357ColaboradoresNacionales Revista Dilogos de Saberes ISSN0124-0021 Revista No. 25 Julio-diciembrede2006 Pgs.: 357-376 LA MODERNIZACIN DEL ESTADO: CONCEPTO, CONTENIDO Y APLICACIONES POSIBLES * Francisco Saboya Vargas Ph.D. ** RESUMEN Recientemente se ha planteado la Modernizacin del Estado como un concepto referidosolamentealaadaptacindeestructurasorganizacionalesdelas instituciones pblicasal paradigmaneoliberal que seha impuestoen muchos pases. Esto, que gener en un comienzo una expectativa positiva de mejoramiento decondicionesdelassociedadesnacionalesydelaorganizacinestatal,se constituy despus en una desilusin emprica y terica, pues no ha correspondido a las expectativas de las poblaciones ni a los principios de las ciencias sociales que de manera coherente fundamentan el concepto de Modernizacin en el de Modernidad y en el de moda. Esteartculofundamentayproponeunanuevaconceptualizacinde Modernizacin del Estado, determina sus diferencias con otros campos de estudio y precisa los contenidos social y tecnolgico que ella incluye, contenidos delosquepuedederivarseladefinicindePolticasPblicasconcretasen Colombia y en otros pases. PALABRAS CLAVE Moda, Moderno, Modernidad, Modernizacin, Nacin, Estado, Organizacin, Sistema,Valores,Cultura,Insercin,Adaptacin,Dinmica,Racionalidad, Autonoma, Flexibilidad, Aceptacin. ABSTRACT Recently, the Modernization ofthe State has been established as a concept which contains only a reference to the adaptation ofthe organizational structures of Fechade recepcindel artculo:16 de mayo de 2006. Fecha de aceptacin del artculo: 8 de agosto de 2006. * Artculoque incluye resultados parciales de la investigacinque el autor adelant sobre el tema La Modernizacin del Estado como solucin a la crisis -El caso colombiano, sustentada ante jurado de la Universidad de Pars 1. ** Doctor en Derecho de la Universidad de Pars 1 Panten-Sorbona, Mster en Derecho de Empresas PblicasdelaUniversidaddeParsXISceaux,EspecialistaenEmpresasPblicasyDesarrollo Econmico del Instituto Internacional de Administracin Pblica IIAP de Pars, Administrador Pblico de la Escuela SuperiordeAdministracin Pblica de Bogot,Profesor del rea deInvestigacin dela Facultad de Derecho de la Universidad Libre.358ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas thepublicinstitutionstotheneo- liberal paradigm that has been impo- sed in a lot ofcountries. That, which produced at the beginning a positive expectation ofimprovement ofthe situation ofthe national communities and ofthe state organization, became an empirical and theorical disappoint- ment, because it wasnt in agreement neither with the expectations of the population, nor with the principles of social sciences that in a coherent way gives a foundation to the concept of modernization with those ofModer- nity and Mode. Thisarticlelaidsafoundationand propose a new concept ofModerni- zation ofthe State, fixes the differen- ces with another fields of study and also fixes its social and technological contents included in it and from which its possible to derive a definition of concretes public policies applicable in Colombia and in other countries. KEY WORDS Mode, Modern, Modernity, Moderni- zation,Nation,State,Organization, System,Values,Culture,Insertion, Adaptation,Dynamic,Rationality, Autonomy, Flexibility, Acceptance. INTRODUCCIN Al observar la dinmica de los Estados- nacin de diferentes lugares del mundo durante los aos 1990 y comienzos del sigloXXI, sepueden constatar cam- bios que muchos de ellos han identifi- cado como Modernizacin. Diferentes Estados de Europa Occi- dental u Oriental, de Asia, frica, Aus- tralia o de las Amricas han moderni- zado sus estructuras institucionales, lo que ha inducido a sus dirigentes a tomarencuentanuevoscriterios polticos,econmicosoadministra- tivos que han generado consecuencias jurdicas. Algunos pases han adoptado orienta- ciones y ritmos de cambio que les per- mitieran jugar un rol de primer orden en los procesos de toma de decisiones polticas o econmicas, mientras otros hanintentadomodernizarsepara adaptar sus estructuras institucionales, jurdicas o de propiedad a criterios de una ideologa o para que sus ciudada- nos y organizaciones no sean margina- dos de una dinmica ms generalizada en el mundo occidental. Durante estos aos Colombia tambin intensific su proceso de Moderniza- cin con la reforma constitucional en 1991 a la que le han seguido otras en los aos posteriores, con reformas de estructuras organizacionales en el ejecutivo, en el legislativo, en la rama judicial, en organismos de control, as comoensusprocesosyequipos informticos,decomunicacin,de transportes, de mtodos de trabajo u otrasreasquepodranimpulsarsu modernizacin tecnolgica. Pero estas reformas no han alcanzado a producir los objetivos de beneficio esperadoporlapoblacinyque fueron definidos en la Constitucin. Laidentidadnacionalylaidentidad delapoblacinconsuEstadohan disminuido.Laviolenciapoltica,la delincuencia comn y el narcotrfico, la pobreza, la marginalidad, el despla- zamientodelapoblacindentroy fuera del territorio nacional, as como laimprevisinfrenteadesastres naturalesanualmenteprevisiblesse incrementan, e incluso se han forma- dopara-Estadosdediferentes tendencias polticas quehan llenado los vacos en reas no atendidas por elEstadoconstitucionalmenteesta-359ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles blecidoysehaformadouncuadro de crisis del mismo Estado. Tanto los vacosde Estado como sus disfuncionalidades evidenciaron la falta deeficacia o resultadosde la gestinestatal.Estasituacinha persistido o aumentado a pesar de las mltiples reformas y aparentes mo- dernizaciones que fueron concebidas y aplicadas a partir de la conceptua- lizacin y la visin ms reiteradas de los ltimos aos. Esto lleva a precisar y a definir o re- definirelconceptodeModerniza- cin del Estado para darle coherencia conconceptosestructuralesyms permanentes de las ciencias sociales, parahacerqueseconviertaenuna herramienta que permita mejorar las condiciones reales de la sociedad y el Estadocolombianosenunprimer momento, para hacer que conceptos rigurosos induzcanun avancede las cienciassocialesyparaqueotras naciones y Estados se sirvan tambin de ello en la determinacin de polticas pblicasdeModerni zaci ndel Estado. La pretensin de precisar un concepto de esta naturaleza y con estos objetivos exige una visin universal. Abordar un tema de esta naturaleza, que tiene tal variedad de enfoques y fuentes, pasa por el reto de transformar la disper- sin en concrecin, pero facilita pasar delconceptoaladeterminacinde polticas pblicas y medidas concretas para una nacin precisa en una poca determinada de su historia Este artculo aborda solo la concep- tualizacin inicial por ser pieza bsica para plantear ms adelante temas que sefundamentanenella,comolas opciones tericas y prcticas de una modernizacin del Estado, las tenden- cias mundiales y el futuro posible del Estado-nacino lostemasespecial- mente sensibles de la modernizacin del Estadocomo ladeterminacin desutamao,lasprivatizacioneso nacionalizaciones o el manejo institucio- nal del proceso mismo, que pueden sermateriadeartculosposteriores para la revista Dilogos de Saberes. 