Palestina: independencia de un Estado

PALESTINA: INDEPENDENCIA DE UN ESTADO

La Declaracin Balfour constituye uno de losdocumentos polticos ms increbles de todos lostiempos. Es un documento por el cual una prime-ra nacin, promete solemnemente, a una segundanacin, el pas de una tercera nacin.

Promise and Fulfilment Arthur KOESTLER

SUMARIO: I. Introduccin. II. Antecedentes. III. El Estado pa-lestino. IV. Palestina y su solicitud de admisin ante las orga-

nizaciones internacionales. V. Conclusiones.

I. INTRODUCCIN

La Declaracin de Independencia del Estado de Palestina, aprobada un-nimemente el 15 de noviembre de 1988 por el Consejo Nacional de Pa-lestina, reunido en Argel, puede considerarse como el ltimo requisitoprevio que quedaba por satisfacer para la consagracin del establecimien-to del Estado de Palestina.

Varios de los Estados que no han otorgado su reconocimiento alEstado de Palestina han argumentado que ste no podra otorgarse, puessera prematuro desde un punto de vista jurdico, y tambin poltico.

Lo que debemos preguntarnos es entonces, y fundamentalmente, si elreconocimiento que han otorgado ya cerca de un centenar de Estados, po-dra haber sido otorgado equivocadamente a una entidad que no estsatisfaciendo las condiciones de existencia de un Estado como sujeto dederecho internacional.

II. ANTECEDENTES

Al trmino de la Primera Guerra Mundial, la Sociedad de Nacionesdecidi que los pases integrantes del Imperio Otomano fueran puestosbajo mandato confiado a algunas potencias, pero sujeto siempre al controlde la Organizacin.

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730 TEMAS SELECTOS DE DERECHO INTERNACIONAL

Palestina de esta forma, fue puesta bajo el Mandato A, previsto en elprrafo 4o. del artculo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones.

Charles Rousseau estima que:

El Mandato A, se aplic a algunas comunidades separadas del ImperioOtomano, dotadas de existencia poltica propia, con vocacin de inde-pendencia total y provisionalmente sometidas a la administracin mandata-ria, considerndose que esta ltima deba cumplir el papel de gua y conse-jero. En este rgimen se incluyeron Siria y Lbano (bajo mandato francs),Palestina, Irn y Transjordania (bajo mandato britnico). En verdad se tra-taba de Estados en el sentido pleno de la palabra... cuyo acceso a la inde-pendencia quedaba momentneamente diferido.1

En 1947, el Reino Unido solicit al secretario general de las Nacio-nes Unidas que convocara a una reunin extraordinaria de la AsambleaGeneral con objeto de constituir una Comisin para Palestina.

As, la Asamblea General (sesin de Flushing Meadow, del 26 deabril al 15 de mayo de 1947), design una Comisin Especial de 11miembros, encargada de estudiar in situ las condiciones prevalecientes enPalestina.

En septiembre de 1947, siete de los miembros ----Canad, Checoslo-vaquia, Guatemala, Holanda, Per, Suecia y Uruguay---- se declararon afavor de la particin de Palestina en un Estado rabe, un Estado judo, yla ciudad de Jerusaln con status internacional.

El 29 de noviembre de 1947, la Asamblea General de las NacionesUnidas, adopta la Resolucin 181/11, por la cual se decide la particin dePalestina en dos Estados independientes: uno rabe, de 11 mil 800 km2, yotro judo, de 14 mil 500 km2; y de un rgimen internacional autnomopara la ciudad de Jerusaln, bajo la autoridad de las Naciones Unidas.2

Desde un principio, Israel no respet las fronteras fijadas por la Reso-lucin de particin que consagraban el establecimiento de un Estado ju-do y uno rabe. Israel no slo ocup el territorio propuesto para el Esta-do judo, sino que se apoder adems de una porcin sustancial delterritorio reservado al propuesto Estado rabe.

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1 Rousseau, Charles, Droit International Public, Pars, Edit. Sirey, 1974, t. II, p. 382.2 La Resolucin 181/11 fue aprobada por 33 votos a favor, 13 en contra y 10 abstenciones. En

contra votaron: Afganistn, Arabia Saudita, Cuba, Egipto, Grecia, India, Irn, Irak, Lbano, Paquis-tn, Siam, Siria, Turqua y Yemen. Para los principales textos concernientes al conflicto rabe-judo,ver: 1. Errera-Hoeschsteller, Le conflict israelo-arabe, 1948-1974, Pars, PUF, 1975.

