INSERCiÓN DE AMÉRICA LATINA EN LA ECONOMíAMUNDIAL. ANTECEDENTES Y PERSPECTIVAS

Armando Córdova

I.. PRESENTACIÓN

Desde hace un cuarto de siglo la economía mun­dial vive el proceso de transición de un orden económtcotntemactonal (DEI) 1 agotado e inoperante (que se organi­zó y funcionó con un elevado grado de eficacia des­pués de la Segunda Guerra Mundial), a otro DEI emergen­te, cuyas características definitivas son todavía impreci­sas e inciertas.

En ese contexto, los países de mayor desarrolloeconómico, social y tecnológico, que constituyen el epicentrode los procesos de cambio, concentran sus esfuerzos en

1. En otro trabajo he definido el concepto de orden internacional(OI) corno el contexto estructural que garantiza la convivenciaoperativa de los sujetos que participan en la dinámica delsistema mundial sobre la base del respeto, voluntario o impues­to, a un conjunto de principios generales establecidos que ga­rantizan su operatividad y permanencia en. un determinadoperíodo histórico. Entendida así la noción de orden internacio­nal está íntimamente asociada al concepto de Sistema, corno con­dición (orden) que éste debe cumplir para mantenerse cornotal. Más concretamente aparece asociada al proceso de conforma­ción y evolución del sistema capitalista mundial concebidocorno una "economía mundo" (WalIerstein), es decir, cornouna totalidad internacional donde las relaciones económicasque conforman el OEI representan los elementos básicos delorden mundial en todas y cada una de sus etapas históricas.

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consolidar y hacer avanzar su participación en el ordenemergente. En el otro extremo, la mayoría de los paísessubdesarrollados deben colocarse a la zaga de los primeros,enfrentando, simultáneamente y en grado variable, losproblemas que les plantea el agotamiento del viejo orden,y los de reinsertarse en el nuevo, en condiciones acordescon las exigencias de sus respectivos proyectos nacionales.Para estos últimos, la tarea está resultando tan complejay difícil como intentar cambiar de cabalgadura en mediode un río crecido, desconocido y torrentoso, saltandodesde un caballo cansado y exánime hacia un potrosalvaje y sin montura.

El objeto de este papel de trabajo es presentar laspropuestas que se están discutiendo en la región pararesolver tan difícil tarea; considerar su viabilidad factualy los desafíos que ellas plantean. Para cumplir ese objetivointentaré combinar el análisis de esas propuestas, con laevolución real del proceso de re inserción en marcha.Todo ello sin perder de vista la rica experiencia históricaque ha acumulado la región dentro del sistema capita­lista mundial (SCM) como un permanente marco de refe­rencia que puede aportar muy valiosas enseñanzas. Eltrabajo se completará con algunas observaciones críticasal proceso en curso y el planteamiento de las ideasbásicas para una propuesta alternativa.

11. EL LUGAR DE AMtRICA LATINA EN EL ORDEN INTERNACIONAL

DE LA POST-GUERRA

1. ANTECEDENTES IIISTÓRICOS

La América Latina es la region periférica con elmás alto grado de sensibilidad a la dinámica históricadel SCM, tanto en sus aspectos económicos, como políticos,sociales y culturales. A diferencia de las demás regio­nes del mundo no europeo, las sociedades nacionalesiberoamericanas se conformaron como un fraguado histó­rico del propio proceso de conformación y desarrollo

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de ese sistema mundial, uno de cuyos primeros episodiosfue, precisamente, la penetración y conquista de su territoriohace quinientos años. Debieron pasar 128 años para elinicio de la ocupación anglofrancesa de Norteamérica;dos siglos para la colonización europea de Asia y tressiglos para la de Africa y Oceanía,"

América Latina es un resultado diferente. Comien­za a plasmarse como imposición exógena sobre sus pue­blos conquistados en momentos en que ocurrían enEuropa los episodios finales de la transición entre feudalis­mo y capitalismo. A su manera, esa evolución transicio­nal se trasladaría también a Iberoamérica. Para hacertodavía mas complejo el fraguado, los requerimientosde la inserción en el comercio mundial de algunas subre­giones motivaron el traslado coactivo al nuevo continen­te de grandes contingentes de trabajadores africanos encondiciones de esclavitud.

Toda esa abigarrada coincidencia de tiempos y culturasdisímiles, terminaría por encontrar su esencial unidaden la obligada articulación funcional de la región comopieza importante del proceso de acumulación de capitala escala planetaria, en cuya dinámica histórica debieronencontrar sus posibilidades de desarrollo las distintasinstancias locales, regionales y nacionales del subcontínen­te en las diversas fases de la evolución histórica delSCM. A lo largo de ese medio milenio la "inserción" o

2. Antes de su incorporación al SCM las sociedades asiáttcas yafricanas tenían ya una muy rica y larga historia. Por diversasrazones sus culturas ancestrales no pudieron ser aniquiladas y,de hecho, continúan representando hoy en día el más sólidofundamento de sus singularidades nacionales. Estados Unidosy Canadá, por su parte, fueron el resultado del trasplante denúcleos poblacionales europeos que ya habían asimilado ensus países de origen el modo de pensar y actuar capitalista.Mantuvieron además esa homogeneidad, destruyendo o segregan­do a las sociedades originarias de los territorios conquistados.Véase: Córdova, Armando "El largo ciclo de la presencia euro­pea en el proceso histórico latinoamericano", Boletín de la Acade­mia Nacional de Ciencias Económicas, Ng 17, año 1, Caracas,enero de 1993.

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articulación al mercado mundial y al orden sociopolíticointernacional del capitalismo, se mantiene como unacondición inseparable de la idea misma de lo que esAmérica Latina. En ese proceso la región ha vivido, conanterioridad a la actual, otras tres coyunturas de transi­ción entre modos históricos de articulación al mercadomundial. 3 Ellas son

1Q El paso desde el sistema colonial hispánico,rígidamente regulado por I::lS Metrópolis, a lalibre articulación al mercado mundial que ocurredespués de la independencia, en el ámbito concu­rrencial que acompañó a la primera revoluciónindustrial. Durante esta fase se consolidó unsector exportador, conformado por unidadesproductivas basadas en el complejo latifundio­minifundio (haciendas, estancias y hatos) enel cual privaban formas no capitalistas de acumu­lación, basadas en la renta de la tierra y don­de la relación salarial tenía carácter marginal.En este tipo de inserción (modo de articulaciónprimario exportador latifundista), las estructu­ras productivas fundamentalmente precapitalis­tas de la colonia, estimuladas por la políticabritánica de ampliación del mercado externo

3. En su forma más general el concepto de modo de articulación(MA) define al conjunto de relaciones y procedimientos institucio­nales de carácter internacional que obligan o incitan a lasdistintas sociedades nacionales e integradas al SCM a mante­ner un comportamiento económico, político y social que ga­rantice su operatividad, coherencia y estabilidad en cada unode sus diferentes regímenes históricos de acumulación. CadaMA representa una particular división internacional del trabajo(DIT); una organización de la circulación internacional de mer­cancías, de factores productivos y de dinero acorde con lacorrespondiente DIT; asi como un aparato de legitimación del co­rrespondiente orden internacional, constituido por un conjuntoarticulado de elementos políticos, jurídicos, ideológicos e insti­tucionales concebidos para lograr el mayor consenso posiblealrededor del status vigente. Considerado a este nivel general,el Modo de Articulación constituye un elemento crucial de losmecanismos de regulación de la economía mundial.

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para su producción textil y ferretera, se incorpo­raron activamente al comercio internacional.

2Q El paso, a raíz de la segunda revolución indus­trial, a un modo de articulación primario exporta­dor monopolista -4 caracterizado por la imposi­ción exógena de nuevos sectores de exporta­ción, controlados por el capital monopolistainternacional mediante sus inversiones direc­tas en la industria petrolera, la minería, la indus­tria azucarera, las plantaciones bananeras, etc.

3Q El paso, a partir de la gran depresión de lostreinta en algunos países, o después de la Segun­da Guerra Mundial en otros, a un tipo de inserciónque denominaré modo de articulación desarro­llista, basado en el eslabonamiento de los efec­tos rentistas de los dos sectores exportadoresestablecidos, con la promoción de una formade desarrollo industrial basada en la sustitu­ción de importaciones (ISI).

El análisis de la dinámica de cada uno de esosmodos de articulación dominantes (MAD) en cada perío­do histórico, permite extraer un conjunto de conclusio­nes que pueden ser de ayuda en el planteamiento deeste papel de trabajo. Enumero, de seguidas, las queconsidero de mayor relevancia.

1) Cada nuevo MAD implica, técnica y socialmente,la operación de una estructura productiva quele es propia como motor dirigente del crecimien­to económico. En apoyo a esa estructura seconforma ~na coalición de poder representa­tiva de los intereses externos e internos que seidentifican con la nueva situación. Esa coalí-

4. Véase: Córdova, Armando: Inversiones Extranjeras y Subdesa­rrollo. El modelo primario Exportador Imperialista; Editorial FACES­UCV, Caracas, 1979.

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ción sustituye, progresivamente, a la del ordensocial anterior, para lo cual construye un aparatode legitimación y sostén del nuevo MAD, consti­tuido por elementos jurídicos, ideológicos, institu­cionales y represivos, concebidos para mante­ner su funcionamiento dentro de los límitesexigidos por el equilibrio de resultados entrelos intereses externos e internos. Cada nuevaforma de inserción internacional implicó, enSíntesis, una modalidad característica de forma­ción social que, con sus especificidades nacio­nales, dominó en todo el ámbito latinoameri­cano durante la fase de vigencia del correspon­diente modo de articulación. Ese hecho cons­tituye el factor más resaltante de la unidadesencial de la problemática socioeconómica delos distintos componentes nacionales de Amé­rica Latina.

2) La nueva formación social convive. inicialmentecon elementos característicos de las preceden­tes. A medida que avanza en su evolución lasva transformando, aunque sin suplantarlas comple­tamente. Hasta ahora, ningún régimen histó­rico de acumulación interna ha logrado estable­cerse en la totalidad de la estructura económica.De allí deriva la permanencia de la heterogenei­dad estructural como otra característica comúna todos los países de la región.

3) Dentro de cada uno de esos modelos histó­ricos de formación social los distintos casosnacionales presentan especificidades que deri­van, en lo fundamental, de la singularidad desu evolución histórica y de factores naturales.Entre esos elementos de diferenciación se desta­can: el grado de desarrollo de la relación sala­rial; la capacidad operativa de las clases diri-

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gentes para incorporar nuevos esquemas pro­ductivos, y las concepciones económicas, socia­les y políticas consustanciadas con ellos y laidoneidad del sistema político interno para ase­gurar el clima institucional que exige cada nue­vo tipo de inserción internacional.

4) En todos los casos la estructura productiva delnuevo modo de articulación tiende a describirun ciclo histórico de génesis-auge-estancamien­to-crisis que tiene también sus especificidadesnacionales. No todos los países logran completarlas distintas fases de ese ciclo ya que, debidoa los diferentes ritmos y velocidades del desa­rrollo, en algunos de ellos la crisis ha sobreve­nido antes de que el proceso haya alcanzadosu plena madurez. Esta es otra razón de diver­sidad en el conjunto de países latinoamericanos.

