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Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
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ÍNDICE DE DESARROLLO
INSTITUCIONAL Y SUSTENTABILIDAD
MUNICIPAL1
Dra. Ady P. Carrera Hernández
Dr. Raúl Coronilla Cruz
Dr. Alejandro Navarro Arredondo
Noviembre de 2010
1 Versión preliminar. Cualquier comentario o duda diríjase por favor a: [email protected],
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
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ÍNDICE
PÁGINA
INTRODUCCIÓN 3
I. SUSTENTABILIDAD Y DESARROLLO 7
1.1 Antecedentes 7
1.2 El concepto de sustentabilidad 9
1.3 Hacia una agenda para la sustentabilidad 14
II. CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y DESARROLLO 17
2.1 Instituciones y desarrollo 17
2.2 Instituciones y gobernanza 19
2.3 Capacidad institucional y desarrollo 24
2.4 Capacidad institucional en el gobierno local 31
III. CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA EL
DESARROLLO LOCAL SUSTENTABLE
34
3.1 Capacidad institucional y sustentabilidad 34
3.2 El rol de los gobiernos locales en la sustentabilidad 38
3.3 Consideraciones para la evaluación de capacidades
institucionales en el ámbito municipal
44
IV. LOS MUNICIPIOS MEXICANOS ANTE EL RETO DE
LA SUSTENTABILIDAD
48
V. EL ÍNDICE DE DESARROLLO INSTITUCIONAL Y
SUSTENTABILIDAD MUNICIPAL
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5.1 Indicadores de el Índice de Desarrollo Institucional y
Sustentabilidad Municipal
60
5.2 Metodología para calcular los resultados del Índice de
Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal
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Referencias 131
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3
Introducción
El concepto de sustentabilidad se funda en el reconocimiento de los límites y
de las potencialidades de la naturaleza, así como en la complejidad del manejo
del medio ambiente y el difícil equilibrio que significa una explotación sin
consecuencias funestas para el presente y el futuro. Actualmente, la
sustentabilidad se concibe con una fuerte dimensión social, orientándose a
alcanzar un equilibrio con la naturaleza, pero siempre vinculada con el
abatimiento de la pobreza desde una óptica democrática en la que prevalezca
una mayor y constante participación ciudadana en la toma de decisiones.
No es difícil comprender el concepto de desarrollo sustentable o asimilar
sus aspiraciones, sin embargo, en lo operativo, su complejidad se hace patente
cuando nos enfrentamos a recursos escasos o muy escasos y éstos se
comparan con las necesidades de naciones y poblaciones no sólo del presente
sino del futuro. ¿Cómo y quién decide qué necesidades van a satisfacerse o
cuál es la jerarquía de éstas? ¿Primero se atenderá a los pobres o los ricos?
¿A los habitantes del campo o de la ciudad? ¿La población de un país o la de
otro? ¿Las de esta generación o las de la próxima? ¿Las del medio ambiente o
las de la industria, que normalmente satisface criterios personales de los
empresarios pero que son esenciales para el funcionamiento de la economía?
La consecución de los objetivos del desarrollo sustentable representan
un enorme reto que involucra literalmente a todo el mundo: organizaciones
internacionales; gobiernos del mundo, en todos sus niveles; sector privado y
sociedad civil. La pregunta básica es: ¿Cómo lograrlo? Existe un gran número
de estrategias que han sido diseñadas con este objetivo, entre ellas y para el
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propósito de este documento, se retoma la de construcción de capacidades
institucionales, enfocándola al ámbito municipal.
La construcción de capacidades institucionales se entiende como un
proceso mediante el cual una sociedad, una organización y/o un individuo
pueden transformar la forma en que actúan con el fin de producir una mejora
en su desempeño para el logro de ciertos objetivos. De acuerdo con esto, la
construcción de capacidades institucionales, evaluada a través de resultados,
constituye un medio para transformar la manera en que las organizaciones
hacen uso del medio ambiente para lograr un desarrollo sustentable.
Los gobiernos locales constituyen un espacio público en el que cualquier
alteración a lo cotidiano, o nueva demanda surgida de las comunidades, se
ponen de manifiesto de inmediato. En ese sentido, tienen presiones para
asumir un papel estratégico en la creación de los engranajes sociales e
institucionales que permitan desplegar acciones concretas para conseguir el
desarrollo sustentable. Existe una gran variedad de programas en el mundo, de
gobiernos nacionales y agencias internacionales, diseñada para apoyar el
fortalecimiento de las capacidades institucionales locales. Pero para que esas
acciones logren su propósito deben estar sustentadas en un diagnóstico
preciso acerca de las necesidades que enfrentan los gobiernos locales en esta
materia.
En este contexto, este trabajo presenta una propuesta encaminada a
analizar a la institución municipal como una organización cuya gestión impacta
en la sustentabilidad de una sociedad o un territorio. Por lo tanto, la eficacia,
eficiencia y efectividad de esa gestión, es decir, su desempeño, dependerán de
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sus capacidades institucionales. El Índice de Desarrollo Institucional y
Sustentabilidad Municipal pretende evaluar las capacidades institucionales de
los municipios para la sustentabilidad, considerando los resultados que han
obtenido derivados de procesos en la gestión de: recursos humanos,
financieros, organizacionales y reglamentarios; su infraestructura física; y las
redes que establece con otras organizaciones públicas, privadas o sociales.
El objetivo del Índice es ofrecer un diagnóstico de la situación actual de
los gobiernos municipales mexicanos en relación con la capacidad institucional
que poseen para poder generar y/o apoyar procesos de desarrollo sustentable
en sus comunidades. Dicho diagnóstico también pretende:
Estimular la mejora de procesos y resultados de la gestión municipal
en materia de sustentabilidad.
Incentivar políticas públicas en los tres ámbitos de gobierno para
fortalecer de manera integral las capacidades institucionales de los
municipios.
Vigilar la evolución de las capacidades institucionales municipales.
Ofrecer información para la toma de decisiones, sobre políticas y
programas con impacto en el ámbito local, de todos los niveles de
gobierno.
Proporcionar las bases para el diseño de una estrategia permanente
y sistemática para la capacitación de las autoridades y funcionarios
municipales.
Promover una gestión orientada a resultados cualitativos y
cuantitativos.
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Orientar el diseño de los instrumentos empleados para colectar
información sobre el desarrollo institucional municipal.
Fortalecer al gobierno municipal, base del sistema democrático de
nuestro país.
El documento se divide en cinco apartados. En la primera parte se
discute la relación entre sustentabilidad y desarrollo; la segunda, examina el
vínculo entre éste último y la capacidad institucional. La tercera sección explica
la forma en que la capacidad institucional apoya el desarrollo sustentable. El
cuarto apartado detalla las facultades y responsabilidades que tienen los
municipios mexicanos en materia de sustentabilidad. Finalmente, la quinta
sección se ocupa en describir la construcción y aplicación del Índice de
Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal.
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I. Sustentabilidad y desarrollo
1.1 Antecedentes
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, reunida en
Estocolmo en junio de 1972, inauguró oficialmente la preocupación
internacional sobre el tema del entorno natural destacando las afectaciones
ocurridas en éste por acción del ser humano.2 En esa ocasión, se reconoció
que el medio ambiente es y ha sido un elemento fundamental para el bienestar
de los pueblos, pero en su aprovechamiento se han cometido excesos que
ponen en peligro su permanencia y capacidades futuras.
Desde entonces se señaló que es inadmisible, en el largo plazo, aceptar
que sólo el bienestar de las presentes generaciones es el único referente
valorativo para dirigir y calificar el proceso económico y social. Por lo que la
protección y mejoramiento del medio humano debe ser un deber de todos los
gobiernos del mundo, los cuales deben incluir en sus respectivas agendas los
programas y proyectos necesarios para combatir la degradación del contexto
natural.
El problema medioambiental que se ha configurado ha sido motivado por
los preceptos de la racionalidad económica, guiada por el beneficio individual y
la utilidad inmediata, y ha alcanzado una dimensión global, lo que hace que la
gobernabilidad del sistema económico, social y político mundial sea cada vez
más difícil (Tomás, 2008). La insostenibilidad ecológica presiona a revisar las
formas, criterios y métodos usualmente empleados para la explotación de los
recursos naturales en la mayoría de los países del mundo.
2 La conferencia reunió 103 estados miembros de las Naciones Unidas y más de 400 organizaciones
gubernamentales.
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Un aspecto relevante en esta reflexión es que la condición de
subdesarrollo de muchos de esos países estimula y mantiene el conjunto de
problemas ambientales y se menciona claramente que millones de personas
continúan viviendo muy por debajo de los niveles mínimos necesarios para una
existencia humana decorosa, privadas de alimentación y vestido, de vivienda y
educación, de sanidad e higiene adecuados (PNUMA, 2010). Es decir, los
problemas de degradación ambiental se conectan directamente con la
inequidad en el reparto de las riquezas mundiales.
Con ello, se identificó claramente la necesidad de establecer un conjunto
de principios orientados a preservar y mejorar el medio con la finalidad de
combatir, en el mediano y largo plazo, las diversas formas en que se presenta
su degradación. Técnicamente, los problemas ambientales surgen cuando los
recursos naturales son utilizados a un ritmo mayor a las capacidades de la
naturaleza por reproducirlos; o cuando los desechos son generados a un ritmo
también mayor a la capacidad de absorción de la naturaleza (Tommasino,
2001:11).
Esto se expresa en un sinnúmero de situaciones y efectos tales como:
niveles peligrosos de contaminación del agua, el aire, la tierra y los seres vivos,
que generan crecientes problemas de salud y degradación del patrimonio social
y natural; grandes trastornos del equilibrio ecológico de la biosfera; cambio
climático de alcance global; rápida disminución de la biodiversidad, con pérdida
de patrimonio genético y riesgo para la cadena alimentaria; destrucción y
agotamiento de recursos insustituibles y graves deficiencias nocivas para la
salud física, mental y social del hombre.
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Más definitivo resultó el llamado Informe Brundtland presentado en
1987,3 en donde se declaró que los medios y formas en que la sociedad había
instrumentado sus esfuerzos de desarrollo estaban, paradójicamente,
destruyendo el ambiente de manera irremediable. En este sentido, el informe
recalcó que la protección ambiental había dejado de ser una tarea nacional o
regional para convertirse en un problema global, por lo que se advirtió que la
humanidad debía cambiar sus modalidades de vida y de interacción comercial
si no deseaba el advenimiento de una era de pobreza y degradación completa
(ONU, 2010).
1.2 El concepto de sustentabilidad
Del informe Bruntland se desprende el concepto de desarrollo sustentable,
citado como aquel tipo de desarrollo que satisface las necesidades actuales sin
poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus
propias necesidades (ONU, 2010). Es decir, esta visión del desarrollo social y
económico aspira a lograr un equilibrio duradero entre las necesidades de la
especie humana, con los recursos que puede ofrecer el entorno al cual
pertenece y con ello garantizar la continuidad del sistema en su conjunto.
El desarrollo sustentable impulsa la idea de una igualdad
intergeneracional y la garantía del bienestar de las futuras generaciones como
el criterio para evaluar los procesos de desarrollo social y económico en el
mundo. Asimismo, hace de la solidaridad intrageneracional un instrumento
fundamental para universalizar esta visión del desarrollo que por la naturaleza y
3 Para este informe, también llamado “Nuestro Futuro Común”, se destinaron tres años en las que se
realizaron audiencias públicas y se recibieron más de 500 escritos, que fueron analizados por científicos y políticos provenientes de 21 países y distintas ideologías.
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necesidades del problema ecológico, requiere convertirse en una vía de índole
global.
Como se puede observar, el concepto de sustentabilidad se funda en el
reconocimiento de los límites y de las potencialidades de la naturaleza, así
como en la complejidad del manejo del medio ambiente y el difícil equilibrio que
significa una explotación sin consecuencias funestas para el presente y el
futuro. En el desarrollo económico ecológicamente sostenible, el entorno
natural y sus leyes de funcionamiento se convierten en el elemento que filtra el
proceso de acumulación de capital. Esta innovación en su momento, pretendía
inspirar una nueva comprensión del mundo con la finalidad de orientar los
esfuerzos teóricos y prácticos que se desarrollaban y la evolución y articulación
del sistema institucional a nivel internacional.
Desde entonces, este concepto se ha ido incorporado en los discursos
políticos y en los programas de las organizaciones dedicadas a promover el
buen uso de los recursos naturales. Las Naciones Unidas no han sido la
excepción alcanzando incluso las conclusiones de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra)
celebrada en Río de Janeiro en 1992 en donde el término tomó su mayor
fuerza.
No obstante, esta definición fue solamente el inicio de lo que este
término ha significado en el imaginario pro ecologista mundial ya que se ha
transformado para incluir cada vez más elementos que lo delinean con distintos
alcances y perspectivas. Por ejemplo, se ha afirmado que la sustentabilidad no
significa solamente aspirar al logro de un equilibrio entre el desarrollo humano y
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el contexto natural sino, más específicamente, el objetivo es alcanzar niveles
de bienestar que garanticen una vida más segura, sana y productiva a la
población en el marco de la armonía con la naturaleza como una vía efectiva
para lograr la mejora ambiental.
En la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, el Capítulo 14 se expresó a
través del Programa 21 en el que se esbozó por primera vez una serie de
programas y acciones a cumplir por parte de los estados participantes con la
finalidad de aportar a la creación de un modelo sustentable de explotación de la
naturaleza. El concepto incluyó como parte de la sustentabilidad aspectos
sociales, institucionales y económicos, además de lo estrictamente ambiental.
Quizá el concepto de desarrollo sustentable no comporte grandes
dificultades para entenderlo o asimilar sus aspiraciones, sin embargo, en lo
operativo, su complejidad crece ya que no es sencillo implicar y resolver el
equilibrio de variados factores que pueden estar sometidos a exigencias
contrapuestas. Cuando nos enfrentamos a recursos escasos o muy escasos y
se comparan con las necesidades de naciones y poblaciones no sólo del
presente sino del futuro, entendemos la importancia y problemática de estas
ideas para quien trate de concebir nuevas formas de desarrollo social y
económico.
¿Cómo y quién decide qué necesidades van a satisfacerse o cuál es la
jerarquía de éstas? ¿Primero se atenderá a los pobres o los ricos? ¿A los
habitantes del campo o de la ciudad? ¿La población de un país o la de otro?
¿Las de esta generación o las de la próxima? ¿Las del medio ambiente o las
de la industria, que normalmente satisface criterios personales de los
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empresarios pero que son esenciales para el funcionamiento de la economía?
(Banco Mundial, 2002).
En este sentido, el concepto de sustentabilidad conlleva una ética
particular que implica determinados valores, creencias, virtudes y deberes que
algunos interpretan como la búsqueda de nuevas formas de igualdad entre
individuos, naciones e incluso generaciones. El despliegue de las libertades
también constituye un valor fundamental del desarrollo sustentable ya que es
necesario actuar en un contexto globalizado pero con una actitud crítica y de
mayor alcance. Pretende, en todo caso, ser una nueva forma de relacionarse
con el planeta Tierra, de alcance mundial, fundada en una nueva visión de la
economía que ha reorientando de manera significativa las agendas de
investigación en ciencia y tecnología (Revista Iberoamericana de Educación,
2006).
Concebida así, la sustentabilidad, con una fuerte dimensión social y no
solamente físico-natural,4 se orienta a alcanzar un equilibrio con la naturaleza,
pero siempre vinculado con el abatimiento de la pobreza desde una óptica
democrática en la que prevalezca una mayor y constante participación
ciudadana en la toma de decisiones. Sin embargo, bien aclara Tommasino
(2001), las relaciones sociales de producción que imperan en el mundo
globalizado y que de muchas formas tienen que ver con los problemas
ambientales ya comentados, permanecen ausentes en el análisis de la
4 Al parecer la diferencia entre sustentabilidad y sostenibilidad representa un matiz de visualización de
este concepto. La sostenibilidad remite en su etimología a “sostén” en la que alguien o algo externo o ajeno aparece en escena y sostiene determinada situación. Por otro lado, sustentable nos lleva, etimológicamente, a “sustento”, que podría ser alimento. En este sentido, un modelo sustentable no sólo se valdría por sí mismo sino que también realizaría la función de alimentar a las personas que lo integran. ¿De qué sirve un modelo supuestamente sostenible que no garantice el sustento de la población?
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sustentabilidad. En otras palabras, las relaciones de producción capitalista no
son discutidas en la teoría del desarrollo sustentable.
Sin embargo, ya algunos autores comienzan a sospechar que el empleo
del concepto de sustentabilidad debe traer como consecuencia lógica, un fuerte
cuestionamiento al modelo de desarrollo económico global, conducido por el
capital empresarial, y la génesis de posibles modelos alternativos que integren
cambios de diversa importancia. El objetivo de éstos será incorporar valores
distintos que sirvan de orientación a los procesos de explotación de los
recursos naturales de manera que sean más acordes a las aspiraciones del
desarrollo sustentable. Estos tendrán que reivindicar elementos como:
conservación de la naturaleza, sostenibilidad ecológica, solidaridad y
gobernabilidad global. Este cambio supone un giro radical no sólo en los
valores que informan el proceso de cambio material, sino en la sustancia del
proceso de acumulación de capital (Tomás, 2008).
El Banco Mundial ha aceptado el consenso sobre la necesidad de una
nueva vía hacia el desarrollo que compagine el crecimiento de las naciones y
pueblos con el criterio de responsabilidad ambiental y la equidad social, tanto
en los países ricos como en los pobres ya que resulta esencial para la
estabilidad mundial. En este sentido, en sus estrategias y análisis ha prestado
particular atención a los vínculos entre medio ambiente, pobreza y desarrollo, y
a la forma en que el medio ambiente incide en la salud, los medios de
subsistencia y la vulnerabilidad de la población pobre (Banco Mundial, 2003).
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1.3 Hacia una agenda para la sustentabilidad
En la actualidad se identifican dos visiones distintas sobre el concepto de
sustentabilidad (Farrel y Hart, 1998). Por un lado, la visión denominada de
„límites críticos‟ que se preocupa por la degradación ambiental y la capacidad
de la tierra para sustentar grandes poblaciones humanas a través de largos
periodos de tiempo. Esta visión, se enfoca en los recursos naturales tales como
la capa de ozono, el suelo fértil, limpieza del agua. Juntos, estos activos
constituyen ecosistemas que son esenciales para el bienestar humano lo que
implica que es necesario preservarlos y respetar los límites que estos imponen
al ser humano en términos del número de personas en el mundo y de sus
estilos de vida.
De otra parte, la visión llamada „competitividad objetiva‟ se enfoca en el
balance social, económico y en el logro de las metas ecológicas. Su enfoque es
el logro de un amplio rango de necesidades humanas y aspiraciones
incluyendo salud, calidad de vida, alfabetismo, libertad política, distribución más
equitativa de recursos y beneficios, así como necesidades puramente
materiales que dependen del desarrollo económico. Esto significa buscar la
reconciliación de las aspiraciones socioeconómicas de la sociedad con la
habilidad para que el medio ambiente natural y sus recursos se adapten a tales
aspiraciones (Department of the Enviroment, 1995).
Es posible afirmar que ambas posiciones están preocupadas por la
equidad, al interior de las generaciones o entre ellas. La equidad inter
generacional implica dejar a las futuras generaciones un medio ecológico viable
con abundantes recursos mientras que la equidad intra generacional implica
distribuir los costos ambientales y los beneficios claramente entre la gente que
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vive ahora. Ambas formas de equidad se basan en parte por la preocupación
de que hay personas que viven bien a expensas de otras, de vida actual o
futura.
El concepto de sustentabilidad está actualmente establecido como un
tema ineludible en la agenda de políticas globales. Incluso los países
desarrollados tienen la obligación de considerar cómo pueden integrar
exitosamente las necesidades de proteger el medio ambiente con el logro de
objetivos socioeconómicos. Su institucionalización se recoge explícitamente en
el Objetivo de Desarrollo del Milenio número siete: „Garantizar la
Sustentabilidad del Medio Ambiente‟ y cuenta con cuatro metas:
Meta a: Incorporar los principios del desarrollo sustentable en las
políticas y los programas nacionales y reducir la pérdida de recursos del
medio ambiente.
Meta b: Haber reducido y haber ralentizado considerablemente la
pérdida de diversidad biológica para 2010.
Meta c: Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin
acceso sustentable al agua potable y a servicios básicos de
saneamiento.
Meta d: Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al
menos 100 millones de habitantes de barrios marginales.
De esta forma, es factible que para lograr condiciones de sustentabilidad
en la explotación de los recursos naturales es necesario que éstos se empleen
con una perspectiva global, mediante un proceso de aprendizaje colectivo que
siente las bases para institucionalizar estrategias y acciones. Es menester
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proteger a los ecosistemas complejos de que depende la supervivencia de la
especia humana. Para impulsar el modelo sustentable también se requiere un
alto grado de compromiso institucional y de impulso a la acción social con lo
que se promoverá una interacción sociedad – naturaleza acorde con los
principios de equilibrio o explotación sustentable.
Construir una estrategia de desarrollo sustentable requiere desplegar las
capacidades sociales que impulsen procesos de modernización,
competitividad, creatividad, profundización de la democracia (con cauces para
la implicación ciudadana en la toma de decisiones), educación cívica y sentido
de la solidaridad; todo lo cual contribuye a garantizar el bienestar de las
generaciones presentes y futuras.
A partir de los conceptos y enfoques recién analizados es posible
desprender algunos de los elementos básicos para una agenda de políticas
públicas que tenga por objetivo lograr un desarrollo sustentable:
Sociales
Equidad.
Participación.
Autodeterminación.
Movilidad Social.
Preservación de la Cultura.
Económicas
Servicios.
Necesidades de los Hogares.
Crecimiento Industrial.
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Crecimiento Agrícola.
Uso Eficiente de la Mano de Obra.
Ambientales
Diversidad Biológica.
Recursos Naturales.
Capacidad Máxima Admisible.
Integridad de los Ecosistemas.
Aire y Agua Limpios.
La consecución de los objetivos del desarrollo sustentable representa un
enorme reto que involucra literalmente a todo el mundo: organizaciones
internacionales; gobiernos del mundo, en todos sus niveles; sector privado y
sociedad civil. La pregunta básica es: ¿Cómo lograrlo? Existe un gran número
de estrategias que han sido diseñadas con este objetivo, entre ellas y para el
propósito de este documento, se retoma la de construcción de capacidades
institucionales. En el siguiente apartado se analiza el significado de dicho
concepto así como su utilidad con el fin de crear, desarrollar y consolidar
habilidades en el Estado, el sector privado y la sociedad civil, para un mejor
aprovechamiento de los recursos disponibles en un marco de acuerdos que
beneficien a la sociedad en su conjunto.
II. Capacidad institucional y desarrollo
2.1 Instituciones y desarrollo
La emergencia de nuevos paradigmas económicos, sociales y tecnológicos
está redefiniendo el marco de actuación de los aparatos gubernamentales. Es
por ello que en el desempeño de las políticas públicas, además de los factores
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micro-organizacionales, cobran importancia los factores sistémicos y externos.
En este enfoque sistémico, las instituciones se vinculan y relacionan de
distintas maneras y en distinta medida. La existencia de un entramado
institucional articulado, con proyectos conjuntos y trabajo en redes, aumenta
las oportunidades que tienen las organizaciones gubernamentales para
enfrentar problemas públicos.
En este sentido los aportes realizados por Williamson (1985) y North
(1991 y 1992) han sido claves y actualmente se reconoce que las instituciones
juegan un papel importante en el desarrollo. En un interesante trabajo del
Banco Mundial, Burki y Perry (1998) retoman a estos autores brindando una
clara actualización conceptual sobre el rol de las instituciones en el desarrollo.
