Perdiendo El Control

SASKIA SASSEN

¿PERDIENDO EL CONTROL?

La soberanía en la era de la globalización

1.El estado y la nueva geografía del poder

La globalización económica representa una de las más importantes

transformaciones en la organización territorial de la actividad económica y del

poder político-económico. ¿Cómo reconfigura la exclusividad territorial de las

estados soberanos y cómo está llamada a afectar tanto a la soberanía como al

sistema de gobierno basado en los estados soberanos? ¿Ha contribuido ía

globalización económica de los últimos diez o quince años a una importante

discontinuidad institucional en la historia del estado moderno, del moderno

sistema interestatal y, especialmente, en el sistema de gobierno?

El término soberanía tiene una larga historia que parte de Aristóteles, pasa

por Bodin y Hobbes, por las revoluciones americana y francesa, y llega en

nuestros días a una nueva e importante transformación. De ceñirse a la soberanía

del gobernante se convirtió en la voluntad del pueblo imbricada en el estado-

nación, es decir, en la soberanía popular. Durante mucho tiempo se centró en la

preocupación por el orden interno, un concepto que ha influido en el derecho y en

la política internacionales durante muchos siglos. A menudo, la soberanía era

«atributo de un individuo poderoso cuya legitimidad sobre el territorio ... se

apoyaba en una autoridad divina o histórica pretendidamente directa o delegada».1

El sistema jurídico internacional no incorporaba necesariamente estos cambios a

medida que se iban produciendo. Pero, al término de la segunda guerra mundial,

el concepto de soberanía basado en la voluntad popular se había afirmado como

una de las condiciones de la legitimidad política de un gobier

1 Reisman (1990), p. 867

%

¿Perdiendo el control?no.’ El artículo l de la carta de las Naciones Unidas establece como

uno de sus propósitos el desarrollo de las relaciones amistosas entre los estados... «basadas en el respeto de los principios de igualdad de derechos y de la autodeterminación de los pueblos»; la declaración universal de los derechos humanos de 1948. artículo 21(3). afirma que la voluntad del pueblo deberá ser la base de la autoridad del gobierno ... a través de elecciones...*.3 Lo más significativo en este sentido es que esto quedaba ahora expresado en un documento jurídico internacional de carácter fundamental y constituyente. «En el derecho internacional, la soberanía quedaba al fin destronada.»4

La soberanía del estado moderno se constituyó en territoriosw

mutuamente excluyentes, y en la concentración de la soberanía en las

naciones. Existen otros sistemas de gobierno, especialmente aquellos centrados

en organizaciones supranacionales y en emergentes sistemas jurídicos privados

transnacionales. V existen precedentes de tales poderes transnacionales que, en

ocasiones, se impusieron a los estados. como cuando la Liga de las Naciones se

arrogó el derecho de inter\ ención para proteger los derechos de las miñonas.

Los sistemas de gobierno no necesitan ser territoriales, como en determinados

sistemas basados en afinidades, que pueden no estar territorialmente fijados, como

en las sociedades nómadas; o, aunque esten territorialmente fijados, no tengan por

qué ser excluyentes.5 Sin embargo, en general, en el mundo moderno, el gobierno

fluye de la absoluta soberanía del estado sobre su territorio nacional.

Conseguir una territorialidad excluyeme no fue tarea fácil. Costó siglos de

luchas, guerras, tratados que se concenaban y se violaban. la nacionalización de

territorios a lo largo de lineas mutuamente exclu> entes, y garantizar la clara

concentración de poder y de sistema de gobierno que caracteriza al estado

soberano. Durante la transición del estado medieval al estado moderno

coexistieron múltiples sistemas de gobierno. Hubo monarquías centralizadas en

Europa occidental. ciudades-estado en Italia y ligas de ciudades en Alemania.*

Inclu-

2L PMCÍ (1992X facefesoat (1996X X Rmau (19*101. McDoagtl y Rct&maa (1*411.4. Rnmaa (19901, p.5 Vémac ha d&utWacio* a» los hfrniuni op« ir itlactoan cwrc w ir pv

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E] estado y la nueva geografia del poder 23

so cuando los estados-nación con territorialidad y soberanía excluyentes empezaban a emerger, otras formas pudieron haberse afirmado como alternativas más efectivas (por ejemplo, las ciudades-estado italianas o las de la Liga Hanseática en el norte de Europa) y la formación y pretensiones de los estados centrales tuvieron que afrontar una fuerte oposición.2 Incluso en la actualidad, siguen existiendo formas de concentración de poder y otros sistemas de gobierno, por ejemplo, sistemas no territoriales y no excluyentes como la Iglesia católica y la llamada nación árabe.

Desde hace mucho tiempo ha habido problemas con la territorialidad excluyente del estado moderno. Es inevitable comentar aquí lo que expone Garret Mattingly sobre el derecho de embajada en la Europa medieval. Tras conseguir brillantemente la creación de territorios mutuamente excluyentes, los estados cayeron en la cuenta de que no quedaba espacio para una gestión diplomática debidamente protegida. Porque lo cierto es que, a menudo, los diplomáticos tenían la sensación de estar amenazados —como así era en realidad—, aparte de ser recibidos a tomatazos. Además, para las actividades no cubiertas por inmunidades específicas, los diplomáticos podían ser juzgados por los tribunales del estado en el que ejerciesen su misión, igual que cualquier súbdito de ese estado.1

Existían distintas formas intermedias que garantizaban inmunidades específicas. Por ejemplo, el derecho de embajada podía, en muchos casos, ser concedido sin referencia a una soberanía específica, que permitía a los súbditos de las ciudades negociar directamente entre sí. Esta forma de derecho de embajada se hizo más problemática cuando el derecho de embajada se convirtió en una cuestión de reconocimiento de soberanía. Como señala Mattingly, una vez lograda la soberanía absoluta, los nuevos estados repararon en que sólo podían comunicarse entre sí «tolerando en su seno islotes de soberanía extranjera».3 Esto propició la solución de la doctrina de la extraterritorialidad, cuyas consecuencias son aún evidentes, como

2 Véase Tilly (1990). Sobre las ciudades-estado italianas y la Liga Hanseática del norte de Europa, véase el análisis de Spruyt (1994).3 Mattingly (1988), p. 244; Véase también Kratochwill (1986).

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¿Perdiendo el control?

agencias de clasificación crediticia, y de otras encantadoras entidades por el estilo, en los mercados de capital internacionales; las normas del GATT y del TLC para la circulación de trabajadores del sector servicios como parte del comercio internacional y la inversión en servicios; y la inmigración, sobre todo la circulación transfronteriza de trabajadores que cobran bajos salarios.

En mis anteriores investigaciones no pensé en estos temas en términos de gobemabilidad y responsabilidad. Pero aquí trato de comprender la configuración espacial y los regímenes jurídico-regla- mentadores que los concretan.

Uno de los aspectos de la globalización económica que ha recibido más atención por parte de los comentaristas y especialistas es la dispersión geográfica de las factorías, oficinas, delegaciones de servicios y mercados de muchas empresas. Una de las muchas versiones de esto es la cadena de montaje global en la fabricación, quizá especialmente puesta más espectacularmente de relieve por el infame caso de ordenadores personales que llevan la etiqueta Made in USA cuando, más del 70 por 100 de las piezas que los componen, fueron fabricados en el extranjero, y muy especialmente en países donde los obreros cobran sueldos muy bajos.4 Sin embargo, otra versión lo considera una zona de exportación de acabados —regida por un régimen especial arancelario y tributario que permite a las empresas, sobre todo a aquellas radicadas en los países en los que se pagan salarios más altos, exportar componentes semielaborados para su acabado en países donde se cobran sueldos más bajos para luego reimportar tales productos al país de origen sin aranceles sobre el valor añadido durante el proceso de manufactura. En la actualidad hay centenares de zonas con estas características. Uno de los casos más conocidos es el Programa de Industrialización Septentrional en México, en las zonas llamadas «maquiladoras». En México, hay plantas de muy distintos países, incluso plantas japonesas que manufacturan piezas de automóviles y componentes electrónicos enviados luego a plantas japonesas radicadas en Estados Unidos. Otro ejemplo común es el traslado al extranjero del sector terciario. Las llamadas empresas de servicios

4 Existen muchos trabajos sobre este tema. Véanse, por ejemplo, los de Bonacich etal. (1994), Morales (1994) y Ward (1990).

El estado y la nueva geografía del poder 27

están proliferando rápidamente tanto en número como en lugares de emplazamiento. Existen, por ejemplo, en China, pese a que no todos los empleados saben necesariamente inglés. El trabajo de oficina transfronteriza se centra, básicamente, en la introducción rutinaria de datos y es, en muchos aspectos, una extensión o prolongación de la práctica común en los países más desarrollados de situar delegaciones de apoyo en las afueras, o de desviar parte del trabajo burocrático a domicilios particulares. Existen otras variantes en esta tendencia hacia la dispersión e intemacionalización geográfica mundial. Ciertamente, los gobiernos nacionales tienen razones para conocer esto bien: están siempre porfiando por acogerse a los escurridizos recursos fiscales que implican las actividades de sociedades que operan en más de un país.

Desde la perspectiva del estado nacional, sobre todo del estado en los países más desarrollados, el traslado al extranjero del personal y de los acabados crea un espacio económico que va más allá del paraguas regulador del estado. En este aspecto, la importancia del estado está en declive. Aquí sólo podemos señalar los diferentes caminos a través de los cuales la globalización propicia esta desnacionalización parcial, tanto en los países en vías de desarrollo como en los muy desarrollados. En gran parte del mundo desarrollado ha adoptado la forma de zonas de libre comercio y de zonas de exportación de acabados donde las empresas pueden situar sus instalaciones de producción sin verse sometidas a los impuestos locales y a muchas otras reglamentaciones. Tales zonas existen en muchos países latinoamericanos y asiáticos. En estos casos, una parcela concreta de terreno se convierte en un territorio desnacionalizado; y con operaciones financieras, el proceso adquiere un significado más institucional y funcional.

Posiblemente, la dispersión geográfica de factorías y oficinas podría haber ido de la mano de una dispersión del control y de los beneficios o, si se prefiere, de una democratización de la estructura corporativa. Sin embargo, tiene lugar como parte de estructuras corporativas altamente integradas, con una fuerte tendencia hacia la concentración del control y la apropiación de los beneficios. Las grandes empresas contabilizan tales operaciones como «ventas en el extranjero», y es bien sabido que un elevado porcentaje (aproximadamente un 40 por 100) del comercio internacional se produce en realidad en el


28

contexto de la propia empresa y, según algunas fuentes, en un porcentaje más elevado aún.5

En el contexto de la economía global la cuestión de la territoria-lidad y de la soberanía tiene dos implicaciones importantes. En primer lugar, cuando existe dispersión geográfica de factorías, oficinas y delegaciones de servicio en un sistema de empresas integrado, sobre todo si se ejerce un control centralizado al más alto nivel, se produce también un crecimiento de las funciones centrales. Dicho más llanamente, cuanto más globalizadas se hacen las empresas, más crecen sus funciones centrales, en importancia, complejidad y número de transacciones.6 Las cifras, a veces un tanto vacilantes, implicadas en esta dispersión mundial exigen una creciente coordinación y gerencia en las sedes centrales. Por ejemplo, a principios de los años noventa, las empresas estadounidenses tenían más de dieciocho mil filiales en el extranjero. Pero menos conocido es el hecho de que las empresas alemanas tenían aún más (diecinueve mil) de las catorce mil que tenían a principios de los años ochenta, y que más del 50 por 100 de la mano de obra, de empresas como Ford Motor, GM, IBM y Exxon está en el extranjero.7 Gran parte de esta dispersión empezó hace mucho tiempo, y no se manifiesta en una única forma organizativa: tras estas cifras de carácter general subyacen muchos tipos de establecimientos, jerarquías de control y grados de autonomía.8

La segunda implicación en términos de territorialidad y soberanía, respecto a la economía global, radica en que estas funciones centrales se hallan desproporcionadamente concentradas en los territorios nacionales de los países muy desarrollados. Esto significa que afirmar que el impacto de la globalización crea una economía de espacios, que se extienden más allá de la capacidad reguladora de un solo estado, essólo una media verdad. En este sentido, es importante aclarar que las

5 Véase Centro de las Naciones Unidas para las Corporaciones Transnacionales 1993 y 1995. El centro fue una entidad autónoma hasta que en 1994 pasó a formar parte de la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD).6 Desarrollé estos temas en Sassen (1991). Este proceso de integración corporativa no debe ser confundido con la integración vertical, tal como se define convencionalmente. Véase también Gereffi y Korzeniewicz (1994) acerca de las cadenas de fabricación de productos básicos, y Porter (1990) acerca de los sucesivos valores añadidos, dos construcciones que ilustran la diferencia entre la integración corporativa a escala mundial y la integración vertical tal como se defínen convencionalmente.7 Para una relación más detalladas de estas cifras y sus fuentes, véase Sassen (1994).8 Véase, por ejemplo, Harrison (1994).


funciones centrales no sólo implican a las sedes centrales al más alto nivel, sino también a los más altos cargos financieros, jurídicos, contables, gerenciales, ejecutivos y planificadores necesarios para dirigir una organización empresarial que opere en más de un país y, en la actualidad, cada vez con mayor frecuencia, en varios países. Estas funciones centrales tienen lugar, en parte, en la sede central de las sociedades, pero algunas de estas funciones se han especializado y complicado tanto que las sedes centrales tienden cada vez más a contratarlas con empresas especializadas, en lugar de realizarlas en el seno de la propia empresa. Esto ha conducido a la creación de lo que se ha dado en llamar complejo de servicios para sociedades, es decir, la red de empresas financieras, jurídicas, contables, publicitarias y de otros servicios que afrontan las dificultades de operar con más de un sistema jurídico nacional, contable, cultura publicitaria, etc., y de hacerlo al paso que tienen lugar rápidas innovaciones en todos estos campos.9

Por regla general, aquellas empresas que se dedican a actividades más rutinarias, con mercados predominantemente regionales o nacionales, resultan estar cada vez más libres para trasladar o instalar sus sedes fuera de las ciudades, mientras que a aquellas que se dedican a actividades altamente competitivas e innovadoras, y con una fuerte orientación al mercado exterior, les beneficia estar ubicadas en el corazón de los centros comerciales internacionales más importantes, por más elevados que sean los costes. Ambos tipos de sociedades necesitan multitud de empresas de servicios, y las empresas de servicios más especializadas es más probable que radiquen en los centros urbanos que en lo que podríamos llamar zonas de oficinas situadas en el extrarradio. De tal manera, las aglomeraciones de empresas que realizan funciones centrales para la gerencia y coordinación de los sistemas económicos globales se hallan desproporcionadamente concentrados en países muy desarrollados, sobre todo, aunque no exclu-sivamente, en la clase de ciudades que llamo ciudades globales, como Nueva York, París y Amsterdam.10

Otro ejemplo actual de este trasiego entre un proceso o dinámica transnacional y un territorio nacional nos los brindan los mercados financieros globales. Las cifras que se manejan en estos mercados han aumentado notablemente, como revelan los estimados 75 billones de dolares movidos en el mercado de capitales global, un componente básico de la economía global. Estas transacciones dependen muy es-pecialmente de los sistemas de telecomunicaciones, que hacen posible

9 Véanse Sassen (1991 y 1994), Knox y Taylor (1995), Brotchie et al. (1995) y Lé Débat (1994).10 Es importante desligar analíticamente el hecho de las funciones estratégicas de la economía global, o de la dinámica global, del conjunto de la economía corporativa

30 _ ¿Perdiendo el control?

la transmisión instantánea de dinero e información por todo el mundo. Se ha prestado mucha atención a la capacidad de las nuevas tecnologías para la transmisión instantánea. Pero igualmente importante es la medida en que los mercados financieros globales se hallan situados en ciudades concretas de los países más desarrollados. Los grados de concentración son insospechadamente elevados. Por ejemplo, los préstamos concedidos por la banca internacional pasaron de 1,9 billones de dólares en 1980 a 6,2 billones de dólares en 1991; y siete países acumularon el 65 por 100 de estos totales, tanto en 1980 como en 1981. ¿Qué países? Los que cabe suponer: Estados Unidos, el Reino Unido, Japón, Suiza, Francia, Alemania y Luxemburgo.11

Los mercados bursátiles de todo el mundo se han hecho global-mente integrados. Además de la desregulación en los años ochenta en los mercados más importantes de Europa y de Estados Unidos, a finales de los ochenta y principios de los noventa, se sumaron a estadesregulación mercados como los de Buenos Aires, Sao Paulo, Bang-

kok, Taipei, etc. La integración de un número creciente de mercados

bursátiles ha contribuido a elevar el capital que puede movilizarse

a través de los mismos. El mercado mundial de valores movió 13

billones de dólares en 1995. Este mercado bursátil global

integrado, que hace posible la circulación de acciones que cotizan

11de un país. Los complejos de economía tradicional, poseen una dinámica de valorización que tiende a estar mucho más articulada con las funciones de la economía pública del estado, cuyo ejemplo por antonomasia es la fabricación fordiana. Sin embargo, los mercados globales financieros y de servicios punta, operan parcialmente bajo un paraguas reglamentador centrado en el mercado. Esto plantea cuestiones de control, especialmente en vista de la inadecuada capacidad actual para regular o controlar las transacciones en el ciberespacio. El control global y las funciones de dirección se realizan, parcialmente, dentro de estructuras corporativas nacionales, pero también constituyen un diferenciado subsector corporativo, que puede ser concebido como parte de una red que conecta las ciudades globales de todo el mundo. En este sentido, las ciudades globales son distintas de las antiguas capitales de los imperios de antaño, en tanto que son función de redes transfronterizas, más que, simplemente, la más poderosa ciudad de un imperio. Tal como yo lo concibo, no existe una única entidad global superponible a una determinada capital de un imperio; la categoría «ciudad global» sólo tiene sentido como un componente de la red global de lugares estratégicos. Véase Sassen (1991). Para determinados tipos de investigación, esta distinción puede no ser importante, pero sí lo es para comprender la economía global.19. Estos datos proceden del Bank for International Settlements, el llamado «banco central de los banqueros».


en bolsa en todo el mundo en cuestión de segundos, funciona dentro

de una red de lugares muy concretos, físicos y estratégicos, es

decir, en ciudades pertenecientes a territorios nacionales.

Nuevos ordenamientos jurídicos

El funcionamiento de redes mundiales de factorías, oficinas y dele-

gaciones de servicios, y la desregulación e integración global de

los mercados bursátiles, ha implicado una variedad de innovaciones

jurídicas de mayor o menor importancia. En pasajes anteriores he

comentado la porfía por nacionalizar el territorio y formar

territorios soberanos mutuamente excluyentes, y en particular sobre

la cuestión del derecho de embajada, que evolucionó a partir de una

forma de extraterritorialidad a través de la que resolver la

tensión entre la territorialidad excluyente y la necesidad de

transacciones entre los estados. El impacto de la globalización

económica en el territorio nacional y en la soberanía del estado

podría ser otra forma de tal territorialidad, aunque a una escala

mucho mayor. Mi exposición acerca del territorio en la economía

global sostiene que mucho de lo que consideramos global, incluyendo

algunas de las funciones más estratégicas necesarias para la

globalización, se basa en territorios nacionales. ¿Se trata de una

forma de extraterritorialidad que deja la soberanía del estado

básicamente inalterada? ¿O se trata de un fenómeno de otra índole

que afecta a la soberanía del estado y transforma parcialmente los

conceptos de territorialidad y de soberanía?

Para abordar estas cuestiones, es necesario examinar las

formas específicas de innovaciones jurídicas que se han producido y

en cuyo contexto se halla imbricada gran parte de la globalización,

además de analizar cómo se interrelacionan con el estado o, más

concretamente, con la soberanía del estado. Estos cambios e

innovaciones jurídicas

se caracterizan a menudo por la «desregulación» y son considerados casi como algo dado (aunque no lo consideren así los teóricos del derecho). En las ciencias sociales, desregulación es otra manera de llamar a la declinante importancia del estado. Pero, en mi opinión, estos cambios jurídicos contienen un proceso más específico que, paralelamente a la reconfiguración del espacio, puede señalar una transformación más fundamental en la cuestión de la soberanía, apuntando a nuevos contenidos y a nuevas ubicaciones para la específica propiedad sistèmica que llamamos soberanía. Por la que se refiere a la consideración del territorio en la economía global, mi punto de partida es una serie de prácticas y de formas jurídicas menores, de microhisto- rias que, sin embargo, pueden acumularse para propiciar tendencias o reglamentaciones de mayor

30 _ ¿Perdiendo el control?

envergadura (y me temo que van a producirse).Las empresas que operan transnacionalmente necesitan garantizarse

las funciones tradicionalmente ejercidas por el estado en el ámbito nacional de la economía, tales como garantizar los contratos y los derechos de propiedad.12 Sin embargo, en tanto que la globaliza- ción económica amplía la economía —pero no la soberanía— del estado-nación más allá de sus fronteras, esta garantía podría resultar amenazada.

De hecho, la globalización se ha visto acompañada por la creación de nuevas prácticas y reglamentaciones jurídicas y por la expansión y renovación de algunas formas antiguas que eluden los ordenamientos jurídicos nacionales. La globalización y la desregulación gubernamental no han significado la ausencia de regímenes reguladores e instituciones para la gobemabilidad de las relaciones económicas internacionales. Entre los más importantes del sector privado actual se encuentran el arbitraje del comercio internacional y la variedad de instituciones que realizan funciones de clasificación y asesoría crediticias que se han hecho esenciales para el funcionamiento de la economía global.

A lo largo de los últimos veinte años, el arbitraje del comercio internacional se ha visto transformado e institucionalizado como el principal método contractual para la solución de los litigios comer-

cíales transnacionales.21 También en este aspecto unos cuantos datos

ofrecen una imagen reveladora. Se ha producido una enorme prolife-

ración de los centros de arbitraje. Excluyendo a aquellos que entienden

en los litigios marítimos y de materias primas —una vieja tradición—,

en 1991 había ciento veinte centros, y en 1993 se establecieron otros

siete. Entre los más recientes se encuentran los de Bahrein, Singapur,

Sydney y Vietnam. En 1990 se produjeron unos mil arbitrajes, un

número que en 1992 se duplicó.22 En un relevante estudio sobre el

arbitraje del comercio internacional, Yves Dezalay y Bryant Garth

señalan que es un mercado deslocalizado y descentralizado para la

gestión de los litigios comerciales internacionales, conectado

21. Hay, por supuesto, otros mecanismos para resolver los litigios comerciales. El sistema en su conjunto incluye arbitrajes controlados por los tribunales, arbitrajes paralelos a los de los tribunales y varios mecanismos jurídicos, y parajurídicos, tales como la mediación. La siguiente descripción del arbitraje comercial internacional está tomada de Dezalauy y Garth (1995). Para estos autores, el arbitraje comercial inter-

12 Véanse Mittelman (1996), Paniteli (1996) y Cox (1987).


nacional signiñca algo distinto hoy en día a lo que signiñcaba veinte años atrás. Cada vez más formal, se asemeja paulatinamente al estilo de litigación estadounidense, debido a su creciente éxito e institucionalización. En la actualidad, los contratos comerciales internacionales para la venta de mercancías, asociación provisional (a veces permanente) para negocios prometedores pero arriesgados, proyectos de construcción, distribuciones, etc., son los más proclives a necesitar el arbitraje, en el caso de litigios que procedan de los acuerdos contractuales. La principal razón que se aduce, para esta opción, es que el arbitraje evita a ambas partes verse obligadas a someterse a los tribunales de una de ellas. También es importante la discreción del proceso. Tales arbitrajes pueden ser institucionales, ciñéndose a las leyes de instituciones tales como la Cámara Internacional de Comercio de París, la Asociación de Arbitraje Americana, el Tribunal de Arbitraje Comercial Internacional de Londres, y muchas otras; o pueden ser ad hoc, a menudo ciñéndose a las reglas de la Comisión de Derecho Mercantil Internacional de las Naciones Unidas (la UNCITRAL). Los integrantes del tribunal de arbitraje (por lo general tres particulares elegidos por las partes) actúan como jueces privados, que conceden audiencias y dictan resoluciones. Hay pocas bases para apelar a los tribunales, y la decisión final de estos jueces es más fácilmente aplicable entre los países signatarios que la de un tribunal convencional (bajo los términos de la convención de Nueva York, ampliamente adoptada en 1958).22. Dezalay y Garth (1995); Aksen (1990). A pesar de esta proliferación, existe una especie de comunidad de arbitraje internacional, un club sui generis, con relativamente pocas instituciones importantes y limitado número de miembros en cada país, que son los actores clave, tanto en el plano de la asesoría jurídica como del arbitrraje. Pero el enorme crecimiento del arbitraje en los últimos diez años ha conducido a una intensa competencia en el sector, hasta el punto de convertirse en un gran negocio jurídico (Salacuse, 1991). Delazay y Garth comprobaron que las sociedades multinacionales de abogados agudizan más la competencia entre ellas porque tienen la capacidad de negociar entre las instituciones, normativas, leyes y arbitrios. Las grandes sociedades de abogados del Reino Unido y de Estados Unidos han utilizado su poder en el mundo del comercio internacional para imponer su concepto del arbitraje y en

34 —■ ■ ■ ¿Perdiendo el control?con instituciones e individuos más o menos poderosos que compiten a la vez que se complementan.13

En este sentido, se trata de un sistema jurídico nada unitario, acaso

organizado, como señalan Dezalay y Garth, alrededor de una grandiosa lex mercatoria que quizá entrevieron algunos pioneros idealistas del derecho.14

Otro sistema regulador privado está representado por las agencias de

garantía de solvencia y clasificación crediticia, que vienen desempeñando un

papel cada vez más importante en la economía global. Dos agencias dominan este mercado y gestionan tres billones de dólares cada una: Moody’s Investors Service y Standard and Poor’s Rating Group.15 Hace diez años Moody’s y Standard and Poor no tenían analistas fuera de Estados Unidos. En 1993 ambas tenían unos cien en Europa, Japón y Australia. En su estudio de los procesos de clasificación crediticia, Sinclair comprobó que su eficacia se debe a su información sobre fondos de inversión suscritos por gobiernos y empresas.16 A este respecto pueden ser consideradas como una fuerza

significativa en el funcionamiento y expansión de la economía global.17 Y, al igual

que ocurre con el derecho mercantil, las agencias de Estados Unidos han extendido

su influencia en el extranjero; una influencia que, hasta cierto punto, puede ser considerada una función impulsora de la ortodoxia financiera estadounidense,

13 Resumido en Dezalay y Garth (1995); véase también Dezalay (1992).14 . Dezalay y Garth (1995). La llamada lex mercatoria fue concebida, por muchos, como una vuelta a un derecho mercantil internacional independiente de las leyes na-cionales (Carbonneau, 1990). Los abogados angloamericanos tienden a disentir de esta idea, tan académica, que sustentan muchos en Europa (véase Carbonneau, 1990), y a la par que «americanizan» el sector, lo alejan cada vez más de los conceptos jurídicos acedémicos y de la lex mercatoria.15 Existen varias agencias de clasificación crediticia en otros países, pero están orientadas a sus respectivos mercados nacionales. Ya hemos comentado la posibilidad de que se cree una agencia de clasificación crediticia de ámbito europeo, sobre todo con la fusión de una agencia basada en Londres con una francesa (Euronotation).16 A medida que crece la demanda de informes comerciales para la clasificación crediticia, crece la autoridad del concepto en el que se amparan. Sinclair (1994) con-sidera que esto está mal fundamentado, debido a los conceptos que lo animan. Los procesos intrínsecos en la clasificación crediticia se hallan ligados a ciertas asunciones, que están a su vez vinculadas a los intereses dominantes, sobre todo a estrechas teorías sobre la eficiencia del mercado. Tienden a primar los indicadores de precios puros y simples, y poca o ninguna intervención gubernamental. Sinclair señala que los costes de transición, tales como el desempleo, no suelen contabilizarse en las evaluaciones, y se consideran superados por los que crea el nuevo entorno (p. 143).17 Su poder ha aumentado en buena parte debido a la disintermediación y a la glo- balización del mercado de capitales. Algunas funciones realizadas por los bancos (por ejemplo, la intermediación) han perdido considerable peso en el funcionamiento del mercado de capitales. Oe ahí que, al estar los bancos sometidos con un considerable control gubernamental y sus sucesores no, las regulaciones gubernamentales sobre el mercado de capitales hayan declinado. Las agencias de clasificación crediticia, en tanto que entidades privadas, se han apropiado de algunas de las funciones de los bancos, por lo que se refiere a organizar información para quienes aportan o solicitan capital. Un cuestión importante radica en si las nuevas agencias, y el gran completo de enti-dades representado por Wall Street, han llegado realmente a formar un nuevo sector intermediario (véase Thrift, 1987).

