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LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA UNIÓN EUROPEA:

DINÁMICAS, TENDENCIAS Y RETOS DE LA INTEGRACIÓN Y LA

DIVERSIDAD

Vicente Granados Cabezas. Presidente Observatorio Territorial de

Andalucía. Facultad CC.Económicas. Universidad de Málaga

Índice

1. Introducción. “La promoción del desarrollo armonioso de las

actividades económicas en la Comunidad”. El marco conceptual .. 2

2. La ordenación del territorio en la Unión europea. Evolución y

contenidos del concepto (1990-2009) ………………………………… 14

3. La Estrategia Territorial Europea: hacia un desarrollo equilibrado y

sostenible del territorio de la Unión Europea ……………………….. 22

4. La situación actual de la Ordenación del Territorio en la Unión

Europea. Los debates en torno a la Agenda Territorial Europea .. 42

5. El Libro verde sobre la cohesión territorial. Convertir la diversidad

territorial en un punto fuerte ……………………………………………. 52

6. El Libro verde sobre la cohesión territorial. El debate …………….. 54

Anexo1. Reflexiones y retos de futuro sobre aspectos territoriales y

urbanísticos ……………………………………………………………….. 56

Anexo2. La ordenación del territorio en países europeos ………... 57

2

1. Introducción. “La promoción del desarrollo armonioso de las

actividades económicas en la Comunidad”. El marco

conceptual

Para abordar las vicisitudes que han tenido, y todavía tienen los conceptos,

directivas y políticas relacionados con la Ordenación del Territorio de la Unión

Europea, es conveniente hacer un análisis, aunque somero no por ello menos

fundamental, de las diferentes “razones de ser” de las paulatinas ampliaciones

que ha experimentado la propia Comunidad Europea y el marco económico y

político de cada una de ellas.

Como se sabe, previa a la firma del tratado de Roma (1957), la primera

agrupación europea económica multiestatal, fue la CECA (1951), que

perseguía la creación de un mercado único para el carbón y el acero facilitando

la financiación para su reconversión y favoreciendo un entendimiento político

con Alemania buscando estrategias comunes en una industria clave para la

recuperación de las estructuras económicas europeas. Estamos todavía muy

lejos de la crisis de los modelos fordistas (años setenta) de producción en los

que la concentración de actividades económicas (y consecuentemente

demográficas) se consideraban imprescindibles para la eficiencia económica.

La creación de un mercado común más ambicioso al propugnado por la

Comunidad Europea del Carbón y del Acero y no articulado hasta el histórico

informe Spaak de 1956, se plasmó con la Carta Fundacional en la que la única

referencia que se podía encontrar, al menos implícitamente, a los aspectos

espaciales era la “promoción del desarrollo armonioso de las actividades

económicas de la Comunidad ..” prohibiendo las políticas estatales o

empresariales que intentasen impedir la competencia en el mercado.

Esto es, abogaba por la libre circulación de los factores productivos, ya

reducidos al capital y el trabajo, una vez la localización de las actividades

económicas y , por ende, el entendimiento de los componentes espaciales

desde la economía, había sido marginada por ésta como disciplina.

La razón profunda es que en el territorio no hay regularidad en la organización

de la economía. La organización espacial de la economía no es homogénea,

sino mas bien diferenciada y diversa, y éste era un concepto difícil de aceptar

para los neoclásicos. Estos se basaban en el marginalismo walresiano y en

éste era complicado aplicar la dimensión espacial. Se necesitaba un concepto

de uniformidad para los cálculos y las diferencias funcionales que exigía el

espacio y esto obligaba a los marginalistas a inconvenientes discontinuidades.

Cuando se avanza más allá de la estática, situación de la que el espacio no

había salido, la economía vuelve a los problemas dinámicos, con lo que una

3

vez más el tiempo, y no el espacio, sería la variable crucial y la que le daría

respuesta a los importantes problemas analíticos planteados. El actual premio

Nobel de Economía, Krugman recordaba en 1995 el periplo de la economía

espacial y lo “intractable” que fue vista históricamente por los economistas en

general.

Con esos antecedentes, los aspectos y consecuencias espaciales/territoriales

del crecimiento económico estaban condicionados por la percepción de que los

desequilibrios regionales desaparecerían con el aumento de la renta global del

país, o de la región en el caso de espacios subregionales.

Esta tesis, avalada por la economía neoclásica y popularizada por Williamson

en 1965 marcó las políticas de la CEE hasta los años ochenta cuando ya se

había hecho evidente con la crisis estructural de los años setenta, que todo

proceso de desarrollo es desigual y comporta desequilibrios, aceptación que

originó precisamente el surgimiento de la Política Regional, con la creación del

Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) en 1975.

La evolución del dilema clásico, de la Economía y Política Regional surgida

desde la segunda guerra mundial, de “work to workers” o “workers to work”

que fomentaba o no la emigración y los desplazamientos hacia los “polos de

crecimiento” (naturales o inducidos) en la terminología de Perroux (1955), fue

complejizándose precisamente con los análisis espaciales y territoriales.

Distintas profesiones y disciplinas académicas, instituciones y organismos,

fueron aportando sus conclusiones y propuestas sobre los procesos de

construcción espacial y, consecuentemente, territorial.

La CEE no fue ajena a los nuevos paradigmas y de hecho la primera

modificación de los Fondos Estructurales así lo refleja al abandonar

implícitamente el principio de la convergencia en las tasas de crecimiento de

regiones menos desarrolladas con relación a las históricamente más prósperas.

En el último cuarto de siglo los conceptos relacionados con el desarrollo

territorial apuntan a la profundización en el conocimiento de los procesos de

desarrollo local y sus interrelaciones económicas, sociales y políticas. Los

instrumentos que progresivamente se fueron adaptando al fomento de las

experiencias de más éxito en la articulación territorial, ya entendida en una

visión multidisciplinar, han constituido las “buenas prácticas” de referencia para

los avances de la política territorial europea.

Sin pretensión de hacer un listado exhaustivo ni ordenarlo cronológicamente

con exactitud, los siguientes términos han intentado -y algunos lo han

conseguido- enmarcar los conocimientos económico-espaciales y el debate

territorial:

4

- “Pôles de croissance”/espacio de planificación (Perroux);

- Derecho a la diferencia/producción de espacio (Lefevre);

- Desfase tecnológico (“technological gap”);

- Innovación;

- Planificación regional;

- “Small is beautiful” (lo pequeño es hermoso) (Schumacher);

- Desarrollo local; Iniciativas locales de empleo;

- Desarrollo endógeno; Movilización del potencial endógeno;

- “Entrepreneuralship environment” (“ambiente emprendedor”)

- Distritos industriales;”sistemas de producción locales”; clusters;

- Corredores económicos (arco atlántico, arco mediterráneo, espina

dorsal europea, ..);

- Sostenibilidad; desarrollo sostenible;

- Planificación estratégica urbana y territorial;

- Desarrollo territorial sostenible;

- Competitividad territorial;

- Subsidiaridad;

- Recursos territoriales; capital territorial

- Policentrismo; “urban sprawl” (“ciudad difusa”);

- Cohesión económica y social; cohesión territorial

- Regiones innovadoras; espacios innovadores;

- Capital social; capital intelectual

- Accesibilidad;

- Cambio climático;

- Evaluación de políticas públicas,

- Gobernanza multinivel; Diversidad territorial…

La imagen de una estructura territorial deseable a distintas escalas en los

ámbitos nacionales y europeos ha sido una constante en los estudios y

5

políticas regionales y evidentemente en las espaciales y territoriales. En la

visión futura del sistema territorial europeo han tenido bastante influencia las

concepciones anglosajona (regional planning); francesa (amenagèment du

territoire); germánica (estructuras territoriales provenientes de la geografía

económica y la localización de actividades); nórdica (estructuras urbanas

dispersas) y mediterránea (sistema de ciudades compactas). Los mapas

siguientes muestran algunos ejemplos de las visiones que han tenido más

predicamento tanto en los estudios preliminares de la ETE como en propuestas

para regiones y países específicos. Especial atención merece la

correspondiente al estudio de la DATAR francesa y su influente propuesta de

los arcos europeos.

Urbanización, concentración de la población y metrópolis europeas

UE-9 (propuesta desde Holanda)

Fuente: RPD (1978)

6

La “espina dorsal europea”

Propuesta francesa (DATAR) UE -12 (1989)

Fuente: Brunet (1989)

Red urbana Europea (1991). (UE-12)

Fuente: Ministry of Housing, Physical Planning and the Environment

7

El Pentágono 20-40-50. El corazón de Europa. UE -15

(la visión desde Alemania)

Fuente: Schön(2000)

Fuente: The NWMA Spatial Vision Map

8

Naturalmente estas visiones no son objetivas ni neutrales. Po la mera

observación de sus elementos estructurantes (ej. un sistema urbano potente),

se pueden vislumbrar las propuestas sobre infraestructuras que desde la

Unión se harían para la articulación y el fortalecimiento del sistema. Máxime

cuando uno de los discursos dominantes en Europa con respecto a su papel en

la globalización es el de potenciar al máximo su “espina dorsal” o el “pentágono

europeo” para poder competir con las megápolis mundiales. Esta visión

también se da a otras escalas como puede observarse en la propuesta de

articulación de del Plan de Ordenación territorial de Andalucía, donde un rombo

inicial (Sevilla, Córdoba, Granada y Málaga) se fue transformando en otras

figuras geométricas más complejas por razones tanto económicas como

políticas, pero manteniendo el principio básico de la fortaleza de las relaciones

de la red para presentarse como una unidad en un mundo de geografía

variable y de jerarquización de nodos.