La importancia de las instituciones aparece en el análisis de los casos de
reformas estructurales que impulsan la apertura de las economías. También los
estudios que analizan los procesos de transición muestran que la historia y las
instituciones cuentan en el momento de implementar reformas de otro tipo,
como las políticas, sociales y administrativas.
Al respecto, algunos estudios sugieren que las interacciones entre
instituciones implican ciertas estructuras de poder y de gobierno (BID, 1988).
Se trata de formas asociativas donde existe la presencia de redes plurales. Los
efectos de este pluralismo institucional son la descentralización de la autoridad,
la mejora en las responsabilidades de los gobiernos y la posibilidad de una
mayor discusión o diálogo en la implementación de políticas públicas. Por ello,
las diferentes transformaciones económicas, sociales y políticas son procesos
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que dependen de las condiciones iniciales de los aparatos de gobierno (entre
las que se encuentran las capacidades institucionales).
Si bien hay una considerable producción de investigaciones sobre la
conceptualización de las instituciones y de cómo éstas están presuntamente
vinculadas al desarrollo, no existe una teoría desarrollada sobre qué son las
capacidades institucionales. No existe un marco teórico que esté disponible
para identificar qué capacidades institucionales y en qué combinaciones son
más importantes para la promoción del desarrollo.
2.2 Instituciones y gobernanza
En virtud de lo anterior, y en un intento por rastrear los orígenes del concepto
capacidad institucional, se revisaron diversos estudios relacionados con
capacidades institucionales en varias disciplinas académicas: economía,
ciencia política, teoría de la organización y teoría del desarrollo.
En consecuencia, buena parte de los escritos revisados no coinciden en
una definición consensuada sobre este término o no se han preocupado por
establecerla. Por ejemplo, la publicación Capacity for development, editada por
Fukuda-Parr et al. (2002) es una de las primeras revisiones teóricas sobre el
desarrollo de capacidades institucionales. Contiene ensayos que estimulan la
reflexión sobre los siguientes tópicos: las estrategias para el desarrollo de
capacidades institucionales, la evaluación de éstas en el contexto de la
planeación estratégica, la formación de redes, y muchos otros. Sin embargo,
esta publicación aunque destaca el desarrollo de capacidades en el orden
social, no se dedica a proporcionar una propuesta de definición conceptual.
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Más adelante, las definiciones de capacidad institucional difieren en la
medida en que consideren a las instituciones como reglas o como
organizaciones. Para el primer caso también difieren los análisis si hacen
mayor hincapié ya sea en el papel de las reglas formales o informales. En el
caso de que las instituciones deban entenderse como organizaciones, las
definiciones conceptuales de capacidad institucional son más estrechas y se
relacionan con la consecución de los objetivos básicos de la institución.
Para Payne y Losada, la capacidad institucional implica la capacidad, de
una organización o de un conjunto de normas, para alcanzar sus metas
propuestas o sus objetivos fundacionales. Asimismo, estos autores consideran
que en una visión más centrada en la sociedad que en lo estatal, la noción de
capacidad institucional se puede relacionar con el concepto de buen gobierno o
gobernanza, el cual puede definirse como: “la capacidad para coordinar la
agregación de intereses divergentes y así promover una política creíble que se
pueda tomar para representar el interés público y/o la capacidad de emprender
y promover acciones colectivas de manera eficiente; como el mantenimiento
del estado de derecho, garantizar la salud pública, proporcionar educación y
mantenimiento de la infraestructura básica” (1999: 7).
De esta forma, si la acción pública es considerada el núcleo central del
gobierno por su capacidad para afrontar los problemas sociales, en la
actualidad esta capacidad institucional se expresa cada vez más en términos
de gobernanza. Cabe señalar que hace poco el vocablo «gobernanza»
(governance) se utilizaba como sinónimo de acción de gobierno o de dirección
política. Sin embargo, su nueva acepción la ubica como un concepto útil para
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analizar, desde nuevas perspectivas teóricas y metodológicas, la interacción
entre instituciones y actores en los procesos de gestión pública, vinculando en
un sentido mucho más amplio e integrador el sistema político con su entorno
económico y social (Pierre, 2000).
Aunque el término gobernanza se aplica de distintas maneras y adopta
múltiples significados -y de ello dan cuenta la gran cantidad de libros
publicados sobre este tema- hay, con todo, un acuerdo elemental acerca de
que la gobernanza se refiere a la puesta en práctica de modos de dirigir una
sociedad mucho más cooperativos en los que parecen difuminarse los límites
entre los sectores público y privado. De hecho, la gobernanza surge en el
contexto (y, en buena medida, como respuesta) de una crisis de eficiencia,
eficacia y legitimidad, y cuyas propuestas de solución enfatizan la relevancia de
las interacciones Estado-sociedad y la coordinación horizontal entre múltiples
agentes sociales (Cabrero, 2005).
El concepto de gobernanza surge en unas condiciones en las que el
gobierno es un agente indispensable de la acción pública, pero sus
componentes y recursos son insuficientes para definir por sí mismo el destino
de las políticas públicas; dado que los problemas que la sociedad enfrenta
actualmente rebasan, por su magnitud, complejidad y dinámica, las
capacidades de respuesta del gobierno y de cualquier actor social. En el nuevo
enfoque de gobernanza requiere también de las capacidades y recursos que
poseen los actores no gubernamentales (Rhodes, 1997; Mayntz, 2001).
Para resolver estos problemas se requiere ascender a un nivel superior
de información, recursos, organización y eficiencia que rebasa las
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potencialidades gubernamentales, razón por la cual se exigen formas
sinérgicas de deliberación, interacción y asociación público-privada o
gubernamental-social. A esto se debe que la sociedad civil haya adquirido
mayor influencia en la consecución de los objetivos de la sociedad, así como
en la definición de las normas y políticas a seguir para producir las metas
sociales. Más aún, su participación se ha vuelto decisiva para realizar los
objetivos decididos, en la medida que posee recursos financieros,
cognoscitivos, organizativos, comunicacionales que el gobierno no posee o no
en la magnitud requerida y que son fundamentales para que la sociedad se
dirija hacia futuros de valía (Aguilar, 2006).
Por lo anterior, gobernanza quiere decir justamente la existencia de un
proceso de dirección de la sociedad que ya no es equivalente a la acción
exclusiva del gobierno y en el que toman parte otros actores. Es una nueva
relación entre gobierno y sociedad, que difícilmente puede ser en modo de
mando y control, en virtud de la independencia política de los actores sociales y
de su fuerza relativa. En este sentido, gobernanza significa el cambio de un
proceso o patrón de gobierno tradicional a otro en el que se requieren y activan
los recursos de las instituciones públicas, de los mercados y de las redes
sociales. En síntesis, es el paso de un estilo jerárquico centralizado a un estilo
de gobernar asociado e interdependiente entre organismos gubernamentales,
organizaciones privadas y sociales (Id.).
Desde este planteamiento, no es extraño que uno de los espacios más
relevantes para el análisis de la gobernanza siga siendo el de las redes
integradas por actores públicos y privados que se observan en niveles
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específicos o sectores de las políticas públicas (Klijn, 1996) y, asimismo, que
uno de los campos emergentes de estudio sea el de la gestión pública
cooperativa (Agranoff y McGuire, 2003), que destaca el papel de las
estructuras y actores estatales en la construcción, conducción y mantenimiento
de redes cooperativas público-privadas para la obtención de resultados en las
políticas y programas públicos.
En síntesis, la gobernanza alude a las estructuras y procesos mediante
los cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de
intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones en los sistemas
democráticos. Este esquema de gobernanza se caracteriza porque reconoce la
pluralidad de actores sociales con posibilidad de intervenir en la gestión de los
asuntos públicos e implica interdependencia entre ellos de modo que induce su
cooperación y participación en la adopción de decisiones públicas y en la
asunción de responsabilidades de carácter colectivo o interés general.
En la actualidad, la noción de „buena gobernanza‟ ha servido para la
valoración del éxito o fracaso en el desarrollo de los países. Se asume ahora
que el desarrollo económico no puede abordarse de forma aislada y está
íntimamente conectado a la calidad de las instituciones políticas y de las
relaciones Estado-sociedad civil. De hecho, variables relacionadas con las
capacidades institucionales como la participación de la sociedad, la rendición
de cuentas, la presencia de un marco legal apropiado, la estabilidad política y
la calidad regulativa son susceptibles de medición a través de muy diversos
indicadores y se han hecho presentes de modo habitual en la mayoría de los
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24
índices que clasifican a los sistemas políticos en función de su “buena
gobernanza” (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2009).
Por lo anterior, Payne y Losada advierten que el desarrollo y el logro de
una buena gobernanza de los países dependerán de la eficacia en la
configuración general de sus instituciones (reglas formales e informales y
organizaciones). Para este propósito, estos autores proponen la siguiente
definición de capacidad institucional (1999:8):
“la idoneidad o suficiencia en la configuración de las instituciones de una sociedad (entendidas como las normas formales e informales, así como el conjunto de las organizaciones que crean, mantienen y hacen cumplir dichas reglas) que permita la solución efectiva de los problemas colectivos presentes y futuros que enfrenta una comunidad de tal manera que pueda experimentar un desarrollo social y económico”.
La conciencia creciente de construir capacidad institucional como un
aspecto esencial del desarrollo de una sociedad es un hecho reconocido y
compartido por varios estudiosos. De hecho, la importancia de la capacidad
institucional se ha impuesto a otros factores que se han utilizado para explicar
el desarrollo de los países, condicionando la práctica de los gobiernos y de las
agencias de desarrollo.
2.3 Capacidad institucional y desarrollo
Durante muchos años, el desarrollo había sido visto fundamentalmente como
consecuencia de la disponibilidad de factores productivos, ya sean recursos
naturales, inversión física, tecnología, capital humano o una combinación entre
ellos. Las estrategias de desarrollo ponían el acento en políticas dirigidas a la
acumulación de estos factores. Desde esta perspectiva, la visión de las
instituciones era puramente instrumental; pues se visualizaban como el soporte
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25
organizativo a través del que se pone en marcha la acumulación de factores; su
diseño obedecía a criterios técnicos subordinados a la política y basados en
algún modelo ideal disponible y exportable desde países desarrollados
(Valverde y Salas-Porras, 2005).
Este estado de cosas entró en crisis y a mediados de los años noventa
se produce una nueva reevaluación de las teorías y estrategias de desarrollo
vigentes. Sobre este análisis van a pesar dos procesos históricos de gran
importancia. Por una parte, la constatación, a través del milagro asiático, de
que la intervención del Estado, si va acompañado de buenas políticas e
instituciones, puede ser un factor clave de progreso económico y social. Por
otra parte, los efectos devastadores que tuvo la transición al mercado de los
antiguos países socialistas de Europa del Este y la antigua Unión Soviética, en
ausencia de instituciones públicas eficaces. De ambas experiencias se deduce
que las instituciones importan y, en particular, aquéllas que son coherentes con
el desarrollo de los mercados, proporcionando un marco de seguridad y
estabilidad a las inversiones y el comercio económico (Idem).
Paralelamente, una corriente de pensamiento irrumpe con fuerza en este
debate. Es el llamado institucionalismo económico, representado en los
trabajos de Douglas North, Oliver Williamson y Mancur Olson, en los que, a
través de análisis históricos, se destaca la importancia de las instituciones, en
particular de las instituciones jurídico-económicas para explicar el crecimiento
de los países. El problema que plantea esta nueva visión es que la debilidad
institucional constituye un cuello de botella importante para las
transformaciones económicas fundamentales. Los organismos financieros
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26
internacionales y en particular los bancos multilaterales para el desarrollo,
decepcionados por la escasa eficiencia de la ayuda y los efectos perversos de
la corrupción, han incorporado una agenda de reforzamiento de las
capacidades institucionales en sus políticas de préstamo y de asistencia.
Las prioridades de esta agenda son el perfeccionamiento del entorno
legal y regulador; el aumento de la calidad de gobernabilidad del sector público;
y el fortalecimiento fiscal. A partir de aquí, el discurso en materia de desarrollo
empieza a girar hacia la importancia de las instituciones. La idea de ir „más allá
del Consenso de Washington‟ o la distinción entre reformas de primera y
segunda generación, señalando que las últimas se relacionan con el
fortalecimiento institucional, son algunos testimonios de este giro institucional
de la teoría del desarrollo.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 1997, es
considerado por Burki y Perry (1998) el punto de inflexión definitivo hacia esta
tendencia. La idea de gobernanza se encuentra inmersa en estos
planteamientos institucionales del desarrollo. Por ello, a partir de ese momento
la intención de los teóricos ha sido precisar los atributos y requerimientos
institucionales específicos del desarrollo de los países.
Al respecto, Lusthaus (1995) señala que las instituciones y
organizaciones desempeñan papeles vitales en la forma como una sociedad
evoluciona y en las oportunidades que adquiere. Sin embargo, este autor
advierte que la definición de capacidad institucional tiene diversos matices de
acuerdo a los puntos de interés de quienes la analizan. Para algunos, la
capacidad institucional es la creación y reforzamiento de estructuras
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27
organizativas. Otros la relacionan con las redes de intercambio como una
modalidad efectiva para diseñar normas y reglas.
Lusthaus y otros autores sugieren una definición sencilla de capacidad
institucional (Lusthaus, et. al. 2002: 19):
“…es la capacidad que posee una organización para desempeñarse bien, es decir, su habilidad para aplicar acertadamente sus aptitudes y recursos con el fin de lograr sus metas y satisfacer las expectativas de quienes tienen intereses en ella”. Para estos investigadores el desempeño de una organización puede
expresarse a través de cuatro indicadores clave:
Efectividad: el punto hasta donde la organización logra sus objetivos
Eficiencia: el nivel hasta el que puede generar productos empleando un
mínimo de recursos.
Relevancia: el punto hasta donde los objetivos y las actividades de la
organización corresponden a las necesidades de quienes tienen
intereses en la organización.
Sostenibilidad: las condiciones que hacen económicamente viable a una
organización.
Aumentando la complejidad de los tipos de capacidad institucional,
Grindle (1997) presenta cuatro tipos de ellas:
1) Capacidad administrativa, entendida como la habilidad de las
dependencias gubernamentales para llevar adelante la entrega de bienes y
servicios.
2) Capacidad técnica, que se refiere a la habilidad para manejar
cuestiones económicas y seguir los cursos de acción pertinentes.
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28
3) Capacidad política, que se vincula con la habilidad para responder a
demandas sociales, permitir la canalización y representación de intereses
sociales e incorporar la participación social en la toma de decisiones.
4) Capacidad organizacional, relacionada con la habilidad para sentar y
fortalecer las reglas que gobiernan la interacción política y económica.
A partir de esta clasificación inicial de Grindle sobre las capacidades
institucionales, diversos autores y enfoques concuerdan en que la definición de
la capacidad institucional está relacionada con la habilidad para lograr un
propósito. Por ejemplo, Hilderbrand y Grindle (1994), señalan que las
capacidades institucionales son habilidades para conducir políticas eficientes,
efectivas, y sostenible. Mizrahi (2004) utiliza el término „construcción de
capacidades” como el desarrollo de las habilidades necesarias para que las
organizaciones públicas logren determinados objetivos de política.
Otros autores como Hall (2002) apuntan a las capacidades
institucionales como habilidades de las organizaciones, públicas y privadas,
para identificar necesidades y obtener recursos, así como diseñar incentivos y
crear oportunidades para un mejor uso de los recursos disponibles. Por último,
Nelissen (2002) apunta a una definición más sistémica de capacidades del
sector público y la presenta como la habilidad de individuos, grupos,
instituciones y organizaciones para identificar y resolver problemas a lo largo
del tiempo, apuntando así a la coordinación e interdependencia de actividades
del aparto gubernamental con la sociedad civil y el mercado.
De esta forma, podemos observar que el concepto de capacidad
institucional, cuando se define de manera más global, puede referirse a la
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29
eficacia de las normas formales e informales que afectan de manera
significativa el comportamiento de los actores sociales. Por el contrario, el
concepto de la capacidad institucional aplicada al sector público es más
estrecho en su alcance y se refiere a la habilidad o suficiencia de la
configuración de las instituciones del sector público para permitir la
coordinación y la agregación de intereses divergentes a fin de promover
políticas que reflejen el interés público y garanticen la prestación eficiente de
servicios.
Para Moreno, las capacidades institucionales se consideran hoy una
variable capaz de explicar fenómenos tales como el crecimiento económico, la
inversión, la reducción de la pobreza o la distribución del ingreso. Asimismo,
este autor sugiere que el foco de atención de esta nueva perspectiva teórica ha
ido desplazándose de los gobiernos nacionales hacia los gobiernos locales
(Moreno, 2007: 132):
“… el interés particular en la esfera local obedece en gran medida al aumento progresivo de responsabilidades de política pública que este orden de gobierno ha adquirido como consecuencia tanto del proceso de descentralización administrativa impulsado por varios países en desarrollo como a la creciente democratización de los estados y municipios”
Moreno también reconoce que a pesar de su reiterado uso, el concepto
de capacidad institucional, como frecuentemente sucede con muchos otros
conceptos de las ciencias sociales, padece un problema de ambigüedad en su
definición (Id.). Esta oscuridad conceptual impide clasificaciones de resultados
(baja, alta o mediana capacidad) que sean exhaustivos y excluyentes. Por ello,
existen estudios que clasifican a los sistemas políticos según buena o mala
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30
capacidad institucional pero sin haber establecido a priori el rango de variación
del concepto, ni discutir cómo y por qué los casos presentan diferentes valores
en eficacia, eficiencia y sostenibilidad (Alonso, 2001). En virtud de lo anterior,
para poder hablar de brechas de capacidades, es preciso comprender el
fenómeno a explicar.
De las definiciones presentadas, se infiere que algunos autores se
refieren a las capacidades institucionales como resultados mientras que otros
se refieren a ellas como procesos que son construidos. Para algunos, las
capacidades son procesos por lo que su medición debería ser acorde a una
medición longitudinal, descartando así mediciones estáticas de un momento en
el tiempo (Mizrahi 2004). Bajo esta perspectiva, las capacidades se
conceptualizan como esfuerzos para mejorar el desempeño gubernamental,
incluyendo aquí a la infraestructura institucional, a un servicio civil adecuado, y
al establecimiento de organizaciones con autoridad. Otros miden a las
capacidades como producto o resultado de las acciones de las organizaciones
y proponen índices de capacidades del sector público, aunque a veces éstos se
reducen a las capacidades administrativas (Tobelem, 1992).
En este mismo tenor, Moreno advierte que el concepto de capacidad
institucional puede entenderse desde la óptica de los procesos internos de los
gobiernos o de sus resultados sociales. Sin embargo, reconoce que (2007:
134):
“… los resultados sociales de un gobierno dependen de varios factores (económicos, legales, internacionales) que están fuera de su control directo, mientras que los procesos internos son capacidades sobre las que las autoridades públicas tienen mayor posibilidad de incidir mediante sus decisiones”.
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31
Este autor comenta que lo anterior no implica un menosprecio por los
resultados de la acción gubernamental, los cuales constituyen un elemento
esencial en el funcionamiento de una democracia; pero es razonable suponer
que la calidad de los procesos administrativos internos influye positivamente en
la eficacia de los resultados y por lo tanto concibe a las capacidades
institucionales de un gobierno como atributos que pueden traducirse en un
mejor desempeño (Id.). Para los propósitos de este trabajo, la siguiente sección
analiza el concepto de capacidad institucional vinculándola a la gestión de los
gobierno locales.
2.4 Capacidad institucional en el gobierno local
Refiriéndose específicamente a los gobiernos locales, Fiszbein define a la
capacidad institucional “como un „factor posibilitante‟ (enabling factor), es decir,
como la existencia de instrumentos que hacen posible que un gobierno local se
desempeñe exitosamente” (citado en Moreno, 2007:134). De acuerdo con este
autor, se clasifican las capacidades institucionales locales en tres categorías:
mano de obra, capital y tecnología. En otras palabras “profesionalización de los
servidores públicos, infraestructura física del gobierno local y estilo de gestión
interna de sus agencias” (Id.).
La definición de capacidades institucionales de Fiszbein se relaciona con
funciones administrativas e incluye las habilidades de gestión de los
funcionarios como una condición sine qua non de gobiernos locales capaces.
Bajo una perspectiva interior, las capacidades institucionales se refieren a los
mecanismos de gestión de recursos humanos (reclutamiento, entrenamiento,
promoción, evaluación) materiales y financieros (control de gestión, rendición
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32
de cuentas, transparencia). Desde una óptica externa denota la capacidad que
tienen las unidades administrativas para asesorar, formular e implementar
políticas, relacionándose así con otros actores públicos y privados.5
De esta forma, las dimensiones involucradas en la construcción de
capacidades institucionales se adhieren a la generación de capacidades
administrativas, como el desarrollo de recursos humanos (aumento de las
capacidades de las personas para cumplir con su trabajo), la capacidad
organizacional (mejorar el funcionamiento de la estructura y la reingeniería de
la misma) y la construcción y/o reforma de las normas de interacción interna en
las organizaciones (la existencia de un marco institucional que permita regular
las acciones).
Existe otra dimensión para formular un marco de referencia de las
capacidades institucionales en el ámbito de los gobiernos locales: la capacidad
financiera. Cabrero afirma que es importante que los municipios cubran dos
aspectos importantes para mantener sus finanzas equilibradas; por un lado,
deben ser capaces de generar ingresos propios, y por el otro, mantener un
equilibrio lo más sano posible entre el gasto corriente y el gasto de inversión
(2004).
En esencia, estas dimensiones son las que han sido motivo de algunos
de los índices que se han desarrollado en México y que han tenido como
5 La combinación de ambas perspectivas de la definición de capacidades institucionales locales se
relaciona nuevamente con el enfoque de gobernanza. De hecho, Anwar Shah considera que la gobernanza local necesariamente incluye el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales y requiere de “la formulación y ejecución de acciones colectivas en el ámbito local, con interacciones formales y jerárquicas que ocurren al interior de las estructuras del gobierno local, así como normas y relaciones informales que derivan de las acciones conjuntas entre redes comunitarias y gobiernos locales en los procesos de toma de decisiones” (2006:13). El reconocimiento de este concepto más amplio de gobernanza local es crítico para desarrollar un marco para el análisis de una gestión pública local cada vez más descentralizada y sometida a procesos de rendición de cuentas más rigurosos.
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33
propósito la medición de capacidades institucionales y de los resultados
asociados a ellas: el Índice de Calidad Gubernamental Estatal (ICGE), el Índice
de Desempeño de los Gobiernos Municipales (IDEGOB) y el Índice de
Desarrollo Municipal Básico (IDMB) (PNUD, 2009).
El ICGE surge del concepto de calidad de gobierno entendida como la
interacción entre la arquitectura institucional (el marco general de reglas que
dirige la acción del gobierno) y las prácticas de gestión (las decisiones y
acciones) para controlar la discrecionalidad en el gobierno. La calidad de
gobierno está dada por el desempeño del sector público (performance), y no
por los resultados del gobierno (outcomes), lo que le permite discriminar entre
factores exógenos a la acción pública que no necesariamente son imputables
al buen o mal ejercicio de gobierno.
Más específicamente, la arquitectura institucional refiere a la existencia
de reglas claras para el acceso al servicio público, mecanismos de rendición de
cuentas, y transparencia y acceso a la información pública. Por su parte, las
prácticas de gestión incluyen la administración financiera y de capital, de
recursos humanos, de recursos informáticos, así como la orientación
estratégica del sector público (PNUD, 2009).