5) A medida que se avanza en un ciclo evolutivolos factores endógenos se consolidan y adquie­ren una capacidad creciente para reaccionarfrente a los factores exógenos que original­mente indujeron el cambio del modo de articu­lación internacional.

6) Finalmente, cuando sobreviene un nuevo agota­miento del modo de acumulación del sistemainternacional, los primeros efectos internos apare­cen en la estructura económica, la cual se hacecada vez más inoperante. Sucesivamente la cri­sis va afectando a todos los demás aspectos dela formación social hasta llegar a límites quedificultan su gobernabilidad. Se crean así lascondiciones para la conformación de una nuevacoalición de poder, representativa de los intere­ses externos e internos consustanciados con lanecesidad de promover un nuevo modo dearticulación.

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La observación de ese conjunto de conclusionesreafírrnadoras del carácter esencialmente unitario, a lavez que diverso, del proceso de conformación históricade lo que hoyes América Latina, no significa que puedanestablecerse a partir de ellas las bases para su mecánicaextrapolación al análisis del proceso de reinserción interna­cional que hoy viven los países de la región. Sí puedenayudarnos, en cambio, para orientar el diseño de unametodología, más realista que aquellas basadas en elsimple análisis lógico, o más bien ideológico, que dominaen la gran mayoría de los enfoques que hoy se hacensobre el tema. El punto de partida metodológico quenos sugiere ese recuento histórico es comenzar descri­biendo las líneas fundamentales del proceso de agotamien­to del régimen interno de acumulación, cuya crisis estáobligando a plantear como salida la búsqueda de nuevasformas de inserción.

2. EL MODO DE ARTICULACIÓN AL RtGIMEN FORDISTA

Los dos elementos fundamentales del ordeninternacional de la postguerra fueron: en lo político, lapresencia, por primera vez en la historia del SCM, de unsistema mundial antagónico; en lo económico la estructura­ción del régimen internacional alrededor del esquemaproductivo fordista, bajo la indiscutida hegemonía delos Estados Unidos. Dentro de ese contexto internacio­nal los países de América Latina cumplieron (con excep­ción de Cuba después de 1959) los roles que les impo­nía su condición periférica íntimamente ligada a la granpotencia norteamericana: apoyo incondicional al capita­lismo occidental en el juego estratégico de la guerra fríay formas de inserción a la economía mundial en sincro­nía con la lógica de funcionamiento del régimen for­dista, en la medida del grado de desarrollo alcanzadopor cada ·economía nacional.

Desde el punto de vista de la estructuración produc­tiva interna, esas formas de inserción fueron las del

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llamado modelo desarrollista preconizado por la ComisiónEconómica para la América Latina (CEPAL), sustentado enlos planteamientos teóricos de' Raúl Prebisch. Combi­naba dicho modelo la aplicación de' un conjunto depolíticas públicas concebidas para cumplir el objetivode "modernizar' las estructuras e instituciones econó­micas, políticas y sociales de los países de la región ysacarlos de su condición de subdesarrollo. Entre esaspolíticas se destacaban:

En primer lugar, y en el orden estrictamente eco­nómico, el aprovechamiento de los sectores exporta­dores de materias primas y alimentos que habían moto­rizado hasta entonces el "crecimiento hacia afuera' de cadaeconomía nacional para impulsar, por primera vez en lahistoria de la región, un proceso de crecimiento hacia aden­tro, basado en la industrialización sustitutiva de impor­taciones (lSI). Se aspiraba, además, en una segunda fa­se, a fundir los efectos de la industrialización en unsolo proceso de integración económica latinoamericana.Ese tipo de, industrialización era concebido en el es­quema desarrollista como la punta de lanza y motor dearrastre del entero proceso de modernización. Como laúnica vía para que los países periféricos pudieran apro­vechar los frutos del progreso técnico, hasta entoncesconcentrados en los centros desarrollados, y para difun­dirlos, mediante una combinación de los mecanismosdel mercado con políticas públicas voluntaristas, haciala agricultura y el resto de la economía, incluyendo alos sectores exportadores tradicionales. Se cerraba así,desde el punto de vista técnico, el círculo virtuoso de lamodernización. La industrialización no era, pues, un finen sí mismo, sino que se afirmaba como "el único me­dio de que disponen (los países periféricos), para ircaptando una parte del progreso técnico y elevandoprogresivamente el nivel de vida de las masas".'

5. Prebisch, Raúl: "El Desarrollo Económico de América Latina yalgunos de sus principales problemas", El Trimestre Bconomico, .México, F.C.E. Vol. XXI, N" 3, 1949, p. 363.

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Un segundo grupo de políticas propugnadas por elmovimiento desarrollista fue la realización de un conjuntode reformas para modernizar las "estructuras e institucionestradicionales" que freriaban la modernízacíón.s

Para dar coherencia y continuidad a todo el conjuntode políticas era necesaria una abierta y sustancial parti­cipación del Estado en la conducción de todo el pro­ceso de transformación. No sólo en la realización de lasreformas señaladas, sino porque la industrialización nopodía ser dejada al total arbitrio y espontaneidad delmercado mundial, so riesgo de la "reaparición pertinazde los problemas de balanza de pagos, de acumulacióny subutilización de fuerza de trabajo, etc., pues los mismosson inherentes al proceso espontáneo de industrializa­ción".? En tal contexto se proponía la puesta en marchade un abigarrado conjunto de acciones fomentistas delcapital privado (nacional y extranjero) en la industria yen la agricultura y de complementación del esfuerzo delmismo, mediante el desarrollo de la infraestructura fí­sica y social; el desarrollo de un sector estatal de indus-

6. Se destacaban, en particular: 111• La reforma agraria para tecnificarla producción agrícola y mejorar la distribución del ingreso yla desigualdad de oportunidades en dicho sector, requisitosestos últimos para lograr la ampliación del mercado interiorque exigía el desarrollo de la industrialización; 2'l. La reforma edu­catiua orientada, en particular, hacia la formación de los cuadrostécnicos y la mano de obra calificada que requería la moderniza­ción de todo el orden social; 311• La reforma tributaria conside­rada como instrumento crucial para la redistribución progre­siva del ingreso; 411• La reforma de la administración públicaorientada a la modernización del aparato del Estado para ade­cuarlo al cumplimiento de las funciones promotoras de acumu­lación y legitimación que exige el desarrollo capitalista y 511• La"reforma y ampliación sustancial de las modalidades de financia­miento externo y del comercio internacional". Prebisch, Raúl: "ElDesarrollo Económico de América Latina y algunos de susprincipales problemas". El Trimestre Económico, México, F.C.E.Vol. XI, Nll 3, 1949, p. 363.

7. Rodríguez, Octavío: La Teoría del Subdesarrollo de la CEPAL, SigloXXI, México, 1980, p. 34.

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trias básicas y suministrador de eficientes servicios pú­blicos; así como la acción difusora de los frutos deldesarrollo hacia los sectores de menores ingresos, combi­nado el ejercicio de la democracia social con el librejuego del mercado."

En cuanto al tipo de inserción internacional másconveniente a la instrumentación del modelo desarrollista,la visión teórica de la CEPAL estaba concentrada en labúsqueda de un "punto óptimo" que expresara la mayoraproximación posible entre la productividad nacional yla de los centros industrializados en el "rendimiento oproductividad social de la inversión". Se aspiraba alcan­zar ese objetivo mediante la instauración de un sistemade asignación de recursos que, tomando en cuenta larelativa abundancia de mano de obra y la "escasez crónicade' capitales", favoreciera una distribución interna dedichos recursos entre los sectores primario exportado­res y las diferentes ramas industriales y otros subsec­tares abastecedores del mercado doméstico.

Partiendo de ese planteamiento el instrumento másadecuado para regular el progresivo acercamiento entreambas productividades, en cada una de las ramas indus­triales, resultó ser la política arancelaria, aplicada en lamedida de las necesidades sectoriales y por el tiempo"estrictamente necesario". Se descartaba la política cambiaríapor las dificultades que plantean los sistemas de cam­bios múltiples para su administración y control. 9

Ese sencillo e ingenuo planteamiento, partía de unerróneo diagnóstico acerca de lo que iban a ser lasformas reales de articulación entre la industrializaciónsustitutiva periférica y las estructuras productivas de loscentros.

8. Esta deliberada y proteica participación del Estado en la direccióndel proceso de desarrollo fue considerada como el "eje funda­mental" de los planteamientos de la CEPAL (Rodríguez, Octavio:op. cit., p. 152).

9. Ibid., pp. 153-154.

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En efecto, el modelo desarrollista no tuvo mayorescomplicaciones de inserción internacional porque se adap­taba plenamente al régimen fordista. En primer lugarporque la elevada participación de los productos prima­rios en las funciones de producción y en las pautas deconsumo fordístas, permitió un favorable desarrollo delas exportaciones tradicionales de América Latina, fuen­te nutricia de las divisas necesarias para la importaciónde bienes intermedios y de capital. En segundo lugarporque, por definición, la industrialización sustitutivade importaciones, alienada de nacimiento a dichas pau­tas de consumo, no podía ser otra cosa que una réplicade las fases finales (ensamblaje descalificado) de losesquemas productivos centrales.

De esa manera la industrialización nacía, desde susinicios como un proceso subsidiario, apendicular de 'lade los países desarrollados, como creadora de un mercadocautivo para los bienes y servicios generados en lossectores científico-tecnológico y de ingeniería califica­da donde radicaban las verdaderas fuentes del dina­mismo del régimen fordista central. El resultado finalfue un importante crecimiento de la producción indus­trial interna acompañado de un auge paralelo de lasimportaciones de bienes intermedios y de capital.

La teoría desarrollista suponía que, culminada lafase de sustitución de bienes finales de consumo, se iríapasando, progresivamente, a la de bienes intermediosyde capital, expectativas que resultarían ilusorias por razo­nes derivadas del tipo de articulación a los centros im­plícita en la ISI. En efecto, en las condiciones descritas,cada empresa local era, de hecho, subsidiaria de unafirma extranjera, ya por razón de la propiedad del capi­tal (inversión directa), por el suministro de insumas, opor el arrendamiento de marcas y patentes. De allí quelas estrategias de desarrollo industrial quedaran virtual­mente en las manos del gran capital transnacional , elcual, por razones diversas (seguridad, tamaño de losmercados, economías de escala, externalidades, etc.),

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prefería restringir la industrialización periférica a las fasesfinales del proceso. Por otra parte, la llamada "estrategiadel producto nuevo" (Vernon), consustanciada con ladinámica expansiva del régimen fordista implicaba unadiversificación permanente de los patrones de consumo,con la consiguiente ampliación del número de bienescuyas importaciones debían ser sustituidas. 10

Finalmente hay que referirse a las restricciones queimponía la traslación mecánica de la tecnología f.ordistacentral. Por una parte, el uso de una densidad de capi­tal que limitaba considerablemente el aprovechamiento,por parte de América Latina, de sus ventajas comparati­vas salariales y naturales. Por la otra, la inadecuación alos mercados nacionales de la región de las escalas pro­ductivas de los centros y la indivisibilidad implícita delas mismas, generadoras de elevados márgenes de capa­cidad ociosa que conspiraban contra la competitividadinternacional de la 151. Para hacer frente a este granproblema, se teorizó alrededor de la conveniencia de laintegración latinoamericana como salida. Pero ese obje­tivo era virtualmente inalcanzable en las condiciones deescasa especialización industrial a que conducía tanto elcriterio de sustitución de importaciones como determi­nante del tipo de industrialización, como al tipo de rela­ción con el capital transnacíonal ya referido.

