2.2 Necesidad de promover el nombramiento en propiedad de los funcionarios

La imposibilidad de consolidarse en un puesto en propiedad, se configura en una amenaza tanto para el funcionario como para la Administración. Al respecto la norma 2.4 de las NCISP estable que “El personal debe reunir las competencias y valores requeridos, de conformidad con los manuales de puestos institucionales, para el desempeño de los puestos y la operación de las actividades de control respectivas. Con ese propósito, las políticas y actividades de planificación, reclutamiento, selección, motivación, promoción, evaluación del desempeño, capacitación y otras relacionadas con la gestión de recursos humanos, deben dirigirse técnica y profesionalmente con miras a la contratación, la retención y la actualización de personal idóneo en la cantidad que se estime suficiente para el logro de los objetivos institucionales.”

12 Emitidas con resolución R-CO-9-2009 del 26 de enero de 2009, publicadas en La Gaceta Nº 26 del 6 de febrero de 2009.13 La estructura organizativa de la DGABCA fue aprobada por MIDEPLAN con oficio DVM-001-2002 del 7 de enero de 2002.



Respecto a lo anterior, se determinó que 87,50% de personal destacado en la DNP (21 funcionarios de un total de 24) se encuentra en condición interina, lo cual obedece a las limitaciones del Régimen de Servicio Civil respecto al envío de ternas para la selección de los profesionales requeridos, según lo indicado por la jefatura de la DNP11.

En este sentido, se considera importante señalar, que la salida de uno o más funcionarios en un período determinado de esa Dirección, podría significarle una limitación en el cumplimiento de los planes programados, al perder recursos humanos que podrían ser importantes para la consecución de los objetivos propuestos. Asimismo, podría representar la pérdida de capital intelectual importante para la organización, no sólo destacado por el conocimiento adquirido, sino por sus valores, nivel de motivación y compromiso con el quehacer de la organización.

2.3. Necesidad de emitir y divulgar procedimientos internos.

La norma 4.1 de las NCISP, establece que “el jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del SCI, las actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales. (…) El ámbito de aplicación de tales actividades de control debe estar referido a todos los niveles y funciones de la institución. (...) deben contemplar, de acuerdo con los niveles de complejidad y riesgo involucrados, actividades de control de naturaleza previa, concomitante, posterior o una conjunción de ellas”

Se determinó que la DNP no ha promulgado procedimientos internos (manuales, instructivos o guías de trabajo) que consignen en forma clara y precisa el detalle de las actividades que según su marco normativo le compete realizar y que se relacionan con: a) la emisión de políticas, reglamentos, manuales de procedimientos e instrumentos técnicos; b) los procesos de asesoría y capacitación que debe brindar a las unidades encargadas y otros participantes en los procesos de contratación; c) la elaboración de estudios, investigaciones e instrumentos técnicos; d) la emisión de planes anuales; y e) la emisión de informes. Asimismo, mantiene en proceso de redacción, emisión y divulgación los siguientes procedimientos internos: a) Trámite de los Certificados Digitales Nº DGABCA NP-P 02; b) Control de Documentos Registros y Datos N° DGABCA-P 01; c) Inscripción de Proveedores Nº DGABCA NP-I 01 y d) Procesos del Área Jurídica Nº. DGABCA NP-P 03.

Respecto a lo anterior, la jefatura de la DNP indica11 que esta labor “no se ha realizado en razón que los recursos (tiempo, personal y presupuesto), se han invertido a dar atención a las demandas de la actividad ordinaria, sin considerarse y planificarse el documentar estos procedimientos. Asimismo, en la comunicación oral de resultados la Directora de la DGABCA indicó que esa Dirección cuenta con lineamientos dados en los manuales de cargos, así como procedimientos que se están desarrollando, tal como se señaló.

Los manuales, procedimientos, e instructivos, debidamente oficializados y divulgados constituyen instrumentos importantes para garantizar la conformidad de los trámites al bloque de legalidad, mediante el establecimiento de controles y el seguimiento de su cumplimiento. Estos instrumentos además, coadyuvan a la ejecución de las labores que demandan los procesos y contribuyen a la delimitación de funciones y responsabilidades; por lo que su insuficiencia, en los términos indicados, podría afectar la claridad para el desempeño de las labores que deben realizar los funcionarios de esta Dirección y establecer el grado de participación en caso de ser requerido.

Las medidas de control previo, concomitante y posterior aplicables en la organización deben quedar establecidos en los manuales, procedimientos e instructivos que se emiten, no obstante, por ser el control interno un proceso dinámico, estas herramientas deben ser revisadas constantemente aún cuando estén formalmente establecidas, a fin de introducir las mejoras que procedan.



2.4 Necesidad de mejorar los procesos de planificación anual

La norma 3.3 de las NCISP señala que el proceso de planificación debe considerar “la misión y la visión institucionales, así como objetivos, metas, políticas e indicadores de desempeño claros, medibles, realistas y aplicables, establecidos con base en un conocimiento adecuado del ambiente interno y externo en que la institución desarrolla sus operaciones”.

