ODDONE_TESIS+DOCTORAL.115-175

7/21/2019 ODDONE_TESIS+DOCTORAL.115-175

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Parte II: Inserción externa y estrategias de crecimientoCapítulo 5: Crecimiento hacia fuera I (1870-1930)

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5. Capítulo 5: Crecimiento hacia fuera I (1870-1930)

A pesar de que este trabajo se concentra en el estudio del siglo XX, en este capítulo se

considera el período comprendido desde 1870. Ello es consecuencia de que existe un

cierto consenso en la historiografía uruguaya acerca de que cuando se logró conjugar la

pacificación del territorio nacional y la modernización institucional con la adhesión al

patrón oro y las consecuencias del abaratamiento del transporte internacional, Uruguay

nació económicamente como nación independiente75.

El capítulo está organizado en torno a tres secciones. La primera se ocupa del período

de la inserción externa virtuosa ocurrida durante el crecimiento acelerado de la

economía mundial y al amparo del multilateralismo comercial que caracterizó al período anterior a la Gran Guerra (1870-1913). La segunda sección está dedicada a

repasar la recuperación económica de Uruguay durante el período de restauración

parcial de la economía mundial tras su virtual desintegración entre 1914 y 1918 (1914-

1930). Finalmente, la tercera sección se centra en evaluar brevemente la “primera edad

de oro” de la economía de Uruguay, la primera etapa de crecimiento hacia fuera (1870-

1930).

5.1. Inserción externa virtuosa y modernización: 1870-1913

Durante este período el país se consolidó como nación independiente, logró una

inserción virtuosa en la economía mundial como proveedor de productos primarios de

climas templados y se modernizó técnica e institucionalmente.

Entre 1870- 1913 el PIB per cápita de Uruguay creció a una tasa anual promedio de 1%

(entre 1900 y 1913 alcanzó al 3,5% anual; ver cuadro II.1). El crecimiento económico

se asentó en el aumento de las exportaciones las cuales se triplicaron en volumen físico.

Impulsadas por oleadas migratorias europeas y atraídas por unas prometedoras

condiciones de vida, la inmigración aumentó durante el período. Como resultado de

ello, la población se expandió al 2,9% anual. Según el Censo Nacional de 1908,

aproximadamente el 30% de la población del país vivía en Montevideo, de la cual

alrededor de un 30% era de origen extranjero.

75 Díaz (2003) defiende una tesis diferente. Afirma que es precisamente durante el período anterior a

1870 en el cual Uruguay sentó las bases de una economía pujante que le permitió mejorar las condicionesde vida de sus habitantes. Precisamente, los mecanismos desarrollados para distribuir la riqueza a partirde comienzos del siglo XX serían los que habrían afectado el dinamismo económico.




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El notable crecimiento del comercio mundial durante la segunda mitad del siglo XIX,

favorecido por la caída de los costos de los fletes y por la vigencia del patrón oro,

constituyeron el marco de oportunidades para que el país se insertara exitosamente en la

economía internacional aprovechando sus ventajas comparativas (y absolutas) para la

producción de productos de origen pecuario.

A las oportunidades que la economía internacional brindaba, se agregaron acciones

deliberadas de los habitantes de Uruguay que ayudan a explicar su primera etapa de

impulso económico. Primero, durante este período los enfrentamientos armados que

habían afectado al territorio desde la independencia en 1830, desaparecieron

progresivamente. Ello se debió a la definitiva monopolización por parte del Estado de la

fuerza. Segundo, se dieron pasos decisivos para fortalecer los derechos de propiedadgracias a la entrada en vigencia del Código Rural y a la definición explícita de los

límites territoriales de las propiedades agropecuarias (alambrado de los campos).

Tercero, lo anterior estimuló un cambio técnico en el sector agropecuario incorporando

la producción ovina y favoreciendo procesos de mejoramiento de las razas bovinas.

Gracias a ello, las exportaciones accedieron progresivamente a nuevos mercados (no

sólo tasajo) y se diversificaron los rubros (lana). Cuarto, los gobiernos reafirmaron la

adhesión del país al patrón oro. Ello favoreció el desarrollo del comercio, al tiempo quealentó un clima favorable para inversiones extranjeras, las cuales se concentraron en

transportes, servicios públicos e industrias dedicadas a la conservación de carne

(frigoríficos).

Lo anterior, junto a su ubicación geográfica privilegiada para el comercio de tránsito,

así como el desarrollo incipiente del sistema financiero local, ayudó a integrar a

Uruguay al “imperio informal británico” (Winn, 1975 y 1998).

Sin embargo, la estrategia de crecimiento asentada en la temprana inserción externa

virtuosa presentaba importantes debilidades. Primero, el crecimiento económico se

sustentaba en exportaciones de base exclusivamente ganadera lo que le confería

fragilidad por el lado de la oferta. Ello se vio agravado por la extrema lentitud en la

adopción de los cambios tecnológicos necesarios para sustituir al tasajo como principal

rubro de exportación. Segundo, la reducida elasticidad ingreso de la demanda mundial

por productos primarios y la extrema volatilidad de sus precios, la hacía vulnerable

(Bertino, Bertoni, Tajam & Yaffé, 2001). Tercero, la economía estaba expuesta a




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presiones sobre el balance comercial debido al aumento de las importaciones derivado

del aumento de la población y del crecimiento de sus ingresos. Cuarto, la economía era

propensa a sufrir fluctuaciones cíclicas profundas a raíz de la magnitud de los choques

externos en países pequeños con regímenes cambiarios como el patrón oro y escasa

diversificación exportadora.

Las debilidades mencionadas no eran desconocidas para los contemporáneos. Los dos

gobiernos de José Batlle y Ordoñez (1903-1907 y 1911-1915) promovieron reformas

que, en el acierto o el error, pretendían ayudar a la economía a diversificar sus riesgos

propios. La fallida reforma fiscal persiguió, por un lado, desalentar la explotación

ganadera extensiva la cual se veía como un freno para incrementar la producción y

mejorar la calidad del rodeo. Por el otro, los cambios impositivos pretendierondiversificar las fuentes de recaudación del Estado que dependían excesivamente de unas

importaciones volátiles. La apuesta por el desarrollo de la agricultura estuvo dirigida a

diversificar la producción exportadora y a estimular la rotación en el uso de la tierra, lo

que terminaría por favorecer a la ganadería. La aprobación de medidas proteccionistas

para la industria, constituyó un intento por reducir los efectos de las recurrentes crisis de

balance de pagos que el país enfrentaba bajo el patrón oro. Las políticas activas para la

atracción de inmigrantes estuvieron dirigidas, por un lado, a estimular la acumulaciónde capital humano y, por el otro, a fortalecer un mercado interno que la incipiente

producción industrial necesitaba. La racionalidad económica de las nacionalizaciones y

estatizaciones llevadas adelante, sobre todo a partir de 1911, en la generación de energía

eléctrica, los seguros, los puertos y la intermediación financiera, parece ser menos clara.

Sin embargo, debe reconocerse que en el marco de políticas activas de fomento y

estímulo a la producción doméstica, el control por los residentes de áreas estratégicas y

mayoritariamente monopólicas constituía una herramienta valiosa para el gobierno.

La lectura anterior respecto al programa reformista del primer batllismo76 , no debería

impedir ver que muchas de las medidas promovidas perseguían también otros fines

como reducir el poder de los propietarios rurales, obtener recursos públicos para

transferir a los sectores urbanos o acotar la influencia británica en el país.

76 El segundo batllismo corresponde las presidencias de Luis Batlle Berres, sobrino de José Batlle yOrdoñez, en las décadas del cuarenta y cincuenta.




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En síntesis, una inserción virtuosa, aunque probablemente “tardía”, en la economía

mundial dio lugar a la “primera edad de oro” de la economía de Uruguay. Sin embargo,

diversas razones dan cuenta de que la estrategia de crecimiento era frágil y muy

vulnerable a los avatares de la economía internacional. A la luz de las reformas

impulsadas, es posible presumir que una parte de la elite de la época era medianamente

conciente de ello. Una agenda de reformas demasiado ambiciosa, heterogénea y

probablemente muy costosa, favoreció que las naturales resistencias que ella despertó se

impusieran. La crisis de la economía iniciada en 1913, fortaleció los movimientos

corporativos opuestos al gobierno y terminó por favorecer la llegada de un gobierno que

interrumpió el programa de reformas77. El freno impuesto no sólo afectó la agenda

social de las reformas, sino que postergó también las transformaciones económicas

destinadas a atacar la fragilidad de la estrategia de crecimiento.

5.2. El espejismo luego de la crisis: 1914-1930.

Durante la guerra, Uruguay se enfrentó a las dificultades emergentes de la interrupción

de la vigencia plena del patrón oro, a las restricciones para el comercio derivadas del

conflicto y a los problemas económicos y financieros de los principales socios

comerciales del país (Europa Occidental).

Lo anterior agravó los efectos sobre la economía de la severa contracción del crédito

iniciada en 1913, a raíz de las pérdidas de reservas registradas por el sistema financiero.

En 1914 se decretó la inconvertibilidad y el curso forzoso de la moneda local, así como

la prohibición de exportar oro. A pesar de ello, durante 1915 se mantuvo una política de

tipo de cambio fijo procurando evitar que la cotización se apartara de la paridad legal.

Entre 1916 y 1923 el Banco de la República intervino en el mercado de cambios

procurando devaluar la moneda local de forma de defender las reservas internacionales.

Sólo en 1918 y 1921 el peso se depreció más de 40% respecto al dólar. (Bertino,Bertoni, Tajam & Yaffe, 2005)

La crisis económica se extendió entre 1913 y 1915 provocando una caída del PIB per

cápita de 30% respecto al nivel de 1912. La lenta recuperación permitió que recién en

1922 se lograra alcanzar el nivel del PIB per cápita previo a la crisis (gráfico II.2). La

recuperación se vio favorecida por el crecimiento significativo de los precios de

77 En 1915 se funda la Federación Rural y en 1916 asume Feliciano Viera que introduce un “alto” en el proceso reformista.




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exportación durante la guerra (17% promedio anual) a pesar de que los volúmenes

exportados permanecieron estancados hasta la década del veinte. Ello obedeció, entre

otras razones, a que epizootias provocaron pérdidas importantes de stock bovino y ovino

(10% y 25% respectivamente).

La nueva realidad de la economía mundial emergente tras la guerra, tuvo características

que afectaron negativamente la estrategia agroexportadora. Primero, porque el nuevo

centro hegemónico de la economía mundial tenía un grado de apertura menor que Gran

Bretaña y, sobre todo, porque su especialización productiva le permitía competir con

países como Uruguay. Ello iba a tener consecuencias sobre el comercio mundial y, en

particular, sobre los mercados de productos primarios. Segundo, a pesar de los intentos

por reinstaurar el patrón oro, las dificultades para hacerlo trajeron un escenarioeconómico mundial en el que el multilateralismo no pudo ser restaurado y en el que

resurgieron patrones bimetálicos. Ambos hechos supusieron mayores dificultades para

un país pequeño como Uruguay a la hora de insertarse en el comercio internacional.

Sin embargo, a pesar de lo anterior y de que los precios de exportación cayeron a una

tasa de 2,2% anual promedio entre 1921 y 1930, las exportaciones continuaron

aumentando como consecuencia de una mayor liquidación del stock ganadero.

El régimen patrón oro nunca fue restablecido plenamente al finalizar la guerra. Si bien,

la prohibición de exportar oro fue mantenida, el tipo de cambio se mantuvo fijo hasta

1929 en el nivel de 1915.

En los años veinte el PIB per cápita registró un crecimiento anual de 6,5%. La

recuperación favoreció el crecimiento de actividades como la industria manufacturera.

Al final de la década del veinte, el número de establecimientos se había duplicado, el

personal ocupado por la industria manufacturera era un 15% mayor que en 1908 y era

capaz de explicar el 13% del PIB. La elevada concentración del sector fue su

característica predominante: en 1936 tan sólo 4 establecimientos de los 10.549

registrados representaban el 20% de la producción industrial (Bértola, 1991).

El restablecimiento del pago de la amortización de la deuda pública en 1921 (había sido

suspendido en 1914), así como la reconstitución de los movimientos de capitales a nivel

internacional, restituyeron el acceso al crédito externo al país. Ello se tradujo en elingreso de capitales que financió el desequilibrio comercial de la segunda mitad de la




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década del veinte y, parcialmente, el aumento de la deuda pública (Bértola, 1991 y

Tajam, 2000). Gracias a ello, el Estado acometió obras públicas, aunque de reducido

impacto en términos de la tasa de crecimiento de largo plazo78.

La lenta recuperación de la economía iniciada en 1916, así como la aceleración del

crecimiento después de 1922, despertaron entre los habitantes del país una dosis de

optimismo exagerado. La agenda de reformas económicas prevista a comienzos de la

década anterior no fue retomada ni rediseñada, lo que supuso que el país se encaminó

hacia la gran depresión sin mayor protección. Los estímulos a la industria no habían

sentado las bases de un tejido industrial denso ni ayudado a diversificar, aunque fuera

tímidamente, las exportaciones del país. Debido a ello, éstas seguían siendo críticamente

dependientes de los recursos naturales y no se había logrado dotarlas de mayor valoragregado de forma de contribuir a su diferenciación.

La reforma fiscal no practicada, seguía haciendo muy vulnerables a las finanzas

públicas a los choques externos de la economía. Como ocurriría en otros momentos del

siglo XX, parecería que los habitantes de Uruguay de la época no comprendieron que

los cambios que se insinuaban en el funcionamiento de la economía mundial, habían

llegado para quedarse y que ello suponía una amenaza para la estrategia de crecimiento

basada en un frágil modelo agroexportador.

5.3. Lecciones de la primera edad de oro

En 1930 Uruguay festejó eufórico su centenario como nación independiente. En

realidad estaba de espaldas al precipicio (Jacob, 1989). Sesenta años después de que la

inserción externa virtuosa y la primera modernización comenzaran, el país había hecho

muy poco por corregir las principales carencias de su estrategia de crecimiento de largo

plazo.

Las secciones anteriores no pretenden ser más que un brevísimo resumen del

desempeño económico de Uruguay a partir de 1870, con énfasis en el período posterior

a 1900. El propósito, como ya se ha dicho, ha sido describir las principales

características de la inserción externa y de la estrategia de crecimiento del país durante

el período. Esta sección está destinada a evaluar cuáles son las lecciones que pueden

extraerse de la primera edad de oro de la historia económica del país.

78 Las obras fueron un suntuoso edificio para albergar al Poder Legislativo (1925), una parte del paseomarítimo de Montevideo (1924) y un estadio de fútbol (1930).




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Una primera reflexión que es posible hacer es que la similitud de la secuencia de

acontecimientos del período 1900-1930 con otras etapas del siglo XX es llamativa. La

profunda crisis (1913-1915), su posterior recuperación (1916-1920), el crecimiento

acelerado (1921-1930) y la caída al abismo (1931-1933), no es una historia muy

diferente a la que el país había vivido entre los años 1876 y 1895, a la que se produciría

entre los años 1974 y 1989 o a lo acontecido durante los años noventa del siglo XX y la

crisis de 2002.

Todos estos episodios son una secuencia de períodos de crecimiento más o menos

acelerado que son seguidos de profundas caídas de actividad, a las que suceden etapas

recuperación. Todas las crisis derivan de choques en el sector externo, provocadas por

modificaciones drásticas de algún o algunos precios relevantes (de exportación, dealgún insumo básico, de tipos de interés), siendo además anticipadas frecuentemente

por contracciones cíclicas severas en Argentina. Todos los períodos de crecimiento

acelerado están asociados a distorsiones (más o menos graves) de los precios relativos

que discriminan contra las actividades exportadoras, a incrementos del endeudamiento

de los sectores público y privado y a aumentos del poder adquisitivo de los sectores

urbanos. Todos los períodos de recuperación vienen de la mano de una corrección

brusca de precios relativos (muchas veces inducida por una devaluación) querecomponen el sector externo de la economía y facilitan la absorción interna.

Debe notarse que no se han citado ejemplos del período comprendido entre 1931 y

1973. Precisamente, cuando el país adoptó una estrategia de crecimiento hacia dentro, la

secuencia anterior pudo ser, como veremos enseguida, alterada. Sin embargo, dado que

la inserción externa no fue cambiada, la contrapartida de la ausencia de unas

fluctuaciones cíclicas profundas fue la resignación del crecimiento de largo plazo.

Para comprender lo anterior, es importante no perder de vista que entre 1862 y 1914, así

como a partir de 1919 (aunque en forma parcial), Uruguay estuvo adherido al patrón

oro. Durante su vigencia, el único puntal de emisión empleado eran las reservas de oro,

de forma que el sistema de tipo de cambio era fijo. Este esquema de política monetaria y

cambiaria suponía una fuerte rigidez para la aplicación de políticas monetarias activas.

En los hechos, el funcionamiento del patrón oro obligaba a la autoridad monetaria a

asumir un rol completamente pasivo frente al ciclo económico.




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La segunda reflexión que es posible hacer, está relacionada con las posibles

consecuencias sobre el desempeño económico de la adopción de una estrategia de

crecimiento como la descrita. Un país pequeño y exportador de productos primarios es

extraordinariamente sensible a cambios en la economía internacional y proclive a

experimentar crisis de balanza de pagos. Si, además, los ingresos del Estado dependen

en gran medida de la evolución del comercio importador y la política monetaria está

dominada por compromisos en materia de tipo de cambio, la probabilidad de que los

choques del sector externo no puedan ser suavizados es muy alta. Ello somete a la

economía a unas fluctuaciones cíclicas recurrentes y profundas (ver capítulo 2).