1.PROBLEMA Deacuerdoconlosconceptosms permanentes de las ciencias sociales, Qusepuedeentenderrealmente comoModernizacindelEstado, cul es el contenido que la diferencia de conceptos afines o de la apariencia modernizantequenomoderniza estructuralmente ni a la nacin ni al Estado y quaplicaciones concretas de mejoramiento social y tecnolgico pueden derivarse de ella? 2.METODOLOGA En esta investigacin se combinaron los mtodos comparativo, analtico y deductivo.Mediante elprimerofue posibleconocerydiferenciarpro- cesosrecientesdereformaso modernizacin de Colombia y de otrosEstados-nacineuropeosy asiticos en el lugar de los hechos y por medios documentales, particular- mente de Francia e India, as como lossupuestosconceptualesquelos fundamentaron. Mediante los ltimos fue posible ex- tractarelementostericoseiralas fuentesbibliogrficasquecimentan los conceptos de Estado, Modernidad y Modernizacin, as como generar las bases de un nuevo concepto de Mo- dernizacin del Estado que propone el autor a la comunidad cientfica, con fundamentoen conceptosestructu- rantes de las ciencias sociales.360ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas Los documentos tomados como eje paraabordareltemadelEstado fueron: Science Politique 2 LEtat, por PHILIPPE BRAUD y The Social Sys- temporTALCOTTPARSONS.Para Modernizacin: Approches de la Mo- dernit, por JEAN MARIE DOMENACH, AnIntroductiontoModernization Studies, por CYRIL BLACK y El Dis- curso Filosfico de la Modernidad, por JRGEN HABERMAS. Con estos y otros elementos del acervo documental y experiencial del autor en procesos de cambio institucional del Es- tado durante los aos 90 y 2000 se hicie- ron compilaciones, anlisis e inferencias de las que ahora compartimos esta pieza. 3.CONTENIDO 3.1Contexto inicial Encontramos el concepto de Moder- nizacin con contenido y perspectivas diferentes en obras de ciencia poltica o cienciaadministrativa, ascomo en textos econmicos, jurdicos y en la vi- da corriente, sea por el enfoque de cada ciencia, de cada autor o de cada poca. As como en un edificio se puede refor- zar cimientos, columnas y vigas dbiles con materiales ms modernos y resis- tentes, o se puede embellecer la fachada para hacerla ms atractiva es decir, se puedenmodernizarelementoses- tructuralesoformales,alaplicarel trmino Modernizacin al Estado es posible encontrar tambin una diferen- cia entre la modernizacin de la esencia y la modernizacin de su presencia. Se pueden modernizar elementos que ponen en riesgo su estabilidad estructu- raloesencialyhacerqueelEstado cumpla realmente sus objetivos de be- neficio para la comunidad usando mto- dos y tecnologas altamente productivos, osimplementeembellecerlaimagen institucional conestatutos, normasu organigramas modernos a los ojos de los ciudadanos, de la prensa, o de otros Estados del mundo sin que haya una reestructuracin real que produzca re- sultados de beneficio para la poblacin. La primera opcin es, lgicamente, la ms racional, pues genera los mejores y ms duraderos resultados al Estado y a la poblacin que recibe su accin. Tambin es la que merece el estudio y aplicacin de las ciencias sociales y de lasmsavanzadastecnologas,pues los Estados son organismos vivos, capa- ces de renovarse para cumplir su funcin en beneficiodegrandespoblaciones humanas en diferentes pocas. 3.2Nacin y Estado como objetos de estudio Aunque existen numerosas interpreta- ciones sobre el tema 1 , hacemos referen- cia a la Nacin como la unidad compues- ta por territorio y poblacin 2 , incluyendo en el territorio la superficie emergida, lasreasmarinasysubmarinas,el 1 NosreferimosaautoresqueconcibenelEstadocomounconjuntodepoblacin,territorioy organizaciones jurdicas e institucionales y queal hacerlo nolodiferencian de la Nacin ni distinguen objetos de estudiodelas ciencias polticasy del derechopblico, comoF. RATZEL, R KIELLENy otros tericos de la geopoltica, de la cual se han derivado tambinenfoques jurdicos presentes en Colombia y otros pases latinoamericanos. 2 Aunque esta es una definicin generalmente aceptada y operacionalmente activa, se considera para el efecto la obra de PHILIPPEBRAUDScience Politique 2. L?Etat, Editions du Seuil, Paris, 1997, pp. 21 a 37, que se encuentra de acuerdoconGEORGESBURDEAU, en LEtat Ed du Seuil, Paris, 1970 y Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 6a edicin, Librairie Gnrale du Droit et de Jurisprudence,361ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles subsuelo y la atmsfera con sus propie- dadesgeoestacionarias,magnticasy utilizables para las telecomunicaciones, mientras en la poblacin, se incluye al conjunto de seres humanos que ocu- pan el territorio nacional, vistos en todas sus dimensiones: demogrfica, cultural, econmica e histrica: su pasado co- mn y su deseo de futuro comn. Esteltimo,eldeseodefuturoco- mn,resultaser,entretodaslasdi- mensionesdeobservacindela poblacin, el elemento ms operativo para construir y proyectar Nacin. Es la dinmica de todas las redes locales, regionales y nacionales 3 de interaccin delapoblacin,loquehaceviviral sistemasocial 4 yquepermitela existencia de la organizacin estatal. Las personas, individualmente conside- radas o formando parte de redes socia- les, son la parte activa que constituye elEstado.Asumimosentoncesel Estadocomolaorganizacindela nacin encargada de hacer posible el deseo de futuro comn de la poblacin yqueseencuentraformadaporel acuerdobsicodelapoblacino Constitucin Nacional y la organiza- cinadministrativaoinstitucional encargadadeponerenprcticael acuerdo bsico. El Estado contiene entonces una di- mensinjurdica,formadaporel acuerdo bsico de convivencia para el logrodelosobjetivosdelfuturo comn o Constitucin Nacional y las normas que de ella se deriven, y una dimensin organizacional 5 conformada por organismos ramas, ministerios, etc. regidos por diferentes estatutos jurdicos y que en su conjunto forman laqueMAXWEBERllamaEmpresa Poltica de carcter institucional 6 . En consecuencia, y para los efectos de este artculo, asumimos al Estado como una organizacin con sus componen- tes jurdico e institucional, formada por la poblacin para administrar la nacin con el fin de alcanzar sus objetivos de beneficioen sufuturo comn.Visto as, el Estado es diferente de la Nacin aunque nace de ella y existe para ella. Es a esta organizacin jurdica e insti- tucional a la que se dirige el concepto de modernizacin que nos ocupa. Cont. nota 2 Paris, 1974, pp. 139 y ss.y en Relaciones Internacionales, de FREDERICKPEARSON y MARTIN ROCHESTER, Ed. Mc Graw-Hill, Bogot, 2000, pp. 38 a 42. 3 MICHAELMANN, en el artculo El futuro global del Estado-Nacin, traducido por MARAVICTORIA MEJAypublicadoenlarevistaAnlisisPoltico,delaUniversidadNacionaldeColombia,presentalas redes socio-espaciales de interaccin que operan en contextos nacionales y una clasificacin de ellas que van ms all de las fronteras nacionales. 4 Esteconcepto,esparticularmenteutilizadoydesarrolladoporTALCOTTPARSONSenTheSocial System,thefreepressof Glencoe,NewYork,1951,yotrasobrasenquemuestralafuncindela integracinen la dinmica de las sociedades y su relacin con la teora general de sistemas. 5 El concepto Organizacin, del que se deriva lo organizacional, alude a las colectividades humanas formalizadaspor susmiembrosyconstituidasparaalcanzarunoovariosobjetivos.KATZyKAHNen The Social Psychology ofOrganizations, 2 ed., Ed Wiley, New York, 1978, AMITAI ETZIONI en Modern Organizations, Ed. Engewood Cliffs, N.J. 1977, y otros autores presentan definiciones de organizacin que coinciden en incluir al Estadoy a lasempresas privadas, ascomo a las asociacionessin nimode lucro, las familias y las redes de colectividades humanas dentro del mismoconcepto. 6 MAXWEBER. Economie et Socit, trad., Ed. Plon, Pars, 1971, p. 57.362ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas 3.3Modernidad y modernizacin Podemos identificar como moderni- zacin,enunprimermomento,el trnsitoa lamodernidad, desdeuna etapa previa a ella, pero qu es mo- dernidadyculessurelacincon los procesos de cambio de las Nacio- nes y los Estados? El concepto modernidad ha ocupa- do ms habitualmente a la sociologa, lahistoriayotrasreasdelconoci- miento interesadas en la evolucin de lassociedades,mientraseltrmino modernizacin se puede encontrar en contextos administrativos, jurdicos y comerciales contemporneos, ade- ms de los inicialmente sealados. En estos ltimos, operativamente ms cercanos a la actividad y al estudio del Estado, usualmente se asume la mo- dernizacin comola adaptacina nuevastecnologasocircunstancias del momento, pero habitualmente no se ha sealado su relacin con el ori- gen histrico y el contenido de la mo- dernidad. Resulta necesario entonces referirnosaellayalostrminos Moda y Moderno, que tienen el mismo origen etimolgico. 