Por su parte, el IDEGOB define al desempeño de los gobiernos
municipales como el uso de la capacidad organizacional para conducir tres
aspectos de su actividad: captación y uso de recursos económicos; manejo de
recursos humanos, y construcción de infraestructura. En la medida que los
gobiernos locales realicen de manera eficiente estas tres actividades lograrán
un mejor desempeño en la gestión del desarrollo local. Este índice utiliza el
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34
desempeño de los gobiernos locales como variable de aproximación para la
medición de la capacidad de éstos como agentes promotores del desarrollo
local. Este índice se compone de los siguientes indicadores: servicios públicos,
autonomía financiera, eficiencia en el gasto público, mecanismos de
financiamiento y creación de infraestructura, entre otros (PNUD, 2009).
Finalmente, el IDMB integra elementos ambientales, económicos e
institucionales con algunas variables sociales. La dimensión ambiental se mide
por medio de indicadores sobre el uso del agua que reflejan la relación entre
medio ambiente y salud pública: proporción de viviendas con agua entubada y
drenaje. La dimensión económica se mide por medio de la dinámica productiva:
valor agregado censal bruto per cápita y el nivel de empleo. La dimensión
institucional mide el desempeño financiero de los gobiernos locales y la
participación ciudadana en la gestión local: esfuerzo tributario y participación
electoral. Por último, la dimensión social mide las oportunidades de adquirir
conocimientos mínimos y de llevar una vida saludable: educación primaria
terminada y mortalidad infantil (PNUD, 2009).
En el siguiente apartado se detalla el enfoque empleado en el presente
trabajo para vincular los temas de sustentabilidad y capacidades institucionales
en el ámbito de los gobiernos municipales mexicanos.
III. Capacidad institucional para el desarrollo local sustentable
3.1 Capacidad institucional y sustentabilidad
La vinculación entre sustentabilidad y capacidad institucional puede analizarse
en dos niveles diferentes, pero complementarios. En el primero, a nivel macro,
la capacidad institucional se refiere al conjunto de reglas, formales e
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35
informales, que determinan el comportamiento de los diferentes actores de una
sociedad. En este contexto, el Programa de Naciones Unidas para el
Medioambiente (PNUMA), señala que la creación de capacidad institucional
consiste en la generación de habilidades, relaciones y valores, los cuales
permitirán mejorar el desempeño de organizaciones, grupos e individuos para
lograr sus objetivos de desarrollo. Dicho proceso es pues un medio para la
transformación del Estado, de la sociedad civil y del sector privado, con el fin
básico de estimular cooperación entre ellos para la consecución de desarrollo
sustentable (UNEP, 2005). De acuerdo con esta visión, la UNESCO considera
que las instituciones de una sociedad, tales como su estructura de gobierno o
su herencia cultural y sus valores, definen la pauta de su desarrollo (2009).
Por otro lado, en un nivel micro, la creación de capacidades
institucionales se vincula con un proceso iniciado y sostenido por parte de un
individuo, organización o sector con el fin de de transformarse para mejorar su
desempeño. Ambos niveles se complementan ya que la generación de
capacidad institucional en una sociedad requiere de la creación de capacidad
por parte de sus miembros. La Agenda 21, en su Capítulo 38, sostiene que la
habilidad de un país para seguir el camino del desarrollo sustentable está
determinada en gran medida por las capacidades de su gente y sus
instituciones. Ello incluye las capacidades humanas, científicas, tecnológicas,
organizacionales, institucionales y sus recursos.
Existe un amplio consenso a nivel mundial acerca de la importancia de la
construcción y el fortalecimiento de capacidad institucional en la consecución
de desarrollo. La generación de capacidad institucional se ha convertido en una
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36
de las principales estrategias de diversas organizaciones internacionales y
gobiernos del mundo con el fin de apoyar procesos de desarrollo,
particularmente en países menos desarrollados y países con economías en
transición. El PNUMA ha enfatizado que la creación y fortalecimiento de
capacidades es indispensable para lograr un desarrollo sustentable (UNEP,
2002).
El mismo PNUMA ha establecido ciertos principios que deben ser
observados por los gobiernos, agencias de financiamiento, capacitadores y
beneficiarios, para la creación de capacidad para el desarrollo sustentable (Id.):
La construcción de capacidades debe esforzarse por fortalecer los
procesos, sistemas y reglas que influyen en el comportamiento y
desempeño individual y colectivo con el fin de atender los objetivos del
desarrollo y de adaptarse a las nuevas demandas y necesidades.
Asimismo, debe luchar por construir capacidades humanas e
institucionales que permitan hacer frente a los retos del desarrollo
sustentable.
La generación de capacidades debe ser un proceso, no un evento, a
través del cual se realice un adecuado seguimiento, evaluación y la
valoración de la forma en que cambian las necesidades.
Y lo más importante, la construcción de capacidades no debe llevarse a
cabo de manera aislada. Por el contrario, deben ser desarrollada con el
entendimiento de cómo apoya y complementa otros esfuerzos de
generación de capacidades, potenciando el logro de los objetivos de
largo plazo del desarrollo sustentable.
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37
El proceso de generación de capacidades tiene como eje central a las
personas, las cuales deben ser capacitadas, adecuadamente equipadas,
suficientemente remuneradas y apropiadamente disciplinadas para el uso y
gestión eficiente de los recursos disponibles (UNECA, 2005). En su nivel
macro, este proceso debe incluir al sector privado, la sociedad civil,
instituciones académicas y, evidentemente, al gobierno. Es decir, la
consecución del desarrollo sustentable está íntimamente vinculada a una
buena gobernanza. Ésta última implica el logro de acuerdos entre los diferentes
grupos y actores de tal forma que se beneficie a la sociedad en su conjunto, y
para ello el gobierno, y su sector público, tienen un rol esencial. Así pues, el
concepto de la capacidad institucional aplicada al sector público se refiere a la
habilidad o suficiencia de la configuración de sus instituciones para permitir la
coordinación y la agregación de intereses divergentes a fin de promover
políticas que reflejen el interés público.
Acorde con lo anterior, para el Banco Mundial, la gobernanza comprende
también el proceso a través del cual la autoridad es ejercida en la
administración de los recursos sociales y económicos de cada país (Rarieya,
2009). Es decir, la construcción de capacidades institucionales en su nivel
micro, en este caso del gobierno y su sector público, es indispensable para la
consecución de un esquema de buena gobernanza en cuyo marco se
promueva el desarrollo sustentable. El Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) afirma que existen cuatro razones fundamentales por las
que los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) corren el riesgo de no poder
ser alcanzados. Una de esas razones son las fallas en la gobernanza, entre las
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
38
que incluye la falta de administraciones públicas transparentes y eficientes, con
servidores públicos cualificados, motivados y adecuadamente pagados; así
como sistemas de gestión y evaluación eficientes. Los países que no cuentan
con dichos elementos, no pueden tener un sector público eficaz y por lo tanto
sufren de ineficiencias a gran escala, desperdiciando sus limitados recursos
(UNDP, 2005).
Es por esta razón que una gran parte de la literatura sobre la
construcción de capacidades institucionales está enfocada en cómo hacer al
gobierno más transparente, responsable, eficaz y eficiente. La creación de
instituciones eficaces es un prerrequisito para el establecimiento de una cultura
de transparencia y responsabilidad. En algunos de los países menos
desarrollados del mundo se ha encontrado que, en términos de desempeño,
calidad, justicia y eficiencia, los órganos de gobierno tienen capacidades
institucionales muy débiles, lo cual deriva en corrupción y un pobre desempeño
(UNECA, 2005). La creación de capacidad institucional en el sector público
tiene varias dimensiones: la nacional y la de los gobiernos subnacionales, ya
sea intermedios y/o locales. Para los objetivos de este documento, es esencial
analizar la importancia que el ámbito local tiene en dicho proceso.
3.2 El rol de los gobiernos locales en la sustentabilidad
Como el ámbito de gobierno más cercano a la población, el municipio tiene un
conocimiento directo de los desafíos y oportunidades que enfrentan sus
jurisdicciones. Esto los coloca en una posición privilegiada para canalizar las
demandas de la sociedad civil, el sector privado y otros actores con influencia
en consecución de una buena gobernanza. Por este motivo, los gobiernos
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39
locales están posicionados para promover la democracia, contribuir a la
reducción de la pobreza, la realización de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM) y para otorgar poderes a la ciudadanía para mejorar la calidad
de vida en sus comunidades (CGLU, 2009).
Los municipios constituyen un espacio público en el que cualquier
alteración a lo cotidiano, o nueva demanda surgida de las comunidades, se
ponen de manifiesto de inmediato. En ese sentido, tienen presiones para
asumir un papel estratégico en la creación de los engranajes sociales e
institucionales que permitan desplegar acciones concretas para conseguir el
desarrollo sustentable. Los gobiernos locales cuentan también con un
posicionamiento regional que los convierte en el vínculo más eficaz para la
coordinación entre autoridades públicas de distintos niveles o alcances (Tomás,
2008).
Dentro de las líneas de trabajo para el logro de un desarrollo
sustentable, el papel de los gobiernos locales se considera sustancial y es
identificado, en el marco de la estrategia internacional, como un elemento clave
en el cumplimiento de los temas de la agenda 21 (Jenkins, 2009:22). Esos
temas constituyen un instrumento de identificación de problemas ecológicos y
proveen de un marco de referencia no sólo para el análisis, identificación de
causas y efectos, sino para el diseño de acciones relacionadas al tema de
mejora ambiental y social. Asimismo, esta agenda anima a las autoridades
locales a encontrar formas para conservar recursos, minimizar impactos
adversos en el ambiente y la sociedad y obtener el máximo beneficio en
términos financieros, sociales y ambientales (DELG, 1995).
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
40
Considerando que la difusión de un modelo de desarrollo sustentable
requiere de una dimensión ideológica, el municipio se convierte también en un
espacio idóneo para el logro de la concientización, el compromiso ciudadano y
la participación en acciones colectivas. En este sentido, apoderarse de nuevos
valores orientados a conformar una cultura respetuosa con el medio ambiente
que conduzca a la comprensión del entorno y sus leyes, es un tema que
aterriza en el espacio de responsabilidad de los gobiernos municipales. El
compromiso institucional tiene que ser la base del cambio cultural si se
pretende lograr un proceso de amplio y largo alcance.
La Agenda 21 sostiene que el gobierno local tiene un papel esencial en
la promoción y el trabajo para la consecución de desarrollo sustentable. En
este contexto, el involucramiento directo y la visión de las autoridades locales
electas son tan importantes como lo es su desempeño y la forma en la que
llevan a cabo la planeación, gestión y desarrollo de sus diversas funciones. Por
ejemplo, la inequidad es uno de los mayores obstáculos para el desarrollo
sustentable de un país.
Latinoamérica es la región más desigual del mundo, la disminución de
sus niveles de pobreza está vinculada tanto al crecimiento del ingreso
promedio en la región, como a su redistribución. Sin la combinación de ambas
variables será imposible alcanzar los ODM. La inequidad genera una gran
diversidad de problemas económicos, políticos y sociales, como el
debilitamiento de la capacidad regulatoria del Estado, lo que incrementa la
probabilidad de su captura por parte de los intereses económicos dominantes.
De igual manera, la desigualdad tiende a provocar tensiones sociales que
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41
pueden acentuar la inestabilidad política e institucional, lo que afecta no sólo la
gobernabilidad, sino también los incentivos para la inversión interna y externa
(PNUD, 2010).
Los gobiernos locales tienen un papel clave en la reducción de la
pobreza ya que de acuerdo con la ley, son los responsables de servicios que
tienen un gran impacto en los grupos sociales más pobres. Muchos de los
problemas más apremiantes que enfrentan los sectores más marginados de la
población están directamente relacionados con la limitada capacidad de los
gobiernos locales: alto índice de muerte o enfermedades infantiles debido a la
falta de agua limpia, carencia de drenaje y alcantarillado, asentamientos
humanos sin planeación, insuficiente transporte público y de mala calidad, e
inseguridad pública. De acuerdo con datos de las Naciones Unidas (UN,
2010:4):
“… aproximadamente sólo la mitad de la población mundial tiene acceso a instalaciones sanitarias mejoradas. La eliminación de esta desigualdad tendría un efecto importantísimo en la consecución de muchos de los ODM. Las diferencias entre las zonas rurales y urbanas son enormes: solo un 40% de la población rural tiene acceso. Mientras un 77% de la población que vive en el 20% de los hogares más ricos tiene acceso a instalaciones de saneamiento mejoradas, esta proporción es sólo del 16% en los hogares más pobres”.
Un estudio encontró que en México, a nivel municipal, niveles de
pobreza más altos están asociados con mayores grados de marginación,
rezago social y menores niveles de desarrollo humano. La evidencia de esta
investigación sugiere que las condiciones y factores que impulsan el bienestar
y, en última instancia, el desarrollo rural, no se presentan de manera aleatoria y
que podrían estar asociados a características del entorno local (sociales,
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42
económicas, institucionales y ambientales) y a las dinámicas generadas entre
las áreas que las comparten (Yúnez, Arellano y Méndez, 2009).
Pero para poder desempeñar un rol de liderazgo en materia de
desarrollo sustentable con base en una buena gobernanza, los municipios
necesitan tener claras sus funciones y responsabilidades; recibir los recursos; y
tener las competencias y capacidades necesarias para su cumplimiento. Los
recursos financieros son un elemento crucial en la solución de muchos
problemas. Con base en su experiencia, el Fondo de las Naciones Unidas de
Capital para el Desarrollo ha encontrado que la inversión sostenida en
infraestructura es un elemento crítico para reducir la pobreza y estimular el
crecimiento económico. Para lograr ese impacto, dicha inversión debe (UNCDF
& FENU, 2005):
Realizarse con base en las necesidades locales.
Acompañarse de reformas institucionales que aseguren transparencia y
responsabilidad con el fin de fortalecer la buena gobernanza y superar
problemas de corrupción.
Permitir a los actores económicos locales hacerse cargo de iniciativas
adecuadas que respondan a las demandas locales.
Se tiene que la rápida expansión urbana genera una necesidad
apremiante de infraestructuras que, según las estimaciones, costarán unos
200.000 millones de dólares anuales durante los próximos 25 años. Sin
embargo, a día de hoy no se están cubriendo dichas necesidades. La falta de
inversión en infraestructuras ha tenido ya un serio impacto en la vida diaria de
millones de ciudadanos de los países en desarrollo (CGLU, 2009).
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
43
Por otro lado, la evidencia empírica señala que la inversión en
infraestructura rinde mayores resultados cuando se involucra a actores locales,
especialmente a los municipios, en el proceso de toma de decisiones y en la
administración y mantenimiento de dicha infraestructura (UNCDF & FENU,
2005). Es decir, los gobiernos locales requieren de recursos financieros para
coadyuvar en el cumplimiento de tan importantes metas, pero además de
dinero hacen falta capacidades.
Como bien afirma Naciones Unidas, si bien los recursos financieros son
determinantes para alcanzar las metas de desarrollo sustentable, el
componente clave se encuentra en la capacidad de las personas, de las
organizaciones y de las sociedades para transformar sus vidas positivamente.
Para la mayor parte de los gobiernos locales de países en desarrollo, lograr un
cambio efectivo es uno de los objetivos más difíciles de alcanzar ya que sus
capacidades para llevarlo a cabo son muy limitadas. Naciones Unidas sostiene
que sin liderazgo efectivo, coordinación, habilidades de gestión financiera, un
servicio civil que funcione, fuerza de trabajo capacitada y un clima de negocios
adecuado, los países carecen de las bases para planear, implementar y
evaluar sus estrategias de desarrollo (UN, 2010).
De igual manera, la asociación internacional Ciudades y Gobiernos
Locales Unidos considera que para construir comunidades sustentables, los
municipios requieren de un ambiente favorable que les permita convertirse en
catalizadores del crecimiento económico, defensores de la equidad y la justicia
social.
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Entre las variables necesarias para generar dicho ambiente se encuentra
una fuerte capacidad de gestión y de administración en un medio político que
permita a los grupos de actores claves un grado de previsibilidad, transparencia
y responsabilidad. Lamentablemente, en la mayor parte de los países menos
desarrollados, sus gobiernos locales carecen de una estructura eficaz para
planificar, gestionar y suministrar los servicios más esenciales, desarrollar
planes de largo plazo, coordinar relaciones inter-gubernamentales, establecer
políticas e implementar programas locales, lo cual constituye un obstáculo para
disminuir la pobreza y alcanzar las prioridades de desarrollo (CGLU, 2009).
El fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos
locales es fundamental para el cumplimiento de los objetivos del desarrollo
sustentable. Existe una gran variedad de programas en el mundo, de gobiernos
nacionales y agencias internacionales, diseñada para apoyar dicho proceso.
Pero para que esas acciones logren su propósito deben estar sustentadas en
un diagnóstico preciso acerca de las necesidades que enfrentan los gobiernos
locales en materia de capacidad institucional. Por ello, el primer paso para una
política efectiva en esta materia es la evaluación de dichas capacidades.
3.3 Consideraciones para la evaluación de capacidades
institucionales en el ámbito municipal
Con base en la teórica y evidencia empírica analizada en este documento, se
afirma que las capacidades institucionales son una condición necesaria para el
desempeño exitoso de los gobiernos locales. En este contexto, este trabajo
presenta una propuesta encaminada a analizar a la institución municipal como
una organización cuya gestión impacta en la sustentabilidad de una sociedad o
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un territorio. Por lo tanto, la eficacia, eficiencia y efectividad de esa gestión, es
decir, su desempeño, dependerán de sus capacidades institucionales. En virtud
de lo anterior, se ha decidido utilizar la definición de Lusthaus, et al. (2002:25)
para encontrar las variables independientes o explicativas que condicionan una
mayor o menor capacidad institucional de los municipios:
“… la capacidad institucional comprende los recursos, los conocimientos y los procesos empleados por la organización para lograr sus metas. Se cuentan, entre ellos, el personal, la infraestructura física, la tecnología, los recursos financieros, el liderazgo, el manejo de programas, y las redes que se establecen con otras organizaciones. El personal, las instalaciones, la tecnología y el financiamiento constituyen los recursos básicos de una organización. Los procedimientos que emplea la organización para administrar sus recursos y programas, así como sus relaciones externas constituyen su capacidad de gestión. La suma de ambos elementos, capacidad de gestión y recursos básicos, es en síntesis la capacidad institucional”. De acuerdo con estos autores, las variables que explican la capacidad
institucional son: el personal, la infraestructura física y tecnológica, los recursos
financieros, el liderazgo, el manejo de programas, y las redes y vínculos que se
establecen con otras organizaciones. La Gráfica 1 muestra de manera
esquemática la relación entre la variable dependiente, capacidad, y sus
variables independientes.
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Grafica 1: Factores que condicionan la capacidad institucional
Fuente: Lusthaus et al. (2002).
Este concepto de capacidad institucional es un referente adecuado para
evaluar los progresos de los municipios mexicanos en el ejercicio de sus
funciones de desarrollo sustentable. Sobre todo porque la capacidad
institucional no se trata sólo de la adecuada movilización de recursos o de la
instalación de oficinas encargadas de los asuntos de medio ambiente (Magaña
et al, 2005: 185):
“… es algo más complejo: se trata de lograr instituciones, entendidas como reglas del juego, para que los actores sociales y políticos reconozcan en el municipio no un instrumento ejecutor de los mandatos estatales y federales, sino la institución fundamental de gobierno y, por lo tanto, la base para la gestión del desarrollo. Desde este punto de vista, el fortalecimiento de la capacidad institucional del municipio tiene que medirse por el cambio en el marco jurídico y en la gestión o forma de implantación de las leyes y reglamentos que de él emanen. [Sin embargo,] la capacidad técnica e infraestructura tecnológica de la gestión municipal también son ingredientes importantes en el proceso de crear confianza y credibilidad en la ciudadanía, para de esa manera lograr su aceptación, no como algo obligatorio sino como un referente natural en el quehacer cotidiano para el bienestar social”.
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En suma, la existencia de capacidades institucionales y su constante
fortalecimiento, dependen del marco legal, en primer lugar, pero también de la
dinámica política que rodea al municipio; el respeto a su autonomía por otros
actores; su capacidad de influir en decisiones administrativas e incluso el
respaldo ciudadano y legitimidad reconocida; de los montos presupuestales de
que dispone; de los funcionarios y sus competencias; así como de los procesos
y rutinas organizacionales por medio de las cuales cumple sus labores.
Las ventajas de adoptar este concepto están directamente relacionadas
con la mejor evaluación de la capacidad institucional del municipio. Esta
evaluación surge a partir de esfuerzos cuyo objetivo es construir capacidad, o
sea ayudar a mejorar la habilidad del municipio para desempeñar tareas de una
manera efectiva, eficiente y sustentable. En el nuevo contexto municipal en
México, se trata de fortalecer un proceso de descentralización que permita
considerar las necesidades de las poblaciones desde los niveles locales donde
éstas emergen y crear políticas públicas que respondan a esas necesidades.
La existencia de un índice para medir las capacidades institucionales no
garantiza el mejoramiento de la gestión pública municipal, pero si contribuye a
promover una cultura orientada a resultados y a fortalecer las instituciones
públicas. Además, la recolección de información para medir los resultados de la
acción municipal se considera, en la mayoría de los casos, una actividad que
puede redundar en el mejoramiento de la gestión.
Si consideramos la capacidad institucional como la serie de recursos,
conocimientos y procesos empleados por el municipio para lograr sus metas,
entonces es necesario emprender esfuerzos de medición de los resultados de
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la gestión municipal, particularmente en algunas áreas, como en la dimensión
del recurso humano; en la profundización de los reglamentos y el marco legal;
así como en la identificación efectiva de mecanismos para integrar procesos de
planeación y presupuestación. Al mismo tiempo, la construcción de
capacidades se debe interpretar también como el fortalecimiento del potencial
que tiene el gobierno municipal para cumplir las funciones asignadas.
Resumiendo, la construcción de capacidades institucionales se entiende
como un proceso mediante el cual una sociedad, una organización y/o un
individuo pueden transformar la forma en que actúan con el fin de producir una
mejora en su desempeño para el logro de ciertos objetivos. De acuerdo con
esto, la construcción de capacidades institucionales, evaluada a través de
resultados, constituye un medio para transformar la manera en que los
gobiernos municipales hacen uso del medio ambiente para lograr un desarrollo
sustentable. En el siguiente apartado se inicia el análisis de las condiciones en
las que los municipios mexicanos desarrollan acciones para lograr dicho
objetivo.
IV. Los municipios mexicanos ante el reto de la sustentabilidad
Con el propósito de ofrecer una visión clara de los retos que enfrentan los
municipios del país en materia de sustentabilidad, es conveniente hacer un
recuento de sus facultades y responsabilidades más importantes relacionadas
con esta materia.
El Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos es la base legal de las facultades y funciones que corresponden a
los gobiernos municipales:
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Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;
b) Alumbrado público.
c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e
i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este
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caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.
IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.
Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores
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desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.
El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;
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VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.
Como en la mayor parte del mundo, los municipios mexicanos tienen
bajo su cargo la prestación de los servicios públicos que mayor impacto tienen
en la vida de los grupos más marginados y que también afectan directamente
al medio ambiente. También son responsables de un gran número de funciones
relacionadas de manera directa con el desarrollo sustentable: reservas
territoriales, planes de desarrollo regional, uso de suelo, regularización de la
tenencia de la tierra urbana, reservas ecológicas y custodia de las zonas
federales.