De la revisión de los planes operativos anuales elaborados por la DNP para los años 2008 y 2009 se determinó que entre los datos considerados en su estructura, no se establece una vinculación entre las actividades detalladas en la columna llamada “Acciones para su implementación”, con los objetivos, metas, e indicadores de desempeño que esa Dirección se propone alcanzar. Tampoco se evidencia, cómo serían distribuidos los tiempos del recurso humano disponible en la DNP en relación con las actividades que se pretender llevar a cabo para cumplir con las funciones que le son propias como lo son emisión de normativas, lineamientos y procedimientos, brindar capacitación, y asesorar a las Proveedurías Instituciones en materia de su competencia.

Según lo indicado por la Directora General de la DGABCA en la comunicación de resultados esos elementos se encuentran contenidos en los planes estratégicos y operativos de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa14.

No obstante, en nuestra opinión esta condición, requiere ser revisada y mejorada por cuanto de no existir los elementos requeridos de una adecuada planificación en la DNP, podría no tenerse claro las actividades que se van a realizar en el periodo, la distribución de los recursos, y como se va a medir, aspectos imprescindibles para lograr un seguimiento adecuado en la consecución de los objetivos y metas, como parte de la contribución que la DGABCA debe brindar a la institución según se establece en los planes institucionales y las atribuciones establecidas en Ley 8131 LAFRPP.

3. CONCLUSIONES

3.1 La Ley 8131, LAFRPP, le confiere a la DGABCA, en su condición de órgano rector del Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, la facultad de emitir políticas, normas, procedimientos, lineamientos en materia de contratación administrativa, que sirvan de guía a las PI que están bajo su jurisdicción, para la realización eficiente y eficaz de ese proceso, así como realizar las actividades de capacitación y brindar los servicios de asesoría que en esa materia sean necesarios.

En este sentido y conforme los aspectos determinados, se considera necesario que la DNP fortalezca estas actividades mediante la emisión y actualización de los documentos técnicos respectivos, la capacitación debida y la asesoría oportuna, por cuanto de la percepción obtenida de las PI sobre lo realizado por esa Dirección en el periodo objeto de estudio, y las indagaciones efectuadas, se encontró que estas aún no disponen de la suficiente claridad sobre los documentos e instrumentos vigentes, y respecto a los beneficios y ventajas que ofrecen los sistemas electrónicos para la ejecución estandarizada de labores relacionadas con el proceso de contratación administrativa, en sus diferentes modalidades según lo que establece la normativa vigente.

Ver puntos 2.1.1 y 2.1.2. y 2.1.3 del presente informe.

3.2 El disponer de una estructura organizativa que se encuentre acorde con las necesidades y la dinámica de las circunstancias institucionales, así como contar con personal comprometido y con competencia

14 Entrevista efectuada el viernes 18 de junio 2010 y consignada en Minuta 3 del estudio.

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profesional para el desarrollo de las actividades, son aspectos imprescindibles en un ambiente de control interno adecuado, según lo establece las Normas de Control Interno para el Sector Público.

No obstante, se determinó que en la DNP se requiere fortalecer en aspectos organizativos, por cuanto existe inconsistencia entre lo que establece el Reglamento de organización de la DGBCA y el accionar real de esta Dirección, en detrimento del ejercicio y alcance de las competencias que al respecto le establece la normativa vigente en materia de elaboración de políticas, normas y procedimientos, capacitación, y asesoría. Adicionalmente, es importante continuar con las gestiones respecto al nombramiento del personal, por cuanto en el periodo estudiado indican era escaso y si bien se han venido llenando plazas estas son en forma interina. Ver puntos 2.2.1 y 2.2.2 del presente informe.

3.3 La DNP no ha promulgado procedimientos internos (manuales, instructivos o guías de trabajo) que consignen en forma clara y precisa el detalle de las actividades que según su marco normativo le compete realizar, lo anterior, por cuanto según se nos indicó esta Dirección no ha dispuesto del personal requerido para cumplir con esta labor, dado que los recursos han sido utilizados en labores prioritarias.

Se requiere que esta Dirección en la medida en que complete su planilla cumpla con esta función, en razón de que los manuales, procedimientos, e instructivos internos, debidamente oficializados y divulgados, constituyen instrumentos imprescindibles para que los funcionarios conozcan las tareas que deben realizar y su grado de participación, así como los controles aplicados, y la insuficiencia en los términos indicados, podría afectar la claridad que se requiere para el desempeño adecuado de las funciones y la rendición de cuentas.

Ver punto 2.3 del presente informe.

3.4 La normativa de control interno dispone que en los procesos de planificación se deben establecer objetivos, metas e indicadores claros, medibles y realizables para el adecuado desarrollo de las operaciones, las cuales en la sana práctica de planificación administrativa deben acompañarse con una distribución de los recursos y medios necesarios, los productos a generar, así como el establecimiento de indicadores para efectos de seguimiento y control de las actividades programadas en el plan.