Por todas esas razones (carácter imitativo, subordina­do, incompleto y apendicular de la ISI) resultó inalcanza­ble el objetivo de acercar las productividades interna yexterna. Las políticas proteccionistas concebidas originalmen­te para ser aplicadas durante las primeras fases de desarrollono sólo se mantuvieron sino que debieron, en algunoscasos, ser reforzadas. Se institucionalizó así el llamadosesgo anttexportador que caracterizó a la industrializaciónsustitutiva.

10. Esta diversificaci6n del consumo fue particularmente notoriaen los bienes durables, sujetos a procesos muy breves deobsolescencia.

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3. EL AGOTAMIENTO DEL ORDEN DE LA POSTGUERRA Y SUS

EFECTOS SOBRE .AMtRICA LATINA

La crisis que se inició en los centros desarro­llados con la recesión de fines de los sesenta no afectóde manera inmediata a América Latina, cuyo crecimientoeconómico se mantuvo hasta 1973. A partir de enton­ces la agudización de la recesión en los países industria­lizados, coincidiendo con los efectos del primer shockpetrolero produjo efectos opuestos. en dos grupos depaíses. México, Ecuador y Venezuela exportadores ne­tos de hidrocarburos acentuaron su crecimiento, mien­tras que en los demás se produjo una tendencia a labaja del PIE debido a la caída de la demanda mundialde sus exportaciones y al incremento de la factura ener­gética.

Era el primer indicio del agotamiento del tipo deinserción internacional del modelo desarrollista latinoa­mericano. Sin embargo, en los principales países de laregión, la nueva situación no llegó a afectar seriamentela actividad económica general ni a las balanzas depago, debido a que, por otras vías, el desarrollo de lacrisis del orden económico mundial generó las condicio­nes para dotar provisionalmente a los países deficita­rios de los recursos financieros necesarios para no te­ner que contraer sus importaciones.

Me refiero al considerable incremento de liquidezmonetaria en los centros desarrollados ocurrido a mediadosde los setenta como resultado de la agudización de larecesión, la consiguiente baja de la demanda de créditospara la inversión y el reciclaje de los "petrodólares"hacia la banca privada transnacional, la cual, al acentuarsela competencia para colocar sus excedentes de liquidezen los deprimidos mercados centrales, debió apelar a labúsqueda de nuevos acreedores en los países del TercerMundo, y aun del segundo, en un clima de alta permisividady liberalidad crediticia. En esas condiciones, los paísesde América Latina acudieron alegremente al endeuda-

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miento externo no sólo para cubrir sus déficits de balan­za comercial sino también para otros fines, como en loscasos de los países superavitarios exportadores netos depetróleo.

Por esa razón, la definitiva constatación de que lacrisis internacional había llegado también a la regiónsólo fue clara en 1982, como resultado de la operaciónconjunta de tres procesos interrelacionados. En primerlugar, el crecimiento inusitado de los costos del servi­cio de la deuda, debido fundamentalmente a la obli­gada carrera alcista en la tasa de interés de los EstadosUnidos que ocasionó la política de defensa del dólarante los ataques de que fue objeto desde fines de lossetenta. En segundo lugar, la fuga masiva de fondos endicha moneda desde los principales países latinoameri­canos hacia el mercado financiero estadounidense, ini­cialmente para aprovechar los diferenciales de interés,más tarde, una vez establecido el carácter estructural dela crisis de la región, por la pérdida de confianza en elfuturo de sus economías. En tercer lugar, por la contrac­ción estructural de la demanda mundial de los produc­tos primarios debido a su decreciente participación enlas funciones de producción del nuevo paradigma tec­nológico. El resultado de la combinación de todos es­tos efectos fue el estallido en 1982 de la llamada "crisisde la deuda" que vino a ser, en realidad, la consta­tación retardada del agotamiento definitivo del modelodesarrollista. De esa manera las economías latinoame­ricanas se incorporaban a la crisis del sistema, cuandoya en los centros desarrollados se habían superado, engran medida, sus primeros efectos y comenzaban a conso­lidarse las bases tecnológicas y sociales de un nuevoorden económico internacional.

Desde entonces, aquel modelo de desarrollo peri­férico, y las políticas intervencionistas consustanciadascon él, son objeto de la más implacable crítica, dentro yfuera de la región. Cabe preguntar, sin embargo, si enlas condiciones económicas, sociales y políticas irnpe-

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rantes en América Latina y en el mundo, durante lapostguerra, era posible otro tipo de industrialización.Tiende a olvidarse, además, que durante la vigencia delmodelo desarrollista América Latina vivió el más largo yprofundo período de crecimiento económico y las trans­formaciones sociales e institucionales más trascenden­tales de toda su historia. Basta referirse, al respecto, ala amplia difusión de la relación salarial y al impor­tante crecimiento de la percepción de ingresos en lascapas medias de la población.

La crisis del modelo desarrollista es, por eso, nosólo una crisis económica, no sólo una década perdidade crecimiento, sino el derrumbe de todo el orden so­cial que se elevó sobre él. Por esa razón, la búsquedade un nuevo modo de articulación externo para la re­gión, que sirva de fundamento a un orden social alter­nativo, tiene hoy en día un carácter tan dramático.

111. LA INSERCIÓN DE AMtRICA LATINA EN EL ORDEN ECONÓMICO

INTERNACIONAL EMERGENTE

La necesidad de cambio en el modelo de articula­ción internacional de las economías latinoamericanas sepatentizó, en 1982, en la necesidad de afrontar el pagodel servicio de la deuda, en condiciones particularmen­te difíciles, debido a la contracción que estaban experi­mentando sus exportaciones tradicionales de materiasprimas como consecuencia de la baja estructural de sudemanda mundial, incluyendo ahora las de petróleo,situación que colocaba en primer plano la necesidad detransformaciones de fondo en sus relaciones económicascon el resto del mundo. Dado que el problema no erasólo de orden interno, sino que afectaba también a losintereses de los acreedores foráneos, la búsqueda desoluciones se planteaba como un compromiso entre ambasinstancias, situación que favoreció la inmediata presen­cia activa de los organismos multilaterales y de sus pro­puestas de reajustes. macroeconómicos. La reacción de

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los gobiernos de la región y de las organizaciones, insti­tuciones e individualidades latinoamericanas fue más len­ta y, desde sus inicios, condicionada en gran medidapor las propuestas externas.

1. LAs DISTINTAS PROPUESTAS

En este plinto me propongo presentar una apre­tada síntesis de las propuestas de nueva inserción alorden mundial que hacen actualmente en América Latinalos dos grupos de instituciones que, después del ocasode los planteamientos socialistas, representan las posi­ciones de mayor trascendencia respecto a la orientacióndel desarrollo económico y social de la región. Por unlado, el FMI y el BM, sostenedores de un planteamiento·que tiene su fundamentación teórica en el paradigmaneoliberal-monetarista y goza del apoyo, explícito o im­plícito, de una poderosa coalición de intereses en laque se destacan los gobiernos de los grandes paísesdesarrollados, en particular los Estados Unidos; el grancapital transnacional y el gran capital nacional de laregión, liderado por el sector financiero. Por otro lado,la CEPAL, cuya posición es compartida, en algunas desus líneas maestras, por otros organismos regionales co­mo el Sistema Económico Latinoamericano (SELA), el Con­sejo Latinoamericano de Desarrollo (CLAD), la AsociaciónLatinoamericana de Integración (ALADI) y :voceros auto­rizados de aquellos sectores económicos, sociales, polí­ticos y académicos de la región, identificados con lasconcepciones que colocan como objetivo central del de­sarrollo el alcance de niveles cada vez más altos de bie­nestar colectivo.

Por razones de espacio concentraré esta escuetapresentación en el análisis de las posiciones esencialesde los organismos líderes de cada grupo, el FMI y la CEPAL,aun cuando sin renunciar a incorporar, cuando parezcanecesario, ideas y planteamientos complementarios prove­nientes de otros componentes de cada coalición de inte­reses.

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1.1. El Enfoque del FMIDesde la década de los cincuenta y durante

toda la fase expansiva de la ISI, el FMI tuvo una activaparticipación en la región, coadyuvando, mediante susProgramas de Estabilización a que los países adecuaransus políticas fiscales, cambiarias, monetarias, crediticiasy salariales al logro del equilibrio externo de cada econo­mía nacional, en el contexto de la dinámica operativadel tipo de inserción en el comercio internacional carac­terístico del modelo desarrollista, virtuosamente articu­lado, como ya se ha visto, al modelo fordista central y alos intereses del gran capital norteamericanoY Adversaba,en cambio, todo el conjunto de reformas estructurales ypolíticas dirigistas y proteccionistas que propugnaba laCEPAL. 12

Esa notable capacidad del Fondo para imponer suspolíticas económicas en la región tuvo un importantedebilitamiento durante la década de los setenta, a pesarde que la baja de la demanda externa de sus materiasprimas y el agotamiento del proceso de industrialización,presionaron hacia un incremento sustancial de los défi­cits nacionales de cuenta corriente. La razón de esedebilitamiento fue la señalada expansión de la liquidezinternacional ocurrida entonces, la cual obligó a losentes financieros internacionales privados a una aperturacrediticia sin precedentes, tanto por su magnitud, comopor la Inusitada incondicionalidad y liberalidad de lostérminos de la contratación. En esas condiciones, los go-

11. Véase: Lichtensztejn, Samuel: "De las políticas de estabilizacióna las políticas de ajuste", Revista Economía de América Latina, BuenosAires, 1er. Trimestre de 1984. p. 17.

12. "El FMI. no comparte ... la necesidad de políticas comerciales yfinancieras concesionales que contrarresten las desigualdadesentre los países centrales y los periféricos. Menos aún participade la idea de alentar cambios en la producción y la demanda,por ejemplo, mediante reformas agrarias y fiscales redistributivasde la tierra o del ingreso, o controles de precios y mecanismosproteccionistas (Lichtensztejn, op, cit. p., 29).

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biernos latinoamericanos disminuyeron sustancialmentesus solicitudes de crédito al FMI. En contrapartida, fueronacumulando, alegremente, el colosal volumen de endeuda­miento externo privado que constituye hoy el factormás limitante de la autonomía de los países de la re­gión en su búsqueda de nuevas formas de insercióninternacional.