Para tener un panorama más completo acerca de las responsabilidades
de los municipios en la materia, es necesario conocer el contenido de otros
instrumentos jurídicos que les otorgan, de manera más específica, atribuciones
en materia de sustentabilidad. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente señala en su Artículo 8º:
Corresponden a los Municipios, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:
I.- La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental municipal;
II.- La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales en la materia y la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la Federación o a los Estados;
III.- La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como de
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emisiones de contaminantes a la atmósfera provenientes de fuentes móviles que no sean consideradas de jurisdicción federal, con la participación que de acuerdo con la legislación estatal corresponda al gobierno del estado;
IV.- La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por la generación, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 137 de la presente Ley;
V.- La creación y administración de zonas de preservación ecológica de los centros de población, parques urbanos, jardines públicos y demás áreas análogas previstas por la legislación local;
VI.- La aplicación de las disposiciones jurídicas relativas a la prevención y control de la contaminación por ruido, vibraciones, energía térmica, radiaciones electromagnéticas y lumínica y olores perjudiciales para el equilibrio ecológico y el ambiente, proveniente de fuentes fijas que funcionen como establecimientos mercantiles o de servicios, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones que, en su caso, resulten aplicables a las fuentes móviles excepto las que conforme a esta Ley sean consideradas de jurisdicción federal;
VII.- La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la contaminación de las aguas que se descarguen en los sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas, con la participación que conforme a la legislación local en la materia corresponda a los gobiernos de los estados;
VIII.- La formulación y expedición de los programas de ordenamiento ecológico local del territorio a que se refiere el artículo 20 BIS 4 de esta Ley, en los términos en ella previstos, así como el control y la vigilancia del uso y cambio de uso del suelo, establecidos en dichos programas;
IX.- La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en los centros de población, en relación con los efectos derivados de los servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros, tránsito y transporte locales, siempre y cuando no se trate de facultades otorgadas a la Federación o a los Estados en la presente Ley;
X.- La participación en la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más municipios y que generen efectos ambientales en su circunscripción territorial;
XI.- La participación en emergencias y contingencias ambientales conforme a las políticas y programas de protección civil que al efecto se establezcan;
XII.- La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la Federación, en las materias y supuestos a que se refieren las fracciones III, IV, VI y VII de este artículo;
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XIII.- La formulación y conducción de la política municipal de información y difusión en materia ambiental;
XIV.- La participación en la evaluación del impacto ambiental de obras o actividades de competencia estatal, cuando las mismas se realicen en el ámbito de su circunscripción territorial;
XV.- La formulación, ejecución y evaluación del programa municipal de protección al ambiente, y
XVI.- La atención de los demás asuntos que en materia de preservación del equilibrio ecológico y protección al ambiente les conceda esta Ley u otros ordenamientos en concordancia con ella y que no estén otorgados expresamente a la Federación o a los Estados.
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable es otra ley
secundaria que asigna responsabilidades a los municipios en la materia:
ARTICULO 15. Corresponden a los Gobiernos de los Municipios, de conformidad con esta Ley y las Leyes locales en la materia, las siguientes atribuciones:
I. Diseñar, formular y aplicar, en concordancia con la política nacional y estatal, la política forestal del municipio;
II. Aplicar los criterios de política forestal previstos en esta Ley y en las Leyes locales en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en las materias que no estén expresamente reservadas a la Federación o a los Estados;
III. Apoyar a la Federación y al Gobierno de la Entidad, en la adopción y consolidación del Servicio Nacional Forestal;
IV. Participar en el ámbito de sus atribuciones, en el establecimiento de sistemas y esquemas de ventanilla única de atención eficiente para los usuarios del sector;
V. Coadyuvar con el Gobierno de la Entidad en la realización y actualización del Inventario Estatal Forestal y de Suelos;
VI. Participar, en coordinación con la Federación en la zonificación forestal, comprendiendo las áreas forestales permanentes de su ámbito territorial;
VII. Promover programas y proyectos de educación, capacitación, investigación y cultura forestal;
VIII. Celebrar acuerdos y convenios de coordinación, cooperación y concertación en materia forestal;
IX. Expedir, previo a su instalación las licencias o permisos, para el establecimiento de centros de almacenamiento o transformación de materias
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primas forestales en el ámbito de su competencia, considerando los criterios de política forestal establecidos en esta Ley;
X. Diseñar, desarrollar y aplicar incentivos para promover el desarrollo forestal, de conformidad con esta Ley y los lineamientos de la política forestal del país;
XI. Participar y coadyuvar en las acciones de prevención y combate de incendios forestales en coordinación con los gobiernos federal y estatal, y participar en la atención, en general, de las emergencias y contingencias forestales, de acuerdo con los programas de protección civil;
XII. Participar en la planeación y ejecución de la reforestación, forestación, restauración de suelos y conservación de los bienes y servicios ambientales forestales, dentro de su ámbito territorial de competencia;
XIII. Desarrollar y apoyar viveros y programas de producción de plantas;
XIV. Llevar a cabo, en coordinación con el Gobierno de la Entidad, acciones de saneamiento en los ecosistemas forestales dentro de su ámbito de competencia;
XV. Promover la construcción y mantenimiento de la infraestructura en las áreas forestales del municipio;
XVI. Promover la participación de organismos públicos, privados y no gubernamentales en proyectos de apoyo directo al desarrollo forestal sustentable;
XVII. Participar, de conformidad con los acuerdos y convenios que se celebren con los gobiernos federal y de las entidades federativas, en la vigilancia forestal en el municipio;
XVIII. Hacer del conocimiento a las autoridades competentes, y en su caso denunciar, las infracciones o delitos que se cometan en materia forestal;
XIX. Participar y coadyuvar en los programas integrales de prevención y combate a la extracción ilegal y a la tala clandestina con la Federación y el gobierno de la entidad;
XX. Regular y vigilar la disposición final de residuos provenientes de la extracción de materias primas forestales en los términos establecidos en esta Ley, y
XXI. La atención de los demás asuntos que en materia de desarrollo forestal sustentable les conceda esta Ley u otros ordenamientos.
Como se ha demostrado, los municipios son responsables de una gran
variedad de funciones en materia de sustentabilidad y están obligados por la
ley a desarrollar un conjunto de acciones, programas y tareas que conforman
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una agenda para la esfera local, así como proporcionar un conjunto de bienes y
servicios vinculados con este tema. Así pues, aunque existen importantes
áreas de responsabilidad que recaen solamente en los gobiernos estatal y
federal, los municipios deben realizar un gran número de funciones con el fin
de cuidar que los procesos de desarrollo dentro de su territorio se lleven a cabo
de manera sustentable.
Para el cumplimiento de esas responsabilidades, la ley garantiza a los
municipios:
Elecciones de un órgano de gobierno colegiado: el ayuntamiento.
Facultad de reglamentar la legislación federal y estatal.
Personalidad jurídica para administrar su patrimonio.
Facultad de explotar sus ingresos propios.
Derecho de recibir transferencias federales.
Libertad para organizar su administración pública.
Potestad de asociarse entre ellos, incluso aunque pertenezcan a
entidades federativas distintas.
Facultad de firmar convenios con los gobiernos de los estados para el
mejor desempeño de algunas de esas funciones.
Ante la enorme cantidad de responsabilidades que tienen los gobiernos
locales en relación con la sustentabilidad, resulta lógico preguntarse si poseen
las capacidades necesarias para hacer uso de los recursos legales, financieros,
administrativos y de coordinación de que disponen para lograr una gestión que
concilie el desarrollo de sus comunidades con la conservación del medio
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ambiente. Con este propósito se ha diseñado el Índice de Desarrollo
Institucional y Sustentabilidad Municipal.
V. El Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal
Actualmente, una buena parte de los municipios diseñan sus planes de
desarrollo incluyendo tópicos sobre sustentabilidad. Algunos han elaborado
reglamentos municipales o cualquier otro tipo de normatividad que contemple el
aspecto ambiental; y otros han creado unidades administrativas, o ampliado las
funciones de las ya existentes, con el fin de incorporar, al menos formalmente,
dicho enfoque en su gestión.
Parece pues que esta temática está institucionalizándose en la gestión
municipal. Pero esto no quiere decir que sus políticas y programas se
desarrollen con estricto respeto a los principios de la sustentabilidad, y mucho
menos que la conservación del medio ambiente oriente las diversas actividades
que se realizan en los 2,440 municipios del país.
A diferencia de otros ámbitos de gobierno, los ayuntamientos son las
autoridades que ven más claramente cómo su población sufre los efectos
negativos de la falta de una política de desarrollo sustentable adecuada. Más
aún, son los primeros que tienen que actuar para resolver esos problemas, los
cuales tienen un enorme impacto en la seguridad, salud y calidad de vida de
sus habitantes. Por ello, es esencial evaluar el perfil de las capacidades
institucionales con que cuentan para hacer frente a sus facultades y
responsabilidades en dicha materia.
Desde hace varios años se han desarrollado investigaciones enfocadas
a determinar en qué medida las capacidades institucionales de los gobiernos
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subnacionales determinan los resultados de su gestión en diferentes áreas
(Cabrero y Carrera, 2004; Cabrero, 2004; Álvarez et al., 2004; Montecinos,
2007; Moreno, 2007; Bonardo, 2009). Esta corriente de estudios ha conducido
a la creación de diversos índices que tienen como propósito evaluar las
capacidades de los municipios para llevar a cabo algunas de sus facultades y
responsabilidades (Herrera et al., 2003; ICMA, 2006; Martínez, Flamand y
Hernández, 2008; PNUD, 2009, CIDE, 2009).
Retomando los supuestos teóricos y la evidencia empírica de los
apartados precedentes de este texto, el Índice de Desarrollo Institucional y
Sustentabilidad Municipal evaluará las capacidades institucionales de los
municipios para la sustentabilidad considerando los resultados que han
obtenido derivados de procesos en la gestión de: recursos humanos,
financieros, organizacionales y reglamentarios; su infraestructura física; y las
redes que establece con otras organizaciones públicas, privadas o sociales.
El objetivo del Índice es ofrecer un diagnóstico de la situación actual de
los gobiernos municipales mexicanos en relación con la capacidad institucional
que poseen para poder generar y/o apoyar procesos de desarrollo sustentable
en sus comunidades. Dicho diagnóstico también pretende:
Estimular la mejora de procesos y resultados de la gestión municipal
en materia de sustentabilidad.
Incentivar políticas públicas en los tres ámbitos de gobierno para
fortalecer de manera integral las capacidades institucionales de los
municipios.
Vigilar la evolución de las capacidades institucionales municipales.
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Ofrecer información para la toma de decisiones, sobre políticas y
programas con impacto en el ámbito local, de todos los niveles de
gobierno.
Proporcionar las bases para el diseño de una estrategia permanente
y sistemática para la capacitación de las autoridades y funcionarios
municipales.
Promover una gestión orientada a resultados cualitativos y
cuantitativos.
Orientar el diseño de los instrumentos empleados para colectar
información sobre el desarrollo institucional municipal.
Fortalecer al gobierno municipal, base del sistema democrático de
nuestro país.
La información empleada para la construcción de este índice proviene
básicamente de las encuestas de desarrollo institucional de los municipios
mexicanos, realizadas por la Secretaría de Desarrollo Social en 1995, 2000,
2002 y 2004. Dicha información se complementó con otras fuentes tales como
estadísticas, bases de datos e índices que son de acceso público y gratuito, y
que presentan datos desagregados por municipio. Todas estas fuentes de
información se encuentran disponibles en el portal de Internet del Observatorio
de la Gestión Pública Municipal.
En el siguiente apartado se presentan los indicadores que componen el
Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal.
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5.1 Indicadores del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad
Municipal
En concordancia con la política del Banco mundial y el enfoque de
„competitividad objetiva‟, este documento apoya la visión de un desarrollo
sustentable que haga compatible el crecimiento económico y humano, a la par
de la disminución de la inequidad, al mismo tiempo que se procura la
explotación racional de los recursos naturales, de forma tal que los costos del
aprovechamiento del medio ambiente sean distribuidos entre las personas que
viven actualmente y que se garantice la disposición de recursos naturales para
las generaciones futuras. Como se ha señalado, construir una estrategia de
desarrollo sustentable requiere desplegar capacidades que impulsen procesos
de modernización, competitividad, creatividad, profundización de la
democracia, disminución de la pobreza, transparencia y responsabilidad.
La pregunta que se plantea entonces es ¿cómo se pueden construir
capacidades institucionales en el ámbito local? La estrategia debe ser
multidimensional, y la construcción y fortalecimiento de las capacidades
institucionales de los gobiernos municipales es una de sus dimensiones más
relevantes. Para ello, el primer paso es determinar cuáles son las capacidades
con las que cuentan y una vez que esto está claro, la siguiente fase es definir
cómo crearlas, desarrollarlas o consolidarlas. Con este propósito se propone el
diseño del Índice de Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal a
través del cual se vincule la capacidad institucional de los gobiernos locales
mexicanos, con sus posibilidades para que mantengan un papel activo,
generando o apoyando procesos de desarrollo sustentable, con otros ámbitos
de gobierno, el sector privado y/o la sociedad civil.
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Ya que la idea básica de los indicadores que integrarán el Índice de
Desarrollo Institucional y Sustentabilidad Municipal es vincular las capacidades
institucionales de los municipios con sus posibilidades de generar o apoyar
procesos de desarrollo sustentable, se han definido tanto las áreas de gestión
sobre las cuales es posible obtener información a partir de las encuestas de
desarrollo institucional municipal, así como las dimensiones básicas del
desarrollo sustentable. El primer grupo se integra por cinco áreas:
Perfil de autoridades y funcionarios.
Estructura orgánica de la administración pública municipal.
Hacienda pública municipal.
Servicios públicos.
Reglamentación.
El segundo grupo se estructura por tres dimensiones:
Ambiental.
Económica.
Social.
Con base en las áreas y dimensiones señaladas, se analizó la
información contenida en las encuestas de desarrollo institucional de los
municipios de México así como otras bases de datos cuyo contenido estuviera
desagregado a nivel municipal, con el fin de determinar la información que
podría ser utilizada para la construcción de cada uno de los indicadores que
conformarían el Índice.
Uno de las consideraciones fue, en la medida que la información lo
permitiera, incluir indicadores que cubrieran la mayoría de las áreas y
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dimensiones seleccionadas. La principal dificultad en este sentido fue que las
encuestas de desarrollo institucional municipal no tienen el mismo contenido y
por lo tanto no siempre presentan los mismos datos en cada área de la gestión
municipal.
Después de un cuidadoso análisis se identificaron las variables con base
en las cuales se diseñaron 15 indicadores, los que cubren 13 de las 15
Dimensiones-Áreas ya señaladas. La Matriz 1 muestra los 15 indicadores, en
qué área de la gestión municipal y dimensión del desarrollo sustentable inciden,
y la clave con la que se identifican. A continuación se presenta cada uno de los
indicadores, explicándose qué miden, por qué es importante medirlos, las
variables utilizadas para diseñar cada uno y cómo se miden. La construcción
de la metodología usada para construir el Índice de Desarrollo Institucional y
Sustentabilidad Municipal aparece posteriormente.
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MATRIZ 1
DIMENSIÓN DEL
DESARROLLO SUSTENTABLE
ÁREAS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL
a) PERFÍL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS
b) ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
c) HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL
d) SERVICIOS PÚBLICOS
e) REGLAMENTACIÓN
I. AMBIENTAL I. a1
I. b1 UNIDADES DE PLANEACIÓN URBANA Y AMBIENTAL
I. c1
I. d1 SERVICIOS PÚBLICOS AMBIENTALES
I. e1 REGLAMENTACIÓN AMBIENTAL
II. ECONÓMICA II. a1 PERFIL DE FUNCIONARIOS
II. b1 ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
II. c1 GESTIÓN DEL INGRESO II. c2 APROVECHAMIENTO DEL INGRESO PROPIO II. c3 CALIDAD DEL GASTO
II. d1 INTERMUNICIPALIDAD
II. e1 REGLAMENTACIÓN MUNICIPAL
III. SOCIAL III. a1 PERFIL DEL PRESIDENTE MUNICIPAL
III. b1 GESTIÓN PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
III. c1 DESCENTRALIZACIÓN DE LA INVERSIÓN EN EL MUNICIPIO
III. d1 SERVICIOS PÚBLICOS
III. e1 MECANISMOS PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Fuente: Elaboración propia.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
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DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA PERFIL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS
Nombre del Indicador: Perfil de Funcionarios (II. a1)
¿Qué mide?:
El indicador valora el conjunto de capacidades y competencias con los que
cuenta el primer nivel de funcionarios municipales para desempeñar en
condiciones ventajosas las responsabilidades propias de sus respectivos
puestos.
¿Por qué es importante?:
Como toda organización, el municipio necesita disponer de los recursos
humanos suficientes para llevar a cabo las tareas que cumplan con su agenda
de trabajo. Es necesario que dichos recursos, es decir, los cuadros de
funcionarios de todos los niveles, muestren una correcta combinación de
conocimientos y habilidades que les permita responder favorablemente a los
objetivos del desempeño y a las oportunidades de intervención con el fin de
desplegar las acciones que la labor pública les demanda.
No obstante esta condición inevitable, el escenario de los gobiernos
municipales se caracteriza actualmente por ser estructuralmente deficiente y
con un personal altamente rotativo en los mandos medios y superiores, con
poca experiencia en tareas de gobierno y escasas competencias en el
desarrollo de sus actividades diarias. Además, estas estructuras son
especialmente sensibles a los procesos de renovación del poder político los
cuales conllevan con mucha frecuencia, cambios sustantivos de los
funcionarios y servidores públicos perdiéndose con ello experiencia,
conocimientos e información. Estas características ocasionan importantes
deficiencias para atender la problemática general del municipio.
Si bien en el mundo son comunes los sistemas de empleo público que
operan basados en procesos de designación política, donde es facultad de
ciertos personajes con poder político designar a quien consideren conveniente
para ocupar un puesto determinado sin atender necesariamente a una
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valoración exhaustiva de las capacidades técnicas del candidato. Wise (1996)
También se aprecia la existencia de modelos en que los criterios de aceptación
de los cuadros de trabajo se basan en el mérito de los aspirantes o en el
desarrollo de una carrera administrativa, con ello es posible priorizar perfiles
individuales de manera que se configure una estructura orientada a un
desempeño eficiente.
En México se ha hablado de la creación de esquemas de gestión de
recursos humanos para el sector público basados en sistemas de carrera que
ayuden a combatir el atraso, el burocratismo, la opacidad y la corrupción de las
estructuras operativas de gobierno y que por otro lado, contribuyan a obtener
una mejora en los servicios y un incremento progresivo y mantenido de las
capacidades de los cuadros de funcionarios en los ámbitos federal, estatal y
local.
En efecto, durante mucho tiempo el servicio profesional de carrera fue
un anhelo de estudiosos y practicantes de la administración pública pero a
pesar que se había identificado esta necesidad, siempre era una buena
intención que jamás terminaba por convertirse en una política pública. No
obstante, en el año 2003, se promulgó la Ley del Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federal como notable aportación a la
resolución de este problema en el ámbito público.
No obstante, en el contexto nacional, los gobiernos locales presentan
una situación de rezago para llevar a cabo la profesionalización de sus
cuadros. El hecho de no contar con sistemas modernos e imparciales de
reclutamiento, selección, contratación y evaluación del personal público
demerita la calidad de los cuadros profesionales y evita obtener mayores
grados de efectividad en la acción de gobierno. En la mayoría de los municipios
prevalece una cultura burocrática poco eficaz y eficiente, con escasos niveles
de formación y alejada de la sociedad a la que debe servir.
En este sentido, la implementación de esquemas de empleo públicos de
carrera podría generar un cuadro de administradores que permaneciera
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independientemente del cambio de gobierno y diera un mayor grado de
institucionalidad a los programas y proyectos de desarrollo.
Así, debemos partir de reconocer que la práctica usual de reclutamiento
en los municipios mexicanos es la designación política y por tanto, la función
pública superior cambiará con una nueva elección. De estas forma, en la
encuesta 2000 en el rubro de “Antigüedad en el Puesto”, se obtiene una
permanencia del funcionario de 1 a 3 años. En este caso, solo 59 municipios
cuentan con cinco o más funcionarios con más de dos trienios de gestión, lo
que habla de cortes más o menos radicales de los cuadros de funcionarios
(Carrera et al., 2005).
Sin embargo, los resultados para el total de funcionarios municipales y
su antigüedad son desalentadores, pues, el 90% de los municipios mexicanos
inicia sus ciclos de gobierno desde cero y con una plantilla totalmente renovada
de funcionarios. No puede menos de reconocerse que esto implica una doble
pérdida de experiencia y tiempo (Id.).
En la medida que no todos los puestos existen o se llaman de manera
diferente en los municipios, se dejan de lado todos los puestos considerados
como Otros, pues en algunos casos no se menciona el puesto, otros repiten los
puestos preguntados o son puestos únicos y específicos de los gobiernos
locales que no existen en otros municipios y que por tanto no dan puntos de
comparación. Este es uno de los casos de la imposibilidad de hacer viajar los
conceptos entre los universos analizados.
Qué variables componen el indicador?:
• Características personales de los funcionarios:
• ¿Nació en el municipio?
• ¿Nació en el estado?
• Años de residencia en el municipio
• Variables relacionadas con la preparación académica de los funcionarios:
• Último grado de estudios del funcionario
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• Variables relacionadas con la experiencia de los funcionarios:
• Institución previa del funcionario
¿Cómo se mide?:
• 35 - 41 Sí = 2 = Alto Perfil = Buena Capacidad
• 21 – 34 Sí = 1 = Perfil Medio = Capacidad Media
• 0 - 20 Sí = 0 = Bajo Perfil = Baja Capacidad
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DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA PERFIL DE AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS
Nombre del Indicador: Perfil del Presidente Municipal (III. a1)
¿Qué mide?:
El indicador valora el conjunto de capacidades y competencias con los que
cuenta el presidente municipal para asumir en condiciones óptimas las
responsabilidades propias de su puesto.
¿Por qué es importante?:
El Presidente Municipal es la autoridad ejecutiva del gobierno local y tiene el
encargo de conducir la planeación, la coordinación de esfuerzos, la orientación
estratégica y la toma de decisiones sobre importantes aspecto de la labor de
gobierno. También tiene la responsabilidad principal en la publicación de leyes,
reglamentos y bandos, el nombramiento de funcionarios de primer nivel así
como la vigilancia del funcionamiento de las dependencias del gobierno local.
También ostenta un importante papel político frente a la sociedad y otras
instituciones nacionales.
De acuerdo con ello, es evidente que el perfil del Presidente Municipal,
es decir, las características relevantes de su preparación, experiencia y
personalidad, es un elemento determinante para el diseño e implementación
exitosa de acciones de orden público. Las facultades del Presidente para definir
problemas relevantes y orientar los esfuerzos del municipio con la finalidad de
resolverlos es determinante en el desempeño de las estructuras de gobierno.
La posición del ejecutivo local no implica una descripción de puesto en la
estructura del municipio. El presidente municipal es el personaje que, en mayor
medida, escapa a las restricciones técnicas o de exigencias para demostrar sus
habilidades operativas y en todo caso, sustenta su permanencia exitosa en el
puesto a través de sus habilidades políticas, capacidad de convocatoria,
popularidad y lealtad política, entre otros elementos.