En consecuencia, una lección que podría extraerse de este período es que resulta vital

contar con instituciones y políticas destinadas a distribuir en el tiempo los efectos de loschoques externos que el país enfrenta dada la naturaleza de su inserción externa.

Políticas fiscales y monetarias contracíclicas, así como flexibilidad en el manejo del

tipo de cambio parecen ser importantes. Ello requiere instituciones sólidas, creíbles y

transparentes, en particular en relación al manejo de la política monetaria y la

supervisión de las instituciones financieras. Complementariamente a lo anterior, aunque

más difícil de lograr, procurar modificar la inserción externa del país puede ayudar a

reducir la frecuencia y profundidad de los choques externos. La diversificación de lasexportaciones, así como su mayor valor agregado y diferenciación deberían contribuir a

incrementar su participación en el comercio intraindustrial.

Naturalmente, las reflexiones anteriores no están hechas con el propósito de juzgar la

calidad de las instituciones y políticas del período analizado. Ello sería un anacronismo.

Tan sólo pretenden hacer notar que imitar o replicar la estrategia de crecimiento que el

país desarrolló en su primera edad de oro no garantiza el éxito. Como veremos en el

capítulo 7, el proceso de apertura unilateral y liberalización comercial y financiera

recorrido a partir de los años setenta y reforzado durante los noventa del siglo XX,

parece no haber tenido adecuadamente en cuenta lo anterior.



Parte II: Inserción externa y estrategias de crecimientoCapítulo 6: Crecimiento hacia dentro (1931 -1973)

118

6. Capítulo 6: Crecimiento hacia adentro: 1931-1973.

El período de crecimiento hacia adentro suele ser identificado como el período de la

industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Entre 1931 y 1973 el producto

por habitante creció a una tasa promedio anual de 0,5%. Este pobre desempeño es el

resultado de un aumento del PIB a una tasa anual promedio de 1,5% y un incremento de

la población cercano al 1% anual. Hasta bien avanzada la década de los años cincuenta

del siglo pasado, Uruguay siguió recibiendo oleadas migratorias relativamente

importantes para el tamaño de su población.

Como se puede observar en el gráfico II.2, es posible identificar dos etapas bien

diferenciadas en materia de crecimiento del PIB per cápita entre 1931 y 1973. A la primera (1931-1954) la llamaremos la “etapa fácil” de la industrialización por

sustitución de importaciones y a la segunda (1955-1973) “estanflación”. Las principales

características de cada una de ellas son descritas brevemente en las dos primeras

secciones de este capítulo. La tercera sección está dedicada a extraer algunas

conclusiones.

Según fue señalado al comienzo de esta segunda parte del trabajo, las políticas

desarrolladas en Uruguay entre 1931 y 1973 tienen un denominador común: estuvieron

dirigidas a asentar el crecimiento de la economía en el mercado interno. En 1931, a raíz

del severo impacto que recibe la economía debido a la gran depresión, las orientaciones

generales de las políticas sufren modificaciones. Al principio, en la década del treinta,

como reacción a las dificultades de balanza de pagos y a sus efectos en términos de

actividad económica. En los años cuarenta, las orientaciones de las políticas agregarán,

a una marcada vocación intervencionista del Estado en la actividad económica, un

énfasis regulador de los mercados y un desmedido comportamiento discrecional en elmanejo de los instrumentos monetarios, cambiarios y comerciales.

El intervencionismo gubernamental se tradujo en una destacada acción del sector

público como productor y prestador de bienes y servicios. El rol regulador del gobierno

se materializó fundamentalmente a través de la intervención en el mercado de cambios,

el contralor del comercio exterior y, sobre el final del período, en una importante

regulación en materia laboral y de precios, en particular salarial.




119

La mayor discrecionalidad en el manejo de los instrumentos de política, sobre todo

monetarios y cambiarios, registrada a lo largo de todo el período (1931-1973),

probablemente ayuden a explicar la reducción significativa de las fluctuaciones cíclicas

del PIB al compararlas con la de los períodos de 1900-1930 y 1974-2001. El gráfico 6.1

incluye una estimación del componente cíclico del mismo. Una discusión con mayor

profundidad de este punto está recogida en la parte III de este trabajo.

Gráfico 6.1Fluctuaciones Cíclicas en Uruguay

Componente Cíclico del PIB (Filtro de Hoddrick – Prescott)

Fuente: Elaborado en base a Bértola (1998) y Banco Central del Uruguay.

6.1. “Etapa fácil” de la sustitución de importaciones: 1931-1954

A los efectos de ordenar la presentación, esta sección está dividida en tres apartados. El

primero describe las consecuencias sobre la economía de la gran depresión y las

políticas que fueron empleadas para enfrentarla (1931-1933). El segundo está dedicado

a repasar el período de la recuperación verificado entre 1934 y 1942. Finalmente, el

tercero presenta las principales características de la “segunda edad de oro” de la

economía de Uruguay, comprendida entre 1943 y 1954.

6.1.1. Crisis y la “reacción” de la política: 1931-1933

Entre 1930 y 1933 el PIB por habitante cae un 36%. El choque externo fue de una

magnitud tal que entre 1928 y 1932 las exportaciones cayeron 62%. Este descenso

estuvo explicado por una mayor reducción de los precios que de los volúmenesexportados. Si bien las importaciones también disminuyeron (53%), el balance

- 2 0%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

1 9 2 0

1 9 2 4

1 9 2 8

1 9 3 2

1 9 3 6

1 9 4 0

1 9 4 4

1 9 4 8

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1 9 5 6

1 9 6 0

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1 9 7 2

1 9 7 6

1 9 8 0

1 9 8 4

1 9 8 8

1 9 9 2

1 9 9 6

2 0 0 0




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comercial cambió de signo entre 1928 y 1931 (de un superávit de US$ 3 millones en

1928, a un déficit de US$ 19,1 millones en 1931; Bértola, 1998, Bértola, 1991 y Finch,

1980).

A pesar de que en 1931 Uruguay abandona definitivamente el patrón oro, su

mantenimiento durante los primeros meses de la crisis, favorecieron que ella golpeara

severamente al sector real de la economía. Dada la estructura de financiamiento del

sector público (ver capítulo 5), el déficit presupuestal trepó hasta alcanzar el 2,3% del

PIB.

Las primeras medidas de política económica del gobierno estuvieron orientadas a

equilibrar el balance de pagos y, sobre todo, a intentar evitar la salida de divisas del país.

Como en la mayoría de los países del mundo, el abandono del patrón oro, la devaluación

de la moneda, los controles de los movimientos de capital y la introducción tipos de

cambio múltiples, respondieron ante todo a “instintos de supervivencia”.

El primer pilar de la política adoptada estuvo compuesto por las medidas destinadas a

enfrentar la escasez de divisas. Entre ellas destacan: i) los controles sobre el mercado de

cambios que se tradujeron en obligar a los exportadores a declarar las divisas generadas

por cada operación, ii) las prohibiciones para enviar divisas al exterior, lo que se logró postergando los pagos a proveedores del Estado, impidiendo las remisiones de divisas a las

empresas extranjeras y suspendiendo la amortización de la deuda pública79.

El segundo pilar estuvo integrado por medidas orientadas a enfrentar el déficit comercial.

Entre ellas destacan: i) el fomento a la exportación mediante la desvalorización del peso en

un 54% respecto a la paridad oro y la creación de tipos de cambio múltiples para que los

exportadores liquidaran las divisas a un precio mayor que el oficial; ii) las restricciones a

las importaciones que se tradujeron en un aumento de la tarifa general de 17 puntos

porcentuales (del 31% vigente desde 1912 al 48%), prohibiciones para la importación de

artículos suntuarios y “similares a productos nacionales”, obligación a que el 25% de las

tarifas de importación fueran pagadas en oro (o papel moneda a la cotización vigente)80,

79 La creación de la Caja Autónoma de Amortización en 1932 procuró trasmitir a las compañíasextranjeras, el comercio importador y los acreedores del país que las medidas tomadas revestían uncarácter excepcional y que el gobierno no pretendía afectar los derechos de propiedad. En este marco se

promovieron mecanismos para diferir pagos de la deuda pública y privada que fueron “amigables” paralos mercados.80 Las materias primas industriales y los bienes de primera necesidad quedaron excluidos.




121

definición de mecanismos de racionamiento de las divisas disponibles para la importación

de acuerdo a prioridades decididas por el gobierno81.

El tercer pilar de la política fue el ajuste presupuestal. La absorción interna que era

necesario impulsar para hacer frente al choque del sector externo, recomendaba tomar

medidas para reducir el impacto neto del sector público sobre la demanda agregada. Esto

se vio reforzado por la elevada dependencia que adquirieron los ingresos públicos de los

recargos de importación lo que redujo peligrosamente la recaudación por las propias

medidas descritas tendientes a reducir las importaciones. El ajuste presupuestal se

materializó mediante un incremento de ingresos y no a través de una caída del gasto

público. El aumento de los ingresos públicos se hizo a través de incrementos en las tarifas

de los servicios públicos, aumentos de los impuestos a la propiedad territorial, aumentosde tasas de los bienes suntuarios (tabaco y bebidas alcohólicas), así como mediante la

creación de nuevos impuestos (sueldos de los funcionarios públicos, pasividades, entre

otros).

El último grupo de acciones tomadas tuvo que ver con la extensión de la esfera productiva

del Estado. En 1931 se decidió crear en régimen de monopolio dos empresas públicas

nuevas. Una de ellas, encargada de importar y refinar petróleo y sus derivados; importar,

fabricar y exportar alcohol; así como importar y exportar carburantes (ANCAP). La otra

dedicada a generar y distribuir energía eléctrica y prestar servicios de telecomunicaciones

en todo el territorio nacional (UTE).

Según es posible apreciar, las medidas que fueron tomadas a comienzos de los años treinta,

supusieron una mayor intervención del Estado en la asignación de recursos de la economía.

Al igual que en la mayoría de los países de la región, ello no parece haber sido una

consecuencia de acciones deliberadas inspiradas en una orientación ideológicadeterminada, sino más bien el resultado de una serie de decisiones tomadas como reacción

ante los efectos de la crisis (Thorp, 2001). Según se verá enseguida, el andamiaje

institucional creado y el tipo de políticas desarrolladas durante este período (tipos de

cambio múltiples, empresas públicas, aumento de la protección comercial,

discrecionalidad en los mecanismos para asignar divisas y otorgar exoneraciones

81 Las prioridades estaban definidas de acuerdo al siguiente criterio: deuda pública, combustibles,

materias primas y equipos demandados por el Estado, materias primas, equipos de las empresas deservicios públicos, materias primas y equipo para industrias manufactureras seleccionadas, bienes deconsumo básico, etc.




122

arancelarias, etc.), no sólo no fueron desmantelados o abandonados por los sucesivos

gobiernos sino que fueron profundizados. Ello se tradujo en un progresivo pero decidido

aumento de la actividad reguladora y productora del sector público. Más regulación y

expansión del Estado como agente económico, serían clave para las orientaciones

dirigistas que condujeron las políticas del país durante el período de crecimiento hacia

dentro, esto es hasta 1973.

6.1.2. Recuperación bajo dirigismo: 1934-1943

El 31 de marzo de 1933 se había producido un quiebre en el orden constitucional debido a

un golpe de Estado liderado por el propio Presidente de la República: Gabriel Terra. La

política económica impulsada por el Consejo Nacional de Administración82 había dañado

los intereses de diversos grupos comerciales, terratenientes, compañías extranjeras e,

incluso, de algunos industriales contrarios a la expansión de la actividad económica del

Estado. A pesar de las razones que ayudaron a que el primer gobierno inconstitucional del

siglo XX llegara al poder, no se produjo un retorno al modelo agro-exportador (en su

versión original) y, si bien la producción ganadera fue estimulada, la expansión del Estado

apenas se vio frenada y el proteccionismo industrial fue mantenido (Bertoni, Bertino,

Tajam & Yaffé, 2001).

El papel conciliador e integrador de intereses diversos (muchas veces contrapuestos) que el

gobierno pretendió jugar, permiten afirmar que la autonomía del Estado de los grupos de

presión comenzó a estar amenazada (Real de Azúa, 1964). La creación de la Comisión

Honoraria de Importación y Cambios (1934) integrada por cuatro representantes del

gobierno y once de los sectores empresariales (ganaderos, industriales, banca, etc.) con

atribuciones de asignar las divisas disponibles entre los importadores, es un ejemplo del

tipo de instituciones que el gobierno impulsó.

Debido al mejoramiento de las condiciones de la economía internacional en 1933, los

precios de exportación aumentaron rápidamente gracias a lo cual en 1936 las

exportaciones duplicaban en valor a las registradas en 1932. A partir de 1934 la

economía se recuperó de modo que entre 1934 y 1942 el PIB per cápita creció a una

tasa promedio de 3,3% anual.

82 De acuerdo a la Constitución de 1917, el Poder Ejecutivo estaba a cargo de un órgano colegiado denueve miembros (el Consejo Nacional de Administración) electo por el Parlamento.




123

Entre 1933 y 1939 tuvo lugar una etapa de transición para la política monetaria del país.

En primer lugar, el manejo del tipo cambio se hizo más flexible, debido a que el banco

oficial (BROU) tuvo una activa participación en el mercado de cambios. Como

consecuencia de ello, el manejo de los agregados monetarios se volvió progresivamente

más discrecional. Sin bien desde su fundación el BROU (1896) estuvo autorizado a

emitir contra su capital, a partir de los años treinta éste fue crecientemente empleado

como puntal de emisión. En 1935 se aprobó la primera ley que revaluó el oro

depositado en el BROU, lo que permitió aumentar la emisión con la misma cantidad de

oro. La expansión monetaria permitió una depreciación de la moneda local, que se

tradujo en beneficios para los sectores exportadores, al tiempo que financió el desarrollo

de políticas activas de empleo y de políticas sociales. En 1938 fue sancionada una nueva

ley de revalúo del oro alterando la paridad legal83 lo que se tradujo en una nueva

depreciación del peso uruguayo, provocando que la cotización del dólar casi se

duplicara durante ese año. Las expansiones monetarias derivadas de los revalúos fueron

utilizadas para cancelar deudas del sector agropecuario, fomentar la producción y financiar

actividades del Estado. Transferencias desde los sectores de ingresos fijos hacia el Estado

y los ganaderos fue el resultado de este tipo de operaciones84.

En 1937 el gobierno consolidó el sistema de tipos de cambios múltiples creando los tiposdiferenciados para exportaciones e importaciones. Los exportadores recibían $U7,60 por

libra esterlina mientras que cada libra era adquirida para financiar importaciones a $U8,00

por el Estado y a $U8,75 por los privados. Ello afectó a exportadores y debilitó la

protección efectiva de la industria85. Para intentar contrarrestar estos efectos el gobierno

reorganizó el Control de Importaciones y Exportaciones redefiniendo los criterios para

liquidar y racionar las divisas86.

Las diferencias cambiarias establecidas a favor del Estado fueron utilizadas para cubrir el

mayor costo de la deuda externa y el pago del sobreprecio a la compra de divisas. El

83 El contenido de oro del peso pasó de 1,556 gramos a 0,585.84

Como se verá más adelante estas operaciones se fueron volviendo cada vez más usuales.85 Por la importación de bienes de capital e intermedios requeridos por la industria.86Un problema frecuente al que se debieron enfrentar las autoridades de la época era las crecientes

dificultades para arbitrar divisas en el mercado internacional. Por ejemplo, Uruguay mantenía saldosfavorables con Alemania e Italia pero sus monedas no eran fácilmente convertibles a otras que eranrequeridas por los importadores.




124

remanente lo retenía el BROU creándose el Fondo de Diferencias de Cambio87. Como

puede apreciarse, se empleaba el sistema cambiario no sólo como instrumento para limitar

y seleccionar las importaciones y asegurar la salida de las exportaciones, sino también

como mecanismo para redistribuir el ingreso e incluso con finalidades fiscales. Un sólo

instrumento pretendía atacar varios objetivos simultáneamente.

En relación a la deuda pública, a partir de 1937 se iniciaron contactos con los acreedores

externos para retomar su amortización. Los acuerdos alcanzados permitieron recuperar el

crédito externo, aunque durante la segunda guerra volvió a conspirar contra los flujos

internacionales de capital.

A partir de 1938 y en especial desde el estallido de la Segunda Guerra Mundial, se

refuerzan y perfeccionan los mecanismos de regulación del comercio exterior y se ponen

en práctica otros mecanismos de redistribución del ingreso a través de la política fiscal y la

regulación salarial. Las nuevas restricciones externas derivadas de la guerra alientan un

mayor consenso entre los agentes económicos respecto al papel del mercado interno en el

crecimiento de la economía.

Con la promulgación de la Ley Nº 10.000 en 1941 se consolida la institucionalidad que los

gobiernos sucesivos de orientación dirigista (con alguna excepción) usarán durante lossiguientes treinta años. Esta ley unifica y completa los organismos y mecanismos

existentes de control del comercio exterior creando el “Contralor de Exportaciones e

Importaciones” (Contralor en adelante). El sistema que se desarrolla a su amparo

funcionaba de la siguiente manera: i) los exportadores hacían efectivo el cobro de sus

operaciones de venta al exterior a través del BROU que liquidaba las divisas obtenidas al

tipo de cambio oficial; ii) el BROU retenía las divisas ingresadas por concepto de

exportaciones y cada año realizaba una previsión de las divisas disponibles para el añosiguiente; ii) una vez deducida la cantidad que se destinaría al pago de la deuda pública y

demás obligaciones del Estado en moneda extranjera, el BROU daba a conocer la cantidad

que estaría disponible para ser distribuida entre los importadores, formulando además una

asignación por monedas y rubros; iv) de acuerdo a esa distribución general, la Comisión

Honoraria de Importación y Cambios recibía las solicitudes de divisas de parte de los

87 La idea de utilizar recursos cambiarios con fines fiscales o de subsidio se institucionaliza con el

decreto del 4 de diciembre de 1937: el Estado creaba la posibilidad de apropiar excedente con finalidadesredistributivas y de autofinanciamiento, mediante instrumentos que posibilitaron la reconstitución delequilibrio entre los distintos sectores sociales.