3.3.1Moda y modernidad Moda hace referencia a una manera colectiva,mscomndevivir,de actuar y de pensar en un pas o en una poca determinada de la historia, y en el campo de las estadsticas, la moda es el valor que se repite con ms fre- cuencia. En los dos casos ella representa una caracterstica comn a los elemen- tos de un conjunto como pueden ser los miembros de una Nacin. Lo individualque se puede generalizar, como los valores ticos, por ejemplo, al ser adoptados por muchos individuos durante un largo perodo de tiempo, se convierten en una cultura, estable opermanente,seconviertenenlo social.Elementosmsexternos como la msica o la forma de vestir, en cambio, resultan ms efmeros. Sin embargo, unos y otros cambian crite- rios o comportamientos individuales. As, los individuos o las sociedades son considerados Modernos, como pue- den serlo los valores o la indumentaria ms caractersticos de la poca. El trmino Modernoexpresa entonces la propiedad de una persona, de un ob- jeto, de una accin o de una sociedad que consiste en ser actual, estar a la moda o contemporneo a una po- ca determinada llamada Modernidad 7 . Los historiadores ubican los orgenes del mundo Moderno a fines del Re- nacimiento, cuando la visin y la tica laicas reemplazaron el enfoque religio- so europeo del misterio y la fe ciega, por la ciencia y la racionalidad, con con- secuencias tambin sobre las artes que pasan a ser ms realistas que simblicas. La identidad del mundo moderno in- cluye una modernidad econmica definida por una forma de produccin y de rela- ciones capitalistas, una modernidad cultu- ral, de un pensamiento laico, comienzo de las ciencias y opuesto a otra forma de conocimiento tradicional dogmtico 7 Es posible encontrar el trmino de Modernidad, as como algunas fechas y referencias a las duracin del perodoo la edad moderna en diferentes obras, particularmente de origen europeo. Para este punto inicialdedefinicinsonparticularmentetilesApproachesdelaModernit,porJEANMARIADOMENACH, EditionsEllipse,Lyon, Francia,1999,cap.1,pp.12 a35yLesImpassesdelaModernit,porCHRISTIAN COMELIAU, ditions du Seuil, Paris, 2000, pp. 41 a 45.363ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles yunamodernidadpoltica,conelnaci- miento de los Estados Nacionales como organizaciones polticas autnomas. La modernidad revisti al individuo de lacapacidadylaresponsabilidadde to-marsuspropiasdecisiones,pues antes el clero determinaba criterios y decisio-nes. As mismo le condujo a laambicindeprogresosocial,pues considerando que el futuro debe ser mejor que el presente, para alcanzar esemejoramiento,resultanecesario producir progreso cientfico, tecnol- gico, econmico. Adems la moder- nidad hizo su aporte a la organizacin socialyalasnuevasrelacionesentreel Estadoyelindividuo,puestoqueel individuo libre y dotado de razn es titulardelosderechoshumanos,de igualdad frente al poder pblico y de ciudadana, elementos que implican la existencia de una democracia. Estas son las caractersticas principales de un mundo identificado como mo- dernoyque,aunquenoalcanzana constituir la descripcin completa, per- miten formar un trazo introductorio de su perfil y definir los componentes ms especficos de la modernidad 8 . Entrminos generales, Modernizar es transformar la estructura y la forma de un objeto hasta el punto en que se convierta en semejante a los objetos modernosdelmismotipo,aquellos que cumplen la misma funcin en el contexto de la modernidad y la Mo- dernizacin, es el proceso necesario para hacer que un objeto haga parte deuna modernidaddeterminada,lo que implica que l se encuentre en una posicin premoderna, sufra un pro- cesodetransformacinylleguea tenerlas caractersticasestructurales yformalesquecorrespondenala poca de referencia. Como nuestro objeto de estudio es el Estado, es necesario precisar que las transformacionesestructuralesy formales implcitas en su proceso de modernizacinsonelresultadode procesossocialesyqueparaquese produzcan transformaciones notorias en las sociedades se requieren pero- dos de tiempo suficientes para modifi- car las maneras de pensar y de actuar, as como las relaciones econmicas y polticas que ellas implican, mientras que los cambios formales o externos son ms simples y efmeros. El conocimiento y la interpretacin de losprocesosdemodernizacinse constituyen por consiguiente en una herramienta muy importante para las transformaciones de la sociedad y del Estado, y por consiguiente para la ad- ministracin pblica, para el derecho pblico y las ciencias polticas, porque de estos procesos se derivan previsio- nesy prcticasquemuestran loque sern las sociedades donde deben ser aplicadas estas ciencias. Estas previsio- nes muestran tambin las tendencias que producen cambios sociales. El desconocimiento o el conocimiento parcial de los procesos de moderniza- cin pueden llevar a malos entendidos 8 Existe una abundante literatura relativa a los temas esenciales de la Modernidad y la Modernizacin. De ella se ha consideradopara esta seccin del trabajo particularmente Keywords: a Vocabulary ofCulture and Society, por RAYMONDWILLIAMS, Ed.Fontana, Londres, 1976, p.174. An Introductionto Modernization Studies, The Dynamics ofModernization, por CYRILBLACK, Ed. Harper and Row Publishers, Ney York La tica protestante y elespritu del capitalismo, por MAXWEBER, edicin 62, Barcelona El Capita, por CARLOS MARX, Ed. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1959, p. 14 y La cultura del Renacimiento en Italia, por J. BURCKHARDT, Ed. Iberia, Barcelona, 1959, pp. 4 a 10 y 100 a 105.364ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas que tienen consecuencias graves para las naciones y los Estados. Si por ejem- plo los cuerpos directivos del Estado y los medios de comunicacin conocen poco de los procesos de moderniza- cin y estn muy interesados en pro- ducir efectos publicitarios inmediatos, conducen a la destruccin de institu- ciones claves que deben mantenerse ms all del corto plazo. 3.3.2Etapas y escogencia de modernidad En Europa occidental, excepto Espaa yPortugal,lamodernidadcomenz cuando termin la Edad Media, es decir, hace varios siglos. Dentro de esta ya lar- ga etapa de la historia se pueden reco- nocer perodos ms cortos y transfor- maciones especficas. Como cada periodo de la gran modernidad posee caracte- rsticas que lo identifican se puede afir- mar, con HABERMAS que estos perodos son como la primera, segunda y tercera modernidad o etapas de la modernidad 9 . Cadapocadelahistoriapuedeser consideradacomomodernaenrela- cin a las pocas precedentes y de la misma manera cada pocapuede ser antigua de acuerdo conlas que le siguen. ANDR MALRAUX reconoca este hecho cuando afirmaba que para un hombre del siglo XllI el gtico era moderno. Aunque exista ese consenso para iden- tificar los comienzos y las caractersticas del mundo moderno, la modernidad actual es diferente de la del siglo XIX o del XX en cuanto al manejo de cier- tas tecnologas o al tipo de acciones del Estado, por ejemplo. Enconsecuencia, loscontenidosde los procesos de modernizacin de la poca actual son diferentes de aque- llos del siglo XIX o del siglo XX. El sigloXIXfueidentificadocomoel Siglo del Progreso por las transfor- macionesquetrajoconsigoparalas naciones europeas y americanas, pero en los aos 30 se conoci la crisis del concepto de progreso y se comenz a hablar de crecimiento econmico como un concepto diferente y tam- bin con contenidos especficos que podan ser medidos con indicadores tales como el Producto Interno Bruto. Despusdehaber comprendidoque el solo crecimiento econmico no da el sentido completo de la modernidad buscada, se empez a utilizar el concep- to de desarrollo que inclua el desa- rrollo econmico y las variables del me- joramientosocialyculturalcomo objetivos que la sociedad debera alcan- zar bajo la conduccin de su Estado. Pero ese modelo de modernidad, que considerabalaeconomacomoel paradigma de la racionalidad, mostr ms adelante un nivel de irracionalidad global: la explotacin de los recursos naturales y la produccin econmica a gran escala produjeron desequilibrios almedioambienteylosbeneficios econmicos de las empresas produje- ronefectosdeirracionalidadglobal queprovocancatstrofessocialesy medioambientales globales. Entonces pas a insistirse en la crisis del desarro- llo como modelo de modernizacin deseada. 