Organos constitucionales autonomos

XII JORNADAS DE INVESTIGACIÓN, Revista Investigación Científica, Vol. 4, No. 2, Nueva época, mayo–agosto 2008

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Los órganos constitucionales autónomos y el rediseño de la estructura del poder en México

María de Jesús González García Unidad Académica de Derecho Universidad Autónoma de Zacatecas

Si quitamos, pues, del pacto social lo que no es de su esencia, veremos que se reduce a estos términos: cada uno de nosotros pone en común su persona y todo su poder bajo la suprema dirección de la voluntad general, recibiendo también a cada miembro como parte indivisible del todo.

Jean–Jacques Rousseau

Introducción

Una de las formas fundamentales y determinantes que con el devenir de la historia

identifica a cualquier Estado es una Constitución. Precisamente la Constitución de un

Estado democrático es un referente obligado para comprender con exactitud el modo

en que se establecen los equilibrios necesarios entre los depositarios del poder: “Toda

Constitución refleja una determinada idea de la titularidad de la soberanía, incluso si no

se refiere a ella. Tal idea se deduce, en efecto, de la misma estructura constitucional,

esto es, de la organización de la potestad de creación y aplicación del Derecho en el

interior del ordenamiento estatal”.1

Sin pretender hacer una indagación prolija se llevó a cabo un estudio analítico de los

órganos constitucionales autónomos. Se efectuó una disertación acerca de la forma en

que la teoría constitucional concibe a los organismos públicos señalados, y las

particularidades con las que la doctrina permite plantear las características que

conforman la autonomía de esas entidades públicas. En esta parte queda abierta la

discusión para posteriores disertaciones.2 La intención es plantear una postura crítica de

tales reflexiones doctrinarias, que proporcione elementos mínimos y permita iniciar una

1 Ramón Punset, En el Estado Constitucional hay soberano (Reflexiones para una teoría jurídica de la soberanía nacional), 2006, en http://web.uniovi.es/constitucional/fundamentos/primero/pdf/punset.pdf. [Consulta: jueves, 6 de marzo de 2008] 2 Para un estudio más amplio acerca de las posturas en el Derecho Constitucional Mexicano, puede consultarse, entre otros a Miguel Carbonell, Elementos de derecho constitucional, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Autónoma de México, 2006, y a Luis Ponce de León Armenta, Modelo Trans–universal del Derecho y el Estado, Segunda Edición, México, Porrúa, 2001.

http://web.uniovi.es/constitucional/fundamentos/primero/pdf/punset.pdf


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discusión más amplia con relación a un rediseño de la teoría clásica acerca de la

división de poderes.3

La organización de la estructura de los poderes públicos en México

En los sistemas de gobierno que cuentan con separación funcional del poder en tres

ramas (ejecutiva, legislativa y judicial), el punto medular de su constitución y

funcionamiento tiene que ver con los siguientes principios rectores:

a) La elección separada del Legislativo y el Ejecutivo.

b) La no pertenencia de una misma persona a dos o más poderes al mismo tiempo.

c) La imposibilidad de reunir o concentrar más de estas dos funciones o ramas

gubernativas en una misma persona o corporación.

d) La inamovilidad de los jueces y magistrados para que puedan cumplir su función al

margen de presiones o consideraciones de carácter político o electoral.

El poder controla al poder, aunque debe compartirse, evitando con ello el ejercicio

exclusivo y absoluto de ciertas facultades. Ello significa que las ramas del gobierno están

coordinadas pero son autónomas, puntos esenciales que se rescatan de la teoría de la

división de poderes. “La doctrina de la separación de poderes en Norteamérica (que es

de donde la copia México) surge de la necesidad que los primeros colonizadores

ingleses tuvieron de conciliar un mando fuerte con la existencia de otros controles

institucionales. Es decir, no querían un rey, pero tampoco querían un tirano”.4

Los distintos poderes dentro de dicho esquema pueden ser ejercidos por la misma

persona o por varias. En el primer caso no existe libertad, para que ésta impregne el

proceso político es necesario un gobierno en el que ningún ciudadano pueda temer a

otro, si el objetivo es lograr esa estabilidad deben atribuirse poderes a diferentes

órganos:

3 El objeto del presente trabajo consiste en generar una serie de dudas sobre el tema, que sirvan como punta de lanza en el estudio de temas constitucionales actuales. 4 Javier Hurtado, Sistema político en Jalisco. Colección Regiones y Política I. Centro de Estudios de Política comparada A.C. Universidad de Guadalajara. 1998. pp. 83–84


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Por lo que toca a Montesquieu, en su teoría de los tres poderes del Estado y sus

correspondientes categorías del programa político para el idealismo sistemático del

gobierno inglés, alude al fenómeno del poder para dar paso a una nueva configuración

de la política, al igual que a su ejercicio, pues al dividir el poder la decisión será más

popular, y el centralismo (absolutismo) se transformará cada vez más en gobierno del

pueblo.5

Según John Locke la división de poderes es un sistema contra la opresión del tirano. La

repartición en legislativo y ejecutivo se basa de forma fundamental en la necesidad de

aplicar permanentemente normas generales:

Cabe destacar que Locke, al igual que otros autores, parte de la idea de un Estado natural

y un contrato social. Ahora bien el soberano ya no es portador del poder absoluto —como

ocurre con Hobbes—, sino que su condición de parte contratante puede ser evocada por

el pueblo […], para él, el Estado es resultado de la libre decisión de aquellos ciudadanos,

que con anterioridad ya estaban ligados por relaciones de intercambio, y que sólo están

dispuestos a sellar el contrato con el fin de obtener una garantía duradera para sus

propiedades. Por consiguiente, el Estado de Locke consiste en la unificación de los

intereses privados de todos los sujetos económicos, los cuales se obligan a cumplir

determinadas reglas de juego para garantizar su bienestar particular y con él, el de la

sociedad particular.6

Gabino Fraga7 señala que la división de poderes, expuesta como una teoría política,

puede examinarse a partir de dos puntos de vista. Primero lo que respecta a las

modalidades que dicha teoría impone en el ordenamiento de los órganos del Estado;

segundo, la distribución de las funciones propias del Estado entre sus órganos:8

Desde el primer punto de vista, la separación de Poderes implica la separación de los

órganos del Estado en tres grupos diversos e independientes unos de otros, y cada uno de

5 Daniel Montero Zendejas, Derecho político mexicano, México, Trillas, 1991, pp. 25. 6 Idem, pp. 24. 7 Gabino Fraga, Derecho Administrativo, México, Porrúa, 2003. 8 De hecho para Gabino Fraga la división de poderes se constituye en la garantía de un Estado de derecho, donde existe la posibilidad de garantizar la equidad y como una herramienta de distribución de funciones que sirve para combatir el absolutismo.


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ellos en forma que los diversos elementos que lo integran guarden entre sí la unidad que

les da el carácter de poderes. […] Desde el segundo punto de vista, la separación de

Poderes impone la distribución de funciones diferentes entre cada uno de los Poderes; de

tal manera, que el Poder Legislativo tenga atribuido exclusivamente la función legislativa;

el Poder Judicial, la función judicial, y el Poder Ejecutivo, la administrativa.9

En este sentido, la separación de las funciones corresponde a la división del trabajo entre

los órganos. Para Jellinek ello se justificaría sólo dentro del esquema que sostiene, que la

diferencia entre los órganos equivale a la de las funciones. Sin embargo, tal situación no

es sostenible ya que según el mismo autor:

El poder del Estado no se deja fraccionar en sus manifestaciones exteriores, de suerte que

pueda hacerse una división de las funciones por los órganos correspondientes. Han sido

más bien consideraciones acerca de los fines las que han determinado las funciones que

a cada órgano se habían de encomendar. Por esto [...] aún en los países donde está

reconocida la separación de poderes, no es posible realizarla de una manera completa,

aún siendo conscientes de que se desvían del principio.10

Tratándose del Estado mexicano la Constitución Política establece a la República como

su forma de gobierno.11 En el artículo 41 se señala que el pueblo ejerce su soberanía por

medio de los Poderes de la Unión. En caso de la competencia entre ellos o

inconvenientes con los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los artículos

49 y 116 se plasma la división de poderes.

Se adopta la teoría de la división de poderes en la que el Ejecutivo tiene una

marcada preponderancia sobre los otros dos. Ahora bien, existe en la actualidad una

corriente que plantea un rediseño de tal teoría, aduciendo que no debe soslayarse el

hecho de que entre las dificultades prácticas que enfrenta la división de poderes, están

las que derivan del proceso político, proceso que no puede ser encerrado en una

fórmula abstracta.

9 Ibid, pp. 28–29. 10 Georg Jellinek, Teoría General del Estado, Buenos Aires, Argentina, Albatros. 1970. 11 Por cuestiones prácticas en el presente trabajo no se profundiza en lo relativo a la forma de gobierno, ya que ello será objeto de otro estudio.


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A partir del punto de vista teórico, la concepción democrática que sirve de base a la

doctrina de la soberanía popular obliga a que la división de poderes juegue un papel

de principio secundario. Dentro de este enfoque teórico, cada órgano del Estado

representa, dentro de sus límites, el poder del Estado. Es posible, entonces, hablar de

una división de competencias, pero no de una división de poderes.

En el mismo perfil Kelsen reconoce la separación de poder como un principio de

organización política al suponer que los tres denominados “poderes” pueden ser

determinados en tres distintas funciones coordinadas del Estado. Es posible definir las

líneas que separan entre sí a cada una de estas funciones, pero se cae en un error de

apreciación que no es corroborado por los hechos. Según Kelsen las funciones

primordiales del Estado no son tres sino dos: creación y aplicación de la ley, las que no

están coordinadas sino subordinadas.12

En efecto, las funciones propias del Estado son las formas de ejercicio de su

actividad, en las que a cada poder le corresponde una determinada función general

(administrar, legislar y aplicar el derecho). La aparición de órganos, cuya función

específica no encuadra dentro de alguna de esas funciones generales, se constituye en

una limitante a la que se enfrenta la teoría tradicional de la división de poderes, por lo

que se hace necesario ampliar la clasificación que la citada teoría establece:

La Teoría de la División de Poderes considera limitadamente tres poderes: el ejecutivo, el

legislativo y el judicial, para establecer como funciones del Estado la de administrar,

legislar y juzgar. Ha quedado fuera de esta teoría la trascendente función específica de

elegir a los conductores sociales; así como las funciones generales de procuración de

justicia y seguridad, de autoevaluación del Estado y de educación y comunicación

humana.13

Existe acuerdo en que la teoría de la división de poderes debe ser analizada. Si se llega

a la conclusión de que se encuentra desfasada debido a las diversas funciones que

tiene que desarrollar el Estado y que no pueden ser encuadradas en las funciones

12 Cfr. Kelsen, H, Teoría General del Derecho y del Estado, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1983. 13 Armenta Ponce de León, op. cit., p. 90.


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tradicionales, entonces será necesario un nuevo diseño. En términos más claros, es

necesaria una nueva reflexión acerca de las carencias que la citada teoría presenta

frente a la conformación actual de la estructura y la organización estatal:

En la actualidad se entiende que dentro de un Estado pueden haber funciones distintas

[…] o tareas que deban ser llevadas a cabo por órganos diferentes a los tradicionales. La

realidad estatal contemporánea, que en los últimos tiempos se ha vuelto muy compleja y

problemática, ha hecho surgir la necesidad de ir perfeccionando las formas de actuación

de los órganos públicos y la distribución de funciones entre ellos. En este contexto es en el

que empiezan a crearse los órganos constitucionales autónomos.14

Los órganos constitucionales autónomos,15 conforme a criterios doctrinarios coincidentes,

cuentan con una serie de características que pueden resumirse en:

I) Una configuración expresa de su composición, funciones y mecanismos de

designación de sus integrantes en el propio texto constitucional. Asimismo, cuentan

con un catálogo de atribuciones constitucionalmente establecidas.

II) Son indispensables en la configuración de la estructura del Estado.

III) Participan en la dirección política del Estado, ya que inciden en la formación de la

voluntad estatal.

IV) Se ubican fuera de la estructura orgánica de los poderes ejecutivo, legislativo y

judicial, es decir, no forman parte de ninguno de esos poderes.

V) Tienen cierto rango de paridad con los demás poderes públicos, ya que no se

encuentran subordinados a ninguno de los poderes tradicionales.

VI) Sus funciones son esenciales en determinada esfera competencial, lo que no impide

que sus actuaciones no puedan ser revisadas en los términos que la propia

Constitución establece.

14 Carbonell, op. cit., pp.103. 15 En general se les considera órganos constitucionales autónomos a aquellos en los que está confiada una actividad directa e inmediata del Estado. Actividad que tiene que ver con aspectos relativos a funciones específicas necesarias para el desarrollo de la actividad estatal, y que no están conferidas a ninguno de los órganos de poder tradicionales, cuya actuación se encuentra en un rango de paridad con los otros poderes, conforme a las disposiciones constitucionales que les dan vida.


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México se encuentra ceñido a la teoría de la división de poderes de Montesquieu, la

cual es producto del acontecer de la vida del país y las necesidades de ampliar las

funciones del Estado a campos, en los que serían contradictorios los derechos de los

gobernados y la asunción de la responsabilidad de funciones específicas tales como: la

emisión de moneda y regulación en materia económica, la organización de la

renovación de los poderes públicos y la defensa de los derechos humanos contra el

ejercicio despótico e indebido del poder. El diseño constitucional actual contiene los

llamados organismos constitucionales autónomos, autonomía que se ha otorgado a

entidades públicas que desempeñan funciones específicas relacionadas,

principalmente con cuestiones cuya naturaleza tiene matices, ya sea de funciones

administrativas, jurisdiccionales y/o cuasi jurisdiccionales.

En este sentido si en la Constitución mexicana se reconoce, en términos de la teoría

clásica, la división de poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y se han creado

organismos a los que se les atribuye el carácter de organismos constitucionales

autónomos16, se presenta la oportunidad de generar estudios doctrinarios sobre el

particular. Estudios que permitirán afirmar la propia conformación y funciones de los

poderes tradicionales del Estado, junto con el reconocimiento de organismos que

realizan funciones específicas constitucionales determinadas, y la posibilidad de que

puedan aportar elementos teóricos para plantear el rediseño de la llamada teoría de la

división de poderes.

El debate teórico entre la nueva doctrina se está generando. La discusión plantea

una serie de retos que afianzarán el surgimiento de una doctrina constitucional

mexicana sobre la clasificación de poderes o funciones del Estado. Por último puede

considerarse que en dicho proceso son dos los cuestionamientos que adquieren

especial relevancia en el derecho constitucional mexicano, ¿debe replantearse la teoría

clásica de la división de poderes?, ¿los organismos constitucionales autónomos, que

tienen funciones específicas, pueden constituirse en un nuevo poder?

16 En la realidad constitucional mexicana, los organismos constitucionales autónomos tienen un diseño, una organización sui géneris, porque la Carta Magna les otorga facultades constitucionales específicas, que no están encomendadas a ninguno de los poderes tradicionales.


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