125

importadores y realizaba la asignación individual de las mismas agrupándolas por

categorías de bienes a importar. (Bertino, Bertoni, Tajam & Yaffé, 2001).

Como resulta claro de lo anterior, durante los años treinta los gobiernos fueron

construyendo una densa y compleja red de instituciones destinadas a intervenir y regular el

funcionamiento de la economía. Ejemplos de ella son el Contralor, los tipos de cambio

múltiples y las empresas públicas. Lo anterior estuvo acompañado de una creciente

discrecionalidad en el manejo de los instrumentos de política económica lo que le confería

a los gobernantes un poder superlativo en materia de asignación de recursos y distribución

del ingreso.

Finalmente, es necesario destacar que durante los años treinta los gobiernos desplegaron

acciones en materia de fijación de precios. Así, se establecieron precios máximos para

algunos productos de la “canasta básica” como la leche, el pan, el azúcar y la carne. El

Estado subvencionó este tipo de actividades, creando un complejo sistema para determinar

los montos de las transferencias requeridas.

La creciente pérdida de neutralidad del Estado frente a los grupos de presión, le confirió a

las políticas inestabilidad. Mientras las condiciones de la economía internacional lo iban

permitiendo, las instituciones creadas y la discrecionalidad en el manejo de losinstrumentos fueron utilizadas por las políticas para redistribuir el ingreso a favor de los

sectores urbanos, típicamente industriales que sustituían importaciones, asalariados

públicos y privados, así como el sector servicios. Cuando la economía enfrentaba un

choque externo, la falta de instrumentos para distribuir en el tiempo adecuadamente sus

efectos, hacía que las políticas se movieran en dirección de favorecer la absorción interna

reduciendo la demanda interna lo que terminaba por favorecer a los sectores exportadores,

especialmente a los ganaderos. Revaluaciones arbitrarias de las reservas en poder de laautoridad monetaria y alteraciones del tipo (o los tipos) cambio para el sector exportador,

fueron las herramientas más utilizadas. Sin embargo, dada la creciente captura de las

acciones de los gobiernos por parte de otros grupos de presión, los efectos de las medidas

citadas intentaban ser neutralizados con alteraciones discrecionales de la estructura

arancelaria, en los criterios para la asignación de las divisas (de precios o cantidades) para

las importaciones, en el servicio de la deuda pública, etc.




126

Como se verá más adelante, un escenario de este tipo fue generando dos tipos de

comportamientos entre los agentes económicos. Por un lado un creciente acortamiento de

los horizontes de planificación para sus decisiones, esto es, un aumento de su tasa de

descuento. Por el otro, un creciente estímulo para dedicar tiempo y talento a lograr que la

política discriminara en su favor o, al menos, no discriminara en su contra.

En 1943 se produce el restablecimiento pleno de la vida democrática del país. Por primera

vez desde 1931, asume un presidente electo en elecciones a las que concurren todos los

partidos y sus fracciones. La normalidad institucional del país se produce bajo la nueva

Constitución aprobada en 194288. Con la vuelta a la democracia, se produce el retorno del

“batllismo” al gobierno. Se inicia así el período en el que el dirigismo, conducido por el

neobatllismo, obtendrá sus mayores logros en materia económica.

6.1.3. Auge y epílogo de la “etapa fácil” de la sustitución de importaciones: 1944-

1955

Durante la segunda posguerra, la economía de Uruguay asiste a un período excepcional

en términos de crecimiento. Entre 1944 y 1955 el PIB per cápita creció a una tasa de 5%

anual, y el PIB lo hizo a una tasa de 6.8% acumulativo anual. Las cifras anteriores,

permiten afirmar que este período comprende la segunda “edad de oro” de la economía

durante el siglo XX (ver gráfico II:2).

El sector de actividad que lideró el crecimiento durante este período fue la industria

manufacturera cuyo producto bruto creció a una tasa promedio de 7,8% (Bertino &

Tajam, 1999)89. Lo anterior, sumado al prolongado estancamiento de la producción

ganadera iniciado en 1930, determinó que la contribución de la industria manufacturera

al PIB ascendiera del 22% en 1944 al 28% en 1955.

La reconstrucción de la economía internacional, favorecida por los acuerdos de Bretton

Woods y la rápida recuperación de la economía europea, tuvieron efectos positivos

sobre los mercados de productos primarios que se tradujeron en el incremento de sus

precios. Gracias a ello, los términos de intercambio y el poder de compra de las

88 En 1938 hubo elecciones que eligieron presidente y parlamento. No obstante, no concurrieron a ellas

dos fracciones de los partidos mayoritarios del país: el “batllismo” (Partido Colorado) y los “blancosindependientes” (Partido Nacional). El período 1938-1942 es conocido como la “dictablanda”.89 Bértola (1991) estima el crecimiento de la producción industrial entre 1943 y 1954 en 9% anual.




127

exportaciones de Uruguay crecieron aceleradamente entre 1945 y 1951 (gráfico II. 1), a

pesar de lo cual los volúmenes exportados permanecieron estancados.

Amparados en un escenario de precios internacionales favorable, los gobiernos

desplegaron políticas orientadas a estimular decididamente a la producción industrial.

Ello requirió de fuertes transferencias de recursos desde el sector exportador,

típicamente la ganadería, hacia los sectores orientados a la producción del mercado

interno, la industria, los servicios y las actividades del Estado.

El estímulo a la producción industrial se tradujo en una duplicación del número de

establecimientos entre 1936 y 1955 (Instituto de Economía, 1969) y en un aumento del

empleo industrial desde las 85.000 personas en 1942 a las 190.000 en 1955 (Bértola,

1991). Algunas estimaciones de la “productividad aparente”90 para el período 1943-

1954 en la industria muestran un incremento de 3,3%, aunque con una elevada

heterogeneidad según ramas de actividad.

A pesar de lo anterior, dos aspectos siguieron caracterizando a la producción industrial a

lo largo del período. Primero, ella mostraba signos de elevada concentración. Apenas el

3% de las empresas industriales reunían más del 50% de la inversión, así como menos

del 1% de los establecimientos representaban el 50% de la producción y absorbían amás del 38% de la mano de obra industrial. Además, más del 75% de las industrias

estaban localizadas en Montevideo y eran responsables del 76% de la producción total

(Millot, Silva & Silva, 1973). Segundo, el mercado interno constituía el principal

destino de la producción industrial. Apenas el 8,2% de las ventas del sector estuvieron

destinadas a la exportación en el período 1946 – 1956 (Rama, 1990).

Las dos características anteriores del desarrollo industrial serán claves para entender el

fracaso temprano de la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones

(ISI). Una elevada concentración industrial favoreció el desarrollo de oligopolios y/o de

prácticas colusorias, lo que se tradujo en un escenario propenso para el aumento de

precios. La escasa capacidad exportadora de la industria puso un “techo muy bajo” para

su expansión dados el reducido tamaño del mercado doméstico y el relativamente

elevado nivel de ingreso de la población. En el fondo, estas dos características son una

90 Variación del valor agregado bruto de la industria / variación del personal ocupado en la industria.




128

consecuencia de la principal restricción para el éxito del modelo ISI en Uruguay: el

tamaño del mercado interno.

En 1947 asumió por primera vez el Presidente Luis Batlle Berres. En su discurso de

asunción, el dirigente colorado resumió la filosofía de los gobiernos del país entre ese

año y 1958: "Apresurarse a ser justos, es luchar por el orden y es asegurar el orden".

El objetivo general de estos gobiernos fue fomentar el crecimiento a través de la

industrialización por sustitución de importaciones. Con tal propósito y mediante una

activa intervención en materia de precios y subsidios, el Estado se erigió en garante de

las rentas de los agentes privados, sobre todo de la industria y de los asalariados.

A los efectos de poder llevar adelante las políticas de estímulo a la industrialización, los

sucesivos gobiernos del período “neobatllista” recurrieron al andamiaje institucional

heredado de la década del treinta y del período de la segunda guerra. Según se dijo, el

Contralor de Exportaciones e Importaciones, los tipos de cambios múltiples, las

empresas públicas, así como una creciente intervención en materia de fijación de

precios fueron herramientas clave. Durante este período se debe agregar a lo anterior: i)

un aumento de la discrecionalidad en el manejo de la política monetaria (a partir de

1947); ii) la generalización del uso de tipo de cambios múltiples para fomentar

exportaciones (1949); iii) el establecimiento de los Consejos de Salarios (1943); iv) la

continuidad de la extensión de la esfera productiva del Estado (a partir de 1947); v) el

progresivo protagonismo del Estado demandante de la mano de obra desocupada y; vi)

la extensión de las prestaciones sociales por parte de un sistema de seguridad social

crecientemente complejo.

En materia de política monetaria es posible decir que, si bien a partir de 1939 el BROU

estaba autorizado legalmente a emitir moneda contra el redescuento de documentos ensu poder, este instrumento no fue utilizado en forma generalizada entre 1939 y 1947.

Ello se debió a que durante la Segunda Guerra, el país acumuló saldos de balanza de

pagos favorables, lo que facilitó la expansión de la emisión contra divisas.

Este nuevo puntal de emisión, los redescuentos, dio una mayor flexibilidad a la política

monetaria. En un comienzo, éstos podían hacerse solamente contra documentos

privados. A partir de 1947, se autorizó al BROU a emitir contra redescuentos de

documentos públicos, típicamente papeles públicos. Desde 1950 se eliminaron los topes




129

de emisión contra redescuento, lo que supone una ampliación de la flexibilidad para la

política monetaria. En 1950 también se abandonó el encaje oro como tope de emisión.

Como consecuencia de ello, los márgenes de maniobra para la aplicación de una política

monetaria discrecional se vieron acrecentados. A lo largo de los años cincuenta, la

emisión prácticamente se multiplicó por tres.

La mayor flexibilidad en el manejo de la política monetaria derivada de lo anterior,

permitió que los gobiernos hicieran un uso discrecional de los recursos públicos. Estos

fueron usados para el aumento de la masa salarial del sector público, para atender la

mayor demanda asociada a las prestaciones de la seguridad social y para hacer efectivos

los subsidios a las actividades protegidas.

En 1949, la utilización de los tipos de cambio múltiples fue extendida a las

exportaciones. Así, según las prioridades establecidas por el gobierno en materia de

incentivos a la producción industrial, se definían valores diferentes a los que los

exportadores podían liquidar las divisas generadas en la operación comercial.

En 1943 fueron creados los Consejos de Salarios que constituyeron el mecanismo a

través del cual se pudo concretar una fuerte intervención del Estado en el mercado de

trabajo por medio de la regulación salarial. Los Consejos estaban integrados por tresrepresentantes del gobierno, dos de los empresarios y dos de los trabajadores. Los

Consejos funcionaban por rama de actividad reconocida y llegaron a haber más de 40

funcionando a fines de los años cincuenta. El objetivo declarado de la creación de los

Consejos fue arbitrar en la fijación de salarios de forma de atender a un objetivo de

distribución del ingreso.

Sin embargo, dado el rol que asumieron los gobiernos en ellos, es posible especular con

que los Consejos fueron también utilizados como un instrumento para mantener un

poder adquisitivo de los salarios que permitiera a las industrias sustitutivas de

importaciones contar con un mercado cautivo. En general, los gobiernos asumieron una

actitud proclive a fijar unos laudos por categorías salariales elevados. Como se comentó,

la industria presentaba una concentración elevada, lo que se traducía en un escaso

número de empresas por rama de actividad. Ello facilitaba una fijación casi, cuando no

directamente, monopólica de los precios finales de los productos finales. De este modo,

los salarios relativamente elevados podían ser fácilmente trasladados al precio final.




130

Como se verá más adelante, debido a la forma en que fueron usados los Consejos se

transformaron en un mecanismo de propagación de la inflación que ayuda a entender su

carácter crónico a partir de los años cincuenta.

La extensión de la esfera productiva del Estado durante este período tuvo como hechos

más destacados: i) la creación de la empresa pública OSE cuyo objetivo fue la

potabilización y el suministro de agua a la población (1948), ii) la constitución de AFE,

empresa pública que se hizo cargo del “maltrecho servicio de ferrocarriles” (1948); iii)

la fundación de AMDET empresa municipal que hizo lo propio con el servicio de

tranvías de Montevideo (1947) y; v) la estatización de PLUNA, la línea aérea de

bandera nacional (1951).

El papel del sector público como empleador de mano obra cobró una importancia

destacada a partir de los años cuarenta. De acuerdo a cifras de Rama (1990), el número

de funcionarios públicos creció desde los 58.000 en 1941 (2,9% de la población total) a

165.000 en 1955 (7,1% de la población total). Además, una serie de regulaciones

atinentes a los regímenes de acceso, ascenso y salida de los funcionarios fueron

aprobadas en la primera mitad de los años cincuenta. En 1951 se sancionó la

inamovilidad de los funcionarios de la administración central y en 1956 un esquema

similar (aunque no idéntico) para las empresas públicas. En 1953 se aprobó un

ambicioso programa de retiros incentivados para funcionarios públicos, con el objetivo

de generar nuevas vacantes.

El aumento del número de funcionarios públicos debe ser visto desde una doble

perspectiva. Por un lado, que el Estado ocupara un número creciente de personas

constituía un mecanismo para acrecentar (o mantener) artificialmente el mercado

interno que la industria de sustitución de importaciones requería. Desde este punto devista, el empleo debe ser visto como una actitud racional de los gobernantes. Sin

embargo, el aumento desmesurado de funcionarios público que llevó a Benedetti a

definir a Uruguay como una “oficina pública con vista al mar” encuentra una

explicación en el uso “clientelístico” que los gobiernos (y el principal partido de la

oposición) hicieron del empleo público.

La Constitución de 1951 restableció el Poder Ejecutivo colegiado. El nuevo órgano de

conducción, el Consejo Nacional de Gobierno, estaba integrado por nueve miembros.




131

En función del “acuerdo” entre los dos principales partidos políticos (Colorado y

Nacional), seis de los cargos quedarían en manos del ganador de la elecciones y los

otros tres en manos del perdedor. Los entes autónomos del Estado (típicamente las

empresas públicas) estarían integrados por cinco miembros, de los cuales tres cargos

corresponderían al partido ganador y dos al perdedor. Este reparto político del poder

dentro del Estado fue utilizado por los partidos políticos como un mecanismo para

influenciar en los resultados electorales. En ausencia de criterios claros para regular o

restringir el ingreso a la función pública, cada director de un ente autónomo o miembro

del Consejo de Nacional de Gobierno, utilizaba su poder para conceder empleos

públicos. A cambio de ello, se obtenía una fidelidad electoral la cual, precisamente,

permitía validar los cargos de los jerarcas (Real de Azúa, 1964). En un contexto de

creciente “fraccionalización”91 de los partidos políticos mayoritarios, este proceso se

volvió crecientemente complejo y con una tendencia a aumentar exponencialmente

(González, 1999, Monestier, 1999)92.

Desde los años treinta, los sucesivos gobiernos mostraron una creciente vocación por

aumentar la cobertura de la población por el sistema de seguridad social. Como

consecuencia de ello, a mediados de los años cuarenta casi todos los grupos sociales

(trabajadores rurales y domésticos incluidos) tenían acceso a la jubilación. Según datosde Rama (1990) el número de pasivos en Uruguay aumentó desde los 69.300 en 1937

(3,7% de la población total) hasta los 208.000 en 1955 (8,8% de la población total).

Incluso en 1951 se sanciona la “ley madre” que permitía a cualquier mujer de 40 años o

más, jubilarse independientemente de si había aportado o no al sistema. Una vez más,

este explosivo aumento del número de pasivos debe interpretarse de dos maneras.

Primero, como una forma desde las políticas públicas de dar sostén al consumo interno

que el modelo ISI requería. Segundo, como parte del creciente uso del Estado con fines

“clientelísticos” por parte de los partidos políticos.

El crecimiento del PIB, comparativamente elevado entre 1944 y 1954, parece dar cuenta

del éxito del modelo ISI. Sin embargo, es necesario decir que la década descrita

comprende lo que se puede llamar la etapa fácil del modelo ISI, esto es aquella en la

91 Siguiendo a Sartorius (1992) citado por Monestier (1999) se utiliza en este trabajo el concepto de

“fraccionalización” para referirse al aumento del número de fracciones al interior de los partidos políticosy “fragmentación” para hacer alusión al incremento del número de partidos políticos del sistema.92 En la parte III de este trabajo se desarrolla más profundamente esta idea.




132

cual se avanza en la sustitución de importaciones de bienes de consumo final, cuya

producción no es intensiva en capital y menos en tecnología (gráfico 6.2)

A la luz de lo que se verá en el apartado siguiente, la etapa difícil, la que se inicia con la

sustitución de importaciones de bienes intermedios y de capital, fracasó en Uruguay.

Las divisas siguieron siendo escasas, la industria no exportaba y el estancamiento

agropecuario frenó la capacidad de importar. Además, la elevada concentración

industrial favoreció el desarrollo de mercados imperfectos y el surgimiento de una

inflación crónica en los años siguientes. Finalmente, el modelo dependía todavía

demasiado del Estado productor: en 1955 era el responsable del 20% de la inversión

industrial y del 16% de la producción industrial.