9 JRGENHABERMAS, quien ha profundizado en el tema de la Modernidad, particularmente en su libro El discurso Filosfico de la Modernidad, se refiere a los perodos cortos y diferentes dentro de la modernidad utilizando estos trminos de manera especfica en Aprs lEtat-Nation, Ediciones Fayard, Pars, 2000, pp. 86y87,dondetambinanalizalastransformacionesquesepresentanenlospaseseuropeosporla conformacin contempornea de la Unin Europea y la transferencia de competencias hacia las nuevas autoridadessupranacionales365ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles Nuevos modelos de sociedad postindus- trial, nuevos rasgos culturales llamados postmodernos por algunos autores 10 o nuevos modelos de sociedad global, rechazan los paradigmas anteriores y muestran cmo en el nuevo perodo las nuevas realidades sociales imponen la necesidad de buscar un nuevo mo- delo de sociedad, una nueva moder- nidadounapostmodernidadcuyas caractersticas son distintas de las del perodo anterior. A esta diferencia cronolgica de con- tenidos seagregan tambinlas dife- rencias entre las sociedades nacionales y aun entre sociedades subnacionales. Las estructuras sociales internas, la es- tructura de las relaciones internaciona- les o los medios de comunicacin de Colombia y de Francia en los comien- zos del siglo XX eran muy diferentes, ascomolasquehoyseencuentran entre la Sabana de Bogot y el Choc. Elprocesodemodernizacindel Estado brasileo para el ao 2000, por ejemplo, nopodra incluirel mismo contenido ni los mismos objetivos es- pecficos que el de Egipto o el de Nepal, y ninguno de los tres puede ser igual al de Colombia para el mismo periodo. JORGE ORLANDOMELOconcreta algunos de esos elementos comunes cuando se- ala que se podran considerar como procesos de modernizacin aquellos que conducen al establecimiento: de una estructura econmica que tenga capacidad de acumulacin constante (...) de un Estado dotado de poder para intervenir en la administracin y en la orientacindelaeconomadeuna estructura social relativamente mvil que tenga posibilidades de promocin social, de iniciativa ocupacional y de movilidad geogrfica para los indivi- duos de un sistema poltico participa- tivo y de un sistema cultural en el cual las decisiones individuales sean orien- tadas por valores laicos, lo que incluye el crecimiento de un sistema de educa- cin formal basado sobre la transmi- sin de tecnologas y conocimientos fundados en la ciencia 11 . Este tipo de sociedad implica, entre otras caractersticas, la existencia de unademocraciaparticipativacomo elemento esencial de la vida poltica, de un mercado de trabajo asalariado y en general de mercados nacionales ligados a los mercados mundiales, de unEstadoquesesustentesobre formasparticipativasnacionalesde poder, de una burocracia racional y eficaz,capazdehacercumplirlas decisionesdelEstado,ascomode la existencia de un sistema de clases socialesabiertasydeunadinmica democrticadelasorganizaciones sociales. Cuando se observa con un poco ms de atencin, se constata tambin que estas son slo las caractersticas externas del sistema de organizacin poltica, econmicay cultural,pero queellas son producidas por un proceso origina- doen una dinmica de races culturales que ha influido sobre toda la poblacin durante un largo perodo de tiempo. Entre estos aspectos se encuentra por ejemplo el cambio de la filosofa y de la actitud que orientan los comporta- mientos individuales ysociales. Este cambiopermitequeunasociedad nacional,acostumbradaabuscary esperar la colaboracin externa a fin 10 JEANFRANCOISLYOTARDen La ConditionPostmoderne, Editions de Minuit, Pars, 1979, pp. 63 y ss. 11 JORGE ORLANDOMELO, El Proceso de Modernizacin en Colombia, 1850-1930, en Revista Universidad Nacional No 20, Medelln, 1985, pp. 31.366ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas de superar sus dificultades, pase a asu- mir sus propios problemas y a crear las soluciones apropiadas a sus propias circunstancias o de adaptarse a cam- bios promovidos por otras sociedades, a convertirse en parte de las decisiones y que ellas sean tomadas de acuerdo consusobjetivosparticularesde modernizacin. Los hbitos de adaptarse al destino, esdecir,alascondicionesdecididas porotrassociedadesquebuscansu propio beneficio y de acuerdo con sus propias expectativas, o copiar lo que hanhecho otros,pueden aliviarpor un momento las necesidades de trans- formacinyaparentarmoderniza- cin,peroluegolosproblemasde fondocrecenmuchomsamedida que el tiempo transcurre y la falta de originalidad se arraiga. DANIELLELETOCHA,enunartculo reciente sobre el tema 12 , afirma que la modernidad opone la concepcin vo- luntarista de racionalidad a la idea anti- gua de destino y que presenta por lo tanto consecuencias socio-polticas, tcnicas y estticas, como el hecho de apropiarsedesupropiopensa- miento a fin de realizar una accin o un plan y el de superar as las tradiciones y creencias o el de hacerse autnomo no dependiente y rechazar la contin- gencia, puesto que ella es una forma de irracionalidad cuandouno quiere realizar una accin. Enestaperspectiva,eldilemade actuar o esperar que otro acte sobre s mismo, y por consiguiente de conocer su porvenir o ser vctima de la igno- rancia sobre su vida futura, se resuelve enlamodernidadasumiendola autonoma y la racionalidad: evitando as el destino decidido por otros y la contingencia. Este dilema y esta solucin aplican a la personaindividual,alasociedadque es un conjunto de personas y al Estado que es la Institucin de la sociedad. El Estado se encuentra tambin frente a los mismos dilemas y si quiere preser- var su existencia, debe imperativamente decidirse poractuar ensoberana: de acuerdo a sus propias interpretaciones y a su propia voluntad. Otrosautores,talescomoANTONIO CASARDI 13 , precisan tambin esta rela- cin entre racionalidad, modernidad y accindelEstadocomounproceso cultural, Individual y social de trnsito: De dejarse llevar por el destino a lavoluntadderealizarunaccin precisa. De depender de la decisin de otra sociedadopersona,adecidirsu propia vida. Delacontingenciaoimprovisa- cinquearriesgalaexistencia. individual,socialydelEstadoa una previsin continua del futuro. En consecuencia, el modelo deseable de modernidad resulta de una cultura que cubre a toda la poblacin en un largo perodo de tiempo y que produ- cecomportamientoshabituales,es decir, costumbres. Los ltimos decenios han traido una serie de cambios en aspectos particu- lares de la modernidad que es necesario reconocer: elmodeloorganizacional 12 DANIELLELETOCHA, Cmo definir la Modernidad cuando se est an regido por susImperativos, traduccinal espaol hecha por ANDRSLEMAHINCAPIen la revista Ideas y Valores, No 112, abril de 2000, Bogot. 