El estado y la nueva geografía del poder 35especialmente en las perspectivas a corto plazo.

Americanización

Las reglamentaciones e instituciones transnacionales plantean cuestiones acerca de

la relación entre la soberanía del estado y la gobernabilidad de los procesos económicos globales. El arbitraje comercial internacional es, básicamente, un sistema jurídico privado, y las agencias de clasificación crediticia son sistemas de control privado. Al igual que otras instituciones, han emergido como importantes mecanismos de gestión, cuya autoridad no se centra en el estado. La actual reubicación de la autoridad ha transformado las capacidades de los gobiernos y

puede ser considerada como un ejemplo de la «gobemabilidad sin gobierno». A la que se ha referido Rosenau.18 Se trata de un tema que abordaré con mayor detalle en el capítulo siguiente; de una cuestión que también ha impulsado la formación de regímenes jurídicos transnacionales que han penetrado en ámbitos nacionales hastaentonces cerrados.19 A su vez, los ámbitos jurídicos nacionales se internacionalizan cada vez más en algunas de las economías más desarrolladas. Algunas de las viejas divisiones entre nacional y global se debilitan y, en cierta medida, se han visto neutralizadas. Las nuevas reglamentaciones transnacionales podrían, en principio, haber asumido varias formas y contenidos. Pero, en realidad, están adoptando una forma específica en la que los estados de los países más desarrollados representan un estratégico papel geopolítico. La hegemonía de las ideas neoliberales sobre las relaciones económicas, con su fuerte énfasis en los mercados, en la desregulación y en el libre comercio internacional, influyó en la política de Estados Unidos y del Reino Unido en los años ochenta, como influyen en la actualidad en la política de Europa continental. Esto ha contribuido a la formación de regímenes jurídicos transnacionales que se basan en los conceptos económicos occidentales.20

Dezalay y Garth señalan que lo «internacional» está constituido en gran medida por una confrontación entre los diversos enfoques nacionales. No existe un derecho global. También Martin Shapiro señala que no existe realmente un completo derecho internacional, ni por el establecimiento de un único legislador y aplicador de la ley global ni a través de un consenso del estado-nación. También sostiene que, de haberlo, sería más un derecho internacional que un derecho global. En realidad, ni siquiera es seguro que el propio concepto de derecho se haya unlversalizado, es decir, que las relaciones humanas en todas partes del mundo vayan a regirse por el derecho, aunque sea distinto en cada país. La globalización del derecho se refiere a una serie de fe-

18 Rosenau y Czempiel (1992).19 Véase Trubek et al. (1993).20 Esta hegemonía no ha pasado inadvertida como tampoco el importante debate que suscita. Por ejemplo, una cuestión signiñeativa que se plantea a menudo, debido a la difusión de los criterios jurídicos occidentales, afecta al análisis crítico de las premisas filosóficas de la autoría y la propiedad que definen el ámbito jurídico en Occidente (véase, por ejemplo, Coombe, 1993).

30 _ ¿Perdiendo el control?nómenos jurídicos muy limitada y especializada y, según Shapiro, se referirá siempre a Estados Unidos y a Europa, y sólo a veces a Japón y a algunos otros países asiáticos.21

De ahí que lo internacional emerja como un ámbito para la competencia reguladora entre los enfoques nacionales esenciales, con independencia de cuál sea la cuestión: protección del medio ambiente, constitucionalismo o derechos humanos.22 Desde esta perspectiva, «internacional» o «transnacional» se han convertido en los últimos tiempos en sinónimo de americanización, aunque el proceso no haya sido precisamente suave. Las protestas proliferan en todas partes, algunas de un modo patente y formalizado y otras no. En algunos países, sobre todo en Europa, existe resistencia a lo que se ve como una americanización de las normas del mercado de capitales globales, para la regulación de sistemas financieros y normas de información financiera. Sinclair señala que la intemacionalización de la clasificación crediticia a través de dos hegemónicas agencias estadounidenses podría ser considerado otro paso hacia una integración financiera global, o como algo de especial interés para las prioridades estadouni-denses. El resentimiento contra estas agencias de clasificación crediticia estadounidenses aumenta claramente en Europa, como se vio cuando en 1991 el Credit Suisse fue clasificado por debajo del nivel que tenía, y a principios de 1992 la Suisse Bank Corporation corrió la misma suerte. El conflicto resulta también evidente en la dificultad con la que las agencias extranjeras de clasificación crediticia consiguen ser reconocidas en Estados Unidos.

El Financial Times, por citar un ejemplo, ha informado sobre conversaciones privadas mantenidas en Londres, París y Frankfurt acerca de la posibilidad de fundar una agencia de ámbito europeo que pueda competir con las agencias más importantes situadas en Estados Unidos.23

El caso más ampliamente reconocido de americanización es visto, por supuesto, en la profunda influencia que la cultura popular estadounidense ejerce en la cultura global.34 Pero, aunque menos reconocida y más difícil de especificar, ha quedado también muy claro en las formas jurídicas ascendentes en las transacciones comerciales internacionales.35 A través del Fondo Monetario Internacional y del Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo, así como del GATT, la visión de Estados Unidos se ha extendido —algunos po-

21 Véase Shapiro (1993). Se han producido algunos fenómenos comunes específi-cos, y muchos otros paralelos, en el campo jurídico en todo el mundo. De ahí que, como efecto concomitante de la globalización de los mercados y de la organización de las corporaciones transnacionales, se haya producido un desplazamiento hacia un derecho mercantil y contractual relativamente uniforme a nivel global. Esto puede considerarse como un sistema legislador privado en el que, dos o más partes, crean una serie de leyes para regir sus futuras relaciones. Tal sistema de legislación privada puede existir transnacionalmente, incluso cuando no existe un tribunal, transnacional o soberano, que resuelva los litigios y garantice la aplicación de sus dictámenes. El caso del arbitraje comercial internacional comentado anteriormente ilustra bien este aspecto. Véase también Shapiro (1979).22 Chamy 1991; Trachtman (1993). Es importante señalar otras dos categorías que, en parte, pueden solaparse con la internacionalización, por lo menos analíticamente: el multilateralismo y lo que Ruggie (1993) ha llamado instituciones multiperspecti- vistas.23 Véase Sinclair (1994).

El estado y la nueva geografía del poder 35drán decir que se ha impuesto— en el mundo en desarrollo.36

La competencia entre ordenamientos o enfoques jurídicos nacionales

resulta especialmente evidente en el derecho mercantil, en el que el modelo

angloamericano de la empresa comercial y de la competencia está empezando a

sustituir al modelo continental de asesoría jurídica y de control corporativista de

la profesión.37 De manera más

34. Para un comentario del concepto de globalización cultural, véanse King (1991) y Robertson (1991), sobre todo el concepto de Robertson del mundo como un lugar único, lo que llama «la condición humana global». Me inclino a decir que la globali-zación es también un proceso que produce diferenciación, pero de un carácter muy distinto al que se asocia con nociones diferenciadoras como carácter nacional, cultura nacional y sociedad nacional. Por ejemplo, el actual mundo corporativo tiene una geografía global, pero no se ubica en todas partes del mundo. En realidad, tiene unos espacios sumamente definidos y estructurados; está también cada vez más claramente diferenciado de los segmentos no corporativos en las economías de ubicación es-pecífica (tales como la ciudad de Nueva York) o de los países en los que opera.35. Según Shapiro (1993), las estructuras políticas y jurídicas que producen y sostie-nen son mucho más nacionales, y mucho menos internacionales, que el comercio y la política como tales (p. 63). Afirma que el ordenamiento jurídico estadounidense puede verse obligado a adaptarse a los cambios globales en los mercados y en la política, mu-cho más a menudo que a los cambios jurídicos globales. Sostiene también que, básicar mente, los ordenamientos jurídicos nacionales y la jurisprudencia seguirán siendo autogeneradores, aunque teniendo en cuenta las necesidades globales que se perciban. Tal como yo lo entiendo, es este último punto el que puede estar emergiendo como un factor creciente, en la modelación de las formas jurídicas y del ejercicio del derecho.36. El ejemplo más conocido de esto es probablemente la política de austeridad im-puesta a muchos países en vías de desarrollo. Tales políticas tienden también a la par-ticipación de los estados en impulsar los objetivos de la globalización, porque tienen que ser gestionados a través de gobiernos nacionales y aplicados como políticas na-cionales. Aquí queda más claro que en otros casos que lo global no es simplemente lo no nacional, que los procesos globales se materializan en instituciones y territorios nacionales. A este respecto, debe hacerse una distinción —además de concretarla em-pírica y teóricamente— entre el derecho internacional (ya sea público o privado), que siempre se aplica a través de gobiernos nacionales, y estas políticas que son parte del esfuerzo para impulsar la globalización.37. Dezalay (1992). Véase también Carrez (1991) y Sinclair 1994.general, el dominio estadounidense en la economía global en las últimas décadas ha significado que la globalización del derecho a través de la legislación corporativa privada ha adoptado la forma de la americanización del derecho mercantil.24

Determinadas prácticas legales estadounidenses están siendo difundidas por todo el mundo —por ejemplo, el instrumento jurídico de la franquicia—. Señala Shapiro que esto puede no sólo deberse al dominio estadounidense, sino también a una común receptividad jurisprudente respecto del contrato y de otras innovaciones del derecho mercantil. Por ejemplo, se cree ampliamente en Europa que la gestión jurídica de la Unión Europea se centra en Londres porque los abogados londinenses conocen mejor las innovaciones jurídicas para facilitar nuevas y progresivas relaciones comerciales

24 Shapiro (1993).

30 _ ¿Perdiendo el control?transnacionales. «Sea por lo que sea, en la actualidad se puede aducir que el derecho mercantil estadounidenses se ha convertido en una especie de ius commune global, incorporado explícita o implícitamente en los contratos transnacionales y empezando a ser incorporados en los códigos e incluso en los estatutos de muchas otras naciones.»25

Todas las razones para esta americanización están de un modo u otro interrelacionadas: la racionalización del arbitraje, la ascendencia de grandes empresas transnacionales de servicios jurídicos angloamericanas y la emergencia de una nueva especialidad en la solución de conflictos.26 Las grandes sociedades de servicios jurídicos angloamericanas que dominan el mercado internacional del derecho mercantil incluyen el arbitraje como uno de los muchos servicios que ofrecen. Los especialistas en litigios son abogados formados en los dos grandes grupos que han dominado el ejercicio del derecho en Estados Unidos: los bufetes con grupos de abogados, conocidos por su competencia como negociadores en la creación de contratos, y los abogados litigantes, cuyo talento se centra en la representación de sus clientes ante los tribunales. La creciente importancia en los años ochenta de transac-ciones tales como fusiones y compras de grandes empresas, así como los litigios antitrust contribuyen a una nueva especialización: saber cómo combinar los recursos judiciales y las negociaciones entre bastidores para llegar a un resultado óptimo para el cliente.

Dezalay y Garth señalan que en estas condiciones los recursos jurídicos se convierten en un arma, en una lucha que, con casi total seguridad, acabará ante los tribunales. Pese a estar profundamente enraizado en la tradición de la Europa continental, especialmente en Francia y en Suiza, este sistema de justicia privada se está americanizando cada vez más.

La virtualización de la actividad económica

El tercer componente en la nueva geografía del poder es la creciente importancia del espacio electrónico. Y hay mucho que decir a este respecto. Aquí, sólo puedo centrarme en un aspecto concreto: el específico desafío que la virtualización de un creciente número de actividades económicas presenta no sólo para el existente aparato regulador del estado, sino también para instituciones del sector privado, que dependen cada vez más de las nuevas tecnologías. Llevado a su extremo, esto puede significar la gestación de una crisis de control, una crisis para la que carecemos de un léxico analítico.

En este sentido, las cuestiones de control no tienen que ver con la extensión de la economía más allá del territorio del estado, sino con la digitalización —es decir, con los mercados electrónicos— y con magnitudes tan enormes como las que se manejan en los mercados financieros, gracias a la velocidad de transacción que las nuevas tecnologías han hecho posible. El mejor ejemplo es probablemente el mercado monetario, que funciona en gran medida en el espacio electrónico y que ha alcanzado

25 Shapiro (1993), p. 39, y Wiegand (1991).26 Dezalay (1992).

El estado y la nueva geografía del poder 35volúmenes —un billón de dólares diarios— que incapacitan a los bancos centrales para influir en los cambios que se espera que protejan (pues, aunque teóricamente puedan hacerlo, no siempre lo han conseguido). La creciente virtualización de las actividades económicas plantea cuestiones de control que van también más allá de las nociones de sistemas de coordinación no centrados en el estado, predominantes en los trabajos sobre la gobernabilidad.La reconfiguración del estado

En muchos aspectos, el estado se halla implicado en este emergente sistema de gobemabilidad transnacional. Pero se trata ahora de un estado que ha experimentado transformaciones y que ha participado en la legitimación de una nueva doctrina acerca de su papel en la economía. De especial relevancia en esta nueva doctrina es el creciente consenso entre los estados para impulsar el crecimiento y fortalecer la economía global. Esta combinación de factores queda ilustrada en algunos aspectos de la crisis de México de diciembre de 1994.

La crisis de México se definió, en líneas generales, en los círculos políticos y comerciales internacionales, y en gran parte de la prensa, como una consecuencia de la pérdida de confianza de los mercados financieros globales en la economía mexicana y en el liderazgo económico del gobierno. El gobierno estadounidense definió la crisis como un problema de seguridad de economía global, con impacto di-recto en la economía estadounidense y presionó fuertemente para que los gobiernos de los países más desarrollados acudiesen en ayuda de México. Se optó por una solución «financiera», por un paquete de ayudas que permitirían al gobierno mexicano hacer frente a sus obligaciones con los inversores extranjeros y, por lo tanto, recuperar la confianza de los inversores extranjeros (y nacionales) en la economía mexicana. Esta solución financiera no fue, sin embargo, más que una de las soluciones potenciales. Cabía, por ejemplo, haber cargado el acento en fomentar el crecimiento manufacturero y en proteger a los pequeños comerciantes o a los propietarios de viviendas de las quiebras que tuvieron que afrontar en México, debido a las condiciones de la solución «financiera». Y el gobierno estadounidense pudo también haber exhortado al gobierno mexicano a renunciar a recuperar la confianza en el mercado financiero mundial y centrarse en la producción de verdaderos valores añadidos en la economía mexicana. Para complicar más las cosas, esta crisis, que fue en gran medida presentada como un problema de seguridad en la economía global, no la afrontó el Ministerio de Asuntos Exteriores —como hubiese ocurrido veinte años atrás—, sino el ministro del Tesoro, Robert Rubin, alguien a quien llamaban el decano de Wall Street. Nos encontramos aquí con dos factores novedosos e importantes: en primer lugar, el Tesoro sería quien tendría que afrontar esta crisis internacional; y, en segundolugar, el titular de ese ministerio era un ex socio de Goldman, Sachs & Co. de Wall Street (uno de los socios más influyentes), es decir, una de las empresas financieras globales más importantes.

Mi propósito aquí no es señalar, ni siquiera remotamente, el menor potencial de corrupción, sino más bien plantear la cuestión de lo que es deseable económicamente, y cómo definir los problemas y sus soluciones óptimas.

La transferencia de la crisis del Ministerio de Exteriores al del Tesoro señala hasta qué punto el propio estado se ha visto transformado, al participar en la aplicación

30 _ ¿Perdiendo el control?de la globalización y por las presiones de la globalización. En la actualidad, muchos gobiernos consideran que sus responsabilidades van más allá de la política exterior tradicional y se extienden al comercio mundial, al entorno global y a la estabilidad económica global.27 Esta participación del estado en el ámbito internacional es una cuestión sumamente polifacética y compleja, una cuestión en la que algunos estados participan mucho más que otros. En algunos casos puede considerarse benevolente —como en ciertos aspectos que afectan al entorno global— y en otros no tanto —cuando los gobiernos de los países más desarrollados, especialmente Estados Unidos, presionan para la reforma del mercado mundial y la privatización en los países en vías de desariTollo.

Aquí limito mi análisis al ámbito económico, en el que el papel intemanacional del estado ha sido considerado de distintas maneras, aunque no necesariamente excluyentes. Por ejemplo, según unos, gran parte de este nuevo papel de los estados en la economía global está dominado por la intensificación de una concepción amplia neoliberal, hasta el punto de considerarse un factor constituyente de este proyecto.28

Otros subrayan que la efectiva participación internacional por parte de los gobiernos nacionales puede contribuir al fortalecimiento del imperio de la ley a nivel global.29

Sin embargo, algunos ven la participación del estado en los sistemas internacionales como algo que contribuye a la pérdida de soberanía. Esto podemos verlo en los recientes debates acerca de la Organización Mundial de Comercio, avivados por la preocupación de que

27 Aman (1995), p. 437.28 Véanse Panitch (1996), Cox (1987) y Mittleman (1996).29 Aman (1995); Young (1989); Rosenau (1992).


impone restricciones a la autonomía política del estado nacional, al situar el principio de libre comercio por encima de cualesquiera otras consideraciones. Así por ejemplo, algunos temen que será utilizado para imponer las regulaciones comerciales del GATT, hasta el punto de superponerse e imponerse a las legislaciones federales, estatales y locales, de ahí que se vea como algo que pone en peligro el derecho de una nación a promulgar sus propias leyes de consumo, trabajo y medio ambiente. Merece la pena señalar que, en Estados Unidos, a muchos de los que apoyaron el GATT no les gustaba el papel de la Organización Mundial de Comercio, porque no les gustaba la idea de ligar la nación a un tribunal de arbitraje internacional no plenamente controlado por Estados Unidos.

Una importante cuestión que se manifiesta a través de estas distintas interpretaciones es si las nuevas instituciones y reglamentaciones transnacionales están creando sistemas que fortalecen las reivindicaciones de algunos agentes (corporaciones y grandes sociedades jurídicas internacionales) y que, por lo tanto, debilitan la posición de los estados y de los agentes menores.

John Ruggie ha señalado que «los mercados globales y las estructuras corporativas transnacionales ... no se proponen sustituir a los estados», y, sin embargo, pueden tener el potencial para propiciar cambios fundamentales en el sistema de los estados.30

Lo que más importa aquí es que el capital global ha planteado exigencias a los estados nacionales, que han respondido con nuevas formas jurídicas o de legalidad. La nueva geografía de los procesos económicos globales, los territorios estratégicos para la globaliza- ción económica, deben ser definidos en términos de las prácticas de los agentes corporativos, incluyendo la infraestructura necesaria, y la labor del estado en la producción o legitimación de nuevos regímenes jurídicos. Los criterios que caracterizan el estado nacional como algo que, simplemente, pierde importancia no reparan en este importantísimo hecho, y reducen lo que en realidad ocurre a una función de la dualidad global/nacional: lo que unos ganan lo pierden otros. Por contraste, yo considero la desregulación no simplemente como una pérdida de control por parte del estado, sino como un mecanismo cru-cial para armonizar la yuxtaposición del consenso interestatal, al objeto de proseguir la globalización y el hecho de que los sistemas jurídicos nacionales siguen siendo la instancia más importante para garantizar los derechos de contrato y de propiedad.

30 Ruggie (1993), p. 143.


Se plantean aquí dos cuestiones claramente diferenciadas. Una es la formación de nuevos regímenes jurídicos que sirven de puente entre la soberanía nacional y las prácticas transnacionales de los agentes económicos corporativos. La segunda es el contenido específico de estos nuevos regímenes jurídicos, que refuerzan las ventajas de ciertos agentes económicos y debilitan las de otros. Por lo que a la gobemabilidad se refiere, estos dos aspectos se trasladan a dos tipos de prioridades. Uno es el centrado en el esfuerzo para crear sistemas viables de coordinación y orden entre los poderosos agentes económicos que en la actualidad operan globalmente (para asegurar, cabría decir, que los altos cargos de la cumbre no se maten entre sí). El arbitraje del comercio internacional y las agencias de clasificación crediticia pueden ser considerados como que contribuyen a este tipo de orden. El segundo tipo de prioridades no se centra tanto en cómo crear orden en la cumbre como en la equidad distributiva, en el contexto de un sistema económico globalmente integrado con enormes desigualdades en la capacidad de obtención de beneficios de las empresas y de los trabajadores.

Esta segunda prioridad, orientada a la equidad, se ve constreñida por algunos de los problemas de gobemabilidad que surgen de un sistema económico global cada vez más dominado por las finanzas. De momento, quisiera plantear dos cuestiones más amplias relativas a los principios y a la política: ¿qué agentes acceden a la legitimación para regir la economía global e imponerse a los leyes y autoridades que antes controlaban el estado nacional? ¿Indican los nuevos sistemas de gobemabilidad emergentes y el confinamiento del papel de los estados nacionales en la economía global a fomentar la desregulación, los mercados y la privatización, un declive del derecho civil internacional?31

Veo aquí un importante paralelismo. Ciertos componentes de la autoridad del estado para proteger los derechos están siendo desplazados a los llamados códigos de derechos humanos universales, un tema que desarrollo en el capítulo 3. Mientras que el estado nacional era y sigue siendo el garante de los derechos sociales, políticos y civiles del pueblo de una nación, a partir de los años setenta vemos una significativa transformación en este ámbito. Los códigos de los derechos humanos se han convertido, en cierto modo, en una fuente autónoma de autoridad que puede deslegitimar determinados actos de un estado si viola tales códigos. De ahí que tanto el mercado global de capitales como los códigos de los derechos humanos pueden exigirle al estado que rinda cuentas, pero lo hacen con muy distintas prioridades. Ambos han obtenido una especie de

31 Véanse Kennedy (1988) y Negri (1995).


legitimación.

Está claro que definir el estado-nación y la economía global como mutuamente excluyentes es, en mi análisis, sumamente problemático. Los espacios estratégicos en los que tienen lugar muchos procesos globales son a menudo nacionales; los mecanismos a través de los que se aplican las nuevas formas jurídicas necesarias para la globali- zación son a menudo parte de instituciones del estado; la infraestructura que hace posible la hipermovilidad del capital financiero a escala global se halla situada en diversos territorios nacionales. La condición del estado-nación no puede, en mi opinión, quedar reducida a una significación declinante. La menguante capacidad del estado para regular muchas de sus tareas no puede ser explicada simplemente por el hecho de que, en la actualidad, operan en el contexto de una economía global más que nacional. El propio estado ha sido un agente clave en la aplicación de los procesos globales, y esta participación lo ha alterado bastante. La forma y el contenido de la participación varía según se trate de países muy desarrollados o de países en vías de desarrollo.

De manera que la soberanía y el territorio siguen siendo características clave del sistema internacional. Pero se han visto reconstituidas y, en parte, desplazadas a otros ámbitos institucionales fuera del estado y fuera de la estructura del territorio nacionalizado. Sostengo que la soberanía se ha visto descentralizada y el territorio parcialmente desnacionalizado. Desde una perspectiva histórica más amplia, esto representaría una transformación en la articulación de soberanía y territorio, al igual que han marcado la formación del sis

¿Perdiendo el control?46

tema del estado moderno y del moderno sistema interestatal. Y eso, a su vez, implicaría una necesidad de ampliar el campo analítico dentro del que las ciencias sociales examinan algunos de estos procesos, lo que equivale a decir, la tendencia explícita o implícita a utilizar el estado-nación como el marco abarcador de los procesos sociales, políticos y económicos.

La desnacionalización del territorio se produce tanto a través de las prácticas corporativas como de la ascendencia, aunque todavía íragmentaria, de los nuevos regímenes jurídicos. Este proceso no tiene lugar de acuerdo con la concepción geográfica del territorio, compartida por los generales que combatieron en las guerras para nacionalizar el territorio en los primeros siglos históricos. Se trata, en cambio, de una desnacionalización de ámbitos institucionales específicos (Manhattan es el equivalente a una zona de libre comercio, por lo que a las finanzas se refiere, pero no es Manhattan, en tanto que entidad geográfica, con todos sus abogados y su actividad, funciones y reglamentaciones lo que es una zona de libre comercio; es un ámbito funcional o institucional sumamente especializado que se ha desnacionalizado.

La soberanía sigue siendo una característica del sistema, aunque en la actualidad se halla ubicada en una multiplicidad de ámbitos ins-titucionales: los nuevos regímenes jurídicos privados transnacionales emergentes, las nuevas organizaciones supranacionales (tales como la Organización Mundial de Comercio y las instituciones de la Unión Europea), así como los varios códigos de derechos humanos. Todas estas instituciones constriñen la autoridad de los estados nacionales. Estados que operan bajo el imperio de la ley se ven atrapados en una red de obligaciones de las que no pueden desentenderse fácilmente, aunque sí puedan hacerlo en cierta medida, como evidencia la deuda que Estados Unidos mantiene con las Naciones Unidas (si se tratase de un impago de una deuda personal por una tarjeta de crédito, cualquiera de nosotros estaría en la cárcel).

A mi entender, lo que se está produciendo es un desdoblamiento de la soberanía tal como la hemos conocido durante siglos, aunque no siempre. Los eruditos que analizan los cambios de mentalidad o las epistemologías sociales han señalado que, significativos cambios que han hecho época, frecuentemente no podían ser entrevistos por los coetáneos: el lenguaje, las categorías, las imágenes dominantes entonces, eran incapaces de captar la inminencia de cambios fundamentales. Afectados


por esas mismas limitaciones, todo lo que podemos ver en la actualidad es el desplome de la soberanía tal como la conocemos. Pero me parece que más que una erosión de la soberanía, como consecuencia de la globalización y de las organizaciones supranacionales, se trata de una transformación de la soberanía, una soberanía que no ha desaparecido, ni mucho menos, pero sus ubicaciones de concentración han cambiado a lo largo de las dos últimas décadas, y la globalización económica ha sido ciertamente un factor clave de este fenómeno.

A lo largo de los diez o quince últimos años, la globalización económica ha reconfigurado la intersección de la territorialidad y de la soberanía tal como habían sido constituidas a lo largo del último siglo, después de luchas seculares. Se trata de una reconfiguración parcial, selectiva y, sobre todo, estratégica. Algunas de sus repercusiones para la equidad y la justicia distributiva son profundamente perturbadoras, e incluso en el campo de la política de inmigración, donde el estado es aún considerado absolutamente soberano, la nueva red de obligaciones y derechos, que los estados deben tener en cuenta bajo el imperio de la ley en el momento de dictar sus medidas políticas, ha causado condiciones de cambio. En los capítulos siguientes abordo estas cuestiones.Sobre la ciudadanía económica

Al abordar la cuestión de cómo ha afectado la globalización a la

territorialidad excluyente y a la soberanía que han caracterizado

al estado moderno, he afirmado que la globalización económica ha

contribuido a la desnacionalización del territorio nacional,

aunque de una manera sumamente especializada y funcional a tenor

de nuestro tiempo. También he afirmado que la soberanía, hasta

ahora concentrada en gran medida en el estado nacional, se había

descentralizado en parte; que la específica forma de poder y

legitimidad que llamamos soberanía tiene otros ámbitos, que se

2.

halla también en organizaciones supranacionales, como la Unión

Económica Europea, el nuevo régimen jurídico transnacional y los

acuerdos internacionales que proclaman la universalidad de los

derechos humanos. Todo esto constriñe la autonomía de cualquier

estado que se rija por el dictado de la ley, y lo constriñe de

formas muy distintas y divergentes. Los procesos de globalización

económica han representado un papel determinante en esos

fenómenos.