El total del nmero de reas territoriales ocupado por Israel ascendia 20 mil 850 km2, del total de los 26 mil 300 km2 que representaba latotalidad del rea territorial de Palestina. Esto quiere decir que Israelacrecent el territorio del Estado judo ----tal y como haba sido propuestopor Naciones Unidas----, de una rea de 14 mil 500 km2, a una rea territo-rial de 20 mil 850 km2, y por mismo mengu el territorio rabe de 11 mil800 km2, a cerca de 5 mil 400 km2.

Durante la guerra de los Seis Das de 1967, en que Israel lanz unataque sorpresivo en contra de Egipto, Siria y Jordania, el Estado judoocup la ciudad antigua de Jerusaln, lo que quedaba de Palestina (lafranja del Gaza y Cisjordania), la pennsula del Sina y los altos del Goln.

De esta forma, bien puede decirse que a partir de 1967 Palestina llega ser un territorio ocupado en su totalidad.

Sin embargo, los refugiados, repartidos entre los diferentes pasesrabes, as como las poblaciones de Gaza y Cisjordania, se han considera-do siempre como palestinos no asimilados a ninguna poblacin rabede los alrededores.3

III. EL ESTADO PALESTINO

1. Descolonizacin diferida

Si, como dice Maurice Flory, el nacimiento de un nuevo Estado es unacontecimiento poco frecuente que puede producirse por secesin o pordescolonizacin, entonces es igualmente cierto que en el caso de Palesti-na, estamos frente a una hiptesis peculiar de descolonizacin diferida,cuyo origen se remontara al fin del mandato internacional en 1947. Enotras palabras, existira una falta de concordancia en el tiempo, un dca-lage, entre el acontecimiento previsto por la Resolucin 181/11 de laAsamblea General, y su realizacin concreta.4

Israel est imposibilitado de acuerdo con el derecho internacionalpara invocar la conquista o la ocupacin como ttulos vlidos para legiti-mar su apoderamiento de los territorios del Estado palestino.


3 Ver Cattan, Henry, Palestine and International Law, The Legal Aspects of the Arab-IsraelConflict, 2a. ed., Londres-Nueva York, Edit. Longmar, 1976, pp. 23-43.

4 Flory, Maurice, Naissance dun tat palestinien, Revue Gnrale de Droit InternationalPublic (RGDIP), Pars, Pdone, 1989, nm. 2, p. 394.

En la actualidad no hay duda que la comunidad internacional noacepta, como tampoco la jurisprudencia, que la conquista militar otorgueel mnimo ttulo como fundamento de reivindicacin territorial.

Igualmente y de acuerdo con los principios de derecho internacional,la ocupacin como medio de adquisicin territorial solamente puede con-cebirse en el caso de res nullius, y Palestina bajo ningn concepto ha sidonunca a lo largo de toda su historia terrae nullius.5

Ahora bien, reconocer la existencia de un nuevo Estado, es admitir almismo tiempo, la existencia de ciertos elementos constitutivos que lo de-finen: un territorio, una poblacin, un gobierno.

2. Espacio territorial

No existe Estado sin un espacio territorial, definido al menos relativa-mente, es decir, as sea grosso modo, y aun cuando puedan existir ciertosdiferendos sobre las delimitaciones precisas de su territorio.

De ah que no pueda existir, en sentido estricto, un Estado nma-da, que se definiera por su exclusiva poblacin.

Riguroso en cuanto a la exigencia de un mbito espacial de validez,el derecho internacional es por el contrario indiferente a ciertas peculiari-dades de la configuracin del Estado en cuanto tal.

As, por ejemplo, no hay espacio por pequeo que sea que no sea sus-ceptible de obtener la calificacin de Estado soberano, as como tambinpuede ello suceder con la posible fragmentacin del territorio. Sinduda, esto ltimo, es un obstculo para la homogeneidad nacional, peroello es en realidad una cuestin poltica, mas no jurdica.

El texto palestino de la proclamacin de independencia del 15 de no-viembre de 1988, no se aventura demasiado en la definicin precisa delterritorio. Habla solamente de tratar de poner fin a la ocupacin israel delos territorios palestinos, lo que parecera hacer un reenvo a la particinconsagrada en la Resolucin 181.

Pero sera ciertamente inequitativo, a todas luces, tratar de exigir quePalestina Tenga Un Respeto Ciego Por La Delimitacin Prevista en dichaResolucin, cuando es de todos sabido que Israel ha actuado unilateral-mente, proclamando, adems, que el status de la ciudad de Jerusaln nopuede ser objeto de discusin.


5 Jennings, R. Y., The acquisition of territory in international law, Manchester-Nueva York, 1963.

En este sentido cabe recordar que en la susodicha Resolucin 181(11) de 1947, la Asamblea General de las Naciones Unidas pidi que secreara un Estado rabe y un Estado judo en Palestina, y que en la Resolu-cin 242 de 1967, el Consejo de Seguridad orden que se retiraran lasfuerzas armadas israeles de los territorios ocupados, y que se reconocierala soberana, la integridad territorial y la independencia poltica de todoslos Estados de la regin.