Por esa razón, el debate centralidad vs. policentrismo territorial interactúa con

el de eficiencia vs. equidad económico-social y sigue vivo aunque con distintos

9

términos. En concreto, y de no haberse tomado decisiones políticas contra-

corriente, la conexión de alta velocidad con el sur de España no estaría

concluída ni tampoco la integración de Algeciras en la Red Transeuropea de

Transportes.

También en su momento, los planes estratégicos tanto de París como Madrid

hicieron una apuesta fuerte por integrarse en los que entonces parecía, y que

de alguna manera se ha confirmado, los ejes de futuro de Europa: la espina

dorsal europea y el arco mediterráneo.

En todos esos casos, los borradores de los documentos en discusión por la

Comisión u otras instancias con poder de decisión, no contemplaban dicha

posibilidad.

En definitiva, tanto los términos, como las visiones estratégicas provenientes de

distintos ámbitos geográficos y disciplinas ,pero que responden a objetivos

espaciales similares ,han facilitado la evolución en la perspectiva y visión de

trabajos y proyectos que abordan estrategias y programas territoriales.

Sirva también como ejemplo el esquema de la integración de Andalucía que

promovía el documento de Bases y Estrategias del Plan aprobado en 1999

fruto de la participación de distintos agentes y los municipios andaluces y

siguiendo lo previsto en la Ley Autonómica de Ordenación del Territorio (1994),

y el correspondiente al documento definitivo aprobado por Decreto y publicado

en El Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

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Arco Atlántico

Arco Mediterráneo

Redes viarias de gran capacidad y redes transeuropeas

Ferrocarril. Línea de alta velocidad (actual y prevista)

Enlace Europa-África por el Estrecho de Gibraltar

Enlaces marítimos

Europa de los 15

Regiones Arco Atlántico

Regiones Arco Mediterráneo

Países del sur del Mediterráneo

Ciudades mundiales

Ciudades para conexiones intercontinentales

Ciudades para conexiones internacionales

Resto de ciudades

Principales ámbitos de cooperación territorial

Jerarquía de ciudades según integración

con el exterior (tráfico aeroportuario)

Par ís

Rom a

At enas

Madr id

Málaga Alm er íaAlgeci r as

Valencia

Bar celon a

Sevi l l a

Bi l b ao

Lisboa

Fr an k fu r t

Lond r es

Du bl ín

Am st er d am

Figura 4.9. LA INTEGRACIÓN

EXTERIOR DE ANDALUCÍA EN

EL MUNDO. ESCENARIO DE

ARTICULACIÓN FÍSICA A

CORTO-MEDIO PLAZO

PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA

BASES Y ESTRATEGIAS

EJEMPLO DE DOCUMENTO DE UN PLAN TERRITORIAL (AUTONÓMICO/REGIONAL) DE

ESQUEMA DE ESTRATEGIAS DE INTEGRACIÓN EN ÁMBITOS SUPERIORES (Ejes europeos).

Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Bases y Estrategias. Sevilla 1999

EJEMPLO DE DOCUMENTO DE UN PLAN TERRITORIAL (AUTONÓMICO/REGIONAL) DE ESQUEMA DE

ESTRATEGIAS DE INTEGRACIÓN EN ÁMBITOS SUPERIORES (Ejes europeos).

Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía.

Aprobado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía. Sevilla 2006

11

Lo que se puede constatar de lo dicho hasta aquí, y en la observación de los

ejemplos concretos, es el hecho de que en el debate espacial se está

buscando permanentemente la cohesión interna de los sistemas locales. Estos

sistemas pueden plantearse a distintas escalas y niveles de sus relaciones en

red, bien de competencia o de complicidad con otros sistemas.

En consecuencia, y en una primera observación del listado se puede percibir el

efecto que otras formas de analizar el territorio más poliédricas y complejas han

influenciado las políticas territoriales de la Unión Europea. Sin embargo,

todavía no existe un título competencial propio para la política de ordenación

del territorio ni está adscrita a un órgano estable de la Unión. Aplicando el

principio de subsidiaridad, no lo refleja ni el tratado de Roma (1957), ni la

reforma del tratado ratificado en Maastrich (1992).

Como se mencionaba más arriba y como recuerdan también Subirats y Burgué

(2006), en el proceso de construcción de la Unión Europea, la conexión entre

integración y crecimiento se explica a través de la lógica del mercado: la

integración reduce los costes de transacción y, de este modo, genera una

mayor competitividad. Por otra parte, existe otro nivel de conexión: aquel que

se produce entre crecimiento y cohesión. La Comisión Europea, al reconocer

que esta segunda premisa no se cumple y la distancia entre grupos sociales y

territorios tiende a agrandarse, ha ido facilitando la progresiva aparición de la

política social y territorial.

En consecuencia, la política territorial, entendida todavía en su acepción más

economicista, ha experimentado una notable consolidación desde la primera

aprobación de los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional (FEDER) en

1975, siendo alguno de sus aspectos más relevantes en lo que se refieren a

esta lección, los siguientes:

- Es una política que ha incorporado un volumen significativo de

recursos – hasta cerca de un 20%- no comparable, sin embargo, a

los absorbidos por la Política Agraria Común. Se ha consolidado

como una pieza importante de la Unión Europea y sus acciones han

sido importantes para algunas regiones de Europa y de España en

concreto.

- No ha favorecido la simple distribución de recursos sino que los ha

utilizado para favorecer proyectos que hacen más competitivos

diferentes territorios europeos, fomentando los “territorios

emprendedores”.

- Al reconocer la existencia de “territorios perdedores”, se acepta que

uno de los fines de esta política, que es la convergencia territorial y la

“redistribución” de recursos, no se ha cumplido.

12

La política territorial europea, desde esta perspectiva, no ha sido una política

“redistributiva”, sino un pago a los países y regiones que se encuentran en

peores condiciones para que aceptaran la progresiva consolidación del

mercado único europeo (Hooghe y Makrs, 2001)

Observando la evolución de la Política Territorial Europea, en su acepción de

Política Regional, durante las últimas dos décadas, parece claro que se trata de

una política que ha ido abriéndose un espacio propio. Este hecho podría

explicarse por la necesidad de cohesionar una sociedad que ha quedado

desprotegida ante el impulso mercantilista de la Unión así como por el proceso

creciente de descentralización que, en un entorno de globalización económica,

tiende a potenciar el papel de los gobiernos “subnacionales”.

Ante estas dinámicas, los territorios han aprovechado la ocasión para

convertirse en actores económicos y políticos relevantes en la escala europea

para crear diversas redes a través de las cuales canalizar sus relaciones y su

capacidad de influencia y para iniciar transformaciones institucionales y

procesos de aprendizaje que han resultado cruciales para mejorar sus

capacidades de gobierno y de gestión.

Sin embargo, los territorios continúan siendo unos actores secundarios en el

proceso de construcción europea pues ha ido ganando al socaire del principio

de la subsidiariedad el motto del que hablaba Jessop (1994) de “pay their way

in the world” , esto es, mitificar la competitividad tanto como instrumento para el

bienestar como objetivo en sí misma.

Así y como vuelve a recordar Subirats (op.cit.) este discurso se ha traducido

en modelos de desarrollo que se preocupan sobre todo de mejorar la posición –

competitiva- de la oferta. Estas supply-side policies se ocupan de potenciar la

competitividad de los productores a través del hecho de facilitarles una fuerza

de trabajo flexible, formada y económica; de poner a su disposición las

infraestructuras necesarias; y de generar un clima de negocios que les permita

participar con éxito en el mundo de la competencia global.

Las políticas de oferta, por otra parte, son políticas de proximidad, ya que la

capacidad para estimular la competitividad de las redes de producción depende

del nivel de comprensión que se tenga sobre las mismas.

Por esta razón, los gobiernos y actores locales se convierten en protagonistas

de su propio desarrollo. Tradicionalmente, las políticas de desarrollo se

diseñaban desde un centro de decisión que no tomaba en consideración las

peculiaridades territoriales ni contaba con la colaboración de los actores

locales.

El enfoque territorial – también heredero de las políticas de “potenciación del

desarrollo endógeno” de la OCDE de los años ochenta (vd. Granados (1992),

13

supone un cambio sustancial ya que convierte a los actores locales (públicos y

privados) en intermediarios y promotores de su territorio, en agentes que

intervienen en el diseño de sus políticas de competencia y cohesión.