Ahora quiero abordar la institución de la ciudadanía, y

analizar el impacto de la economía global en la continuidad y

formación de derechos asociados a la ciudadanía, especialmente

aquellos que facultan para recabar responsabilidad a los

gobiernos. Junto a la soberanía y a la territorialidad

excluyente, la ciudadanía caracteriza la especificidad del estado

moderno.

La historia de la ciudadanía se aborda con puntos de vista

distintos y análisis diferentes. Para algunos (para la mayoría),

los orígenes de la institución se remontan a épocas muy

anteriores a la nuestra. Hubo formas de ciudadanía en los

primeros tiempos de Grecia y en la Europa medieval, por ejemplo.

Pero otros historiadores y teóri-

eos aducen —de un modo bastante discutible— que la ciudadanía es un concepto esencialmente moderno, que las ideas coetáneas de ciudadanía y democracia son producto de la Revolución francesa y sus secuelas.32

Basan sus análisis en la asunción de que la evolución de la participación ciudadana se fundamenta en varios prerrequisitos estructurales y culturales; una cultura urbana, secularización, el declive de los valores particularistas, la emergencia de la idea de dominio público, la erosión de los compromisos particularistas y el marco administrativo del estado-nación. También cabe aducir que la idea de ciudadanía no sólo es moderna sino occidental. Max Weber señaló que es difícil disociar la evolución de la ciudadanía del desarrollo de la sociedad urbana civil. Los ciudadanos eran miembros privilegiados de las ciudades-estado que surgieron con el crecimiento del comercio europeo. Pero no está tan claro que el concepto pueda aplicarse a las sociedades musulmanas o del sureste asiático.33 En otras palabras, al haber surgido de una conyuntura

32 Véanse, por ejemplo, Kalberg (1993), Seligman (1993), Tumer (1990) y Giddens (1985).33 Otto Hintze desarrolla estas ideas en su estudio de los orígenes de la ciudadanía en el feudalismo, especialmente las nociones de inmunidad que emergieron en este período. Véase


específica de condiciones culturales y estructurales que pueden ser peculiares de Occidente, la ciudadanía podría no ser un concepto universal. La universalización de la institución presupone, pues, la posibilidad de imponerla desde arriba.34 Muchas naciones no occidentales la han adoptado en sus constituciones, y la ciudadanía y la sociedad civil han sido ampliamente consagradas en las culturas políticas de Asia, Africa y América Latina.

Dos lógicas enmarcan mi exposición. Una se basa en que, en tanto que institución crucial para el gobierno y la responsabilidad en los estados-nación, la ciudadanía puede desempeñar también un papel en la dirección de la economía global. Y no lo hace sólo para propiciar el orden en las altas esferas, sino para garantizar cierta medida de res-ponsabilidad a través de los procesos electorales y judiciales, que son una de las funciones de la ciudadanía en el estado nacional. No está en absoluto claro qué formas puede adoptar esta responsabilidad y ante qué instancias debería responder.

El segundo fundamento lógico que enmarca el análisis en este capítulo es que la historia de la ciudadanía moderna revela la importancia de las condiciones subyacentes para conformarla.35 Puesto que la economía global ha creado nuevas condiciones, puede impulsar otra fase en la evolución de la institución de la ciudadanía.36

La institución y construcción de la ciudadanía están siendo desestabili-zadas. En primer lugar, una relectura crítica de la generalmente aceptada historia de la ciudadanía representa una alternativa a las asunciones de modernización que subyacen en muchos análisis de la ciudadanía, o sea, la noción de que, a medida que los países se desarrollan y el ámbito público

Gilbert (1975).34 Franck (1992) examina cómo la democracia representativa se ha convertido en condición indispensable para legitimar a los gobiernos.35 Véase, por ejemplo, el análisis en Kalberg (1993), que muestra el grado en que una determinada combinación de condiciones debe ser garantizada para que emerja la institución de la nueva ciudadanía. Utilizando una definición más bien limitada, el autor consigue brillantemente demostrar que esta combinación de condiciones rara vez se da.36 Véanse, por ejemplo, los nuevos trabajos especializados sobre la posibilidad de la erosión de la ciudadanía como institución imbricada en los estados, sobre todo los trabajos de Baubock (1994) y Soysal (1994).

2.

se amplía como consecuencia de la industrialización, se va inevitablemente a una ciudadanía moderna de estilo occidental. Los críticos de esta teoría aducen que la industrialización y el auge del ca-pitalismo no conducen inevitablemente al universalismo de la orientación pública necesaria para la ciudadanía. Pueden producirse crecimientos y aumentos de productividad, y puede haber capitalismo, sin la específica forma de moderna ciudadanía evidente, sobre todo, en Europa y Estados Unidos. Por ejemplo, Japón y los países de Asia recientemente industrializados —Singapur, Taiwan y Corea del Sur— tienen todavía fuertes formas organizativas en la economía, basadas en la familia y en el clan. Las naciones del islam tuvieron grandes ciudades y una fuerte tradición urbana, pero también lealtades orientadas en direcciones distintas a la de la ciudadanía de estilo occidental.

De ahí que, según algunos, los elementos constituyentes de la ciudadanía moderna se hallen en una relación causal nada clara respecto del sector público, radicalmente ampliado, de la sociedad industrial. Este sector público podría estar impregnado de características ajenas a la ciudadanía, como el cálculo racional de lo más ventajoso respecto de medios y fines, la exclusiva dedicación a la actividad eco

_ ¿Perdiendo el control?

nómica y el dominio de las elites políticas.37 (En tal descripción de lo público, veo aspectos clave de los Estados Unidos actuales.) Quienes así opinan, señalan también que algunos trabajos académicos sobre la ciudadanía parten de una construcción sumamente específica que acaso ya no exista, dados los cambios en las condiciones coetáneas. Los cambios son tales que es cuestionable que la institución, tal como se define convencionalmente, siga correspondiendo a las especificaciones anteriores. Esta crítica de los modelos de modernización sugiere, también, que imponer la ciudadanía de estilo occidental desde arriba sería difícil, porque la ciudadanía tiene, por lo menos en parte, una base cultural.

Esto me conduce a considerar una segunda fuerza desestabiliza- dora: una vez que aceptamos la especificidad cultural e histórica de los conceptos de sociedad civil y ciudadanía, y la teoría política y social occidental, debemos contar, por lo menos teóricamente, con el impacto de fuerzas globales que desafían a la autoridad del estado- nación. En el seno de la Unión Europea, la movilidad migratoria ha vuelto a plantear la cuestión de la ciudadanía en la propia Europa, cuna de la institución.38 También en otras partes del mundo existen problemas para la integración jurídica en el estado de las comunidades aborígenes, los apátridas y los refugiados. Estos cambios tienen importántes implicaciones para los derechos humanos en relación con la ciudadanía.39 Al hacerse la política más global, los derechos humanos asumirán un ampliado papel en su regulación normativa. ¿Qué cambiará en esa relación?40 ¿Serán los derechos ciudadanos parcialmente sustituidos por los derechos humanos?

Los cambios sociales en el papel del estado-nación, la globali- zación de las cuestiones políticas y la relación entre grupos dominan

37 Véanse, por ejemplo, Kalberg (1993) y Hindess (1993).38 Véase Soysal (1994) para el análisis de los límites de la ciudadanía en la Europa actual.39 Véase, por ejemplo, Baubock (1994), que pregunta si los derechos humanos pueden ser «útilmente comprendidos como derechos universales de ciudadanía extendidos a un nivel transnacional» (p. 239). Véanse también Roche (1992) y Smith (1990).40 Véase, por ejemplo, el bien conocido argumento de que «la libertad, allá donde ha existido como una realidad tangible, ha existido dentro de un espacio delimitado» (Arendt, 1963, p. 279). Véase Walzer (1983) sobre la relación entre estados cerrados y justicia y libertad sustantivas. Véase Holston (1996) sobre las ciudades y la ciudadanía actuales.

Sobre la ciudadanía económica

tes y subordinados tiene también implicaciones de la mayor impor-tancia para las cuestiones de la pertenencia a un estado y a la identidad personal.10 ¿Es la ciudadanía, tal como convencionalmente se instituye, un concepto útil para analizar los problemas de pertenencia al mundo moderno? En un mundo en el que la globalización puede desafiar a la soberanía del estado-nación y la solidaridad civil, ¿cuál es el ámbito analítico en el que las ciencias sociales deben examinar la cuestión de los derechos? ¿Debemos ampliar ese ámbito?, ¿introducir nuevos elementos en el discurso?

Para abordar estas cuestiones, utilizo la construcción de ciuda-danía económica para deconstruir la propia noción de «ciudadanía», una construcción y, hasta cierto punto, una institución, discutidas o negadas." La ciudadanía económica es un campo de investigación estratégico y un nexo de mi análisis del impacto de la globalización económica, una construcción que desestabiliza la linealidad acumulativa imbricada en muchas historias de la institución de la ciudadanía. ¿Han contribuido las condiciones específicas propiciadas por la globalización económica, especialmente en los países más desarrollados, a una transformación importante en la institución de la ciudadanía? Mi respuesta es que sí. Pero con un sesgo no muy agradable.

Como he mencionado, la historia de la ciudadanía muestra el de-sarrollo de diferentes tipos de derechos ciudadanos a lo largo del tiempo. De acuerdo con la formulación de T. H. Marshall, son derechos civiles, políticos y, más recientemente, derechos sociales propios de la formación del estado del bienestar.12 No quiero entrar en los detalles de esta historia, sino, más bien, captar sus implicaciones para abordar la cuestión de la globalización económica y su impacto en la institución de la ciudadanía en la actualidad. Historiar la institución implica no detenerse en el más reciente conjunto de derechos que surgieron con el estado del bienestar. Implica reconocer la posible ero-

10. Véanse, por ejemplo, Holston (1996) y Basch, Schiller y Szanton-Blanc (1994).11. La ciudadanía económica no es parte de lo que convencionalmente se entiende por historia y teoría de la ciudadanía, sino que cabe decir que no existe teoría propiamente dicha sobre la ciudadanía, sólo apologías e historia de la institución.12. Véase Marshall (1977 y 1981). El trabajo de Marshall sobre la ciudadanía aborda la tensión entre democracia política y la condición de desigualdad de clases. Considera que el estado del bienestar contribuye a reducir la tensión. Este trabajo ha generado muchos otros de distintos autores a quienes sería imposible hacer justicia aquí sin olvidos.

F.v. i-crv uuwiiisionaaores y teóri-


sión de algunas de los prerrequisitos de la ciudadanía. La actual crisis del estado del bienestar, el incremento del desempleo y las crecientes desigualdades salariales en los países más desarrollados pueden ciertamente ser interpretados como señales de un cambio en las prerrogativas de los ciudadanos. La medida en que estos cambios se hallan vinculados a la globalización económica varía de unos países a otros, y es difícil de determinar con precisión. Pero, por encima de todo, existe un consenso creciente respecto de que la carrera cuesta abajo en los países más desarrollados, y en el mundo en general, es función de la competencia global, y de que la desinversión o la inversión insuficiente en industrias que ofrecen empleos de salarios medios es también, en parte, función de un capital hipermóvil en busca de las oportunidades más rentables a corto plazo en todo el mundo. El auge de la emisión de valores por parte de las empresas como sustitutivo de los préstamos bancarios, y el auge de las finanzas en general, han estimulado aún más la circulación global de capitales y la búsqueda de oportunidades de inversión en todo el mundo, en lugar de invertir en desarrollo económico y social a largo plazo. Estas decisiones de inversión no favorecen el crecimiento de una amplia clase media.

Una de las tendencias actuales más perturbadoras es el gran aumento del número de desempleados, y de personas que buscan un primer empleo en los países más desarrollados; y que, masas de pobres de los países en vías de desarrollo, carecen del acceso a los medios de supervivencia. De ahí que, aunque no se pueda cuantificar con precisión, una serie creciente de indicadores señala que la globalización económica ha afectado a algunas de las condiciones más importantes que, hasta ahora, habían fomentado la evolución de la ciudadanía y, especialmente, la formación de los derechos sociales.

Un creciente número de trabajos académicos y de análisis políticos plantean que el derecho al bienestar económico, a la supervivencia económica, debería de añadirse a los derechos sociales inherentes al estado del bienestar.41 Algunos de estos estudios sitúan esta reivindicación en el corazón de la teoría democrática, aduciendo que el empleo y el bienestar económico son condiciones esenciales para la política democrática. Y estoy de acuerdo. Pero mi intención aquí no se

I

refiere a la reivindicación de la ciudadanía económica y de su legitimidad, sino que me limito a preguntar: ¿existe en la actualidad un conjunto de derechos económicos que constituyan una forma de ciudadanía, en tanto que facultan y permiten exigir responsabilidades a los gobiernos?

Mi interpretación de hechos y datos disponibles me inclina a pensar que sí, que existe. Pero esta ciudadanía económica no se imbrica en los ciudadanos, sino en las empresas y en los mercados, especialmente en los mercados financieros globales, y no se sitúa en los individuos, no se sitúa

41 Véase, por ejemplo, Collins et al. (1993). Véase Newman (1988) sobre la desigualdad.

Sobre la ciudadanía económica

en los ciudadanos, sino en los agentes económicos globales. El hecho de ser globales otorga a estos agentes poder sobre los gobiernos individuales. Todo esto se halla vinculado, profundamente, a cambios fundamentales provocados por la globaliza- ción económica.

Para analizar la cuestión específica de la noción de ciudadanía económica señalo una serie de prácticas, como he hecho en mi análisis de la territorialidad y de la soberanía en el capítulo anterior. Se trata de prácticas que las empresas y los mercados pueden aplicar como equivalentes a un conjunto de «derechos», algunos de ellos formalmente especificados, y otros que vienen a ser autorizaciones defacto que emanan de los primeros. Las multinacionales y los mercados financieros globales son, en este plano, los agentes más importantes.

Los mercados financieros globales, sobre todo, representan uno de los más asombrosos conjuntos de nuevos derechos y de legitimidad que hemos visto en las dos últimas décadas. A semejanza de nuevos covenants de derechos humanos, se han arrogado más poderes, históricamente asociados al estado-nación, que ninguna otra institución en las últimas décadas. Estas dos nuevas «plataformas» de contestación (la de los mercados financieros globales y la de los derechos humanos) respecto a la redistribución de la legitimidad difieren enormemente entre sí y tienen unos factores constitutivos muy distintos. Aquí me limito a los mercados financieros globales y, en el capitulo final, abordo, en parte, la cuestión de los derechos humanos y de los retos que plantea la inmigración a estados que se rigen por la ley.


El mercado global de capitales

La formación de un mercado global de capitales representa una concentración de

poder capaz de influir en la política económica nacional de los gobiernos y, por extensión, en otras políticas también. Estos mercados ejercen ahora las funciones de responsabilidad asociadas a la ciudadanía: pueden votar a favor o en contra de la política económica de los gobiernos; pueden obligar a los gobiernos a adoptar determinadas medidas y no otras. Los inversores «votan» con sus movimientos, entrando o saliendo de un país, a menudo con enormes cantidades de dinero. Aunque el poder de estos mercados es muy distinto al del electorado político, han emergido como una'especie de electorado económico global transfronterizo, donde el derecho a votar se predica en la posibilidad de colocar capital. Aquí quiero examinar cómo se realizan estas funciones y cuáles son las implicaciones para las economías nacionales.

La desregulación de los mercados financieros interiores, la libe- ralización de los flujos de capital internacional, así como las redes in-formáticas y de telecomunicaciones, han contribuido a un explosivo crecimiento de los mercados financieros. Desde 1980, el valor total de activos financieros ha crecido dos veces y media más rápido que el PIB agregado de los países industriales más ricos. Y el volumen de transacciones de divisas, bonos y acciones ordinarias ha aumentado cinco veces más rápido.42 El mercado global de capitales hace posible que el dinero fluya por todas partes, con independencia del origen y las fronteras nacionales, aunque algunos países, como, por ejemplo, Irak, no estén integrados.

Se suele considerar que el mercado de divisas que, por su propia naturaleza, es un mercado transfronterizo, ha sido el primero en globalizarse, a mediados de los años setenta. Según datos facilitados por el Bank for International Settlements, es en la actualidad el mercado financiero más importante y, en la práctica, es un mercado global. Ha pasado de mover diariamente unos 15.000 millones de dólares, en los años setenta, a 60.000 millones a principios de los ochenta, y a 1,3 billones en 1995. En contraste, las reservas totales de divisas de los paí-

42 Woodall (1995), b.

56

Sobre la ciudadanía económica .57

%ses industrializados ricos ascendían a sólo 640.000 millones a principios de los noventa. En 1983 las transacciones en divisas fueron diez veces superiores al comercio mundial en 1983. Sólo diez años después, en 1992, eran sesenta veces superiores.43 Y el comercio mundial no estaba en recesión.

Cuando en los años ochenta se integró el mercado de bonos se produjo una explosión en el comercio transfronterizo de bonos. Por ejemplo, las compras y ventas internacionales de bonos del Tesoro de Estados Unidos —la deuda pública estadounidense— pasó de los 30.000 millones de dólares a principios de los ochenta a 500.000 millones a principios de los noventa. «Los mercados de acciones ordinarias, de sociedades de responsabilidad limitada que conllevan derecho a dividendo, han tardado mucho más en globalizarse», algo que, en parte, se explica «por las diferentes prácticas contables internacionales» y por las restricciones para incorporar a los fondos de pensiones acciones de empresas extranjeras.44

Aunque no existen datos completos del flujo transfronterizo de capitales (incluyendo el flujo transfronterizo de divisas) el total de varios mercados ronda los 75 billones de dólares. ¿Puede crecer aún más? Sí puede crecer. Según un estudio de 1994, publicado por el McKinsey Global Institute, estamos sólo a mitad de camino de un proceso de cin-cuenta años, que culminará con la plena integración de estos mercados. Y se calcula que los mercados financieros crecerán aún más con relación al volumen de la economía real. Según estimaciones, el total de activos financieros, negociados en los mercados globales de capitales, pasó de 5 billones de dólares en 1980 a 35 billones en 1992; dos veces el PIB de los países de la OCDE que, por entonces, agrupaba a los veintitrés países industrializados más ricos del mundo. Se espera que este valor irá aumentando en los próximos años a medida que se vayan desreglamentando unos 13 billones de dólares en instrumentos no negociables en la Unión Europea y otros 10 billones en Japón.45

43 Ibid.,pp. 11-12. >¿||J44 Ibidem.45 McKinsey Global Institute (1994), citado por Woodall (1995). El potencial para un ulterior crecimiento queda ilustrado, por ejemplo, por el caso del mercado de valores ruso. Tanto India como Rusia han abierto recientemente sus mercados a los inversores extranjeros. Sin embargo, muchas empresas rusas se muestran muy reacias a cotizar en bolsa, por lo que el volumen que se negocia en el mercado de valores está dominado por las transacciones no bursátiles de acciones de unas cien empresas que no mueven semanalmente más allá de los 50 millones de dólares. En Bombay, en cambio, el volumen negociado semanalmente por término medio es de 290 millones de dólares. De modo que Rusia tiene un enorme potencial de crecimiento en términos de negociación de acciones corrientes.


Cabe prever mucha más integración y poder para los mercados de capitales,46 aunque ya en la actualidad puede moverse una inmensa cantidad de capital a través de las fronteras con gran celeridad.

Sin embargo, un mercado global de capitales podría no ser más que un enorme mar de dinero con el que pudiesen jugar los inversores, porque no implica poder para disciplinar la elaboración de la política económica de los gobiernos. ¿Cómo afecta el incremento masivo de los flujos financieros y de valores, así como el auge de un mercado de capitales global integrado, a los estados en la elaboración de su política económica? Para abordar esta cuestión, ayuda comparar esta fase actual del mercado global de capitales con una fase anterior, en la que los mercados financieros internacionales operaban con el patrón oro, desde finales del siglo xix hasta la primera guerra mundial.

En muchos aspectos, el mercado financiero internacional, desde finales del siglo xix hasta la primera guerra mundial, era tan grande como en la actualidad. Este es el caso, tanto en términos de volumen, como parte de las economías nacionales, como en proporción al volumen de los flujos internacionales, flujos de capital que dominaban las economías nacionales. Keynes se sublevaba contra los especuladores en los mercados financieros, exactamente igual que lo hacemos hoy en día muchos de nosotros. Keynes criticaba el mismo tipo de inversión que muchos critican hoy en día: que los mercados financieros, más que la inversión productiva, son los que impulsan la economía. Para Key-

46 Por ejemplo, los datos muestran que los países con mayor nivel de ahorro cuentan con una elevada inversión nacional. En otras palabras, que la mayor parte del ahorro se invierte en la economía nacional. Sólo un 10 por 100 de los valores de las quinientas carteras más importantes del mundo atraen a los inversores hacia el papel extranjero) (véase Woodall, 1995, p. 8). Según algunos, un mercado de capitales más integrado haría que aumentase significativamente este nivel y, por lo tanto, agudizaría la vulnerabilidad y la dependencia de los estados respecto de los mercados de capitales. Hay que señalar que extrapolar el potencial de crecimiento desde el actual 10 por 100 puede ser un tanto aventurado, porque tales proyecciones pueden no reflejar la amplia gama de factores que frenan a los directores a utilizar la opción de las inversiones transffonterizas. Las inversiones trasfronterizas pueden seguir perfectamente infrautilizadas con independencia del verdadero potencial del sistema.

Sobre la ciudadanía económica . - - 59

nes, cuando dominan las finanzas «el desarrollo del país se convierte en un subproducto de las actividades de un casino».47

El mercado internacional de capitales en ese período anterior era grande y dinámico, sumamente internacionalizado, y respaldado por un dosis saludable de Pax Britannica para mantener el orden... un cierto orden. El alcance de la intemacionalización puede verse en el hecho de que, por ejemplo, en 1920, Moody’s clasificó los bonos emitidos por unos cincuenta gobiernos, para obtener dinero en los mercados de capitales estadounidenses. La Depresión acarreó un declive radical de esta intemacionalización, y hasta hace muy poco no volvió Moody’s a clasificar los bonos de tantos gobiernos. Ciertamente, hasta los años ochenta no volvieron los mercados internacionales financieros a reemerger como un factor clave, hasta el punto de que en 1985 sólo quince estados recurrían a los mercados estadounidenses de capitales.48

Existen importantes diferencias entre el mercado global de capitales actual y el de la época del patrón oro, antes de la primera guerra mundial. Las nuevas tecnologías de la información implican transmisión instantánea, interactividad y velocidad para los mercados financieros. Los volúmenes brutos han aumentado enormemente, aunque los flujos relativos entre países no hayan crecido. La velocidad de las transacciones ha conllevado sus propias consecuencias: las operaciones en divisas y valores son instantáneas, gracias a las enormes redes informáticas. Y el alto grado de interactividad, en combinación con la instantaneidad de la transmisión, señala el potencial para un crecimiento exponencial.

47 En la Europa medieval hubo un mercado financiero internacional, por supuesto. Para algunos autores, se trata sólo de dos fases de una larga historia. Véase, por ejemplo, la noción de Braudel (1982) de las expansiones ñnancieras como fases ñnales de grandes impulsos del capitalismo, el análisis de Arrighi (1994) de los períodos geno- vés y holandés del dominio ñnanciero internacional como parte de su explicación del mercado global de capitales actual. Estos autores rechazan la noción de que existiese un nuevo estadio de capitalismo en forma de capital ñnanciero a ñnales del siglo xix (véase Hilferding, 1981). Y tampoco creen que existiese «una red cosmopolita de altas ñnanzas ... tan característica del último tercio del siglo xix y del primero del xx, como opina Polanyi. Sus similitudes con la red cosmopolita que había regulado el sistema monetario europeo tres siglos antes, durante la Era de los Genoveses son muy sorprendentes» (Arrighi, 1994, p. 167).48 Sobre este punto, véase la exposición que hace Susan Strange de la actual situación en Casino Capitalismo (1986); véase también Sassen (1991), i.* parte.


Además, el poder del mercado se halla en la actualidad cada vez más concentrado en instituciones como los fondos de pensiones y las compañías de seguros. «Los inversores institucionales manejan en la actualidad casi dos quintas partes de los valores financieros de las familias estadounidenses, mientras que en 1980 sólo manejaban una quinta parte. Los valores de los inversores institucionales estadounidenses pasaron de representar el 59 por 100 del PIB en 1980 al 126 por 100 en 1993.»«

Una tercera diferencia clave es la explosión de las innovaciones financieras que se ha dado en llamar securitización (transformación de deudas no negociables en instrumentos negociables) como sustitutivo de los préstamos bancarios. La securitización ha contribuido enormemente a elevar los niveles de liquidez: aquello que se creía que no podía convertirse en liquidez podía ahora ser negociado en mercados abiertos. Aunque en gran parte de Europa no ha hecho sino empezar, la securitización se halla muy avanzada en Estados Unidos. Por ejemplo, en 1994, el valor total de derivativas —un tipo de innovación—, bursátiles y no bursátiles, ha ascendido a 30 billones de dólares en todo el mundo. Esta proliferación ha fomentado la vinculación de los mercados nacionales, al hacer más fácil explotar las diferencias de precios entre ios diferentes instrumentos financieros (debo señalar que mientras que las derivativas en divisas y en tipos de interés no existieron hasta los primeros años ochenta, las derivativas en productos básicos —las llamados «futuros»— existían en distintas modalidades desde mucho antes. En el siglo xvii, la bolsa de Amster- dam, que era por entonces la capital financiera del mundo, se basaba casi exclusivamente en negociar «futuros».El mercado global de capitales y el estado

¿Afecta la concentración de capital en los mercados no regulados a las economías nacionales y a las políticas gubernamentales? ¿Altera el funcionamiento de los gobiernos democráticos? ¿Remodela la relación de responsabilidad entre los gobiernos y sus ciudadanos, que opera a través de la política electoral?

Sí. -¿Cuáles son los mecanismos a través de los que, el mercado global de

capitales ejerce realmente su función de disciplina en los gobiernos nacionales, y los presiona para que actúen de modo más consecuente con la lógica de estos mercados?