Para el año 2001, el promedio nacional de presidentes con niveles
universitarios, completos o no, en el país era de 39.6% en 1994, 49.20% en
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1999 y 52.70% para el año 2001. Esto muestra una tendencia positiva entre
cada periodo analizado. (Carrera et al., 2005)
Qué variables componen el indicador?:
• Características personales:
• ¿Nació en el municipio?
• Dominio de lengua indígena
• Años de residencia en el municipio
• Variables relacionadas con la preparación académica del presidente:
• Último grado de estudios del Presidente Municipal
• ¿Grado completo?
• Variables relacionadas con la experiencia del presidente:
• Tipo de institución previa del Presidente Municipal
• Puesto en el último trabajo
• ¿Había ocupado el cargo antes de Presidente Municipal?
• ¿Había ocupado antes el cargo de Presidente del Consejo?
¿Cómo se mide?:
• 7 - 9 Sí = 2 = Alto Perfil = Buena Capacidad
• 4 – 8 Sí = 1 = Perfil Medio = Capacidad Media
• 0 - 4 Sí = 0 = Bajo Perfil = Baja Capacidad
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DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
Indicador: Unidades de Planeación Urbana y Ambiental (i. B1)
¿Qué mide?:
Determina la estructura institucional del municipio para atender la problemática
de planeación del desarrollo sustentable.
¿Por qué es importante?:
La Unidad de Desarrollo Urbano y Servicios Públicos presenta una prevalencia
en aumento – disminución, es decir, pasa de 60.6% a 72% y de éste a 56.9%,
en este último caso obedece a que hay una separación de la unidad en dos:
Desarrollo Urbano y por otra parte Servicios Públicos. Como podrá advertirse
ello no permite para este último dato hacer una comparación real en virtud de la
división de la pregunta. (Carrera, et al. 2005)
Por su parte, la unidad de Planeación y Finanzas tiene una existencia
pobre, ya que va desde 33.6% a 37.4% y a 25.1% observándose un ligero
incremento para luego bajar a más del 10%, lo que permite establecer que las
administraciones municipales en su mayoría no cuentan con este tipo de
unidad administrativa como estructura encargada de elaborar, hacer el
seguimiento y la evaluación del plan de desarrollo (Id).
Qué variables componen el indicador?:
• ¿Cuenta con Desarrollo Urbano?
• ¿Cuenta con Unidad de Planeación y Finanzas?
• ¿Cuenta con Dirección de Servicios Públicos?
¿Cómo se mide?:
• 3 Sí = 2 = Buena estructura = Buena Capacidad
• 2 Sí = 1 = Regular estructura = Capacidad Media
• 1 o menos Sí = 0 = Mala estructura = Baja Capacidad
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71
DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
Nombre del Indicador: Estructura Orgánica de la Administración Pública Municipal (II. b1)
¿Qué mide?:
Mide la forma en que se dividen, agrupan y coordinan las actividades del
municipio en cuanto a su concordancia con los temas relevantes de la gestión
municipal. Es decir, entre los temas que se atienden y los espacios
organizacionales dispuestos en su estructura.
¿Por qué es importante?:
Las distintas acciones desarrolladas por el municipio se sustentan en su
estructura organizacional. En este sentido, aquellos municipios que cuenten
con una estructura completa y profesional presentarán una mayor capacidad
para desarrollar estrategias concretas de intervención pública. Contar con
áreas de especialización dentro de los cuadros de funcionarios municipales
supone una mayor efectividad en el logro de sus objetivos.
A través de la estructura administrativa se expresan la diversidad de
funciones que tiene la organización. Es en la estructura operativa en dónde se
agrupan y definen relaciones que permiten establecer jerarquías o niveles de
autoridad, así como de comunicación. Cada sección de la estructura tiene un
propósito definido dentro de la institución, lo que permite que se conjuguen
programas, procesos y actividades que son realizadas por sus integrantes
para lograr la consecución de objetivos y metas (Carrera, et al 2005).
En el análisis de las capacidades de gobierno es siempre pertinente la
consideración de los factores de comportamiento humano a nivel micro, es
decir, los perfiles de los funcionarios y la estructura administrativa donde
operan.
En este sentido, tenemos que las administraciones municipales cuentan
con estructuras diversas en cuanto a número y naturaleza de áreas
administrativas ello de acuerdo al nivel de desarrollo económico y
administrativo. No obstante, se ha evidenciado que las unidades
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administrativas de naturaleza sustantiva representan el 50% y el otro 50%
representan las unidades administrativas adjetivas, lo que plantea la idea de
una relación de uno a uno (Id.).
En cuanto al comportamiento derivado de la comparación porcentual de
unidades administrativas de las encuestas de 1995, 2000 y 2002, permite
apreciar un ligero incremento en la existencia de la Secretaría del
Ayuntamiento pasando del 94.3% al 98.5% y al 98.6% respectivamente; la
Oficialía Mayor en cambio tienen porcentajes reducidos comparativamente a
otras unidades administrativas básicas, pasando del 39.6% al 40.8% y al 46.5%
logrando un incremento en la existencia de esta área (Id.).
De esta forma tenemos que la Tesorería es una unidad administrativa
presente en casi la totalidad de los municipios al igual que la unidad de
Seguridad Pública por ser espacios clave para el funcionamiento del municipio
sobre todo, esta última, por la inestabilidad provocada por el crimen
organizado. Por su parte, la Contraloría, que nace a partir de su creación
principalmente en el gobierno federal en los años ochentas, es solo empleada
en alrededor del 60% de los municipios del país, pero se nota un incremento
con el paso del tiempo (Id.).
Asimismo, se observa que en los municipios más desarrollados, se
aprecia el diseño y operación de unidades especializadas tales como
Planeación y Finanzas la cual tiene una existencia pobre (alrededor del 35%),
lo que permite establecer que las administraciones municipales en su mayoría
no cuentan con este tipo de espacio funcional. Igual comentario merece la
Unidad de Evaluación, ya que su porcentaje de prevalencia en los municipios
de México es de apenas del 20% (Id.).
En lo que respecta a las áreas de Desarrollo Social al igual que la de
Desarrollo Económico, son hasta el año 2002, bastante bajos en el escenario
municipal del país, es decir 37.4% y 22.3%. No obstante, se prevé su
incremento en razón a la importancia de ambos elementos dentro de las
funciones que, cada vez con mayor énfasis, están desarrollando los gobiernos
locales (Id.).
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73
Esta variabilidad de estructuras permite deducir que aspectos como la
sustentabilidad en los espacios municipales serán mejor atendidos en aquellos
municipios con mayor desarrollo institucional que presenten una estructura
amplia que signifiquen una mayor especialización.
Qué variables componen el indicador?:
• ¿Cuenta con Secretaría del Ayuntamiento?
• ¿Cuenta con Oficialía mayor?
• ¿Cuenta con Tesorería?
• ¿Cuenta con Direcciones de Seguridad Pública?
• ¿Cuenta con otras Unidades Administrativas?
• ¿Cuenta con Tesorería?
• ¿Cuenta con Contraloría Municipal?
• ¿Cuenta con Unidad de Evaluación?
• ¿Cuenta con Unidad de Administración de Personal?
¿Cómo se mide?:
• 7 - 9 Sí = 2 = Buena estructura = Buena capacidad
• 5 – 6 = 1 = Regular estructura = Capacidad Media
• 0 – 4 Sí = 0 = Mala estructura = Baja Capacidad
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DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA ESTRUCTURA ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL
Indicador: Gestión para la Participación Ciudadana (III. b1)
¿Qué mide?:
Mide la capacidad del municipio para generar formas de participación
ciudadana en el desarrollo de las acciones de gobierno.
¿Por qué es importante?:
Los procesos democráticos a nivel local se consideran elementos sustanciales
para orientar el desarrollo de las políticas públicas a nivel local. A través de
ellos, las acciones de gobierno podrán encontrar su sustancia y las mejores
prácticas de implementación en la medida en que los ciudadanos puedan
ejercer efectivamente sus derechos económicos, sociales, culturales y
ambientales.
La participación se puede entender como la intervención en los centros
de gobierno de una colectividad, para influir en las decisiones sobre el destino
de recursos que se aplicarán a la propia colectividad y determinar con ello la
distribución de los costos y beneficios. También, la participación tiene que ver
con el tomar parte de las actividades de un grupo aun cuando no exista una
posibilidad real de intervenir eficazmente en las decisiones de mayor relieve.
Es importante no confundir o asimilar la participación ciudadana con la
participación política ya que es más incluyente que ésta, que tiene que ver con
procesos electorales y partidos políticos.
Aquí procuraremos entender el término participación ciudadana a la
inclusión de la ciudadanía en los procesos decisorios incorporando intereses
colectivos de acuerdo con los espacios existentes para ello y la presencia de
reglas que posibiliten la interacción social y la diversidad política (Ziccardi,
2008).
El ejercicio de la participación social permite que los propios
beneficiarios de las políticas y programas puedan valorar los efectos de los
mismos e influenciar sus métodos e impactos. De allí parte precisamente la
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75
importancia de la apropiación de las iniciativas y de la planeación de
actividades por parte de la comunidad que le ayudará a plantear su relación
con la autoridad.
En este sentido, los gobiernos de diferentes niveles, han visto en la
participación social un mecanismo eficaz para impulsar el desarrollo social. Los
argumentos van desde aquellos que plantean como un instrumento eficaz para
generar cooperación, motivación para la solución de problemas, hasta quienes
los conciben como una forma de integración cultural propia de ciertas
comunidades (Arellano, 1999).
En la práctica municipal nacional, la Unidad de Promoción y
Participación Ciudadana tiene poca prevalencia dentro de las estructuras
administrativas. De acuerdo con las encuestas municipales, se evidencia un
desinterés en este sector de la estructura y sus funciones; por lo que sus
porcentajes de presencia a nivel nacional son apenas: 42,4%, 39.4% y 27.8%
en el último año (Carrera, et. al. 2005).
De entre las prácticas más comunes de participación ciudadana en el
ámbito local, se encuentran las sesiones abiertas de cabildo empleadas como
una forma de fortalecer los procesos democráticos y el papel de las
organizaciones comunitarias en la promoción del desarrollo local. Esto desde
luego, requiere una buena dosis coordinación entre la comunidad y el gobierno
municipal y reglas claras para todos los implicados.
La participación ciudadana requiere en cierta medida de la capacitación
de los grupos de ciudadanos para entender la importancia de la concertación y
el consenso en la toma de decisiones en los aspectos que tienen que ver con la
solución de los problemas y las necesidades prioritarias de sus comunidades.
Qué variables componen el indicador?:
• ¿Cuenta con Unidad de Promoción de la Participación Ciudadana?
• ¿Cuenta con sesiones abiertas de cabildo
• Último grado de estudios del Director de Participación Social
• Número de Campañas de Promoción Ciudadana
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76
¿Cómo se mide?:
• 4 Sí = Buena gestión de la participación social
• 3 Sí = Regular gestión de la participación social
• Menos de 3 Sí = Mala gestión para la participación social
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
77
DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA HACIENDA PÚBLICA
Nombre del Indicador: Gestión del Ingreso (II. c1)
¿Qué mide?:
El indicador es una aproximación para evaluar la eficiencia con que el
ayuntamiento gestiona sus ingresos más importantes.
¿Por qué es importante?:
La Agenda 21 Local de las Naciones Unidas, señala en su Sección III, Capítulo
28, Iniciativas de las autoridades locales en apoyo del programa 21:
Las autoridades locales se ocupan de la creación, el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura económica, social y ecológica, supervisan los procesos de planificación, establecen las políticas y reglamentaciones ecológicas locales y contribuyen a la ejecución de las políticas ambientales en los planos nacional y subnacional. En su carácter de autoridad más cercana al pueblo, desempeñan una función importantísima en la educación y movilización del público en pro del desarrollo sostenible.
Los gobiernos locales enfrentan formidable retos en el logro de un
desarrollo sustentable. Según el informe de ONU-Hábitat 2009, el crecimiento
urbano incontrolado es uno de los problemas más graves que las autoridades
locales tienen ante sí (UN Habitat, 2009). Esto es aun más grave para América
Latina que tiene una de las tasas de urbanización más altas del mundo. En
2007, la población urbana de la región representaba el 77%, y se calcula que
para 2015 dicho porcentaje llegará al 81%. Este rápido crecimiento urbano
tiene un impacto negativo en la sociedad y el medio ambiente. Particularmente
entre la población más pobre, la urbanización está vinculada a problemas tales
como la falta de servicios públicos básicos, problemas de salud y
desintegración familiar.6
De acuerdo con datos de la organización Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos, en América Latina existen entre 80 y 120 millones de habitantes en las
zonas urbanas que padecen de un adecuado suministro de agua potable, y
6 http://www.onu.org.pe/Publico/CentroPrensa/DetalleNoticia.aspx?id=2546 (25/10/2010)
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
78
entre 100 y 150 millones que carecen de los servicios de saneamiento
necesarios (CGLU, 2007:19). Para algunos expertos, el agua potable y los
servicios de saneamiento constituyen la base para el desarrollo sustentable ya
que contribuyen a la salud infantil, la salud materna y a la reducción de la
pobreza (Olfield, 2009). Por ello es necesario que los gobiernos locales
dispongan de los recursos necesarios para financiar los gastos de
construcción, mantenimiento y ampliación de la infraestructura básica de sus
comunidades con criterios de sustentabilidad en el marco del acelerado
proceso de urbanización.
El perfil financiero de los gobiernos locales influye en la proporción de
gasto dedicado a los servicios que impactan en el desarrollo. Una investigación
en Filipinas descubrió que el gasto dedicado a servicios públicos básicos era
directamente proporcional con el nivel de ingreso de los gobiernos locales, de
tal manera que las municipalidades más ricas canalizaban casi cinco veces
más recursos a este tipo de gasto que sus pares más pobres (Panadero,
2004:3).
Ante este panorama, la organización Ciudades y Gobiernos Locales
Unidos entre las medidas para desarrollar la capacidad financiera de los
gobiernos locales ha recomendado que los gobiernos nacionales (CGLU,
2007b):
Aseguren que se dota a los gobiernos locales de recursos que les
permitan desarrollar las competencias que les han sido delegadas.
Garanticen la regularidad y predictibilidad de las transferencias
financieras a los gobiernos locales y desarrollen una fiscalidad
adaptada.
México es un país predominantemente urbano. De acuerdo con el
Consejo Nacional de Población (CONAPO), en el año 2000, casi siete de cada
diez mexicanos habitaban en ciudades (2001:105). La población que reside en
las ciudades casi se duplicó de 1980 a 2007, al ascender de 38.1 a 75 millones
de personas, lo que representaba el 71% de la población nacional (Garcés,
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
79
2007:3). En el caso de los ayuntamientos, de acuerdo con el Artículo 115 de la
Constitución federal, son responsable de los servicios de agua potable,
alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques,
jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y
tránsito, así como los que las Legislaturas locales definan.
De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI), las principales fuentes de ingreso de los municipios
mexicanos son las transferencias federales, provenientes del Fondo General de
Participaciones y las Aportaciones provenientes del Ramo 33 del Presupuesto
de Egresos Federales, que en el período 1996-2008 aportaron el 66% del total
del ingreso municipal (Gráfica 2). 7
Gráfica 2 Estructura Porcentual del Ingreso Municipal Total
Promedio 1996-2008
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del
INEGI.
En los últimos ocho años, ambos fondos federales tienen prácticamente
la misma importancia para la hacienda municipal, como lo muestra la Gráfica 3.
En materia de ingresos propios, la fuente más sustancial la constituyen los
impuestos, básicamente los derivados de la propiedad raíz, siendo el más
importante el predial (Gráfica 4).
7 Se seleccionó este período porque en 1996 inició el proceso de la descentralización del gasto federal.
INGRESOS PROPIOS
FINANCIAMIENTO (DEUDA PUBLICA)
OTROS INGRESOS
TERCEROS
DISPONIBILIDADES
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80
Gráfica 3 Aportación Porcentual de las Transferencias Federales al Ingreso Municipal
Total. Promedio 1996-2008
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del
INEGI.
Gráfica 4 Estructura Porcentual de los Ingreso Propios en el Ingreso Municipal Total
Promedio 1996-2008
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del
INEGI.
-
10
20
30
40
50
60
PARTICIPACIONES FEDERALES
-
2
4
6
8
10
12
14
16
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
IMPUESTOS
DERECHOS
PRODUCTOS
APROVECHAMIENTOS
CONTRIBUCIONES DE MEJORAS
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81
Uno de los principales problemas de los municipios mexicanos es la
relacionada con sus ingresos, ya que la escasez de recursos financieros es una
de las razones más importantes por las que este ámbito de gobierno no puede
cumplir con sus facultades y obligaciones. Para disponer de mayores recursos
para financiar el desarrollo sustentable, es necesario que los ayuntamientos
dispongan de bases actualizadas y claras para recibir los recursos que la ley
les asigna.
Para evaluar la eficiencia en la gestión de los ingresos municipales se
seleccionó la información relacionada con el impuesto predial, la fuente más
importante del ingreso propio municipal; y el FAISM, fondo federal de
Aportaciones. Información relacionada con el Fondo General de Aportaciones
no pudo ser incorporada ya que en las bases de datos no existe ninguna
pregunta relacionada con el conocimiento de la fórmula para su distribución.
Las variables seleccionadas para la construcción de este indicador están
relacionadas con características con las que los ayuntamientos deben contar
para poder recibir los recursos que la ley les otorga para cumplir con sus
responsabilidades.
Qué variables componen el indicador?:
• Variables relacionadas con el impuesto predial:
• ¿Quién cobra el predial en su municipio?
• ¿La tarifa del predial está actualizada?
• Variables relacionadas con el FAISM
• ¿Conoce la fórmula de distribución del FAISM?
¿Cómo se mide?:
• 3 Si = 2 = Buena Capacidad
• 2 Si = 1 = Capacidad Media
• 1 Si= 0 = Baja Capacidad
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82
La medición de la capacidad de gestión del ingreso municipal sería más
precisa si se contara con más información sobre las condiciones en las que los
gobiernos locales reciben sus ingresos, tales como:
Si el ayuntamiento realiza todas las funciones relacionadas con el cobro del
impuesto predial. En algunos estados, como Oaxaca, el gobierno del estado
realiza casi todas esas funciones mientras que los municipios sólo reciben
las boletas del pago predial para realizar el cobro a sus causantes.
Si los valores catastrales y el padrón de contribuyentes están también
actualizados.
Si conocen las bases para la distribución de los recursos del Fondo General
de Participaciones (Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de la
Federación). Desde 1980, la Ley de Coordinación Fiscal federal señala la
obligatoriedad que tienen los gobiernos estatales para publicar en su
periódico oficial, las bases para la distribución de los recursos del Fondo
General de Participaciones que corresponden a los municipios de la
entidad. Sin embargo, todavía en 2008, había tres estados que aún
carecían de una ley en donde se señalaran con claridad las bases para la
asignación de esos recursos a cada municipalidad (Carrera, 2010).
Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este
indicador
SEDESOL (2010), Generación de recursos propios, Formación de
Servidores Públicos Municipales, Módulo 4, México
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83
Nombre del Indicador: Aprovechamiento del Ingreso Propio (II. c2)
¿Qué mide?:
La proporción que representa el ingreso propio en el total del ingreso municipal.
Es pues, una forma de evaluar su grado de autonomía fiscal, la cual tiene una
vinculación sustancial con la capacidad del gobierno municipal para decidir sus
prioridades de gasto con base en las necesidades específicas de su
comunidad.
¿Por qué es importante?:
El fortalecimiento de los gobiernos locales en materia de sus ingresos propios
es un factor fundamental para el desarrollo sustentable por varias razones. El
costo del financiamiento para hacer frente al acelerado proceso de
urbanización exige la reforma de la gestión financiera local. En la mayor parte
de los países en desarrollo los gobiernos nacionales no han logrado equidad
regional o autonomía local, y las transferencias intergubernamentales son la
principal fuente de ingreso de los gobiernos subnacionales (Shah, 2004).
Lo anterior ocasiona un fenómeno denominado „ilusión fiscal‟ que ocurre
cuando se rompe el vínculo entre los impuestos que se pagan y los beneficios
que se reciben. Las transferencias intergubernamentales mal diseñadas
pueden fomentar la práctica de que el gasto de los gobiernos locales se
financie a través de una bolsa nacional. De esta forma, tanto los políticos como
los ciudadanos de dicha localidad reciben todos los beneficios de las
transferencias pero no asumen los costo que implica la recaudación de esos
recursos (Rodden, 2001).
Otra consecuencia de que los gobiernos subnacionales dependan de las
transferencias intergubernamentales, es el efecto del papel matamoscas
(flypaper effect). Este consiste en que el aumento en recursos a través de las
transferencias estimula un mayor aumento en el gasto que el que ocurriría si
dicho incremento fuera financiado a través de impuestos recaudados por el
gobierno local. Es decir, entre más dinero de la bolsa central recibe una región
o municipio, gasta más de lo que gastaría si ese dinero fuera recaudado a
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
84
través del cobro de impuestos a los contribuyentes de su comunidad. Este
fenómeno ha sido ampliamente demostrado y existen numerosos estudios
acerca del vínculo entre la dependencia de transferencias y el crecimiento del
tamaño del sector público (Id.).
De acuerdo con la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos,
existe evidencia en países como Sudáfrica de que los municipios pueden
convertirse en los principales inversores en infraestructura pública básica,
contribuyendo al desarrollo económico, humano y a la sustentabilidad. Para ello
se debe dotarlos de recursos y de capacidad de decisión sobre su uso; y para
garantizar la eficacia en su gasto es necesario que cuenten con un grado
significativo de autonomía fiscal. Esto significa que deben poseer ingresos
propios, decidir sobre sus tasas y tarifas, y realizar la recaudación de estos
recursos de manera óptima (CGLU, 2007).
Una recaudación eficiente de sus ingresos propios, además de
proporcionarles recursos que pueden ser invertidos de acuerdo con las
necesidades de su localidad, también incentiva la rendición de cuentas,
premisa indispensable para el desarrollo sustentable. La rendición de cuentas
de los gobiernos locales ante su comunidad se estimula cuando tienen el
derecho de recaudar sus propios ingresos y definir las tasas de sus impuestos;
por el contrario, disminuye cuando dependen de transferencias centrales
(Elhiraika, 2007). Por ello se afirma que las autoridades subnacionales no
serán responsables ante sus contribuyentes por los resultados de su política a
menos que tengan suficiente autonomía para recaudar sus propios recursos
(Rodden, 2001).
Algunos estudios muestran que cuando la descentralización hace más
responsables a las autoridades locales y éstas permiten la participación de los
actores locales en la toma de decisiones y la implementación de programas, la
calidad y eficiencia en la provisión de servicios públicos mejora (Bardhan, 1997,
citado en Braun y Grote, 2000). Por las razones recién señaladas, la
organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos recomienda reforzar la
autonomía financiera de los gobiernos locales para la atribución de medios
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
85
financieros adecuados, lo cual incluye mejorar la recaudación de impuestos y
tasas locales, siempre que sea posible (CGLU, 2007b).
La tendencia del las haciendas municipales desde hace 15 años es
hacia una mayor dependencia de las transferencias intergubernamentales,
sobre todo las federales. Poco a poco, la proporción de la recaudación
proveniente de la explotación de las fuentes de ingreso propio municipal ha ido
disminuyendo por diversas razones. Al día de hoy, el 70% del total de los
ingresos municipales, en promedio, proviene de las transferencias. Los
municipios gastan un alto porcentaje de su presupuesto en su administración,
el cual cubren con las transferencias que reciben y que no están etiquetadas,
así que los recursos que pueden utilizar para su gasto de inversión son
aquéllos que provienen de transferencias federales que sólo pueden ser
empleados en proyectos definidos por la federación.