Encontrar el equilibrio entre los objetivos de la competencia y cohesión es el

permanente reto de la política territorial europea. Como se decía, el creciente

énfasis en la competencia, provoca la aparición de ganadores y perdedores y,

en consecuencia, déficits en la cohesión.

Aunque con algunos antecedentes, esta concepción de la cohesión (económica

y social) fue combinándose con la acepción de la cohesión territorial que

sintetizó la Estrategia Territorial Europea de 1999. El artículo 3 de la todavía no

ratificada Constitución Europea ya lo incorpora. Como apunta Camagni (2006),

la importancia de la inclusión de dicho concepto queda reforzada por el hecho

de que en el área de cohesión territorial, la Unión posee una “competencia

compartida” con los estados miembros (art. 13-2), aunque todavía no se

aplique a las “políticas territoriales” en su conjunto.

Asimismo el concepto de cohesión territorial se enriquece en el tercer informe

sobre la Cohesión de la Comisión titulado A New Partnership for Cohesion,

COM(2004)107) - el cual pone de relieve el intento de no atribuir al concepto un

puro significado referido a la lucha contra las disparidades en los niveles de

renta y vida, interpretación que no añadiría nada a los objetivos tradicionales de

la políticas estructurales de la Unión.

Al contrario, se avanza en la dirección de valorar positivamente la facilidad en

el acceso de las personas que habitan en distintas comunidades territoriales

hacia:

- los servicios de interés general,

- la reducción del tiempo de los desplazamientos a través del

transporte público,

- la disminución de las diferencias en los niveles de instrucción,

- la resolución o la amortiguación de los problemas que comporta la

insularidad, la periferia, o

- La reducción de los efectos consecuencia de los bajos niveles de

densidad demográfica.

Este largo camino de reconocimiento de la ordenación del territorio en su

carácter más transversal no ha culminado aún. Los debates que están teniendo

14

lugar sobre el “Libro Verde sobre la cohesión territorial. Convertir la diversidad

territorial en un punto fuerte” (COM 2008, 616 final, Bruselas 6.10.2008), así lo

confirman.

2. La ordenación del territorio en la Unión Europea. Evolución y

contenidos del concepto (1990-2009)

Tal y como muestran algunas de las aportaciones a los módulos del curso, el

concepto “ordenación del territorio” sigue estando “en construcción”.

Al ser el espacio físico el lugar donde se plasman las actividades humanas y el

territorio aquel espacio donde distintos los niveles del Estado a través de

administraciones específicas ejercen su competencias en “la ordenación del

territorio” confluyen multitud de intereses públicos y privados al margen de las

distintas visiones sobre su contenido y trascendencia por parte de los

profesionales y la academia.

De hecho, y a diferencia del urbanismo, la Ordenación del Territorio no es una

disciplina consolidada, tanto a nivel técnico como político y mucho menos

desde la percepción social como se ha ido demostrando cotidianamente en el

caso español durante los últimos quince años, y como las hemerotecas, el

proyecto Corine Land Cover , o los informes del Observatorio para la

Sostenibilidad de España denuncian.

Todo ello a pesar de que, en el caso español la Ordenación del Territorio

adquiere carta de naturaleza a partir de la Constitución (1978) que la considera

una función pública y le atribuye a las Comunidades Autónomas la

competencia exclusiva.

Esto es, la Constitución Española configura la ordenación del territorio como

una función pública autónoma, distinta y diferenciada de otras materias como el

urbanismo, el medio ambiente o las infraestructuras, atribuida como

competencia exclusiva a las Comunidades Autónomas – competencia plena,

por su vinculación con el ámbito de competencias del Estado.

Siguiendo un poco más con el caso español por los permanentes conflictos que

la interpretación del alcance que la ordenación del territorio ha generado y

genera y las resoluciones jurídicas tomadas, el Tribunal Constitucional durante

estos años ha ido acotando la materia, tanto en su alcance (“incidencia

territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos a fin de garantizar el

mejor uso de los recursos y el equilibrio territorial”) como en su ámbito territorial

(“la ordenación territorial de carácter supralocal y la coordinación de las

15

políticas urbanísticas y sectoriales”). La premisa básica es que la ordenación

del territorio “se trata de una política y no de una propuesta técnica”.

Esta apuesta política –estratégica, es la que hace la Unión Europea en 1999

después de un largo período de discusión técnica y política tal y como

muestran los cuadros adjuntos. El propio documento de la Estrategia Territorial

Europea (ETE) resume su alcance – su apuesta política en un significativo

esquema que lo denomina triángulo de objetivos, y que persigue “el desarrollo

equilibrado y sostenible del territorio”:

La evolución del concepto y la amplitud de su significado, una vez contrastado

con los resultados a lo largo de los quince años de vigencia de la ETE; así

como la interacción con otras políticas y diagnósticos sobre el desarrollo

económico, social y político de la Unión, ha llevado a los estudosos y

responsables de la Ordenación del Territorio a progresar en los términos de

cohesión y diversidad territorial.

Un ejemplo claro y esquemático de esa evolución de la integración de más

conceptos en “el desarrollo territorial sostenible” propuesto en el documento de

1999, podría encontrarse en la propuesta que hace el Centro de Estudios del

Paisaje y Territorio (Zoido, 2009) con ocasión del reciente debate sobre el

Libro Verde sobre la cohesión territorial en el ámbito del Programa de Acción

de la Agenda Territorial Europea (ATE), durante unas jornadas celebradas en

Sevilla y organizadas por el Observatorio de la Diversidad, Cohesión y el

Desarrollo Territorial de Andalucía los días 26 y 27 de Enero de este año.

16

Como se puede observar en el esquema siguiente, el principio de cohesión

territorial se asocia a la condición de diversidad territorial para alcanzar el

objetivo de la ETE, el desarrollo territorial sostenible.

Por su acepción múltiple y por configurar los pilares de la Agenda Territorial

Europea, los conceptos de cohesión y diversidad territorial se volverán a

abordar más adelante.

Existe además, otro añadido: su dimensión temporal. Esto es, su análisis

dinámico, máxime cuando la experiencia en la aplicación de los instrumentos

de la ordenación territorial ha mostrado en bastantes ocasiones un importante

rechazo. Rechazo mostrado tanto por parte de la población a la que va

dirigida, o que ha surgido como consecuencia del debate permanente sobre el

grado y titularidad de las competencias de los distintos niveles de la

administración actuante sobre un territorio.

Esto es, la política de ordenación territorial se convierte con frecuencia en un

debate condicionado por el grado de consolidación de una “cultural territorial” ,

como la que propugna la ETE, en la sociedad en su conjunto.

Como sucede con otros aspectos de la vida cotidiana que afectan tanto a

valores individuales y colectivos como a los resultados económicos, la

consolidación de modelos territoriales es inestable, difiere según el ámbito

territorial de que se trate y su composición social, y se modifica con el tiempo.

En definitiva, la modificación del triángulo de la descripción de objetivos de la

Estrategia Territorial Europea tendría, según la propuesta referida, la forma

siguiente.

Territorio

Medio ambienteEconomía

Sociedad

DESARROLLO

TERRITORIAL

Diversidad

territorial

Con

dici

ón

Cohesión

territorial

Principio

T1

T2

T3

Tiempo

Territorio

Medio ambienteEconomía

Sociedad

DESARROLLO

TERRITORIAL

Diversidad

territorial

Con

dici

ón

Cohesión

territorial

Principio

T1

T2

T3

Tiempo

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Precisamente en la confluencia de las distintas visiones sobre la gestión de un

territorio concreto (desde la escala submunicipal a la supraestatal) es donde

radican los avances sobre la ordenación del territorio. Los conceptos

transversales serían los de la complicidad, cooperación, complementariedad

y competitividad colaborativa.

El “derecho a la diferencia” de los territorios que propugnaba Lefevre hace casi

cuarenta años se muestra ahora explícitamente como un valor a preservar por

la Agenda Territorial Europea al querer convertir la “diversidad” en un punto

fuerte por sus efectos sinérgicos en todos los ámbitos sociales, económicos y

ambientales.

Los debates implícitos que se atisban en el último esquema triangular,

confirman que las políticas concretas que persiguen las estrategias territoriales

de la Comisión, no son en absoluto sencillas de aplicar, en primer lugar por la

falta de experiencias exitosas al margen de documentos bien articulados y

elegantemente construidos, y por otra parte por la dificultad al trasponer

directivas comunitarias a las legislaciones nacionales y subnacionales.

El caso de la Evaluación Ambiental Estratégica de 2001y aplicada en España

desde 2007 puede ser una excepción, aunque su efectividad por su escaso

recorrido su efectividad está todavía por demostrar para hacer variar las

tendencias negativas de los desarrollos territoriales de los últimos tres

quinquenios.

Como se ha ido argumentando a lo largo de la primera sección , la Comunidad

Económica Europea, denominada Unión Europea a partir del Tratado de de

Maastricht de 1992, no posee un titulo competencial propio para la ordenación

del territorio.