Los mercados globales financieros han afectado a la capacidad de los gobiernos para regular sus economías. Antes de la desregulación, los gobiernos podían (hasta cierto punto) controlar directamente el nivel de los préstamos bancarios, a través del control de créditos y de imponer máximos en los porcentajes de interés, lo que hacía la política monetaria


más efectiva que en la actualidad. Por ejemplo, por citar un caso bien conocido en Estados Unidos, la Regulación Q, impuso techos de tipos de interés, para evitar la fuga de las asociaciones de préstamos y ahorro, en busca de alternativas que ofreciesen rentabilidades más elevadas. En 1985, al eliminarse la Regulación Q, el dinero abandonó en masa las asociaciones de ahorro y préstamo, provocando el desplome de las hipotecas y de la construcción de viviendas.49 Por lo que se refiere al gasto público, los gobiernos se hallan cada vez más sometidos a presiones externas. Con la desregulación de los tipos de interés en más y más ricos países desarrollados, los bancos centrales sólo pueden ahora recurrir a los cambios en el tipo de interés para influir en el nivel de la demanda en la economía. Ya no pueden recurrir a fijar techos de tipos de interés. Pero el impacto de los tipos de interés en la economía se ha visto, a su vez, amortiguado por la creación y amplio uso de las derivativas. Las derivativas (futuros, opciones e intercambios de valores) se crearon para disminuir el impacto de los cambios en los tipos de interés, con lo que reducen la capacidad de los gobiernos para utilizar una política de tipos de interés que influya en la economía. Ciertamente, se calcula que un 85 por 100 de las quinientas empresas estadounidenses más importantes «recurre en mayor o menor medida a las derivativas, para aislarse de los bandazos de los tipos de interés y de las oscilaciones del valor de las divisas»,50 al igual que hacen las entidades del sector público. El notorio caso del condado de Orange, en California, es un ejemplo elocuente. La mayoría de estas derivativas se utilizan en realidad frente a los tipos de interés, lo que significa que, a medida que se extienda su uso, el poder de los bancos centrales para influir en la economía, a través de los tipos de interés, se debilitará aún más.51

La menor sensibilidad de la economía respecto a los cambios en los tipos de interés, afecta al impacto que el gobierno puede ejercer mediante la deuda pública. Así por ejemplo, antes de los ochenta, un alto nivel de endeudamiento público, como el que provocó Reagan en esa década, habría disparado los tipos de interés, haciendo el coste de capital inasequiblemente elevado y, por tanto, el nivel de endeudamiento público inaceptable para la economía nacional. En la actualidad este impacto está muy diluido o queda pospuesto. Pero todo se paga (y ya lo estamos pagando ahora a través de la reducción del gasto social).

49 Ibid., p. 5. Además, muchas de las evidencias y de los trabajos en el que esta y la siguiente sección están basados pueden encontrarse en Sassen (1991) y siguientes.50 Woodall (1995), p. 11.51 En la actualidad sabemos también que la específica estructura organizativa de las asociaciones de préstamo y ahorro hicieron posible niveles extraordinariamente altos de fraude, y que éste fue un factor de primer orden que contribuyó a su crisis financiera. También sabemos por los historiadores del tema que las posibilidades de fraude venían siendo elevadas desde hacía mucho tiempo en este tipo de organizaciones.


Entre 1945 y 1974 la deuda neta del sector público como parte del PIB en los países de la OCDE se redujo regularmente, hasta llegar a un 15 por 100 en 1973.52 Desde 1974 ha venido elevándose hasta llegar en la actualidad al 40 por 100. Bajo el sistema de Bretton Woods, los cambios fijos y el flujo de capital restringido hicieron que la deuda nacional tuviese que financiarse con las reservas oficiales. Esto imposibilitó a los gobiernos mantener déficits elevados (como tampoco podíamos mantenerlos los ciudadanos de a pie antes de las tarjetas de crédito, aunque incluso con ellas, nuestro margen de libertad

y

es más corto, y las consecuencias desagradables más directas que las que cualquier

gobierno haya de afrontar). El mercado global de capitales ha permitido a los estados arrastrar un mayor endeudamiento y, a algunos estados, arrastrarlo durante más tiempo. Esto se debe a las enormes innovaciones que han transformado la deuda en varias formas de instrumentos negociables (es decir, rentables). Todo dinero se ha hecho atractivo para los especuladores. El hecho de que se trate de dinero «negativo» (deuda) o de dinero positivo es en la actualidad un tanto secundario. Este es uno de los mayores logros de las innovaciones de los años ochenta.

Como quiera que los mercados financieros han creado medios de aprovechar el endeudamiento irresponsable, no someten a disciplina a los estados, en el momento y lugar en que estaría justificado hacerlo. Pero, a la postre, y a menudo súbitamente, los mercados castigan a los estados por su excesivo endeudamiento, obligándolos a aplicar recortes. Entretanto, ampliarán las oportunidades para obtener beneficios lo más posible, por más graves que puedan ser los daños subyacentes para la economía nacional. Los inversores colocaron dinero en México pese a que su déficit corriente estaba creciendo muy rápido, llegando a un

enorme 8 por 100 del PIB en 1994. A pesar de que tanto en Estados

Unidos como en México se reconocía que el peso necesitaba una gradual

devaluación, no se hizo nada. La consecuencia fue una repentina y

fuerte devaluación, que hizo que cundiese el pánico entre los

inversores, provocó su fuga y sumió a la economía en el desorden

(aunque la nacionalidad de los inversores es algo relativamente

secundario, un informe del FMI aseguró que los mexicanos fueron los

primeros en dejar que el peso se desplomase). Una acción gradual pudo,

probablemente, haber mitigado el revés. A finales de 1994, muchos

analistas y agentes de Wall Street seguían urgiendo a invertir en

México y, hasta febrero de 1995, no empezaron los inversores

extranjeros a huir en desbandada. Todo empezó con una excesiva

afluencia de capitales y concluyó con un excesiva salida.Lo ocurrido entraña una vieja lección: tarde o temprano, se acaba

pagando el precio. En este país, muchos años después del frenesí de

endeudamiento iniciado por Reagan, el estado ha de rebuscar bajo las

piedras para encontrar el medio de pagar. El Congreso, siguiendo la

52 Woodall (1995), Ib.


pauta establecida por muchos otros países, ha optado por recortes

desproporcionados en el gasto social. Estados Unidos pasó de ser el

64-----------------_— -----------------------¿Perdiendo el control?

primer acreedor del mundo a ser el mayor deudor. Este es el legado a largo plazo de la libertad de endeudarse en los mercados globales de capitales.

El poder de los estados para influir en los intereses y en los tipos de cambio de las divisas, así como en la política fiscal, puede quedar seriamente mermado, cuando no neutralizado, por los mercados de divisas y de bonos. Por ejemplo, estos mercados pueden responder a un recorte en los tipos de interés por parte del gobierno de Estados Unidos elevando el coste de los préstamos al estado, elevando la rentabilidad de los bonos a largo plazo. Esto se ha convertido en una práctica habitual. Conviene recordar el famoso caso de George Soros y su Quantum Fund, que ganó 1.000 millones de dólares el Miércoles Negro de 1992, y contribuyó a empujar a la libra esterlina fuera del Sistema Monetario Europeo.

Pero hay más. Tradicionalmente, los bancos centrales han llevado a cabo su política monetaria a través del sector bancario. Pero en Estados Unidos, por ejemplo, el peso de este sector en la economía se está reduciendo, debido a las nuevas instituciones e instrumentos financieros desarrollados a lo largo del último decenio, como consecuencia de la desregulación. Treinta años atrás, los bancos realizaban el 75 por 100 de todo tipo de operaciones de crédito a corto y medio plazo. En la actualidad, este porcentaje ha bajado al 50 por 100. La participación de los bancos comerciales en el total de valores financieros ha caído desde más del 50 por 100 a poco más del 25 por 100 en los últimos setenta años.53 El auge del dinero electrónico reduce aún más el control de los bancos centrales sobre la oferta monetaria, porque el dinero electrónico se mueve a través de redes informáticas, que orillan los sistemas de reunión de información de los bancos centrales. Y, en los mercados monetarios, se plantea otra cuestión. Los estados muy endeudados están, de hecho, parcialmente en manos de los inversores —nacionales o extranjeros—, que pueden desviar sus inversiones a otras divisas. Los estados y sus bancos centrales han

53 Como estas derivativas implican cambios de sensibilidad respecto al interés de empresas o sectores, cabría argumentar que la sensibilidad general a los tipos de interés en la economía permanece constante. Pero el hecho es que empresas distintas pueden tener diferente sensibilidad a los cambios en los tipos de interés; y es evidente que las empresas muy sensibles desvían sus riesgos a empresas menos sensibles, lo que reduce el impacto general de los tipos de interés en la economía.

1

46 ¿Perdiendo el control?perdido así el control sobre los tipos de interés a largo plazo, un

problema nada banal si tenemos en cuenta que el 60 por 100 o más de la deuda del sector privado en Estados Unidos, Japón, Alemania y Francia depende de esos tipos.

Todas estas circunstancias han reducido el control que los bancos centrales tienen sobre la oferta monetaria. Por supuesto, las con-secuencias son más o menos graves en función de la estructura bancaria del país. Pero, en conjunto, el impacto de la desregulación y de las innovaciones financieras ha supuesto que el efecto de un cambio en los tipos de interés en una economía nacional sea más incierto, y ha aumentado la probabilidad de cometer errores.

Una cuestión que habría que considerar, de manera específica, es la de quién se beneficiaba durante el período en el que los bancos centrales —por ejemplo, la Reserva Federal en Estados Unidos— tenían mayor control. Pero una cosa es segura: aunque muchos quedasen excluidos, los beneficiarios formaban un espectro mucho más amplio, de trabajadores, municipios y empresas, que en la actualidad. Los estados y los bancos centrales parecen, hoy en día, cada vez más interesados en complacer a los mercados financieros que en plantearse objetivos de bienestar social y económico. Por citar sólo un ejemplo, después de la crisis mexicana, los gobiernos argentino y brasileño prometieron no devaluar su moneda, costase lo que costase. En el pasado, la inflación era un medio de hacer frente al crecimiento de la deuda. Pero, en la actualidad, los mercados de bonos replican elevando la rentabilidad —y, por lo tanto, el coste de los préstamos al estado— con lo que a menudo provocan el pánico de los gobiernos induciéndolos a controlar la inflación. Al objeto de complacer a los titulares de bonos, los estados imponen una excesiva deflación a sus economías, a costa del crecimiento del empleo.

Cabría aducir que esto también puede surtir ciertos efectos positivos: si la deuda nacional aumenta excesivamente, los titulares de bonos pedirán rentabilidades más elevadas (y, por lo tanto, aumentarán el coste de los préstamos al estado) y reducirán el valor de la moneda nacional, como es claramente el caso del dólar en Estados Unidos. Pero esto sólo sucedió tras más de una década de excesivos gastos militares a cargo de las administraciones de Reagan y de Bush, y el pago del engrosamiento de la deuda se ha hecho en detrimento del gasto social, infraestructuras, construcción de viviendas, escuelas.

i r

Sobre la ciudadanía económica . - - 47parques, etc. El dólar se ha devaluado un 60 por 100 con respecto al yen y al marco alemán desde mediados de los años ochenta. Y esto puede considerarse una consecuencia de la política económica de Estados Unidos, por lo que a la deuda pública se refiere.

¿Nos conviene que el mercado global de capitales imponga esta disciplina a nuestros estados? ¿Y que lo haga a todo trance —a costa del empleo, de los salarios, de la seguridad y de la sanidad— y sin debate público? Si bien es cierto que el comportamiento de estos mercados es el resultado de múltiples decisiones de múltiples inversores, lo que les otorga un cierto halo democrático, todos los «votantes» tienen que poseer capital, y lo más habitual es que los pequeños inversores operen a través de inversores institucionales, tales como los fondos de pensiones, bancos y fondos con cobertura. Esto deja inerme a la mayoría de los ciudadanos del país.

El mercado global de capitales es un mecanismo para valorar el capital y colocarlo del modo más rentable. La búsqueda de las oportu-nidades más rentables y la creciente velocidad de todo tipo de transac-ciones, incluyendo la recogida de beneficios, contribuyen potencialmente a enormes distorsiones en los flujos de capitales. Ciertamente, el funcionamiento de los mercados responde a cierta lógica, pero no conducirá forzosamente a unas deseables mayores inversiones en lo social y en lo económico. La cuestión aquí no es tanto que los mercados globales hayan emergido como un poderoso mecanismo, a través del cual quienes tienen capital puedan influir en la política del gobierno, porque en muchos aspectos se trata de un fenómeno muy antiguo.54 La cuestión radica en que el comportamiento de estos mercados hace necesarios determinados objetivos de política económica. Dadas las características de los sistemas a través de los que operan —velocidad, simultaneidad e interactividad— pueden producir resultados o rendimientos mucho mayores que la suma de las partes. Y puede hacer recaer este peso en cualquier país integrado en los mercados financieros; y cada vez hay más.¿Un nuevo ámbito de legitimidad?

¿Representa el mercado global de capitales una amenaza para la de-mocracia, y para la idea de que el sistema electoral es un medio para que los ciudadanos exijan responsabilidades y se aseguren cierto control sobre sus gobiernos? Tal como he señalado, algunos aducen que los mercados financieros son democráticos, porque reflejan las opiniones y decisiones de millones de inversores, y por lo tanto, funcionan como una especie de opinión pública global.

Al tratar de entender la relación entre derecho internacional y economía internacional antes de la primera guerra mundial, bajo la Pax

54 Véase, por ejemplo, Arrighi (1994).

48 ¿Perdiendo el control?Britannica, Wilhelm Roepke, un especialista, se refiere a este ámbito internacional como una res publica non christiana, y la considera una versión laica de la res publica christiana de la Edad Media. ¿Es la red transnacional de derechos y protecciones, de que disfrutan la multinacionales y los mercados globales, el siguiente paso en esta evolución: la privatización de la zona internacional que antes fuera res publica? Algunos expertos en jurisprudencia plantean que estamos abocados a una situación en la que el derecho internacional será predominantemente derecho internacional privado, es decir, derecho mercantil privado.55 Aunque, en principio, usted y yo estemos incluidos en tal derecho, en la práctica, está básicamente enfocado a las necesidades y pretensiones de empresas y mercados.

A pesar de que hay mucho que decir sobre este nuevo ámbito de legitimidad, voy a centrarme en dos observaciones. En primer lugar, los estados nacionales han participado en su formación y ampliación, como he descrito brevemente en el capítulo anterior. Existe consenso entre los estados en primar los intereses de la globalización económica.56 En segundo lugar, en las reglas básicas implícitas de nuestro sistema jurídico, abunda mucho más lo permisible que lo permitido o prohibido a través de normas explícitas formalizadas.57 Este plantea

55 Véanse algunos de los trabajos de David Kennedy; por ejemplo, Kennedy (1988 y 1995).56 Véanse Panitch (1996) y Mittelman (1996); y la bibliografía de Sassen.57 Véase Duncan Kennedy (1993), sobre todo el argumento de que, en el caso de Estados Unidos, estas reglas básicas facultan para normas permisibles que refuerzan el poder de los patronos sobre los obreros o permiten una innecesaria concentración de riqueza en nombre de la protección del derecho de propiedad.


miento analítico puede ayudamos a conceptualizar el conjunto de de-rechos que mercados y empresas han acumulado a lo largo de los últimos diez años de globalización económica.

¿Han de superar los dinámicos e ingeniosos abogados y ejecutivos, que forman la vanguardia de este proceso, obstáculos en su carrera hacia la globalización económica? Por supuesto que sí.

El caso de las fusiones internacionales me parece especialmente ilustrativo. Estas fusiones han aumentado rápidamente en pocos años y, sin embargo, el procedimiento sigue siendo engorroso, una verdadera carrera de obstáculos. Pensemos, por ejemplo, en la fusión de Gillette y Wilkinson. La adquisición de Gillette-Wilkinson en 1989 fue supervisada formal o informalmente por las siguientes entidades: la Comisión Australiana de Prácticas Comerciales, el Consejo Administrativo Brasileño de Defensa Económica, la Oficina Canadiense de Política de la Competencia, la Comisión Europea, el Consejo Francés de la Com-petencia, la Oficina Alemana Federal de la Competencia, la Comisión Irlandesa de Comercio Leal, el Ministerio de Justicia estadounidense, y otras siete entidades de parecido tenor. Pero se trata de obstáculos que difícilmente detendrán el proceso, aunque, eso sí: da mucho grano que moler y engorda las minutas de los abogados. Sin embargo, determinadas tendencias equilibradoras pueden reforzar lo que está debilitándose, instrumentos para crear una manera diferente de gobernar la economía global. Podemos agruparlos en tres grandes categorías.

La primera la forman lo que considero instrumentos que tenemos a mano, esperando ser utilizados. He estudiado varios de ellos, incluso remontándome a algunas de las formulaciones originales relativas a varias instituciones que surgieron de los acuerdos de Bretton Woods. Buscaba potencial latente, por así decirlo. Y no encontré mucho, pero sí algo.

Por ejemplo, ciertas características del documento original del GATT, en el acuerdo de Bretton Woods, han recibido insuficiente o nula atención y permanecen sin utilizar.58 Afectan a cuestiones más universales,

58 La expresión GATT-MTN (Multilateral Trade Negotiations, Negociaciones Comerciales Multilaterales) se refiere al cada vez más complejo corpus de acuerdos, instituciones y procedimientos creados y administrados bajo la égida general del GATT. Los elementos básicos del sistema son el propio GATT y los acuerdos sobre medidas no arancelarias alcanzado en la ronda de Tokio sobre negociaciones comerciales mul-tilaterales y la ronda de Uruguay. A medida que el sistema se desarrolla, sus instituciones centrales se hacen cada vez más complejas. La aplicación de los acuerdos de la ronda de Uruguay, la más importante y compleja de la historia del GATT, requerirá mayor desarrollo institucional. La Organización Mundial de Comercio es una de tales instituciones; y surgirán muchas otras a medida que el sistema se desarrolle y se aplique o implante. Véanse Jackson (1989) y Bhagwati (1991).


como el bienestar en la comunidad de los estados.ii

Esto proporciona materiales para abordar toda una historiogra-fía respecto de por qué ciertos aspectos quedaron sin desarrollar y ac-tivar, mientras que otros recibieron una atención preferente. Aquí sólo puedo centrarme en un aspecto específico de esta búsqueda. El profesor Kenneth Abbott, de la facultad de derecho de la Northwes-tern University, ha estudiado el GATT con gran detalle y ha descu-bierto que la mayoría de los análisis e incluso de los debates entre posturas encontradas se han centrado en lo que podríamos llamar el aspecto «privado» del GATT, dejando a un lado el aspecto «público» del acuerdo.

Señala Abbott que la mayoría de los debates sobre el GATT en tanto que institución —especialmente los relativos a la elaboración de leyes, litigios, aplicación de la ley, etc.— tienen lugar en tomo a dos concepciones opuestas. Dos de estas dicotomías dominan los trabajos sobre el tema, aunque hay variantes. La más común es la que enfrenta legalismo y pragmatismo. La otra dicotomía esta representada por el legalismo de John Jackson frente a los procedimientos y la diplomacia que priman el poder. Abbott propone una dicotomía adicional para examinar los cuestiones institucionales del GATT: procedimientos e instituciones concebidas para servir a los intereses «privados» frente a los concebidos para servir a los intereses «públicos». Con público nos referimos aquí a los intereses comunes de países que forman la comunidad comercial mundial; y, con privado, a los intereses particulares de cada uno de los estados, las partes contratantes en el GATT. Esta distinción permite analizar conexiones que la hermandad del GATT no suele analizar; aporta perspectivas sobre la naturaleza del GATT como institución (tanto respecto a sus convenios originales como a las reformas negociadas en la ronda de Uruguay) que difieren de las tradicionales posturas legalistas o pragmáticas (aunque siem-

pre se solapen). Según Abbott, revela que ambas posturas, acaso sor-prendentemente, actúan básicamente en el lado «privado» de esta di-cotomía.59

Que un importante instrumento como el GATT contenga real-mente un potencial no activado para desarrollar concertaciones, orientadas al conjunto de los estados, en lugar de a las posturas de unos

59 Por ejemplo, el argumento sobre los intereses privados aporta un sólido y con-sistente razonamiento a muchas de las disputas, sobre reformas de acuerdos, que tu-vieron lugar durante la ronda de Uruguay. Véase Abbott (1992).


estados respecto a otros, quizá me proporcione materia importante para un trabajo, de mayor alcance, que proyecto sobre las tendencias equilibradoras. ¿Pueden el GATT y la Organización Mundial de Comercio convertirse en instituciones más «públicas» con más y más importantes funciones «públicas»?

La segunda categoría de fuerzas equilibradoras la nutren las ins-tancias e intereses que, dentro de cada estado, se oponen al auge de los mercados globales financieros. Sin duda, el papel internacional del estado, en el campo de la economía global, ha significado en gran medida desregulación, fortalecimiento de los mercados y aumento de las privatizaciones. Pero ¿ha de ser forzosadamente así? ¿No podrían los estados proponerse unas prioridades económicas internacionales más amplias, que abordasen cuestiones de equidad, y mecanismos para exigir responsabilidad a los agentes económicos globales más importantes?

La cooperación internacional y los acuerdos multinacionales están en auge. La participación de los estados nacionales en el ámbito medioambiental global ha conducido con frecuencia a firmar acuer-dos multilaterales para adoptar medidas de protección del medio am-biente. Desde 1972, se han firmado unos cien tratados y acuerdos im-portantes, aunque no todos siguen en vigor. Quizá no sean eficaces, pero sirven para crear un marco que legitima tanto el fomento inter-nacional del bien común como el papel de los estados nacionales en este objetivo.60

Señala Alfred Aman que al estado le interesa representar un pa-pel cada vez más activo a nivel global.61 A más largo plazo, es más

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probable que se desarrollen globalmente regímenes jurídicos más fuertes, si las cuestiones globales que se planteen implican una con-trapartida nacional reguladora. Aunque tales enfoques reguladores utilicen el mercado como un medio de sometimiento, pueden reforzar el imperio de la ley (tanto a nivel nacional como global) y la respon-sabilidad. La participación de los estados en nuevos regímenes jurí-dicos internacionales, de este tenor, puede contribuir al desarrollo de los marcos transnacionales tendentes a fomentar una mayor equidad.

La tercera categoría de fuerzas con potencial equilibrador, la nu-tren los movimientos e ideologías que se oponen a la erosión de la ciudadanía. Por otro lado, la universalización de las instituciones es de la mayor importancia. Una nueva tendencia del discurso jurídico internacional condiciona el estatus internacional del estado a los de-

60 Véase el trabajo de Ruggie (1996) sobre acuerdos multilaterales.61 Véase Aman (1995).


rechos políticos específicos, básicos para la democracia liberal clásica; el gobierno democrático se convierte en requisito para el recono-cimiento de un estado, para la protección de su integridad territorial y para su plena participación en las relaciones entre estados. Esto se ha reflejado en las recientes directrices, de Estados Unidos y de la Unión Europea, respecto al reconocimiento de nuevos estados en Europa oriental y en el territorio de la ex Unión Soviética. También existe una reciente literatura jurídica internacional que trata de establecer una base que consagre el derecho a un gobierno democrático y condicione a ese derecho el rango de estado.

Hay dos escuelas de pensamiento relacionadas. La primera, par-te de una literatura más antigua, que emergió con la formación de los gobiernos poscoloniales, y sobre todo en África remite a un debate más amplio sobre el significado de la autodeterminación en el dere-cho internacional poscolonial. Asocia el derecho de un estado a la autodeterminación al derecho a la democracia representativa para su pueblo. La segunda escuela es una nueva escuela de pensamiento, cuyo principalmente exponente sea acaso Thomas Franck. Trata de elaborar un derecho de gobierno democrático a partir de existentes derechos de distinto origen.62 Franck vaticina que la legitimidad de cada gobierno será algún día medida por procedimientos y leyes internacionales.

Las implicaciones más importantes, para aquellos que se hallan en posición desventajosa en el sistema actual —mujeres, personas sin empleo, pobres, minorías discriminadas y otros grupos—, radican en que estas escuelas de pensamiento rechazan el modelo estatalista en el sistema internacional, que aún prevalece hoy en día, un modelo que es indiferente a los regímenes internos y a la relación entre estado y sociedad. Reconsideran la idea de que el estado soberano sea el exclusivo representante de su población en la esfera internacional, y rechazan que el estado

sea el único agente que realmente importa en el derecho

internacional. Estos planteamientos inclinan a preguntarse por

la situación del derecho público internacional. ¿Indican los

nuevos sistemas privados para la gobemabilidad y la

responsabilidad, así como el restringido papel de los estados en

la economía global, un declive en el derecho público

internacional? ¿Qué agentes obtienen la legitimidad para el

gobierno de la economía global, y emergen como derechohabientes,

para imponerse a normas y autoridades hasta ahora imbricadas en

el estado? Como ya he expuesto en este capítulo y en el primero,

62 Véase Franck (1992).


los agentes no estatales desempeñan un papel creciente que, de

manera desproporcionada, va a parar a individuos y entidades con

poder, ya sea de arbitraje o propio de los mercados globales

financieros.Es necesario restablecer el equilibrio.

■iLa inmigración pone a prueba al nuevo orden

La globalización económica desnacionaliza la economía nacional. En cambio, la inmigración renacionaliza la política. Existe un consenso creciente en la comunidad de los estados para levantar los controles fronterizos para el flujo de capitales, información, servicios y, en sentido más amplio, mayor globalización. Pero cuando se trata de inmigrantes y

refugiados, tanto en Estados Unidos como en Europa occidental o Japón, el estado reclama todo su antiguo esplendor afirmando su derecho soberano a controlar sus fronteras. Sobre esta cuestión existe también consenso en la comunidad de los estados.

Una de las cuestiones que quiero examinar aquí es la interacción entre, por un lado, la desnacionalización de instituciones y espacios económicos clave y, por otro, la renacionalización de la política: des-nacionalización económica y renacionalización política. ¿Cómo puede el


estado renunciar a la soberanía en unos ámbitos y aferrarse a ella en otros?

Más allá de los hechos de la transnacionalización económica, cuando de inmigración se trata, el estado se enfrenta al auge internacional del régimen de los derechos humanos. Los inmigrantes y los refugiados plantean la tensión entre la protección de los derechos humanos y la protección de la soberanía del estado. Esta tensión es particularmente aguda en el caso de inmigrantes indocumentados, porque su mera existencia significa una erosión de la soberanía. Por lo menos en parte, la tensión se origina en el propio estado, en el conflicto entre su autoridad para controlar la entrada en el país y su obligación de proteger a aquellos que se encuentran en su territorio. Además, en la medida en que los inmigrantes y refugiados han conseguido considerables

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derechos, esto puede interpretarse como una devaluación de la ciudadanía como condición para acceder a los derechos. Y, sin embargo, como expondré, se trata de un proceso de ida y vuelta. El estado ha participado en la emergencia de regímenes de derechos humanos, y varios componentes del estado han sido factores o agentes clave para la incorporación de los derechos humanos a la legislación interna, como en los casos de Estados Unidos y Alemania, por ejemplo. De ahí, como he expuesto en el caso de la globalización económica, que también en este aspecto el estado, sobre todo el estado de derecho, se haya visto transformado por su ampliación del régimen de derechos humanos, tanto en el derecho interno como en los acuerdos internacionales. La tensión entre soberanía del estado y derechos humanos internacionales no debe considerarse asentada en una doble base, interna y externa: el régimen de derechos humanos opera parcialmente dentro del estado nacional. Y, como ocurre con los nuevos marcos jurídicos para el capital global, este parcial asentamiento de un régimen transnacional en prácticas e instituciones nacionales (por lo menos en los estados de derecho) es- lo que le confiere poder y legitimidad específicos.

En el capítulo 1, he planteado que la territorialidad excluyente —característica del estado moderno— está siendo desestabilizada por la globalización económica, y que la desnacionalización del territorio nacional está actualmente en progreso, aunque de un modo institucional y funcional sumamente especializado. En los dos capítulos anteriores planteo que la específica combinación -de poder y legitimidad que llamamos soberanía está siendo descentralizada, parcialmente redistribuida a otras entidades, sobre todo a organizaciones supranacionales, acuerdos internacionales sobre derechos humanos que limitan la autonomía del


estado y el emergente régimen jurídico privado internacional para las transacciones comerciales. Mientras ocurre todo esto, ¿en qué se basa el habitual supuesto de que el estado tiene una autoridad exclusiva sobre la entrada en el país de los extranjeros? ¿Es el carácter de esta autoridad exclusiva el mismo que era antes de la actual fase de globalización y del auge de los derechos humanos?