La minusvalía operativa del FMI en América Latinase mantuvo hasta el estallido de la crisis de la deudaexterna y la consiguiente apertura de una nueva fase dedesequilibrio estructural en la región. A partir de entonces,el Fondo, convertido en virtual representante de losintereses de los bancos privados acreedores y del gobier­no de los Estados Unidos, readquirió su poder paraimponer políticas y normas de comportamiento a lospaíses deudores. Se destacan en ese nuevo contexto losProgramas de Ajuste Macroecon6mtcos, cuya fundamenta­ción teórica se asienta en dos principios básicos. El pri­mero, establece una íntima relación de corresponden­cia entre el equilibrio global del sistema de relacionesinternacionales (cuya regulación constituye la razón deser del FMI) y los equilibrios internos de cada una delas economías nacionales. El establecimiento de esa rela­ción princípísta, intenta legitimar la activa participacióndel Fondo en el diseño e imposición de sus programasde ajuste.

El segundo principio establece, para cada econo­mía nacional que el desequilibrio externo (déficit debalanza de pagos) y el desequilibrio interno ("entendi­do como exceso de demanda") son prácticamente inse­parables, lo que justifica su tratamiento conjunto en losprogramas de ajuste. Debido a esa íntima relación seconcluye que el medio fundamental para recuperar am­bos equilibrios, es la más amplia articulación con elmercado mundial.

Sobre la base de esos principios concluye el Fon­do estableciendo, como fundamento del equilibrio exter­no, al funcionamiento abierto e internacionalizado de

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los sistemas financieros locales" y el libre flujo del comerciode mercancías. En cuanto al equilibrio interno, afirmacomo base del ajuste estructural la subordinación de lossistemas de precios y la asignación de los recursos internosa los vigentes a nivel internacional. 1<1

De esa escueta argumentación teórica deriva el pa­quete articulado de políticas fiscales, monetarias, cam­biarías y de precios, y el conjunto de recomendacionesde la propuesta fondomonetarista de lo que debiera serel tipo de inserción más conveniente de las economíaslatinoamericanas al nuevo orden económico internacio­nal. Esos elementos son los siguientes:

111 Política de plena apertura comercial, dentro dela cual cada país pueda desarrollar al máximosus ventajas competitivas, reales y potencia­les, mediante un proceso de "reconversión" ymodernización de su estructura productiva, elevan­do su competitividad interna y externa y eliminan­do, de paso, sus sectores rezagados y menosproductivos.

211 Aceptación plena de la iniciativa privada, den­tro del más libre juego de los mecanismos demercado, como la fuerza fundamental en ladirección del proceso del cambio económicointerno y de la nueva inserción en la econo­mía internacional.

311 Participación estatal limitada a la creación delas mejores condiciones para el desarrollo dela competitividad del aparato productivo inter­no. Entre las acciones concretas se destacan:

13. Véase: Lichtensztejn, Sarnuel y Baer, Mónica: Fondo MonetarioInternacional y Banco Mundial. Estrategias y Políticas del Po­der Financiero: Ed. Nueva Sociedad, Caracas, 1989, pp. 66-69.

14. Idem.

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A. Política macroeconómica de estabilización,armonizando la política fiscal y la mone­taria.

B. Apoyo financiero, incentivos fiscales y estí­mulo a la gestión comercial externa parafavorecer el desarrollo de las exportacio­nes.

C. Adecuación de la infraestructura física ysocial a los requerimientos de los incre­mentos de productividad.

D. Privatización de las empresas públicas.E. Adecuación de la legislación laboral y del

sistema de seguridad social a los requeri­mientos de la competitividad.

F. Política de bienestar social limitada a losgrupos más pobres de la sociedad (targetgroups) como forma de prevenir el dete­rioro interno de la gobernabilidad, ya quepara el enfoque neoliberal la mejor po­lítica social es una buena política econó­mica. 15

1.2. LA VISIÓN ESTRAT2GICA DE LA CEPAL

En sus líneas más generales, la actual pro­puesta estratégica de la CEPAL, coincide con el enfo­que neoliberal en cuanto a la nueva importancia de lainiciativa privada como agente del cambio económico yen considerar la apertura comercial y el desarrollo delas exportaciones no tradicionales como el camino más

15. "La Iiberalición entraña a mediano y largo plazo, un conside­rable aumento del bienestar social, si bien a corto plazo pue­de haber pérdidas en este terreno para los productores en lossectores industriales que se encontraban amparados por meca­nismos de protección o de subvención". (Comité Ministerialconjunto de las Juntas de Gobernadores del BM y Fondo parala Transferencia de Recursos Reales a los Países en Desarro­llo). Informe sobre la Evolución de la Política Comercial, Wash-ington, Septiembre de 1992, p. 109. '

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adecuado para promover una nueva inserción interna­cional, aprovechando y desarrollando los avances lo­grados durante el período de la 151 16. Hay, sin embargo,dos zonas de diferencias notorias entre ambos enfo­ques: la relación entre objetivos económicos y objeti­vos sociales y la naturaleza de la participación del Esta­do en el proceso de cambio en la inserción productivainternacional.

En cuanto al primer aspecto la CEPAL ha definido elobjetivo de su estrategia económica para los años 90,como la búsqueda de una transformación productiva yde un crecimiento sustentable y con equidad, posición quecontrasta con el enfoque neoliberal que considera a suspolíticas económicas como generadoras, a mediano plazo,de efectos sociales indirectos (trtckle down) que compensa­rían con creces las desmejoras de los primeros años. Eneste aspecto la posición de la CEPAL recoge la gran preo­cupación continental y mundial por detener el procesode "reproducción ampliada de la pobreza" que han traídoconsigo los programas de ajuste neoliberales. Para ellono parece haber otra vía que la participación activa delas políticas públicas para moderar las tendencias concen­tradoras y excluyentes que genera el libre juego delmercado. La ligazón entre estas políticas y el tema quediscutimos está en el reconocimiento, por parte de laCEPAL, de que "una transformación productiva con equi­dad, para ser sostenible, necesita mejorar la inserción

16. A este respecto afirman dos autores haberse producido un"acercamiento entre las posiciones liberales y las doctrinasestructurales latinoamericanas. Estas últimas -continúan- enrespuestas a los cambios en el entorno internacional, han recono­cido el agotamiento de las políticas de sustitución de importa­ciones, incapaces de generar las políticas necesarias para eldesarrollo. En su lugar, consideran la apertura comercial y lasexportaciones como la siguiente etapa natural para aprove­char la -plataforrna industrial establecida en la fase anterior".(J.M. Benavente y P. J. West, "Globalización y Convergencia:América Latina frente a un mundo en cambio", Revista CEPAL,NQ 47, Santiago de Chile, agosto de 1992.

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internacional de las economías de la región" 17. El segun­do nudo de diferencias está en la distribución de funcio­nes entre el mercado y el Estado en la estrategia deinserción internacional orientada al desarrollo de la com­petitividad. La CEPAL propone en este aspecto la aplica­ción simultánea de un conjunto articulado y coherentede políticas públicas "activas" que, reconociendo las limi­taciones del libre juego del mercado para alcanzar losobjetivos estratégicos establecidos, se propone comple­mentarlos, no para suplantarlas, sino para "reforzar" susefectos deseables. Ese conjunto comprende: a) la "moderni­zación" de las políticas comerciales; b) las políticas dedesarrollo productivo, y e) políticas macroeconómicasdestinadas a corregir las imperfecciones de los merca­dos financieros internos y externos.

1.2.1. LA pOLfTICA COMERCIAL

El punto de partida es, también aquí, la aper­tura hacia el mercado mundial, comenzando con el des­mantelamiento de las restricciones a las importaciones.Reconoce la CEPAL, sin embargo, que ello no basta"para alcanzar ritmos elevados de crecimiento de lasexportaciones y del producto"," de lo cual deriva la nece­sidad de medidas complementarias directamente orien­tadas a promover las exportaciones y facilitar la rees­tructuración de los sustitutos de importaciones, así co­mo a mejorar la competitividad sistémica.

Son ésos los objetivos de la política comercial,cuyos componentes centrales son los aranceles, las medi­das no arancelarias y los incentivos a la generación deexportaciones no tradicionales. El uso de estos instrumen­tos debe articularse consistentemente con la política cam-

17. CEPAL, América Latina y el Caribe: Políticas para mejorar lainserción en la economía mundial. Santiago de Chile, marzo de1994, p. 6.

18. tu«, p. 7.

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biaria para evitar sesgos antí-exportadores, aun cuandose reconoce la conveniencia de aceptar esos sesgos, con"carácter transitorio", lo cual es considerado "compati­ble con un grado de protección temporal a otras activida­des". El resultado final sería "un conjunto de políticasselectivas orientadas a superar insuficiencias de los mer­cados y aprovechar externalidades evidentes" 19. El cua­dro se completa con una política carnbíaría capaz degarantizar la estabilidad del tipo de cambio real a unnivel remunerativo para los productores de bienes yservicios transables.

Otro aspecto importante de la política comercialpreconizada por la CEPAL, es la propuesta de un conjun­to de medidas protectoras de las economías latinoameri­canas, frente a las prácticas comerciales desleales y a lainestabilidad externa a que han quedado expuestos lospaíses de la región a consecuencia de la liberación desus políticas comerciales y regímenes de importación.Entre esas medidas se enumeran reglamentaciones anti­dumping, medidas compensatorias y cláusulas de salva­guarda. 20

Finalmente, propone la CEPAL el desarrollo de unaactiva política de promoción de exportaciones que com­pense el sesgo antiexportador propio de los incentivosarancelarios y de otras limitaciones, como las prove­nientes de los mercados de capitales. Entre esas po­líticas de promoción de exportaciones se destacan lagarantía de acceso a sus insumas internacionales encondíciones competitivas; apoyo prioritario a las em­presas pioneras en la actividad exportadora; apoyo institu­cional a esas actividades, en particular en las áreas deinformación, financiamiento y seguro de exportación,en la formación gerencial para fomentar una mayor vo-

19. Idem,

20. Ibid., p. 9.

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cación exportadora y en la promoción de la oferta expor­table en el exterior. 21

1.2.2. POLlTICAS IMPULSORAS DEL DESARROLLO PRODUCTIVO

También aquí las propuestas de la CEPALpropugnan una activa participación del Estado comoelemento "reforzador y no suplantador" de las fuerzasdel mercado. El objetivo es definido, al igual que en la

,experiencia desarrollista, como la búsqueda de dismi­nuir la brecha de productividad de América Latina respec­to a los centros desarrollados. La propuesta incluye tresconjuntos de medidas. El primero abarca políticas dedesarrollo tecnológico (innovación y difusión), entre lascuales se destacan la implantación de políticas de compe­tencia interna que vayan más allá de la apertura comer­cial: seguimiento sistemático de los avances internacio­nales en tecnología y gestión, mejora del financiamien­to de los requerimientos tecnológicos de las empresas;promoción de vinculación entre instituciones académicasy productivas; fomento de alianzas estratégicas entreempresas nacionales y extranjeras líderes en materia detecnología, gestión, calidad y en el acceso a los merca­dos más importantes.