Gráfico 6.2

6.2. La estanflación: 1956-1973

Según diversas interpretaciones es posible que el crecimiento de la economía de

Uruguay se hubiera detenido antes de 1956 de no ser por los elevados ingresos de las

exportaciones que estuvieron asociados a la Guerra de Corea (1950-1953)93. En

cualquier caso, el reducido tamaño del mercado doméstico impidió que la

industrialización por sustitución de importaciones superara su primera etapa: el

desarrollo de industrias de bienes de consumo no duradero, en general poco intensivas

en requerimientos de capital.

93 Este conflicto provocó un alza considerable del precio internacional de la lana.

ESTRUCTURA DE LAS IMPORTACIONES

En % del total

36

44

14

34

50

22

0 10 20 30 40 50 60

1935-39

1955

Fuente:

D´Elía 1986.

Bienes de ConsumoBienes de CapitalMaterias Primas y Combustibles




133

La década del cincuenta es sinónimo para la mayoría de los habitantes de Uruguay, del

final de una etapa de crecimiento económico y de bienestar social (ver capítulo 1). Esta

percepción popular encuentra explicación en el prolongado estancamiento de la

economía aludido (gráfico II.2). En este período hace su aparición la inflación de dos

dígitos, que acompaña a la economía hasta la última década del siglo XX y se

multiplican los desequilibrios del sector externo. La magnitud del fracaso económico

derivó en una crisis social y política que terminó con la estabilidad democrática del país

en 1973.

Entre 1955 y 1973 la economía queda sumida en un profundo y prolongado

estancamiento. Durante ese período el PIB per cápita evoluciona a una tasa promedio

anual de -0,3%.

La producción de la ganadería continuó estancada durante todo el período y el leve

crecimiento que se produjo de las actividades pecuarias antes de 1960, estuvo

enteramente explicado por el aumento de la producción de lana (Finch, 2005 e Instituto

de Economía, 1969). Durante la década del cincuenta se deterioraron los precios de

exportación, se terminó de recomponer la producción pecuaria en muchos de los

mercados de destino de la inmediata posguerra y Uruguay salió definitivamente del

Imperio Informal Británico (Winn, 1975 y 1998). La combinación de los tres procesos

explican porqué a lo largo de los años cincuenta la proporción de producción

agropecuaria destinada a la exportación se redujo desde el 36% a menos del 25%

(Finch, 1980 y 2005).

Entre 1955 y 1973 la inversión promedia un 12,4% del PIB. Sin embargo, la inversión

en maquinaria y equipos no alcanzó, en promedio en todo el período, el 40% del total

invertido. En otras palabras, la inversión del período estuvo concentrada enconstrucción. Además, si bien en Uruguay la inversión extranjera no fue determinante

en el proceso de industrialización, en los años cincuenta algunas inversiones

norteamericanas que habían sido hechas en el sector frigorífico comienzan a retirarse94.

Además de la ausencia de crecimiento, entre 1955 y 1973 se acumulan una serie de

desequilibrios macroeconómicos los cuales se manifiestan a través del aumento de la

94 Son los casos de los cierres de los frigoríficos Artigas y Swift en 1957.




134

inflación. Medido a través del Índice de Precios al Consumo (IPC), el costo de vida que

había aumentado un promedio de 5,1% al año en la década del cuarenta, entre 1951 y 1956

lo hizo a un 11% anual y en los cuatro años siguientes alcanzó la cifra promedio del 31%

en el año. Durante los años sesenta, la tasa de inflación promedio se elevó hasta el 63%

anual (ver cuadro II.1).

La aceleración de la inflación durante la segunda mitad de los años cincuenta y la década

del sesenta puede ser explicada por dos causas. Primero, los crecientes déficit de las

cuentas públicas, sobre todo a partir de los años sesenta, los cuales fueron financiados por

continuas expansiones monetarias. Según se vio (ver sección 6.1), un manejo

crecientemente discrecional de los instrumentos favoreció un escenario dominado por la

relajación de la disciplina monetaria. Segundo, las industrias se vieron sometidas a presiones de costos fundamentalmente por dos razones: i) encarecimiento de los insumos y

materias primas importadas como consecuencia del deterioro del tipo de cambio real luego

de la devaluación de 1958 y; ii) aumentos salariales nominales validados por los sucesivos

gobiernos en los Consejos de Salarios. La elevada concentración por rama de actividad de

la industria manufacturera, hacía que las empresas no tuvieran mayores inconvenientes en

trasladar a los precios finales estos aumentos.

Según diversas interpretaciones, la inflación era un reflejo de las pujas distributivas entre

los sectores industriales, asalariados y el propio Estado por no perder su participación en

los montos (cada vez menores) que eran “transferidos” desde el sector competitivo

internacionalmente, la ganadería (Instituto de Economía, 1969, Plan Nacional de

Desarrollo, 1973).

Si bien entre 1956 y 1973 el mercado interno continuó siendo el principal apoyo de la

estrategia de crecimiento, la política económica estuvo sujeta a modificaciones, marchasy contramarchas que reflejan el desconcierto ante los cambios en el escenario

internacional y el agotamiento del modelo ISI. Según se verá, entre 1956 y 1958 el

“neobatllismo”, todavía en el poder, ensayó tímidas modificaciones en el rumbo que

había trazado a partir de 1943 y, sobre todo, desde 1947. Entre 1959 y 1963, con el

Partido Nacional al frente del Poder Ejecutivo por primera vez en el siglo XX, hubo un

intento fallido de empezar a poner fin al dirigismo y adherir a orientaciones ortodoxas

en materia de política económica. Entre 1963 y 1967 un nuevo triunfo del Partido

Nacional, practicó una política económica plena de contradicciones, reflejo de la falta




135

de homogeneidad ideológica y respaldo parlamentario del Poder Ejecutivo. Entre 1967

y 1970, el gobierno constitucional del Partido Colorado puso en práctica un drástico

ajuste que permitió durante unos meses poner bajo control la inflación, aunque

promoviendo fuertes transferencias de ingresos en desmedro de los sectores perceptores

de ingresos no fijos. Ello agregó una creciente tensión al escenario social y político que

desembocó en la ruptura institucional en 1973.

En los párrafos siguientes se presenta un breve resumen de las principales medidas de

política ensayadas a lo largo de todo el período (1955-1973).

En marzo de 1955 se instala un nuevo gobierno encabezado nuevamente por Luis Batlle

Berres que intentó continuar el dirigismo que, aparentemente, tan buen resultado había

dado en el período 1943-1955 (ver sección 6.1). El deterioro de la situación

macroeconómica fue notorio a partir de 1954. En los primeros dos años de gobierno el

déficit de la cuenta corriente del balance de pagos trepó por encima del 2% del PIB (había

sido levemente superavitario en la primera mitad de la década), la situación fiscal sufrió un

progresivo deterioro, mientras la inflación no paraba de crecer (ver cuadro II.1).

En este contexto, el gobierno intentó introducir cambios. Entre ellos se destacaron: i)

alteración de los tipos de cambio aplicables a casi todas las importaciones y a algunas delas exportaciones con el propósito de atacar el problema comercial; ii) refuerzo de los

controles comerciales y cambiarios a los efectos de restringir las importaciones; iii)

búsqueda de acceso a financiamiento externo directo para atacar el creciente deterioro del

saldo del balance de pagos y; iv) determinación, mediante decreto, de la inconvertibilidad

de la moneda.

Sin embargo, las medidas no fueron suficientes para atacar el problema de fondo asociado

al estancamiento económico. Las disputas por no perder participación en las transferencias

de recursos desde el sector ganadero, generaron una creciente agitación caracterizada por

presiones empresariales, actividades especulativas y movilización sindical. El descontento

general se tradujo en que el Partido Colorado, en el poder desde hacía noventa años, perdió

las elecciones presidenciales de 1958.

La llegada al gobierno del Partido Nacional en 1959 inició una etapa en las que las

políticas económicas pretendieron empezar a desmantelar el modelo proteccionista-intervencionista que el “neobatllismo” había reforzado desde los años cuarenta. En




136

diciembre de 1959, el gobierno logra la sanción parlamentaria de la reforma cambiaria y

monetaria que significó el primer intento de promover una liberalización de la economía

luego de la crisis de 1929 (Díaz, 2003).

La reforma, se propuso reestablecer el equilibrio interno y externo de la economía. Para

ello se inició una simplificación y reunificación de los distintos tipos de cambios, así

como se promovió una fuerte depreciación (169%) de la moneda para favorecer la

recuperación la capacidad de competencia de las actividades domésticas y ayudar aliviar

las presiones en el sector externo. Desmanteló los controles comerciales y puso fin a la

tendencia a concretar acuerdos comerciales bilaterales. Sancionó detracciones a las

exportaciones e impuso recargos a las importaciones, con el propósito de atacar los graves

problemas del sector externo. Además, la reforma impuso restricciones sobre la expansiónde los medios de pago, estableciendo un nuevo régimen de emisión basado en el oro y en

los redescuentos, eliminando otros puntales de emisión (activos del BROU por

ejemplo). En su marco, Uruguay firmó en 1960 el primer acuerdo con el Fondo

Monetario Internacional (FMI) lo cual se tradujo en asistencia financiera y la habilitación

para obtener apoyo de otros organismos internacionales.

En una primera etapa la economía pareció reaccionar. El PIB creció a una tasa promedio

de 3,2% anual en 1960 y 1961 y la inflación cedió. Sin embargo, rápidamente surgieron

problemas derivados de la propia liberalización promovida. La desaparición de los

controles a las importaciones en 1960 trajo un fuerte incremento del déficit comercial. Los

créditos otorgados a las empresas privadas por los proveedores externos, libremente

negociados como resultado de la reforma, provocaron un incremento sustancial de la deuda

externa. En 1962, año electoral, se ancló el tipo de cambio, lo que provocó una

importante pérdida de reservas y posteriormente una fuerte devaluación en 1963.

Gráfico 6.3

Inflación y devaluaciónVariaciones por centuales anuales

-10%

10%

30%

50%

70%

90%

110%

130%

150%

1 9 5 5

1 9 5 6

1 9 5 7

1 9 5 8

1 9 5 9

1 9 6 0

1 9 6 1

1 9 6 2

1 9 6 3

1 9 6 4

1 9 6 5

1 9 6 6

1 9 6 7

1 9 6 8

1 9 6 9

1 9 7 0

1 9 7 1

1 9 7 2

1 9 7 3

Fuente: DGE; DGEC; INE; BROU; BCU INFLA Urug DEVA URU.




137

La debilidad fundamental de la reforma fue que, por un lado no ayudó a atacar la principal

razón por cual la economía permanecía estancada, el estancamiento agropecuario y no

ejecutó acción alguna destinada a alterar la débil inserción externa agravada por los

cambios ocurridos en la economía internacional a partir de la posguerra. Por el otro

porque, finalmente, la restauración de los mecanismos de mercado que promovió fue

incompleta95.

La postergación de las medidas sobre el tipo de cambio en el año electoral generó una

bonanza artificial en la economía que se tradujo en un aumento del poder adquisitivo de

la población. Gracias a ello, el Partido Nacional volvió a ganar las elecciones en 1962.

La abrupta devaluación de la moneda a fines de 1963 se tradujo en un nuevo aumento

de la inflación en ese año (gráfico 6.3).

La política económica del segundo gobierno nacionalista (1963-1967) estuvo caracterizada

por una fuerte inestabilidad y unos continuos vaivenes entre medidas de orientación liberal

y dirigistas96. Al inicio del período, el gobierno aplicó un plan de estabilización para

contener la inflación. A esos efectos se restringió la emisión, redujo inicialmente el

déficit fiscal y el tipo de cambio pasó a administrarse mediante minidevaluaciones

frecuentes. Para sostener el valor de la moneda local, el BROU incrementó sus

obligaciones internacionales, de forma que la deuda exterior de esta institución alcanzó

en 1963 al equivalente de un año de exportaciones de bienes. Lo anterior, se sumó al

deterioro del balance comercial, favoreciendo un creciente proceso especulativo contra

la moneda doméstica.

Debido a ello, la inflación no pudo ser contenida (el aumento promedio de precios al

consumidor entre 1963 y 1966 superó el 50% anual y en 1967 ascendió a 136%). La

inestabilidad de precios y las oscilaciones permanentes del tipo de cambio real (gráfico6.4) alentaron el surgimiento de comportamientos especulativos que fomentaron el

95 Es necesario mencionar la elaboración de un plan nacional de desarrollo para diez años que le fueencomendado a la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE). Si bien la CIDE fue creadaen 1960, su plan fue publicado recién en 1965 (bajo el siguiente gobierno nacionalista) y susrecomendaciones fueron mayoritariamente ignoradas por los sucesivos gobiernos.96

Al finalizar el período de gobierno, una serie de mecanismos de contralor al comercio exterior eintervención en el mercado de cambios habían sido restituidos luego de su eliminación por la ReformaCambiaria y Monetaria de 1959.




138

crecimiento de un sistema bancario hipertrofiado. En 1965 tuvo lugar una crisis

generalizada del sistema bancario97.

A mediados de 1965 el endeudamiento externo del BROU había aumentado en más de

un 50% del de dos años antes y la discrepancia entre el tipo de cambio oficial y el de

mercado alcanzó niveles insostenibles. Ante la falta de disponibilidad de divisas y la

imposibilidad de hacer frente a los pagos de la deuda, en medio de una profunda crisis

financiera, en 1966 se llega a un acuerdo con el FMI. Este acuerdo incluye una nueva

devaluación para llegar a un tipo de cambio “realista” y la reunificación del mercado

cambiario, donde regiría la libertad de mercado. El plan de estabilización acordado,

funcionó sólo unos meses, estallando la inflación hasta alcanzar los tres dígitos en 1968.

Gráfico 6.4

El nuevo gobierno del Partido Colorado que asumió en 1967 volvía a estar integrado por

un Poder Ejecutivo unipersonal debido a la reforma constitucional aprobada junto a las

elecciones presidenciales de fines de 1966.

El Presidente, General Oscar Gestido encabezó un gobierno incapaz de imponer una

orientación clara en materia económica. En 1967 se sucedieron tres equipos económicos

diferentes, no sólo con discrepancias en sus orientaciones respectivas, sino también con

grandes diferencias en su interior. La pugna entre “monetaristas” y “estructuralistas”

culminó con triunfo de los primeros cuando había transcurrido más de nueve meses de la

nueva administración.

97 En 1965 tuvo lugar una crisis del sistema bancario que se cerró con la liquidación del tercer banco del país (Vaz, 1999).

Tipo de Cambio Real:

IPC EE.UU * (TC / IPC) UruguayVariaciones porcentuales anuales

-30%

-10%

10%

30%

50%

1 9 4 0

1 9 4 2

1 9 4 4

1 9 4 6

1 9 4 8

1 9 5 0

1 9 5 2

1 9 5 4

1 9 5 6

1 9 5 8

1 9 6 0

1 9 6 2

1 9 6 4

1 9 6 6

1 9 6 8

1 9 7 0

1 9 7 2

Fuente: DGE; DGEC; INE; BROU; BCU, Bureau of Labor Statis tics




139

Entre las primeras medidas de este último equipo estuvieron las destinadas a promover la

recuperación de la capacidad de competencia (y sus márgenes) del sector exportador,

fundamentalmente el agropecuario. Una vez más la economía requería llevar adelante un

programa de absorción interna para lo cual se promovió una devaluación que supuso una

duplicación de la tasa de cambio de la moneda local por dólar, al tiempo que se corrigieron

los aforos y detracciones sobre la lana.

La muerte del Presidente Gestido y la asunción del Vicepresidente Jorge Pacheco dieron

firme respaldo a la nueva orientación económica. Debido a ello, y en el marco de una

espiral devaluación – inflación, la inflación trepó hasta 180% anual en los doce meses

terminados en junio de 1968. En este contexto se puso en práctica un plan de choque

contra la inflación. Se “congelaron” por decreto los precios y los salarios de la economía.Una mejora en el frente fiscal y un menor apremio en el sector externo, le permitió al

gobierno controlar el aumento de la emisión, lo que le ayudó en el combate a la

inflación.

La inflación se redujo rápidamente como lo muestra el gráfico 6.3 y los salarios reales

registraron un descenso promedio de 16% respecto a los valores de 196798. La caída de los

salarios incrementó los grados de confrontación social y política, los que alcanzaron picos

durante ese año. La crisis económica y el enfrentamiento creciente, condujeron a Uruguay

a una ruptura institucional que dio lugar a un gobierno militar. La falta de libertades

públicas y de garantías ciudadanas elementales fue la característica central del período

1973-1984. Sin embargo, los cambios en materia económica introducidos por el gobierno

de facto son clave para comprender el desempeño de Uruguay en el último cuarto del siglo

XX. Ello será descrito en el capítulo 7.

98 Respecto a los salarios de 1957 la caída en términos reales acumulaba un 27%.



Parte II: Inserción externa y estrategias de crecimientoCapítulo 7: Inserción externa, estrategias de desarrollo y crecimiento

140

7. Capítulo 7: Crecimiento hacia afuera II (1974-2001)

Entre 1974 y 2001 el producto por habitante crece a una tasa anual promedio de 1,7%.

Según es posible observar en el gráfico 7.1, después de 1973 se registran dos etapas de

expansión más o menos aceleradas: 1974-1981 y 1991-1998 y dos contracciones

profundas: 1982-1984 y 1999-200299.