De esta forma, la gran mayoría de los municipios mexicanos no dispone
de recursos para financiar políticas y programas acordes con las preferencias
y/o necesidades específicas de su comunidad. Contar con más ingresos
provenientes de la explotación de sus fuentes de ingreso propio proporciona
mayor capacidad al gobierno municipal para realizar acciones de acuerdo con
las demandas de sus contribuyentes y estimula la transparencia y rendición de
cuentas.
¿Qué variables componen el indicador?:
Ingresos por Impuestos
Ingresos por Derechos
Ingresos por Productos
Ingresos por Aprovechamientos
Ingresos por Contribuciones de Mejoras
¿Cómo se mide?:
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
86
Resultaría prácticamente imposible determinar un porcentaje que, idealmente,
los municipios deberían recaudar vía sus ingresos propios; ya que esta
proporción dependerá de las características específicas de cada municipio. Sin
embargo, con el fin de evaluar su capacidad de financiamiento para acciones
vinculadas con el desarrollo sustentable, se analizó el comportamiento de las
haciendas municipales del país de 1990 a 2008. Este período fue seleccionado
básicamente porque después de la reforma al Artículo 115 constitucional, los
gobiernos municipales necesitaron varios años para que se viera reflejado en
sus finanzas públicas los beneficios derivados del cobro del impuesto predial y
de los derechos por concepto de servicios públicos, principales fuentes del
ingreso propio municipal.
Es a partir de 1990 que es posible apreciar con claridad el
fortalecimiento de los ingresos propios municipales, tendencia que se mantiene
hasta 1995, año de una terrible crisis económica. En 1996, la recaudación
promedio por concepto de los ingresos propios municipales se recupera, sólo
para iniciar una disminución paulatina a partir de 1997, como consecuencia de
la descentralización del gasto federal (Gráfica 5).
Así pues, el período en el que los municipios del país mostraron una
mayor capacidad para explotar sus fuentes de ingreso propio fue entre 1990 y
1996. El máximo porcentaje de recaudación obtenido este período por el
aprovechamiento de dichas fuentes de ingreso será considerado como
referencia para determinar este indicador. La Gráfica 6 muestra que el
porcentaje más alto de este período fue del 31%, en 1996, el cual se ha
utilizado para definir la banda de municipios con el mejor aprovechamiento de
sus recursos propios. Para determinar el porcentaje a partir del cual se
realizará la distinción entre los municipios con buen y bajo aprovechamiento, se
ha decidido considerar el promedio de dicha recaudación en el período 1990-
2008, el cual es del 21%.
Gráfica 5
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87
Aportación Porcentual de los Ingresos Propios y las Transferencias Federales al Total del Ingreso Municipal
Promedio 1990-2008
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del
INEGI.
Gráfica 6 Aportación porcentual promedio de los ingresos propios y las
transferencias federales al total del ingreso de los municipios de México (1990-1997)
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del
INEGI.
De esta forma, se obtienen los siguientes rangos:
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1001
99
01
99
11
99
21
99
31
99
41
99
51
99
61
99
71
99
81
99
92
00
02
00
12
00
22
00
32
00
42
00
52
00
62
00
72
00
8P
RO
MED
IO
TRANSF.
ING. PROP.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
TRANSF.
ING. PROP.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
88
31% > = 2 = Buena Capacidad
30% - 21% = 1 = Capacidad Media
< 20% = 0 = Baja Capacidad
Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este
indicador:
SEDESOL (2010), Generación de recursos propios, Formación de
Servidores Públicos Municipales, Módulo 4, México
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89
Nombre del Indicador: Calidad del Gasto (II. c3)
¿Qué mide?:
La proporción del gasto dedicado a la inversión.
¿Por qué es importante?:
La reducción de la pobreza con vistas a la sustentabilidad requiere acelerar el
desarrollo y dirigir sus beneficios hacia los más marginados. Para ello, una
condición indispensable es la provisión eficiente de infraestructura física y
social, y es en esta área que los gobiernos subnacionales pueden tener un rol
importante. Para ello se requiere garantizar cierto estándar mínimo en la
provisión de los servicios públicos que más afectan a los pobres (Rao, 2000).
La importancia de los gobiernos locales en el desarrollo se ve
claramente reflejada en el papel protagónico que se les atribuye en el logro de
los objetivos de desarrollo del milenio a través de su gasto en servicios públicos
básicos como educación, salud, nutrición, política social, agua y salubridad.
Dos millones de niños menores de cinco años mueren cada año por
enfermedades relacionadas con la mala calidad del agua, como diarrea. El 90%
de esos fallecimientos son prevenibles (Oldfield, 2009).
En particular, la infraestructura tiene una influencia enorme en la
capacidad de desarrollo de una jurisdicción, para lo cual cuenta tanto la
cantidad como la calidad de la misma (Fourie, 2006). En el caso de los
gobiernos locales, es importante garantizar que la calidad de los servicios
públicos sea mantenida en un nivel razonable para lo cual se requiere que la
infraestructura con la que se cuenta reciba un mantenimiento sistemático. De
acuerdo con datos del Banco Mundial, la infraestructura puede ayudar a reducir
la pobreza a través de la provisión de servicios claves como los son el agua
potable y medidas de salubridad básicas (Briseño, Estache & Shafik, 2004).
En los países menos desarrollados como los latinoamericanos, el sector
público es quien cubre la mayor parte del costo de la infraestructura, lo cual se
calcula entre el 2% del PIB, en países de alto ingreso medio, y el 4% en
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
90
aquellos de bajo ingreso. En los casos de los países de ingreso bajo e ingreso
medio bajo, este porcentaje es hasta 3% menor que lo que se calcula son sus
necesidades de inversión. En un estudio realizado en ocho países de América
Latina, se encontró que la inversión del sector público disminuyó del 3% al
0.8% del PIB durante la década de los 90s (Id:17-18).
Se considera que los gobiernos locales han contribuido en gran medida
a la disminución de la inversión del sector público en infraestructura. Lo anterior
debido a que los procesos de descentralización en la región han dejado en
manos de este ámbito de gobierno la expansión y mantenimiento de
infraestructura básica, tal como los caminos secundarios, el drenaje y el agua
potable (Id). Cuando los recursos son limitados, la inversión de capital e
infraestructura pública local son los primeros en reducirse. En el África
francófona, los gobiernos locales llegan a dedicar entre el 80 y el 90% de sus
presupuestos al gasto administrativo con lo cual su capacidad de invertir en
infraestructura es prácticamente nula (CGLU, 2007:25).
En los procesos exitosos de descentralización se tiende a aumentar el
total de la recaudación del sector público, lo cual generalmente incrementa la
proporción del gasto en desarrollo humano, y también casi siempre mejora la
proporción que se invierte en las áreas prioritarias para este fin (Ramírez,
Ranis y Stewart, 1998). Aunque uno de los efectos de los procesos de
descentralización debería ser un mayor porcentaje de gasto ejercido por los
gobiernos subnacionales, y se esperaría que esto se tradujera en un mayor
gasto en infraestructura y servicios para la gente más pobre, como agua y
drenaje; esto no ocurre necesariamente.
Aunque la descentralización tiene como uno de sus principales objetivos
mejorar la calidad de los servicios públicos, en muchos casos dichos beneficios
no se hacen realidad y, por el contrario, su provisión se reduce (USAID, 2009).
En diversos países con economías en transición, como Bulgaria y Rusia, el
cambio de su economía planificada a una de mercado, junto con procesos de
descentralización, ha dejado a mucha gente sin el mínimo de servicios sociales
básicos (Scott, 2006).
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
91
La descentralización en los países de Latinoamérica ha asignado
mayores responsabilidades en materia de gasto a los gobiernos locales pero no
ha fortalecido sus facultades de recaudación. La mayor parte del ingreso de los
municipios se financia a través de transferencias del gobierno central lo cual
inhibe el esfuerzo fiscal local (Arze y Martínez-Vázquez, 2003).
Un estudio sobre la prestación de servicios públicos en ciudades de
América Latina y el Caribe encontró que en dichas ciudades los servicios como
salud, educación, agua potable, saneamiento, tratamiento de residuos sólidos,
transporte urbano y servicios locales en general eran de acceso y calidad muy
limitados para la mitad de la población en situación de pobreza (Antúnez y
Galilea, 2003).
El gasto de inversión es el único que genera crecimiento económico y
desarrollo humano, por lo que los ayuntamientos deberían emplear una
proporción importante de su gasto en este rubro. Lamentablemente, desde
hace mucho tiempo, las estadísticas muestran que la relación entre el gasto
administrativo y el de inversión es muy desequilibrada ya que los
ayuntamientos dedican la mayor proporción de sus recursos a su gasto
corriente, mientras que la obra pública representa mucho menos. El supuesto
de este indicador es que a mayor gasto en inversión, mayor capacidad de
generar y apoyar procesos de desarrollo sustentable en su territorio.
¿Qué variables componen el indicador?:
% del Gasto Total Municipal empleado en Obra Pública (inversión).
Total del Gasto Municipal.
¿Cómo se mide?:
La tendencia de las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales en
México es hacia un aumento real de sus ingresos. Sin embargo, este
incremento no ha sido a través del fortalecimiento de sus facultades tributarias,
sino por medio de una mayor asignación de transferencias federales. Como
lógica consecuencia, los municipios mexicanos han incrementado su
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
92
dependencia de los recursos federales. Esta negativa tendencia en materia de
ingresos, ha sido acompañada de otro patrón negativo en materia de gasto.
Los municipios mexicanos gastan mucho más en la operación de su aparato
administrativo que en su obra pública.
Entre 1990 y 2008, los gobiernos locales canalizaron prácticamente dos
terceras partes de sus recursos al pago de su gasto corriente, mientras que
para la obra pública dedicaron la mitad de estos recursos (véase Gráfica 7).
Gráfica 7 Estructura Porcentual del Gasto de los municipios de México por
Concepto de Inversión y Gasto Administrativo Promedio 1990-2008
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de finanzas públicas municipales del
INEGI.
En este lapso, el máximo porcentaje de gasto empleado en obra pública
fue del 29%, en 2003; y el porcentaje promedio del período fue de 21%. El
máximo porcentaje dedicado al gasto de inversión durante este período será
considerado como referencia para determinar este indicador. Para determinar
el porcentaje a partir del cual se realizará la distinción entre los municipios con
buen y bajo aprovechamiento, se ha decidido considerar el promedio de dicha
recaudación en el período analizado.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
PR
OM
EDIO
OBRA PUB.
GTO. ADMVO.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
93
De esta forma, se obtienen los siguientes rangos:
29% > = 2 = Buena Capacidad
28% - 21% = 1= Capacidad Media
< 20% = 0 = Baja Capacidad
La medición de la calidad del gasto público en relación con la
sustentabilidad requeriría de mayor desagregación de los datos sobre los
egresos municipales ya que el rubro „obra pública y acciones sociales‟ es
demasiado general. Para evaluar la calidad del gasto público municipal en
materia de sustentabilidad sería necesario conocer el monto de los egresos
realizados en los sectores que mayor impacto tienen en el desarrollo
sustentable, para así poder determinar su importancia en el total del gasto
local. Por ejemplo, conocer cuánto se dedica al área de servicios públicos
básicos: agua potable, drenaje y alcantarillado; o a obras que tienen un alto
impacto en el medio ambiente como plantas de tratamiento o rellenos
sanitarios.
Por otra parte, tradicionalmente, en el rubro de obra pública sólo se han
incluido los egresos realizados en nuevas obras, sin embargo, el
mantenimiento de la infraestructura ya existente no es considerado la mayor
parte de las veces como inversión, pese a su importancia en el desarrollo de un
territorio.
Finalmente, para la mejor evaluación de cualquier aspecto relacionado
con las haciendas municipales, es necesario que se homogeneícen los
sistemas contables de todo el país. Aunque se ha trabajo en dicha meta por
varios años, al día de hoy no hay uniformidad en todos los sistemas que las
entidades federativas y los municipios emplean para llevar a cabo sus registros
contables. Así pues, es prácticamente imposible realizar cualquier cálculo que
requiera de información más desagregada que los datos generales que el
INEGI tiene. Otro aspecto importante en relación con este problema es que
aquellos estados que ya cuentan junto con sus municipios con un sistema
contable homogéneo, difícilmente lo hacen de acceso público.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
94
DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA HACIENDA PÚBLICA
Nombre del Indicador: Descentralización de la Inversión en el Municipio (III. c1)
¿Qué mide?:
Si el ayuntamiento emplea la mayor proporción del FAISM, proxy del gasto de
inversión, fuera de la cabecera municipal.
¿Por qué es importante?:
A partir de la creación del Sistema de Coordinación Fiscal en 1980, y la
posterior descentralización del gasto federal a mediados de los 1990‟s, los
municipios mexicanos han ido dependiendo cada vez más de las transferencias
federales para financiar el total de su gasto. Al día de hoy, el 70% del total de
los ingresos municipales, en promedio, proviene de las transferencias federales
(véase Indicador Aprovechamiento del Ingreso Propio). Este comportamiento
del ingreso municipal se combina con una mala calidad de su gasto. Los
municipios mexicanos gastan mucho más en la operación de su aparato
administrativo que en su obra pública. Entre 1990 y 2008, los gobiernos locales
canalizaron prácticamente dos terceras partes de sus recursos al pago de su
gasto corriente, mientras que para la obra pública dedicaron la mitad de estos
recursos (véase Indicador Calidad del Gasto).
De la información anterior se puede deducir que la poca proporción de
su gasto en inversión proviene de las transferencias federales que son
básicamente: las que del Fondo General de Participaciones (Ramo 28 del
Presupuesto de Egresos de la Federación), y del Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social Municipal (FAISM. Ramo 33). Las Participaciones son
recursos no etiquetados por lo que la mayor proporción lo dedican a su gasto
corriente, de tal forma que en la gran mayoría de los municipios el gasto de
inversión es el del FAISM. Existe evidencia de que el FAISM es todavía más
importante para los municipios con menor ingreso propio total y per cápita
(Velázquez, 2008).
El objetivo del FAISM es combatir el atraso social en las comunidades y
grupos más rezagados del país. Es un fondo que se dedica íntegramente a la
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
95
inversión en infraestructura en agua potable, alcantarillado, drenajes y letrinas,
electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud,
infraestructura educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e
infraestructura productiva rural. Si se considera que el costo por proporcionar
agua potable, saneamiento y promoción de la higiene a una escuela en
Latinoamérica, es de entre $10,000.00 y $20,000.00 dólares en promedio
(Oldfield, 2009), es posible afirmar que este fondo puede contribuir
sustancialmente a la disminución de la pobreza y por ende, al desarrollo
sustentable si se invierte con eficiencia en las áreas realmente más marginadas
del país.
Mientras que existe una fórmula establecida para la distribución de los
recursos del FAISM de la federación hacia los estados, y de éstos últimos hacia
los municipios, no existen reglas claras para la asignación que se realiza al
interior del territorio municipal, entre su cabecera y las demás localidades que
lo integran. La información con que se cuenta es muy limitada y proviene de las
encuestas de desarrollo institucional municipal. De acuerdo con ellas, en 1999,
los municipios del país invirtieron en promedio el 48% de los recursos del
FAISM en sus cabeceras municipales, y el 52% restante en sus demás
localidades. En 2001, esta relación fue de 50 y 50%.
Si se considera el grado de marginación de los municipios, se encuentra
que aquéllos más marginados tienden a invertir una mayor proporción del
FAISM en sus localidades, mientras que los menos marginados concentran una
mayor proporción de estos recursos en sus cabeceras municipales (Gráfica 8).
Esto puede deberse a que en los municipios menos marginados, la mayor parte
de la población se asienta en sus cabeceras.
La tendencia arriba descrita también se encuentra al analizar la variable
de Índice de Desarrollo Humano. Los municipios con menor grado de desarrollo
canalizaron más recursos del FAISM a sus localidades que a la cabecera
municipal; mientras que aquéllos con mayor grado de desarrollo, centralizaron
más estos recursos en sus cabeceras. Es importante destacar entre la marcada
tendencia, entre 1999 y 2001, de los municipios con el menor grado de
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
96
desarrollo humano a descentralizar estos recursos hacia sus localidades;
mientras que en aquéllos con mayor grado la tendencia es inversa (Gráfica 9).
Gráfica 8
Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, INEGI-INDESOL; CONAPO (1999). Información tomada de Carrera et al., 2005.
Entre 1999 y 2001, los municipios que en 2003 fueron incorporados al
Programa Hábitat, concentraron prácticamente el 66% de los recursos del
FAISM en sus cabeceras municipales. Los municipios que no fueron incluidos
en este programa asignaron estos recursos en una proporción de 50 y 50%
entre sus localidades y sus cabeceras. Debe señalarse que el Programa
Hábitat de la SEDESOL tiene requisitos muy estrictos para que un municipio
pueda usar esos recursos en su jurisdicción, por ejemplo, el número de
habitantes en situación de pobreza. Como la mayor parte de la población del
municipio generalmente se asienta en la cabecera, estos recursos sólo se
pueden utilizar ahí. Así pues, si la mayor proporción de los recursos del FAISM
se concentra en la cabecera, la mayor parte del gasto de inversión municipal se
queda ahí, mientras que el resto de las localidades reciben recursos mínimos.
Entre 1999 y 2001, se observó casi la misma distribución en el caso de
los municipios que fueron incluidos en el Programa Micro Regiones en 2004,
que entre aquéllos que no fueron incluidos, distribuyendo prácticamente la
mitad de los recursos del FAISM entre sus cabeceras y el resto en sus
localidades (Cuadro 1).
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Muy Alto Alto Medio Bajo Muy Bajo
Po
rcen
taje
del F
ISM
(%
)
Grado de Marginación
Distribución del FISM entre la Cabecera y las Localidades Según el Grado de Marginación en 1999
Localidades
Cabecera
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
97
Gráfica 9
Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, CONAPO, 1999. Información tomada de Carrera et al., 2005.
Cuadro 1
Distribución del FISM entre la Cabecera Municipal y las Localidades de los Municipios Incorporados a Hábitat (1999-2001)
PROGRAMA
HÁBITAT 2003
% DEL FISM
CABECERA
1999
% DEL FISM
LOCALIDADES
1999
% DEL FISM
CABECERA
2001
% DEL FISM
LOCALIDADES
2001
SI 64.13 35.88 66.84 33.15
NO 47.10 52.90 49.38 50.61
PROGRAMA
MICROREGIONES
SI 45.60 54.40 48.55 51.44
NO 49.93 50.07 51.48 48.51
Fuente: Encuesta sobre Desarrollo Municipal 2000, INEGI-INDESOL; Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social 2002, INDESOL-INEGI-CONAPO; CONAPO (1999) y (2001). Información tomada de Carrera et al., 2005.
La encuesta sobre desarrollo institucional municipal que realizó la
SEDESOL en 2004 arrojó que alrededor del 50% de los recursos del FAISM se
destinan a la cabecera municipal, aunque se sabe que generalmente en ella no
se encuentran las localidades con mayores necesidades en materia de
infraestructura (Velázquez, 2008:15).
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Alto Medio Alto Medio Bajo Bajo
Po
rcen
taje
de
l F
ISM
(%
)
Índice de Desarrollo Humano
Distribución del FISM entre la Cabecera y las Localidades Según el Índice de Desarrollo Humano en 1999
Localidades
Cabecera
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
98
Al examinar la distribución de los recursos del FAISM entre la cabecera
municipal y el resto de las localidades, una investigación concluyó que los
presidentes municipales prefieren proveer de servicios públicos a los habitantes
de la cabecera por razones electorales, ya que ahí es donde se generan la
mayor parte de los votos. Así pues, la relación entre el Índice de Desarrollo
Humano o el del Ingreso y la inversión del FAISM no fue significativa, lo que
señala que a mayor cobertura de servicios públicos correspondió una mayor
inversión del FAISM. Esto se traduce básicamente en un mejoramiento de la
calidad de los servicios en la cabecera municipal y no en mejorar la
infraestructura básica de la población más pobre que se encuentra en las
demás comunidades (Hernández y Jarillo, 2007).
Resumiendo, los ayuntamientos han reproducido el esquema
centralizador bajo el cual vivieron durante 70 años. Una de las principales
manifestaciones de este patrón ha sido concentrar la obra pública en la
cabecera municipal por razones políticas, en detrimento de las demás
comunidades que existen en su territorio. Es por esta razón que las cabeceras
municipales cuentan con mejores servicios e infraestructura que el resto del
territorio. Con esto se genera un círculo vicioso ya que las comunidades más
pobres siguen siendo las que están fuera de la cabecera, lo cual incentiva la
migración hacia las áreas que ofrecen mejores servicios públicos y
posibilidades de desarrollo económico. Este indicador señala que si el
municipio canaliza la mayor parte del FAISM, gasto de inversión, fuera de la
cabecera municipal, está manifestando una política de redistribución a favor de
la población más pobre, lo cual ayuda a promover el desarrollo sustentable.
¿Qué variables componen el indicador?:
• Porcentaje del FAISM en cabecera municipal
¿Cómo se mide?:
• Mayor % fuera = Buena Capacidad
• % igual = Capacidad Media
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
99
• Menor % fuera = Baja capacidad
La medición del grado de descentralización del gasto de inversión en un
municipio requeriría de información relacionada con la distribución de otros
fondos que los ayuntamientos emplean para realizar obra pública y acciones
sociales, como son:
Porcentaje de gasto en mantenimiento de obra pública en la cabecera
municipal y fuera de ella.
Porcentaje de recursos Hábitat invertidos en la cabecera municipal y
fuera de ella.
Porcentaje de recursos Rescate de Espacios Públicos invertidos en la
cabecera municipal y fuera de ella.
Porcentaje de recursos 3x1 invertidos en la cabecera municipal y fuera
de ella.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
100
DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS
Nombre del Indicador: Servicios Púbicos Ambientales (I. d1)
¿Qué mide?:
Este indicador se utiliza para evaluar la infraestructura instalada de
potabilización y saneamiento del agua por municipio, sirve para reconocer, en
forma indirecta, el nivel de accesibilidad de la población a esta infraestructura.
¿Por qué es importante?:
Los asentamientos humanos son agentes contaminantes producto de las
actividades con impactos directos e indirectos en la cantidad y calidad del agua
superficial y subterránea. Entre éstas fuentes de contaminantes se pueden
mencionar la ausencia de control sobre las emisiones industriales, los
escurrimientos de agua de lluvia contaminada y la descarga de aguas
residuales sin tratamiento a los cuerpos de agua y cauces naturales.
El gran problema de la contaminación del agua radica en el hecho de
que su calidad es afectada generalmente de manera indirecta y en muchas
ocasiones sin que se pueda notar. Así, diversas actividades económicas vierten
una serie de productos químicos orgánicos e inorgánicos no sólo a los cuerpos
de agua sino también al suelo. De hecho, la contaminación de suelos puede
poner en riesgo especialmente la calidad de las aguas por el proceso conocido
como lixiviación y que consiste en el drenado y filtración de contaminantes a
través del suelo hasta el agua (Aguilar, 2009).
Asimismo, los diferentes usos del suelo, sobretodo la agricultura, la
urbanización y la minería son fuentes principales de contaminación del agua.