13 ANTONIOCASCARDI,SubjectivitetModernit,EditorialPressesUniversitairesdeFrance,PUF,Pars, 1999, traduccin de The Subject ofModernity, Cambridge University Press, 1992.367ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles de empresa por ejemplo aquella que tienegrancantidaddeempleados, grandesedificiosymuchasmquinas para produccinen serie, ha cambiado recientementeacausadelades- centralizacindelaproduccin,la localizacinen lugares diferentes, el out sourcing o la produccin a contrato y hoyseencuentrafrentealagene- ralizacinalospuestosdetiempo parcial o de las oficinas virtuales que sehandesarrolladoenlosltimos aos, entre otros hechos. Estos cambios han producido autono- ma y modificaciones culturales: en la estructura familiar, enla educacin y en la estructura social, y es previsible para el futuro encontrar ms cambios que merecern el estudio y sobre todo la proyeccinde las accionesdel Es- tado de una manera que corresponda a las nuevas circunstancias previstas y no solamente a un modelo que puede convertirse en pasado de moda y que debe ser corregido en ciertos aspectos. Esnecesarioreconocertambinque durante losltimos aos sehan visto diferencias en la evolucin de las socie- dades. JEANFRANCOIS LYOTARDen Fran- cia y otros autores de diferentes pases 14 utilizan el trmino post-modernidad para hacer referencia a la condicin del saber en las sociedades ms desarrolla- das o postindustriales y enfatizan que las sociedades actuales tienen sus pro- pias caractersticas, diferentes a la mo- dernidad clsica e inicialmente prevista. Como consecuencia de este enfoque, aparecen tambin nuevas interpreta- ciones que definen las caractersticas de un Estado PostModerno 15 y de- terminan nuevascondiciones oten- denciasalasquetendrquehacer frente esta Empresa Poltica. La nueva poca que ya se ha empeza- do a vivir,incluyeuna valorizacin de la informacin y del conocimien- to 16 ,unavisinplanetariaoglobal facilitada por las telecomunicaciones, nuevoselementos culturales,enuna nuevavisin delaeconomay dela ecologamundialdondeelmedio ambiente refuerza la visin mundial y el beneficio de la empresa individual debe ceder el beneficio de la humani- dad y una nueva visin de los servi- cios y bienes pblicos globales. En consecuencia, es preciso vislumbrar nuevos escenarios, nuevas perspecti- vas sobre lo que sern las sociedades futuras y crear modelos de moderni- dad apropiados para las naciones que se tomen en consideracin. Aunque una buena parte de las caractersticas de lo que se puede llamar Moderni- dadClsica,continanvigentesy siguen siendo puntos de referencia o 14 ElmismoJEANFRANCOISLYOTARDenLa ConditionPost-moderne,op.cit.,LePostmodern Expliquaux Enfants y otroslibrossobreel tema han sidoconsiderados como unode los primeros y mspolticos escritores de esta corriente, pero se encuentran otros autores como ANTONIOCASCARDI, op. cit., pp. 345 y ss., F. JAMESONautor de Postmodernism ofthe Cultural Logic ofLate Capitalism, Ed. Jelin E., Londres, 1991 D.HARVEYconTheConditionof Postmodernity,Oxford,Blackwell,1989,oM.MARCHANDyJ.PARPARD (eds.) con Feminism, Postmodernism,Development, Routeledge, Londres, 1995. 15 JEAQUESCHEVALLIERreconoce, ensu obraLtat post-moderne,Ed.LibrairieGnrale de Droit etde Jurisprudence, E.J.A., Pars, 2003, define las caractersticas que diferencian al Estado-nacin en la poca contempornea, encomparacincon elmodeloanterior. 16 DOMINIQUE FORAY, en L Economie de la Connaissance (La economa del conocimiento), Ediciones La Dcouverte & Syros, Pars, 2000, pp. 1 a 17 y 95 a 111, precisa el contenido del concepto y hace la diferencia entre las sociedades contemporneas basadas en la informacin y las fundamentadas en el conocimiento.368ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas metas a alcanzar por parte de las socie- dades y los Estados que no se cuentan entre los industrializados y modernos de la actualidad, los modelos especfi- cos de modernidad a alcanzar deben incluir tambin los nuevos referentes. 3.3.3El rol del Estado Considerando, con TALCOTT PARSONS, que el Estado debe generar cohesin socialenlapoblacinyproduciro garantizar la produccin de los bienes yserviciospblicosnecesariospara satisfacer las necesidades de la sociedad y viendo que la sociedad va transforman- dosusnecesidadesensucaminode bsqueda o de llegada a la moderni- dad,alEstadolecorresponde satisfaceresasnuevasnecesidadesy renovar en consecuencia sus capacida- des de produccin y su interpretacin delasnecesidadesdelapoblacin. Hace poco tiempo no exista la necesidad decomunicacionesvalnternet,por ejemplo, y el Estado ha debido satisfacerla o regular tal servicio recientemente. Se puede decir, entonces, que la socie- dadpermeaalEstado:queinfluye sobrel,quelascaractersticasdel perodo especfico de la modernidad de una sociedad son transferidas a su organizacin, es decir, al Estado. Pero si observamos estas transformaciones duranteperodosdetiempoms prolongados, podramos decir que la historiadelamodernizacindeun Estado se confunde con la historia de la modernizacin de su sociedad. Amedidaqueunasociedadalcanza loqueeranlasexpectativasdevida moderna para un perodo preciso de su historia, ella modifica la visin de su futuro de una manera consciente o inconsciente,yparaalcanzaraesta nuevavisinellademandanuevos bienesyserviciospblicos.Eneste permanentedeveniralEstadole corresponde,deunaparte,ayudara crearestavisin,identificarlaointer- pretarla e identificar el tipo de bienes y serviciosquedebenserproducidos dentro de este futuro y, de otra, el Es- tado debe solucionar esas demandas (...) o de otra manera dejar a los particulares la responsabilidad de esta produccin y decidir si l conserva su rol de regulador. La identificacin de este futuro o mo- dernidadespecficaylaconduccin de la sociedad toda entera hacia una nuevavisinimplicaunaaccinde todos sus componentes, es decir, las personas individualmente considera- das, Ios grupos que tengan intereses socialesoeconmicosyparticular- mente el Estado. Peroadems,existendiferentesni- velesdemodernizacinenelseno mismodeunasociedadnacionaly tanto los sectores modernos como los antiguos demandan bienes y servicios pblicosapropiadosasuspropias demandas sociales. En Colombia, por ejemplo, en el mismo territorio nacional coexisten personas y organizaciones de un primer nivel de modernizacin, concomunidadesuorganizaciones premodernas y cada uno hace al Esta- do sus propias demandas. En consecuencia, al Estado le corres- ponder ver cmo satisface estas de- mandas: hacer lo que se espera de l y siparaellofueranecesarioproducir bienes o servicios pblicos antes inexis- tentes y si para disearlos es necesario realizar investigacin cientfica o social, deber hacerlo. Con el mismo fin debe- r clarificar la visin del futuro colectivo, modificar las funciones que l cumpla anteriormente, transformar sus mto- dos de produccin, cambiar sus propias estructurasinternas,transformarla visin de los dirigentes y de los funciona-369ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles rios pblicos ytransformar otros ele- mentos de su propia estrategia general. Es preciso hacerlo con el fin de cumplir su propio objetivo de satisfacer las de- mandas sociales. Al hacerlo va logrando su propia modernizacin. En sntesis, el Estado moderniza a la sociedad y es modernizado por ella y esainfluenciamutuaproduceuna dinmica de avance compartido de la que no puede aislarse la organizacin estatal. Si se aisla o si su capacidad de responder alas demandas sociales se rezaga, pueden aparecer formas espon- tneas de organizacin de ciudadanos queintentansatisfacerlasyencasos extremos el Estado puede ser sustitui- do por organizaciones diferentes a l. 3.4Entonces: qu es y qu contiene la Modernizacin del Estado? Elconceptodemodernizacines aplicable a la Sociedad Nacional ver: laNacinyalEstado.Launayel otro han sido y pueden ser objeto de procesos de modernizacin. Adems, en lo que concierne particularmente alaModernizacindelEstado,ella puede ser predecible y manejable o administrable en funcin de las previ- siones sociales y de la aplicacin de co- nocimientos cientficos y tecnolgicos a proyectos especficos. Para administrar o gerenciar tales pro- yectos de manera correcta es necesa- rio contar con los conceptos y tcnicas precisos y limitar su campo de accin. La teora de la modernizacin acopia- da en las pginas precedentes y en sus fuentes,losprocesosprcticosde modernizacin y reforma de los Esta- dosobservados enlos ltimosaos en diferentes continentes, as como su literatura, nos permiten inferir e iden- tificar el campo especfico de la Mo- dernizacindelEstadoynosapro- xima un concepto que nos sirve como punto de partida para estudiar el tema y hacer aplicaciones concretas. Por ello, despus de haber constatado queresultabanecesarioutilizaruna frmula verbal como punto de partida para limitar el campo de la