La inmigración es un ámbito interesante para indagar sobre esta cuestión porque, a diferencia de la política electoral y de la retórica política, es un campo que permite, a la vez, desarrollar ideas y hacer un seguimiento de la aplicación y práctica cotidianas de la política.

La inmigración pone a prueba ai nuevo orden

La idea de nación -—o, más exactamente, la renacionalización de la nación en tanto que idea— puede ser examinada libremente en la retórica política, como lo es cada vez más en todo el mundo desarrollado. Tales exploraciones pueden llevarse bastante lejos como teoría, sin interferir en la cotidiana acción de gobierno. Sin embargo, cuando se trata de inmigración, existe una diaria necesidad de procesar solicitudes, aceptar, rechazar, conducir a centros de detención, sacar de los centros de detención, patrullar en las fronteras, llevar a cabo apresamientos u operaciones de apresamientos frustrados, rescatar embarcaciones que se hunden en alta mar y frente a las costas; en otras palabras, una enorme, inmensurable multiplicidad de realidades que se despliega en muchos terrenos diferentes, de las fronteras a los juzgados, de las legislaturas a los lugares de trabajo. A diferencia de la idea de renacionalizar la nación, la realidad de la inmigración se halla en continua intersección con las prácticas de gobierno.

Y, a diferencia de gran parte de la política interna, la inmigración y las prácticas de gobierno que propicia siempre entrañan el potencial de convertirse en factor de relaciones internacionales. Esto se ve reforzado en muchos casos por la presencia de los llamados grupos de presión étnicos, sobre todo en Estados Unidos, pero, también, bajo diferente guisa, en los países europeos y en Japón (por ejemplo, antes del actual conflicto en Argelia, el trato a los argelinos en Francia era una cuestión habitual en la agenda entre Francia y Argelia).

La inmigración tiene la doble característica de ser objeto central e instrumento en el contexto de la renacionalización del discurso político, a la vez que objeto de las prácticas y políticas gubernamentales. Esto no puede decirse acerca de muchas de las ideas actuales en el discurso político. La inmigración puede considerarse un ámbito de investigación estratégico para examinar la relación —la distancia, la tensión— entre la idea de soberanía como control sobre quienes entran y las limitaciones que los estados encuentran para desarrollar y aplicar una política sobre la cuestión. La inmigración es, pues, una especie de «llave» con la que acogotar las teorías sobre la soberanía.

Empecemos con unas cuantas cifras. En la actualidad hay, apro-ximadamente, unos 120 millones de inmigrantes en todo el mundo, una estimación que probablemente excluye a muchos extranjeros in-documentados. Sólo, aproximadamente, la mitad de esos inmigrantes están en los países desarrollados más ricos. Y de los 20 millones de

76 ¿Perdiendo el control?

refugiados que se calcula que existen, sólo el 30 por 100 están en los países desarrollados ricos; la mitad de ellos proceden de la ex Yugoslavia y viven en su mayoría en los países vecinos. Así pues, las cifras globales no son muy altas con relación a la población del mundo más desarrollado. Podría dedicar todo un capítulo a comentar si unas fronteras abiertas elevarían significativamente estas cifras. Por el momento, diré simplemente que las migraciones internacionales a gran escala se inscriben en complejas redes económicas, sociales y étnicas. Sumamente condicionadas y estructuradas, no constituyen en absoluto ámbito de libre circulación. Así pues, la realidad niega la catastro- fista imagen popular de una masiva invasión de los pobres. La inmigración es más un problema de gestión que una crisis.

Mi análisis se centra en gran medida en la inmigración en los países receptores más desarrollados.63 Utilizo el concepto de política de inmigración para referirme a una amplia gama de políticas nacionales distintas. Observemos también que, a menudo, resulta difícil distinguir entre inmigrantes y refugiados, pero existen distintos estatutos para los refugiados en todos estos países, así como también un estatuto internacional, algo que difícilmente podemos decir de la inmigración.

La frontera y el individuo como ámbitos reguladores

Las políticas acerca de la inmigración difieren ampliamente en los países más desarrollados. Esto se advierte con especial claridad en los criterios para conceder la nacionalidad. Algunos países, como, por ejemplo, Alemania, adoptan políticas de naturalización basadas en el ius sanguinis, o descendencia, mientras que otros, como Francia, basan la suya en el ius solis, o lugar de nacimiento; unos, entre los que se encuentran Estados Unidos y Suecia, facilitan el acceso a la nacio-

63 Multitud de trabajos especializados documentan e interpretan la especificidad y singularidad de la política de inmigración en los países más desarrollados. Véanse, por ejemplo, Weil (1991), Comelius, Mariny Hollifield (1994), Weiner (1995), Soy- sal (1994), Thranhart 1992 y Bade (1992) —por citar sólo unos pocos—. En conjunto, estos trabajos revelan lo mucho que difieren en este aspecto los países.


nalidad; mientras que otros, como Suiza y Japón, no lo facilitan. Alemania y Francia figuran entre aquellos que han instituido explícitas políticas de regreso de los inmigrados, incluyendo incentivos monetarios, mientras que en otros, sobre todo en Estados Unidos, el número de inmigrantes que regresan a su país es irrelevante. En algunos países, como Canadá y Estados Unidos, existen culturas políticas y procesos de formación de identidad que incorporan el hecho de la inmigración, mientras que en otros, sobre todo Alemania y Japón, no es el caso en absoluto.

Sin embargo, tal como yo lo interpreto, todas las políticas de in-migración de los países desarrollados se enraizan en una estructura básica, en un común conjunto de ideas acerca de las fronteras nacionales y del papel del estado. Mi propósito aquí no consiste en minimizar las muchas diferencias en política nacional, sino en subrayar una creciente convergencia en varios aspectos de la política de inmigración. Las cuestiones específicas de interés son, primero, esta creciente convergencia, en unos tiempos en los que los países desarrollados están comprobando que sus políticas de inmigración son cada vez más ineficaces; y, segundo, la transnacionalización defacto de la elaboración de la política de inmigración a lo largo de los últimos años.

Elementos clave de esta estructura fundamental son (1) la soberanía del estado y el control de fronteras como el corazón del esfuerzo regulador (ya sea en los accesos por tierra, en los aeropuertos o en los consulados de los países de origen); y (2) una visión de la inmigración como la consecuencia de decisiones individuales de los emigrantes (el país receptor es considerado sujeto pasivo, no implicado en el proceso). La política sobre refugiados, en cambio, reconoce factores adicionales como los que propician o desencadenan los flujos migratorios.64 La estructura de la inmigración destaca la frontera y el individuo como los ámbitos en los que hay que aplicar la regulación.

Cuando se trata del poder sobre el ingreso en el país, la sobera

64 En algunos países, la política sobre refugiados libera a los inmigrantes de la carga de la inmigración. La política de Estados Unidos, por ejemplo, sobre todo por lo que se refiere a los refugiados de Indochina, reconoce una parcial responsabilidad del gobierno. Está claro que, en el caso de la migración económica, tal responsabilidad es mucho más difícil de delimitar y que, por su propia naturaleza, es mucho más indirecta.


nía del estado queda bien establecida constitucional mente por las leyes internacionales. La convención de La Haya de 1930 afirmaba el derecho del estado a conceder la ciudadanía; la convención sobre los refugiados de 1952, que afirmaba que el derecho a abandonar un país es un derecho universal, guardó silencio sobre el derecho de entrada a otro país (supongo que fue mejor callarse que contradecirse). El estatuto de ios refugiados, y su derecho a no ser devueltos a sus países por la fuerza, está consagrado en el derecho internacional, pero no existe un derecho paralelo de asilo, sino que este derecho queda a discreción del país receptor.65 Varias convenciones, y declaraciones sobre derechos humanos, instan a los estados a conceder asilo por razones humanitarias, pero todas reconocen la absoluta discrecionalidad de los estados. Algunos, sobre todo Alemania, otorgan a quienes gozan formalmente del estatuto de refugiado un derecho de asilo, aunque tales disposiciones se hallan en la actualidad en revisión en Alemania. Más recientemente, los diversos acuerdos para la formación de la Unión Europea afirman de continuo el derecho del estado a decidir quiénes pueden o no pueden entrar en su territorio. Esto representa un marcado contraste con las afirmaciones del GATT, del TLC y de la Unión Europea acerca de la necesidad de levantar los controles del estado sobre las fronteras, por lo que se refiere al flujo de capitales, información y servicios, así como los controles estatales sobre los mercados financieros internos. Mientras que el actual derecho internacional impone importantes limitaciones al ejercicio del poder soberano para controlar la entrada en el país,66 en conjunto hay poco de-sacuerdo en cuanto a la autoridad del estado en esta materia.67

Sobre la cuestión del individuo como objeto de la aplicación de la ley, dos diferentes lógicas operativas se están haciendo evidentes. La imbricada en la política de inmigración, sobre todo en los paísesdesarrollados, sitúa la responsabilidad exclusiva del proceso de inmigración en el individuo y, por lo tanto, convierte al individuo en el contexto para el ejercicio de la autoridad del estado.

No obstante, cada vez se reconoce más que las migraciones internacionales son función de una dinámica económica transnacional y geopolítica de mayor alcance. La evidencia mundial

revela que existe un patrón en la geografía de las migraciones que muestra que los países

receptores más importantes tienden a recibir inmigrantes de sus zonas de influencia (algo que

es igualmente cierto para países tan distintos como Estados Unidos, Francia y Japón). Esto

sugiere que, debido a la in- temacionalización económica y a la geopolítica resultante de

65 Debo señalar que el derecho de entrada forma parte de la convención sobre los problemas de los refugiados en África, celebrada en 1969 y adoptada por la Organización de Estados Africanos.66 Plender (1988), pp. 159-191.67 Por ejemplo, los estatutos de derechos humanos más importantes incluyen restricciones de procedimiento a las expulsiones legales. Los acuerdos unilaterales y regionales respecto de la migración laboral tienden a incluir disposiciones a través de las que los estados miembros renuncian a parte de su control sobre la entrada y salida de extranjeros. Véanse Plender (1988) y Goodwin-Gill (1988).

La inmigración pone a prueba al nuevo orden 79

antiguos patrones coloniales, la responsabilidad de la inmigración puede no ser exclusivamente

de los inmigrantes. Sólo cabe analizar estas circunstancias, en teorizaciones acerca del estado y

de la inmigración, si eliminamos la proposición, implícita en muchos análisis, de que la in-

migración es el resultado de un acto individual.

La otra lógica operativa se centra en la internacionalización del estatuto de derechos

humanos, en el que el individuo no es objeto de castigo, sino de derechos legítimos. Más adelante retomaré este tema.

Más allá de la soberanía: Limitaciones a la elaboración de la política de los estados

¿Hasta qué punto puede el estado controlar la inmigración? Un emergente estatuto defacto, centrado en acuerdos y convenciones internacionales, así como en los diversos derechos adquiridos por los inmigrantes, limitan el papel del estado en el control de la inmigración. Un ejemplo de tales acuerdos lo tenemos en la convención internacional adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 18 de diciembre de 1990, sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores inmigrantes y los miembros de su familia (resolución 45/158).68 En la actualidad, el poder judicial reconoce ampliamente una serie de derechos a los inmigrantes residentes. Por ejemplo, los

tribunales administrativos y constitucionales bloquearon los intentos de

los parlamentos alemán y francés de limitar la reunificación familiar,

basándose en que tales limitaciones violarían los acuerdos internacionales.

Los tribunales también se han pronunciado, reiteradamente, a favor de una

combinación de derechos que limitan el poder de los gobiernos sobre los

inmigrantes residentes. De manera similar, han limitado la capacidad de

los gobiernos para restringir o impedir la entrada en el país a aquellos que

lo intentan en busca de asilo.69 A lo largo de los últimos treinta años, los

68 Véanse, por ejemplo, Hollifield (1992), Baubock (1994) y los trabajos de Sassen.69 Los intentos para conciliar estas convenciones sobre derechos humanos universales y los ordenamientos jurídicos nacionales adoptan formas muy diferentes. En Estados Unidos, un ejemplo lo brinda el movimiento de amparo de los años ochenta, que trataba de fijar zonas protegidas, sobre todo las iglesias, para los refugiados de América Central; batallas judiciales, como las libradas en tomo al estatuto de los salvadoreños, terminaron con la concesión del derecho de estancia indefinida, aunque formalmente calificadas de ilegales; y la lucha por los derechos de los haitianos en régimen de detención, tras una oleada de pateras. Está claro en estos casos que, a pesar de la falta de un aparato de obligatoriedad del cumplimiento de la ley, los derechos humanos limitan la discrecionalidad de los estados respecto a cómo deben tratar a los no ciudadanos en su territorio. También merece la pena señalar en este aspecto que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados es la única instancia de las Naciones Unidas con autoridad para interceder a nivel mundial en nombre de aquellos que se encuentran en peligro.

80 — ¿Perdiendo el control?

derechos civiles y sociales se han ampliado gradualmente, para incluir a

las poblaciones marginales, mujeres, minorías étnicas, inmigrantes y

refugiados.

La acción de los grupos de presión se ha convertido en un factor

clave en la elaboración de la política de inmigración en Estados Unidos.

La ley de Reforma y Control de la Inmigración, de 1986, tradujo un

equilibrio de intereses que terminó por limitar la eficacia de la ley. Los

grupos de presión influyeron en la redacción de la ley y en su

subsiguiente aplicación. Algunas normas del departamento de Inmi-

gración y Naturalización fueron liberalizadas —por ejemplo, las relativas

a las condiciones para la legalización— como consecuencia del recurso a

los tribunales por parte de los grupos de presión.

Otra forma de limitación de la acción del estado queda ilustrada por

el impacto de los acuerdos de Helsinki, de 1975, que exigieron la

eliminación de los obstáculos que impedían la libre circulación de

personas e ideas. Estados Unidos tuvo que suavizar leyes consideradas

como violaciones de estos acuerdos. De ahí, la ley de Autorización de

Relaciones Exteriores, aprobada en 1977, que exigía que el


ministro de Asuntos Exteriores recomendase que los extranjeros a quienes

se prohibía la entrada en el país por razones políticas fuesen admitidos salvo que

razonablemente representasen una amenaza para la seguridad del estado. La

enmienda Moynihan-Frank de 1987 prohibía la exclusión o deportación de

extranjeros a causa de sus ideas políticas, o por actos que, si realizados por un

ciudadano de Estados Unidos, habrían sido plenamente constitucionales. Pero

cabe citar, también, el ejemplo de la ley de Refugiados de 1980, introducida en

el protocolo de las Naciones Unidas sobre los refugiados, y que abrió

extraordinariamente el país a las reivindicaciones de los refugiados.Los agentes políticos implicados en los debates sobre política de

inmigración, en Europa occidental, Estados Unidos y Japón, son también mucho más numerosos que hace veinte años: la Unión Europea, los partidos antiinmigrantes, las vastas redes de organizaciones, tanto en Europa como en Estados Unidos, que a menudo representan a los inmigrantes —o dicen representarlos— y la lucha por los derechos de los inmigrantes; asociaciones de inmigrantes y políticos inmigrantes, la mayoría de segunda generación; y, sobre todo, en Estados Unidos, los llamados grupos de presión étnicos.70

Probablemente, el proceso de elaboración de la política de inmigración no estuvo nunca confinado a un estrecho campo gubernamental de interacción ministerial o administrativa. Pero, en la actualidad, más de dos décadas de opinión pública y de debate político público, se han convertido en parte del campo en el que se fragua la política de inmigración.71

70 Si bien estos fenómenos son bien conocidos en Estados Unidos y en Europa, no existe una conciencia muy generalizada respecto de que formas incipientes emergen también en japón (véase Sassen, 1991, cap. 9; Shank, 1994). Por ejemplo, en el Japón actual un fuerte grupo de defensores de los derechos humanos trabaja en nombre de los inmigrantes; y sindicatos oficiosos tratan de organizar a los obreros inmigrantes indocumentados; y organizaciones que trabajan en nombre de los inmigrantes reciben financiación de particulares y de instituciones gubernamentales de los países de origen (por ejemplo, el embajador de Tailandia en Japón anunció en octubre de 1995 que su gobierno concedería un total de 2,5 millones de bahts (unos cien mil dólares) como ayuda a cinco grupos cívicos que ayudan a los inmigrantes tailandeses, sobre todo a los indocumentados. Véase Japan Times, 18 de octubre de 1995; véase también Sassen, 1993). ./«í '■&71 Además, el crecimiento de la inmigración, los flujos de refugiados, la etnicidad y el regionalismo desafían a la aceptada noción de ciudadanía en los estados contemporáneos y, por lo tanto, a la responsabilidad de las estructuras formales. Mi investigación sobre la circulación internacional de capitales y mano de obra me indujo a revisar el significado de conceptos tales como economía nacional y fuerza de trabajo nacional, bajo condiciones de creciente intemacionalización del capital, tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo, y el auge de la presencia de obreros inmigrantes en los países industriales más importantes. Además, el auge de la etnicidad en Estados Unidos y Europa entre una móvil mano de obra plantea cuestiones acerca del contenido del concepto de ciudadanía basado en la nación. La identidad nacional que, por su propia naturaleza, va allá donde va el sujeto, propicia preo-cupaciones acerca de los lazos con otros países, o regiones del interior del propio estado, y el resurgimiento del regionalismo étnico crea barreras a la incorporación política de los nuevos


Partidos enteros se posicionan políticamente en defensa de la inmigración, sobre todo en algunos países europeos.

Estos fenómenos constriñen la soberanía del estado y minan los viejos conceptos acerca del control de la inmigración. Esto es evidente sobre todo en la Unión Europea,72 donde el programa de mercado único ha planteado varias cuestiones asociadas con la libre circulación de personas, como elemento esencial

para la creación de una comunidad sin fronteras, y de los problemas que afrontan,

respecto a los extranjeros, las leyes de inmigración nacionales en los estados

miembros de la Unión. Y, aunque carezcan de jurisdicción para tratar muchos de estos problemas, las instituciones de la Unión Europea han tenido que empezar a

abordarlos. Se han implicado cada vez más en la política de concesión de visados,

de reunificación familiar y de política de migración. Al principio, los gobiernos se

resistieron a que la Comunidad Europea irrumpiese en estos ámbitos que antes eran

de exclusiva competencia nacional. Pero, en la actualidad, a pesar de numerosos

pronunciamientos públicos en contra, tanto las cuestiones jurídicas como las

prácticas han hecho que esta implicación sea tan inevitable como aceptable, sobre

todo tras el desplome del bloque socialista y el rápido incremento del número de

refugiados. Aunque muy lentamente, la orientación general ha apuntado a una unión

más estrecha entre las políticas de inmigración de los estados miembros.

En Estados Unidos, la combinación de fuerzas a nivel gubernamental es bastante

distinta y, sin embargo, tiene similares implicacio-nes generales por lo que se refiere a las limitaciones del estado en la elaboración de la

política de inmigración. Tras su creación, en 1914, el Ministerio de Trabajo asumió la responsabilidad de la política de inmigración. En junio de 1933, el presidente Roosevelt combinó estas funciones con las del departamento de Inmigración y Naturalización en el

seno del mismo ministerio. El estallido de la segunda guerra mundial provocó un

desplazamiento de la responsabilidad administrativa para la política de inmigración: en 1940 Roosevelt recomendó que se transfiriese al Ministerio de Justicia, debido a la supuesta amenaza política que representaban los inmigrantes de países enemigos. La

intención era que esta transferencia sólo estuviese en vigor durante la guerra. Pero,

desde finales de los años cuarenta hasta finales de los cincuenta, subsistió una gran preocupación acerca de cómo la política de inmigración podía ser utilizada para conseguir objetivos de política exterior. El departamento de Inmigración y Naturalización no volvió nunca a depender del Ministerio de Trabajo. Esto significó que, en el Congreso, la inmigración pasara a ser competencia de comisiones tradicionalmente reservadas a abogados, como las comisiones de Justicia del Senado

inmigrantes. Véanse Soysal (1994), Baubock (1994) y la bibliografía de Sassen.72 Existe un amplia y rica bibliografía sobre el desarrollo de la política de inmigración a nivel europeo. Véase, por favor, lo citado en la nota 1 de este capítulo. Bibliografías más extensas y análisis del enfoque que aquí se expone —limitaciones de la autonomía del estado en la elaboración de la política de inmigración— pueden encontrarse también en los trabajos de Sassen.

La inmigración pone a prueba al nuevo orden ______________________ 83y de la Cámara de los Diputados. Se ha dicho que a esto se debe que la ley de inmigración sea tan complicada (y, añadiría yo, tan centrada en los legalismos sobre la entrada de extranjeros y tan desentendida de cuestiones más amplias).

En la actualidad, la jurisdicción en cuestiones de inmigración en el Congreso de Estados Unidos, sigue recayendo en la comisión de Justicia, no en la de Asuntos Exteriores, como podía haber sido el caso. Los propósitos del Congreso están a menudo reñidos con las prioridades de Asuntos Exteriores del ejecutivo, en un continuo tira y afloja." Como quiera que la política de inmigración de Estados Uni-dos es ampliamente debatida y forjada en el Congreso, está sujeta a numerosísimos intereses locales, sobre todo de los grupos de presión étnicos; y todos sabemos lo sensibles que son los congresistas y las congresistas a la demografía de sus distritos. Esto ha hecho que el proceso sea muy público, a diferencia de otros procesos de elaboración de la política.73

73 Diversas fuerzas sociales modelan el papel del estado según la cuestión de que se trate. En la crisis bancaria de principios de los ochenta, por ejemplo, los protagonistas fueron pocos y bien coordinados; el estado renunció básicamente a la capacidad organizativa en favor de los bancos, del Fondo Monetario Internacional y de algunos otros agentes. Todo se realizó de una manera muy circunscrita; tanto, que el gobierno apenas representó ningún papel en la crisis. Esto contrasta fuertemente con las deliberaciones acerca de la aprobación de la ley de Reforma del Control de la Inmigración, de 1986, que provocó una agria polémica nacional. También en el debate sobre liberalización comercial, intervienen a menudo múltiples agentes, y el ejecutivo puede o no renunciar a sus facultades en favor del Congreso.


Que la inmigración en Estados Unidos haya sido históricamente campo acotado del gobierno federal y, sobre todo, del Congreso, adquiere nuevo significado en el contexto actual de radical devolución de competencias: el retorno de los poderes a los estados.74 Han surgido conflictos entre los gobiernos de varios estados y el gobierno federal acerca de la cuestión específica de los decretos federales sobre los inmigrantes —tales como el derecho a la escolarización y a la atención sanitaria— sin ir acompañados de la consiguiente financiación. Estados con desproporcionada población de inmigrantes afirman que se ven desproporcionadamente gravados por los costes putativos de la inmigración —aunque los estudios más recientes del Instituto Urbano, con sede en Washington, han revelado que los inmigrantes aportan 30.000 millones de dólares más en impuestos de lo que reciben en prestaciones sociales (debo señalar, sin embargo, que en Estados Unidos los costes de la inmigración son un ámbito muy polémico y en el que las estimaciones difieren grandemente entre sí). En el corazón de este conflicto se halla el hecho de que el gobierno federal impone una política, pero no asume la responsabilidad financiera, ni de ningún tipo, de la aplicación de muchos aspectos de la política de inmigración. El conflicto queda ilustrado por el notorio caso del estado de California, que ha presentado demandas judiciales contra el gobierno federal por valor de 377 millones de dólares.

La cuestión que plantea este fenómeno no es tanto hasta qué punto es eficaz el control del estado sobre sus fronteras, pues ya sabemos que nunca es absoluto. La cuestión radica más bien en qué queda la naturaleza del control del estado sobre la inmigración, teniendo en cuenta los acuerdos internacionales sobre derechos humanos, la

extensión de varios derechos políticos y sociales a los inmigrantes residente a lo

largo de los últimos veinte años, y la multiplicación de los agentes políticos implicados en la cuestión de la inmigración. Por lo pronto, hay que tener en cuenta la cuestión de los efectos no pretendidos, de la política de inmigración propiamente dicha o de otro orden, que influyan en la inmigración. Por ejemplo, la ley de Inmigración estadounidense de 1965 tuvo consecuencias no pretendidas ni previstas por quienes la elaboraron. Se produjo una generalizada expectativa de que atraería a más naturales de las nacionalidades ya

74 Aman (1995) ha señalado que, aunque los argumentos políticos y constitucionales para devolver el poder federal a los estados no son nuevos, la reciente exhumación de la Décima Enmienda, como una orientación popular y políticamente viable representa uno de los cambios políticos más importantes, en las relaciones entre el gobierno federal y los estados, desde los tiempos del New Deai.


presentes en el país —es decir, europeos— debido a la importancia concedida al reagrupamiento familiar.75 Pero no fue así. Otras clases de migraciones no pretendidas son las relacionadas con la intemacionalización de la producción.76 Y, aunque la política de inmigración raramente ha sido un factor explícito y formal del aparato de Exteriores en Estados Unidos, la ayuda exterior y militar rara vez ha disuadido a la emigración. Por el contrario. Los flujos de refugiados desde Indochina son un ejemplo obvio, pero pensemos también en el caso de El Salvador en los años ochenta. Pese a que entraron en el país miles de millones de dólares, centenares de miles de salvadoreños salieron del país, a medida que la ayuda de Estados Unidos elevaba la eficacia del control militar y de la agresión de El Salvador contra su propio pueblo.77 O, el caso de Filipinas, un país que contó con una masiva ayuda y que, sin embargo, tiene una elevada tasa de emigración. En ambos casos, la ayuda exterior fue aconsejada por cuestiones de seguridad. Las intervenciones políticas y económicas de Estados Unidos, influyeron también en la emigración dominicana, en los años sesenta, así como en la emigración desde la India y Pakistán (he venido sosteniendo, desde hace tiempo, que quienes elaboran la política deberían incluir declaraciones sobre el impacto en la inmigración de varias políticas que tienen que ver con las actividades en ultramar, desde la inversión directa exterior hasta la ayuda militar).

La política interior de Estados Unidos, que tiene impacto en el extranjero, ha

contribuido también a fomentar la emigración a Estados Unidos. Un buen ejemplo es el

notorio caso de los fondos de apoyo al precio del azúcar a principios de los ochenta: los

contribuyentes pagaron 3.000 millones de dólares, anualmente, para apoyar el precio del

azúcar de los productores estadounidenses. Esto descolocó a los países caribeños de la

competencia y resultó en la pérdida de cuatrocientos mil empleos entre 1982 y 1988 (sólo la

República Dominicana perdió tres cuartas partes de su cuota de exportación en menos de diez

años). Previsiblemente, los años ochenta fueron también una época de grandes aumentos de la

inmigración a Estados Unidos desde esa región.

Un segundo aspecto, que ilustra la cuestión de en qué queda la naturaleza del control

del estado sobre la inmigración, es la compensación: si un gobierno cierra la frontera a una

clase de inmigrantes, aumentará el número de otra clase de inmigrantes, como muestra la

historia reciente. Una variante de esta dinámica la tenemos en que si, por ejemplo, un gobierno

tiene una política muy liberal en cuestiones de asilo, la opinión pública puede volverse contra

todos aquellos que buscan asilo y cerrar la entrada al país a cal y canto. Esto, a su vez, tiende

a fomentar un aumento de la inmigración ilegal. Cada vez resulta más evidente que la política

unilateral en los países con más inmigración es problemática. Alemania es un ejemplo

75 Reimers (1983); Briggs (1992).76 Sassen (1988 y 1993); Journal für Entwicklungspolitik (1995); Bonacich et al. (1994).77 Mahler (1995).


espectacular: ese país empezó a recibir un enorme número de inmigrantes, a medida que los

demás países europeos endurecían sus políticas, mientras que su política de asilo seguía siendo

muy liberal. Y, hoy en día, la Comunidad Europea subraya la importancia que tiene para la

Unión Europea en su conjunto que los países mediterráneos, Italia, España y Portugal,

mantengan el control de sus fronteras para evitar la entrada de quienes no son miembros de

la Comunidad.