Por el contrario, y con los resultados expuestos, la política regional ha ido

avanzando a lo largo de décadas respondiendo a los problemas económicos,

técnicos, jurídicos y políticos que iban sucediéndose y haciéndose más

complejos con las distintas ampliaciones máxime cuando la heterogeneidad de

la historia política, económica, espacial y territorial de los distintos países

miembros, lo requería.

Los esquemas siguientes resumen los aspectos jurídicos/competenciales de la

Ordenación del Territorio en la historia de la Unión Europea. Como se puede

18

observar los contenidos que aborda se han ido ampliando paralelamente a los

debates económicos, tecnológicos, medioambientales o de la Europa Social en

la búsqueda de la igualdad de oportunidades para toda la población europea.

EL MARCO JURÍDICO Y COMPETENCIAL DE LA ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO EN LA UNIÓN EUROPEA

(Cuadro resumen)

En aplicación del principio de subsidiariedad no existe un título competencial

propio para la ordenación del territorio,

- Tratado de Roma (1957)

- Reforma del Tratado de la UE (Maastrich, 1992)

- No está adscrita a un órgano estable de la UE

- En ausencia de una DG propia, es la DG XVI la que se hace cargo de

esta materia.

- Existe un complejo entramado de organizaciones de apoyo a la

política territorial.

- Tampoco dispone de instrumentos financieros propios

- La reforma de los Fondos Estructurales incluye instrumentos que

coadyuvan al desarrollo regional desde la perspectiva territorial.

- El Programa INTERREG, un instrumento escasamente aprovechado,

aunque haya mostrado más utilidad recientemente, como es el saco del

Programa ESON.

PESE A ELLO,.. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO A ESCALA EUROPEA TIENE

UNA TRAYECTORIA DE GRAN INTERÉS Y PLENA VIGENCIA PARA LA

CONSTRUCCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA:

- La Estrategia Territorial Europea (Potsdam, 1999)

- El 3er. Informe sobre la cohesión económica y social (COM 2004/10)

- Directrices Estratégicas Comunitarias y Directrices Estratégicas

Comunitarias sobre el Mundo Rural (D.O L 291 y L 55 de 2006)

- La Agenda Territorial europea (2007)

- El Libro Verde sobre la cohesión territorial. Convertir la diversidad

territorial en un punto fuerte (2008)

19

Con todo, existen menciones expresas y títulos competenciales en el tratado

de la Unión Europea tal y como se refleja en el cuadro siguiente:

Como recuerda Benavent (2006), existieron intentos por parte de instituciones

europeas de incorporar la Ordenación del Territorio en sus políticas de

actuación. La Carta Europea de Ordenación del Territorio aprobada en

Torremolinos en 1983 podía apuntarse como el inicio de la búsqueda del

desarrollo equilibrado en las regiones europeas. Así el autor considera que la

LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN TRATADO DE LA U.E.

Se hace mención expresa a la Ordenación del Territorio: artº 130 S apartado 2, pero a pesar

de la ampliación de competencias comunitarias, no se atribuye a la UE un título competencial

propio.

No es probable que se modifique a corto plazo esta situación.

Otros títulos competenciales directamente relacionados con la Ordenación del

Territorio

- La promoción de un progreso económico y social equilibrado y sostenible (Título

Primero, artículo B).

- La creación de un espacio sin fronteras interiores (Título Primero, artículo B).

- El fortalecimiento de la cohesión económica y social (Título Primero, artículo B; Título

XIV, Art. 130A al 130E).

- La reducción de las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y

en particular del retraso de las zonas rurales menos favorecidas (Título XIV, Art. 130A)

- El establecimiento y desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de

infraestructuras de transportes, telecomunicaciones y energía (Título XII, Art. 129B al

129D).

- La conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente, y la utilización

prudente y racional de los recursos naturales (Título XVI, Art. 130R -130T)

20

primera referencia que se puede encontrar es en la Resolución del Parlamento

Europeo de 15 de diciembre de 1983 (Diario Oficial C, nº10, de 16 de Enero de

1984) que propugnaba un plan europeo de ordenación del territorio.

La siguiente referencia que se puede considerar aproximada a la idea de una

concepción territorial de las políticas de la Unión Europea sería la establecida

en el artículo 10 del reglamento del Fondos Europeo para el Desarrollo

Regional (FEDER) 4/88, que preveía la posibilidad de financiar estudios y

proyectos piloto en materia de ordenación territorial., en la reunión informal de

Ministros de Ordenación del Territorio en Nantes en 1989 se establecerá un

primer compromiso de definición del papel de la Ordenación del Territorio en el

marco europeo. A partir de ahí, y tal y como muestra el cuadro resumen

adjunto, se inicia un proceso inacabado pero que su primer gran hito fue la

aprobación de la Estrategia Territorial Europea aprobada bajo la presidencia

alemana en Postdam en 1999 y el último el Libro Verde de 2008.

PROCESO DE MADURACIÓN DE LA POLÍTICA TERRITORIAL DE LA UNIÓN EUROPEA

Consejos Informales de Ministros responsables de ordenación del territorio.

Principales decisiones e introducción de conceptos específicos:

► 1989 NANTES: Elaborar un documento sobre el papel de la CE en ordenación del territorio.

► 1990 TURIN: Poner en marcha el trabajo prospectivo “Europa 2000”. Desarrollo desigual

► 1991 LA HAYA: Aprobación “Europa 2000” y creación del Comité de Desarrollo Territorial (CSD). Redes y mallas

urbanas

► 1992 LISBOA: Declaración a favor de la creación de Consejo formal de Ministros . Redes Europeas de Transporte

(ETN)

► 1993 LIEJA: 1ª reunión informal Ministros. Preparación Europa 2000+ y elaborar EDTC

► 1994 CORFÚ: Metodología de trabajo. Estudio sobre las macrorregiones europeas

► 1994 LEIPZIG: 1ª versión Europa 2000+ Aprobación “Principios para una Política de Ordenación del Territorio

Europeo”

► 1995 ESTRASBURGO: Establecimiento del marco de “escenarios futuros”

► 1995 MADRID: Establecimiento de indicadores territoriales

► 1996 VENECIA: Aprobación del calendario para la aprobación del documento síntesis

► 1997 NOORDWIJK: Primera versión de “Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio”

► 1998 GLASGOW: Borrador definitivo de la “Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio”

► 1999 POTSDAM: Aprobación de la “Estrategia Territorial Europea”

► 2000 TAMPERE: Aprobación Programa ESPON (Observatorio de evaluación territorial y de políticas que afectan al

territorio)

► 2004 ROTTERDAM: Propuestas para una Agenda de Política Territorial

► 2006 Resoluciones del Consejo sobre las Directrices Estratégicas Comunitarias

► 2007 LIEPZIG : Agenda Territorial Europea

► 2008/09: Debate sobre el “Libro Verde sobre la cohesión territorial: convertir la diversidad territorial en un punto

fuerte”

21

PROCESO DE MADURACIÓN DE LA POLÍTICA TERRITORIAL

DE LA UNIÓN EUROPEA Resumen de contenidos. (General)

A pesar de no tener competencias para la política de ordenación del

territorio, la Unión Europea ha desarrollado desde 1990 iniciativas en ese

ámbito:

- Estudios prospectivos sobre el territorio de la UE aprobados por

la Comisión Europea (Europa 2000/1991, Europa 2000+/1994).

- Documentos estratégicos para la ordenación del territorio

europeo (Estrategia Territorial Europea de 1999, Agenda Territorial

Europea de 2007) aprobados por los Consejos informales de los

Ministros de los Estados miembros responsables de la Ordenación

del Territorio

- Iniciativas Comunitarias INTERREG en el marco de la política de

cohesión para apoyar con recursos financieros la cooperación

transfronteriza, transnacional e interregional en el ámbito de la

Ordenación del Territorio.

- Programas ESPON (European Spatial Planning Observation

Network: 2002-2006, 2007-2013)

- Acuerdo en el Consejo Informal de Azores (23-24 de noviembre

de 2007) sobre un Primer Programa de Acción de la Agenda

Territorial Europea.