Gráfico 7.1

Según se vio en el capítulo 6, luego de una década de cambios de rumbo sucesivos en la

política económica, en 1968 comienza a predominar en el gobierno una visión contrariaal dirigismo que, con matices al final del período, había sido la orientación económica

responsable de las políticas desde 1931, sobre todo luego de 1943. Se inicia así un largo

proceso de reformas económicas destinado, por lo menos en el discurso, a promover

una mayor apertura de la economía y a privilegiar los mecanismos de mercado en la

asignación de recursos. Estos cambios se apreciarán con claridad recién a partir de 1974

con la plena vigencia de la política económica del gobierno militar y, algunos de ellos,

tardarán hasta 1978 para manifestarse.

Este capítulo está dedicado a repasar las principales características del desempeño

económico y a describir los principales lineamientos de las políticas económicas

ejecutadas en la segunda versión de la estrategia de crecimiento hacia fuera (1974 -

2001). El capítulo está organizado en torno a tres secciones. La primera se encarga del

período que queda comprendido por el gobierno militar (1974-1984)100. La segunda

99 A los efectos capturar la contracción iniciada en 1999 enteramente, se agregan los datos de 2002.100 Estrictamente el gobierno militar comienza en junio de 1973.

PIB per cápitaIndice a precios constantes: 1913= 100

1991

1998

1985

1981

1973

100,00

150,00

200,00

250,00

300,00

1 9 6 8

1 9 7 0

1 9 7 2

1 9 7 4

1 9 7 6

1 9 7 8

1 9 8 0

1 9 8 2

1 9 8 4

1 9 8 6

1 9 8 8

1 9 9 0

1 9 9 2

1 9 9 4

1 9 9 6

1 9 9 8

2 0 0 0

2 0 0 2

Fuente: Bértola (1999)




141

comienza con la recuperación democrática en 1985. Finalmente, en la tercera se extraen

algunas conclusiones.

7.1. Alteración de rumbo y reformas del gobierno militar: 1974-1984

Entre 1972 y 1974, Uruguay asistió a un fuerte desequilibrio de la balanza de pagos. Elencarecimiento del precio del petróleo en los mercados internacionales, la caída de

algunos precios de exportación, así como las reacciones proteccionistas que

promovieron sus principales socios comerciales determinaron que el objetivo principal

de la política se orientara hacia el logro de una menor pérdida de reservas

internacionales101.

Medidas destinadas a promover las exportaciones a través de subsidios, así como a

favorecer el intercambio comercial con Argentina y Brasil fueron ejes de la política. La

reforma impositiva (1973) destinada a simplificar la estructura tributaria, la

liberalización de las actividades financieras (a partir de 1974), así como la reducción de

la protección de una serie de bienes (a partir de 1978), completaron las reformas del

gobierno militar. Como se aprecia en el gráfico 7.1, en el período se produjo la

consolidación del crecimiento insinuado desde 1968, luego del prolongado

estancamiento registrado a partir de 1956.

El incremento de las exportaciones, especialmente las de origen industrial, así como un

muy significativo incremento de la inversión pública en infraestructura, son la principal

explicación de la expansión verificada entre 1974 y 1981.

Sin embargo, entre 1982 y 1983 el PIB cayó un 14,7%. El fracaso de la política

antinflacionaria, vigente desde 1978, motivó un conjunto de distorsiones de precios

relativos de una magnitud tal que la crisis del sector externo arrastró al resto de la

economía. El desmoronamiento de la política económica del gobierno militar ayudó a

acelerar la transición democrática que se consolidó con las elecciones generales de

1984.

Los apartados siguientes describen con mayor profundidad las políticas y sus

consecuencias durante el gobierno militar.

101 A partir de 1972-1974 la política agrícola europea afectó gravemente las exportaciones de origen

agropecuario de Uruguay. Entre 1969 y 1972, las exportaciones de bienes dirigidas hacia EuropaOccidental y Estados Unidos representaban el 69% del total (63% hacia Europa y 6% hacia EstadosUnidos).




142

7.1.1. Fundamentos de la nueva política

La teoría convencional del comercio internacional de orientación neoclásica enseña que

la adopción de políticas proteccionistas (la introducción de un arancel por ejemplo),

genera distorsiones en la asignación de recursos que provocan descensos en los nivelesde bienestar de los habitantes del país. Esta predicción es esencialmente estática, toda

vez que se manifiesta una sola vez, no quedando establecido cuáles son sus efectos

sobre las decisiones de los agentes respecto de la oferta de factores y el desarrollo

tecnológico, razón por la cual no es posible evaluar las consecuencias sobre el

crecimiento. Por lo tanto se puede afirmar que, aún dentro del pensamiento neoclásico

ortodoxo, no existen argumentos teóricos concluyentes en el sentido que una política

proteccionista (una de sustitución de importaciones por ejemplo) pueda discriminar

sistemáticamente contra las exportaciones y, a través de ellas, afectar el crecimiento.

Sin embargo, diversos trabajos empíricos102 han aportado evidencia en el sentido de que

las economías que adoptaron estrategias basadas en la promoción de exportaciones

tuvieron mejores resultados en materia de crecimiento que aquellas que alentaron

procesos de sustitución de importaciones. Sobre el particular, Favaro & Sapelli (1990)

sostienen que las políticas de promoción de exportaciones determinan que la tasa de

crecimiento de la economía está acotada por la tasa de crecimiento del factor que esrelativamente más abundante que, además, es el que habitualmente logra expandirse a

una tasa más rápida cuando el ritmo de aumento del PIB así lo requiere. La sustitución

de importaciones, por el contrario argumentan, acota el crecimiento de la economía al

incremento de los factores que son relativamente más escasos que, además, crecen a

una tasa menor.

Sobre la base de lo anterior, durante la década del setenta y ochenta varios autores

intentaron poner en orden algunas conjeturas que la evidencia empírica y la experiencia

de los hacedores de política habían puesto sobre la mesa. En esta línea se inscribe el

estudio del National Bureau of Economic Reserach (NBER), dirigido por Krueger

(1978) y Bhagwati (1978). En él, utilizando una muestra de once países no

industrializados, los autores definieron (en términos ad hoc) al proceso de liberalización

comercial como cualquier política orientada a reducir el sesgo antiexportador.

102 Balassa (1978), Feder (1982), Michaely (1977) y Tyler (1981), por ejemplo.




143

Precisamente, dentro de esta definición amplia de liberalización (o apertura) comercial,

se inscriben las principales líneas de política económica que Uruguay adoptó para dejar

atrás la sustitución de importaciones. Así, las autoridades económicas del gobierno

militar argumentaron que una política de promoción de exportaciones permitiría al

menos dos efectos beneficiosos sobre el crecimiento: i) la promoción de ventajas

dinámicas que supondrían una mayor utilización de la capacidad instalada y la selección

de aquellos proyectos de inversión más eficientes; ii) el incremento de las exportaciones

(vía mejor asignación de recursos por disminución de la protección efectiva) que

terminarían por promover un mayor crecimiento.

El primero de los beneficios, aumentaría la competencia entre las empresas, alentando

la mayor eficiencia interna de ellas y reduciendo los incentivos a las actividades de búsqueda de rentas, hecho que se traduciría en un incremento de la tasa de inversión y,

en consecuencia, en un mayor crecimiento103. Este tipo de argumentos, pone énfasis en

el proceso de apertura como instrumento destinado, fundamentalmente, a promover el

aumento de las exportaciones y no una “mejor” asignación de recursos. En

consecuencia, la política basada en estas premisas no necesariamente favorecerá a

aquellos productos que son intensivos en el uso de recursos en los que la economía es

abundante.

Se abre aquí una disyuntiva para la política. La promoción de exportaciones, debe

privilegiar la neutralidad en el sentido de no discriminar en contra de las actividades

cuyos requerimientos se concentran sobre los recursos relativamente abundantes o; por

el contrario, en aras de alentar la expansión de las exportaciones podrá hacerlo.

La magnitud de la restricción externa que enfrentó el país entre 1973 y 1975, así como

el objetivo de obtener respaldo de ciertos sectores económicos a las alteracionesinstitucionales introducidas (Notaro, 1984), abrió paso a la adopción de una política de

promoción de exportaciones no neutral. Esto fue particularmente notorio entre 1974 y

1978.

En ese contexto, como veremos en los apartados siguientes, los acuerdos comerciales y

de complementación con Argentina y Brasil se volvieron estratégicos. En efecto, en la

medida que la política apuntaba a incentivar las exportaciones “a cualquier precio”, el

103 Ver Corden (1974), Krueger (1980 y 1983).




144

acceso mediante un tratamiento arancelario privilegiado a los mercados vecinos de gran

tamaño permitiría hacer un mejor uso de las economías de escala de diversas

actividades, muchas de ellas de manufacturas.

A partir de lo anterior, como veremos en las secciones siguientes, el comercio

intrarregional crecerá. En líneas generales, el aumento del flujo comercial entre

Uruguay y la región104 estuvo caracterizado por un patrón en el que, con Brasil, el

intercambio fue esencialmente interrama, en tanto que con Argentina adquirió una

modalidad más propia del tipo intrarrama. Así, mientras que con Brasil el comercio se

caracterizó por la forma de inserción internacional tradicional del país, esto es,

exportaciones de bienes con elevados requerimientos de recursos naturales y baja

incorporación de valor agregado, combinados con importaciones de bienes elaborados;con Argentina, por el contrario, la rivalidad de ambas economías en los mercados

internacionales, favoreció que se desarrollara el intercambio de bienes elaborados105.

7.1.2. Fomento de exportaciones, integración regional y liberalización financiera:

1974-1978

Según se comentó más arriba, entre 1973 y 1975 Uruguay recibe un choque externo que

provoca un severo problema de balanza de pagos. Los términos de intercambio sufren

un brusco deterioro como consecuencia del aumento del precio del petróleo y de los

descensos de algunos precios de exportación, particularmente el de la carne vacuna (ver

gráfico I.1). Adicionalmente, a partir de este período se produce el cierre de mercados

de exportación tradicionales (la Comunidad Económica Europea sobre todo) como

consecuencia de las políticas proteccionistas desarrolladas106. A raíz de ello, el saldo

comercial pasó de un superávit de 1% del PIB en 1972 a un déficit de casi 3% del PIB

en 1975.

Esta circunstancia obligó a alterar la política comercial y sectorial orientándola,

fundamentalmente, a lograr un mayor equilibrio de balance pagos. Para ello se

104 Explicado más por el aumento de las exportaciones de Uruguay hacia los vecinos que por elincremento de las compras de ese origen.105

Berretta (1990), Favaro & Sapelli (1990), Lorenzo & Paolino (1990), Macadar (1992) y Terra (1999).106 Las exportaciones de Productos del Reino Animal dirigidas a la Comunidad Económica Europeacayeron, en promedio, un 25% entre 1971-73 y 1974-76.




145

estimulan las exportaciones, fundamentalmente aquellas no tradicionales107, al tiempo

que se procura favorecer el ingreso de capitales privados desde el exterior.

En una primera etapa, puede afirmarse que la política aplicada descansó sobre tres

pilares: la reducción de algunos costos de producción, el otorgamiento de estímulos

fiscales y la concesión de atractivas condiciones de financiamiento a la inversión. Esto

es, dado que se pretendía hacer jugar al mercado un papel más activo en la asignación

de recursos, diversas medidas fueron tomadas con el objetivo de mejorar la rentabilidad

privada de los negocios. En otras palabras, la intervención del Estado no desapareció;

sólo se orientó en un sentido distinto (Notaro, 2001).

El orden institucional existente permitió llevar adelante una política de aumento de la

rentabilidad mediante la contracción salarial. Entre julio de 1974 y octubre de 1978,

inflación mediante, los salarios reales del sector privado cayeron un 34% (Notaro, 2001;

Berretta, 1990). La fijación administrativa de algunos precios de las materias primas

(sobre todo de origen agropecuario), así como la autorización al ingreso de bienes bajo

el régimen de admisión temporaria, fue utilizada para contribuir a reducir los costos de

producción de la industria. En un mismo sentido, se inicia progresivamente la reducción

de los cupos de importación, se relajan las condiciones de plazos para el financiamiento

de las importaciones, así como se comienza a disminuir y simplificar la estructura

arancelaria del país.

La aplicación de una política de tipo de cambio “realista”, aseguró el mantenimiento de

un tipo de cambio real elevado, colaborando con el estímulo exportador (ver gráfico

7.2).

En materia fiscal debe mencionarse que en 1973 se lleva adelante una importante

reforma impositiva que tiene por objetivos básicos promover una menor distorsión en la

asignación de recursos (en arreglo al principio de neutralidad económica en sentido

estático); alentar una mayor simplicidad de la estructura tributaria; evitar la exportación

de impuestos y; asimismo estimular las exportaciones (De Haedo & Sapelli, 1988). La

reforma eliminó las detracciones a las exportaciones (de carne y lana), al tiempo que

107 A partir de esta etapa las exportaciones comienzan de clasificarse en tradicionales (carne, lana y

cueros) y no tradicionales (el resto). La mayoría de estas últimas están integradas por bienes de consumono duradero de origen industrial con un elevado componente de materias primas domésticas (típicamentetextiles, calzado, lácteos, etc).




146

creó el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) sustituyendo otra serie de gravámenes

de menor importancia. La creación del IVA procuró facilitar las devoluciones de

impuestos a los efectos de evitar su exportación. En 1974 se extiende el régimen de

reintegros a la exportación al conjunto de las actividades industriales. Mediante este

mecanismo el Estado devolvía impuestos y aportes patronales a la Seguridad Social

hasta un límite del 20% del valor FOB exportado. En 1979 se produjo una rebaja de los

aportes patronales a la seguridad social que fue sustituida por un aumento del IVA108. El

objetivo fue, precisamente, reducir el monto de los gravámenes “exportables”.

Gráfico 7.2

En cuanto a las condiciones de financiamiento, debe mencionarse que la aprobación de

la Ley de Promoción Industrial en 1974 estimuló una serie de líneas de crédito

promocionales destinadas a prefinanciar las exportaciones. Las condiciones de acceso,

los plazos otorgados y el subsidio que supuso la obtención de tasas de interés negativas

en términos reales, fueron tales que numerosos emprendimientos de diversas actividades

(textiles y vestimenta, pesca, forestación, lácteos, cueros, etc.), se acogieron a los

beneficios que la Ley brindaba.

Simultáneamente, las autoridades promovieron la más importante liberalización

financiera de la historia del país. Ello se tradujo en una amplia desregulación de la

actividad bancaria y en la apertura exterior del sistema. Así, en 1974 se sanciona la

libertad total en el mercado de cambios, en 1976 se elimina el curso forzoso de la

moneda doméstica, entre 1976 y 1977 se suprimen los topes máximos de las tasas de

108 En términos del PIB la magnitud de la sustitución alcanzó a 1,4 puntos porcentuales que supuso unarebaja de los aportes desde el 28% del salario nominal al 14%.



-30%

-10%

10%

30%

50%

70%

90%

1 9 7 1

1 9 7 2

1 9 7 3

1 9 7 4

1 9 7 5

1 9 7 6

1 9 7 7

1 9 7 8

1 9 7 9

1 9 8 0

1 9 8 1

1 9 8 2

1 9 8 3

1 9 8 4

1 9 8 5

Fuente:DGE; DGEC; INE; BROU; BCU, Bureau of Labor Statistics




147

interés, en 1976 se autoriza a las entidades bancarias a recibir depósitos de no

residentes, al tiempo que en 1979 se anulan los encajes bancarios legales obligatorios.

El objetivo estratégico era transformar a Montevideo en una plaza financiera

internacional, en particular regional, de forma de alentar la captación de capitales

externos que fueran más fácilmente canalizados hacia la actividad doméstica.

En 1975 nacen El Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica

(CAUCE) y el Protocolo de Expansión Comercial (firmado con Brasil). Estos acuerdos

son particularmente importantes no sólo porque a través de ellos el país comenzará a

canalizar una buena parte de las exportaciones hacia esos destinos, sino porque su

vigencia constituye un verdadero antecedente para el MERCOSUR.

El CAUCE estableció un programa de liberalización comercial que pretendió eliminar

progresivamente las barreras arancelarias y no arancelarias del comercio bilateral,

equilibrar sus resultados, coordinar actividades industriales, crear empresas binacionales

y estimular las inversiones. En los hechos, el objetivo atendido por los instrumentos fue

el primero. A tales efectos, se confeccionaron listas de productos sobre los que operó

una eliminación total de gravámenes y restricciones. Quedaron expresamente excluidos

los productos de origen agropecuario y aquellos que pudieran “ocasionar perjuicios” a la

actividad productiva del otro país. Entre 1975 y 1985, Argentina otorgó preferencias

sobre 1.042 productos, mientras que Uruguay lo hizo solamente sobre 377 (Zeballos,

1986 citado por Berretta, 1990). Entre 1975 y 1978, Uruguay colocó el 50% de sus

exportaciones hacia Argentina a través del CAUCE, mientras que entre 1979 y 1985

este porcentaje aumentó a más del 80%. Entre tanto, Argentina no hizo uso de las

preferencias del CAUCE para exportar a Uruguay entre 1975 y 1978, mientras que entre

1979 y 1985 el Convenio apenas canalizó el 13% de las exportaciones hacia Uruguay.

Diversas evaluaciones109 coinciden en señalar que el contenido de los acuerdos fue

ampliamente favorable para Uruguay debido a que, según lo establecido, sólo

beneficiaba a Argentina cuando se hubieran producido incrementos de las importaciones

desde Uruguay en el marco del Convenio.

Por otra parte, el PEC entró en vigencia en 1976 y tenía como principal objetivo

expandir y equilibrar el comercio bilateral entre ambos países. Al igual que en el caso

del CAUCE, se acuerda una lista de productos sobre la que se otorgarán concesiones.