Algunos ejemplos son las fugas de tanques de gasolina, la filtración del agua
proveniente de lagunas de tratamiento, los basureros municipales, las
descargas industriales, el uso intensivo de agroquímicos, los derrames de
petróleo e inclusive, el bombeo para extraer el agua. En algunos casos, una
fuente local de contaminación puede convertirse en un problema regional. Si
algún elemento tóxico se difunde en grandes cantidades en un acuífero
extenso, otros usuarios que la extraigan de pozos o de algún manantial en
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
101
lugares distantes, tendrán un problema de calidad del agua sin conocer la
fuente de la contaminación. Este es el caso, por ejemplo, de los nitratos y los
pesticidas, que han causado gran preocupación tanto en Europa como en
Estados Unidos y América Latina (Maderey y Carrillo 2005).
Por lo anterior, siendo los municipios los actores responsables de la
administración pública de los centros de población a cuyo cargo queda la
prestación de los servicios públicos básicos, como los de tratamiento de aguas
residuales y potabilización, resulta necesario un indicador que nos permita
conocer hasta qué punto las autoridades de gobierno atienden realmente los
problemas ambientales de su jurisdicción y cuáles son las principales
capacidades de gestión en materia ambiental para realizar acciones para
prevenir, disminuir o revertir los efectos contaminantes de su crecimiento
urbano.
Asimismo, México enfrenta severos problemas en cuanto a la
disponibilidad del recurso hídrico; la precipitación está desigualmente
distribuida y estacionalmente concentrada. El norte del país tiende a ser más
seco, mientras que en el sur la abundancia del recurso es mayor. Además, la
distribución demográfica y la utilización agrícola siguen patrones propios y en
buena medida contrarios a la disponibilidad del recurso. Cerca de 6.8 millones
de habitantes de comunidades rurales no cuentan con sistemas de
abastecimiento de agua potable. Asimismo, aproximadamente 4.7 millones de
personas en municipios urbanos carecen del servicio de agua potable. Para
apoyar el mejoramiento del servicio en este segmento poblacional es
conveniente elaborar diagnósticos que permitan identificar los principales
problemas y las acciones que requieren atención prioritaria en esta materia
(Garzón, 2006).
Ambos aspectos, potabilización y tratamiento de aguas, son importantes
en cuanto que el acceso de la población a determinados bienes y servicios está
condicionado por la existencia de los mismos en su territorio municipal, dada la
tendencia a su concentración en determinadas entidades o regiones del país,
fundamentalmente metrópolis o ciudades principales. Se asume que mientras
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
102
mayor es el grado de accesibilidad (es decir, mayor el número de plantas
potabilizadoras y de saneamiento de agua funcionando), mejor servido se
encuentra un municipio.
¿Qué variables componen el indicador?: Son dos variables: 1) la existencia de
una planta potabilizadora de agua y, 2) la existencia de una planta de
tratamiento de aguas residuales.
¿Cómo se mide?:
Las siguientes variables han sido propuestas a partir de la base de datos de la
Comisión Nacional del Agua (Conagua) que indica el número de plantas
potabilizadoras y de tratamiento de aguas residuales que existen por municipio
en el país. Esta base contiene información sobre el estado actual de operación
de dichas plantas: 1) activa; 2) baja, y 3) fuera de operación. Si el municipio “x”
cuenta con al menos una planta potabilizadora y al menos una planta tratadora
funcionando, su valor del indicador de servicios púbicos ambientales será de
2 puntos, sí sólo cuenta ya sea con planta tratadora o sólo planta potabilizadora
obtendrá un valor de 1 punto. Si no posee ninguna de las 2 el valor de su
indicador será 0.
2 = una planta potabilizadora y una planta tratadora funcionando
1= una planta potabilizadora o una planta tratadora funcionando
0 = sin planta potabilizadora y sin planta tratadora funcionando
Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este
indicador
SEDESOL (2010), Ordenamiento territorial, Formación de Servidores
Públicos Municipales, Módulo 2, México
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
103
DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS
Nombre del Indicador: Intermunicipalidad (II. d1)
¿Qué mide?:
La voluntad política de los municipios por resolver la problemática en materia
de la provisión de servicios públicos a través de la asociación municipal o
intermunicipalización.
¿Por qué es importante?:
La intermunicipalidad puede definirse como (Salcedo, 2008:11):
“Una herramienta para la organización de distintos municipios,
colindantes o no, que expresan de manera voluntaria el interés por
fortalecer las competencias de sus gobiernos y la articulación de sus
estrategias, mediante la formación de redes de cooperación
comprometidas en la construcción de procesos, proyectos y optimización
de los recursos que permitan atender las demandas y necesidades de la
población que compete sus jurisdicciones”
En Europa, la intermunicipalidad ha tenido muy buenos resultados
potenciando capacidades y recursos en diferentes áreas que van desde la
compra de equipo hasta la provisión de servicios públicos como la recolección
y disposición de desechos sólidos. La asociación de municipios no sólo
contribuye a la sustentabilidad a través del financiamiento de servicios públicos
básicos, sino que también contribuye a la gobernabilidad. La voluntad de dos o
más municipios por resolver un problema común coloca a estos gobiernos en
una posición más allá de prestadores de servicios públicos, sino como
promotores del desarrollo local a través de la concertación de diversos actores
(Moret, 2008).
Los procesos de descentralización iniciados en la región latinoamericana
hace tres décadas, significaron el aumento de responsabilidades de los
gobiernos locales. En este contexto, los municipios han tenido que enfrentarse
a tareas para las cuales no disponen de recursos financieros, técnicos o
humanos. El acelerado proceso de urbanización aunado a la necesidad de
adoptar esquemas sustentables de desarrollo, ha convertido a la asociación
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
104
municipal, o intermunicipalidad, en una excelente opción para cumplir con las
demandas y necesidades de sus comunidades.
Mientras que la intermunicipalidad es una práctica común en Europa, su
aparición en América Latina es muy reciente y poco desarrollada. A pesar de
ello, se han documentado varias experiencias en las que los gobiernos locales
de la región han logrado resultados exitosos a través de este mecanismo. En el
caso de Nicaragua, se destacaron los siguientes logros (ICMA, 2006):
Mejoramiento de la capacidad de gestión ante organismos
internacionales y el gobierno central.
Generación de mayor capacidad técnica de los recursos humanos y de
servicios en el nivel local.
Generación de procesos de transparencia y control administrativo en
los distintos municipios.
Ejecución de proyectos intermunicipales en diversas áreas:
infraestructura, producción, salud y fortalecimiento municipal.
Constitución y funcionamiento de unidades técnicas intermunicipales
dedicadas a elaborar diagnósticos, diseñar y ejecutar planes
estratégicos y apoyar la prestación mancomunada de servicios
públicos; entre otros funciones.
En Perú, la intermunicipalidad ha tenido un impacto más allá de la
gestión, fortaleciendo la capacidad de incidencia de los gobiernos locales en el
proceso de descentralización del país (Salcedo, 2008):
La asociación les ha permitido cobrar fuerza de representación política y
adquirir alguna cuota de poder (que antes no tenían) dentro de una
coyuntura de reforma estatal.
Las municipalidades rurales organizadas han podido tener incidencia en
la normatividad estatal del proceso de descentralización, aportando
características nuevas a la gestión pública local (como su carácter
concertado, participativo y transparente), desde sus propias experiencias
y propuestas.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
105
La asociación les ha permitido llevar a la práctica formas concretar de
integración y articulación territorial, paso importante para avanzar en un
proceso de regionalización.
La asociación para las municipalidades pobres y rurales, les da un
sentido de empoderamiento, necesario para la obtención de un equilibrio
de poder (objetivo del proceso de descentralización) con los otros
niveles de gobierno. En tal sentido la asociación permite el dialogo y la
concertación con los gobiernos regionales, lo que de manera aislada
sería imposible.
Para que la intermunicipalización logre sus objetivos es indispensable
que los gobiernos locales involucrados tengan la voluntad política de cooperar
y trabajar de manera coordinada. Con el fin de estimular la conformación de
este tipo de mecanismos, en Bolivia, la Ley de participación Popular promovió
las intermunicipalidades como una herramienta para el acceso a los recursos
descentralizados. En Argentina, el gobierno federal promovió la creación de
regiones, asociando municipios con características similares y
complementarias, fortaleciendo las economías locales a través de apoyos
económicos importantes (Moret, 2008).
En México existen 2440 municipios,8 entre los cuales se encuentran
algunos que poseen más ingresos que muchos gobiernos estatales, pero
también hay otros en los que la marginación ha prevalecido por siglos. En este
contexto, la asociación intermunicipal responde a una utilidad muy concreta, ya
que representa una alternativa para solucionar muchos de los problemas de
gestión a los que se enfrentan cotidianamente desde los gobiernos locales
rurales hasta los metropolitanos.
En el país existe lo que se ha denominado inframunicipalismo, término
que se refiere a la existencia de un gran número de municipios con pocos
habitantes y cuya capacidad financiera y de gestión son insuficientes para
cumplir con sus funciones y atribuciones básicas (Arenillas, 2004). La
intermunicipalidad ofrece a estos gobiernos locales la posibilidad de potenciar
8 Véase: http://www.e-local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Los_ultimos_municipios_creados (04/08/2010)
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
106
sus recursos y capacidades, fortaleciendo su gestión, y por tanto, su legitimidad
frente a la ciudadanía. La asociación intermunicipal aparece como la mejor
opción para lograr una solución eficaz y eficiente para que un gran número de
municipios puedan satisfacer las demandas básicas de su población en materia
de servicios públicos. Más aún, la mayor parte de los municipios pequeños y
medianos necesita de alguna forma de asociación con otros gobiernos locales
con el fin de dar una solución eficiente, eficaz y a largo plazo a las necesidades
más básica de su población en materia de servicios públicos.
En el otro extremo se encuentran los municipios que forman zonas
metropolitanas. Las zonas metropolitanas son el conjunto de municipios
contiguos en donde se localiza una ciudad principal de 50 mil habitantes
(ciudad central), cuya área urbana, funciones y actividades trascienden los
límites territoriales del municipio que originalmente la contuvo e incorpora a
otros municipios vecinos, con los que forma un ámbito urbano integrado física y
funcionalmente.
De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (CONAPO), el
Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y la Secretaría
de Desarrollo Social del gobierno federal (SEDESOL), existen 55 zonas
metropolitanas en México, integradas por 310 municipios en donde viven 51.5
millones de habitantes. Ello representa el 53% de la población total del país y el
87% de la población urbana. Uno de cada 2 mexicanos habita en estas 55
zonas metropolitanas y en ellas se genera el 76% del PIB.9
Aunque los municipios metropolitanos cuentan con muchos más
recursos, lo cierto es que su problemática es también mucho más compleja.
Las cifras proporcionadas permiten tener una idea cercana sobre las demandas
que en materia de servicios públicos, infraestructura y seguridad pública
enfrentan este tipo de gobiernos locales. El mejor ejemplo de ello es la zona
Metropolitana del Valle de México (ZMVM), en la cual se asienta la Ciudad de
México, una de las más grandes del mundo. La ZMVM está integrada por las
9Véase:file:///C:/Documents%20and%20Settings/fxo/Local%20Settings/Temporary%20Internet
%20Files/Content.IE5/FUKYK2JL/567,15,Slide 15
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
107
16 delegaciones políticas del Distrito Federal, 58 municipios del Estado de
México y un municipio del estado de Hidalgo. Para 2000, en ella vivían 18.4
millones de habitantes (Partida & Anzaldo, 2003:44). Es evidente que cualquier
política para la prestación de servicios públicos o desarrollo económico
requiere de la coordinación de todas las esferas de gobierno que coexisten en
ese espacio.
Por diferentes motivos, la inmensa mayoría de los municipios mexicanos
carece de la capacidad institucional y financiera para cumplir con las facultades
que la ley le señala. El ámbito en el cual se ve reflejado con mayor claridad
estas limitaciones es en la prestación de los servicios públicos, los cuales no
pueden ser provistos, o bien, se proporcionan de manera poco sustentable.
Vgr.: los desechos sólidos se depositan en tiraderos a cielo abierto; o las aguas
residuales son vertidas en los ríos. Por ello, la asociación intermunicipal
constituye una estrategia que puede beneficiar enormemente a toda clase de
municipios, y al país en su conjunto.
Desafortunadamente, mientras que en la experiencia europea las
diferentes filiaciones políticas entre los municipios no han representado una
dificultad para asociarse (Moret, 2008), en el caso mexicano las razones
políticas han predominado sobre el interés público, y la figura de la asociación
municipal ha sido muy poco utilizada. En este sentido se considera relevante
considerar la experiencia que los municipios han tenido en esta materia, ya que
ello constituye un importante referente no sólo sobre su capacidad de proveer
servicios públicos de manera eficaz y sustentable, sino también de su voluntad
por convertirse en agentes eficaces del desarrollo local.
¿Qué variables componen el indicador?:
¿Se ha asociado para la prestación de servicios públicos?
¿Cómo se mide?:
• Si en dos años = 2 = Buena Capacidad
• Si en un año = 1 = Capacidad Media
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
108
• Ninguna vez = 0 = Baja Capacidad
Este indicador sería más valioso si se contara con información actualizada
acerca de la creación de intermunicipalidades en el país. Esto permitiría
conocer la forma en que ha evolucionado y proporcionaría bases para el diseño
de acciones que incentivaran su fortalecimiento. De igual manera sería
importante contar con información específica acerca del propósito con el que se
forman las intermunicipalidades para poder determinar en qué medida
impactan en la capacidad de los municipios para procurar un desarrollo
sustentable en sus jurisdicciones.
Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este
indicador:
SEDESOL (2010), Intermunicipalidad, Formación de Servidores Públicos
Municipales, Módulo 3, México
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
109
DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA SERVICIOS PÚBLICOS
Nombre del Indicador: Indicador Compuesto de Servicios Públicos (III. d1)
¿Qué mide?:
Este indicador constituye una herramienta de análisis que permite evaluar la
situación relativa (cobertura) en la provisión de servicios públicos de
competencia municipal y tener una idea de los déficits en la materia.
¿Por qué es importante?:
Los servicios públicos son todas aquellas actividades que realiza el
ayuntamiento de manera uniforme y continua, para satisfacer las necesidades
básicas de la comunidad. Son ejemplos de éstos la provisión de agua potable,
alcantarillado, mercados, panteones, rastros, calles, parques y transportes. Los
servicios públicos juegan un papel muy importante, ya que a través de ellos se
refleja la buena marcha de la administración y se responde a las demandas
planteadas por la comunidad para mejorar sus condiciones de vida. Por lo
tanto, es recomendable que las autoridades municipales promuevan el
establecimiento de servicios públicos en el territorio municipal (Fernández,
2002).
De acuerdo con Jorge Fernández (Idem), la prestación de los servicios
públicos son una muestra definitiva para elevar el nivel de vida de los
habitantes, esto significa que en la medida que se incrementen los servicios se
mejoraran las condiciones de desarrollo humano y sustentable de las
comunidades. Dichos servicios plantean una dimensión social en la atención a
las necesidades reales y la pronta respuesta a éstas por parte de las
autoridades generan un impacto social positivo. Es decir, que la evaluación del
papel del gobierno municipal se realiza por la población en base a la calidad o
nivel de eficiencia de los servicios que presta. Por tanto, a través de los
servicios públicos se puede evaluar el desempeño de una administración
municipal, ya que es posible conocer la cantidad y calidad de los servicios
públicos prestados.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
110
Por otra parte, para el caso de México y países similares la impartición
de los servicios públicos se enfrenta al dilema de verse o no como un factor de
redistribución social de la riqueza. Es decir, según este criterio los servicios
públicos se distribuyen aunque los usuarios no sean capaces de pagar el costo
real; en esta perspectiva, los servicios públicos funcionarían como
amortiguadores de la pobreza e integradores sociales de los sectores de
menores ingresos (Carrera, et. al, 2005). Además, varios servicios públicos que
la Constitución política asigna como facultades y obligaciones municipales
tienen una profunda repercusión en la calidad del medio ambiente, por ejemplo,
los servicios de agua potable, drenaje, saneamiento, tratamiento de aguas
negras, residuos sólidos, rastro, transporte y mercados. En opinión de Ignacio
Pichardo, éstos no deben mantenerse en segundo plano porque el precio que
paga el ciudadano y la naturaleza por la falta de ellos es inconmensurable
(2009).
Los servicios públicos constituyen las intervenciones más tangibles de
los municipios y exigen la mayor cantidad de recursos de inversión. Una de sus
funciones es asegurar la distribución equitativa de beneficios, estableciendo
una calidad de urbanización mínima para todos los barrios y colonias.
Usualmente el paquete de servicios públicos mínimos incluye: a) sistemas de
abastecimiento de agua potable; b) sistema de disposición de aguas residuales
(desde la provisión de soluciones individuales, hasta la construcción de redes
de alcantarillado y su conexión a los sistemas de tratamiento); c) obras de
vialidad d) electrificación y alumbrado público. Dependiendo de las
necesidades se agregan otros servicios, en particular aquéllos destinados a
mitigar los riesgos a que están expuestos los asentamientos humanos. Uno de
ellos es para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 1995), el servicio
urbano más crítico: la recolección de desechos sólidos.
No obstante, en la mayoría de los casos la problemática de los residuos
sólidos y otros servicios públicos ha sido tratada como un elemento intrínseco
del desarrollo urbano en donde la mayor parte de la responsabilidad recae en
el nivel de gobierno municipal, el cual, a partir sus limitadas capacidades
reconocidas históricamente, debe enfrentar el gran reto de ofrecer los
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
111
principales servicios públicos. Un aspecto crucial entonces es garantizar la
capacidad municipal para implementar acciones de planificación y desarrollo de
su territorio. Desde esta perspectiva, parte de la solución se encuentra en una
mejor oferta de servicios públicos (Mascareño, 1996).
Por ello, esta propuesta de indicador compuesto forma parte de una
estrategia de mejora continua, puesto que sirve para el arranque de un proceso
cuyo resultado podrá verse a la vuelta de unos años, cuando un grupo de
Ayuntamientos sea capaz de fijar una serie de objetivos anuales de mejora de
gestión, a partir de este indicador. El municipio es la entidad encargada de
presentar, de conformidad con las leyes y reglamentos en la materia, los
servicios públicos de alumbrado público, limpia, recolección, tratamiento y
disposición final de residuos; mercados; mantenimiento de calles, parques,
jardines y espacios públicos. Por ello, este indicador ayudará a prestar mejores
servicios públicos a partir del uso de información que mejore la calidad de los
mismos.
¿Qué variables componen el indicador?:
Se trata de la comparación de las coberturas reportadas por los presidentes
municipales encuestados por SEDESOL en cada uno de los siguientes
servicios:
1. Drenaje y alcantarillado
2. Alumbrado público
3. Seguridad pública
4. Agua potable
5. Limpieza de calles
6. Recolección de basura
7. Pavimentación
8. Mercados
9. Panteones
10. Rastros
11. Parques
12. Transporte
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
112
¿Cómo se mide?:
Las siguientes variables han sido propuestas a partir de los servicios que han
recibido mayor atención en la elaboración de bases de datos con información
del ámbito municipal. La medición de estos servicios contiene solamente datos
de cobertura reportados por los presidentes municipales encuestados; ello
obedece a que únicamente ha sido posible recoger ese dato. No obstante,
constituye un buen ejemplo de medición necesaria para conocer la gestión
municipal, hacer un seguimiento de ésta y poder hacer comparaciones entre
ayuntamientos.
El valor del indicador compuesto corresponde a la media aritmética de
los porcentajes de cobertura reportados. Los valores obtenidos aparecen como
expresión de la media aritmética de los porcentajes reportados en la cobertura
de servicios de manera global. El hecho de tomar esta medida obedece
únicamente a un criterio de simplicidad de cálculo, mismo que se visualiza en la
siguiente fórmula:
(% drenaje y alcantarillado + % alumbrado público + % seguridad pública
+ % agua potable + % limpieza de calles + % recolección de basura + %
pavimentación + % mercados + % panteones + % rastros + % parques +
% transporte / 12) = % global de cobertura reportado en los servicios
públicos a cargo del municipio.
El valor del indicador del indicador compuesto de servicios públicos será
de 2 puntos sí el porcentaje global de cobertura reportado en los servicios
públicos a cargo del municipio se encuentra entre el rango de 75% y 100%; de
1 si se encuentra entre el rango de 50% y 75%; de 0 si se encuentra entre el
rango de 0% y 50%.
2 = 75% y 100% = Buena cobertura
1 = 50% y 75% = Cobertura regular
0 = 0% y 50% = Deficiente cobertura
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
113
El cálculo de este indicador sería mejor si hubiese la posibilidad de
contar con la siguiente información sobre las variables que componen el
indicador compuesto de servicios públicos:
1. Drenaje y alcantarillado. Número de viviendas con conexión a red de
drenaje y alcantarillado / Total de viviendas del municipio, según censo).
El índice de marginación del Consejo Nacional de Población (CONAPO)
sólo cuenta con datos sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin
drenaje ni servicio sanitario, información que no nos brinda un
diagnóstico sobre la cobertura en el municipio, sino en los hogares.
2. Alumbrado público (Comunidades o colonias con alumbrado público /
Total de comunidades o colonias). El CONAPO sólo tiene información
sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica.
3. Seguridad pública (Denuncias atendidas / Total de denuncias
interpuestas). Esta información no está disponible en las bases de datos
de SEDESOL.
4. Agua potable (Viviendas con conexión a red de agua potable / Total de
viviendas del municipio, según censo). El CONAPO sólo tiene
información sobre el porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua
entubada.
5. Limpieza de calles (Calles con servicio de limpia / Total de calles). No
hay información agregada disponible sobre este rubro.
6. Recolección de basura (Viviendas con servicio de recolección de
residuos / Total de viviendas). No hay información agregada disponible
sobre este rubro.
7. Pavimentación (Longitud en kilómetros de caminos pavimentados en el
periodo actual / Longitud en kilómetros de caminos programados para
pavimentación en el periodo actual). No hay información agregada
disponible sobre este rubro.
8. Mercados (Número de mercados/Total de comunidades, colonias y
fraccionamientos). No hay información agregada disponible sobre este
rubro.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
114
9. Panteones (Número de panteones/Total de comunidades, colonias y
fraccionamientos). No hay información agregada disponible sobre este
rubro.
10. Rastros (Número de rastros/Total de comunidades, colonias y
fraccionamientos). No hay información agregada disponible sobre este
rubro.
11. Parques (Comunidades que cuentan con jardín o áreas verdes (mínimo
un área colectiva de 5m2) / Total de comunidades). No hay información
agregada disponible sobre este rubro.
12. Transporte (Comunidades o colonias con servicio de transporte público /
Total de comunidades o colonias). No hay información agregada
disponible sobre este rubro.
Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este
indicador
SEDESOL (2010), Participación ciudadana, Formación de Servidores
Públicos Municipales, Módulo 6, México
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
115
DIMENSIÓN AMBIENTAL-ÁREA REGLAMENTACIÓN
INDICADOR: REGLAMENTACIÓN AMBIENTAL (I. e1)
¿Qué mide?:
Este indicador intenta mostrar los elementos fundamentales sobre la
reglamentación ambiental en el ámbito municipal de gobierno, particularmente
del marco normativo de uso y zonificación del suelo, ecología y planeación
urbana.
¿Por qué es importante?:
La política ambiental es una de las áreas más jóvenes de las políticas públicas
mexicanas. Apenas en 1971 se contó con la primera Ley, así como con una
Subsecretaría dedicada a gestionar lo ambiental. No obstante lo cual, la
definición y gestión gubernamentales de lo ambiental han atravesado por
cambios sustanciales, sobre todo en el ámbito local de gobierno.