Ahora bien, si no hay hasta el momento una delimitacin precisa delterritorio palestino, sto no impide su reconocimiento como Estado. Ladelimitacin del territorio de un Estado es algo til y benfico a todasluces, en tanto que evita conflictos entre pases limtrofes, pero en dere-cho positivo no es una condicin sine qua non para su reconocimientocomo Estado, e incluso muy a menudo, la precisin de las fronteras de lospases se ha realizado muy tardamente.6

Pero adems no hay que perder de vista de que si hasta el momentono ha podido darse una precisin de los confines territoriales palestinos,ello tiene como causa fundamental la agresin israel en los territoriosocupados.

El principio del no recurso a la amenaza o al uso de la fuerza contrala integridad territorial o la independencia poltica de cualquier Estado,consagrado tanto en derecho convencional (artculo 2o., prrafo 4o., Car-ta de la ONU), como en derecho consuetudinario, es una norma interna-cional que invalida automticamente cualquier anhelo de soberana porparte de Israel, sobre los territorios rabes ocupados.

Adems, la ocupacin de un territorio por fuerzas armadas no puedellevar a la desaparicin de un Estado, en todo caso lo que se llega a pro-ducir es una suspensin del ejercicio de su soberana.

As, por ejemplo, los Estados anexados por la fuerza entre 1935 y1940, como Etiopa, Austria, Checoslovaquia y Albania, no volvieron acrearse en 1945, sino que se consider que nunca haban dejado deexistir; no obstante, esta es una situacin absolutamente excepcional vin-culada a las caractersticas eminentemente peculiares de los acuerdos te-rritoriales consecutivos a las guerras.7

Por otra parte, y si hacemos mencin a la importante jurisprudenciade la Corte Internacional de Justicia, sta es contundente respecto al esta-


6 Ver Nguyen Quoc, P. Daillier, A. Pellet, Droit International Public, 2a. ed., Pars, 1989,p. 358.

7 Ver Thierry, Sue, Combacau, Ch. Vall, Droit International Public, L. tat, Chapitre IV, p. 225.

blecimiento definitivo de las fronteras de un Estado, y su posible validezo invalidez frente al derecho internacional.

En 1969, la Corte Internacional de Justicia declar:

la incertidumbre de las fronteras no puede afectar los derechos territoriales.Ninguna regla dispone por ejemplo que las fronteras terrestres de un Esta-do deban ser completamente delimitadas y definidas, y es frecuente que s-tas no lo sean en determinados lugares y durante largos periodos, como lodemuestra la cuestin de la admisin de Albania en el seno de la Sociedadde Naciones.8

Igualmente, son muchos los casos que registra la prctica diplomticaen este sentido. As, por ejemplo, puede recordarse la determinacin du-rante numerosos aos de la frontera entre Argentina y Chile, o tambinaquella entre Venezuela y Colombia.9

Como lo ha dicho Jean Salmon, polticamente no es en realidad laseguridad de las fronteras que conduce a la paz, sino antes al contrario, esla paz la que genera la seguridad de las fronteras.10

3. Poblacin

El Estado es una colectividad y no existe sin una poblacin, esto es,sin personas ocupando el rea territorial en cuestin.

De acuerdo con el derecho internacional positivo, ninguna califica-cin ulterior es requerida, es decir, que no es necesario que la poblacinsea ms o menos numerosa, ni tampoco que sta sea estable.

Es cierto, como ya vimos, que no puede haber un Estado nmada,pero pueden existir Estados cuya poblacin se modifica constantementeporque su modo de vida nmada se desplaza en grupos que lo constituyenparcialmente, de un territorio a otro.

Respecto a la poblacin de Palestina, hay que decir antes que nadaque en tiempos de la Sociedad de Naciones, Gran Bretaa, como manda-


8 Monasterio de Saint Maoum. Opinin consultiva, 1924, CPJI Serie V, nm. 9, p. 18. Affairesdu Plateau Continental de la Mer du Nord, CIJ, Recueil des arrts, avis consultatifs et ordonnancesde la CIJ, 1969, p. 32.

9 Ver Salmon, Jean, La Proclamation de ltat palestinien, Annuaire Franais de Droit In-ternational, Pars, Edit. CNRS, 1988, XXXIV en particular, pp. 1-47.

10 Idem, p. 47.

taria, estaba obligada a no modificar en ningn caso el status jurdico delos habitantes del territorio considerados como sus administrados.

