Néstor Mario Urrea Subdirector Técnico-DAF. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Quito,...
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Néstor Mario UrreaSubdirector Técnico-DAF. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Quito, Julio de 2002
“Descentralización y Financiamiento del desarrollo Local en Colombia”
REPUBLICA DE COLOMBIA
Colombia. Un modelo de Estado Unitario Complejo
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (Artículo 1 de la Constitución política).
Colombia ha llegado a ser uno de los países más descentralizados de América
Latina.
2,52,8 2,9
3,5
4,2 4,3
6,3 6,3
5,8
6,2
1,0 1,0 1,1 1,21,5 1,5
1,72,0 2,0 2,1
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
1.9
90
1.9
91
1.9
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1.9
93
1.9
94
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95
1.9
96
1.9
97
1.9
98
1.9
99
% P
art
icip
ació
n e
n e
l P
IB
Ingresos propios
Gastos totales
1,9 2,0 1,9
2,2 2,32,1
3,0
3,43,6
4,3
0,7
1,2
1,7
2,2
2,7
3,2
3,7
4,2
4,7
1.99
0
1.99
1
1.99
2
1.99
3
1.99
4
1.99
5
1.99
6
1.99
7
1.99
8
1.99
9
Gastos totales
Ingresos Propios
MUNICIPIOS DEPARTAMENTOS
En los 90s su gasto pasó del 5.4% al 11,2 % del PIB.
Las finanzas de las E.T. Se han convertido en fuente de desestabilización
macroeconómica.
El modelo tiende a separar las responsabilidades de ingreso de las de gasto.
En 1990 los ingresos propios contribuían con el 41% del gasto territorial. En 1999 éstos apenas aportaron 25%.
NACION DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS
DISTRIBUCION X ?ESTABILIZACION XASIGNACION X X X
B. LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LOS NIVELES DE GOBIERNO
Fuentes de Financiación de las Entidades Territoriales. La Teoría
Impuestos Locales
Cargos a los usuarios
Transferencias nacionales
Créditos
1. Servicios urbanos generales1.1. Administración general P S (A)1.2. Parques y recreación P P (A)1.3. Bomberos P (A)2. Servicios Locales2.1. Educación P S P (A)2.2. Salud P S P (A)2.3. Bienestar S P3. Servicios Públicos3.1.Acueducto S P A3.2. Alcantarillado S P A3.3. Drenajes P P A
TIPO DE GASTO
FUENTES DE FINANCIAMIENTO
Asignación de fuentes de financiación Por tipo de gasto
P: Fuente Primaria S: Fuente Secundaria A: Apropiado para gastos de inversión de grandes proyectos (A): Apropiado para gastos de inversión, pero puede representar una pequeña proporción del gasto total Fuente: Jorge Armando Rodríguezo con base en Bahl y Linn, 1992
El papel de los recursos propios en el
financiamiento de los gobiernos locales y
regionales en Colombia
Las transferencias y los ingresos tribuatarios financian la mayor parte del
gasto local
Asignación impositiva en Colombia. Asignación impositiva en Colombia.
Modalidad de carácter mixto:Modalidad de carácter mixto:
El nivel nacional se reserva las bases más El nivel nacional se reserva las bases más
amplias.amplias.
El Congreso define los elementos El Congreso define los elementos
sustantivos. sustantivos.
Los gobiernos seccionales, especialmente Los gobiernos seccionales, especialmente
los locales, tienen facultad amplia para los locales, tienen facultad amplia para
definir las tarifas y administrar los definir las tarifas y administrar los
impuestos.impuestos.
Los gobiernos departamentales tienen los Los gobiernos departamentales tienen los
impuestos menos adecuados. impuestos menos adecuados.
8,3 8,5
10
,5 11
,3
11
,7
12
,9
12
,4
11
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12
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11
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10
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1,2
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1,1 1,1 1,2 1,5
1,5
1,6 1,7
1,5
1,5 1,7
0,9
0,9
0,8
1,01,0
1,11,11,3
1,3
1,0
1,3
1,4
0,6 0,8
0
2
4
6
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10
12
14
1.9
80
1.9
85
1.9
90
1.9
91
1.9
92
1.9
93
1.9
94
1.9
95
1.9
96
1.9
97
1.9
98
1.9
99
2.0
00
Po
rce
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el P
IB
NACIÓN
MUNICIPIOS
DEPARTAMENTOS
Ingresos Tributarios por niveles de Ingresos Tributarios por niveles de gobierno (% en PIB)gobierno (% en PIB)
82% 82% 82% 82% 82% 81%
8% 6% 7% 7%8% 10% 12% 11% 12%10%13%12%8%6%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
NACION DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS
1980 19851990 1995 1998
Fuente: Cálculos DAF, con base en información del
CGR
1999 2000
79 %
No aumentó la participación territorial en No aumentó la participación territorial en el recudo tributarioel recudo tributario
Los municipios pequeños sólo explícan el 12% de la tributación local
Predial e Industria y comercio explican el 70% de la tributación del
Nivel Municipal
Participación% en Ingresos Corrientes de generación propia
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
25.00
30.00
35.00
40.00
Todos Especial 1 2 3 4 5 6
Categorías
Predial ICA Sobretasa Gas
El predial es más importante en los municipios pobres, y el de Industria y comercio en los más
grandes.
Dentro de los ingresos no tributarios, los cargos a los usuarios han ganado
participación.