109 Berretta (1990), Favaro & Sapelli (1990) y Macadar (1986).




148

Entre 1976 y 1985, Brasil confirió concesiones sobre un total de 1.406 ítems, mientras

que Uruguay lo hizo sobre 1.009110.

7.1.3. “Plata dulce”, estabilización de precios y crisis: 1979-1984

El contexto financiero internacional caracterizado por una elevada liquidez, la notoria

influencia intelectual que ejercieron sobre los gobiernos de la región las ideas del

Enfoque Monetario del Balance de Pagos, así como algunos cambios en el equipo

económico de gobierno, alentaron desde 1978 un giro de la política hacia una

orientación más liberal y monetarista.

Entre 1979 y 1981 el objetivo central de la política pasó a ser la estabilización de

precios. Para ello se adoptó una política basada en el equilibrio fiscal (ancla real delsistema) y en la administración del tipo de cambio a partir de una tasa de devaluación

preanunciada y descendente (ancla nominal). Con el objetivo de alentar una mejor

asignación de recursos y acotar los márgenes para el aumento de los precios domésticos,

se promovió activamente la reducción de la protección de las actividades internas.

El fundamento de la política aplicada descansaba en la asunción de la ley de un solo

precio. La administración del tipo de cambio debería imponer un “techo” al aumento de

los precios de los bienes comercializables internacionalmente. Todo lo demás constante,

ello se traduciría en un encarecimiento relativo de los bienes no comercializables, lo que

induciría la sustitución en la producción y el consumo de estos últimos por aquellos

razón por la cual el “techo” terminaría por afectar a los bienes no comercializables.

El modelo teórico que fundamenta la política aplicada esperaba que se produjera al

comienzo de su vigencia, como efectivamente ocurrió, una caída de la tasa de interés

real debida al exceso de inflación doméstica sobre el ritmo de devaluación. El descenso

de la tasa de interés real provocaría un exceso de demanda de bienes no

comercializables que se corregiría por la evolución favorable de los precios de los

bienes comercializables respecto a los primeros. Gracias a ello, el exceso de oferta de

bienes no comercializables redundaría en un menor ritmo inflacionario en este sector.

Al cabo de un período de ajuste tanto el tipo de cambio real como la tasa de interés real

doméstica alcanzarían el equilibrio original que se considera de largo plazo (Noya &

Rama, 1987).

110 Berretta (1990).




149

Las condiciones para la aplicación de una política de este tipo se verificaban

parcialmente en Uruguay. Si bien es cierto que se venía cumpliendo una liberalización

financiera, el mercado financiero era poco profundo y esencialmente incompleto.

Además, la apertura comercial amplia, que un modelo de este tipo requiere, no había

sido llevada adelante. En 1978 se definió un programa quinquenal de reducción

arancelaria que debía concluir con una tasa única del 35%. Sin embargo la protección

superflua de la que siguieron gozando varias actividades durante todos los años de la

vigencia de la política, impidió la formación de precios competitivos en varios

mercados clave.

Gracias a la abundante liquidez internacional que permitía acceso fácil y barato a

recursos externos, así como al dinamismo de la economía Argentina, la “etapa fácil” delmodelo se cumplió. Primero, la inflación descendió por debajo del 20% anual por

primera vez en más de diez años, aunque no convergió al ritmo de deslizamiento del

tipo de cambio. Segundo, entre 1978 y 1980 el PIB per cápita creció a una tasa

promedio anual de 5% apoyado en el buen desempeño de las actividades de bienes no

comercializales y “comercializables regionalmente”, típicamente construcción, servicios

financieros y turismo (Bergara, Dominioni & Licandro, 1994). Lo anterior se vio

favorecido por la fuerte expansión del crédito bancario al sector privado que se duplicóentre 1979 y 1981.

Sin embargo, no todo era “oro bajo el sol”. Entre 1978 y 1980 el déficit de la cuenta

corriente del balance de pagos se multiplica por seis en dólares corrientes. El

endeudamiento externo del sector privado se dispara, por ejemplo los depósitos de no

residentes crecen a una tasa del 24% anual entre 1978 y 1982 (Antía, 1986).

Desde la conducción económica se produjeron manejos inconsistentes de las políticas,lo que restó credibilidad a la estrategia desinflacionaria. En efecto, una de las reglas de

oro de la política adoptada, la disciplina fiscal, fue violada por el gobierno. El déficit

fiscal comenzó a crecer en 1979 y en el segundo semestre de 1981 duplicaba el nivel de

1978, alcanzando 6% del PIB. Las restricciones de credibilidad se volvieron

crecientemente inmanejables cuando en el segundo semestre de 1981 el gobierno

argentino abandonó su plan de estabilización y devaluó la moneda.




150

Como consecuencia de lo anterior, durante la segunda mitad de 1981 la economía se

desaceleró fuertemente debido a la falta de competitividad derivada del aumento del

tipo de cambio real (ver gráfico 7.2), al brusco cambio de precios relativos con

argentina consecuencia de la devaluación de su moneda y a la instalación de un

escenario internacional recesivo que afectó a los precios de exportación. En el último

trimestre de 1981 se produjo un vuelco en las expectativas dando lugar a un fuerte

proceso de fuga de capitales. Lo anterior redundó en un incremento muy importante del

endeudamiento del sector público (con bancos transnacionales) para cubrir las

necesidades de financiamiento externo de la economía.

En noviembre de 1982 la política de estabilización inaugurada en 1978 fracasó

estrepitosamente por la ausencia de convergencia entre los precios domésticos einternacionales, que a pesar de lo que la teoría predecía, no ocurrió (gráfico 7.2).

Cuando el acceso al financiamiento externo para cubrir el abultado déficit en cuenta

corriente (8,7% del PIB en 1982) se volvió más escaso y oneroso, se produjo un

estrangulamiento del sector externo que terminó por arrastrar a toda la economía.

La devaluación de la moneda fue de 153% en un día. Debido a ello, las obligaciones

reales de los agentes se vieron fuertemente afectadas lo que trajo severos problemas de

insolvencia y por tanto trastornos severos para el sector financiero.

Entre 1982 y 1984 el PIB per cápita cayó un 18,2%, afectando fuertemente la

recaudación y el resultado fiscal. A raíz de lo anterior, la tasa de desempleo se elevó

por encima del 17% y el gobierno militar inicia un proceso de apertura democrática

sinuoso pero sostenido. Las autoridades habían perdido totalmente la credibilidad para

conducir la política económica.

El nuevo desequilibrio del sector externo acumulado en 1982, volvió a alterar el

objetivo de la política que se dirigió hacia el logro de un mejor resultado del balance de

pagos. Retomada la conducción institucional del país por autoridades electas

democráticamente a fines de 1984, la política económica se orientó a enfrentar una

grave crisis financiera del sector público y privado heredada del período

inconstitucional. Sin embargo, diversos aspectos de los cambios introducidos en el

período militar fueron mantenidos y conservan su esencia hasta el presente111. En los

111 Excepto la ausencia de encajes legales mínimos que fue derogada en 1983 con la crisis financiera.




151

hechos, Montevideo sigue pretendiendo ser un centro financiero regional y, por lo tanto

persisten las condiciones enumeradas de la reforma financiera112. La estructura

impositiva del país es esencialmente la heredada de ese período. Además, como se verá,

la estrategia de integración regional inaugurada por el gobierno militar continuó siendo

hasta la crisis de 2002 el signo de identidad de la política comercial del país.

7.2. Apertura, integración y estabilización (¿exitosa?): 1985-2001

Los lineamientos de la política económica de los gobiernos democráticos a partir de

1985 se mantuvieron en el esquema de promover una mayor apertura de la economía y

garantizar la máxima libertad financiera. En este contexto, a partir de 1986 y,

especialmente desde 1990 con la creación del Mercado Común del Sur

(MERCOSUR 113

), la estrategia de integración comercial con la región fue consolidada.

Los apartados siguientes están dedicados a repasar brevemente las restricciones y las

políticas desplegadas por los sucesivos gobiernos desde el retorno de la democracia en

1985. El primer apartado se ocupa del primer período de gobierno, el segundo se dedica

a repasar la década del noventa y el tercero realiza una evaluación de la reciente crisis

económica iniciada en 1999.

7.2.1.

Recuperación e integración regional: 1985- 1989

El 1 de marzo de 1985 asume el primer Presidente Constitucional desde 1972. Según se

dijo, la profunda crisis económica desatada en 1982 terminó por precipitar la caída del

régimen militar que había usurpado el poder en 1973.

El gobierno democrático heredó una situación económica desastrosa. Tres años

consecutivos de caída de la producción que se tradujeron en descenso del PIB per cápita

de 17,2% entre 1982 y 1984. La tasa de desempleo se ubicaba en 1985 en 14% de la

población económicamente activa (el doble de la registrada en promedio durante los

años setenta), el salario real acumulaba en tres años una caída de 28%, el déficit

presupuestal había trepado en 1984 a 9,5% del PIB, en 1985 la deuda pública bruta

ascendió al 100% del PIB y el servicio de deuda representó más del 30% del valor de

las exportaciones de bienes y servicios.

112

Al respecto, si bien es discutible que Montevideo sea una plaza financiera internacional, antes de lacrisis de 2002 había logrado ser un centro regional.113 En 1990 se firmó un acuerdo comercial entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.




152

A pesar de la gravedad de la crisis y de la herencia que recibió el gobierno democrático,

la economía había sufrido profundos cambios durante el período militar que habían

llegado para quedarse. Uruguay era comercialmente hablando, más abierto de lo que lo

era a fines de los sesenta, los servicios (en particular los financieros) pesaban mucho

más en el PIB que hacía treinta años, la región jugaba un papel más importante en el

comercio de bienes y servicios que en los años sesenta.

Entre 1985 y 1989 la economía se recuperó y el PIB per cápita creció a una tasa

promedio de 3,3%. La recuperación estuvo concentrada durante los tres primeros años

del gobierno.

Los objetivos de la política de la transición democrática pueden resumirse en: i)

garantizar estabilidad política y social, ii) evitar a cualquier precio una nueva crisis

financiera, iii) garantizar la sostenibilidad del equilibro del balance de pagos y iv)

cumplir con las obligaciones externas. Para ello estimuló el desarrollo de acuerdos

salariales de mediano plazo, impidió la caída de las instituciones financieras con

dificultades heredadas de la crisis, mantuvo estable el tipo de cambio real respecto a

una canasta de divisas y se concentró en reducir el déficit fiscal.

En 1986, se firma el Acta de Cooperación Económica Uruguay-Brasil (PEC 2)aumentando las condiciones establecidas en el PEC. A partir de este nuevo acuerdo, se

ampliaron los productos sobre los que se otorgaron preferencias, se incrementaron los

cupos, al tiempo que se habilitaron negociaciones para la inclusión de rubros

agropecuarios en los acuerdos. Luego de la firma, Uruguay obtiene resultados positivos

en materia de eliminación de restricciones no arancelarias. A partir de este nuevo

convenio, las exportaciones de productos de origen agropecuario se vieron favorecidas.

El arroz, la cebada cervecera, y la carne tuvieron significativas ampliaciones de lascuotas. En contrapartida, Uruguay otorgó a Brasil concesiones en bienes de capital.

Entre 1975 y 1989, el PEC canalizó más del 52% de las exportaciones hacia Brasil y fue

responsable de viabilizar la tercera parte de las importaciones desde ese destino.

La política se vio favorecida porque la economía recibió una serie de choques externos

positivos entre los que se destacan el descenso del precio del petróleo, el abrupto

descenso de las tasas de interés internacionales y el aumento de la demanda de

exportaciones desde la región. Las ventas hacia Brasil se duplicaron en 1986 respecto a




153

1985 como consecuencia de los desequilibrios de precios causados por el Plan Cruzado.

Las exportaciones hacia Argentina crecían al amparo del acuerdo de preferencias

arancelarias (CAUCE) ratificado por los gobiernos democráticos y de los efectos del

Plan Austral. Los factores externos se vieron reforzados por un aumento del poder

adquisitivo de los salarios domésticos a partir de 1985.

Este contexto favoreció la recuperación de la industria manufacturera, especialmente la

producción dirigida hacia la región (textil y láctea), que creció a una tasa de 3,6% entre

1985 y 1989. La repatriación de capitales experimentada entre 1985 y 1986 por la

mayor confianza en las nuevas autoridades facilitó la canalización del crédito hacia las

actividades que enfrentaban una coyuntura favorable.

Durante el segundo semestre de 1987 la economía enfrentó una desaceleración

pronunciada de la actividad económica. Ella estuvo asociada al deterioro de los

términos de intercambio que combinaron un crecimiento del precio del petróleo y la

caída de los precios de exportación, así como a la progresiva desaparición de los efectos

favorables asociados a la implantación del Plan Cruzado en Brasil (ver gráfico II.1).

7.2.2. MERCOSUR y nuevo plan de estabilización: 1991- 1998

En la década del noventa la conducción económica profundizó la estrategia de mayor

apertura, menor regulación e integración comercial con la región, en línea con el

modelo de política del período del gobierno militar.

Entre 1991 y 1998 el PIB per cápita creció a una tasa promedio anual de 3,5%. Además

se ejecutó un plan de estabilización que permitió, al finalizar 1998, que Uruguay

registrara por primera vez en treinta años una tasa de inflación interanual de un solo

dígito (ver cuadro II.1). Lo anterior fue el resultado, en buena medida, de unos

escenarios internacional y regional relativamente favorables para Uruguay. Según

veremos en el apartado siguiente, la reversión del contexto externo positivo, se tradujo

en una sucesión de choques externos adversos los que, dada la rigidez de la política

monetaria-cambiaria seguida y la dilación para la introducción de cambios, terminó por

provocar una profunda crisis económica y financiera.

Durante la primera mitad de los años noventa se registraron un conjunto de

acontecimientos en la economía internacional que impactaron favorablemente sobre eldesempeño de Uruguay. Primero, dado el elevado nivel de endeudamiento a tasas




154

variables que el sector público todavía mantenía a fines de los años ochenta, la sensible

caída de las tasas internacionales contribuyó a reducir la carga de la deuda114. Segundo,

los flujos de capital hacia los países emergentes, en particular hacia la región volvieron

a ser positivos luego de casi una década en la cual América Latina había exportado

capitales115. Tercero, a partir de 1989 el Plan Brady permitió nuevas opciones de

refinanciamiento de la deuda de los países latinoamericanos sobre la base de quitas en el

valor de la deuda. Ello se tradujo en que las condiciones macroeconómicas de los países

mejoraron, lo que se tradujo en un aumento de la inversión directa y en cartera en la

región116. Cuarto, en la primera mitad de los noventa el dólar, la moneda de referencia

para Uruguay, tendió a debilitarse en los mercados internacionales favoreciendo una

mayor competitividad de la producción doméstica fuera del “área dólar” y facilitando

una apreciación de la moneda local frente al dólar lo que ayudó a mejorar la relación

deuda / producto. Quinto, al menos los primeros siete años de la década del noventa

constituyen una fase de expansión pronunciada del comercio mundial, lo que para una

pequeña economía abierta constituye una oportunidad para el crecimiento.

El escenario internacional positivo también acompañó a las economías de la región, en

particular a Argentina, razón por la cual Uruguay también absorbió choques regionales

favorables. Ello fue particularmente importante durante 1991 durante la primera partede la aplicación del Plan de Convertibilidad en Argentina y en 1994 cuando ocurrió otro

tanto con el Plan Real en Brasil. Ambos planes estuvieron destinados a reducir la

inflación doméstica para lo cual emplearon el tipo de cambio como ancla nominal del

sistema monetario.

Los efectos iniciales de la implementación de los planes de estabilización en la región se

tradujeron en dos efectos positivos sobre Uruguay. El primero relativo al nivel de

actividad, puesto que en Argentina entre 1991 y 1994 y en Brasil entre 1994 y 1997 se

produjeron crecimientos del PIB a raíz de la mayor confianza derivada de la rápida

114 En promedio, la tasa Libor a 180 días entre 1985 y 1989 se había mantenido en torno a 8%. Entre

1990 y 1994 cayó hasta el 5,4%.115 Como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios de América Latina, entre 1985 y 1989 lastransferencias de recursos desde el resto del mundo representaron -22,5%. Entre 1990 y 1994 este porcentaje equivalió a +5,5%. Los inversores institucionales jugaron un papel clave para la reversión del

signo de estas transferencias.116 La inversión extranjera directa se multiplicó por cinco entre 1991 y 1997, pasando desde los US$30.000 millones a los US$ 150.000. La inversión en cartera creció un 70% entre 1991 y 1996.




155

reducción de la inflación117. El segundo efecto favorable provino del encarecimiento

relativo (medido en precios mayoristas y minoristas) que se produjo en ambas

economías. Ello aumentó la capacidad de competencia de los bienes y servicios de

Uruguay en la región, lo que se tradujo en un aumento de la demanda externa.

El escenario regional favorable para Uruguay se produjo en un contexto en el que el

proceso de integración comercial iniciado con Argentina y Brasil quince años antes, se

vio fortalecido con la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). La

restauración de las democracias en el cono sur (Argentina 1983, Brasil 1984 y Uruguay

1985) generó un ambiente propicio para estimular un cambio en las relaciones entre los

países “grandes” de América del Sur, históricamente caracterizadas por la mutua

desconfianza y un enfrentamiento latente. Como se comentó, en 1986 se firma elPrograma de Cooperación Económica Brasil-Argentina, invitándose dos años después a

Uruguay a participar en el proyecto integración. Finalmente, mediante el Tratado de

Asunción celebrado en 1990 se funda el Mercado Común del Sur. Desde la estricta

perspectiva de Uruguay, el paulatino acercamiento entre Argentina y Brasil durante los

años ochenta supuso un inconveniente para su inserción comercial internacional. A

comienzos de la década, el tratamiento preferencial que recibía en ambos mercados

estaba amenazado por la mayor integración de sus socios comerciales. Así, el Acuerdode Complementación Económica (ACE 14) firmado en el marco de la Asociación

Latinoamericana de Libre Comercio (ALADI118) entre Argentina y Brasil en 1990,

obligó a Uruguay a sumarse a un acuerdo mayor. Durante los años noventa la vigencia

del MERCOSUR tendió a reforzar los vínculos de Uruguay con la región (ver capítulo

4).