Jurdicamente los habitantes no eran nacionales de la potencia-man-dataria. El objetivo final del mandato era la libre determinacin y la inde-pendencia, al igual que para los dems pueblos con el mismo status, peroen el caso de Palestina no se respetaron las disposiciones del Pacto de laSociedad de Naciones, y no se condujo a la independencia del pueblo pa-lestino, nico titular de la soberana.

A propsito de la Resolucin 181 (11), la Declaracin de Inde-pendencia del Estado de Palestina manifiesta que:

A pesar de la injusticia histrica impuesta al pueblo rabe palestino que haprovocado su dispersin y lo ha privado de su derecho a la libre determina-cin una vez adoptada la Resolucin 181 de la Asamblea General de lasNaciones Unidas en 1947, donde se recomend la particin de Palestina endos Estados, uno rabe y otro judo; no cabe duda de que esta recomenda-cin todava garantiza hoy las condiciones de legitimidad internacional quefundamentan tambin el derecho del pueblo rabe palestino a la soberanay a la independencia.11

La Asamblea General de las Naciones Unidas no ha cesado nunca deproclamar y reafirmar los derechos inalienables del pueblo palestino, in-cluido el derecho de retorno, el derecho a la independencia y soberananacionales en Palestina, con arreglo a las disposiciones pertinentes de laCarta de las Naciones.12

Obviamente aqu se puede argir, que la Asamblea General no puedeser considerada como un rgano dotado de un poder jurdico constituyen-te, y de esto se sigue que va a disponer solamente de facultades que leson conferidas por el tratado que la constituye, la Carta de las NacionesUnidas.

As, si en principio las resoluciones de la Asamblea General no po-seen fuerza coercitiva frente a los Estados, es cierto, sin embargo, que enlos ltimos aos ha quedado perfectamente establecido que existen reso-luciones que poseen una significacin jurdica precisa, como son justa-


11 Es increble que la Resolucin 181 (11) por la que se decidi la particin de Palestina en dosEstados, sea cuestionada por Israel cuando se trata de su aplicacin al Estado palestino, siendo quedesde 1948, Israel extrae de tal Resolucin su legitimidad como Estado.

12 Ver particularmente las resoluciones 3236 y 3237 (XXXIX) de 1974, y la Resolucin 3376(XXX) que estableci un Comit para el ejercicio de los derechos inalienables del pueblo palestino.

mente las resoluciones donde se consagraron los principios ya contenidosen la Carta de Naciones Unidas, como es el caso de la autodeterminacinde los pueblos. En estas hiptesis la resolucin vincula a un Estado, en lamedida que ese mismo Estado es parte de la Carta, la cual en esencia noes sino un tratado multilateral.13

Por ltimo, es verdad que el testimonio ms impresionante de la co-hesin del pueblo palestino en cuanto tal, est en la misma perennidad de loscampos de refugiados. Si los palestinos fueran rabes susceptibles de con-fundirse con sus hermanos, despus de 40 aos, es decir, despus de dosgeneraciones, los refugiados palestinos habran sido absorbidos por elresto del pueblo rabe, lo cual no se ha dado en lo absoluto.

Otra prueba ms, est dada por la intifada, es decir, la manifestacinde una resistencia colectiva que viene a aportar la prueba de que los pa-lestinos que han permanecido en los territorios ocupados, no llegaron aser egipcios en Gaza, ni jordanos en Cisjordania, sino que ellos constitu-yen una poblacin que reivindica la liberacin de su territorio.14

4. Autoridad poltica

De acuerdo con el derecho internacional consuetudinario, la confor-macin de un Estado supone un tercer elemento: una autoridad poltica,un gobierno.

El Consejo Nacional de Palestina (parlamento en exilio) es la msalta autoridad dentro de la Organizacin de Liberacin Palestina (OLP), yrepresenta al conjunto del pueblo palestino, teniendo en cuenta considera-ciones de orden geogrfico y poltico.

El Comit Ejecutivo es el rgano de ejecucin y los miembros que locomponen son designados por el Consejo Nacional de Palestina, antequien son responsables.

El Comit que consta de varios departamentos, ejerce una funcin decontrol de los distintos organismos, promulga directrices, establece pro-gramas y toma decisiones sobre las actividades de la OLP.

En la declaracin poltica ----adoptada el mismo da que la declara-cin de independencia----, el Consejo Nacional de Palestina, en espera dela completa formacin de un gobierno permanente, encomend al Comit


13 Ver el excelente curso pionero de Jorge Castaeda impartido en La Haya: Valeur juridiquedes rsolutiones des Nations Unies, Recueil des Cours, Leyde, Sitjhoff, 1971, t. 129, pp. 214-222.