- Puesta en marcha del programa de acción de la Agenda

Territorial Europea. Debate abierto sobre el Libro Verde (Octubre

2008-Febrero 2009)

22

PROCESO DE MADURACIÓN DE LA POLÍTICA TERRITORIAL DE LA UNIÓN

EUROPEA Resumen de contenidos. (Grandes hitos)

Los principios de Leipzig. (1994) (UE 12 + Austria, Finlandia y Suecia)

- Hacia un sistema urbano policéntrico y más equilibrado

- Igualdad en la accesibilidad (infraestructuras y conocimiento)

- Gestión sostenible de los recursos naturales y culturales europeos

SPESP, Programa para el estudio de la Ordenación del Territorio en Europa (1998-1999 -18 meses)

(UE15)

- Colaboración (partnership) rural-urbano

- Análisis de los componentes del territorio europeo

- Representación cartográfica de las opciones de política territorial

ETE, Estrategia Territorial Europea (1999) ( EU15 más algunos países de la futura adhesión)

- Desarrollo territorial policéntrico y una nueva relación urbana-rural

- Igualdad en la accesibilidad a los servicios y el conocimiento (infraestructuras de transportes, comunicaciones y

tecnológicas)

- Herencia del patrimonio natural y cultural vista como una fortaleza (capital –asset- natural y cultural)

ESPON European Spatial Planning Observation Network (2002- (EU 27 + Noruega y Suiza) ( 33

projectos llevados a cabo por equipos trasnacionales)

- Proyectos temáticos sobre importantes aspectos del desarrollo económico y territorial

- Impacto territorial de las políticas de la Unión Europea

- Coordinación científica de proyectos conjuntos de temáticas comunes para una mejor comprensión de la realidad

territorial europea

Agenda territorial Europea y perspectivas territoriales de la Unión europea (2007) (EU 27)

- Promover el desarrollo y la puesta en marcha de las redes urbanas bajo una óptica del policentrismo

- Impulsar y reforzar la colaboración urbana-rural

- Promover la competitividad trasnacional y los clusters regionales de innovación

- Reforzar las redes traseuropeas de innovación

- Promover la gestión del riesgo en redes traseuropeas

- Fortalecer la estructuras ecológicas y los recursos culturales

23

De la observación de los cuadros- resumen, se puede extraer una idea nítida

sobre la pretensión que ha tenido la Unión Europea en sus aspectos

territoriales.

Seis son los temas recurrentes desde 1994 y que se siguen manteniendo su

vigencia, con la inclusión de nuevos matices como se verá en los próximos

apartados:

- Policentrismo

- Redes de ciudades (intra e internacionales) para la colaboración y la

obtención de sinergias.

- Relaciones campo- ciudad (urbano-rural)

- Accesibilidad equitativa a los servicios y recursos para toda la

ciudadanía europea (relaciones de proximidad)

- Fomento de los espacios de innovación y la competitividad trasnacional

- Potenciación y puesta en valor del patrimonio cultural y natural

3. La Estrategia Territorial Europea: hacia un desarrollo

equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea.

Una vez puesta en contexto conceptual e histórico y a pesar de haber sido,

lógicamente, referencia en otros materiales del curso, se hace necesario en

esta unidad didáctica profundizar en algunos aspectos que aborda la ETE

enfrentándolos a su devenir tanto teórico y conceptual, como a su realidad

operativa, a su aplicación práctica.

El contraste con sus objetivos se ha venido realizando profusamente por el

mundo académico europeo a distintas escalas. Los balances periódicos de la

Comisión han sido elaborados por ESPON (INTERREG III) e indirectamente

por otros organismos relacionados con las políticas regionales (ej. DG

XVI/Reggio).

El resultado, como no podía ser de otra manera, ha sido dispar, máxime

cuando la nueva realidad de la UE (periódicas ampliaciones) aun estando

prevista, no entraba lógicamente en el diagnóstico de la situación territorial de

la Unión elaborado a lo largo de los años noventa en plena convulsión de

transformaciones políticas y económicas de los países del este de Europa;

auge económico en la mayor parte del continente y sobre todo en países

tradicionalmente rezagados (Irlanda, España, ..) y todo ello en el contexto de

una globalización con escasa regulación.

24

El resumen de la situación económica, comparando los niveles de renta por

habitantes que se encontraban las regiones europeas (NUTS 2) en los

momentos de elaboración de la ETE, la muestran el mapa y el cuadro adjuntos

25

Los objetivos así como el resto de los condicionantes que plantea la ETE para

la elaboración de sus propuestas y la estimación de las tendencias los recogen

de una forma resumida los cuadros siguientes donde se resalta la variable a la

que se refiere cada uno:

Estrategia Territorial Europea

OBJETIVOS Y OPCIONES POLÍTICAS

Hacia un sistema de ciudades más equilibrado y policéntrico, y una nueva relación

campo-ciudad.

- Complementariedad y cooperación entre ciudades

- Dinamismo; atractivo y competitividad de las ciudades y pueblos

- Desarrollo sostenible de las ciudades

- Cooperación entre las ciudades y el medio rural

- Diversificación de las zonas rurales

Acceso en similares condiciones a las infraestructuras y el conocimiento.

- Mejor accesibilidad

- Utilización más eficaz y sostenible de las infraestructuras

- Difusión de la innovación y el conocimiento

Gestión prudente y desarrollo del patrimonio natural y cultural

- Conservación y desarrollo del patrimonio natural

- Gestión racional de los recursos hídricos

- Conservación y gestión creativa de los paisajes culturales de Europa

- Conservación y gestión creativa del patrimonio cultural urbano

26

PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA:

TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL

1) Las tendencias demográficas y de desarrollo urbano:

El aumento de la edad media de la población

27



1) Las tendencias demográficas y de desarrollo urbano:

Importancia creciente de la emigración

28



(2) Cambios en las estructuras urbanas:

- Emergencia de redes urbanas

- Continua dispersión urbana

- Creciente segregación en las ciudades

- Insuficiente mejora medio ambiente urbano

- Transformaciones en las funciones de las áreas rurales:

- Mayor interdependencia con las áreas urbanas

- Cambios en la agricultura como base económica

29











.

Evolución 1990-2000. Fuente EEA

(2005)

30









- Mayor interdependencia e interacción con las áreas urbanas


31

PROCESOS TERRITORIALES DE IMPORTANCIA A ESCALA EUROPEA: TENDENCIAS CON INCIDENCIA ESPACIAL









32



(3) Las tendencias ambientales:

- Cambio climático

- Gestión agua dulce

- Reducción y gestión de residuos

- Degradación de bosques

33



(4) Presión sobre el patrimonio natural y cultural:

- Pérdida biodiversidad y áreas naturales

- Agua: abastecimiento y contaminación

- Presión sobre el patrimonio cultural y los paisajes

34



(5) Las tendencias y particularidades de la economía europea:

- La distribución de empresas

- La internacionalización del comercio

- El impacto de la unión monetaria y la liberalización económica

35



(6) Cambios en el transporte, la comunicación y el conocimiento:

- Creciente flujos de transportes

- Desigual accesibilidad y tendencias a la concentración

- Disparidad en la difusión de la innovación y el conocimiento

36




• Creciente flujos de transportes

• Desigual accesibilidad y tendencias a la concentración

• Disparidad en la difusión de la innovación y el conocimiento

37




• Creciente flujos de transportes

• Desigual accesibilidad y tendencias a la concentración

• Disparidad en la difusión de la innovación y el conocimiento

Inventores(patentes) por millón de habitantes(2004-2005). (EU27=273)

Fuente: OCDE, REGPAT. Mayo 2008

38

Atendiendo al diagnóstico que reflejan estos cuadros y mapas, existían pocas

dudas sobre la necesidad de una ordenación del territorio a escala europea.

Sin embargo, y dado que nunca de una forma explícita la Comisión abogó por

competencias directas en esta materia, consciente de los problemas

institucionales y políticos que podría ocasionar, recuerda que la Estrategia

Territorial Europea es un documento no vinculante (p.12), pero “que constituye

un marco político para mejorar la cooperación entre las distintas políticas

comunitarias que tienen efectos territoriales importantes, así como entre sus

Estados miembros, sus regiones y sus ciudades”. Considera que de esta forma

sintoniza con los principios políticos de la declaración de Leipzig manteniendo

el principio de subsidiaridad y afirmando que cada país aplicará el documento

en la medida “en que desee incorporar en su política nacional los aspectos

europeos de desarrollo territorial”.

Para la obtención de sus objetivos y en permanente justificación de su

necesidad, la ETE recuerda que su puesta en práctica puede contribuir a hacer

efectivos muchos de los contenidos de los Tratados Europeos (Acta Única

Europea, Tratado de Maastricht, Tratado de Ámsterdam) y, en concreto para:

- Mejorar la coherencia territorial de las políticas comunitarias (Fondos

Estructurales, Fondos de Cohesión, Redes Transeuropeas, Política

Agraria Común, Medio Ambiente…)

- Atender los problemas territoriales de carácter transfronterizo que para

resolverlos se requiere una eficaz cooperación y el desarrollo de

estrategias conjuntas a escala comunitaria, regional y local.

- Aminorar los riesgos de incremento de las disparidades regionales

(zonas centrales/periféricas) como efecto de la globalización de la

economía.

- Mejorar la competitividad de las ciudades y las regiones europeas ante

la creciente complejidad del orden espacial derivado de las profundas

transformaciones económicas, tecnológicas, culturales…

Como se comentaba al principio, la mayor parte de las políticas tienen un

contexto y consecuencia territorial. En el caso de la Unión Europea con

espacios y territorios tan diversos a los que se les busca un desarrollo

armónico con el reconocimiento expreso de sus diferencias, el ejercicio de la

gestión del territorio europeo hace que las políticas sectoriales que se

proponen acaben teniendo efectos a escala local. Lo mismo sucede cuando se

toman desde las instituciones estatales.