Moderni- zacindelEstado,yqueentrelos documentos y experiencias recogidos durante los ltimos aos se habla del tema, de casos vividos en ciertos pases y pocas, y de su contenido pero que no se le ha definido como tal, se vio la necesidad de verbalizar el concepto: de limitarlo para hacerlo ms tangible y para que de ello se derivara la defini- cin: de su campo de estudio, de las diferencias entre ella y los elementos que contiene de tecnologa especfica, as como de campos afines o comunes con diferentes ciencias. Los elementos definidos en los prra- fosanterioreshanmostradoquela Modernizacin del Estado implica un ingreso a la modernidad integralmente considerada, que la sola modernizacin deestructurasdelasorganizaciones pblicas no necesariamente cambia la institucionalidad de una Nacin y de su Estado, y hemos encontrado que en el fondo del concepto de moderni- zacin estn los procesos culturales y entre ellos el cambiode valores que orientan el comportamiento humano y organizacional. Tambinhemosreconocidoquela simpleadaptacindeunEstadoa decisionesoamodelosexternosno implica necesariamente una insercin en la modernidad pues, entre otras cosas, despus de adaptarse a nuevas modas, aparecen otras ms recientes y sigue unasecuenciaenlaquesiemprese seratrasadoenadaptacinalo370ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas nuevo del momento y en consecuen- cia dependiente de otros, sean estos individuos u organizaciones estatales o privadas, nacionales o supranacionales. Por ello hemos decidido asumir como Modernizacin del Estado: el proceso de insercin de un Estado dentro de los valores, la cultura y la dinmica de la modernidad. Este primer punto nos permite precisar algunosdeloselementosesenciales de nuestro trabajo. Uno de ellos es iden- tificar los contenidos de los trminos usados en esta primera frmula, que se presentan enlas lneas siguientes. Otro es mostrar que la utilizacin de la expresin Modernizacin del Estado, contrariamente a lo que podra supo- nerse, es muy reciente 17 , pero adems nos permite diferenciar este proceso de algunas de sus partes que comn- mente pueden ser confundidas con l. En primer lugar, al entenderla como proceso, la Modernizacin del Estado se asume como el trnsito entre una situacin tradicional o premoderna y la modernidad. Este trnsito o paso sucede en una serie de etapas que em- piezan con la percepcin de la necesi- daddetransformarse,continacon las etapas de planificacin que inclu- ye la definicin de objetivos y de in- dicadoresomedidasquepermiten evaluar,laorganizacindelosres- ponsables, la ejecucin de los procesos y las evaluaciones tcnicas y sociales. En cuanto a los principios fundamen- tales del proceso, ellos han sido pre- sentados en las pginas precedentes. Adicionalmente vale anotar que si el modelodesociedaddeseadaporla poblacin no coincide con la moder- nidadclsica,sinoconrasgosdela sociedad postindustrial, postmoderna u otra diferente, el proceso como tal sigue siendo un trnsito hacia la visin delasociedaddeseadayenconse- cuencia puede seguir identificndose comoModernizacin,puessigue siendountrnsitohaciaelnuevo paradigma de lo moderno o hacia la modaqueidentificalanuevapoca, de acuerdo con los trminos definidos al comienzo de esta segunda parte. En este orden de ideas, podra seguirse considerandocomomodernizacin del Estado el proceso de su insercin en el nuevo paradigma o la nueva mo- da, as se le considere o se le llame de manera diferente a la modernidad. El proceso es de insercin, en el senti- do de que se trata de hacer una entrada real de los agentes, de las normas y de lasorganizaciones del Estadodentro de los valores, la cultura y la dinmica de las organizaciones modernas. Esto producetambinlabsquedadela insercin nacional dentro de la toma dedecisionesinternacionalescomo canales de accin conjunta. Noseraposibleentoncesentender como modernizacin la simple adap- 17 LUCROUBANy JACQUESZILLERen De la Modernisation de l Administration a la reforme de l Etat, artculo publicado en la revista francesa de AdministracinPblica No 75, de julio-septiembre de 1995, afirman quelautilizacindelapalabraModernizacinesmuyrecienteyqueinclusivenoesutilizadaen todoslos pasesde Europa.Pero ellosreconocenlos procesosdeModernizacindel Estadocomo diferentes de los procesos de Reforma Administrativa que resultan mucho ms antiguos y ms estrechos que los de Modernizacin.En Colombia la expresin Modernizacindel Estado se hizo conocer y tom fuerzaa partir de los aos 1990 a 1992, cuandosereformaron las estructuras organizacionales de organismos del Ejecutivo Nacional para adaptarlas al contenido de la nueva Constitucin Nacional de1991.Estasreformasvenansiendopreparadasdesdelosaos1986a1990enlasllamadas Comisiones para la Reforma Administrativa COPRA.371ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles tacin formal de las estructuras orga- nizacionales, instrumentos o mtodos detrabajodelasorganizacionesdel Estado a las nuevas modas, pues si los cambios no incluyen elementos esen- ciales de modernidad que no existan, tales como la racionalidad o la autono- ma, el Estado seguir con las mismas disfunciones y su rol y sus actividades sern premodernas o antiguas. Objeti- vamente no ser un Estado Moderno. El Estado, de acuerdo con los ttulos precedentes,estintegradoporlas normas y las instituciones. La estruc- tura jurdica y las organizaciones pbli- cas se constituyen en elementos cen- trales del proceso de modernizacin en la medida en que ellas adopten los valores,laculturayladinmicamo- dernas.Sumodernizacinimplica esencialmentecambiosenlasrela- cionesentrelaNacinyelEstado auquetambinincluyecambiosde estructuras organizacionales pblicas. En cuanto a los valores de la moder- nidad, en las pginas precedentes se ha expresado o insinuado que el proceso de la modernizacin del Estado implica la adopcin, por lo menos, de laautono- ma, la racionalidad y la flexibilidad dentrodelcomportamiento cotidiano real de los individuos, las colectividades y las organizaciones pblicas. La autonoma deriva del hecho de que la modernidad implica una capacidad de decidir y de actuar por su propia cuenta y sin dependencia, lo que indica soberana,quereemplazalaideade destinodefinidoporotros.Lara- cionalidad deriva de las tres caracters- ticas psicolgicas del hombre moder- noydelaorganizacinracional burocrticaylaflexibilidadsehalla implcita en el concepto del pasaje a una modernidad nueva, lo que implica cambios en diferentes campos entre los cuales est el personal. Los tres valores esenciales guardan una relacin muy estrecha con la acepta- cin,quepuedeserentendidaen diferentesformas:primera,como aceptacin mutua entre los participan- tesdelprocesoquesonlosagentes del Estado. En segundo lugar acepta- cindela funcinquecorresponde desempearalEstadoparatodala Nacin y no slo con algunas de sus partes. En tercer lugar aceptacin del efecto multiplicador que ejercen tales agenteshacialapoblacin,loque permitetambinlaentradaenla modernidaddelmayornmerode ciudadanos. Finalmente la aceptacin delasinnovacionesqueincluyela modernizacin. Este valor hace viable el proceso. La prctica cotidiana y prolongada de los valores, acompaada de una edu- cacin o formacin en el tema, produ- cen una nuevacultura: comporta- mientosnuevosynuevavisinpara losindividuos,lasorganizaciones pblicas y el Estado en su conjunto. Se trata en-tonces de crear y aportar para el acerbo cultural del mundo, no slodeadoptarpatronesculturales que resultan extraos a la cotidianidad nacionalporestaralejadosono encontrar el contexto o las causas que los han generado. En ello, una vez ms sereafirmalanecesidaddeuna participacin activa en la produccin y difusin cultural. Finalmente, la participacin prctica delEstadoenladinmicapoltica, econmica y cultural de la moderni- dad, es decir, su participacin en los procesos mundiales de toma de decisio- nes, creacin de referentes y valores a donde deba dirigirse la nueva moder- nidadmundial,sonasmismoel resultado de la transformacin inter- na y autnoma de los componentes del Estado. Ella se hace prctica en la372ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas dinmica o el comportamiento de las organizaciones pblicas que compo- nen el Estado y que juegan un papel activo en esta evolucin. 