Los municipios pequeños participan con el 27% de los ingresos no tributarios
Los recaudos de los principales impuestos departamentales han caído
Los impuestos al consumo representan el 73% de los recuados
departamentales
MUNICIPALES DEPARTAMENTALES PARTICIPACIÓN TOTAL ARGENTINA 1.9 2.7 4.6 CHILE 2.2 0.9 3.1 ESPAÑA 4.1 4.6 8.7 PERU 0.9 0.6 1.5 FRANCIA 5.2 4.9 10.1 MEXICO 2.5 0.9 3.4 COLOMBIA 1.7 0.8 2.5 PROMEDIO 2.6 2.2 4.8
Fuente: D.N.P Dirección de Estudios Económicos
Colombia no presenta una alta carga tributaria territorial
Recomendaciones para fortalecer los Recomendaciones para fortalecer los ingresos de generación propiaingresos de generación propia
Problemas de la tributación Local
Distancia grande entre tarifas nominales y efectivas.
Duplicación de impuestos sobre un mismo hecho generador.
Vacíos Normativos creados por la ley.
Inexistencia de un régimen de procedimientos adecuado.
Ausencia de especialización.
Problemas de la tributación del nivel Problemas de la tributación del nivel intermedio.intermedio.
Impuestos Inelásticos (vicios)
Base Gravables inadecuadas y móviles
Excesiva afectación desde la ley
Superposición con impuestos locales
Inexistencia de un régimen de procedimientos adecuado.
Qué hacer en relación con la administración Tributaria?
Fortalecer la especialización.
Vincular al sector privado en actividades de administración.
Generalizar la presentación de declaraciones y pago de los impuestos a través de los bancos.
Cobrar los impuestos con los recibos de servicios públicos.
Expedir y publicar el estatuto tributario.
Implantar el sistema de retenciones del
impuesto.
Establecer sistemas de presunción de
ingresos para ciertas actividades. (bares,
discotecas, parqueaderos).
Suscribir convenios con la Nación, cámaras de
comercio, etc, que permitan hacer cruces de
cuentas para identificar evasores.
Sistemas de Transferencias hacia los
gobiernos locales y regionales en Colombia
Transferencias/ Ingresos Totales
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
cat0 cat1 cat2 cat3 cat4 cat5 cat6
La dependencia de las transferencias es mayor en los
municipios pobres
Los departamentos también se hicieron más dependientes de las
transferencias
Problema
Superposición de competencias entre niveles de gobierno y duplicidad de funciones con recursos predeterminados.
Solución
Redefinición clara de competencias por sectores y niveles de gobierno.
En Educación: Centralizar la administración del recurso humano.
En Salud Separar el aseguramiento (municipios) de la prestación servicios (departamentos).
sistema de transferencias problemas y soluciones
Problema
Transferencia municipal:
Fórmulas de reparto rígidas y complejas en la transferencia municipal.
Transferencia Departamental:
Predominio del costo histórico en la fórnula de reparto que no consultaban metas de servicios ni la gestión en el uso de los recursos públicos.
Solución
El reparto de los recursos se vincula a costos-eficiencia, a cobertura de servicios (educación y salud), a la eficiencia administrativa y fiscal, a la población y al nivel de pobreza.
Financiamiento de obras de
infraestructura Regional y
local en Colombia
Fuentes de Financiamiento de Infraestructura
Transferencias automáticas (SGP)
Transferencias con contrapartida (cofinanciación)
Excedentes financieros del nivel descentralziado
Regalías
Recursos del Crédito: Banca Comercial, Banca de redescuento
Mercado de Capitales (Bonos, titularizaciones)
Concesiones
Venta de activos
Los Ingresos de capital crecieron aceleradamente en los municipios
grandes
Concentración Deuda Interna departamental
Antioquia13%
Santander11%
Resto de Deptos.
39%
Valle del Cauca24%
Atlántico4%
Cundinamarca9%
Fuente : Dirección de Apoyo Fiscal
Concentración Deuda Interna Municipal
Fuente : Dirección de Apoyo Fiscal
Bogota42%
Cali21%
Medellín11% Barranquilla
7%
Cartagena3%
Resto 10%
Ibague3%
Manizales3%
Distribución de crédito por tipo de acreedor 2001
La principal fuente de financiamiento crediticio es la banca Comercial
81,7%
11,7%2,9% 2,6% 0,4% 0,3% 0,3%
0,0%
20,0%
40,0%
60,0%
80,0%
100,0%
Banco Corporación Bonos Leasing INFIS B.
Redescuento
Otro
Fuente : Dirección de Apoyo Fiscal
En los últimos años se fortalecieron las regulaciones del endeudamiento
territorial
A la demanda
A la oferta
Administrativos
Fuentes alternativas de financiamiento
Emisión de Bonos
Concesiones
Ventas y de Activos
Titularización de rentas y de activos.
El mercado de capitales presenta ventajas y desventajas
Ventajas
Diversificación de fuentes de financiamiento; Mayores plazos y menores costos; Profundización del mercado de capitales local,
valoraciones de riesgo por entidades independientes.
Desventajas
Exigen alta Capacidad técnica; Altos niveles de solvencia; Economías de escala
y = 0.3265x + 8.2129
(9.10) (5.45)
0
10
20
30
40
50
60
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100
Rentas propias como % de los ingresos totales
Des
emp
eño
Eco
nó
mic
o
T-estadísticos entre paréntesis
El fortalecimiento de las rentas propias propicia mejores resultados en desarrollo económico
Conclusiones
En Colombia no se ha consolidado la autonomía financiera territorial, como lo prueba la creciente dependencia de las transferencias y los recursos de crédito en la financiación del desarrollo.
Los municipios tienen espacio para mejorar sus recaudos, pero es urgente una modernización del sistema tributario territorial, especialmente en materia de procedimientos y sanciones, antes que en tarifas.