El segundo conjunto de medidas se refiere a lacapacitación de la mano de obra para acceder a lasnuevas tecnologías. En este sentido se propone otorgarincentivos tributarios y monetarios a las empresas quecapaciten a su personal; medidas para promover dichapráctica; estímulos, por otros medios, de la oferta priva­da de capacitación y su cabal articulación con las necesi­dades del sistema productivo; fomento de programasespeciales de formación básica para ampliar el segmentode la fuerza de trabajo latinoamericana que no ha comple­tado su educación primaria, estimado hoy en un 40%del total.

21. Ibid., p. 11.

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1.2.3 PERFECCIONAMIENTO DEL MERCADO DE CAPITALES

El tercer tipo de políticas para mejorar lacompetitividad se dirige a fomentar el perfeccionamien­to de los mercados de capital de largo plazo, considera­dos como uno de los instrumentos claves de la nuevainserción internacional. En este aspecto, uno de los másestudiados dentro de la estrategia CEPAL, se promue­ven medidas destinadas a estimular el ahorro interno yel desarrollo integral de los mercados domésticos decapitales, y a la promoción de inversiones extranjeras,adecuando su cuantía y composición a la capacidad deabsorción interna de cada país.

Ese conjunto de políticas, articuladas en una cohe­rente estrategia integral, representan lo esencial de lapropuesta CEPAL para lograr formas eficaces de inserciónen la nueva economía mundial que, tomando en cuentalas especificidades nacionales, puedan permitir a lospaíses de la región, modernizar sus estructuras comercialesy financieras e incorporarlas a la promoción de estilossustentables de desarrollo económico consustanciadoscon los objetivos de equidad social y equilibrio ambiental.

2. UN BALANCE PREUMINAR DE LOS RESULTADOS

DEL PROCESO REAL

En mayor o menor grado los países de Amé­rica Latina han venido aplicando las recetas FMI-BM, mati­zadas en ciertos casos con recomendaciones de la CEPALy otros organismos regionales. Se destaca en particular,el considerable esfuerzo realizado por 18 países de Amé­rica Latina y el Caribe para liberalizar, de modo unila­teral y casi incondicional su política comercial. Aun cuan­do todavía es demasiado pronto para intentar un ba­lance de los resultados alcanzados por esas políticas deinserción, ya existen algunos avances sobre el tema, alos cuales voy a referirme a continuación.

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La conclusión más difundida entre los distintos ana­listas es la de que, superado el quinquenio que siguió ala crisis de la deuda, se han venido operando transfor­maciones positivas en las relaciones económicas inter­nacionales de numerosos países de la región." Se desta­can, en particular, la expansión de las exportacionesdurante el período 1990-1993, acompañada de una diversi­ficación de los rubros exportados; un importante flujode inversiones extranjeras directas y de fondos exter­nos de financiamiento.

2.1 LA REORIENTACIÓN EXPORTADORA

La CEPAL señala en este aspecto "el considera­ble esfuerzo exportador que realizó la región durantelos años ochenta y principios de los noventa"," concretadoen una expansión de un 87% en el volumen de lasexportaciones (5,3% de crecimiento medio interanual)entre 1980 y 1983. Resalta, sin embargo, que el creci­miento en términos de poder de compra internacionalde las exportaciones sólo alcanzó a un 43% (3,0% intera­nual) debido a una baja acumulada de sus precios deun 22% durante el período (-2,2% interanual). Se cita,en todo caso, como un logro del hecho de que el coe­ficiente de las exportaciones sobre el PIB ascendió, paratoda la región, desde 14% en 1980 hasta 23% en 1993. 24

22. El siguiente párrafo ilustra esa visión relativamente optimista:"En los hechos, el panorama económico de la región ha cambia­do considerablemente en esos cuatro años 0990-1993). C;ondiferencias de grado entre un país y otro, los desequilibrioseconómicos propios del decenio anterior comenzaron a ceder;la transferencia negativa de recursos financieros se convirtióen unas cuantas afluencias netas de capitales externos; el sec­tor exportador creció y se diversificó y la actividad económicaen su conjunto exhibió un modesto repunte".

23. [bid. p. 72.

24. Idem.

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Se destacan, además, transformaciones positivas enla composición de esas exportaciones, en particular, elmayor crecimiento de la participación de los bienesindustriales respecto a las demás y el consiguiente incre­mento porcentual sobre las exportaciones totales."

Un análisis más detallado de los resultados de eseesfuerzo conduce, sin embargo, a conclusiones menosentusiastas respecto a su significado real. En efecto:

12 El hecho de que el crecimiento del quantum delas exportaciones totales ha ido acompañadode una tendencia a la caída de su valor unita­ri0 26 indica la alta participación que en ellatienen todavía los productos primarios y otrosproductos en decadencia dentro del comerciointernacional, así como la baja participaciónde los rubros de más alto dinamismo, es de­cir, aquellos con alto contenido 1 & D. 2

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22 La combinación de la tendencia a la caída delos precios de las exportaciones, con la vir­tual estabilización de los precios de las importa­ciones provenientes de los países desarrolla­dos, se ha traducido en un deterioro de los

25. De 1980 a 1991 el crecimiento promedio del valor de lasexportaciones industriales fue 7% anual mientras que el de lasexportaciones totales lo fue de 3%.

26. En el lapso de 1980-1992 el volumen de las exportacioneslatinoamericanas se expandió en un 87% (5% interanual) mien­tras que el valor de las mismas sólo se incrementó en un 43%(3% interanual, en razón de una caída acumulada de los pre­cios de un 23% (2,2% interanual) (Ibid., pág. 72).

27. En este aspecto América Latina ha mantenido desventajas per­manentes hasta el presente. Apenas si avanza durante el perío­do 1985-1993 en productos de dinamismo intermedio, o seaaquellos que crecen al mismo ritmo del comercio mundial ensu conjunto.

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términos de intercambio en el comercio exter­no latínoamerícano."

32 Otro importante aspecto a destacar es la mani­fiesta incapacidad mostrada hasta ahora por elincremento de las exportaciones para arrastraral resto de la economía. Las razones de esaincapacidad arrojan mucha luz sobre las debi­lidades de ese tipo de crecimiento hacia afuera:O La primera, que explica en gran medida,

tanto el incremento del coeficiente de lasexportaciones totales sobre el PIB, comoel más rápido crecimiento de las exporta­ciones industriales sobre las totales, es quebuena parte de las exportaciones indus­triales no provienen, en realidad, del aumen­to de la producción nacional, sino de laventa en el exterior de los excedentes noabsorbidos internamente por la baja de lademanda doméstica. Se trata aquí de produc­tos industriales con una competitividad inter­nacional, espuria, porque deriva del dete­rioro de los salarios y del tipo de cambioreal; y transitoria, porque no se sostieneen el aumento de la inversión, sino en lautilización de capacidad instalada ociosa.En esos rubros, una vez alcanzada la utiliza­ción plena de las plantas industriales, ter­mina drásticamente la expansión de lasexportaciones, sujeta además a descendercuando la demanda interna retorna a susniveles anteriores.

ii) Una segunda razón del bajo impacto eco­nómico interno de las exportaciones esque, en la mayor parte de las nuevas indus-

28. De 1980-1990 el deterioro de los términos de intercambio fuede un 22% y el trienio 1990-1993 de un 18%.

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trias, se observa una escasa generación deeslabonamientos productivos con el restode la economía. Se destacan en este aspec­to las llamadas zonas de procesamiento de

. exportaciones (ZPE o maquilas), las cualeshan proliferado durante los últimos añosen México y países centroamericanos ydel Caribe para aprovechar sus bajos nive­les salariales y los bajos costos de transpor­te derivados de su cercanía al mercado delos Estados Unidos, ya que se trata princi­palmente de bienes trabajo-intensivos conaltos valores por unidad de peso y volu­men." El caso de México, donde las ma­quilas aportaban en 1992 el 40,9% del to­tal de las exportaciones 30 es particularmenteilustrativo al respecto. Basta señalar quela economía de ese país apenas aporta ala industria maquiladora insumos por 1,4%del valor total de su producción, constitui­do por materias primas, envases y empa­ques, y un 6,2% en alquileres, energía ygastos en comunicaciones, transporte, etc."

El escueto balance del desarrollo exportador ocurridohasta ahora resulta, pues, bastante precario. En cuanto alas expectativas futuras, no parecen haber tampoco moti­vos para el optimismo, no sólo por razones endógenas,

29. Se destacan en particular, en los países centroamericanos y delCaribe, productos textiles y del vestuario, calzados y otrosartículos de cuero. En México, productos electrónicos, equiposy componentes eléctricos y repuestos de automóviles.

30. Ibid. Cuadro V. 6, p. 141.

31. Ibid. Cuadro V. 7, p. 150. Las cifras provienen del Instituto deEstadística, Geografía e Informática (INEGI), de México en supublicación titulada Avances de Información Económica: Indus­tria Maquiladora de Exportación, México, D.F. mayo de 1993.

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sino porque, como señala un documento del SELA, "lasituación que vive el comercio internacional no augurabuenos presagios para un aumento de las exportacio­nes de los países latinoamericanos y caribeños" Y Por suparte, una publicación del FMI expresa, en el mismosentido, que en el área del comercio internacional "parececernirse una amenaza sobre cualquier nuevo progreso",debido a que los países industrializados, "han estadorecurriendo, cada vez en mayor medida a los derechosantidumptng y compensatorios y a los obstáculos noarancelarios. Esto ha ocurrido de manera simultánea,con un énfasis en las balanzas comerciales bilaterales, aveces incluso en sectores comerciales específicos y unacentuado interés por el comercio administrado, confrecuencia en el contexto de bloques comerciales re­gionales. En contraste con las significativas liberaliza­ciones comerciales emprendidas por muchos países endesarrollo, abundan en otros los aranceles y restriccio­nes cuantitativas". 33

Las críticas a los países de la üECD, por el oportu­nismo de su posición en relación a la liberalización delcomercio internacional, son hoy un lugar común, perola cita anterior tiene la especial significación de prove­nir del FMI, la institución que más ha presionado a lospaíses latinoamericanos para que éstos realizaran la aper­tura unilateral que, a su criterio, iba a entronizar a lasfuerzas del mercado como el motor decisivo de su desa­rrollo económico y social.