En la primera mitad de los años noventa, el proceso de negociaciones del MERCOSUR

avanzó bastante más rápido de lo esperado en un contexto caracterizado por políticas de

apertura unilateral y desregulación de las economías de los países miembros. El acuerdo

supuso un amplio programa de liberalización del comercio intrarregional, la paulatina

eliminación de los acuerdos preferenciales bilaterales creados en los años setenta, así

como la adopción de unas políticas comerciales comunes que determinaron la adopción

de un Arancel Externo Común (AEC) en 1994.

117

Entre 1991 y 1994 Argentina creció a una tasa promedio cercana al 8% anual. Brasil creció entre 1994y 1997 a una tasa promedio 4%.118 La ALADI fue fundada en 1980 y vino a sustituir a la ALALC.




156

En un marco como el descrito, en marzo de 1991 el gobierno que había asumido un año

antes, puso en práctica un nuevo plan de estabilización destinado a reducir la inflación.

El Banco Central comenzó a operar con una banda cambiaria y decidió utilizar al tipo

de cambio como ancla nominal con el objetivo de trasmitir señales de precios

consistentes con una reducción de la inflación programada. El plan de estabilización

tenía por objetivo reducir la inflación y, en especial, a una de sus principales causas: el

déficit fiscal financiable con emisión, el cual había cobrado mayor importancia con el

deterioro coyuntural de las finanzas públicas a finales de los años ochenta y comienzos

de los noventa. El plan de estabilización se apoyó también en un vigoroso programa de

apertura externa unilateral (más allá de lo que los acuerdos del MERCOSUR

obligaban), con el objetivo de acelerar el proceso desinflacionario.

La aplicación del plan de estabilización tuvo efectos favorables, aunque lentos, sobre el

descenso del ritmo inflacionario. Sin embargo, a lo largo de la década se acumularon

una serie de distorsiones de precios relativos que afectaron gravemente la capacidad de

competencia de la economía que pueden ser vistas a través de la caída pronunciada del

tipo de cambio real (gráfico 7.3).

Gráfico 7.3

La magnitud de los desequilibrios de los precios relativos, así como el prolongado

período de tiempo requerido para su convergencia pueden ser explicados por tres tipos

de razones. La primera estuvo asociada a la propia naturaleza del plan de estabilización

y deriva de que el impacto de la administración del tipo de cambio tiene un efecto

inmediato sobre los precios de los bienes comercializables internacionalmente y más

lento sobre los que no lo son, típicamente los servicios y en particular los salarios. La



-15%

5%

1 9 8 7

1 9 8 8

1 9 8 9

1 9 9 0

1 9 9 1

1 9 9 2

1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

Fuente: DGE; DGEC; INE; BROU; BCU, Bureau of Labor Statistics




157

segunda razón fue una consecuencia de la inconsistencia en el manejo de la política

fiscal y de fijación de salarios durante la primera parte de la aplicación del plan. En

efecto, a pesar del discurso oficial la política fiscal no fue lo suficientemente contractiva

como lo requería la restricción monetaria implícita119. Además, la política salarial

acordada con los sindicatos incluyó una cláusula que contemplaba parcialmente la

inflación pasada lo que en un contexto desinflacionario se tradujo en un leve incremento

de los salarios reales (8% entre 1990 y 1998) y en un aumento significativo de los

costos salariales medidos en dólares120. Ello afectó severamente la capacidad de

competencia de las actividades que exportaban, en particular las que lo hacían fuera de

la región.

Lo anterior nos conduce a la tercera razón que ha sido defendida por Bergara, Licandro& Vaz (1997). Según los autores la formación de precios en Uruguay debe contemplar

tres tipos de bienes. Por un lado están, como es habitual, los bienes que efectivamente

pueden ser considerados comercializables internacionalmente (sus precios se forman en

mercados internacionales) y aquellos que son no comercializables como los servicios de

salud, la educación, etc. Por el otro están los bienes que son comercializables

regionalmente cuya particularidad es que sus precios se forman en los mercados

regionales. Entre ellos se encuentran algunos bienes elaborados que son exportados aArgentina y Brasil (autopartes, bases de pintura, lácteos, algunos alimentos, etc.) y los

servicios asociados al turismo (comidas fuera del hogar, alojamiento, alimentos en

ciertas épocas del año, etc.). En un contexto de integración regional y en el marco de

programas de estabilización en Argentina y Brasil que se tradujeron en distorsiones de

precios relativos que encarecieron sus respectivos niveles de precios, los precios de este

último grupo de bienes no convergió rápidamente sobre la evolución del tipo de cambio

como la teoría predecía. De este modo, Uruguay “importó” inflación primero de

Argentina y luego de Brasil lo que profundizó las distorsiones de precios relativos y

prolongó en el tiempo el período de ajuste de los precios domésticos.

Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que el descenso de la inflación e incluso las

distorsiones de precios relativos aludidas, explican en una buena medida el crecimiento

119 A excepción de los años 1992 y 1998 el resultado fiscal global a lo largo de toda la década fue

negativo en una proporción superior a los dos puntos del producto. Además, el ciclo electoral del gasto público no sólo no desapareció sino que se vio exacerbado.120 Los salarios medios medidos en dólares crecieron un 142% entre 1990 y 1998.




158

del consumo121, el cual durante una buena parte de la década fue el principal

responsable del crecimiento del PIB.

Como consecuencia de lo anterior, es posible afirmar que aún antes de la prolongada

fase recesiva en la que estuvo sumergido Uruguay entre la segunda mitad de 1998 y

2002, se acumularon una serie de distorsiones que afectaron a la economía. Primero, la

mayoría de las empresas que sobrevivieron al proceso de apertura unilateral, entrada en

vigencia del MERCOSUR y desinflación promovieron importantes mejoras de la

productividad que se tradujeron en un incremento de la tasa de desempleo de largo

plazo122. Segundo, a pesar de la mayor estabilidad de precios lograda, la inversión no

creció en forma significativa. En los hechos, Uruguay siguió exhibiendo una de las

relaciones inversión / PIB más bajas de América Latina (gráfico 7.4).

Gráfico 7.4

En línea con lo que los organismos internacionales venían promoviendo en América

Latina en el marco del Consenso de Washington, los gobiernos de la década del noventa

diseñaron y ejecutaron con suerte dispar una ambiciosa agenda de reformas. El primer

capítulo de la agenda que se puede mencionar es el asociado a la reforma del sector

financiero público. Este incluyó: i) una nueva carta orgánica para el Banco Central; ii)

las reformas en los bancos Hipotecario y República para ayudar a transformarlos bancos

comerciales lo que incluyó programas de mejora de gestión, alteraciones de las normas

sobre encajes e intentos por regular lo relativo a los depósitos de las empresas públicas

121 El consumo privado creció casi un 30% entre 1990 y 1998.

122

En un contexto de crecimiento como lo fue la década del noventa, la tasa de desempleo como proporción de la población económicamente activa se ubicó, en promedio, tres puntos porcentuales porencima de la vigente en la década anterior.

FORMACION BRUTA DE CAPITAL EN AMERICA LATINA Y

URUGUAY

En porcentaje del PBI

0

5

10

15

20

25

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: CEPAL.

América Latina y Caribe Uruguay




159

en el sector financiero; iii) el saneamiento del Banco Hipotecario el cual padecía todavía

las secuelas de la crisis de 1982; iv) un plan para transferir al sector privado los bancos

que habían sido absorbidos por el sector público en oportunidad de la crisis financiera

de comienzos de los ochenta.

El segundo capítulo de la agenda de reformas es el relacionado con la reforma del sector

público. Este capítulo incluyó: i) la aprobación estímulos para la salida de funcionarios

públicos y sanción de una ley que impidió el ingreso de nuevos funcionarios públicos a

la administración central; ii) la aprobación de leyes destinadas a promover la

desmonopolización de una serie de actividades que estaban en manos del sector público

(seguros, puertos, telefonía, generación de energía eléctrica, entre otros); iii) un nuevo

marco regulatorio para permitir transformar a algunas empresas públicas en mixtas osimplemente asociarse con capital privado.

El capítulo más exitoso de la agenda de reformas que el país emprendió durante la

década del noventa fue el de la reforma de la seguridad social. Primero, porque colocó

en una trayectoria sustentable el desequilibrio financiero del régimen provisional, el

cual se había visto severamente afectado con la reforma constitucional aprobada en

noviembre de 1989123. Segundo porque contribuyó a mejorar la equidad vertical y

horizontal del régimen jubilatorio gracias a un diseño que contempló la convivencia de

un régimen mixto que incluye un tramo de capitalización y uno de reparto. Tercero

porque su diseño contempló como pocas reformas en Uruguay, las restricciones

asociadas a la etapa de implementación, en particular los incentivos adecuados para

neutralizar las resistencias al cambio.

Un tercer capítulo que importa destacar de la agenda es la reforma educativa. Los

programas desplegados en esta área se propusieron, con suerte dispar, facilitar el acceso,mejorar la calidad, la eficiencia y la equidad de la educación primaria y secundaria, así

como modernizar su gestión. Asimismo, entre 1996 y 1999 se cumplió exitosamente un

ambicioso programa de educación inicial.

123 La reforma aludida aprobó un mecanismo de indexación de las pasividades a la evolución del Indice

Medio de Salario. En un contexto desinflacionario como el que instaló en el país y, en el marco de una

política salarial que tenía en cuenta parcialmente la inflación pasada, las erogaciones del sistema provisional crecieron exponencialmente. El sistema previsional en Uruguay estaba desfinanciado desdelos años sesenta, por tanto lo que la reforma constitucional vino a hacer fue agravar el problema.




160

7.2.3. Recesión y crisis: 1999-2001

A finales de 1998 se instaló una recesión económica que se prolongó hasta finalizar

2002. A partir de 1997, pero sobre todo durante 1998, el gobierno no valoró

adecuadamente la sustentabilidad del crecimiento de la economía iniciado en 1995.Primero porque ejecutaron una política fiscal demasiado expansiva, acentuando su

prociclicidad. Segundo porque redujeron el ritmo de devaluación y el ancho de la banda

de flotación del tipo de cambio, restándole flexibilidad a la política para enfrentar

choques externos no anticipados en un contexto de elevada incertidumbre respecto al

mantenimiento del Plan Real en Brasil.

En 1999, las autoridades se comportaron como si los efectos derivados de la ruptura del

Plan Real fueran transitorios. Un diagnóstico equivocado acerca de las consecuencias en

Brasil de la devaluación del real, llevó al gobierno de la época a conjeturar que los

efectos desfavorables sobre el comercio exterior de Uruguay tenderían a desaparecer a

lo largo del año. Independientemente de las restricciones institucionales y políticas que,

generalmente, actúan sobre la política económica en años electorales (1999 lo era), el

gobierno no estuvo dispuesto a tomar las medidas de corrección fiscal y/o de

flexibilización cambiaria necesarias. El abandono del Plan Real planteaba dudas

razonables sobre la consistencia del programa macroeconómico vigente y, sobre todo,acerca de la capacidad que tendría la economía para superar rápidamente el escenario

recesivo que se había instalado.

La llegada de un nuevo gobierno en 2000, parecía poner fin a la etapa gradualista que

destacó a Uruguay regionalmente por los programas de estabilización macroeconómica

y de reformas estructurales durante los noventa. La consolidación de un escenario

regional caracterizado por unos precios relativos desfavorables para nuestro país y por

un freno del proceso de integración, desafiaba al nuevo gobierno a definir una estrategia

capaz de articular unos fundamentos del crecimiento diferentes a los vigentes hasta ese

momento con la estabilidad de precios alcanzada. Sin embargo, en medio de una

recesión que ya abarcaba seis trimestres el gobierno decidió “esperar” a que las señales

desde el exterior mejoraran. En materia cambiaria no se dieron pasos hacia una mayor

flexibilización de la política vigente. Incluso, el equipo económico anunció en marzo de

2000 que estaba considerando seriamente la posibilidad de fijar el tipo de cambio,

mostrando que en realidad estaba pensando recorrer el camino opuesto.




161

En el segundo semestre de 2000 el parlamento aprobó un presupuesto expansivo, dando

la señal que para las autoridades no había problemas de envergadura en el frente fiscal.

Sin embargo, la situación heredada por el gobierno evidenciaba un franco deterioro

fiscal a raíz de los efectos de la recesión en los ingresos tributarios y de la expansión de

los egresos públicos verificada durante 1999 (año electoral). La fuerte correlación entre

el resultado fiscal y las fluctuaciones macroeconómicas que la evidencia muestra para

Uruguay, así como las severas restricciones que la política cambiaria vigente imponía al

financiamiento del déficit fiscal, deberían haber obligado a los gobiernos a ser más

rigurosos en materia fiscal.

Durante el primer semestre de 2001 el gobierno mantuvo inalterada la política

macroeconómica. Implícitamente se asumía que la estabilidad de Argentina no estaba endiscusión y que, en consecuencia, el esquema macroeconómico vigente era sostenible a

mediano plazo. En otras palabras, se le asignaba una baja probabilidad a que se

produjera un deterioro económico significativo en Argentina. Esto amarró la suerte de

Uruguay a la del país latinoamericano que mantenía el régimen cambiario más rígido y

que, además, tenía elevadas probabilidades de incumplir sus compromisos financieros.

Por un lado, porque la Convertibilidad era la opción cambiaria menos adecuada para

atravesar un período de choques externos desfavorables y, por otro, porque lainconsistencia entre la política fiscal y cambiaria en Argentina era creciente.

A partir de la descripción anterior, es posible afirmar que entre 1998 y 2001 la política

económica estuvo detrás de los acontecimientos. Ello puede haberse debido a que, a

priori, el conjunto de eventos enumerados tenía una probabilidad razonablemente baja

de ocurrencia, razón por la cual los responsables de la política económica se vieron

sistemáticamente sorprendidos por acontecimientos impredecibles. Una interpretación

alternativa es que las autoridades asignaron probabilidades excesivamente elevadas a

aquellos sucesos que eran favorables para el esquema de política y que, en

contrapartida, otorgaron probabilidades reducidas a la ocurrencia de aquellos eventos

desfavorables. De ser así, los errores sistemáticos en los diagnósticos habrían sido una

consecuencia de una estructura de probabilidades distorsionada.

Lo cierto es que, en cada uno de los episodios descritos los gobiernos parecen haber

optado siempre por el diagnóstico menos pesimista. A raíz de ello, se sobrevaloró la

solidez de los fundamentos del crecimiento económico de la segunda mitad de los




162

noventa, al tiempo que se subestimaron los efectos de la ruptura del Plan Real y las

amenazas de la situación Argentina sobre la actividad y estabilidad de Uruguay.

Esquemáticamente es posible afirmar que la política económica enfrenta dos tipos de

restricciones: de credibilidad y políticas. Las primeras aluden a la imprescindible

consistencia que cualquier estrategia de política económica requiere para garantizar que

los agentes crean que los objetivos trazados son alcanzables. Las restricciones políticas

suponen que cualquier plan económico debe ser política y socialmente factible, además

de consistente. Cuando un gobierno desconoce las restricciones de credibilidad, sus

políticas tienen los días contados, como consecuencia de que los agentes económicos

bien informados saben que serán abandonadas y especulan contra ellas. Cuando la

política económica no toma en consideración la naturaleza y magnitud de lasrestricciones políticas que enfrenta, está condenada a fracasar porque carecerá de

legitimidad institucional y del necesario apoyo político. Las acciones de los gobiernos

transitan por un estrecho sendero definido por el equilibrio entre ambos tipos de

restricciones.

A lo largo de la década del noventa, fue notoria la influencia intelectual sobre los

gobiernos de la región de una corriente del pensamiento económico que ha magnificado

el papel de las restricciones de credibilidad. A raíz de lo anterior, las autoridades

eligieron políticas que, en aras de volverse creíbles, han resignado flexibilidad para

redefinir objetivos y para manejar los instrumentos.

Con el propósito de contribuir a la credibilidad de las políticas, sus diseños recurrieron a

la definición de reglas simples sobre el tipo de cambio y el gasto público124,

desplazando a un segundo plano los objetivos de estabilidad del crecimiento del

producto y el empleo. Este sesgo en los procesos de estabilización pudo tenerfundamentos a comienzos de la década del noventa, cuando los niveles inflacionarios

regionales eran exorbitantes. Sin embargo, diez años después cuando estas economías

atravesaban severas depresiones económicas cuyos orígenes eran de naturaleza distinta

a los que las llevaron a adoptar las viejas reglas simples, la renuencia a introducir

modificaciones terminó deteriorando la propia credibilidad de la política.

124 Por ejemplo, Ley de Convertibilidad (1991) y Ley de Convertibilidad Fiscal (1998) en Argentina.




163

Precisamente, éste es el segundo problema que enfrentó la política económica aplicada

en Uruguay en la segunda mitad de la década del noventa: escasa flexibilidad para

redefinir objetivos y/o dificultades para introducir modificaciones en el manejo de los

instrumentos.

A todo lo anterior se agregó que en 2002 se produjo un agravamiento de la recesión

iniciada tres años antes. Ello fue consecuencia de acontecimientos externos, en

particular en Argentina, que precipitaron la adopción de cambios de envergadura en las

políticas aplicadas.