4.CONTENIDO Y APLICACIONES POSIBLES Despus de precisar el concepto y sus componentes, resulta necesario identi- ficarelcontenidoylasaplicaciones posibles de este concepto de Moder- nizacindelEstado.Comoenlas pginasanterioressehapodido percibir, hay un origen del tema en la transformacinquevanexperimen- tando las comunidades a travs de su historia.Estoscambiosproducen tambinmutacionesenloscompo- nentes del Estado. Unos y otros nos conducen a identificar separadamente un contenido social y un contenido tecnolgico. Elcontenidosocial delaModer- nizacin del Estado hace referencia a la relacin entre las demandas socia- les de la comunidad y la produccin debienesyserviciosdelEstado,de unaparte,ydeotraalascontinuas transformaciones de la sociedad na- cional y las respuestas del Estado bajo lasformasdeasimilacindelos cambios culturales y de la integracin de la sociedad y el Estado. Encuantoalasdemandassocialesse podra decir que son muy numerosas, pero que se les puede resumir en las dosmisionesdetodoEstadoque hemos citadodesdeel principio de estetrabajo,asaber:lacohesino conservacindelaunidadnacional delapoblacin ylaproduccinde losbienesyserviciospblicos.De ellasderivanlosobjetivosconstitu- cionalmentereconocidosporcada Estado. La cohesin o el mantenimiento de la unidad nacional conlleva la unin de todos los sectores de la sociedad dentro delasorganizacionespblicas.Esta cohesinpermite mantenerviva ala sociedadqueconstituyelaNacine implica que el Estado cumple un papel de rbitro y armonizador de las relacio- nes entre los actores polticos, econ- micos y culturales de la sociedad. As como la primera misin, el Estado debe cumplir su segunda gran misin de garantizar la produccin de bienes y servicios pblicos de manera cotidiana con un nivel de calidad que garantice la continuidad del sistema. Si el Estado nollegaacumplirlosserviciosde- mandados por los ciudadanos, se pierde la gobernabilidad a travs de un crculo vicioso en el que el vaco de tales servi- cios hace que los ciudadanos pierdan la confianza en el Estado, la falta de confianza conduzca a la evasin fiscal, sta a un vaco del financiamiento del Estado y por consiguiente a una calidad mediocre de los servicios que produce, ms evasin, etc. Esta prdida de go- bernabilidad puede provocar daos ms graves al Estado y a la Nacin. En cuanto a las transformaciones sociales, incluidasanenelcontenidosocial delconceptodeModernizacindel Estado, ellas son visibles en las etapas de la historia de las naciones moder- nasquepermitenidentificaretapas posiblesparanacionesencursode modernizacin. Entrelasltimasetapassepueden identificar,comocitbamosprevia- mente, las de bsqueda del progreso y del crecimiento econmico poste- riormente, seguidas en su orden por la del desarrollo, la crisis del mode- lo del desarrollo, la de la sociedad postindustrial y la de la sociedad del conocimiento.373ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles En la etapa ms reciente de la historia se transforma la capacidad del Estado, pues las telecomunicaciones trascienden las fronteras con o sin intervencin del Estadoyporconsiguienteelcon- cepto de soberana cambia y afectan otras funciones del Estado. Las tenden- cias sociales se hacen ms homogneas yenconsecuencialasdemandasde sociedadespremodernasmuestran necesidades formalmente modernas y por consiguiente inducen a la confor- macin de un Estado del mismo tipo. Dado que el Estado fue creado a fin de satisfacer las necesidades sociales de la Nacin y que la poblacin como ele- mento activo de la Nacin demanda elementos de modernidad y ms nuevos elementosenelporvenir,elEstado moderno debe ser capaz de producir los bienes y servicios pblicos que per- mitenalaNacingozardelosele- mentos esenciales de la modernidad clsica y aquellos nuevos y necesarios del futuro, y adems debe excluir los elementos pasados de moda o moles- tos de la modernidad ya vivida por las sociedades ms modernas. Para llegar a estas capacidades, y una vez el Estado ha tomado conciencia del tipo de sociedad moderna en que se vislumbra convertir a la Nacin, el Estado debe pasar por su propio pro- ceso de modernizacin, es decir, por una serie de transformaciones estruc- turalesyformalescomolasdela Nacin o de la sociedad. Los anteriores son entonces los ele- mentos esenciales del contenido social de la Modernizacin del Estado que se ligan con los elementos que confor- man su contenido tecnolgico. Para los efectos de este artculo, tam- bin hemos denominado Contenido Tecnolgico de la Modernizacin del Estado a la aplicacin que se hace de las ciencias y tecnologas al funcio- namiento cotidiano del Estado, a fin dequepuedacumplirsumisiny objetivos. Esto nos induce tambin a precisar un campo extenso y un campo res- tringido el primero, o sea la cobertura extensadelcontenidotecnolgico, incluira cada una de sus actividades y por consiguiente los procesos tecnol- gicos de cada uno de los campos a cargo del Estado, tales como la agricultura, las obras pblicas, la infraestructura, la salud, la defensa, etc., en una palabra lamodernizacindelosprocesos tcnicos y de las polticas generales y sectorialesquedebenejecutarla direccin del Estado, cada ministerio y las instituciones que coordina. El campo restringido cubre el proceso de transformacin de las entidades pbli- cas en su trnsito hacia la modernidad yguardaunarelacinmuyestrecha con el proceso general de organiza- cin y con actividades que han sido administradas por cada institucin y por la presidencia o por organismos delafuncinpblicaendiversos Estados del mundo. Elprocesogeneraldeorganizacin est constituido por las etapas que per- miten conformar la estructura organi- zacional de una institucin, a partir de la determinacin de su objetivo y hasta llegar a su etapa de explotacin y me- joramiento, e implica la determinacin delasfuncionesgenerales,departa- mentos, organigrama, procesos tcni- cos, empleos, personal, manuales de operacin o de procedimiento y ma- nuales de funciones. Estoimplicatambinladetermina- cin de una poltica general de gestin deorganizacionespblicasenlos aspectosadministrativosgeneralesy susinterrelaciones,yaunqueguarda374ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas una relacin con el funcionamiento de todas las instituciones del Estado, se refiere solamente a su desarrollo como organizaciones y a sus relaciones con losusuariosynoalosaspectos puntuales de su actividad tcnica. En cuanto a la Funcin Pblica de los Estados, con esta expresin se hace referencia a organismos tales como el ministerio francs de la funcin pbli- ca,delareformadelEstadoydela descentralizacin, al departamento de lafuncinpblicadeColombia,al Servicio Civil o a la Unidad de Evalua- cindeltrabajoGubernamentaldel Reino Unido, instituciones que en los ltimos aos han asumido esta actividad debido a la proximidad funcional con las actividades origina-les del servicio civil o gestin de personal del Estado. Una consecuencia lgica de la identifi- cacin del proceso de Modernizacin del Estado, as como de su contenido, es la de diferenciarlo de acciones que se apro- ximan y que se convierten en parte del mismo. Particularmenteconvienediferenciar los procesos de Modernizacin del Es- tado de los procesos de transformacin del mismo, de las reformas administra- tivas y de las reorganizaciones. Las expresiones Transformacin del Estado o Reforma del Estado son sinnimos y hacen referencia al con- juntodecambiosdelasorganiza- ciones pblicas que buscan guardar una coherencia entre un proyecto poltico y la estructura estatal que debe imple- mentar el plan poltico 18 . Este tipo de procesos cubre ms que todo las orga- nizaciones del gobierno, es decir, el eje- cutivo.Laprimeraexpresinesms particularmente aplicable