En los planes operativos anuales elaborados por la DNP para los años 2008 y 2009 no se establecen una vinculación entre las actividades detalladas en la columna llamada “Acciones para su implementación”, con los objetivos, metas, e indicadores de desempeño que esa Dirección se propone alcanzar. Tampoco se evidencia, cómo serían distribuidos los recursos disponibles en relación con las actividades que se pretenden llevar a cabo para cumplir con las funciones que le son propias, como lo son emisión de normativas, lineamientos y procedimientos, brindar capacitación, y asesorar oportunamente a las Proveedurías Instituciones en materia de su competencia.

Esta condición, requiere ser revisada y mejorada por cuanto de no existir los elementos requeridos de una adecuada planificación en la DNP, podría tener efectos adversos en el cumplimiento de sus objetivos, según las competencias que le han sido conferidas.

Ver punto 2.4. del presente informe.

4. RECOMENDACIONES

A la Directora General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa para que ordene las siguientes acciones:

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4.1. Se revise lo actuado por la Dirección de Normas y Procedimientos, y se proceda con lo siguiente:

a) Se desarrolle y actualice los manuales, procedimientos, instructivos y lineamientos en materia de contratación administrativa conforme las necesidades de las proveedurías institucionales, y se actualicen los procedimientos que están disponibles en la página web del Ministerio de Hacienda.

b) Mejorar la capacitación en los procesos de contratación administrativa a efecto de que se cubran los diferentes tópicos y modalidades de contratación, conforme las necesidades de las proveedurías institucionales.

c) Revisar y analizar el procedimiento interno de atención de consultas según el tipo y naturaleza que se trate, a fin de promover una asesoría oportuna sobre la aplicación de la normativa técnica y legal que rige la contratación y satisfacer las necesidades de las proveedurías institucionales para cumplir sus procesos.

Lo anterior, con el objeto de disponer de mayor claridad en los diferentes procesos de contratación administrativa e incrementar la eficiencia y eficacia en las funciones que llevan a cabo las proveedurías institucionales.

Ver puntos 3.1. del presente informe.

4.2 Continuar con el proceso de reorganización que promueve la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa ante el Despacho del señor Ministro y la Unidad de Planificación Institucional, a efecto de que:

a) Se precise y clarifique las funciones que le corresponde realizar a la DNP con base en una estructura orgánica apropiada según sus necesidades actuales, y se determinen los niveles jerárquicos, así como la disposición, coordinación, agrupación y segregación de las funciones según corresponda.

b) Continuar con los esfuerzos que realiza la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa para que en coordinación con el Departamento de Gestión de Potencial Humano, en el menor plazo posible se promueva el llenado en propiedad de las plazas en condición vacantes o interinas.

Ver punto 3.2 del presente informe.

4.3 Continuar con los esfuerzos que realiza la Dirección de Normas y Procedimientos en documentar y oficializar los procedimientos internos que realiza, a efectos de que en el menor plazo posible, se cuente con manuales, procedimientos e instructivos que detallen las tareas que se ejecutan y los responsables de realizarlas, a efecto de que brinde respaldo apropiado y proporcione a los funcionarios claridad sobre sus niveles de actuación y responsabilidad. Ver punto 3.3 del presente informe.

4.4. Establecer los mecanismos de control que se consideren necesarios, tomando en consideración los aspectos señalados el punto 2.2.4 de este informe, entre otros, a fin de asegurar que los planes operativos anuales que elabora la DNP, cumplan con los requisitos mínimos que al respecto establecen las NCISP y las sanas prácticas administrativas, y que los objetivos y metas que se proponga alcanzar esa Dirección estén debidamente vinculadas con los planes estratégicos y operativos anuales establecidos por la Dirección General, y con las funciones que le compete realizar a la DNP según las atribuciones que le han sido conferidas. Ver punto 3.4 del presente informe.

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Estas recomendaciones están sujetas a las disposiciones del artículo 36 de la Ley Nº 8292, Ley General de Control Interno, que establece un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, a ordenar la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca y enviará copia a la Auditoría Interna.

Con base en lo anterior, se le solicita respetuosamente a la Directora General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa proceder en lo que corresponda, con la aplicación de la Ley 8292 y el Manual para la atención de informes de la Contraloría General de la República y de la Dirección General de Auditoría Interna, según Decreto Nº 34323-H y sus modificaciones, y comunicar a esta Dirección la decisión que se tome al respecto, dentro del plazo de diez días hábiles señalado; así como el plan de acción que se defina para la efectiva implantación de lo recomendado.

José Luis Fonseca ZamoraProfesional de Auditoría Interna 2

Sonia Gin LunCoordinadora Auditoría Área de Egresos

Estudio 008-2010.

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Ministerio de Hacienda - San José, dd/mmm/aaaa · Web viewCon base en lo anterior, se le solicita...

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