39

Como refleja el propio documento, y que amplia profusamente en su

justificación, los siguientes títulos del Tratado son especialmente los que abren

a la Comisión Europea la posibilidad de realizar actuaciones con efectos sobre

el desarrollo territorial de la UE:

_ La política comunitaria de competencia,

_ Las redes transeuropeas (RTE),

_ Los fondos estructurales,

_ La política agrícola común (PAC),

_ La política de medio ambiente,

_ La política de investigación y desarrollo tecnológico (I+D),

_ Las actividades de préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI).

Con estos razonamientos para orientar las políticas de la Unión con una óptica

territorial, la Comisión muestra con el cuadro recogido aquí, las modalidades de

cooperación en materia de desarrollo territorial y el carácter central de la

Estrategia Territorial Europea para la consecución de los objetivos a perseguir:

40

En consecuencia, y como refleja Benavent (op.cit), la ETE supone la

plasmación, por primera vez, de una visión territorial del conjunto europeo.

Visión en la que se difuminan los límites de los Estados y en la que se expresa

que las acciones de unos pueden tener impacto en los restantes. A la vez se

resalta la diversidad de Europa como factor potencial de desarrollo que las

políticas con efectos territoriales de la Unión Europea, no pueden pretender

uniformar puesto que esta diversidad contribuye a enriquecer la calidad de vida

de toda la ciudadanía.

Por la evidente interacción de todas las políticas que tienen consecuencias y

efectos territoriales, los propios problemas territoriales sólo pueden resolverse,

como muestra el cuadro, mediante la colaboración tanto vertical, entre los

distintos niveles de gobierno, como horizontal, entre las distintas regiones,

entre éstas y las instituciones nacionales y europeas y con la participación de

las ciudades y las regiones en el desarrollo territorial.

Además de la asunción de esta visión sobre la gestión de las políticas con

incidencia en el territorio, la ETE ofrecía la posibilidad de superar la corta

perspectiva de la políticas sectoriales que afectan a un mismo territorio y

contribuye a que estas políticas se establezcan de forma cooperativa.

La Estrategia Territorial Europea supuso, pues, un hito importante para los

estudios y concepción territorial para muchas disciplinas y políticas de

desarrollo económico, social e institucional.

Sin embargo, como apunta Faludi (2002) los objetivos de la ETE, desde el

punto de vista de las políticas (“policies”) a perseguir, son vagos. Como

consecuencia, las acciones emprendidas requieren (como ha sucedido y está

sucediendo en el caso del Libro Verde) nuevas discusiones y debates

conceptuales.

El documento final ha actuado, y todavía lo hace, como referencia para la

construcción de políticas a nivel local con teorías no suficiente contrastadas al

margen de su valor intrínseco al representar las conclusiones de un largo

proceso, formalmente una década por lo menos, donde existían intereses tanto

explícitos como implícitos entre sus protagonistas.

El cubo adjunto (Hildrebrand, 2007), muestra en todas sus dimensiones los

ámbitos de influencia que tendrían las políticas territoriales sobre las sectoriales

caso que los responsables de estas últimas fueran conscientes de su

subordinación hacia las primeras, algo que en muy pocos casos sucede y sólo

pasa cuando las personas responsables de la política transversal de un

territorio concreto y sus agentes sociales más influyentes, estuviesen

41

profundamente convencidas de las bondades de los objetivos de la ETE para

su marco competencial específico

Una de las ideas transversales que propugna la ETE y que ha continuado a lo

largo de esta década en los debates y propuestas territoriales a todas las

escalas, es el concepto de la policentralidad y su deseada convivencia con los

también abogados fines de competitividad y cohesión en todas sus acepciones

y aspectos relacionados con la distribución espacial de los recursos y las

42

oportunidades entre la ciudadanía europea independientemente del lugar en

que residan.

Para valorar la incidencia práctica de la ETE al margen de la conceptual, se

hace necesario hacer algunas reflexiones sobre la consistencia del propio

concepto de policentrismo porque de su eventual clarificación se podrá medir

en sus justos términos la propia Estrategia Territorial Europea

Las múltiples interpretaciones que el concepto conlleva, ambigüedad en

algunos casos interesada como ha sucedido con el término sostenibilidad, han

justificado programas y proyectos contradictorios con el objetivo perseguido

que no es otro que la cohesión territorial.

Debates y disputas similares se dieron con ocasión del trabajo de la DATAR

diez años antes al constatar que en los “corredores de desarrollo” también

existían fuertes tendencias hacia la concentración de actividades económicas y

centros de decisión políticos y empresariales.

Las representaciones espaciales a través de la cartografía de las opciones y

decisiones estratégicas por parte de las instituciones con competencias sobre

ellas nunca ha sido, ni probablemente será, una tarea fácil ni de neutras

consecuencias. Las nuevas acepciones de la dicotomía centro-periferia

siempre conllevarán aparejadas sensaciones y sentimiento de agravio y

reivindicaciones más o menos justificadas por los territorios y colectivos

aparentemente marginados.

El compromiso que encontró la Comisión fue la introducción del adjetivo

“equilibrado” con lo que se volvía a recuperar el espíritu del “desarrollo

endógeno” de los años ochenta en el sentido de los procesos “botton-up”

también en la integración territorial.

La Agenda Territorial Europea, entendida evidentemente como el camino hacia

una Estrategia Territorial Europea II, trabaja más este concepto y lo relaciona

con la cohesión social y la diversidad donde también tienen cabida los

sentimientos de pertenencia e identidad de los territorios, algo que ya se hacía

mención hace dos décadas al referirse a la existencia de un “empresariado

schumpeteriano colectivo” , esto es innovador, para explicar los éxitos de

territorios europeos concretos al haber sido capaces de movilizar todos sus

recursos locales.

En resumen, y como recalca Faludi (op.cit.), el policentrismo en el contexto de

la ETE tiene más de un significado, ya que se relaciona con tres líneas de

trabajo:

- Desarrollo de un sistema urbano equilibrado internamente y en su

relación con el mundo rural, o no urbano.

43

- Favorecer el acceso igualitario a las infraestructuras, servicios y

conocimiento en el sentido amplio, por parte de la población en general,

y

- Gestión responsable de los recursos naturales, con medidas

proteccionistas en su caso, así como de la herencia cultural, en sus

aspectos físicos o etnográficos.

Con estas consideraciones es cuando cobra mayor sentido el propio subtítulo

de la ETE: “Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la

Unión Europea”.

4. La situación actual de la Ordenación del territorio en la Unión

Europea. Los debates en torno a la Agenda Territorial Europea.

La Agenda Territorial Europea (ATE) acordada en la reunión informal de

ministros sobre el desarrollo urbano y cohesión territorial en Leipzig en Mayo

de 2007, se construye en base a estos tres objetivos de la ETE y al igual que

ésta muestra en su subtítulo correspondiente con el avance que supone con

respecto al documento de Potsdam: “hacia una Europa más competitiva y

sostenible de regiones diversas”. La ATE siguiendo el principio de subsidiaridad

como guía, Introduce nuevos conceptos o vuelve a enmarcar con nuevos

contenidos los ya utilizados:

- Cohesión territorial

- Gobernanza territorial

- Desarrollo territorial policéntrico

- Sostenibilidad (social, ambiental, cultural y económica)

- Fomento de la Innovación a través de redes de regiones urbanas y

ciudades.

- “Clusters para la competencia e innovación.

- Corredores europeos de desarrollo orientados a la innovación

- Competencia positiva entre ciudades y regiones

- Movilidad y accesibilidad

- Políticas sostenibles e integradas del clima y de la energía.

44

En los distintos informes de Cohesión , principalmente tercero y cuarto, y en las

Directrices Estratégicas para la Cohesión de 2006, se refuerza el compromiso

del Tratado – la ATE menciona expresamente los artículos 2,6,16 y 158 - de

considerar la cohesión territorial como la tercera dimensión de la Política de

Cohesión. Este aspecto ha sido reiterado tanto en la reunión de Rotterdam

(2004) como de Luxemburgo (2005)

Por otra parte y como se puede desprender de los diez términos clave, los

aspectos relacionados con el empleo y la actividad económica cobran un

especial protagonismo. El objetivo expreso de “fortalecimiento de

competitividad y la sostenibilidad en todas las regiones de Europa” figura

relacionado directamente con la renovada Estrategia de Lisboa acordada en

2005. Tal y como refleja el párrafo (9), “… los diversos potenciales territoriales

de las regiones para el crecimiento económico sostenible y la creación de

empleo en la UE deben ser identificados y movilizados. Cada región y ciudad,

puede, mediante su compromiso, contribuir al ahorro de energía y a su

suministro descentralizado y a mitigar el cambio climático, por ejemplo

apoyando el desarrollo de asentamientos con emisiones bajas o nulas,

desarrollando nuevas fuentes potenciales de energía renovable y promoviendo

la eficiencia energética, particularmente de los edificios. Nuestras regiones

necesitan hacerse más fuertes en el contexto de cambio climático. Deben estar

firmemente vinculadas a los procesos de gobernanza para la puesta en

práctica de la Estrategia de Lisboa así como a los Programas Nacionales de

Reforma ..” (cursivas propias)

Toda una declaración de intenciones en el nuevo contexto de la cohesión

territorial. Los desafíos territoriales que, según la ATE, se enfrenta la UE,

serían:

- Impactos del cambio climático en la UE y sus vecinos.