32. SELA, América Latina y el Caribe ante la actual coyuntura dela Ronda de Uruguay, Caracas, octubre de 1993, p. 4."En 1991 la transferencia neta se volvió positiva con un valorde 8.000 millones de dólares y para 1993 se estima que fue de26.000 millones. En términos del PIB regional la transferenciapositiva en estos últimos años representó 2.7% y 1.9% respecti­vamente, comparada con la cifra relativa promedio de 3,7% delproducto regional en el período 1983-1989 (CEPAL 1994, p.213)

33. FMI, World Economic Outlook 1993, citado por SELA (Ibid. p. 8).

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2.2. EL AUGE DEL FINANCIAMIENTO EXTERNO

El segundo gran logro de las políticas de aper­tura y liberalización sería el cuantioso flujo de capitalesextranjeros que ha estado recibiendo América Latina. des­de 1990. En abierto contraste con la. escasa entrada du­rante el período 1983-1989 de apenas 8.424 millones dedólares anuales para toda América Latina y el Caribe0,2% del PIB global), el promedio anual del período1990-1993 alcanzó a 44.000 millones de dólares (3,8%del PIB) con un valor máximo en 1992 de 61.973 millonesde dólares, el cual sobrepasa en más de un 50% al de1981, que a su vez, representa el más alto valor histó­rico de dicha variable. Ese considerable flujo de finan­ciamiento es responsable, en buena parte, de la recu­peración económica ocurrida en la región durante di­cho cuatrienio, ya que permitió revertir la situación detransferencias negativas netas de la región hacia el res­to del mundo generando un superávit consíderable.P'

Se destaca además, desde el punto de vista cualita­tivo, una "significativa diversificación" de las fuentes definanciamiento, con la considerable disminución de laelevada participación que tuvo el sector bancario en losaños precedentes, a favor de las inversiones extranjerasdirectas (lEO), de las de cartera y de la colocación debonos.P

34. "En 1991 la transferencia neta se volvió positiva con un valorde 8.000 millones de dólares y para 1993 se estima que fue de26.000 millones. En términos del PIB regional la transferenciapositiva en estos últimos años representó 2,7% y 1,9% respec­tivamente, comparada con la cifra relativa promedio de 3,7%del producto regional en el periodo 1983-1989". (CEPAL 1994,p. 213).

35. Uno de los aspectos más notables de esa diversificación es elconsiderable crecimiento de la colocación de bonos latinoame­ricanos en los mercados financieros internacionales a nivelesque, de 1991 a 1993, superan considerablemente el aportebancano, 'Puéde decirse al respecto que los bonos son la nue­va y peligrosa forma de ·endeudamiento de la región durante ladécada de los noventa.

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Tan curiosa presencia de capital extranjero pare­ciera augurar una aceleración en el desarrollo de unnuevo modo de articulación de la región a la economíamundial. Los siguientes elementos, sin embargo, invi­tan a un juicio más cauteloso al respecto:

1Q Aún cuando no puede descartarse en la expli­cación del fenómeno la operación de factoresinternos, como las elevadas tasas de interéspredominantes en la región, las reformas estruc­turales ocurridas y los subsidios implícitos enlos cambios de deuda por capital y en la com­pra de empresas privatizadas, existen estudiosque parecen demostrar que son factores exter­nos los que aportan las causas fundamentalesde los movimientos de capital hacia AméricaLatina y el Caríbe.w Entre esos factores se des­tacan las bajas tasas de interés que privan enlos países desarrollados y la caída de las ganan­cias que ha traído consigo la recesión econó­mica en esos países. Los últimos estudios so­bre la economía mundial 37 anuncian una recu­peración para 1995 que podía hacer cambiarde sentido el efecto de esos factores.

2Q Ese flujo de inversiones, sin embargo, ha tenidoun impacto muy reducido sobre la inversiónrealmente productiva de la región. De 1990 a1992 el 64,4% del flujo externo de capitalesfueron fondos destinados al financiamiento con

36. La CEPAL (Ibid., p. 234) hace referencia a un estudio econo­métrico de diez países (Calvo, Leidenz, Reinhart, 1993) dondese concluye que los factores externos, en particular la tasa deinterés de los Estados Unidos, son los verdaderos factoresdeterminantes del amplio flujo reciente de capitales extran­jeros a América Latina.

37. Véase, Cepii, L'économie mondiale, 1995, Editions La Découverte,París, 1994.

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endeudamiento, cuyos efectos mas importan­tes han sido la recuperación de los niveles dedemanda agregada de las importaciones y deltipo de cambio real, severamente afectados porla restricción externa durante el quinquenioque siguió a la crisis de la deuda. Buena par­te del ingreso de divisas extranjeras se utilizó,coincidiendo con los objetivos del FMI, en la acu­mulación de reservas para garantizar el serviciode la deuda y en el financiamiento del incre­mento de las importaciones. El gasto internocreció en mayor proporción que el producto yel ingreso. El aumento de la inversión totalentre 1990 y 1992 fue inferior al aumento delahorro externo, lo que conduce a la tajanteconclusión de que, el ahorro nacional, lejos dehaber sido complementado por el ahorro exter­no fue más bien sustituido por ép8

32 En cuanto a la inversión extranjera directa susefectos transformadores de las estructuras produc­tivas de los países huéspedes han sido bas­tante limitados, ya que una parte relativamenteimportante de su valor se dedicó a la comprade empresas domésticas preexistentes, mediantelos programas de transformación de deuda encapital y de privatización de empresas públicas.

42 En relación a las condiciones de financiamiento,la CEPAL subraya el carácter "relativamente one­roso" de las inversiones con endeudamiento,la tendencia a un incremento de la participa­ción del capital especulativo de corto plazo(29% del total en 1992 y 58% en 1991) lo cualsiembra dudas sobre la estabilidad del movi­miento de capitales hacia la región. Sobre todo

38. CEPAL, tu«, p. 280.

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si cambiara, como parece estar cambiando, lasituación recesiva que hoy priva en los paísesdesarrollados.

Lo dicho hasta aquí parece indicar que el flujo decapitales extranjeros hacia América Latina ocurrido du­rante los últimos años, responde más a las necesidadescoyunturales de valorización del gran capital financierointernacional frente a los problemas recesivos de loscentros, que al objetivo de incorporar a las economíaslatinoamericanas en el proceso estructural de globaliza­ción de la economía mundial. Conviene reflexionar so­bre las futuras consecuencias de ese endeudamientopara la región. Un documento elaborado para la CEPALpor los economistas Ricardo Ffrench Davis, StephanyGriffith-Iones y Robert Devlin alude al peligro de inesta­bilidad financiera y de una nueva crisis de la deuda quepuede ser similar o peor a la vivida por la región en ladécada de los años 80. 39

2.3 DESARROLLO ECONÓMICO Y BIENESTAR SOCIAL

Todos los análisis coinciden en que el costomás significativo de las políticas de ajuste y reinserciónde América Latina y el Caribe en la economía mundial,ha sido "la rápida transferencia de ingresos desde lascapas bajas y medias hacia las capas altas de la población."Se subraya, incluso, que ese proceso de incremento dela inequidad se opera también en el grupo de más altosingresos, dando lugar a una hiperconcentración de lariqueza en una exigua minoría.

39. La noticia apareció en el diario El Nacional de Caracas, Venezuela,el día 11 de agosto de 1994.

40. Véase: Héctor Silva Michelena, "Relatoría del Coloquio Técnicosobre Políticas de Ajuste y Políticas de Desarrol1o Social, de lareunión del Consejo Directivo del CLAD", Brasilia, octubre de1993, (mult.)

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El número de pobres (ingresos mensuales per ca­pita menores de 60 dólares) ascendió de 112,8 millonesde habitantes (42% de la población total) en 1970 a 196millones de habitantes (46%) en 1990. Un incrementode 84 millones de personas de las cuales 60 millonesdurante la década de los ochenta. En cuanto a la poblaciónen situación de pobreza crítica (30 dólares mensualesper cápita) se observa un crecimiento desde 60 millonesde habitantes de 1970 a 93,5 millones en 1990. Noexisten evidencias de que esa situación tienda a mejorar,pues el deterioro de los niveles de vida de las grandesmayorías parece ser una característica general del pro­ceso de globalización, tanto en el Sur como en el Nortey en el EsteY

La conclusión es tajante: la estrategia de inserciónde América Latina a la nueva economía mundial, enoposición a los objetivos señalados por la CEPAL, estáconduciendo a un crecimiento marcadamente inequitativoy sin bases estables de autosustentación.

2.4 UN SIGNO ESPERANZADO: lA MARaIA REAL DEL PROCESO

DE INTEGRACIÓN REGIONAL

Durante la década de los setenta, los go­biernos de la región construyeron muy favorables expec-

41. En el Informe sobre el Desarrollo Humano (1993) del Progra­ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo se :l-firma que enel mundo la disparidad de ingresos se ha duplicado en losúltimos 30 años y que el 20% más rico tiene hoy un ingreso150 veces mas alto que el 20% más pobre. En cuanto a lastendencias de esa relación el investigador Mark Sornrner, de laUniversidad de California (Berkeley) estima que se está produ­ciendo (sin posibilidades de retorno, en las condiciones enque opera el proceso de globalización), una creciente amplia­ción de esas desigualdades "tanto dentro como entre las naciones ...el llamado libre comercio y las políticas que lo estimulan es­tán transformando a buena parte del Primer y Segundo Mun­do en réplicas parciales del Tercer Mundo, con minorías privile­giadas que explotan el trabajo y los recursos de mayorías cadavez más empobrecidas". Mark Sommer, "Los costos ocultos delcapitalismo contemporáneo", servicio de Inter Press Service(IPS) para el diario El Nacional, Caracas, 6 de agosto de 1994.

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tativas en torno al proyecto de integración latinoameri­cana, como parte de sus luchas por un "nuevo ordeneconómico mundial" al servicio de la eliminación de labrecha entre países desarrollados y subdesarrollados.Con la crisis de la deuda se detuvo drásticamente esaevolución, ya que el FMI y los demás integrantes de lacoalición neoconservadora, mediante el uso del endeu­damiento externo como elemento de presión frente alos gobiernos de la región; lograron imponer el bilatera­lismo en contra de todos los intentos de negociacióncolectiva frente a los organismos acreedores.

De manera que podría parecer paradójica, las po­líticas de apertura comercial han traído consigo un tipodiferente de fortalecimiento de las relaciones intrala­tinoamericanas, donde el papel más activo está siendojugado por los agentes privados. El resultado es un nue­vo reforzamiento de los bloques regionales preestable­cidos y el florecimiento de otros, así como de impor­tantes iniciativas bilaterales." El resultado es una nota­ble ampliación del comercio intrarregional que consti­tuye, hoy por hoy, el logro más significativo del nuevomodo de articulación internacional de América Latina.

Un aspecto relevante de esa tendencia es que vaacompañada de una creciente concentración del esfuer­zo productivo, en actividades de contenido tecnológico

42. Los logros alcanzados por MERCOSUR (cuatro países) desdesus inicios de 1986 hasta 1994 son realmente impresionantes.El intercambio comercial se ha cuadruplicado en los últimoscuatro años y se sitúa ya en los 10.000 millones "de dólares,cinco meses antes que se elimine la mayoría de los arancelesinternos en enero de 1995. En Centro América los presidentesde los siete países de la región, en su reciente XV cumbre(agosto de 1994) han ratificado su decisión de impulsar conjun­tamente una "Alianza para el Desarrollo Sostenible". Avanza tam­bién el Pacto Subregional Andino, (cinco países), destacándoseen particular el considerable crecimiento del comercio bilateralentre Venezuela y Colombia. Se han realizado, además, otrosimportantes acuerdos bilaterales, en particular por parte deChile con otros países de la región. Otra iniciativa importantees la formación del Grupo de los Tres entre Colombia, Méxicoy Venezuela.