Particularmente durante el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000), las políticas
ambientales cobraron un nuevo impulso con la creación de la Secretaría del
Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). Al mismo tiempo,
en diciembre de 1996 se produce una importante reforma a la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente, en donde se establecen con
mayor precisión, las facultades que le corresponden a los diversos órdenes de
gobierno, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico
(Guevara, 2003).
En el capítulo II, correspondiente a la “Distribución de Competencias y
Coordinación” de la mencionada Ley, le están reservadas, 16 facultades al
municipio y tienen que ver particularmente con todas aquellas áreas y esferas
de acción en donde ni la Federación, ni los estados tienen jurisdicción
específica. Entre estos figuran aquellas actividades que generan efectos
ambientales diversos, ya sea por fuentes fijas o móviles (establecimientos
mercantiles o de servicios, transporte, sistemas de drenaje y alcantarillado). En
el caso de los residuos sólidos e industriales, sólo se trata de aquellas
actividades consideradas como “no peligrosas”, en su proceso de generación,
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116
transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los
mismos. Vale la pena resaltar tres importantes atribuciones que le son
reconocidas por la Ley al municipio: 1) la creación y administración de zonas de
preservación ecológica de los centros de población; 2) la participación en la
atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en su
circunscripción territorial; y 3) la formulación, ejecución y evaluación del
programa municipal de protección al ambiente (Idem).
La tercera atribución se orienta a marcar un camino en la planeación
municipal apenas abierto. No parece haber muchos casos de gobiernos locales
que hayan elaborado y puesto en práctica un programa o reglamento de
protección al ambiente o de ecología. El mayor peso de este ejercicio
burocrático lo desempeñan las oficinas del gobierno estatal o federal. El breve
lapso del periodo gubernamental de un ayuntamiento en México (3 años), limita
enormemente las posibilidades de intervención del municipio en la formulación
de programas o reglamentos ambientales específicos. Cuando mucho en el
Programa Municipal de Desarrollo, presentado por lo común al principio del
trienio, aparece un capítulo en este rubro, pero no llega a ser en muchos casos,
más que un formulario de problemas y propósitos sueltos.
En general, la comprensión del fenómeno ambiental es muy limitado
dentro del cuerpo del cabildo y la toma de decisiones parte de las prioridades
políticas y coyunturales, muchas veces definidas por el (la) presidente(a)
municipal, quien muchas veces posee gran influencia en el cabildo. Los
acuerdos de cabildo pueden verse igualmente como acuerdos de partido, en
tanto existe el fenómeno de la sobrerrepresentación política de un partido en la
conformación del cuerpo edilicio. Este hecho no debe soslayarse, pues puede
darse el caso de que un alcalde o alcaldesa (a veces apoyado por grupos
sociales diversos) se proponga llevar a cabo acciones ambientales y eso
influirá en la realización de programas de este tipo. De ahí que las
preocupaciones ambientales municipales siempre van a variar de un caso a
otro, ateniéndose a la problemática local y no a demandas generales, las
cuales formen parte de un discurso universalista (Ávila, 1997).
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
117
Falta también señalar la carencia de reglamentos ambientales y
ordenanzas municipales actualizadas, contemporáneas. La importancia de
configurar una reglamentación amplia y precisa sobre el territorio municipal,
reside en que por un lado, la institución municipal emite sus propias normas de
actuación y regula la actuación de los organismos públicos, privados y sociales,
así como a los propios individuos, en materia ambiental, en lo que al municipio
jurídicamente le corresponde. Por otro lado, hace más tangibles los “derechos
ambientales” para el ciudadano, mediante la institucionalización de normas
específicas de comportamiento. Por lo anterior, el municipio mexicano juega
actualmente un papel activo en la regulación de los impactos ambientales de la
actividad humana. Dada su relación cercana con las comunidades locales,
conserva un potencial socialmente considerable, el cual puede transformarse
en activo protagonismo para regular las cuestiones ambientales y modificar los
patrones de crecimiento urbano.
¿Qué variables componen el indicador?:
Este indicador se construye con base en 3 variables que surgen de la
existencia o carencia de tres documentos fundamentales en materia ambiental:
1. Plan de desarrollo municipal aprobado por el cabildo
2. Reglamento de zonificacion y uso de suelos
3. Reglamento de ecología y medio ambiente.
¿Cómo se mide?:
El valor del indicador compuesto corresponde a la sumatoria de los dos
reglamentos más el plan. Para cada reglamento se pregunta primero si existe
dentro del municipio y después se pregunta si está actualizado. Si ambas
respuestas son positivas el municipio obtiene dos puntos para cada
reglamento, si cuenta con respuestas positivas en los 2 documentos obtendría
un puntaje total de 4 puntos. Además si cuenta con un plan de desarrollo
municipal aprobado por el cabildo suma otros 2 puntos. Si existen omisiones en
cuanto a la existencia de “x” reglamento o de su actualización, su puntaje total
disminuye.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
118
Su fórmula de cálculo sería (Reglamentos y plan aprobados y existentes
/ 6)* 100. Los valores del indicador tomarían la siguiente escala:
De 80% a 100% = 2 = Buena reglamentación ambiental = Buena
Capacidad.
De 70% a 79% = 1 = Reglamentación ambiental media = Capacidad
Media.
Menos de 69% = 0 = Mala reglamentación ambiental = Baja capacidad
El cálculo de este indicador sería más preciso si se pudiera contar con
información sobre otras reglamentaciones importantes para el desarrollo
sustentable en el ámbito de gobierno local, por ejemplo, la Norma Oficial
Mexicana NOM-083-ECOL-1996, que establece las condiciones que deben
reunir los sitios destinados a la disposición final de los residuos sólidos
municipales. En el mismo sentido, haría falta información sobre la existencia de
la Norma Oficial Mexicana NOM-002-ECOL-1996, que establece los límites
máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales a
los sistemas de alcantarillado urbano o municipal.
Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este
indicador
SEDESOL (2010), Participación ciudadana, Formación de Servidores
Públicos Municipales, Módulo 6, México
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DIMENSIÓN ECONÓMICA-ÁREA REGLAMENTACIÓN
Nombre del Indicador: Indicador Compuesto de Reglamentación Municipal (II. e1)
¿Qué mide?:
Este indicador normativo refleja la compilación estadística de los reglamentos
considerados para normar la actividad del ayuntamiento en todas las esferas
municipales, incluyendo materias relacionadas con el desarrollo sustentable.
Vale la pena destacar que el resultado no refleja en absoluto el grado de
cumplimiento de dichos reglamentos, sino que constituyen una aproximación al
grado en que estos procedimientos y reglas internas existen dentro de
determinado municipio para el ejercicio de sus actividades. En otras palabras,
es una aproximación a la importancia relativa que han otorgado el municipio a
obras públicas, seguridad, transporte y otras áreas mediante un desarrollo
normativo apropiado.
¿Por qué es importante?:
El origen de la facultad reglamentaria se remonta a la adición de la fracción IV
al artículo 115 de la Constitución, según decreto del Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de
febrero de 1976. En ese momento se facultó a estados y municipios para
expedir leyes, reglamentos y disposiciones administrativas cuyo objeto fuese el
cumplimiento de los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la
Constitución. Con ello se inició la regulación de los asentamientos humanos y
el establecimiento de provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y
bosques. Lo destacable en este apartado es que los ayuntamientos fueron
dotados por vez primera de facultades constitucionales para emitir normas de
observancia general dentro de su jurisdicción, sin importar que tal facultad se
refiriera a la regulación de los asentamientos humanos, esto es, que se tratara
en realidad de una facultad limitada a ese tema que cerraba la posibilidad de
emitir otros reglamentos (Rives, 2000).
Siete años después de concebirse la primera inclusión de la facultad
reglamentaria a favor de los ayuntamientos, culminó el proceso legislativo que
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
120
reformaba el artículo 115 constitucional. Ese decreto contenía entre otras
cosas, una fracción que fue adicionada con un segundo párrafo que
literalmente consignó: “los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de
acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de
los estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares
y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones” (Gutiérrez, 2002).
Con esa adición, los municipios incrementaron sus atribuciones
materialmente legislativas, extendiendo su facultad de expedir reglamentos a
las materias que tuvieren vinculación con el quehacer municipal. Con motivo
de la penúltima reforma al artículo 115 constitucional, cuyo decreto fue
publicado en el órgano difusor del gobierno de la Federación, el 23 de
diciembre de 1999, el texto que reconoce la facultad reglamentaria de los
ayuntamientos fue modificado. Hoy en día, el texto señala que: “los
ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal, que deberán expedir las legislaturas de los estados, los
bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas
jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las
materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y
aseguren la participación ciudadana y vecinal” (Id.).
Es así que los municipios tienen un orden jurídico propio derivado de las
reformas que se han realizado al artículo 115 constitucional. A partir de ellas,
los municipios han sido objeto de un progresivo desarrollo y consolidación de
varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad a través de
bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las
bases normativas establecidas por los estados. Asimismo, se otorgó al
municipio la potestad de acudir a un medio de control constitucional (la
controversia constitucional), a fin de defender una esfera jurídica de
atribuciones propias y exclusivas. Por último, la reforma constitucional de 1999
trajo consigo la sustitución, en el párrafo 1 de la fracción I del mencionado
artículo 115, de la frase "cada municipio será administrado por un ayuntamiento
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
121
de elección popular directa", por la de "cada municipio será gobernado por un
ayuntamiento de elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el
reconocimiento expreso de una evolución del municipio, desde la primera y la
segunda reformas enunciadas (Corzo, 2007).
Los municipios pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias: a) el
reglamento tradicional de detalle de las normas, que funciona similarmente a
los derivados de la fracción I del artículo 89 de la Constitución federal y de los
expedidos por los gobernadores de los estados, en los cuales la extensión
normativa y su capacidad de innovación está limitada, pues el principio de
subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley
cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que
encuentre su justificación y medida.
b) Los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115
constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los
municipios, respetando las bases generales establecidas por las legislaturas,
pueden regular con autonomía aquellos aspectos específicos de la vida
municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite adoptar una
variedad de formas adecuadas para regular su vida interna, tanto en lo
referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales
exclusivas, como en la relación con sus gobernados, atendiendo a las
características sociales, económicas, geográficas, poblacionales, culturales y
urbanísticas, entre otras (Id.).
De esta forma, la reglamentación en el nivel municipal es una extensión
de las labores de planeación, pues implica establecer los sistemas de
monitoreo y evaluación de los programas públicos implementados. Para
algunos, puede decirse que la reglamentación es el aspecto programático de la
planeación municipal (Carrera, et al, 2005). En consecuencia, los
ayuntamientos tienen la facultad de regular todo lo relativo a su organización y
funcionamiento interno y de la administración pública municipal; así como otras
materias de su competencia. La idea es que cada uno de los municipios
mexicanos establezca, adapte y desarrolle su marco normativo general a las
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
122
especificidades de su entorno. Por ello, es útil establecer un indicador que
permita evaluar el grado de desarrollo regulatorio en los municipios mexicanos.
¿Qué variables componen el indicador?:
Este indicador se construye con base en 26 variables que miden un amplio
rango de temas relacionados con los reglamentos existentes en los municipios
mexicanos. Estas variables se agrupan para obtener una sumatoria que
permita, a su vez conseguir un cociente o razón que proporcione información
sobre el grado de desarrollo normativo. Los indicadores de reglamentación
considerados para construir este indicador compuesto son los siguientes:
1. Reglamento de bando de policía y buen gobierno
2. Reglamento de gobierno interior
3. Reglamento interno de administración
4. Reglamento de seguridad pública
5. Reglamento de obras públicas
6. Reglamento de fraccionamiento y municipalización
7. Reglamento de protección ciudadana
8. Reglamento de protección civil
9. Reglamento de espectáculos y diversiones
10. Reglamento de expendios de bebidas alcohólicas
11. Reglamento de bomberos
12. Reglamento de transporte
13. Plan de desarrollo urbano
¿Cómo se mide?:
El valor del indicador compuesto corresponde a la sumatoria de los
reglamentos existentes entre el número ideal o normativo de reglamentos que
deberían tener un municipio. Su fórmula de cálculo sería (Reglamentos
aprobados y existentes/26). Los valores del indicador tomarían la siguiente
escala:
• De 20 a 26 reglamentos aprobados y existentes = 2 = Buena
reglamentación.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
123
• De 10 a 19 reglamentos aprobados y existentes = 1 = Reglamentación
regular.
• De 0 a 9 reglamentos aprobados y existentes = 0 = Deficiente
reglamentación.
Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este
indicador
SEDESOL (2010), Ordenamiento territorial, Formación de Servidores
Públicos Municipales, Módulo 2, México
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
124
DIMENSIÓN SOCIAL-ÁREA REGLAMENTACIÓN
Nombre del Indicador: Mecanismos para la Participación Ciudadana (III. e1)
¿Qué mide?:
Este indicador pretende determinar si existen mecanismos formales para la
participación de la población ya que su participación en la gestión municipal es
esencial para promover programas acordes a las necesidades de la
comunidad.
¿Por qué es importante?:
En las últimas décadas, muchos países en transición a regímenes
democráticos han implementado reformas de descentralización política.
Algunos de ellos han incluido en dichos procesos la descentralización del
manejo de recursos naturales. Las reformas de descentralización que implican
transferencias del manejo de recursos naturales, son muy importantes para los
gobiernos locales, sobre todo porque -completas o incompletas-, -bien o mal
diseñadas- están transformando la infraestructura local institucional de la que
depende el manejo de recursos naturales locales. La tendencia más reciente
de descentralización ambiental está introduciendo nuevos elementos al debate
público, tales como: cogestión, participación ciudadana y derechos ambientales
–elementos que implican que los gobiernos locales y la ciudadanía han pasado
a ser actores muy importantes en la conformación de la agenda ambiental-
(Agrawal, 2005).
Además, la participación encierra ciertos alcances y significados. No hay
autores o ciudadanos que nieguen su importancia y la necesidad de ella para el
mejor funcionamiento de las instancias de gobierno local. Existen múltiples
estudios de caso que aportan testimonios de experiencias en las que se dan
nuevas relaciones entre gobierno y ciudadanía en los municipios a partir de
experiencias de participación comunitaria. De hecho, la participación ciudadana
ha jugado un papel fundamental para la creación y consolidación de la política
social, lo que a su vez ha propiciado el surgimiento de esquemas participativos
en otras esferas de la acción pública como la ambiental (Carrera, et. al, 2005).
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
125
El carácter público de muchos recursos naturales, las complejas y
dinámicas relaciones de aprovechamiento y transformación que diversos
sectores y regiones mantienen con ellos, demandan mecanismos públicos de
gestión como la Agenda 21 y el Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET).
Según la experiencia de otros países, para que estos instrumentos cumplan
eficazmente su papel se deben manejar de manera coordinada y estar
suficientemente especificados; deben permitir la participación de sectores
interesados, preocupados y afectados, y dar juego no sólo a las autoridades
federales sino también a las locales (Westman, 2005).
Sin duda, la evaluación de la participación ciudadana en materia de
planeación urbana, social y ambiental es de gran utilidad para conocer el
comportamiento de la población con respecto a las autoridades y estructuras
municipales, lo cual repercute favorablemente en la legitimidad de éstas
últimas, y contribuye a abatir los costos de las obras y servicios cuando la
población participa en su diseño e implementación. Cuando hay buenos niveles
de participación las estructuras y el funcionamiento de los municipios se
renuevan con mayor facilidad.
Por ello, en los últimos años es común encontrar en los planes de
desarrollo municipal la intención firme de las autoridades para que su población
participe de manera activa en los asuntos de gobierno. Para ello se ha tratado
de aprovechar los mecanismos tradicionales de participación comunitaria, tales
como el Tequio o la Faena, así como fortalecer los mecanismos más
institucionalizados como los Comités de Planeación del Desarrollo Municipal
(COPLADEMUN), e incluso se han promovido la participación ciudadana a
través de nuevas formas, como las Organizaciones No Gubernamentales
(Carrera, et al., 2005).
La participación ha sido poco sustantiva y frecuentemente se convierte
sólo en mecanismo de legitimación, tanto a nivel nacional como sectorial o
regional, y no ha favorecido la construcción de compromisos y proyectos
suficientemente tangibles. Muchas veces se reduce a esquemas corporativos,
donde son muchos los actores excluidos, donde sólo se delibera y se apoyan
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
126
decisiones unilaterales, y donde se esteriliza la crítica, el debate público y la
corresponsabilidad. Al final, esto debilita la conciencia colectiva y las demandas
por una gestión ambiental de calidad. Por lo anterior, la construcción de
capacidades adecuadas para una política ambiental eficaz orientada a impulsar
un desarrollo sustentable exige introducir cambios significativos en los
esquemas de toma de decisiones, de planeación y programación, y en los
mecanismos de participación social.
Es fundamental fortalecer y crear oportunidades efectivas de
participación social, que ofrezcan ámbitos reales para la expresión de intereses
ambientales legítimos; tanto en la planeación ecológica en su sentido más
amplio, como en el diseño de normas y regulaciones y en la evaluación de
impacto ambiental de proyectos significativos. La planeación en materia
ambiental debe trascender los esquemas convencionales de tipo vertical y
apoyarse más en consultas formales y ciudadanas. Una gestión ambiental
eficaz exige objetivos tangibles y verificables por parte de todos los sectores de
la sociedad, así como de la movilización de recursos y voluntades y de un
ánimo generalizado de cooperación.
¿Qué variables componen el indicador?:
Este indicador se construye con base en 3 variables que surgen de la
existencia o carencia de mecanismos de participación ciudadana:
1. Participa COPLADEMUN en definición FISM
2. Plan de desarrollo contempla participación ciudadana
3. Participan organizaciones vecinales
¿Cómo se mide?:
Se evalúan las respuestas a estas preguntas en las bases de datos. Por cada
respuesta positiva obtiene un punto, si cuenta con respuestas positivas en los 3
aspectos obtendría un puntaje total de 3 puntos. Los valores del indicador
tomarían la siguiente escala:
• 3 Si = 2= Buena participación = Buena Capacidad
• 2 Si = 1 = Participación Media = Capacidad Media
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
127
• 1 Si= 0 = Baja participación = Baja Capacidad
Material didáctico y buenas prácticas en México relacionados con este
indicador
SEDESOL (2010), Participación ciudadana, Formación de Servidores
Públicos Municipales, Módulo 6, México
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
128
5.2 Metodología para calcular los resultados del Índice de Desarrollo
Institucional y Sustentabilidad Municipal
Los 15 indicadores que conforman el Índice se miden con base en tres
rangos, que a su vez tienen asignado el valor numérico siguiente:
2 = Buena Capacidad
1 = Capacidad Media
0 = Baja Capacidad
El Cuadro 2 presenta los 15 indicadores y los valores máximo y mínimo
que un municipio puede obtener una vez que se le han calculado. Así pues, el
puntaje máximo que puede tener un gobierno local es de 30, y el mínimo es de
cero. Ambos son casos extremos y es casi imposible que haya algún municipio
que tenga uno u otro perfil. Es previsible que los resultados que se obtengan
confirmen la gran heterogeneidad de los municipios en México, por ejemplo,
algunos tendrán un buen indicador de ingreso propio, pero al mismo tiempo
poseerán un mal indicador en materia de calidad del gasto. Es decir, explotan
con eficiencia sus ingresos propios pero esos recursos no los ejercen en los
rubros que generan desarrollo.
Cuadro 2
INDICADORES VALOR MÁXIMO
VALOR MÍNIMO
Perfil del Presidente Municipal 2 0
Perfil de Funcionarios 2 0
Unidades para la Planeación Urbana y Ambiental 2
Estructura Orgánica de la Administración Pública Municipal
2 0
Gestión para la Participación Ciudadana 2 0
Gestión del Ingreso 2 0
Aprovechamiento del Ingreso Propio 2 0
Calidad del Gasto 2 0
Descentralización de la Inversión en el Municipio 2 0
Servicios Públicos Ambientales 2 0
Intermunicipalidad 2 0
Reglamentación Ambiental 2 0
Servicios Públicos 2 0
Reglamentación Municipal 2 0
Mecanismos para la Participación Ciudadana 2 0
TOTAL 30 0 Fuente: Elaboración propia.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
129
Una vez que se ha calculado cada uno de los 15 indicadores para un
municipio con base en las bases de datos con las que se cuente, se procederá
a hacer la sumatoria de los valores obtenidos. Dicha cifra se dividirá entre 15,
el número de indicadores calculados. La calificación de cada municipio en el
Índice se determinará con base en la siguiente escala:
> 1.5 = Buena Capacidad
1 – 1.4 = Capacidad Media
< 0.9 = Baja Capacidad
Aunque es necesario obtener los resultados de la aplicación de los
indicadores para determinar con precisión el perfil de los municipios que se
ubican en cada categoría, es posible aventurar la descripción general de cada
una de las calificaciones que se obtienen del Índice.
Municipios con Buena Capacidad Institucional para la Sustentabilidad
Son municipios cuyas autoridades y funcionarios tienen una educación formal
más allá de la educación básica, generalmente con nivel universitario y en
algunos casos, con estudios de posgrado. Tienen un buen conocimiento de la
localidad y se han desempeñado anteriormente en el sector público. La
estructura de la administración pública de estos ayuntamientos tiene, al menos
formalmente, las unidades básicas para llevar a cabo las responsabilidades
esenciales del gobierno municipal y cuenta con áreas para la planeación
urbana y ambiental, así como con áreas responsables de la gestión de la
participación ciudadana.
Su perfil financiero presenta un buen aprovechamiento de sus ingresos
propios combinado con una buena calidad del gasto y la distribución
descentralizada de los recursos de inversión. Cuenta con todos los servicios
públicos básicos en una buena parte de su territorio, algunos de los cuales son
provistos de manera sustentable y ha tenido experiencia por lo menos en una
intermunicipalidad. El gobierno municipal no sólo tiene los reglamentos básicos
sino también cuenta con ordenamientos en materia ambiental y de promoción a
la participación ciudadana.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
130
Municipios con Capacidad Institucional Media para la Sustentabilidad
Son municipios cuyas autoridades y funcionarios tienen al menos la educación
básica, un buen conocimiento de la localidad y en algunos casos se han
desempeñado anteriormente en el sector público. La estructura de la
administración pública de estos ayuntamientos tiene las unidades básicas pero
no cuenta con áreas específicas para la planeación urbana y ambiental, ni con
áreas encargadas de la gestión de la participación ciudadana.
Su perfil financiero puede presentar un buen aprovechamiento de sus
ingresos propios pero no una buena calidad del gasto ni una distribución
descentralizada de los recursos de inversión. En el territorio municipal no se
cuenta con todos los servicios públicos básicos y los que se prestan no son
provistos de manera sustentable, no han tenido experiencia en una
intermunicipalidad. El gobierno municipal sólo tiene los reglamentos básicos y
no cuenta con ordenamientos en materia ambiental ni de promoción de la
participación ciudadana.
Municipios con Baja Capacidad Institucional para la Sustentabilidad
Son municipios cuyas autoridades y funcionarios no tienen la educación básica,
aunque pueden poseer un buen conocimiento de la localidad, generalmente no
se han desempeñado anteriormente en el sector público. La estructura de la
administración pública de estos ayuntamientos no cuenta con las unidades
básicas para su gestión.
Estos municipios dependen de las transferencias para financiar la mayor
parte de sus egresos, no tienen una buena calidad del gasto ni una distribución
descentralizada de los recursos de inversión. En el territorio municipal los
servicios públicos que se prestan son muy pocos y su cobertura es muy
limitada; nunca han tenido experiencia en una intermunicipalidad. El gobierno
municipal no cuenta con los reglamentos básicos.
Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos, A.C.
131
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