- Aumento de los precios de la energía (ineficiencia energética)

- Integración de las regiones de la UE en la competencia económica

global.

- Impactos de la ampliación de la UE sobre la cohesión económica, social

y territorial.

- Sobreexplotación de recursos ecológicos y culturales y pérdida de

biodiversidad debido a la expansión descontrolada del desarrollo.

- Efectos territoriales del cambio demográfico: envejecimiento, migración

interna y externa en los mercados de trabajo, en la oferta de servicios

públicos de interés general, en el mercado de vivienda, en el desarrollo

45

de la infraestructura de asentamientos y en cómo la gente convive en

ciudades y regiones.

Ante esos desafíos, la ATE considera una tarea esencial desarrollar las

condiciones previas para permitir la igualdad de oportunidades para sus

ciudadanos y perspectivas de desarrollo para sus empresarios. La Estrategia

de Lisboa juega, por lo tanto un aspecto central en la ATE al referirse ésta

explícitamente a la competitividad y el empleo.

Como sucedió con el diagnóstico de los aspectos espaciales de la UE en caso

de la ETE, la información ahora ha sido más prolija y relacionada con los

desafíos a los que se enfrenta la Unión Europea. Los avances técnicos en la

relación entre la estadística y los sistemas de información geográfica (GIS) en

la última década han permitido territorializar y sintetizar mucha información en

el ámbito europeo y países limítrofes en los niveles NUTS3 (en el caso

español, la escala provincial).

Los elocuentes datos mapificados aquí, son resultado de una encuesta

enviada por la Comisión a los países miembros y cuyo avance de resultados

está disponible con ocasión del debate abierto sobre el libro verde sobre la

cohesión territorial y que transcurrió desde el otoño de 2008 a la primavera de

2009. (CEC, 2008).

Dos hechos para valorar la bondad de la información aportada deben tomarse

en consideración, uno el buen trabajo de ESPON, que no existía previamente a

la ETE; y en segundo lugar la coordinación con otros programas europeos

existentes (ej. URBACT/Urban Audit) y las propias recomendaciones de la

ATE urge reforzar:

“(34) Recomendamos que el programa ESPON 2013, en estrecha colaboración

con la Comisión Europea, asuma un análisis más en profundidad de los efectos

de las políticas de la UE sobre la cohesión territorial, revele las relaciones

causa-efecto y desarrolle indicadores operativos para una información habitual

sobre materias territoriales. En este contexto, es importante para los programas

ESPON y URBACT/UrbanAudit cooperar estrechamente”

Las siguientes páginas muestran los más significativos respecto a la población,

PIB, la influencia territorial de los sistemas urbanos, sistemas metropolitanos,

los sistemas de transporte, la accesibilidad y los relacionados con la gestión del

cambio climático. El título de cada uno refleja el aspecto más importante del

mapa, que se resume en la leyenda de cada uno de ellos.

La mayor parte de estos temas ya se planteaban en la información de base con

ocasión de la elaboración de la ETE. Sin embargo la realidad diez años

después tiene otros condicionantes no existentes, o no contemplados

46

entonces, a saber: las consecuencias de la globalización y la redefinición de los

procesos de relocalización de las actividades económicas; la presión

demográfica y económica de las fronteras exteriores de la Unión Europea; o las

desigualdades crecientes en las grandes áreas metropolitanas.

Crecimiento de la población (2000-2005) (% anual)

PIB per cápita (euros 2005). UE 27=100

47

Cambios en el PIB per cápita. (1995-2004). NUTS3. UE 27=100

PIB potencial. Año base 2005 (de tonos rojos (-) a verdes intensos (+)

48

Cambios en el peso de las áreas urbanas y metropolitanas s/total regional (1995-2004)

Tipología urbano.rural (rojo: predomi.urbana; verde: predomi.rural).NUTS3

49

Accesibilidad a aeropuertos. (2006). Número de vuelos a menos de 90’ por carretera

Eficacia vial entre las grandes aglomeraciones. Velocidades medias

50

Indicador sintético de proximidad a áreas naturales. UE27=100

Emisiones

2006

51

Transporte de mercancías por carretera. 2006. Intensidad de tráfico en

puertos y carreteras

Como recuerda el propio anexo que recoge estos y otros datos, los aspectos

territoriales de las políticas sectoriales y su coordinación constituyen elementos

clave para la cohesión territorial. Las políticas estatales de transporte,

telecomunicaciones, desarrollo sostenible y medioambiental están

“territorializadas” en algunos países. La política de cohesión puede generalizar

esta práctica. Pero, como se decía al principio de este módulo, se vuelve a

incluir el concepto de “polo de crecimiento” aunque dentro del “desarrollo

territorial policéntrico”

52

AGENDA TERRITORIAL EUROPEA: OBJETIVOS GENERALES Y

ESPECÍFICOS

Reforzar la cohesión territorial:

- Necesidad de identificar y movilizar los potenciales diversos de las

regiones europeas para contribuir al crecimiento económico

sostenible y la creación de empleo en la UE.

- Fortalecer la aportación que pueden hacer las ciudades y regiones

para hacer frente a los desafíos energéticos y del cambio climático.

- Poner el capital territorial al servicio del cumplimiento de los objetivos

de la Estrategia de Lisboa.

Objetivos específicos:

- Desarrollo territorial policéntrico

- Sostenibilidad cultural, social, ambiental y económica.

- Solidaridad territorial.

Prioridades para el desarrollo territorial:

- Fortalecimiento del desarrollo policéntrico y de la innovación a través

de redes de regiones urbanas y ciudades.

- Establecimiento de nuevas formas de asociación y gobernanza

territorial

- Promoción de agrupaciones (clusters) para la competencia y la

innovación en Europa

- Fortalecimiento y la extensión de la redes transeuropeas.

- Promoción de la gestión transeuropea de riesgos incluyendo los

impactos del cambio climático

- Fortalecimiento de las estructuras ecológicas y los recursos

culturales como valor añadido para el desarrollo.

53

La Agenda territorial europea plantea un calendario para su desarrollo hasta

2011 con tareas concretas a las distintas presidencias:

- Debate sobre el proceso de Lisboa tras 2010

- La revisión intermedia en 2010 de la política de cohesión

- La revisión intermedia en 2010 de la política de desarrollo rural de la UE

- La renovación en 2011 de la Estrategia de Desarrollo sostenible de la

UE

- El debate en marcha sobre cómo poner en práctica las recomendaciones

del Libro Verde sobre la política marítima.

- El debate en marcha sobre el séptimo Programa de Acción en Materia

de Medio Ambiente de la UE.

- El debate sobre la política de transporte tras 2010

- El debate en marcha sobre la política de investigación e innovación

- El debate en marcha sobre la política europea de vecindad

- Petición a la futura presidencia húngara de la UE que evalúe y revise la

Agenda Territorial en la primera mitad de 2011.

5. El Libro Verde sobre la Cohesión Territorial. Convertir la

diversidad Territorial en un punto fuerte.

Como recuerda la Comisaria Europea, Danuta Hübner, al abrir el debate sobre

la cohesión territorial mediante la publicación del Libro Verde en Octubre de

2008, se responde a las peticiones de la reunión ministerial de Leipzig y a las

contribuciones surgidas de la consulta pública con motivo del IV Informe sobre

la Política de Cohesión, así como al programa de acción de la propia ATE

durante las presidencias alemana y portuguesa.

Como punto de partida, el libro Verde afirma que la diversidad territorial de la

Unión Europea, constituye un recurso que puede contribuir a promover el

desarrollo sostenible en el conjunto de la UE. La Comisaria aboga por nuevas

formas de cooperación, coordinación y asociacionismo. Como ella misma

reconoce, se vuelven a considerar bajo en enfoque actualizado, cuestiones

profundamente arraigadas en la UE como el desarrollo regional a partir de la

54

obtención de sinergias de las políticas sectoriales bajo la óptica del

conocimiento de la población local.

El punto de partida del documento en sí una vez haya recordado que el

“territorio de la UE” abarca desde Laponia hasta las playas de Matinica o de la

isla Reunión, es afirmar una vez más que” la competitividad y la prosperidad

dependen cada vez más de la capacidad de las personas y las empresas para

aprovechar al máximo los activos territoriales” pero también de los vínculos

que se establecen con otros territorios para garantizar la utilización de activos

comunes de manera coordinada y sostenible.

En este contexto, el concepto de cohesión territorial “establece puentes” entre

la eficacia económica, la cohesión social y el equilibrio ecológico, situando el

desarrollo sostenible en el centro de la formulación de las políticas. Sería, por

tanto una variación de los triángulos representados al inicio al cualificar cada

uno de los vértices (cohesión social por sociedad; eficacia económica por

economía y equilibrio ecológico por medio ambiente) y el centro la concepción

amplia de desarrollo sostenible.