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más avanzado que aquellas orientadas hacia los paísesdesarrollados o hacia los mercados domésticos. Comoindicador de esa importante transformación está la parti­cipación de los productos industriales en el total de lasexportaciones intralatinoamericanas, la cual subió, desde47,2% en 1970-74 hasta 74,3% en 1992. Para algunospaíses como Colombia, Chile, Ecuador y Venezuela, laregión constituye ya el principal mercado para sus exporta­ciones industriales. Se constata, además, que para Argen­tina, Uruguay, Costa Rica y Guatemala, el mercado latino­americano constituye "el destino casi excluyente" de susindustrias nuevas."

Investigaciones recientes sobre el terna", permiten com­probar, además, que los sectores con mayor esfuerzoexportador hacia la región avanzan simultáneamente,hacia los mercados extrarregionales, lo que sugiere quela promoción de comercio intralatinoamericano permitea los países participantes superar, en mejores condiciones,los problemas de aprendizaje tecnológico que plantea laelevación de su competitividad internacional y las exigen­cias de especialización y diversificación de sus apara­tos productivos.

Ese promisor auge espontáneo de las relacioneseconómicas entre los países de la región, constituye unimportante punto de partida para una reconsideraciónde su inserción internacional sobre bases más realistas.

43. CEPAL, tu«.

44. CEPAL, El Comercio de manufacturas de América Latina: Evolu­ción y Estructura 1986-1989. Serie Informes y Estudios de laCEPAL, N° 88, Santiago de Chile, nov. 1992; Barbera, M., "LaInserción Comercial de América Latina". Revista CEPAL, N° 41,Santiago de Chile, agosto 1990. Buitelar, R., "Comercio Internacio­nal e Intensidad Tecnológica", Santiago de Chile, CEPAL, 1993.

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3. Dos OBSERVACIONES A AMBAS PROPUESTAS

3.1 ¿A Qlffi NUEVO ORDEN NOS ESTAMOS INSERTANDO?

Una decisiva debilidad de ambos enfoques esla ausencia de un serio diagnóstico integral de la actualeconomía mundial, de los logros alcanzados por su pro­ceso de reestructuración y de los principales problemasque debe todavía resolver para garantizar la evoluciónequilibrada y estable de un nuevo contexto estructuralmundial.

En la concepción neoliberal ese diagnóstico resul­ta esencialmente innecesario, porque cualesquiera quefuesen los desafíos que plantee la nueva economía mundial,la estrategia de acción sería la misma: romper las barre­ras al libre comercio nacional e internacional y erigir almercado como fundamento de ese nuevo orden, limitan­do la participación estatal a la creación y preservacióndel entorno infraestructural e institucional más favora­ble a la iniciativa privada y al desarrollo de su capaci­dad competitiva interna y externa.

En el planteamiento de la CEPAL, en cambio, el diag­nóstico se concentra en la enumeración de los que seconsideran como los rasgos que mejor definen la actualsituación económica internacional: emergencia de unnuevo paradigma tecnológico; tendencia hacia la cre­ciente "globalízacíón" de la economía mundial lideradapor las tecnologías de información y por la incremen­tada movilidad internacional del capital; reordenamientode los mercados mundiales sobre una base tripolar ynotorios síntomas de estancamiento en las economíasindustrializadas. Se trata de un conjunto de trazos aisla­dos que dejan de lado la explicación de los grandesproblemas que debe todavía resolver la economía mun­dial para que pueda hablarse de un auténtico ordeninternacional. La palabra mágica, suerte de petición deprincipio, en la cual se sostiene la posibilidad de defi­nir, ex ante y tendencialmente al NüEI, es el concepto de

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globalizaci6n como afirmación de un proceso evolu­tivo, que se supone indetenible, hacia la integración ymodernización de las sociedades del planeta y hacia lahomogeneización de sus patrones tecnológicos, productivos,de consumo, culturales y, en general, de sus modos devida. En la práctica, sin embargo, la globalización sepresenta como un proceso de agudización de la másenconada competencia capitalista; como un mecanismode selección entre los agentes económicos (trabajado­res, empresas, 'economías locales, regionales y naciona­les) para permanecer en el mercado mundial único quese estaría conformando. El resultado factual de esa exacer­bación de la concurrencia es, hasta ahora, la homogenei­zación de los estilos de vida de minorías elitescas entodo el mundo, coincidiendo con el empobrecimiento,no sólo relativo, sino absoluto, de las grandes mayorías."Globalízación" y exclusión aparecen, pues, como resultadoscomplementarios de un mismo proceso, ¿se trata acasode un problema coyuntural que será resuelto a media­no o largo plazo sin una alteración sustancial de lo queparece ser, hasta ahora, el orden internacional emer­gente? Cualquier respuesta a esa pregunta, en el estadoactual del conocimiento, está condenada a no superar elstatus incierto de la conjetura.

y no es ésa la única pregunta sin respuesta. A ellatenemos que agregar la que plantea la flagrante contradic­ción entre el crecimiento acelerado de la oferta poten­cial que ha traído consigo el nuevo paradigma tecnoló­gico (incluyendo a las nuevas formas de gestión), y latendencia manifiesta a la contracción del empleo y de lademanda mundial que se vincula también al mismo contextotecnológico, exaltador del rol del capital y desvaloriza­dor del trabajo, y de los recursos naturales. Esa contradic­ción hace patente la ausencia de un modo de regula­ción idóneo, cuyos rasgos fundamentales no se definentodavía. La formación de los tres grandes bloques plurina­cionales que apunta hacia un proceso de "regionalización"de la economía mundial, es un intento de enfrentar

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dicho problema mediante la búsqueda de la estabilidaden el interior de cada bloque, objetivo que, en el mejorde los casos, no hace más que posponer el estallido dela contradicción en condiciones probablemente más con­flictivas. El surgimiento de los tres bloques contradice, ade­más, el sentido mismo del proceso de globalización, asícomo los planteamientos que propugnan la libre aperturade los mercados como condición necesaria del nuevoorden. De esas contradicciones deriva la incapacidaddemostrada por el GATT para ir más allá de acuerdosformales que chocan con las necesidades proteccionistasde cada uno de los tres bloques.

Otros aspectos que complican el panorama econó­mico internacional son: los peligros que derivan de lacondición de los Estados Unidos como única superpo­tencia militar del planeta, con todas las tentaciones queello implica; las incógnitas que plantea el proceso dedesestructuración de la ex-Unión Soviética y otros paí­ses de Europa Oriental; y la explosión de los nacionalis­mos en diversas zonas del mundo.

En mayor o menor grado, todas esas complejas yarticuladas contradicciones son generadoras o acrecenta­doras de conflictos entre los distintos agentes participantesen el juego de intereses mundiales. De lo cual se desprendeotra conclusión: el resultado final, la cristalización deun nuevo orden económico internacional, no será necesa­riamente el producto evolutivo de un proceso predecible,como el que intenta apuntalar el concepto de globaliza­ción, sino que está sujeto a muchas alteraciones posi­bles, algunas incluso de carácter radical, dependiendode la forma como se desarrollen esos conflictos en elproceso histórico real.

Vivimos, en síntesis, muy profundas transformacionesestructurales de la economía mundial y del modo dearticulación de sus distintos componentes nacionales ala dinámica del comercio internacional. El resultado fi­nal de esas transformaciones, en términos del alcancede algún tipo de equilibrio dinámico sustentable, escapa

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a cualquier posibilidad de extrapolación; no sólo por lareconocida incapacidad de previsión que, como en todoperíodo de transición, afecta a la ciencia económicacontemporánea, sino porque sobre ese resultado inciden,además, muy diversas variables políticas, sociales y ambien­tales. En ese contexto, signado por la incertidumbrerespecto al futuro de la economía mundial no parecenaceptables para orientar el diseño de estrategias de inser­ción para nuestros países, ni la aceptación acrítica deconclusiones "lógicas", apriorísticas, respecto a lo queserá el OEI en el mediano o en el largo plazo ni, muchomenos, la aceptación pasiva de las propuestas que invi­tan a la adaptación de nuestras estructuras económicasy sociales a las exigencias de complementación subordi­nada provenientes de los países desarrollados. Aceptaresas propuestas implica renunciar a la capacidad departicipación activa, en defensa de nuestros intereses dedesarrollo, en el juego estratégico mundial del cual resul­tará el nuevo orden económico internacional.

3.2. LA SOBREESTIMACIÓN DE LO EXÓGENO SOBRE LOS

FACTORES ENDóGENOS

Otra debilidad de los enfoques en discusión esIa sobreestimación de la importancia de los factoresexógenos respecto a los endógenos. Pruebas de esa so­breestimación son, la exaltación desbalanceada del ob­jetivo de crecimiento hacia afuera respecto al crecimien­to hacia adentro y el rol determinante que se asigna alcapital foráneo como instrumento imprescindible en lasestrategias de inserción. Más adelante se argumentaráen contra de este sesgado punto de vista y se expondráuna visión más equilibrada como elemento importantede una estrategia alternativa de desarrollo.

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VI. ALGUNAS IDEAS PARA UNA PROPUESTA AI.TERNATIVA DE INSEROÓN

ACTIVA

Desde el comienzo de este trabajo se definió elobjetivo estratégico de la inserción de los países deAmérica Latina en el NOEI como la búsqueda de formasviables de participación en el proceso de reestructura­ción de la nueva economía mundial, en armonía consus respectivos proyectos nacionales. En las actualescondiciones de incertidumbre respecto al futuro del or­den internacional, la definición de una estrategia activapara alcanzar dicho objetivo rechaza la aplicación deenfoques teóricos rígidos o de esquemas normativos ge­nerales. La situación invita, más bien, a una visión prag­mática, cautelosa y flexible del proceso en curso, a ladefinición de diversos escenarios posibles y a una perma­nente observación de la dinámica internacional para de­tectar y anticipar cambios de ritmo, y de tendencias quepermitan reafirmar o corregir el rumbo.

Estimo que el complejo marco internacional actualestá dejando ver que existen notorias oportunidades quepueden ser aprovechadas para llevar hada adelante, porparte de nuestros países, procesos de inserción al cam­biante entorno internacional acordes con las mejoresexpectativas de desarrollo. Existen también concretas oveladas amenazas para el alcance de esos logros. Se tra­ta de sacar el mejor partido de las primeras y de afrontarexitosamente las segundas dentro del juego estratégico.

Entre las oportunidades pueden destacarse las si­guientes:

i) La virtual situación de hegemonía compartidaentre los tres grandes poderes mundiales. Porprimera vez en la historia del SCM no se vislum­bra en el panorama internacional una poten­cia capaz de hegemonizar al entero sistema, locual ofrece la oportunidad de aprovechar lascontradicciones entre las grandes potencias desa-

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rrolladas para afrontar las claras aspiracioneshegemónicas de los Estados Unidos en la re­gión, sin verse obligados a plantear conflictosextremos sino, más bien, dentro de un procesode diálogo y entendimiento.

ii) Los avances factuales en el proceso de integra­ción latinoamericana, los cuales están dejandover posibilidades muy promisorias de intercam­bio intrarregional que pueden permitir abordarel proceso de inserción internacional en condicio­nes menos traumáticas que la difícil articula­ción directa con las economías desarrolladas.La integración latinoamericana aparece hoy, másque como un anhelo idealista, como una posibi­lidad impulsada por la dinámica de los proce­sos reales.

iil) Las posibilidades de fortalecer las relacionesintralatinoamericanas con una intensificación deldiálogo con otros países del Sur.

iv) Los avances logrados en la Ronda Uruguay delGATT.

v) El carácter tendencialmente vital que tiene parael mundo desarrollado el crecimiento de lademanda mundial.