Todas estas limitaciones a la capacidad del estado para controlar la inmigración no deberían ser consideradas como una crisis de control. De hecho, me parece que los temores de una crisis semejante, comunes en muchos países desarrollados en la actualidad, son en ciertos aspectos injustificados, aunque los estados tengan menos control del que les gustaría. Si examinamos las características de las inmigraciones a lo largo del tiempo, y en todo el mundo, veremos que los flujos migratorios se ajustan a un patrón, contingente respecto deotras dinámicas que contienen mecanismos reguladores; que tienden a tener duraciones fijas (muchas inmigraciones duraron cincuenta años para luego detenerse); que existe más migración de regreso de la que suele reconocerse (por ejemplo, intelectuales e ingenieros soviéticos que regresan a Moscú desde Israel; mexicanos que regresan a su país después de obtener el permiso de residencia en Estados Unidos acogiéndose al programa de amnistía IRCA, al poder ahora moverse libremente entre los dos países). El examen de anteriores períodos históricos, en los que no existían controles, muestra también que por entonces la mayoría de las personas no abandonaban las zonas más pobres para ir a las más ricas, aunque hubiese muchas oportunidades en Europa a distancias no excesivas.78

Sin embargo, otra serie de circunstancias, mencionadas ante-riormente, reducen la autonomía del estado por lo que se refiere al control de la inmigración: las migraciones internacionales masivas están sumamente condicionadas y estructuradas, imbricadas en complejas redes económicas, sociales y étnicas. Los estados pueden insistir en tratar la inmigración como el resultado conjunto de acciones individuales, pero no pueden escapar a las consecuencias de estas dinámicas de mayor alcance. Un estado puede tener el poder de escribir el texto de una política de inmigración, pero es probable que esté enfrentándose a complejos procesos transnacionales, que sólo pueden ser parcialmente abordados o regulados a través de una política de inmigración como convencionalmente se entiende.

78 Sassen (1999).


Más allá del individuo: Intemacionalización económica y vínculos geopolíticos

Todo país es único, y cada migración es el resultado de circunstancias específicas de tiempo y lugar. Sin embargo, para teorizar acerca del impacto de la intemacionalización económica, debemos orillar estas especificidades para examinar tendencias más generales de dominio económico y la formación de espacios transnacionales para la activi-

dad económica. El objetivo radica en comprender el impacto de la in- temacionalización de las economías sobre, en primer lugar, los me-canismos que conectan a los países de emigración e inmigración y, segundo lugar, la organización de los mercados laborales en ambos tipos de países.

Estos dos aspectos, a su vez, tienen un impacto en la formación y dirección de los flujos migratorios. Producen las circunstancias bajo las que la pobreza, el desempleo o la falta de aportunidades para progresar pueden ser activadas como factores coadyuvantes a la migración. Por ejemplo, el desarrollo de la agricultura comercial y la producción industrial estandarizada, orientada a la exportación, han dislocado las economías tradicionales y eliminado a los pequeños fabricantes. Contribuyen también a crear las condiciones bajo las que los inmigrantes pueden entrar en los mercados laborales de los países receptores. Por ejemplo, las crecientes presiones de la competencia, debidas a la intemacionalización de la producción, provocan que las empresas prefieran obreros que cobran bajos salarios, a expensas de los sindicatos, al objeto de seguir siendo competitivos, importando del Tercer Mundo mano de obra barata.

Los mecanismos que vinculan los países de inmigración a los de emigración pueden adoptar muchas formas. Pero hay dos que resultan ser predominantes: los lazos del pasado colonial y los actuales lazos neocoloniales o pseudocoloniales, que pueden generar el tipo de acciones militares que Estados Unidos ha adoptado en El Salvador y en Filipinas. El otro mecanismo lo forman los vínculos económicos provocados por la intemacionalización, que va de la producción en el extranjero a la implantación de una agricultura orientada a la exportación, a través de la inversión extranjera, y al poder de las multinacionales en los mercados de los países donde tiene lugar el acabado de manufacturas.

Un tercer tipo de vínculo, caracterizado por una mayor especificidad y por una variedad de mecanismos, es el organizado reclutamiento de trabajadores, bien directamente a través del gobierno (dentro del marco de


iniciativas de empleo apoyadas por el estado), o bien a través de las redes familiares y de afinidad. Los vínculos étnicos establecidos entre las comunidades de origen y destino, básicamente a través de familias mixtas y estructuras de parentesco más amplias, son MMM^voersistentes una vez que ha empezado un flujo. Estos vínculos propiciados por el reclutamiento y los lazos étnicos tienden a operar dentro de espacios transnacionales más amplios, creados por los procesos neocoloniales y/o por la intemacionalización económica.

Un hecho poco conocido es que durante el siglo xix, al igual que hoy, ciertas formas de reclutamiento organizado por los patronos o gobiernos a menudo estimulaban los flujos inmigratorios. Pero, a la postre, la mayoría de los flujos migratorios se hacen independientes del reclutamiento organizado. Aunque el reclutamiento organizado, y con él la consagración de determinados países como exportadores de mano de obra, es radicalmente diferente de las migraciones propiciadas por antiguos lazos coloniales, también existen similitudes.

Las migraciones masivas del siglo xix formaban parte de un sistema económico transatlántico, que ligaba a varias naciones a través de las transacciones económicas y de las guerras. Estas migraciones masivas fueron sumamente importantes para el desarrollo de Estados Unidos. Los masivos flujos de capital, mercancías, trabajadores y estructuras específicas produjeron el sistema económico americano. Anteriores movimientos de mano de obra a través del Atlántico se habían formado, sobre todo, a través de la esclavitud y, mayoritaria-

*

mente, proveniente de los territorios colonizados de Africa y Asia. De manera similar, las migraciones con destino a Inglaterra, en la década de 1950, se originaron en lo que fueron territorios británicos. Finalmente, las migraciones con destino a Europa occidental, en los años sesenta y setenta, fueron iniciadas mediante el reclutamiento (en un contexto de predominio de unas regiones europeas sobre otras) en el Mediterráneo y en algunos países de Europa oriental. Es dudoso que exista ningún país, receptor de grandes contingentes de traba- jores extranjeros, que no haya propiciado ese flujo en mayor o menor medida.

El rebrote de la emigración masiva a Estados Unidos en los años sesenta, tras un lapso de cincuenta años, coincidió con un período de expansión de la actividad económica y militar de Estados Unidos en Asia y en la cuenca del Caribe. Estados Unidos está en el corazón de un sistema internacional de inversión y producción que conecta estas diversas regiones.


En los años sesenta y setenta, representó un papel crucial en el desarrollo de un sistema económico mundial. Estados Unidos aprobó leyes tendentes a abrir las economías estadounidense y de otros países al flujo de capitales, mercancías, servicios e infor-mación. En mi opinión, este protagonismo militar, político y económico contribuyó a las circunstancias que impulsaron a los pueblos a emigrar, tanto a nivel local como internacional, y a la formación de vínculos con Estados Unidos que subsiguientemente sirvieron como puente, a menudo no pretendido, para la migración internacional. Me-didas comúnmente consideradas disuasorias de la emigración —la inversión en el

extranjero y el fomento del crecimiento de los países en vías de desarrollo orientado a la exportación— parecen haber surtido el efecto contrario. Entre los principales proveedores de inmigrantes en Estados Unidos, en los años setenta y ochenta, se encuentran varios países recientemente industrializados del sur y sureste asiático, cuyos elevados niveles de crecimiento son, generalmente, reconocidos como resultado de la inicial inversión extranjera en la industria orientada a la exportación.

El hecho de que las migraciones respondan a un determinado patrón queda reflejado en

la cuantiñcación de la participación de Estados Unidos en la inmigración global. Aunque

incompletos, los datos compilados en el Anuario demográfico de las Naciones Unidas y en Prospectivas sobre la población mundial muestran que, a mediados de los ochenta,

Estados Unidos recibió el 19 por 100 de la emigración global. Esta cifra procede de datos

sobre instalación permanente, lo que excluye la inmigración ilegal y los flujos oficiosos de

refugiados entre países, que es una categoría creciente. Una segmentación por regiones y

países de origen muestra un claro patrón. Estados Unidos recibió el 27 por 100 del total de la

emigración asiática, pero el 81,5 por 100 de toda la emigración coreana y casi el 100 por 100

de la emigración de Filipinas. Recibió el 70 por 100 de la emigración caribeña, pero casi el 100

por 100 de la emigración de la República Dominicana y Jamaica, y el 62 por 100 de la de

Haití. Y recibió el 19,5 de toda la emigración de Centroamérica, pero el 52 por 100 de la

emigración de El Salvador, el país de la región en el que Estados Unidos se halla más

implicado.

A tenor de estas tendencias, cabría generalizar que los flujos de inmigración tienen lugar

dentro de sistemas específicos. Los lazos económicos esbozados aquí representan una

posibilidad. En otros casos, el sistema en cuyo seno tiene lugar la inmigración es político o

étnico. Cabría preguntarse, por ejemplo, si existen vínculos sistémi- cos subyacentes en la

corriente de migraciones de Europa central a

Alemania y Austria. Más que factores movilizadores, como la pobreza y el desempleo y el general fracaso del socialismo, otros vínculos pueden servir de puente. Esto parece probable dado que, antes de la segunda guerra mundial, tanto Berlín como Viena recibían

grandes migraciones de una vasta región oriental. Y, a partir de entonces, los sistemas de

migración se produjeron y reprodujeron. Además, la agresiva campaña durante la guerra fría para mostrar a Occidente como un lugar en el que el bienestar económico era la norma,

y donde los empleos bien pagados eran fáciles de conseguir, debieron también de inducir a

emigrar hacia el oeste. Una imagen más real de las condiciones de vida en Occidente pudo

haber disuadido a los emigrantes que no estuviesen dispuestos a marcharse a toda costa.

Estas circunstancias, históricas y actuales, definen los sistemas en cuyo seno las


migraciones de Europa oriental, posteriores a 1990, están teniendo lugar con destino a

Alemania y Austria.

La tesis de que existe una migración geopolítica la avalan algunos de los patrones de

inmigración en Europa. El 60 por 100 de los extranjeros residentes en el Reino Unido

proceden de países asiáticos, o africanos, que fueron colonias o protectorados. Los inmigrantes

europeos son relativamente pocos y, casi tres cuartas partes de ellos, proceden de Irlanda, otra

ex colonia. Apenas existe inmigración procedente de Turquía y Yugoslavia, que se orienta

básicamente a Alemania y constituye en el país el principal contingente de inmigrantes. Casi

toda la emigración que se dirige a Europa, desde el subcontinente indio y desde el Caribe

británico, vive en el Reino Unido.

En los diez años siguientes a la segunda guerra mundial, una gran mayoría de los

llamados emigrantes a Alemania Occidental eran los ocho millones de desplazados, de etnia

alemana, que volvieron a establecerse allí. Otros tres millones procedían de la República De-

mocrática Alemana, antes de que levantasen el muro de Berlín en 1961. Casi toda la población

de etnia alemana fue a parar a Alemania, y el resto a ultramar. Pero el 86 por 100 de los

inmigrantes griegos en Europa, casi el 80 por 100 de los inmigrantes turcos y el 76 por 100 de

los yugoslavos residen también en Alemania.

Casi todos los emigrantes argelinos residen en Francia, al igual que el 86 por 100 de los

tunecinos y el 61 por 100 de los marroquíes. Casi todos los inmigrantes que residen en Europa,

procedentes de te-

mtorios de ultramar que siguen bajo control francés —tales como las Antillas Francesas, Tahití y la Guayana Francesa— viven en Francia. Pero también el 84 por 100 de los portugueses y españoles que viven en Europa fuera de sus países de origen. Francia tiene una larga historia, que se remonta al siglo xix, de contratación y recepción de temporeros de ambos países para la vendimia.

Asimismo, los Países Bajos y Bélgica acogen un importante número de inmigrantes procedentes de sus antiguos imperios coloniales. También recibieron a trabajadores extranjeros procedentes de los países que emergieron como exportadores de mano de obra, como Italia, Marruecos y Turquía. De manera similar, muchos trabajadores emigraron a Suiza, procedentes de países tradicionalmente exportadores de mano de obra, como Italia, España, Portugal, Yugoslavia y Turquía.

Los Países Bajos, Bélgica y Suiza originalmente contrataron a estos trabajadores, hasta que terminaron por formarse flujos relativamente autónomos. Suecia recibe el 93 por 100 de los emigrantes finlandeses, y está ampliando su área de reclutamiento para incluir a trabajadores de los países mediterráneos tradicionalmente exportadores de mano de obra.

A medida que un flujo migratorio de trabajadores envejece, sus destinos tienden a diversificarse, a hacerse relativamente autónomos de vínculos coloniales y neocoloniales. Los emigrantes de Italia y España están


ahora más repartidos entre varios países. Un tercio de los emigrantes italianos de Europa residen en Alemania, el 27 por 100 en Francia, el 24 por 100 en Suiza y el 15 por 100 en Bélgica. El hecho de que los destinos continúen siendo limitados señala la presencia de sistemas migratorios, más que meras opciones individuales. Migraciones más recientes de mano de obra siguen evidenciando elevados niveles de concentración geográfica. Los turcos constituyen el grupo más numeroso de inmigrantes en todos los países europeos receptores de mano de obra, con un millón y medio en Alemania.

Parece que, una vez que una zona se convierte en exportadora de mano de obra, no llega nunca a alcanzar realmente en desarrollo a las zonas importadoras de mano de obra, precisamente porque estas últimas tienen un crecimiento alto, o relativamente alto. Su ventaja parece ser acumulativa. La historia sugiere que las zonas exportadoras de mano de obra no pueden conseguir tales ventajas, o son estructuralmente incapaces de participar de ellas, porque su patrón de creci


miento espacial es desigual. Aunque las generalizaciones sean peligrosas,

está claro que Italia e Irlanda, que ahora son receptores de emigrantes, han sido

durante dos siglos exportadores de mano de obra, y que esto no ha representado para ellos una ventaja macroeco- nómica, aunque muchos de sus ciudadanos y poblaciones concretas se hayan beneficiado.

El caso de Japón es interesante a este respecto. Revela la intersección de

intemacionalización económica y el principio de la inmigración en un país con

una historia, cultura y, en grado menor, organización económica, radicalmente distintas de las de los países más desarrollados.79 Una diferencia evidente es que Japón carece de tradición inmigratoria. Sin embargo, tiene ahora una creciente inmigración ilegal, que cubre puestos de trabajo de bajo salario y no cualificados, que la juventud japonesa no quiere hacer. Procesos que en Estados Unidos y Europa occidental hace tiempo que se han consolidado empiezan a manifestarse aquí.

¿Por qué sucede esto ahora y no durante los años cincuenta y se-senta, el período de rápido crecimiento económico, cuando Japón ex-perimentó fuerte escasez de mano de obra? Japón es una presencia de primer orden en un sistema económico regional asiático, en donde es el principal inversor, proveedor de ayuda exterior y exportador de bienes de consumo (incluyendo productos culturales). Y, aunque Ja-pón no está tan abierto a las empresas extranjeras como Estados Uni-dos, tales empresas son cada vez más frecuentes en el país.

¿Está la nueva emigración a Japón relacionada con estos proce-sos de intemacionalización? Ya he expuesto anteriormente que esta tendencia es parte de la globalización de la economía japonesa.80 Es fácil de reconocer en el caso de los trabajadores extranjeros, altamen-te cualificados, que trabajan en la industria financiera de Tokio. Pero ya no se advierte tan claramente en la nueva, y en su mayoría ilegal, inmigración de obreros no cualificados, que trabajan en los sectores de la construcción, industrial y empleos mal remunerados en el sector servicios. En Japón, la intemacionalización es el contexto en el que se tienden los puentes a los países de emigrantes potenciales, ycontribuye a hacer que la economía japonesa sea cada vez más porosa, sobre todo en Tokio, Yokohama y Osaka, donde se concentra la mayoría de los trabajadores inmigrantes, incluyendo a los indocumentados.

Los análisis de la política de inmigración, suelen tratar el flujo de mano de obra como el resultado de decisiones individuales, sobre todo por lo que se refiere a

79 Para una relación más detallada, véanse Sassen (1993) y Shank (1994).80 Véase Sassen (1993).


la decisión individual de emigrar en busca de mejores oportunidades. Tal criterio hace

recaer toda la responsabilidad de la inmigración sobre los inmigrantes. Los

comentaristas que hablan de «riadas» o «invasiones» de inmigrantes tratan al país

receptor como sujeto pasivo: la inmigración es desvinculada de los actos pasados o

presentes de los países receptores, y la política de inmigración se presenta como más o

menos benevolente hacia los inmigrantes. Brilla por su ausencia toda advertencia de que las

actividades internacionales de los estados o empresas de los países receptores de emigrantes

hayan podido contribuir a la formación de vínculos económicos con los países de

emigración, vínculos que pueden propiciar tanto el movimiento de personas como de

capitales.

Similares procesos migratorios se están formando en la actualidad en las economías

más avanzadas, en la intersección de la intema- cionalización económica con los mercados

laborales. Localizar el origen de los flujos inmigratorios y su continuación en esta

intersección, pone de manifiesto importantes paralelos en las economías avanzadas, cuya

historia y cultura difiere significativamente. Los paralelos resultan de su influencia

económica transnacional y de la reestructuración, evidente en todas las economías

avanzadas, en los años ochenta. Las diferencias emanan de la especificidad de la cultura y la

historia de cada país.

Implicaciones respecto de la política inmigratoria

En los países más desarrollados (y en muchos de los países en vías de desarrollo) el estado

ha participado en la construcción de un sistema económico global, y en el fomento de un

consenso para alcanzar este objetivo. Esta participación ha afectado al poder de diferentes

agentes dentro del estado y ha anticipado la intemacionalización del sistema interestatal. De ahí que, pese a que el estado siga representando el papel más importante en la

elaboración y aplicación de la política de inmigración, ya no basta simplemente con

examinar su papel formal en este campo, sino que es preciso examinar, también, las

transformaciones del propio estado y del sistema interestatal, y qué pueden acarrear estos cambios con respecto a la política de migración y a la regulación de los flujos

migratorios y su asentamiento.

Existe cierto consenso, entre quienes elaboran estas políticas y los especialistas, de

que existe un desfase cada vez más amplio entre los propósitos de la política de

inmigración y la realidad de la inmigración en los países más desarrollados receptores de

emigración.81 Una posible explicación de este desfase es que la limitada eficacia de la

política de inmigración actual se debe, en parte, a no tener en cuenta suficientemente

estas transformaciones en el contexto general de la migración internacional y el aparato

institucional para su regulación. La política de inmigración sigue caracterizándose por su

aislamiento formal de otros procesos de primer orden, como si fuese posible tratar la

81 Por ejemplo, Cornelius, Martin y Holliñeld (1994).


inmigración como un fenómeno delimitado y cerrado. El reconocimiento de los estados de

la facultad de vigilar sus fronteras, y de permitir o negar la entrada en sus territorios, no

garantiza necesariamente la «insularidad» del estado.82

La actual política inmigratoria, en los países más desarrollados, está reñida con

otras estructuras políticas de primer orden en el sistema internacional. Una combinación de

tendencias propende a crear espacios económicos sin fronteras y, sin embargo, intensifica el

control fronterizo para impedir la entrada de emigrantes y refugiados. La yuxtaposición de

estas dos dinámicas aporta uno de los principales contextos en los que los actuales

esfuerzos para detener la inmigración asumen su significación. En efecto, existen dos

principales contextos epistémicos: uno tiene que ver con los flujos de capital e información,

y el otro con la inmigración. Ambos son internacionales, y ambos disfrutan de un amplio

consenso en la comunidad de los estados.

La coexistencia de estatutos tan diferentes para el capital y para los inmigrantes no ha sido

vista como un problema en Estados Unidos.

Por esta razón, nos interesa aquí más el caso de la Unión Europea, porque

representa una fase avanzada de forroaiización y porque los estados

europeos están descubriendo las dificultades, cuando no la imposibilidad, de mantener dos estatutos tan distintos. La Comunidad Europea y los

gobiernos de los estados miembros porfiaron para com- patibilizar la yuxtaposición de los estatutos divergentes para los flujos de inmigración, por un lado, y los demás tipos de flujos, por otro. El análisis, elaboración y aplicación de la política, que tenían por objeto formar una Unión Europea, evidenciaban que la política de inmigración debe adaptarse a los hechos de rápida internacionalización económica. Los demás sistemas importantes de integración regional distan mucho de afrontar esta contradicción en la elaboración de sus marcos de política formal, y puede que nunca tengan que afrontarla, aunque incluso éstos pueden verse obligados a conciliar los antagónicos requisitos de las economías sin fronteras y de los controles fronterizos para impedir la entrada de emigrantes. El TLC es uno de estos ejemplos, al igual que, de un modo más difuso, diversas iniciativas para una mayor integración económica en el hemisferio occi-dental. Existen también sistemas regionales constituidos, en parte, como zonas de influencia de las potencias económicas o geopolíticas más importantes, tales como el viejo predominio de Estados Unidos en la cuenca del Caribe. La casi transnacional integración económica que caracteriza a estos sistemas genera sus propias contradicciones entre la tendencia a los espacios económicos sin fronteras y el control fronterizo para impedir la entrada de emigrantes y refugiados.

82 Bosniak (1992), p. 745.


Existen ámbitos estratégicos en los que se advierte con claridad que la existencia de dos estatutos diferentes para la circulación de capital y para la circulación de inmigrantes plantea problemas que no pueden ser solucionados a través de las antiguas reglas del juego, allá donde los hechos de la transnacionalización pesan en las decisiones del estado con respecto a la inmigración. Un ejemplo lo tenemos en la necesidad de crear sistemas especiales para reglamentar la circulación de los trabajadores del sector servicios, tanto dentro del GATT como del TLC, como parte de una ulterior internacionalización del comercio y de la inversión en el sector servicios. Gran parte de lo que llamamos comercio internacional, e inversión en el sector servicios, implica en realidad a trabajadores especializados en el sector servicios, que encarnan el servicio y la necesidad de cruzar las fronteras para prestarlo.De ahí que haya que adoptar medidas para su circulación internacional. Estos sistemas de circulación de mano de obra han sido desvinculados de toda noción de inmigración, aunque impliquen una versión de migración de mano de obra temporal y estén, en buena parte, bajo la supervisión de entidades relativamente autónomas del estado. Otro ejemplo podemos verlo en la nueva ley de inmigración japonesa, aprobada en 1990 (aunque, en realidad, era una enmienda de una ley anterior sobre entrada y salida de extranjeros), que abría el país a varias categorías de profesionales, altamente especializados, con origen y formación occidentales (por ejemplo, expertos en finanzas internacionales, contabilidad estilo occidental, medicina occidental, etc.) a la vez que ¿legaliza lo que llaman «mano de obra sencilla».83 En otras palabras, la ley permite la importación del producto «capital humano occidental», pero cierra las fronteras a los emigrantes tradicionales.

Derechos humanos y soberanía del estado

Frente a esta red de obligaciones, y en vista de que los agentes involucrados en el debate

sobre inmigración y política mundial se multiplican, emerge un fenómeno de singular

importancia para comprender el impacto de la inmigración en cuestiones de soberanía y

territorialidad. Se trata del emergente estatuto internacional de derechos humanos. Los

derechos humanos no dependen de la nacionalidad, a diferencia de los derechos políticos,

sociales y civiles, que se predican en la distinción entre nacionales y extranjeros. Los

derechos humanos desbordan tales distinciones y, por lo tanto, pueden ser considerados

83 Sasscn (1993).


potencialmente contestatarios de la soberanía del estado y devalua- dores de la ciudadanía.

Los derechos humanos internacionales, aunque en parte enraizados en las

constituciones de determinados estados, son en la actualidad una fuerza que puede socavar

la exclusiva autoridad del estado sobre sus naturales y, por lo tanto, contribuir a transformar

el sistema interestatal y el orden jurídico internacional.

Ser ciudadano, en estados territorialmente excluyentes, ha dejado de ser la única base para el ejercicio de derechos. Todos los residentes, ciudadanos o no, pueden invocar sus derechos humanos.84 Los derechos humanos empiezan a imponerse al principio de la ciudadanía, basado en el estado y en sus límites

territoriales. ¿Cómo encaja aquí la inmigración —sobre todo la inmigración

indocumentada— que conlleva una erosión defacto en el poder de la soberanía del

estado para controlar la entrada de extranjeros? Se trata de una cuestión compleja que aquí sólo puedo empezar a abordar. Permítaseme, en primer lugar, examinar

algunos de los instrumentos disponibles y las posibilidades reales para los

individuos y agentes no estatales de utilizar tales instrumentos.

El concepto de derechos inalienables del individuo, como principio

universal, estaba ya presente en las revoluciones francesa y americana. La

noción de que tales derechos podían ser salvaguardados y ejercidos en el contexto del estado era básica para su interpretación. Las referencias a

derechos transnacionales inalienables en las constituciones de los estados eran sumamente abstractas. Ya a principios del siglo xx, varios instrumentos jurídicos fomentaban los derechos humanos y hacían del individuo sujeto del derecho internacional. Pero la elaboración y formalización de estos derechos no se produjo hasta después de la segunda guerra mundial. Los convenios y convenciones que garantizan los derechos humanos en la actualidad proceden de la declaración universal de derechos humanos adoptada por las Naciones Unidas en 1948. La formulación de los derechos humanos está en parte inspirada en la declaración de independencia, la Constitución de Estados Unidos y la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano.85

¿Hasta qué punto pueden los individuos y los grupos no estatales plantear reivindicaciones al estado, especialmente en Estados Unidos y en Europa occidental, donde el estatuto de los derechos humanos está más desarrollado? La declaración universal de derechos humanos no es un tratado internacional y, por lo tanto, no es jurídicamente vinculante. Pero, como se cita o se invoca tan a menudo, mu-

84 Jacobson (1996) y Reisman (1990).85 Henkin (1990), p. 144.


chos consideran que tiene rango de derecho consuetudinario internacional, una praxis

general e internacional aceptada y observada como ley. El convenio internacional sobre

derechos civiles y políticos y el convenio internacional sobre derechos económicos,

sociales y culturales legislaron gran parte de lo que pedía la declaración universal. Los

procedimientos para su ratificación empezaron en 1966, pero tuvieron que pasar diez años

para que treinta y cinco estados ratificasen los convenios (el número mínimo requerido para

que los convenios fuesen jurídicamente vinculantes). En 1976 se tramitó un protocolo para

el convenio sobre derechos civiles y políticos, que permite que los particulares puedan

elevar demandas a la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, si un estado

que ha ratificado el protocolo ha violado sus disposiciones. Otros tratados de derechos

humanos de las Naciones Unidas son la convención sobre la prevención y castigo del

genocidio (1948), la convención internacional para la eliminación de todas las formas de discriminación racial (1965) y la convención sobre los derechos políticos de las mujeres

(1981). Estos instrumentos sólo son vinculantes en los estados que los han ratificado,

aunque algunos ha accedido al rango de derecho consuetudinario internacional y son

vinculantes en todos los estados.

También existen convenios de ámbito regional, el convenio europeo sobre derechos humanos, adoptado en 1950, lo establecieron los estados miembros del Consejo de Europa para cumplir con los objetivos de la declaración universal. El sistema interamericano para la protección de los derechos humanos, la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos, está basado en dos diferentes documentos jurídicos: la carta de la Organización de Estados Americanos y la convención americana sobre derechos humanos, ambos adoptados en 1969, y en vigor desde 1978. El estatuto de derechos humanos de la Organización de Estados Americanos fue sustancialmente reforzado en 1967, en virtud de un protocolo que entró en vigor en 1970.