14 Ver Flory, Maurice, op. cit., supra, nota 4, pp. 398 y 399.

Ejecutivo que asumiera las funciones de dicho gobierno y ejerciera todaslas prerrogativas necesarias para dicho fin.15

En la historia de las relaciones internacionales podemos encontrarciertos precedentes similares de lo que est ocurriendo con el gobiernopalestino. As, para no ir ms lejos, baste recordar que durante la Segun-da Guerra Mundial se consider que el Comit Nacional Checoslovaco yel Comit Nacional Polaco gozaban de la condicin de gobierno provisio-nal de sus respectivos pases, habiendo sido reconocidos como tales porlos Aliados, aun y cuando ambos pases haban cado bajo la dominaciny anexin del III Reich.

Ahora bien, la exigencia de un pleno control del territorio por partede las autoridades del Estado en cuestin, no debe considerarse como unrequisito en sentido absoluto; es suficiente, para que sea establecido ini-cialmente y mantenido en el tiempo, que el gobierno sea obedecido por elmedio que sea, en una forma ms o menos regular y constante.

Esta caracterstica sera la que, a nuestro parecer, podra suscitar mspolmica al respecto, ya que difcilmente podra argumentarse que laOLP posea el control exclusivo sobre la colectividad, con exclusin detoda otra autoridad.

En realidad, por lo que respecta a este punto, el gobierno palestinoposee una efectividad limitada, como consecuencia de las fuerzas israe-les de ocupacin.

Debemos preguntarnos si, se debera considerar que Palestina y laOLP, que es su rgano de gobierno, estaran sometidos al control real dealguna autoridad exterior? La respuesta no puede ser sino negativa, yaque Israel no pretende poseer una autoridad sobre la OLP, sino lo queaduce es poseer un cierto control sobre los territorios que ha sometido auna anexin ilegtima, impidiendo as al Estado palestino ejercer su so-berana.

El derecho internacional contemporneo rechaza tomar en considera-cin una situacin proveniente de una efectividad ilegal. El principio se-gn el cual ex injuria jus non oritur encuentra numerosas aplicaciones enla prctica.

As, como memoria baste citar diversas entidades creadas por arma-das de ocupacin que fueron consideradas como poseyendo un carcter


15 Ver Solicitud de admisin del Estado de Palestina como Estado Miembro de la UNESCO,131/EX/43 Corr. Pars, 17 de mayo de 1989, Consejo Ejecutivo, 131a. Reunin.

ficticio, como por ejemplo, Mandchoukouo (1931-1945), Eslovaquia(1939-1944) y el Estado de Croacia (1941-1944).

En una poca ms reciente, diversas entidades, con todo y que conta-ban con un control bastante efectivo, no fueron reconocidas por la comu-nidad internacional, ya que se sustentaban en una ilegitimidad de hecho yde derecho. En este sentido puede mencionarse el caso de Rodesia delSur, como qued bien claro en varias resoluciones del Consejo de Segu-ridad.16

Igualmente y en este sentido puede mencionarse el caso de la presen-cia de Sudfrica en Namibia. En su opinin consultiva del 21 de junio de1971, la Corte Internacional de Justicia declar que ...los Estados miem-bros de las Naciones Unidas tenan la obligacin de reconocer la ilegali-dad de la presencia de Sudfrica en Namibia....17

La situacin no viene a ser diferente en lo que concierne a las con-quistas israeles, por lo menos aquellas consecutivas a la guerra de 1967.La Resolucin 242 (1967) del Consejo de Seguridad proclama expresa-mente la inadmisibilidad de la adquisicin de territorios como consecuen-cia de la guerra y exige el retiro de las fuerzas armadas israeles de losterritorios ocupados durante el reciente conflicto.

5. Reconocimiento

Conforme a derecho internacional no se requiere, stricto sensu, deninguna especie de intervencin o voluntad exterior para la fundacindel Estado; existe en derecho, desde que existe de hecho, porque una re-gla jurdica anterior vincula esta consecuencia legal a la realizacin decondiciones de hecho.

En otras palabras, la regla se contenta con tomar nota de una efectivi-dad, y siguiendo un mecanismo corriente en derecho internacional, consa-gra legalmente lo que los hechos han materializado, y que no podra ne-gar, so pena de viciarse de una serie de ficciones ridculas.


16 Resoluciones 216 y 217 de 1965.17 RAAOCIJ, 1971, p. 58.

Sin embargo, el reconocimiento es un mecanismo fundamental enun orden jurdico que obedece por completo al principio segn el cual, losEstados no se comprometen jurdicamente ms que por su propia volun-tad. El reconocimiento va a determinar su ingreso en el sistema de la co-munidad internacional; por lo cual se declara, se constata, la existenciadel nuevo Estado.