La crisis argentina, la pérdida del investment grade, que Uruguay detentaba desde 1997,

y el abrupto incremento registrado en el indicador de riesgo país se transmitieron sobre

la actividad financiera. Estos factores dispararon un proceso sin precedentes de salida de

depósitos del sistema bancario, cuyas repercusiones se manifestaron, primero, en la

adopción de un régimen de flotación libre del tipo de cambio y, luego, en una

importante reestructura del sistema bancario.

En diciembre de 2001, luego de varios meses de corrida bancaria, se estableció en

Argentina el “corralito” financiero. Este episodio fue el último de los acontecimientos

que tuvieron consecuencias políticas y económicas devastadoras sobre Argentina a principios de 2002. Estos fenómenos afectaron a Uruguay en dos frentes. En primer

lugar, la importante reducción de los niveles de ingreso, las restricciones de acceso al

crédito y el comportamiento observado en los precios relativos impactaron en forma

negativa sobre las exportaciones de bienes y servicios de Uruguay. Las exportaciones de

servicios (turismo) cayeron más de un 50% a comienzos de 2002 en comparación con

2001. Las exportaciones de bienes, por su parte, se contrajeron alrededor del 70%

durante el primer semestre de 2002 en comparación con igual período de 2001125

.

En segundo lugar, la crisis argentina tuvo efectos especialmente relevantes en el plano

financiero. El gráfico 7.5. aporta información que ilustra sobre tres aspectos que

merecen ser subrayados al analizar los vínculos entre el sistema bancario uruguayo y la

situación macroeconómica imperante en Argentina.

125 En 2001 las exportaciones de bienes a Argentina eran aproximadamente el 20% del total de ventas alexterior que Uruguay realizó.




164

Gráfico 7.5

Fuente: Banco Central del Uruguay

Por un lado, durante 2000 y 2001 se registró un importante ingreso de depósitos al

sistema bancario uruguayo, fenómeno que puede vincularse a la salida de capitales que

afectó a Argentina. Durante la segunda mitad de 2001 el stock de depósitos de no

residentes se intensifica y alcanza sus niveles máximos históricos entre los meses de

noviembre de 2001 y enero de 2002. Por otro lado, el gráfico 7.5 muestra que la salida

de depósitos de no residentes comienza en el mes de febrero de 2002. A partir de lainformación disponible, resulta difícil establecer el peso exacto que tuvo la inestabilidad

de Argentina en la génesis del proceso de salida de depósitos de Uruguay. En principio,

no puede descartarse la hipótesis de “contagio”, pero tampoco debería soslayarse que, a

principios de 2002, la economía uruguaya presentaba una situación macroeconómica en

franco deterioro. La prolongación de la situación recesiva, el abultado y persistente

déficit fiscal, así como las dificultades que enfrentaron algunos bancos presentes en la

plaza con fuerte exposición en Argentina mostraban que el panorama imperante no

estaba contribuyendo a disipar las dudas y la desconfianza de los inversores argentinos

que mantenían sus depósitos en el sistema bancario uruguayo. Por último, la

información que contiene el gráfico 7.5 ilustra acerca de la magnitud y la continuidad

del proceso de salida de depósitos.

La reacción inicial del gobierno uruguayo ante el abandono de la convertibilidad y la

profundización de la crisis económica en Argentina fue acelerar la devaluación y

proponer al parlamento nuevas medidas de rigor fiscal (reducciones de gasto eincrementos impositivos). Sin embargo, el persistente retiro de depósitos del sistema

DEPOSITOS DEL SISTEMA BANCARIO

3,000

3,500

4,000

4,500

5,000

5,500

6,000

6,500

7,000

7,500

8,000

D i c - 9 9

F e b - 0 0

A b r - 0 0

J u n - 0 0

A g o - 0 0

O c t - 0 0

D i c - 0 0

F e b - 0 1

A b r - 0 1

J u n - 0 1

A g o - 0 1

O c t - 0 1

D i c - 0 1

F e b - 0 2

A b r - 0 2

J u n - 0 2

M i l l o n e s d e U $ S

Residentes

No Residentes




165

bancario estaba erosionando los activos de reserva en poder del Banco Central. El

gráfico 7.6 ilustra acerca de la intensidad de este proceso. La pérdida de reservas

internacionales del país llevó al abandono de la fijación del tipo de cambio en junio de

2002.

Gráfico 7.6

Fuente: Banco Central del Uruguay

A partir de ese momento el Banco Central dejó de realizar intervenciones en el mercado

cambiario. De acuerdo a la Carta de Intención firmada con el FMI, la autoridad

monetaria sólo actuaría sobre la cotización del dólar a través de operaciones de

regulación de la liquidez en moneda nacional. La nueva política monetaria se propuso

mantener la estabilidad de precios, a través de instrumentos orientados al control de la

liquidez en moneda nacional (operaciones de préstamos con una garantía colateral –

repos-, licitaciones de letras en moneda nacional y emisiones de títulos públicos en

Unidad Indexada).

La libre flotación del tipo de cambio llevó a una importante depreciación del peso

uruguayo. Ello favoreció lentamente la recuperación del sector externo de la economía,

y explica el crecimiento significativo de las exportaciones registrado a partir de fines de

2002. Una vez más, Uruguay recurría a una fuerte devaluación que le permitía corregir

las severas distorsiones de precios que había acumulado y le facilitaba la necesaria

absorción interna que debía enfrentar.

Activos de Reserva(en millones de U$S)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

D i c - 0

1

F e b - 0

2

A b r - 0 2

2 6 - j u n i o - 0

2

2 8 - j u n i o - 0

2

0 2 - j u

l i o - 0

2

0 4 - j u

l i o - 0

2

0 8 - j u

l i o - 0

2

1 0 - j u

l i o - 0

2

1 2 - j u

l i o - 0

2

1 6 - j u

l i o - 0

2

1 9 - j u

l i o - 0

2

2 3 - j u

l i o - 0

2

2 5 - J u l - 0 2

2 9 - J u l - 0 2

3 1 - J u l - 0 2

0 2 - A g o - 0

2

0 6 - A g o - 0

2

0 9 - A g o - 0

2

1 3 - A g o - 0

2

1 5 - A g o - 0

2

Activos

Desembolso de U$S 500: del FMI

Feriado bancario e interrupción deasistencia a bancos privados




166

En forma paralela a lo anterior, a fines de julio de 2002, ante el inminente agotamiento

de los activos de reserva en poder del Banco Central y la imposibilidad de detener la

salida de depósitos, el gobierno decretó un “feriado bancario” que se extendió durante

cuatro días. En estas circunstancias el objetivo prioritario fue concretar una nueva

negociación con FMI, que permitiera obtener fondos adicionales y recomponer la

confianza en la solvencia del sistema bancario. La negociación con el FMI culminó con

la suscripción de una nueva Carta de Intención en la que el gobierno se comprometió a

realizar cambios de envergadura en el sistema bancario. La reestructura prevista implicó

la reprogramación compulsiva de los depósitos a plazo en la banca pública (Banco

República y Banco Hipotecario) y la liquidación de las instituciones bancarias privadas

que enfrentaban una situación de insolvencia y que no dispusieran de liquidez suficiente

para respaldar la totalidad de sus depósitos en moneda extranjera. Cuatro fueron las

instituciones finalmente liquidadas.

7.3. La región: ¿opción o destino?

Transcurridos treinta años desde que el crecimiento orientado “hacia adentro” comenzó

a ser dejado atrás, no existe controversia respecto a que para un país de las dimensiones

de Uruguay la apertura de la economía contribuye a mejorar la asignación de recursos.

Los compromisos que el país tiene asumidos en la Organización Mundial de Comercio

(OMC) y en el MERCOSUR, así como una serie de actividades que se desarrollaron al

amparo de la mayor apertura, vuelven irrelevante la antigua discusión “cierre” versus

“apertura”. Sin embargo, se mantiene vivo el debate sobre el tipo y la modalidad del

proceso de apertura. La discusión sobre la alternativa de una “apertura unilateral al

mundo” versus una “apertura gradual con énfasis en la región” que precedió la

formación del MERCOSUR, mantiene vigencia en una controversia actual respecto a si

debe ser la “región” o el “mundo” la prioridad para Uruguay.

En relación a lo anterior, de un lado están quienes sostienen que, dada la persistente y

elevada inestabilidad que caracteriza a la región, Uruguay debe intentar por todos los

medios procurar una integración más profunda y vigorosa con las economías de fuera de

la región. Ello le permitiría al país quedar más protegido de las alteraciones bruscas de

actividad y precios a las que Uruguay es sometido por Argentina y Brasil. Del otro lado,

se sostiene que el intercambio comercial entre Uruguay y el mundo está fuertemente

dominado por un patrón en el que Uruguay es exportador de productos primarios eimportador de productos manufacturados. Primero, debido a que los mercados primarios




167

siguen estando protegidos en los países industrializados, una inserción externa apoyada

predominantemente fuera de la región es muy vulnerable. Segundo, dada la elevada

volatilidad de los mercados de los productos primarios, una estrategia de integración

“unilateral” al mundo somete al país a persistentes e importantes choques externos que

se traducen potencialmente en alteraciones cíclicas pronunciadas. Además, a las razones

geográficas naturales que facilitan la relación comercial con la región deben sumarse los

esfuerzos realizados desde los años setenta para integrarse a ella. Por ello, cualquier

propuesta de inserción externa alternativa debería computar los beneficios y los costos

de desandar el camino recorrido.

Lo anterior refleja que la modalidad inserción externa del país sigue siendo, como desde

sus orígenes, motivo de controversia en Uruguay. A la luz del motivo de este trabajoeste debate parece importante, puesto que cabe preguntarse si la mayor proximidad con

la región ha influido sobre alguna de las dos características centrales del declive: el bajo

crecimiento de largo plazo y las fluctuaciones macroeconómicas profundas. Al respecto

dos cosas pueden señalarse. Primero, desde que se intensificó su interdependencia

económica con la región (1975), la tasa de crecimiento del PIB per cápita aceleró su

crecimiento. Segundo, de igual manera las fluctuaciones macroeconómicas parece que

se han tornado más profundas durante el período de mayor proximidad con Argentina yBrasil.

Sin embargo, pretender encontrar una relación de causalidad entre este tipo de eventos

requiere de un análisis más detallado. Es que tanto la aceleración del crecimiento como

la mayor profundidad cíclica de la economía pueden deberse, como de hecho ocurre, a

la concurrencia de una serie de factores entre los cuales la integración regional es uno

más. Así, la mayor apertura comercial impulsada desde los años setenta o los programas

de estabilización basados en anclas cambiarias aplicados a fines de los setenta y durante

los noventa, por citar sólo dos, pueden jugar un papel tan importante como la

integración regional en la explicación de la aceleración del crecimiento y de la mayor

volatilidad cíclica de la economía.

Sin perjuicio de lo anterior, al menos dos comentarios se pueden hacer al finalizar esta

segunda parte del trabajo. Primero, si la mayor integración regional se ha traducido en

una mayor diversificación exportadora y si, al mismo tiempo, se exportan bienes a la

región que resulta difícil colocar en otros destinos (ver capítulo 4), se puede afirmar que




168

tanto desde la perspectiva del crecimiento como desde una estrategia de diversificación

de los riesgos propios, la integración regional debería haber jugado un papel positivo. Si

a ello se suma la venta de servicios (turismo, servicios financieros, etc.) que son

colocados en la región, este argumento debería verse reforzado.

Segundo, y más importante todavía, la región es un destino para Uruguay, no una

opción. Difícilmente una estrategia de inserción externa diferente lograría aislar a

Uruguay de los choques (buenos y malos) provenientes Argentina y Brasil126. Hay

razones geográficas, de especialización productiva y de la propia estructura de

intercambio internacional que vinculan de manera ineludible a Uruguay con sus

vecinos. Por otra parte, los beneficios de otras alternativas de inserción resultan difíciles

de cuantificar y, en cualquier caso son de escasa magnitud, comparados con el esfuerzoy el costo que tendría desandar el camino recorrido en la región.

La evidencia enseña que la tasa de crecimiento de Uruguay a largo plazo está

estrechamente vinculada a la región y que, simultáneamente, las fluctuaciones cíclicas

de la región son fundamentales para explicar las observadas en Uruguay (Kamil &

Lorenzo, 2000)127. Precisamente, es debido a ello que para Uruguay resulta costoso

mantener niveles de precios en dólares diferentes a los de sus socios regionales.

A la luz del desempeño económico de Uruguay previo a que el proceso de mayor

integración comercial con la región tuviera lugar, difícilmente se pueda afirmar que el

mayor acercamiento con la región se ha traducido en una profundización del declive. En

cualquier caso, intentar poner barreras a la influencia económica de Argentina y Brasil

resultaría sumamente costoso y probablemente ineficaz dado el camino recorrido. Los

esfuerzos deberían encaminarse a aprender de la experiencia de inserción en los

mercados regionales, a anticipar y reducir los efectos de los impactos negativos, asícomo a canalizar más positivamente los choques externos provenientes de ella.

Sin embargo, al menos dos preguntas quedan sin ser respondidas satisfactoriamente por

este trabajo. Primero, ¿por qué Argentina y Brasil recibieron proporcionalmente más

inversión extranjera que Uruguay, especialmente después de la segunda guerra

126 Un reciente e interesante trabajo de Bertoni & Sanguinetti (2003) muestra que durante los años

cuarenta, treinta antes de que el proceso de integración regional se iniciara, los desequilibrios financierosen Argentina tenían repercusiones en el sistema financiero de Uruguay.127 Incluso, las fluctuaciones de los socios regionales "adelantan" el ciclo económico uruguayo.




169

mundial? Sin lugar a dudas, una parte de la respuesta está en el reducido tamaño del

mercado doméstico combinado con el elevado grado de protección de la economía

durante la inmediata posguerra. Ello la mantuvo al margen del dinamismo mundial y

regional, haciendo que las inversiones en Uruguay fueran muy poco atractivas (ver

capítulo 6). Como se verá en la parte III, es probable que la calidad de las políticas y el

progresivo debilitamiento de las instituciones económicas y políticas durante la segunda

mitad del siglo XX, hayan contribuido también.

Segundo, ¿por qué los resultados de la “regionalización” de la economía uruguaya han

sido tan modestos? Las únicas actividades en las cuales Uruguay ha logrado desarrollar

(aunque no consolidar) ventajas en la especialización regional son el turismo y la

intermediación financiera. En la transformación de materias primas agrícolas oganaderas los resultados han sido más modestos, aunque debe reconocerse que la

producción láctea y arrocera creció al amparo de las ventas a Brasil a partir de los años

setenta. Como respuesta preliminar a esta pregunta es posible mencionar a la propia

inestabilidad macroeconómica de la región. Debido a ella se producen alteraciones

bruscas y profundas de precios relativos que afectan gravemente la rentabilidad de los

negocios (ver sección 7.2). Asimismo, según se vio, Uruguay ha mostrado grandes

dificultades para aislar al sector financiero de los efectos de las crisis regionales, lo queha conducido en algunos casos a que el choque regional se vea amplificado (ver sección

7.2).

Lo anterior pone de manifiesto la importancia de conocer mejor el papel de las

instituciones y de las políticas en el desempeño económico de Uruguay. La sección III

de este trabajo se ocupa esto.



Parte III: Instituciones y políticas en el declive

PARTE III: POLÍTICAS E INSTITUCIONES EN EL DECLIVE

La presente parte del trabajo pretende responder la pregunta ¿qué papel tuvieron las

instituciones y las políticas en el declive de Uruguay durante la segunda mitad del siglo

XX? La respuesta y, por tanto la tesis defendida en el trabajo, es que en un sentido

general es posible afirmar que, a partir de algún momento de la segunda posguerra128,

las instituciones y las políticas no fueron capaces de crear un clima favorable para que

el crecimiento y el desarrollo tuvieran lugar en Uruguay.

Lo anterior ocurrió a pesar de que durante la segunda mitad del siglo XX las

orientaciones de las políticas fueron sustancialmente diferentes129. Hasta la década del

setenta bajo el dirigismo, porque la rentabilidad de los negocios dependía críticamente

de factores estrictamente extraeconómicos, alentando el desvío de recursos y talentos

hacia actividades de búsqueda de rentas (Rama, 1990, 1991 y 2003; Lane & Tornell,

1998). Luego, bajo el liberalismo130, unas instituciones débiles caracterizadas por

regímenes macroeconómicos ineficaces y mercados incompletos cuando no

inexistentes, se mostraron incapaces de gestionar los efectos de los choques externos

contribuyendo incluso a su amplificación (Cal, 2004; Fanelli, Lorenzo & Oddone,

2003). Ello, sumado a un contexto externo más volátil que el prevalente en la inmediata

posguerra, dio lugar a fluctuaciones macroeconómicas muy pronunciadas alentando una

mayor incertidumbre que condujo a los inversores a reducir el plazo de sus decisiones y

a exigir rentabilidades extraordinariamente elevadas para los negocios (Henisz, 2000 y

2004)131. Durante el nuevo escenario emergente a mediados de los setenta, si bien el

crecimiento tuvo lugar, crisis pronunciadas revirtieron los logros de los años de auge

(Bértola & Lorenzo, 2003 y Cal, 2004). El declive cambió de estilo pero no desapareció

(ver capítulos 4 y 7).

Lo anterior no supone desconocer el importante papel que los recursos naturales, la

integración al comercio internacional y la demanda exterior han tenido en el desempeño

económico de Uruguay de la segunda mitad del siglo XX. Más bien pretende afirmar

que las oportunidades y amenazas que la “geografía” y la “integración” al mundo le

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