LIBRO VERDE SOBRE LA COHESIÓN TERRITORIAL

Objetivo central

Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte

Estrategias:

Hacia un desarrollo más equilibrado y armonioso

- Concentración: compensar las diferencias en materia de

densidad de servicios y oportunidades económicas

- Conectar territorios: superar las distancias (sistemas

intermodales e integrados de transportes; energías limpias y

asequibles; banda ancha

- Cooperación: superar la división (problemas relacionados con

el cambio climático, respuestas políticas a escala de geografía

variable; problemas metropolitanos, regiones fronterizas.

- Programas específicos para regiones con características

específicas: montañosas, insulares y las 18 regiones menos

pobladas (la mayoría rurales y fronterizas)

55

6. El libro verde sobre la cohesión territorial. El debate

El debate abierto por la Comisaria en Octubre finalizó el 28 de febrero de

2009. El informe sobre los resultados estará dentro de unos meses a tenor del

calendario aprobado. Las contribuciones fueron numerosas y provenientes de

distintas ámbitos institucionales, políticos y territoriales. El cuadro siguiente

muestra el origen de las contribuciones. En la página oficial de la Dirección

General de Política Regional se puede acceder a todas y cada una de ellas:

http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/contrib_en.htm

Origen de la contribución al debate sobre el Libro Verde de

Cohesión territorial

Número

Instituciones europeas 5

Gobiernos e instituciones nacionales 29

Gobiernos e instituciones regionales 97

Organizaciones y redes de regiones y ciudades 153

Asociaciones económicas 17

Universidades, consultorías, centros de investigación 11

Expertos 34

Organizaciones estatales de países no miembros 9

Ciudades y autoridades locales 10

Programas europeos 7

Partidos políticos 2

http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/contrib_en.htm

56

Las preguntas giraron alrededor de seis grandes temas que coincidían

básicamente con los objetivos y las estrategias apuntados más arriba. Fueron

las siguientes:

- Definición de cohesión territorial y qué nuevos elementos debería de

incorporar al actual enfoque de la UE.

- Escala y ámbito de actuación de la acción territorial. Redefinición del

papel de la UE en las políticas de cohesión respetando el principio de

subsidiariedad..

- Mejora de la cooperación. Necesidad de nuevas formas de cohesión

territorial. Necesidad de desarrollar nuevos instrumentos legislativos.

Nuevas formas de gestión incorporando regiones fronterizas exteriores.

- Mejora de la coordinación. Nominación de las políticas sectoriales más

necesitadas de mayor atención territorial. Nuevos instrumentos a

desarrollar a este respecto.. Reforzamiento de la coherencia de las

políticas territoriales.

- Nuevas asociaciones territoriales. Necesidad de la participación de

nuevos actores en la elaboración de las políticas como representantes

de la economía social, voluntariado, ONGs, etc.

- Mejorar la comprensión de la cohesión territorial. Diseño de indicadores

cuantitativos/cualitativos a desarrollar a nivel comunitario para controlar

las características y tendencias de la cohesión territorial.

57

ANEXO I . REFLEXIONES Y RETOS DE FUTURO SOBRE ASPECTOS

TERRITORIALES Y URBANÍSTICOS (SGOTU/Granados 2007)

1.- El Territorio constituye, en sí mismo, un factor de oportunidad y competitividad.

2.- Del concepto “desarrollo territorial”, al de “calidad e innovación territorial”

Debe incorporarse al debate, sin miedo, la idea de “limite” y, sobre todo, la de

“capacidad de carga”. Es preciso ampliar la idea de “protección del territorio”

(riesgos, identidad territorial, paisaje ..)

3.- Es necesario desarrollar nuevas herramientas para la “Gestión territorial”

Incorporación del principio de “equidad territorial”, introduciendo mecanismos

que permitan equilibrar los “beneficios y cargas” derivadas de la ordenación

territorial en un ámbito determinado, similares a las técnicas urbanísticas a

nivel urbano.

Se deben desarrollar nuevos instrumentos para la “gobernanza”, huyendo de

los principios jerárquicos y basados en un nuevo interfaz regional – local, así

como potenciar las “redes de cooperación” y las estructuras supramunicipales

de gestión.

4.- Ciudades menos desarrolladas pero más racionales y eco(lógicas)

Un modelo de ciudad aceptado socialmente: compacta, diversa y compleja en

su funcionamiento, más eficiente en el consumo de espacio, tiempo, energía y

recursos.

Abandono del urbanismo de la clasificación y urbanización por un urbanismo de

creación de ciudad, que incorpore mayores exigencias en los desarrollos

urbanísticos.

5.- Incorporación de técnicas urbanísticas soportadas en nuevos principios:

1.- Eficiencia en el modelo de desarrollo, con un equilibrio responsable entre la

nueva ocupación de suelo y una mejor utilización de la ciudad construida,

fomentando los procesos de reurbanización y rehabilitación.

2.- Ordenación mulltifuncional, favoreciendo la diversidad de usos y funciones

en el territorio y la complejidad urbana que evite el monocultivo funcional.

3.- Diversificación social, propiciando la integración social en los nuevos

crecimientos, evitando la expulsión de residentes de barrios en transformación,

y cooperando a la inclusión de colectivos específicos.

4.- Ciudad policéntrica y descentralizada, favoreciendo la implantación de

nuevos centros de actividad tanto a nivel territorial y urbano, o incorporando

conceptos tales como el barrio-ciudad, que aporta eficiencia en la ordenación y

gestión a partir de un determinado umbral.

58

5.- Funcionamiento en redes, y no exclusivamente en zonas como sistema de

ordenación, prestando especial atención a la red de espacios libres (red verde)

y la red de recursos colectivos (equipamientos y dotaciones).

6.- Criterios de proximidad y no el de movilidad, en el acceso a los recursos

urbanos colectivos (“ciudad abarcable”). Diseño de “ejes cívicos” a nivel de

ciudad y de barrio, con preponderancia del peatón e incorporación en su diseño

y construcción de criterios de calidad urbana, ambiental y paisajística.

7.- Incorporación del concepto de revitalización urbana (“vitalidad de la

ciudad”), introduciendo junto a la rehabilitación de zonas degradadas, los

aspectos básico de convivencia -sociales y económicos-como determinantes

de la intervención.

ANEXO II. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN PAISES EUROPEOS

(re.Hildebrand )

La ordenación del territorio es una política de los Estados de bienestar que se implanta

y consolida en los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial.

Los sistemas de planificación territorial más maduros, se encuentran en Alemania,

Suiza, Holanda, y el Reino Unido.

Francia sigue una concepción de ordenación del territorio que va más allá de la

planificación física. El aménagement du territoire es una política que abarca también la

política económica regional y la reorganización administrativa del territorio.

En Alemania la cobertura del territorio nacional por planes territoriales de escala

regional o subregional es completa y los Länder ya han aprobado su tercera

generación de planes territoriales de ámbito regional (en Baviera, ya el cuarto Plan de

Desarrollo Territorial del Land).

Entre los denominadores comunes de las experiencias en los diferentes países

europeos, resaltan tres grandes misiones que suele cumplir la ordenación del territorio:

la coordinación, la ordenación y el desarrollo.

La misión de coordinación se entiende como una política pública dirigida a la

planificación integral y suprasectorial del territorio, coordinando y compatibilizando a tal

efecto las políticas sectoriales de incidencia territorial.

La misión de ordenación opera, sobre todo en áreas que manifiestan niveles e

intensidades altas presión sobre el suelo y los demás recursos naturales y con

múltiples impactos negativos de carácter económico, social y ambiental que ponen en

entredicho el desarrollo sostenible de estas áreas.

La misión de desarrollo se dirige a impulsar y promover el desarrollo de los territorios

en función de su respectivo potencial (oportunidades) y sus factores limitantes que se

derivan de su baja dotación de capital territorial. (en el sentido de la OECD: activos

tangibles e intangibles).

59

En la Unión Europea se están produciendo innovaciones en la ordenación del territorio

que afectan a su orientación, su marco legal, sus instrumentos y procedimientos y su

organización administrativa.

La reforma de los instrumentos de planificación territorial en el contexto del paradigma

de la gobernanza: Regional Spatial Strategies; Schémes de Coherence Territorial,

Plan Territorial de Coordinación Provincial, ..

2. La utilización de instrumentos financieros en el gobierno del territorio, estableciendo

mecanismos de compensación financiera intermunicipal (ej perecuazione territoriale –

Emilia-Romagna (Bolonia)

3. El aprovechamiento de las ventajas de la cooperación intermunicipal, apostando

por:

- La puesta en marcha de redes de cooperación entre ciudades.

- La compatibilización del planeamiento urbanístico entre municipios

próximos sobre la base de Acuerdos.

- La creación de nuevas estructuras institucionales para el gobierno y la

planificación territorial de las áreas metropolitanas.

60

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