No hay que perder de vista, por otro lado, que las condiciones de exis-tencia de un Estado y su consiguiente reconocimiento permanecen, a pe-sar de lo que se consigna en los manuales, como un problema bastanteimpreciso, pues como dice el profesor Salmon, cada caso es siempre unacuestin de especie, nica, particular, y las calificaciones en uno u otrosentido estn impregnadas aqu, ms que en cualquier otro campo, por unrelativismo en donde las condiciones de mera oportunidad poltica sonpredominantes.18

Pero debe quedar claro que una situacin-Estado no reconocida, esalgo similar a la existencia de un tratado internacional del cual no fueraparte un cierto Estado; si un Estado no es parte, el tratado no lo vinculajurdicamente, pero ste existe independientemente de su vinculacin.

El reconocimiento, acto discrecional y por consiguiente totalmentealeatorio, no puede ser la condicin legal de la existencia de una situa-cin, de ah su eminente carcter declarativo y no constitutivo.19

Hasta la fecha, 98 Estados han reconocido al Estado de Palestina, he-cho ste de gran alcance que refuerza la posicin del Estado en el planojurdico.

La posicin de Francia respecto al reconocimiento de Palestina nodej de sorprender. El ministro de Relaciones Exteriores, seguido algunosdas despus por el presidente de la Repblica, declar que era contrario ala jurisprudencia francesa reconocer un Estado sin territorio definido, locual es increble, pues Israel es el primer Estado que no cuenta con unterritorio claramente definido.20


18 Salmon, Jean, op. cit., supra, nota 9, p. 39.19 Conviene precisar que cuando Palestina solicit su ingreso en 1989 a la OMS, y luego a la

UNESCO, nos encontramos aqu en presencia de un problema de admisin a una organizacin inter-nacional, y no ante un problema de reconocimiento. En lo que toca concretamente a la UNESCO, lasolicitud de admisin presentada por Palestina debe examinarse en funcin de las condiciones preci-sadas en la Constitucin de la UNESCO, y en el artculo 92 del reglamento de la Conferencia Gene-ral, con exclusin de cualquier otro criterio o condicin. Ver Doc. 131/EX/43, add, Pars, 7 de juniode 1989, addendum.

20 Ver Le Monde, 7 de enero de 1989.

En realidad, los primeros reconocimientos de Israel se produjeron noya, cuando sus fronteras todava no estaban delimitadas, sino inclusocuando Israel haba comenzado, desde 1948, a rebasar los lmites fijadosen la Resolucin 181 de la Asamblea General.

Cmo explicar que lo que ayer se consider vlido para uno, hoy enda no lo sea para otros, siendo que los dos, son los destinatarios de lamisma Resolucin 181, oficialmente reconocida por la parte palestina?

IV. PALESTINA Y SU SOLICITUD DE ADMISIN ANTELAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

1. La Organizacin Mundial de la Salud (OMS)

En la sesin de 1989 la Organizacin Mundial de la Salud, se decididiferir hasta una prxima reunin la adopcin de una decisin relativa ala cuestin del ingreso de Palestina a dicha Organizacin.

El escrutinio, en el seno de dicho rgano plenario, fue revelador tantopor las nuevas relaciones polticas a escala mundial, como por las divisio-nes dentro de los pases en desarrollo.

La Unin Sovitica y la totalidad de los pases socialistas euro-peos, emitieron su voto en el mismo sentido que el de los pases occiden-tales y el de buen nmero de los pases en vas de desarrollo, para rechazarlas pretensiones de Palestina de ser miembro de pleno derecho dentro dela OMS: 83 votos en contra, 47 a favor y 20 abstenciones.

A priori, el fracaso de la central palestina podra sorprender si tomamosen cuenta, que ya para entonces cerca de cien pases haban otorgado sureconocimiento oficial al Estado de Palestina como sujeto internacional.

Sin embargo, y esto es fundamental, en materia de admisin en elseno de los organismos internacionales, principalmente aquellos del Sis-tema de Naciones Unidas, las consideraciones de oportunidad polticaprevalecen muy frecuentemente sobre la apreciacin de los elementosconstitutivos de un Estado soberano.

En el caso de la Organizacin Mundial de la Salud, Estados Unidosmultiplic las presiones y amenazas sobre los Estados miembros de laOrganizacin, blandiendo principalmente la espada de Damocles de lassanciones financieras en contra de este organismo, el cual recibe cerca dela mitad de sus recursos ordinarios y extrapresupuestarios del mismoWashington.


Este chantaje que, para decir lo menos, tiene en poca estima la ti-ca internacional, brind la prueba contundente de que la autonoma de lasorganizaciones internacionales del Sistema de Naciones Unidas se ve so-metida a un nuevo filtro relativo a la reparticin de las contribucionespresupuestarias de los Estados miembros.