a los proyec- tos de tendencias ideolgicas bien dife- renciadas,mientrasquelaexpresin Reforma del Estado hace referencia msquetodoaloscambioshechos durante un perodo de administracin nacional, es decir, durante un perodo presidencial. Unareformaadministrativaesun cambio de estructuras organizacionales quepuedenincluirtambinmodi- ficaciones en los mtodos de gestin de recursosdeunaorganizacinpblica individual, de un sector o grupo de insti- tuciones coordinadas por un ministerio, o an de diferentes sectores. La reforma tiendeamejorarlosmecanismosde coordinacin,productividadeficien- cia o, en el mejor de los casos, de efi- cacia de las organizaciones pblicas. Unareorganizacinconsisteen cambiarlaestructuraorganizacional de las unidades de servicio departa- mentos, divisiones etc. y los procedi- mientos administrativos. Este trmino puede aplicarse a una o a un conjunto de organizaciones. Adems de distinguir la Moderniza- cin del Estado de algunos procesos contenidos en ella, como concepto y como prctica,resulta indispensable aplicarlosprincipiosdelaspginas anteriores a la definicin y aplicacin de las polticas pblicas del rea, par- tiendo de la redefinicin conceptual precedenteydeunareorientacin haciaunamodernidadautnoma, vigente y fundada en la prospectiva y enlosinteresesnacionalescomo primera prioridad que evite la simple actualizacin en modelos surgidos de intereses externos. El fundamento esencial de tales pol- ticas es el cambio cultural fundado en 18 Para precisar esta diferencia resulta til particularmente la lectura de Aspectos metodolgicos y conceptuales, para la reforma del Estado en Amrica Latina, por MARCELOSNCHEZy PABLOSIRLIN, CLAD, Caracas, 1992.375ColaboradoresNacionales La modernizacin del Estado: concepto, contenido y aplicaciones posibles los valores de modernidad y los ideales de futuro comn nacional e incluyen- te,esdecir,enlavisindefuturo nacional. Su consecuencia inmediata serladefinicindenormasypro- gramasqueprioricenlamoderni- zacin social sobre la tecnologa po- niendo a sta ltimaa servicio de la primera. La Modernizacin del Es- tado debe ser humanista y proactiva. CONCLUSIONES Considerando el impacto social de las organizaciones estatales, la moderni- zacindelEstadoimplicalavisin msgeneraly,enconsecuencia,se constituye en la ms alta categora de cambiosorganizacionaleshumanos, luego de las transformaciones de las Nacionesosociedadesnacionales, teniendo en cuenta su influencia en el tiempo, la cantidad de organizaciones pblicas y los campos cubiertos. Las transformaciones o reformas del Estado y las reformas administrativas son procesos de los ms externos o cosmticos de laModernizacin del Estado, pues en s mismas no produ- cen su modernizacin estructural, ya que no generan cultura de moderni- dad, cohesin social, servicios pbli- cos ni la satisfaccin de las demandas sociales para la que es constituido un Estado. Slo usan o afectan una parte restringida de la tecnologa organiza- cional que, a su vez, es tan slouna parte de su contenido tecnolgico, de una serie de conceptos, herramientas e instrumentos derivados de las cien- cias administrativas. Puede incluso ayu- dar a constituir una nueva tecnologa organizacionalalacualelEstado, como la red ms compleja de organi- zaciones puede, a su vez, aportar mu- chos elementos para su desarrollo 19 . La aplicacin de nuevas tecnologas a la produccin de bienes y servicios pblicos,el mejoramientode lases- tructurasorganizacionalesydelas relaciones entre las empresas, permi- ten incrementar la productividad. El incrementodelaproductividado eficiencia 20 puede mejorar la gestin delEstadoydelasorganizaciones pblicas individuales dentro de ciertos lmites. Latransferenciadetecnologas,que consisteenrecibirnuevosequipos, capacitar personal, la asistencia tcnica olatransferenciadepatentespor ejemplo,puedeayudaraarreglar problemas por un corto tiempo, pero si no se han desarrollado hbitos de investigacin en ciertos ncleos de la sociedad, secontina bajola misma dependencia. 19 Esta fue una de las conclusiones que el autor vio reforzadas en la experiencia, luegode la direccin, participacin oplanificacin de los procesos de reforma de organizaciones pblicas colombianas tales como el Senado de la Repblica, la Superintendencia Bancaria, el Instituto Nacional de Radio y Televisin, el Instituto Colombiano de la Juventud y el Deporte, de Empresas Pblicas y de Municipios de ms de 150.000 habitantes, as como de su participacin en la Comisin preparatoria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 para la reforma del Estado, su rol de consultor independiente o en relacin con el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica para reorganizaciones o reformas administrativas y en la enseanza universitaria. El autor ya ha elaborado piezas de esta tecnologa en textos como Precisiones conceptuales para la GestindeEstructuras, y otros documentos en versiones iniciales y actualizadas 20 Sepresentaaqueltrminoeficienciacomosinnimodeproductividadparadiferenciarlode eficacia, que esesencial paralosefectos de este trabajoy que se presenta en otrostrabajos conms detalle.Eficienciaseasumeentoncesensuformamsgeneralcomolacapacidaddeproducirms unidades de un bien o un servicio con menos recursos.376ColaboradoresNacionales Francisco Saboya Vargas Esnecesarioreconocerquelasde- mandas sociales son el mejor motor paradesarrollarestaatmsferade investigacin,puestoqueellasson una motivacin a la bsqueda de solu- ciones. En la medida que las organiza- ciones pblicas, las universidades, las instituciones de investigacincoor- dinansusactividadesamedianoy largo trmino, es posible crear y desa- rrollarestaatmsferadeinvestiga- cin y por esta va desarrollar la cultu- ramismadelamodernidaddeser capacesdesatisfacerlasdemandas sociales y, por consiguiente, de manejar sus propias condiciones y su propio porvenir con autonoma. La investigacin tecnolgica existe para satisfacer demandas sociales: ese es su objetivo.Porello,hadepasardela bsquedadelasimpleeficienciao productividadderecursosquetanto obsesionaala administracinyalos empresarios particulares, a la bsqueda deeficaciaocumplimientodelos objetivos del Estado y de las organiza- BIBLIOGRAFA BLACK,CYRIL.AnIntroductiontoModernizationStudies.Ed.HarperandRow Publishers, NY. BRAUD, PHILIPPE. Science Politique 2, lEtat. Ed. Editions du Seuil, Pars, 1997. CHEVALLIER, JEAQUES. Ltat Post-Moderne. Ed. L.G.D.J., Pars. 2003. DOMENACH, JEANMARIE. Approches de la Modernit.Ed. Ellipse, Lyon, Francia, 1999. ETZIONI, AMITAI. Modern Organizations. Ed. Engewood, Cliffs, N.J. 1977. HABERMAS, JRGEN. El discurso filosfico de la modernidad y Aprs ltat-Nation. Ed. Fayard, Pars, 2000. KATZy KAHN. The Social Psychology oforganizations. Ed. Wiley, N.Y. 1978. LYOTARD, JEAN FRANOIS. La Condition Post- Moderne. Ed. De Minuit, Pars, 1979. PARSONS, TALCOT. The Social System, The free Press ofGlencoe, N.Y. 1951 y Le Systme des Socits Modernes, Ed. Dunod, Biarritz, Francia, 1973. TURAINE, ALAIN. La Socit Postindustrielle. Ed. Denoell, 1969. WEBER, MAX. Economie et Socit. Ed. Plon, Pars, 1971. ciones que lointegran, al logro dela rentabilidad y el impacto social. Como puede percibirse, la moderniza- cin tecnolgica tiene como objetivo yraznde su existencia,aportarala modernizacinsocialdelaNacine individual de sus asociados. Por ello se ha de reconocer que la Moderniza-cin delEstadoesunprocesohumanista en su origen, en la cultura que sustenta la perspectivadecada persona,ydel Estado, en el origen y en el objetivo de la investigacin que promueve y en su destino quees ellogro de los ideales defuturocomndelaporcinde humanidad que habita su territorio. Este es un proceso a mediano y largo plazo, pero es el nico medio para llegar agozarunaverdaderamodernidad a largo plazo. Es por ello que se llega una vez ms, y por vas diferentes a la con- clusin, de que es necesario construir una cultura para realizar un verdadero proceso de modernizacin constante y sostenido a travs del tiempo.