En cuanto a las amenazas se destacan dos:O La estrategia de los Estados Unidos que tiene

por objetivo la transformación del proyecto inte­gracionista latinoamericano en un proyecto deintegración panamericana concebido a su ser­vicio y que tiene como primeros resultados lacreación de la iniciativa para el Caribe y delNAFTA.

ii) La incertidumbre dominante en torno a la mar­cha real del proceso de conformación de unNOEI, y el cúmulo de contradicciones a queya se ha hecho referencia. Dos aspectos crucia­les de esta amenaza son, primero, la de que la

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actual recesión se transforme en una gran de­presión, echando por tierra todos los logrosque pudieran alcanzarse en el proceso de in­serción. Segundo, que Estados Unidos intente reim­poner su debilitada hegemonía fundamentán­dose en su incontrastable poder militar.

Partiendo del análisis realizado enumeramos, de segui­da, algunas ideas básicas para la elaboración de unapropuesta alternativa de inserción de América Latina enla nueva economía mundial. Esas ideas recogen, tantoplanteamientos personales que he hecho en trabajos an­tenores", como los de otros autores e instituciones dela regiórr", incluyendo, como se verá, algunos de lapropia CEPAL. Helas aquí:

i) La inserción no es un objetivo en sí mismo,sino un instrumento para el alcance del obje­tivo más general de transformación progresivade .nuestras estructuras económicas y sociales,en aras del logro de mejores condiciones devida para las grandes mayorías de la región,de la preservación de su medio físico y delrespeto a los valores democráticos. De allí lanecesidad de una explícita articulación entrepolítica económica, política social y el reforza-

45. Me refiero muy particularmente a "La crisis económica mun­dial y el futuro de América Latina", Ed. Nueva Sociedad, Cara­cas, 1992; "América Latina y el Nuevo Orden Internacional",Revista Nueva Economía, N" 2, Caracas, junio de 1993; "Facto­res claves para la competitividad en el nuevo orden econó­mico mundial" en la recopilación de trabajos del II SeminarioInternacional Calidad, Clave para la Competitividad, Maracaibo,septiembre 1993, y "La Economía Mundial y las Opciones deVenezuela" en la obra colectiva Venezuela, Opciones para unaEstrategia Económica, COPRE. Ediciones Nueva Sociedad, Cara­cas, 1993.

46. Se destacan aquí trabajos de la Secretaría Permanente del SELA,del CLAD, del PNUD y de autores corno S. Lichtensztejn, R.Ffrench Davis, H. Silva Michelena, S. Bitar, entre otros.

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miento de la praxis democrática participativa.De la virtuosa articulación entre esos tres ele­mentos dependerá, en última instancia, el lo­gro de niveles de consenso social que garan­ticen la estabilidad y gobernabilidad de cadasociedad nacional.

ii) El objetivo central de la estrategia tiene queser la reestructuración del aparato productivointerno en aras de lograr niveles de producti­vidad y competitividad que hagan posible losobjetivos de crecimiento autosostenible a fa­vor del bienestar social y no a costa de él.

iii) Esa competitividad no se logra automáticamen­te, como afirma la concepción liberal, con lasimple apertura comercial, las políticas de ajustey otras decisiones macroeconómicas. Hace fal­ta algo más, y es la construcción de un sistemaeconómico-nacional construido a partir de unavirtuosa red interactiva entre las empresas, elgobierno y otras instituciones de apoyo, quepueda generar masas crecientes de gananciasteniendo como base la entera movilización delas sociedades nacionales hacia el objetivo desu consciente transformación. Esta idea, desa­rrollada ampliamente por Btar y Bradford 47, com­bina elementos internos y externos en "mo­dos sinergéticos altamente productivos", quemaximicen la competitividad internacional y noal revés.

iv) En ese contexto, la ampliación del mercadointerno, nacional y regional y la competitivi­dad internacional son objetivos complementa­rios. La inserción debe ser capaz de articularambos objetivos en un único proceso de intensi­ficación y diversificación del crecimiento eco-

47. Sergio Bitar y Colin J. Bradford Jr., Strategic optionsfor Latín Americain tbe 1990's. aEeD, París, 1992.

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nómico nacional y regional. No puede olvi­darse que ningún país ha logrado transformarseexitosamente en exportador industrial sin haberdesarrollado previamente su experiencia pro­ductiva en el propio abastecimiento de su mer­cado interno. Además, y esto es muy importan­te, la inestabilidad estructural de los merca­dos de los países desarrollados y la eventualocurrencia de una gran depresión, dada la ausen­cia de un modo de regulación eficaz, invitanal ejercicio de la cautela, fortaleciendo la pro­ducción interna, en especial la del sector agro­alimentario y otros bienes básicos de consu­mo, en la medida de las exigencias de cadasituación nacional.

v) Lo anterior implica la necesidad de profun­dizar las acciones tendientes al fortalecimien­to del auspicioso proceso de integración latinoame­ricana que hoy está en marcha. El logro de eseobjetivo ha dejado de ser una simple opción,abstracta y deseable, para convertirse en una"condición de supervivencia para América Lati­na ... una necesidad, tanto económica como po­lítíca";"

vi) La organización de la nueva estructura pro­ductiva debe partir de una intensificación delaprovechamiento de la rica base de recursosnaturales de la región. No sólo como explota­ción primaria, sino con el fin de profundizarsu transformación industrial interna con el apor­te de las nuevas tecnologías. Esta sinergia en­tre recursos naturales, tecnología avanzada eindustrialización especializada y selectiva, pue­de ser el fundamento clave de una inserciónbasada en industrias exportadoras de nuevo

48. Secretaría Permanente del SELA, "Desafíos y opciones de AméricaLatina a fines de los 80". Revista Capítulos del SEU, N" 20, Caracas,julio-septiembre, 1988.

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tipo, capaz de generar, al mismo tiempo, lanecesaria capacidad de compra internacional ylos nuevos empleos que deben apuntalar eldesarrollo social. Este es también un criterioclave para la construcción de una economíanacional autocentrada. Las estrategias basadasen la búsqueda de "nichos" en otros mercados,o en el desarrollo de maquilas y zonas libresde exportación, conducen a la formación deeconomías-archipiélago, inestables y altamentevulnerables.

vii) Otro aspecto importante de la estrategia es laoperatividad y funcionalidad de los sistemasfinancieros nacionales, subregionales y regio­nales y su articulación con el mercado interna­cional de capitales. Consideramos muy impor­tante atraer el ahorro externo para nuestro desa­rrollo, pero no como fuente fundamental de sufinanciamiento. Tampoco creemos convenientela excesiva liberalidad en el tratamiento delcapital foráneo que ha privado hasta ahora enla región.En cuanto a lo primero, hay que destacar nues­tra elevada capacidad de ahorro interno. Du­rante el septenio de 1982-1989 las transferen­cias pasivas de fondos desde América Latinahacia el resto del mundo fueron de 170 milmillones de dólares, cifra equivalente a alrede­dor de 4,5% del PIE de la región durante eseperíodo. Por otra parte, hay que considerar elelevado monto de los capitales latinoamerica­nos en el resto del mundo, estimados por unautor en alrededor de 300.000 millones de dóla­res, <49 cifra que contrasta con el tan ponderado

49. Véase: P. Kuczynski, "International Capital Flows to Latín Ame­rica, what is the promise?" Proceedings 01 tbe World Bank An­nual Conference on Deuelopment Economics, Banco Mundial,Washington, 1992.

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flujo de inversión extranjera ocurrido en la re­gión durante el cuatrienio 1990-1993. Existentambién elementos que abonan la tesis de queuna parte de esas inversiones "extranjeras" son,en realidad, capitales latinoamericanos retorna­dos." Otro elemento importante a considerares que, dentro de la expansión de las relacioneseconómicas intrarregionales, se incluyen movi­mientos de capitales de unos países a otros. 51

En cuanto al trato a la inversión extranjera, sehace necesario estudiar y aprovechar las expe­riencias de los otros países que han logradoun mejor aprovechamiento del capital foráneoaplicando regulaciones a su libre movimiento.Como ejemplo pueden citarse los casos de Co­rea del Sur, España, Portugal e Irlanda."

viii) Otro elemento importante de la estrategia es lareconsideración de las políticas comerciales encurso. La apertura, hasta ahora unilateral, debeser revisada en búsqueda de nuevos criteriosde selectividad y simetría. En tal sentido habráque favorecer las relaciones intralatinoameri­canas y tomar muy en cuenta las prácticas protec­cionistas reales que mantienen los países desa­rrollados. En este aspecto hay que destacar la

50. "Una estimación basada en una metodología contenida en uninforme reciente del Banco Mundial sugiere que entre 1988 y1992 el retorno de capital repatriado constituyó en realidaduna fuente muy significativa de financiamiento externo...... CEPAL,tu«, p. 243.

51. Se citan como ejemplos el auge de las inversiones colombia­nas en Venezuela y viceversa. También el hecho de que en losúltimos tres años "Las empresas chilenas han pasado a serimportantes inversionistas extranjeros directos en Argentina".CEPAL, Idem.

52. Corea del Sur ha dado un tratamiento diferente a los distintostipos de inversionistas extranjeros. España, Portugal e Irlandadebieron establecer en 1992 restricciones provisionales a losmovimientos de capital para evitar la inestabilidad cambiaria.

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propuesta del SEtA de utilizar el poder inte­gral de compra de toda la región como instru­mento de negociación con los países desarro­lIados. 53

ix) Finalmente, el problema más difícil que deberesolver el planteamiento estratégico esbozadoes la determinación de los agentes económicos,sociales y políticos con capacidad para dirigirsu puesta en práctica y garantizar su viabilidad.A tal respecto la propuesta en la cual coinci­den muy diversos analistas es la de lograr acuer­dos nacionales (se habla de "pacto social", "con­trato social", "pacto de solidaridad y desarrollo","gobierno de concertación" y otras denomina­ciones similares) que parten del principio bá­sico de que la superación de la crisis actual esun problema de todos, el cual debe ser enfrenta­do estableciendo concertadamente una distribu­ción de los costos, entre todos los diversosintereses en juego, socialmente aceptable paratodos. Debe quedar claro, sin embargo, quepor encima de la búsqueda de un equilibrioentre diferentes intereses sectoriales, económi­cos, sociales y políticos, ese acuerdo consen­sual debe centrarse, de partida, en la prioridaddel interés nacional sobre todos los demás.AUí radica, repito, la dificultad fundamental delenfoque propuesto. Sobre todo porque va atener que adversar intereses exógenos que tíe- .nen íntimas relaciones con algunos de los máspoderosos agentes económicos nacionales.

53. Véase: Secretaria Permanente del SELA: "La utilización del po­der de compra regional como instrumento de negociación comer­cíal". Revista Capflulos del SEU, NO 20, Caracas, julio-septiem­bre de 1988.

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