En tanto que las tres cuartas partes de los Estados miembros no apor-ten ms del 1 por ciento de los crditos presupuestales, y que EstadosUnidos, por s solos, sigan participando con por lo menos una cuarta partedel presupuesto global, los mayores contribuyentes seguirn siendo losgrandes actores en la toma de decisiones polticas.21

2. La Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Cienciay la Cultura (UNESCO)

En mayo de 1989, Palestina present oficialmente ante la 131a. Reu-nin del Consejo Ejecutivo de la UNESCO su solicitud de admisincomo Estado miembro de la organizacin internacional.

El artculo II de la Constitucin de la UNESCO se refiere a losmiembros de la organizacin. Su prrafo 1o. trata de los Estados miem-bros de las Naciones Unidas que tienen derecho a formar parte de laUNESCO. El prrafo 2o. por su parte, se refiere a los Estados que no sonmiembros de las Naciones Unidas y que ...podrn previa recomendacindel Consejo Ejecutivo, ser admitidos como miembros de la organizacin,por mayora de dos tercios de votos de la Conferencia General.

As, en el artculo anterior se enuncian las condiciones necesariaspara ser miembros de la UNESCO: ser un Estado, y el procedimiento deadmisin: una decisin de la Conferencia General por mayora de dos ter-cios de votos, previa recomendacin del Consejo Ejecutivo.

Es evidente que este texto est confiriendo a los Estados miembrosun amplio poder de apreciacin sobre las condiciones de los candidatos.

Si bien en el texto de este artculo 2o., se estipula que el candidatotiene que ser un Estado, no se da ninguna definicin de lo que se debeentender por Estado. Lo mismo ocurre con la Carta de las NacionesUnidas, aunque en su artculo 4o. del artculo 2o. de la Constitucin de la


21 Washington dej entrever claramente que la admisin de Palestina en el seno de la OMStendra por consecuencia la interrupcin de sus contribuciones al presupuesto ordinario (73 millonesde dlares) al igual que a los programas especiales de la OMS (25 millones de dlares). Ver Le Mon-de, Pars, 25 y 26 de junio de 1989.

UNESCO, se fijan determinadas condiciones para la admisin de nuevosmiembros.22

Si el texto del Acta Constitutiva de una organizacin internacional noda una definicin de lo que ha de ser un Estado para efectos de su admi-sin, el rgano plenario, en este caso la Asamblea General de la UNES-CO, no puede ejercer a este propsito otras prerrogativas sin excederse enel ejercicio de los poderes expresamente reconocidos por su Constitucin.

As, desde el momento en que la solicitud de admisin satisface lascondiciones enunciadas en la Constitucin, nada impide para que se otor-gue a dicha solicitud un seguimiento favorable, con exclusin de cual-quier otra consideracin.

La admisin en las organizaciones internacionales no tiene la mismasignificacin que el reconocimiento de un Estado. Este depende de la volun-tad soberana de los pases, y se sita en el plano de las relaciones bilaterales.

En el caso concreto, la UNESCO no posee competencia ni jurisdic-cin para apreciar los criterios o requisitos del Estado solicitante, comode modo semejante no los tiene cuando se verifican las credenciales de losdelegados ante las conferencias internacionales; las credenciales se ex-tienden en funcin de normas relativas a su forma, y no tratando de deter-minar si una credencial u otra ha sido otorgada por un gobierno legtimopero no efectivo, o ilegtimo, pero efectivo.

Una vez que el Consejo Ejecutivo de la UNESCO decidi por con-senso examinar, en septiembre de 1989, la solicitud de admisin de Pales-tina, el secretario norteamericano de Estado adjunto, encargado de lasinstituciones internacionales, el seor John Bolton, indic expresamenteque la ...admisin de Palestina a la UNESCO como miembro de plenoderecho, pondra definitivamente punto final a todo proyecto de regresode Estados Unidos al seno de la organizacin.23

Habindose retirado Estados Unidos desde 1987 de la UNESCO, pa-reca evidente, en principio, que no debera poseer la misma capacidad depresin financiera de la que tiene en el seno de la OMS.

Adems, en la perspectiva de las autoridades palestinas, las posibili-dades de ingresar a la UNESCO parecan mucho mejores, ya que se to-


22 En el artculo 4o. de la Carta de Naciones Unidas se consagra: Podrn ser Miembros de lasNaciones Unidas todos los dems Estados amantes de la paz que aceptan las obligaciones consigna-das en esta Carta, y que, a juicio de la Organizacin, estn capacitados para cumplir dichas obligacio-nes y se hallen dispuestos a hacerlo.