Durante la posguerra, en la fase inicial de la elaboración de los instrumentos de derechos humanos, el estado seguía siendo el objeto y el sujeto del derecho internacional. A discreción del estado quedaba transmitir las quejas acerca de violaciones de derechos humanos a las Naciones Unidas o a los órganos regionales pertinentes. En muchos aspectos, a estos instrumentos les faltaba peso e influencia. Enlos años setenta, se evidenció una importante transformación. Más instrumentos estaban

disponibles y empezaron a ser utilizados con más frecuencia; los activistas de los derechos

humanos invocan también el fuerte apoyo de políticos de primer orden, como los presiden-

tes Cárter (Estados Unidos), Arias (Costa Rica) y Alfonsín (Argentina), así como la

creciente integración de los medios de comunicación en todo el planeta, que facilitan

informar de manera instantánea de las violaciones de los derechos humanos. Cada vez

más, los individuos y los agentes no estatales interpelan a los gobiernos sobre la base de los códigos internacionales o instrumentos regionales de derechos humanos, y


estos instrumentos son parcialmente independientes de los propios estados, aunque

se basen en acuerdos interestatales. Esta creciente autoridad de la legislación sobre derechos humanos es particularmente evidente en Europa. Hasta los años ochenta tal legislación no empezó a ejercer una influencia significativa en Estados Unidos, donde aún no tiene el mismo peso que en Europa.

La convención europea de derechos humanos ha adquirido con-siderable importancia. Al igual que otros instrumentos de derechos humanos, invoca derechos de las «personas» más que de los ciudadanos, y declara que el disfrute de los derechos y libertades que contiene no depende, entre otros criterios, del origen nacional. Sin embargo, la convención no prohíbe distinciones entre ciudadanos y extranjeros. Las disposiciones de la convención y los dictámenes del Tribunal de Derechos Humanos autorizan a los individuos y a los agentes no estatales a interpelar. Tales casos aumentaron rápidamente en los años setenta y ochenta.86 Varios estados han incorporado muchas de las disposiciones de la convención a su derecho interno, entre ellos, Alemania, Países Bajos, Francia, España, Suiza y Turquía. En estos casos, las decisiones del tribunal tienen un efecto directo en la magistratura interna, que se convierte en órgano clave para la aplicación de las disposiciones de los derechos humanos. Este patrón se ha amplia-

&

do sustancialmente desde principios de los ochenta, con el crecimiento de la legislación sobre litigios.

En Estados Unidos, este proceso ha sido mucho más lento y me-nos marcado debido, en parte, a las definiciones estadounidenses de nación que, en algunos casos, han inclinado a los tribunales a remitir la

cuestión de los inmigrantes indocumentados al constitucionalismo estadounidense, sobre todo por lo que se refiere a la idea de los dere-chos inalienables y naturales de los pueblos y de las personas, sin lí-mites territoriales. El énfasis en las personas permite interpretaciones acerca de los inmigrantes indocumentados que no serían posibles si el énfasis se pusiera en los ciudadanos. Hasta mediados de los años se-

86 Es interesante señalar que, en el Tribunal Internacional de Justicia, es muy raro que un juez vote contra la postura de su gobierno en litigios llevados ante el tribunal. Esto no es en absoluto infrecuente, sin embargo, en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sino que, ciertamente, se hace cada vez más corriente. Se trata de un hecho significativo porque el Tribunal Europeo se ha convertido en el órgano principal para la interpretación de las disposiciones de la convención europea de derechos humanos.


tenta y principios de los ochenta, no empezaron los tribunales naciona-les a considerar los códigos de derechos humanos como instrumentos normativos con peso propio. El rápido crecimiento de la inmigración indocumentada, y la sensación de que el estado era incapaz de con-trolar el flujo y de regular las distintas categorías de inmigrantes, fue un factor que indujo a los tribunales a considerar el estatuto interna-cional de derechos humanos: permite a los tribunales pronunciarse sobre determinadas garantías básicas para los individuos, no formal-mente contempladas en el ordenamiento jurídico y el territorio nacio-nales, sobre todo por lo que se refiere a extranjeros indocumentados y

a refugiados no autorizados.87

Numerosos casos llevados ante los tribunales muestran que la inmigración indocumentada crea vacíos legales que, progresivamente, van siendo llenados invocando los convenios sobre derechos hu-manos.88 En muchos de estos casos, agentes individuales o no estata-les presentan demandas basadas en el concepto de derechos humanos internacionales, a modo de extensión del derecho internacional. El es-tado, en este caso a través del estamento judicial, «media entre estosagentes y el ordenamiento jurídico internacional».89 Los tribunales han emergido como instituciones básicas para una serie de cambios.90

Puede que uno de los documentos más importantes, orientado a proteger los derechos de ios emigrantes, sea la convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores inmigrantes y los miembros de su familia, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1990.91 Se tardó una década en elaborar y aprobar esta convención. El documento contiene también una amplia gama de

87 Por ejemplo, la declaración universal fue citada en 76 juicios federales entre 1948 y 1994; más del 90 por 100 de estos juicios tuvieron lugar después de 1980 y, de éstos, el 49 por 100 se referían a cuestiones de inmigración, un porcentaje que asciende al 54 por 100 si incluimos casos relativos a refugiados (Jacobson, 1996, p. 97). Jacobson señaló también que la expresión «derechos humanos» fue citada en 19 casos federales antes del siglo xx; en 34, de 1900 a 1944; en 191 de 1945 a 1969; en 803 en los años setenta; y en más de 2.000 en los ochenta. Calcula que tales referencias han debido de hacerse en más de 4.000 casos a tíñales de los noventa.88 Véase, por ejemplo, Hassan (1983).89 Jacobson (1996), p. 100.90 Véase Shapiro (1991).91 Véase Bosniak (1992) para un examen en profundidad de esta convención y de sus potenciales y limitaciones para la protección de los inmigrantes indocumentados.


protecciones explícitas de los derechos humanos para los inmigrantes indocumentados y sus familias, hasta un punto sin precedentes en otros documentos, con la excepción de un convenio de la Organización Internacional del Trabajo que garantiza la igualdad de trato para los obreros indocumentados, en varias cuestiones relacionadas con el empleo. Sin embargo, este acuerdo sólo afectaba a los ya empleados.92

Inmigración, derechos humanos y soberanía del estado

La creciente responsabilidad del estado, respecto a los códigos e instituciones relativos a los derechos humanos internacionales, unida al hecho de que los individuos y los agentes no estatales pueden plantear al estado reivindicaciones basadas en este código, constituye un paso que va más allá de la expansión de los derechos humanos dentro del marco del estado. Contribuye a una redefinición de las bases de legitimidad del estado de derecho y de la noción de na-cionalidad.

De basarse exclusivamente en la soberanía del pueblo y del de-recho a la autodeterminación, se ha pasado a basarse en los derechos de los individuos, con independencia de su nacionalidad. Las reglamentaciones sobre derechos humanos

pueden así erosionar la legitimidad del estado, si el estado no respeta tales derechos

humanos. Ya no se trata sólo de una cuestión de autodeterminación, sino del respeto a los códigos de derechos humanos. Es aventurado prever hasta qué punto se aplicará lo

dispuesto por organizaciones e instrumentos que priman estos derechos humanos. Una

interpretación considera estos fenómenos un síntoma de que el derecho internacional actual

hace del individuo y de los grupos no estatales subsidiarios de las leyes interestatales.

Al acumular derechos sociales, civiles, e incluso políticos, en los países de residencia,

los inmigrantes han diluido el significado de la ciudadanía y de la singularidad de las

reivindicaciones que los ciudadanos pueden plantearle al estado. Cuando de servicios

sociales se trata (educación, seguridad social, bienestar y subsidios de desempleo) el

estatuto de los ciudadanos es de menor importancia en Estados Unidos y Europa occidental.

Lo que importa es el estatuto del extranjero que reside legalmente en el país. La mayoría de

92 Quizá convenga señalar que, tras mucho debate, los inmigrantes indocumentados fueron incluidos también en las disposiciones sobre protección de la declaración sobre derechos humanos de los individuos que no son ciudadanos de los países en los que residen, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1985. Pero al tratarse de un instrumento no vinculante es probablemente de escasa utilidad para los inmigrantes indocumentados.


estos países pagan jubilaciones, aunque los beneficiarios ya no residan en el país. Algunos

estados —por ejemplo, Suecia y los Países Bajos— han concedido también el derecho a

votar. En la Unión Europea los inmigrantes tienen derecho a votar en las elecciones al

parlamento europeo, aunque no los inmigrantes que no pertenecen a países de la Unión. A

los extranjeros se les garantizan plenos derechos civiles, bien constitucionalmente o

estatutariamente. Dada la escasa diferencia entre las reivindicaciones que los ciudadanos e

inmigrantes puedan plantear, los inmigrantes tienen escasas motivaciones para aspirar a

obtener la nacionalidad.

Incluso los inmigrantes ilegales pueden plantear algunas de estas reivindicaciones.

Peter Schuck ha señalado que nuevos contratos sociales entre extranjeros indocumentados y

la sociedad en su conjunto están siendo negociados en Estados Unidos a diario, contratos

que no pueden ser invalidados a través de demandas relativas a la nacionalidad y la

soberanía. Los tribunales han tenido que aceptar la existencia de extranjeros

indocumentados, y ampliar a estos extranjeros alguna forma de reconocimiento jurídico y

garantías de derechos básicos. Varias resoluciones judiciales han concedido importantes be-

neficios de ciudadanía a los extranjeros indocumentados. Es evidente que esto socava las antiguas nociones de soberanía. Al mismo tiempo, la Proposición 187 de California señala la posibilidad de retroacciones en este campo. Aunque la Proposición 187 será desafiada en los tribunales, su éxito en las urnas señala el potencial jurídico-po- lítico del sentimiento antiinmigración.

Para los autores que ven en el nuevo estatuto de derechos hu-manos internacionales un fenómeno político de primer orden,93 la erosión en la distinción entre ciudadano y extranjero también devalúa la institución de la ciudadanía.94 Esta devaluación puede contribuir, a su vez, al auge de los estatutos de derechos humanos internacionales. La creciente capacidad de las ONG y de los individuos para plantear reivindicaciones sobre la base de los instrumentos de derechos humanos internacionales tienen implicaciones que van más allá de los límites de los estados. Afecta a la configuración del orden in-ternacional.

El concepto de nacionalidad está siendo parcialmente desplazado, desde un principio que refuerza la soberanía y la autodeterminación del estado, a través del derecho y del poder del estado para definir a sus naturales, a un concepto que subraya que el estado es responsable ante todos sus residentes, de acuerdo con los estatutos internacionales de

93 Véanse, por ejemplo, Jacobson (1996) y Soy sal (1994).94 Jacobson (1996).


derechos humanos. El individuo emerge como objeto de las instituciones y leyes internacionales. El derecho internacional sigue protegiendo la soberanía, y tiene en el estado su principal objeto, pero el estado ya no es el único sujeto del derecho internacional. Además de todas sus otras funciones, se convierte en aparato institucional de un orden transnacional basado en los derechos humanos. En este proceso, las relaciones entre entidades no gubernamentales, el estado y las instituciones internacionales se reconfigura. Los individuos y las ONG pueden plantear reivindicaciones al estado —en el que residen o en otro— y participan en los debates y acciones relativas al ordenamiento jurídico internacional. Que el papel judicial y jurisdiccional del estado, y su relación con los agentes individuales y no estatales, esté siendo, en algunos aspectos, organi-

zado por el ordenamiento jurídico internacional de los derechos humanos, constituye sin duda una tendencia irreversible, como evidencian los acontecimientos en la ex Yugoslavia. Pero este cambio sí crea nuevas condiciones a las que todo ordenamiento jurídico internacional debe adaptarse. Incluso la fuerte resistencia nacionalista o étnica debe afrontar la innegable existencia del estatuto de los derechos humanos internacionales.

Estos y otros fenómenos apuntan a una reorganización internacional de algunos de los

componentes del poder soberano sobre la entrada de extranjeros en el país, y pueden

considerarse una extensión del proceso general en virtud del cual la soberanía del estado

está siendo parcialmente descentralizada hacia entidades no gubernamentales, o

pseudogubemamentales, para la gobernabilidad de la economía global y el orden político

internacional. Dicho más sencillamente, estos fenómenos reducen la autonomía del estado

respecto de la elaboración de la política de inmigración y multiplica los sectores internos

del estado que impulsan una política de inmigración, con lo que se multiplican las

probabilidades de conflictos en el estado. La política de inmigración la forjan, en la

actualidad, fuerzas que van de la globalización económica a los acuerdos internacionales

sobre derechos humanos, y se elabora y aplica en contextos que van de legislaciones y

tribunales nacionales y locales a organizaciones supranacionales.

La elaboración de la política relativa a cuestiones internacionales ha implicado

siempre a distintos sectores del gobierno. Todo estado se constituye a través de múltiples

instancias y fuerza sociales. Ciertamente, cabría decir que, aunque el estado tiene un

control básico sobre la política de inmigración, el ejercicio de ese poder a menudo empie-

za con un limitado forcejeo entre el estado y las fuerzas sociales interesadas: empresas

agrícolas, manufactureras, grupos humanitarios, sindicatos, organizaciones étnicas e

iniciativas para el crecimiento demográfico cero, por citar sólo unos pocos.95

95 Cf. Mitchell (1989).


En la actualidad, las antiguas jerarquías de poder e influenciadentro del estado están siendo reconfiguradas por la creciente globa- lización económica y el auge del estatuto de los derechos humanos internacionales.13


35. Un ejemplo es el auge de los llamadas cuestiones de seguridad de «bajo perfil»: según algunos observadores, la reciente reorganización gubernamental de los ministerios de Exteriores y de Defensa, así como de la CIA, refleja una redefinición implícita de la seguridad nacional.Epílogo. La política hacia dentro o el sistema de inmigración irregular en España

ANTONIO IZQUIERDO ESCRIBANO

La inmigración en el 2000, una descripción mínima

Hablar del control de la inmigración y de la dificultad de llevar a cabo ese control

únicamente desde el ámbito estatal no es sólo cuestión de números y el último capítulo del

libro de Saskia da una buena prueba de ello. Este epílogo participa de esa idea. Es más,

sólo tiene dos pretensiones. La primera es proporcionarle al lector una información al día y

global del universo migratorio que anda metido en este país. Y la segunda es mostrar las

calamidades que ocasiona la pretensión de hacer una política de inmigración que se mira el

ombligo. Pretender que el control de los flujos de inmigrantes sea el ajuste de una cifra

que responde a la oferta de empleo no puede negarse que tiene fundamento, pero ese único

referente anda falto de hondura y de sentido. En primer lugar porque la corriente

migratoria no se abastece sólo con trabajadores. Figuran en mayor o menor medida

menores y personas mayores, familiares y estudiantes que, al menos en un principio, no

tienen un claro propósito laboral. En otras palabras, la pretensión de reducirlo todo a que

los números cuadren en el ámbito laboral cojea por el lado humano. Pero además, ese

propósito está dislocado porque el volumen del flujo migratorio agita menos a la sociedad

receptora que la composición demográfica y social del mismo y si me apuran un poco, que

su concentración geográfica. Pues no da igual a ios efectos del rechazo de ciertos grupos

de la sociedad de acogida que los foráneos estén solteros o vengan en familias, sean

informáticos o vendedores ambulantes y estos ejemplos sólo se ponen por extremar los

casos. Y, finalmente, la pretensión de cuadrar los números

en lo que atañe a los flujos falla porque el momento en el que llegan y el contexto cultural que les acoge también cambia de un año para otro y de una a otra ciudad o pueblo de la España plurinacional.

Quiero decir que la «capacidad de acogida» es una expresión imprecisa, como lo fue su hermana mayor de nombre más tecnocráti- co y de apellido más literario. En efecto, quizá el lector recuerde la noción de


«umbral de tolerancia» que no hace tanto tiempo gozó de un gran predicamento político en Francia, aunque como concepto científico es justo reconocer que nunca se tuvo en pie. La capacidad que tiene un ayuntamiento de dar albergue en condiciones dignas a los recién llegados depende, según yo lo veo, del ritmo anual de llegadas de los inmigrantes y del ciclo de bonanza o de crisis que viva la ciudad o el sector de actividad. Pero el umbral no es el mismo cuando se trata de venezolanos o cubanos en un municipio gallego que cuando se aplica a los argelinos en un consistorio de Navarra. Eso es un hecho comprobable más allá de los deseos y de las razones de cada cual. Los estereotipos pesan y hay que contrarrestarlos con argumentos e información veraz, pero no es conveniente subestimarlos o ignorar su influencia. De todas formas, la «tolerancia» o la capacidad de albergar a una comunidad inmigrante no se agota en su religión, ni en el color de su piel, sino que, como antes se ha apuntado, también depende de su composición demográfica y social. Vamos que si llegan desde Polonia familias con niños pequeños o jóvenes varones de origen marroquí o madres solas que han dejado a sus hijos en el Perú la actitud del recibimiento no es la misma en uno y otro caso. Tampoco el umbral de aceptación es el mismo cuando se trata de titulados universitarios o de deportistas sobresalientes. El hueco que en la vida diaria se hace a los de fuera es mayor o menor según el interés que despierten y el beneficio real o imaginado que se les suponga. En el principio está el mero hueco y, después, con la experiencia del día a día vendrá la convivencia en el respeto.

Vayamos con los datos. El registro de residentes extranjeros, a finales de 2000, ronda los 900.000. Esos son los últimos números de carácter oficial del registro de permisos en vigor que figura en el Anuario Estadístico de Extranjería que publica el Ministerio del Interior. Menos de un millón de extranjeros con el permiso de residencia y sólo 94.000 •esidentes más que el año anterior. Pero ese incremento refleja única- nente el discurrir legal de la inmigración. En ese cómputo no están to-

dos los extranjeros que, por esas fechas, estaban viviendo en España en situación

legal o irregular. No se cuentan los estudiantes que en el 2000 ascendieron a 29.000,

ni los solicitantes de asilo y refugio. Y, sobretodo, en ese stock no están incluidos los


138.000 inmigrantes que habían visto aceptada su solicitud de regularización en

diciembre de 2000. Sin duda al final del proceso de legalización serán muchos más los que se habrán beneficiado de esa operación. Desde luego en esa cifra no apa-recen los inmigrantes clandestinos e indocumentados, es decir, los que no

acudieron a la regularización y los que, finalmente y muy a su pesar, no vayan a

ser legalizados.

Para que el lector no se pierda en el laberinto empírico de la ex-tranjería, y dado el notable margen de error de los registros adminis-trativos, se puede aventurar que el conjunto de los extranjeros que a finales de 2000 viven legalmente en España ronda con toda seguridad el millón cien mil personas y que al menos otros trescientos mil (incluidos una buena porción de jubilados europeos) pueden estar viviendo aquí sin los papeles en regla. Incluso si aceptamos esa corrección del volumen al alza, el peso de la población extranjera apenas supera el 3 por 100 del censo total de habitantes de España que por estas fechas debía andar rozando los cuarenta millones.

Como es lógico, en ese millón largo de residentes no están todos los inmigrantes, aunque si estén todos los extranjeros documentados. Esta es una distinción clara y profunda (inmigrante no es igual que extranjero) que me importa que el lector fije en su memoria. El aporte demográfico, económico y numérico que hace la inmigración de procedencia extranjera a la sociedad española es, sin duda, superior ai volumen de los permisos de residencia a extranjeros que están en vigor. La razón es bien sencilla. Todas las personas de origen extranjero que se han «naturalizado» a lo largo de los años han abandonado las estadísticas

Tabla 1. Evolución de los residentes extranjeros (1995-2000)

1995 499.773

1996 538.984

1997 609.813

1998 719.6471999 801.329

2000895.720+ 137.454= 1.033.174*

Fuente: Anuario Estadístico de Extranjería del año 2000 (Ministerio del Interior).* Solicitudes concedidas a 21 de diciembre de 2000.


de extranjería, aunque no muden el color de la piel ni el acento en el habla. En definitiva, en los datos sobre extranjeros no figuran todas aquellas personas que han adquirido la nacionalidad española y que, sólo en los últimos diez años, alcanzan la cifra de cien mil. Ellas y ellos, y otros muchos que ya lo han decidido y que en el futuro lo harán, son españoles de origen extranjero, o si se prefiere, son españoles de nacionalidad que proceden de la inmigración. Quizá todas estas personas que han conseguido la nacionalidad no se sientan españoles, pero el sentimiento y la condición jurídica no siempre coinciden, como bien sabemos.

Algo más de la mitad de esos residentes extranjeros están inscritos en el 2000 dentro del régimen general y el 47 por 100 restante ha podido acogerse al régimen comunitario. Estos son los dos grandes regímenes en los que se clasifica a la población extranjera que vive legalmente en España. Así pues, casi la mitad de los extranjeros que viven aquí son «europeos de título» y una proporción ligeramente superior son nacionales de fuera de la Unión Europea. Pero esa descripción también está sesgada y requiere una breve aclaración en dos sentidos. La primera precisión tiene una naturaleza técnica y se resume en el principio de que se pueda confiar en la estadística. Pues bien, el registro de extranjeros con permiso de residencia no incluye, como ya se ha dicho, a los inmigrantes que fueron regularizados en el 2000. Esa estadística va por otra vía administrativa de modo y manera que en realidad, y contando con los regularizados a finales de 2000, casi un 60 por 100 de los extranjeros que residen legalmente en España no estará dentro del régimen comunitario. Habrá lectores a los que esa proporción les parezca falta de equilibrio e inusualmente elevada. Para los que así piensen les diré que esa era exactamente la proporción que existía a finales de 1991 cuando el gobierno del PSOE impulsó las primeras «líneas básicas para una política de extranjería» y con ellas otra gran regularización. De modo que, en realidad, lo que ha hecho esta última operación de sacar a la luz a los indocumentados es devolvemos a la distribución entre inmigrantes comunitarios y no comunitarios que se registraba nueve años atrás. Estamos donde estábamos en cuanto al peso de las dos clases de extranjería, sólo que hantranscurrido diez años y el volumen de inmigrantes se ha multiplicado por tres.

La segunda corrección tiene un carácter más conceptual y se refiere al equívoco

que provoca la identificación de comunitario con oriundo o nacional de alguno de los


países que componen la Unión Europea. El principio de cautela se impone dado lo confusas que resultan al día de hoy casi todas las etiquetas. Porque «comunitario» no equivale a Unión Europea y «general» no es igual a «tercermundis- ta». Lo cierto es

que un extranjero acogido al régimen comunitario no es en todos los casos una persona que ha nacido o que ostenta la nacionalidad de uno de los países que actualmente componen la Unión Europea. En la mayoría de los casos coincide el régimen jurídico con el país de nacimiento o de ciudadanía, pero no siempre sucede así y lo que es aún más importante, se dan diferencias muy apreciables según el «país

tercero» del que se trate. Aquí van algunos ejemplos para dejar las cosas claras.En los datos del Anuario Estadístico de Extranjería correspondiente al año 2000 hay

doscientos mil marroquíes que se reparten del siguiente modo: el 7 por 100 del total están

acogidos al régimen comunitario mientras-que la inmensa mayoría que suman 185.000 se

ubican en el general. Por el contrario, de los 19.000 cubanos que residen legalmente en

España 12.000 viven en calidad de comunitarios y el resto (36 por 100) se hallan dentro del

régimen general. Por seguir con el contraste entre los dos continentes que suministran el

grueso de la inmigración no europea hacia España diremos que un tercio de los

dominicanos y la mitad de los argentinos también gozan de este estatuto de privilegio que

se llama Régimen Comunitario frente al 11 por 100 de los argelinos o al 3 por 100 de los

senegaleses. En estos datos no se incluyen a los regularizados de 2000 que, a buen seguro,

irán en detrimento del peso de los «comunitarios de terceros países». Pero tampoco está

escrito que el inmigrante involucrado en el régimen general sea necesariamente una

persona sin estudios, pobre y de poco fiar. La conclusión que cabe extraer de estos

ejemplos es que no conviene confundir la nacionalidad del extranjero con el estatuto

jurídico que le ampara como residente legal en España.

Unas líneas más arriba se ha deslizado la expresión «estatuto de privilegio» cuando se

señalaba al régimen comunitario y ahora toca dar una prueba de ello. Los residentes

comunitarios, por ejemplo, no

tienen que solicitar un permiso de trabajo para ejercer su actividad laboral,

mientras que los adscritos al régimen general se ven en la obligación de obtenerlo

para trabajar sin vulnerar la legalidad. Esta obligación es la causa del «Guadiana

laboral» de los trabajadores extranjeros. Entran en la irregularidad laboral y salen de ella con harta frecuencia. Como se intuye por los casos mencionados, son más los iberoamericanos (34 por 100) adscritos al régimen comunitario que los norteafricanos (7,5 por 100) incluidos en él. Con las dos regiones continentales ha existido una intensa vinculación histórica de los españoles, así

que juzgue el lector y espero que de aquí en adelante I podamos estar de acuerdo en lo siguiente: en la interpretación de la inmigración hay que huir de las explicaciones fáciles y de las impresiones. Ni aquello que a primera vista parece ni lo que está demasiado lejos en el tiempo constituye una base suficiente para dar cuenta de la apariencia o la esencia de la inmigración.


Pero ya se ha explicado antes que el volumen no lo es todo, ritmo de crecimiento anual del stock de la población extranjera en los últimos cuatro años del siglo xx se ha intensificado y como promedio rebasa el 14 por 100. La tendencia que hoy se observa apunta a un crecimiento mayor de los residentes extranjeros dentro del régimen general. Eso es al menos lo que ha acontecido durante el último lustro. Donde el ritmo de aumento de los residentes comunitarios siempre ha sido inferior al alza de los permisos concedidos a los extranjeros menos afortunados. De tal suerte que si en 1997 el 45 por 100 de los permisos de residencia pertenecían al régimen general, en 1999 ya son el 48 por 100 y en el 2000 casi el 60 por 100 si añadimos a los recién regularizados. La enseñanza que cabe extraer es que el ímpetu migratorio de los extranjeros no comunitarios está superando los obstáculos legales y los controles políticos que hasta la fecha se interponen en su camino. Pero de estos registros no se desprende que las políticas que limitan la inmigración no hayan tenido ningún efecto a la hora de frenar o retrasar esa instalación y, desde luego, existen abundantes pruebas de que dichas políticas han incrementado los costes humanos y económicos de ese proceso de establecimiento.

El dato más espectacular referido a ese ímpetu migratorio ha sido el de este último año en el que el crecimiento de la población extranjera se ha

debido a los permisos en régimen general. La cifra de comunitarios ha permanecido prácticamente estanca y sólo se han suma-

Epílogo '»UTO ^

do 1.500 nuevos residentes (el porcentaje de crecimiento ha sido del 0,4 por 100),

mientras que el número de residentes no comunitarios ha aumentado en 93.000 con

una variación al alza del 24 por 100. Llamo la atención sobre el hecho de que la crecida

en el 2000 respecto del año anterior se explica únicamente por «la vía normal» y que no

recoge el impacto de la regularización. La regularización ha propiciado la aparición

estadística de los extranjeros no comunitarios que han sido legalizados en ese año, lo que

no quiere decir que no llevaran aquí en España algún tiempo. Así pues, el porcentaje de

incremento en el 2000 supera el 60 por 100, pero en la realidad ha de suavizarse y debe

ser repartido a lo largo del último cuatrienio del siglo xx. De eso, de los irregulares que

llevan años y más años viviendo aquí en España a caballo entre la legalidad y la

clandestinidad hablaremos en seguida. Pero, en todo caso, la evolución seguida por la

corriente migratoria en I los últimos tiempos presagia para España un futuro de

inmigración inmerso en la mundialización, una población extranjera más diversa en

cuanto a sus orígenes y más plural en lo que se refiere a su composición demográfica y


social. Quien albergue reticencias respecto de que los capitales, las inversiones y los

comercios vuelen de un país a otro condicionando políticas y gobiernos para lo bueno y lo

peor, harán bien en meditar por un instante en cuál es su posición respecto de la migración

internacional sea para entrar (inmigración) o con el fin de establecerse y, en su caso, de

abandonar el territorio (emigración). Estamos hablando de cuál es la posición de cada

quién respecto de la regulación o control de los flujos migratorios.