23 Ver Le Monde, Pars, 20 de mayo de 1989.

maba en cuenta que exista una mayora a su favor dentro del ConsejoEjecutivo (29 o 30 votos a favor sobre la composicin de los 51 miem-bros), as como entre los cerca de 158 delegados a la XXV ConferenciaGeneral, los cuales, siempre y de acuerdo con los pronsticos palestinos,deberan avalar en el otoo de 1989 la Resolucin del Consejo Ejecutivo.

Sin embargo, y ante una creciente y persistente actitud hostil por par-te de algunos pases pero, sobre todo, de Estados Unidos, Palestina solici-t ante la XXV Conferencia General, posponer su demanda de admisin ala UNESCO, para la prxima Conferencia General.

El representante de la Organizacin para la Liberacin de Palestinaante la UNESCO, el seor Omer Massalha, explic que Palestina no que-ra ser el pretexto para una nueva crisis que se produjera en el seno dela Organizacin para la Educacin, la Ciencia y la Cultura.

Si la votacin iba implicar una mayor confrontacin, y si Estados Uni-dos iba aducir que no reingresaban a la UNESCO, en virtud de la admisinde Palestina como miembro de pleno derecho, entonces el gobierno palestinooptaba por posponer su demanda de admisin a la Organizacin.24

De esta suerte, si en una prxima sesin, el Consejo Ejecutivo reco-mienda a la Conferencia General la admisin de Palestina, esto se har deconformidad con el artculo 2o., prrafo 2o., de la Constitucin de laUNESCO, as como de los artculos 92 y 93 del Reglamento de la Confe-rencia General.

En este supuesto, la Conferencia General tendra que votar por unamayora de dos tercios, ya que se tratara de la admisin de un nuevo Es-tado miembro. (Constitucin, artculo 2o., prrafo 2o.).

De igual forma y si el procedimiento de votacin se llega a realizar enforma de votacin secreta (baste que lo solicite el presidente o un mnimo decinco miembros), podra dificultarse la obtencin de los dos tercios requeri-dos entre los votos vlidos, esto es, la diferencia entre el nmero total deEstados miembros que tengan derecho a voto en la reunin, por una parte,y el total de ausentes, abstenciones y papeletas nulas, por otra parte.

V. CONCLUSIONES

En realidad como lo ha demostrado el profesor Joe Verhoeven, laidentificacin del Estado escapa a todo criterio preestablecido y no obe-


24 Ver The New York Times, 20 de octubre de 1989.

dece a ninguna regla: sta opera de una manera puramente emprica, algrado de los intereses y las ideologas de los miembros de la comuni-dad internacional, cuyos reconocimientos adquieren por ello un alcancefundamental.

Por lo dems, el apego rgido a los elementos constitutivos del Estadooculta el elemento motor en la creacin de los nuevos Estados, el ejerci-cio del derecho de los pueblos a la autodeterminacin que conviene rein-troducir dentro del principio de la soberana.25

El reconocimiento del Estado palestino no ha sido por lo tanto pre-maturo, ni mucho menos algo as como un pretendido reconocimientoilegtimo.

Un reconocimiento sera ilegtimo en el caso de una violacin alprincipio de no-intervencin, esto es, en la hiptesis de un gobierno ca-rente todava de efectividad. Igualmente podra hablarse de ilegitimidad,en el caso de que se afecte la soberana de otro Estado, esto es, en el su-puesto de un reconocimiento de secesin, cuando todava, la entidad se-cesionista no ha tenido oportunidad de establecerse de manera efectiva.

Ninguna de estas hiptesis tiene cabida en el problema del reconoci-miento de Palestina, ya que Israel no es ms que un ocupante extranjeroque est impidiendo al pueblo palestino el ejercer su derecho a la libreautodeterminacin.26

En realidad, la tragedia de la expulsin del pueblo palestino de supropia tierra, no puede tener justificacin o excusa alguna. No slo cons-tituye una grave infraccin al derecho internacional y a los principiosde la Carta de las Naciones Unidas (H. Cattan), sino tambin y al mismotiempo, constituye una violacin de los ms elementales principios dederecho humanitario, sin paralelo alguno en los anales de la civilizacinmoderna.


25 Ver Verhoeven, Joe, Ltat et lordre juridique international Remarques, RGDIP,1978, p. 753.

26 Ver Salmon, Jean, op. cit., supra, nota 9, pp. 61 y 62. El 13 de septiembre de 1993 se firmen Washintong, D.C., un acuerdo histrico, por el que se dio un reconocimiento mutuo entre Israel yPalestina, firmndose adems una Declaracin de Principios, sobre el autogobierno de los territo-rios ocupados. Ver Moreau Defarges, P., Relations Internationales, 3a. ed., Pars, Editions du Seuil,1997, vol. I, pp. 150-171.

Palestina: independencia de un Estado

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