La distribución de los residentes extranjeros por continentes de nacionalidad revela la supremacía europea y africana sobre la latino-americana y la asiática. Ese cada vez más ajustado predominio europeo y norteafricano no resulta conocido fuera de España, donde se piensa que la histórica vinculación española con América Latina ha propiciado un flujo de inmigrantes mayor del que hasta la fecha se ha producido. De hecho, aún residen más emigrantes españoles en los países iberoamericanos que inmigrantes latinoamericanos hay en España. Pero ese reparto de los residentes según continente de origen está experimentando algunos cambios significativos durante el último lustro. Las dos tendencias que más resaltan son la del crecimiento de la inmigración de procedencia africana y el descenso del peso que tiene entre la población residente la inmigración de origen europeo. También se nota un crecimiento relativo de los inmigrantes que vienen de América Latina y un cierto estancamiento de la corriente asiática. En estos dos últimos casos la naturalización de los inmigrantes de habla española y el hecho de que para muchos de ellos (cubanos, colombianos y ecuatorianos) la primera opción

migratoria fuera los Estados Unidos explica su evolución con tendencia al aumento, pero con titubeos y ciclos cortos de crecida y agotamiento.

La nacionalidad dominante en el conjunto de la población extranjera que habita

Tabla 2. Distribución de los residentes extranjeros según tipos de régimen

Régimen general Régimen comunitario

1996 219.657 319.3271997 277.255 332.558

1998 338.720 380.927

1999 382.955 418374

2000 475.846 419.874

2000* 608.920 424.254

PUENTE: Anuario Estadístico de Extranjería (Ministerio del Interior).* La cifra de régimen general de 2000 no es oficial. Responde a la estimación del autor.


legalmente en España es la marroquí. Con 233.000 residentes y el 22 por 100 del total

del censo de extranjeros. No parece que su supremacía demográfica pueda ser puesta en

cuestión. Ni por las nacionalidades europeas con una cantidad de población superior y con

mayor presencia económica, tales como Gran Bretaña Alemania o Francia, ni por las

corrientes iberoamericanas con un impulso migratorio más reciente, tales como Ecuador y

Colombia. De la observación de los datos puede concluirse que se ha dado un relevo rápido

en los flujos que proceden de América Latina, a diferencia de la persistencia de la corriente

originaria de Marruecos que muestra un vigor sostenido durante los últimos quince años.

Con esta evidencia por delante se puede augurar un fracaso a las políticas que pretendan as-

fixiar a corto plazo o torcer en lo inmediato y de modo súbito el flujo migratorio marroquí.

Más bien lo que el análisis aconseja es abrir corredores de ida y vuelta entre las dos orillas.

Un tránsito basado en el proyecto migratorio de los candidatos, en la información veraz

entre los gobiernos y en las específicas condiciones reinantes en cada tiem-

po y lugar. De lodos modos, la conclusión más general que cabe sacar de aquí, y de la

cual Saskia también se hace eco, es aquella según la cual las migraciones no son eternas,

sino perecederas. Los flujos llevan inscritos, por así decirlo, su fecha de caducidad.

En los ochenta los flujos iberoamericanos procedían más bien de los países que

integraban el Cono Sur y muy particularmente se encamaban en los emigrantes que venían

desde la Argentina y Chile. Las dictaduras que sofocaron la respiración de tantos

demócratas en aquellos países se plasmaron en una emigración que buscaba el reco-

nocimiento profesional y la libertad política. Durante la primera mitad de los noventa la

Tabla 3. Nacionalidades con mayor número de residentes (31 de diciembre de 2000)

AEE Regularizacion * Total

Marruecos 199.782 32.229 232.011Gran Bretaña 73.983 73.983

Alemania 60.575 60.575

Ecuador 30.878 15.840 46.718

Francia 42.316 42316

Portugal 41.997 41.997

Colombia 24.702 11.023 35.725China Popular 28.693 6.265 34.958

Italia 30.862 30.862Perú i* 27.888 27.888

FüEíie: Anuario Estadístico de Extranjería (a 31 de diciembre de 2000) y Regularizaron 2000 (diciembre).* Datos provisionales a 21 de diciembre de 2000.


hegemonía la tuvieron las corrientes peruanas y dominicanas impulsadas sobre todo por la

violencia social, y en los últimos cuatro años del siglo xx hemos presenciado la eclosión de

las migraciones ecuatorianas y colombianas azuzadas por violentas crisis políticas y por el

deterioro económico y, sobre todo, monetario. El lector hará bien en reparar que la

inmigración latinoamericana se escribe en femenino. Esta realidad nos lleva a afirmar que

se trata de un flujo con un proyecto migratorio independiente; es decir, que la inmigración

de mujeres latinoamericanas se expresa con voz propia yno sigue a la del varón. Mujeres y hombres emigran desde Ecuador, Colombia y Perú o República Dominicana, pero no necesariamente siguiendo las unas el

llamado de los otros. Parecen estar dándose dos flujos: uno encabezado por las

mujeres, que hasta la fecha resulta ser el mayoritario, y otro en el que los hombres son los pioneros de la cadena migratoria. Todo lo contrario sucede con la inmigración ma- grebí, donde los hombres doblan en número a las mujeres y donde la independencia del proyecto femenino está, hasta la fecha, menos extendida.

El perfil sociodemográfico de estos residentes ilumina algunas hipótesis y

ayuda en el razonamiento. Dos son las variables más básicas que se suelen

utilizar para su dibujo: la edad y el sexo. Y como unas líneas más arriba hemos resaltado la feminización de la inmigración latinoamericana, bueno será dar unas puntadas más con el mismo hilo. Si miramos el total de residentes extranjeros es mayor el número de hombres que el de mujeres e incluso se comprueba que el predominio de los varones ha crecido en el último año. A finales de 1999 había 52 hombres por cada 100 residentes, mientras que en diciembre de 2000 el peso de las mujeres ha caído en dos puntos por-centuales hasta situarse en el 46 por 100. Seguramente ese predominio masculino aún se acentuará más con los datos definitivos de la regularización, porque son los hombres los que sobresalen en la in-migración indocumentada. El ciclo de crecimiento de la economía y la distribución de los inmigrantes por ocupaciones y sectores de actividad explican esta supremacía de los varones. Cuando se demandan brazos para trabajos de temporada (agricultura, construcción y cafeterías) y, sobre todo, cuando se buscan trabajadores extranjeros sin contrato ni permiso, entonces el peso de los hombres se acrece. La mujer inmigrante tiene un proyecto migratorio más duradero y una tendencia a la legalidad más fuerte que el varón. Esa es mi conclusión estudiando los datos de la inmigración no comunitaria aquí y ahora.

En los inmigrantes que proceden de la Europa comunitaria los pesos andan muy parejos, aunque con una ligera ventaja para el gé-nero masculino (51 por 100), mientras que entre los llegados desde


América Latina ocurre todo lo contrario, pues son las mujeres las que dominan con claridad, llegando a representar el 62 por 100 del total de residentes. La comunidad inmigrada donde los hombres tienen un peso mayor es la que viene del continente africano. Apenas tres decada diez inmigrantes africanos son niujeres. Estos desequilibrios en el reparto por sexo nos hablan del predominio de los solteros entre la inmigración, así como de la escasa presencia que aún tiene la migración hacia España de todo el grupo

familiar. Cuando el inmigrante está casado no viene en un primer momento

acompañado por la familia, sino que tarda algún tiempo en producirse el

reagrupamiento y, cuando se inicia, generalmente se lleva a cabo por partes, hasta que

con el tiempo se completa del todo. Parece claro que desde nuestra política migratoria no se ha propiciado un flujo migratorio con el objetivo de poblar o, más

precisamente, de suavizar el declive demográfico del país, y por este camino es difícil

evaluar cuál será su impacto demográfico final.

El otro cabo vital para calibrar el impacto que alcanza la inmigración en la pirámide demográfica de un país es la edad de los extranjeros. Dividiendo la estructura de la población extranjera en los tres grandes tramos que convencionalmente dan cuenta de la población joven, activa y jubilada nos encontramos con la confirmación de las hipótesis anteriores. Pues apenas el 11 por 100 de los residentes está por debajo de los quince años, mientras que casi el 8 por 100 ha rebasado los sesenta y cinco. Pocos niños menores de cinco años (el 4 por 100) y una rotunda mayoría de personas en edad activa sobre todo entre los veinticinco y los cuarenta y cuatro años. En definitiva, una inmigración en edad eminentemente laboral que rejuvenece a la población activa, pero que tiene un efecto menor sobre los demás estratos de la población. Eso sí, la mayoría de los niños son de origen africano y no latinoamericano como pudiera pensarse. Es tan escasa la chiquillería iberoamericana que incluso se ve superada en número por los infantes de origen europeo o asiático. Constituye un aviso de interés para los que deciden la política migratoria y ven en ella un medio para la «revitalización española de nuestra maltrecha fecundidad».

Y esa sorpresa en lo que a la presencia de niños se refiere pro-bablemente guarda relación con la mayor antigüedad de la inmigración marroquí, pero también con sus planes de instalación definitiva. Les propongo una breve parada para pensar en ello. La inmigración latinoamericana, la más cercana lingüísticamente y la más alejada en lo espacial, declara de una forma vehemente su deseo de retomo en el corto plazo. Según varios indicios, tiene en su mayoría, y al menos al principio de su experiencia migratoria, unos planes temporales deinstalación en España. Por el contrario, la inmigración marroquí, que


es la que está más cerca de su casa y más distante en el ideario y en las creencias, manifiesta en su inicio una intención más permanente a la hora de quedarse a vivir en España. ¿Cómo se puede explicar esta diferencia? Entra dentro de lo razonable el pensar que la proximidad geográfica tiene el efecto de atenuar el extrañamiento y las ansias de volver al país puesto que el poder hacerlo está mucho más a mano. Mientras que la visita o el regreso definitivo se ve más costoso y difícil en el caso de los inmigrantes latinoamericanos. La visita frecuente al país de origen o al menos una vez al año supone un alivio para la rigidez del proyecto migratorio. El ir de vez en cuando «flexibiliza», si se me permite la expresión, los planes para el retorno definitivo y sofoca la angustia que genera la distancia y los costes de volver sin haber cubierto todos los objetivos de éxito que sobrecargan la migra-ción. La mayor frecuencia de los viajes de los inmigrantes marroquíes avala hasta cierto punto esta interpretación. Pido disculpas por haber llegado tan lejos con tan escaso soporte empírico y animo a seguir la pista o a desvelar el error.

En lo que no hay sorpresas es en la posición dominante que tienen los europeos entre la inmigración de personas mayores. Ocho de cada diez extranjeros con más de sesenta y cinco años procede de la Europa más envejecida. Esto nos lleva a la consideración según la cual la población extranjera afincada en España también se solaza y no sólo trabaja. Estamos hablando de esas 70.000 personas mayores de sesenta y cinco años que con toda probabilidad ya se han retirado de la actividad laboral y que viven permanentemente o durante largas temporadas en las costas peninsulares o insulares más cálidas. Suponen alrededor de un 7,5 por 100 del conjunto de ios residentes extranjeros y en su mayoría proceden de la Europa comunitaria y de Suiza o los Estados Unidos de Norteamérica. Es de rigor el señalar que la población más añosa ha disminuido en el 2000 en comparación con el año anterior. La rebaja no ha sido escasa y resulta extraña esta evolución a la baja más allá de consideraciones fatales. Porque según indicios serios el número de jubilados que están residiendo en España es mucho mayor, quizá el doble, tal y como nos muestran los datos consulares de los respectivos países. Además, el registro de extranjeros español omite a aquellos que gozan de la doble nacionalidad.

Para enlazar con las tesis de Saskia Sassen diré que el flujo de


£información sobre el mercado inmobiliario de carácter internacional incentiva este tipo de inmigración hacia España. Son muchas las ex-posiciones organizadas por promotores y constructores de viviendas en los principales países europeos desde donde los jubilados emigran a España. Es considerable el flujo de inversiones en bienes inmuebles (200.000 millones de pesetas entre 1993-1996) que esta inmigración genera. De la irregularidad administrativa en la que vive esa población se habla más bien poco y de su impacto económico, social y político (votó el 15 por 100 de los empadronados en las últimas elecciones municipales) en los ayuntamientos donde se asienta tampoco se dice mucho. Los ayuntamientos más afectados se esfuerzan para conseguir que se empadronen y colaboren con el pago de los impuestos al sostenimiento de las arcas municipales. Se trata de vencer las reticencias que existen entre estos inmigrantes de la globalización a censarse como residentes en el plano local. Bancos, bufetes de abogados y un buen número de negocios y actividades comerciales se movilizan en tomo de esta inmigración. Florecen los negocios y las empresas productivas regidas por extranjeros de su misma nacionalidad. A juzgar por los estudios que se llevan a cabo sobre este tipo de inmigrantes, el contraste de las iniciativas que ciertos municipios españoles ponen en práctica para atender a sus necesidades con independencia de su situación legal en comparación con la atención que se dispensa a los residentes legales de países terceros no puede ser más expresivo del desigual rasero con el que se trata a la inmigración.

En el trabajo sigue estando la clave

De lo que sí se habla es de los trabajadores no comunitarios. Y no siempre bien ni con propiedad. El stock de permisos de trabajo en vigor a 31 de diciembre de 1999 era de 200.000, si bien según las cuentas que lleva la Seguridad Social en esa fecha había 335.000 trabajadores extranjeros dados de alta laboral. La principal discrepancia entre estas dos fuentes es que en los datos de la Seguridad Social figuran los trabajadores de la Unión Europea que están en alta laboral, aunque no necesiten permiso de trabajo para ejercer su actividad económica. Como la estadística de permisos de trabajo lleva más tiempoponerla al día y, además, sólo se refiere a los trabajadores no comunitarios, optamos aquí por

Epílogo 117

dar las cifras de la Seguridad Social a 31 de diciembre de 2000. El fin, como ya se ha dicho,

es el de ofrecer un panorama completo y actual de la inmigración.

A finales de ese año los trabajadores extranjeros afiliados en alta laboral ascienden a

455.000 y de ellos 140.000 proceden de la Unión Europea. De modo que la relación entre los

residentes extranjeros en edad activa (16-64 años), que suman contando con los regu-

larizados 860.000, y los extranjeros que están en una situación de alta laboral es apenas un

53 por 100. Una proporción muy discreta si se piensa en una inmigración tan joven y reciente

y en donde, como acabamos de ver, la instalación familiar está aún en sus inicios. Cabría

esperar una incorporación más abultada al mercado de trabajo. Si nuestras presunciones están

en lo cierto, este cálculo revela una clara subestimación de la extranjería que trabaja. Por

decirlo de otro modo, esa escasa proporción de trabajadores apunta de lleno hacia los

inmigrantes que laboran sin estar dados de alta en la Seguridad Social. Para decirlo de una

vez, en los datos que siguen se ve la extraordinaria importancia de la inmigración que trabaja

en situación irregular. Pero antes de ocupamos de los indocumentados veamos algunas

características del lugar productivo que ocupan en España los trabajadores extranjeros.

Demos algunos detalles sobre las características sociodemográ- ficas y sobre las

actividades de estos trabajadores venidos de fuera. Tres de cada diez trabajadores extranjeros

proceden de algún país de la Unión Europea. Y otros tantos proceden del continente africano.

El 22 por 100 vienen de América Latina y otro 8 por 100 son asiáticos. El 6 por 100 de los

trabajadores provienen de países europeos que aún no están integrados en la Unión Europea.

En resumen, un 60 por 100 de los trabajadores extranjeros que están dados de alta en la

Seguridad Social en diciembre de 2000 no proceden del continente europeo, mientras que

cuatro de cada diez vienen de algún país europeo. Es una información que deben guardar en

la memoria todas aquellas personas que ven la concurrencia laboral personificada en los

trabajadores de terceros países y desestiman el impacto laboral de aquellos que proceden del

entorno europeo. También los europeos comunitarios trabajan en España, aunque sean

mayoría los trabajadores no comunitarios. Si miramos el reparto por sexo de los trabajadores

extranjeros, se ve que son más los hombres (casi dos tercios) que las mujeres y, únicamente,

entre la inmigración latinoamericana el peso de las mujeres trabajadoras supera al de los

hombres.

La distribución por sectores y ramas de actividad resulta muy favorable hacia los

servicios (65 por 100) y se da un equilibrio entre el sector primario y la construcción (13 por

100 en cada actividad). La industria apenas capta al 9 por 100 de la mano de obra extranjera.

Pero esta distribución oculta un reparto desigual entre los comunitarios y los trabajadores

extracomunitarios. Estos últimos se concentran en unas pocas ramas de actividad. Sobre todo

en el servicio doméstico y en la agricultura, mientras que los comunitarios resaltan en las

actividades empresariales y, en general, en los servicios más cualificados. Esta distribución

muestra la segregación de los trabajadores extranjeros y el riesgo que para el análisis supone

meterlos a todos en el mismo saco. Pues primero estuvo el mercado y luego le acompañó la

política. En efecto, fue la lógica del mercado la que impuso su criterio de concentración de

los extranjeros en determinadas actividades. Después este criterio quedó consagrado en la

política de contingentes que les encerraba en esas mismas actividades y todo ello quedó

socialmente legitimado por «el principio» de preferencia nacional.


En realidad, no hacía falta echar mano de este argumento, pues las ramas de actividad

en donde los trabajadores no comunitarios se hallan concentrados son las menos visitadas (en

términos relativos) por los trabajadores nativos. Quiere ello decir que no hay competencia,

sino complementariedad. Y ello es así por las condiciones laborales que prevalecen en estas

actividades y por las aspiraciones que exhiben los trabajadores españoles cada vez más

exigentes y educados. No es que los inmigrantes carezcan de recursos educativos, todo lo

contrario, pero sí que se conforman y se adaptan en mayor medida a las condiciones de

precariedad (temporalidad y movilidad), mala imagen (horarios y uniforme) y salarios que se

imponen en estos nichos laborales. No se equivoque el lector, no es que en estos huecos no

sean aún mayoría los españoles, lo cierto es que todavía lo son, pero también es cierto que los

están abandonando siempre que pueden. Y la velocidad de huida de estos nichos laborales es

mayor que el ritmo de las entradas. Tampoco yerre en la interpretación del porqué acuden a

ellos los inmigrantes. A los trabajadores extranjeros no

1991 — ¿Perdiendo el control?

les empuja el hambre, sino que los atrae el salario suficiente. No a todos, pero

sí a la mayoría. Se les llama (quedamente eso es cierto) desde aquí. No se organizan

masivos reclutamientos en los países de origen con apoyo gubernamental. Lo que se

hace es poner delante de los ojos de sus familiares y amigos las agudas y crecientes

diferencias entre lo que allí se gana en un empleo mediano y lo que aquí se ingresa en

los peores trabajos. En suma, no acaban viniendo los descalzos, sino los trabajadores

insatisfechos con su situación y con expectativas de movilidad social y profesional,

con lo que el conflicto aquí está servido. Tratarán de promocionarse saliendo de esas

reservas laborales, pero se encontrarán con las dificultades inscritas en los mercados

de trabajo segmentados. Con una normativa que les traba profesionalmente y con el

recelo de los trabajadores nativos menos cualificados que ellos.

Pero estamos seguros de que la panorámica trazada hasta aquí va a cambiar en

el próximo año, sin que podamos precisar por el momento en qué medida lo hará.

Pues estamos en medio de una regulariza- ción interminable o, por mejor decir, de

las consecuencias perversas de una regularización mal resuelta. Nos referimos a la

regularización de 2000 en la que se presentaron alrededor de 250.000 solicitudes de

inmigrantes no comunitarios y de las que sólo se concedieron el 61 por 100 en

primera instancia. Con estos datos la revuelta de los rechazados y la repesca de la

regularización eran noticia anunciada. Ayudados por las circunstancias más trágicas,

que son las que suelen acompañar a la clandestinidad de los inmigrantes, un grupo de

ecuatorianos encontraba la muerte «sin papeles» cuando a lo que acudía era a la vieja

explotación laboral. La falta de sentido común en la respuesta del gobierno provocó

marchas, concentraciones y encierros de los indocumentados que habían visto su

solicitud denegada y que han sido objeto de agravios comparativos. En una segunda

y tercera revisión es de esperar que la proporción de solicitudes aprobadas supere el

80 por 100 del total. Y no es difícil pronosticar que esos añadidos alterarán el

volumen de la inmigración en régimen general según el reparto por nacionalidad.

Esos cambios irán en benefìcio de las comunidades con un mayor número de

solicitudes presentadas y en un principio rechazadas. Pero’lo que no va a variar, sino

que únicamente se va a intensificar, será la relativa dependencia de ciertas ramas de

actividad de la mano de obra extranjera.

Epílogo _ 123

La dinámica del fenómeno y su contraste con el sistema migratorio

Los lectores atentos al fenómeno migratorio saben que se han acreditado tres sistemas

migratorios en el ancho mundo. Yan Moulier Bou- tang y D. Papademetriou lo

expusieron con todo detalle en una conferencia organizada por la OCDE

precisamente en Madrid en el año de 1992. De un modo resumido, estas eran sus

principales características. El primero es el de migración de poblamiento y es el

que predomina en los Estados Unidos y, dicho sea de paso, es el que se busca para

asentar la población en algunos pueblos abandonados de Aragón. La tarea principal

en ese modelo, es la selección de la inmigración en la entrada mediante cuotas y

preferencia familiar. La integración está prevista desde el inicio y el fin es una

naturalización rápida. La política de mano de obra aparece en un lugar secundario y

se deriva de la intención principal. Al segundo, se le conoce como sistema de instalación duradera y es el que prevalece en Francia y el que aquí se ha

practicado en Cataluña con los inmigrantes de otras zonas de España. En él, lo que

prima es la consideración de la inmigración como mano de obra, aunque

secundariamente se piensa en su aporte demográfico. Se valora sobre todo su

aceptación en el empleo y la Administración es la que se ocupa de la colocación y de

la movilidad con el fin de que no haya choques en el ámbito laboral. La integración

cívica se ve como un proceso a largo plazo y tiene un carácter individual. Por último,

el tercer sistema es el conocido como migración laboral y ahí los suizos o

alemanes han dado ejemplo. Aquí en España es el que se pretende implantar en varias

comunidades autónomas donde, cuando se acaba la faena en la agricultura o en la

construcción, los empresarios quieren que los inmigrantes desaparezcan. El control

local es fuerte y se piensa en el extranjero casi exclusivamente como fuerza de

trabajo. La integración cuenta poco y la naturalización se restringe mucho. En el

primero de los tres sistemas los grupos de presión influyen mucho en la política de

inmigración. En el segundo, la voz cantante anda repartida por entre las varias ins-

tancias administrativas. Y en el tercero, «el de los trabajadores invitados», el poder de

decisión del gobierno español es muy amplio.

¿Dónde situar a España, dado que, como hemos visto, algo de los tres se quiere según

y dónde? Y, sobre todo, ¿cuáles son los crite- nos para proponer una u otra política

migratoria? Conviene arrancar de la situación dibujada en la primera sección tanto en

el terreno laboral como en el más puramente demográfico. Los elementos materiales

y los aspectos objetivos tales como el sector de actividad, la edad y el sexo o el grado

de soltería constituyen los fundamentos sobre los que se asienta el sistema

migratorio. Si hay niños y familias, es absurdo perseguir la migración temporal de ida

y vuelta, que es la que pasa sin dejar un poso demográfico. Pero si, como sucede en

Almería, se quiere a toda costa, trabajadores sin raíces que entren hoy y salgan


mañana de los plásticos sin pisar los núcleos urbanos, entonces el sistema de

migración laboral, en su vertiente más descamada, es un hecho.

Además de a los nativos hay que atender y escuchar con atención cuáles son

los planes de los inmigrantes. Porque ellos también cuentan y su voluntad de

permanencia o de paso roza y altera las expectativas de la población autóctona allí

donde se asientan. Eso por lo que se refiere al plano subjetivo, porque de él también

depende y mucho la viabilidad de una política de inmigración. Quiero decir que sin

los dos actores de carne y hueso no hay película real y que sobran los modelos

migratorios hechos a medias, a saber, bien con el corazón o únicamente con la

cabeza. En otras palabras, si la agricultura es «un sector de entrada y de paso» que

no ofrece estabilidad a los inmigrantes, habrá que pensar en viviendas adecuadas

para la rotación de personas y no constituye un fracaso en la integración el que no proli- feren en ese entorno las familias y las guarderías. Será mejor disponer

una «sala de espera» digna, que ofuscarse en diseñar un modelo de integración

permanente. Más bien el fracaso sería, por dar otro ejemplo, que las mujeres

inmigrantes colombianas que trabajan en Madrid en restaurantes y cafeterías

mantuvieran aquí la misma fecundidad que en su región de origen.

El modelo migratorio español no está claramente definido. Tampoco se ha discutido en el Parlamento. Más bien se va prefigurando a trancas y barrancas con un exceso de idas y venidas. En primer lugar, la sociedad se muestra dividida. Aunque poco a poco, según las encuestas del CIRES, el conjunto de los entrevistados se va haciendo a la idea de recibir a una inmigración permanente, todavía existe un tercio de la población que prefiere que los inmigrantes vengan por una temporada y sin familiares para que regresen a su país. Pero aun en

125

esta tesitura de porfiar por una inmigración de trabajo y temporal los empleadores

se muestran remisos a la hora de aceptar los compromisos mínimos en el ámbito

de las condiciones de trabajo y de la vivienda. No se ofrecen contratos a todos los

inmigrantes que luego se van a emplear y no se quiere habilitar el alojamiento.

Este modelo es el que predomina en la agricultura y en la construcción. Otra

porción de los empleadores se compromete en la vivienda, pero abusa en las

condiciones de trabajo, como sucede en el servicio doméstico y en la rama de la

hostelería y la restauración. En fin que la opinión pública anda sumida en el

conflicto entre preferencias y conductas y que a todos conviene un debate público

y sereno.

Ya se ha apuntado que hay intereses y argumentos distintos en unas u otras

comunidades autónomas y se puede añadir que estas discrepancias se reproducen

en el interior de algunas de ellas. Los mercados de trabajo locales y los

ayuntamientos de acogida dictan su ley y, acuciados por las circunstancias,

practican sistemas distintos. No faltan ejemplos de esta confusión incluso en

municipios cercanos, en comarcas o zonas colindantes, entre provincias limítrofes

y comunidades autónomas más y menos distantes. En líneas generales, tanto la

sociedad civil como los representantes políticos han apostado más bien por el

sistema de migración laboral que por uno mixto o duradero. Una buena prueba de

ello es que primero fue lo que se denominó la «política activa» de contingentes de

trabajadores y sólo en 1994 se escribió (sin fondos económicos para su puesta en

marcha) un tímido Plan para la Integración Social de los Inmigrantes. Las

administraciones públicas evitan con una frecuencia excesiva la responsabilidad de

la integración social y cultural de los extranjeros. Los ayuntamientos más

implicados no reciben los recursos humanos y el soporte económico que requiere

esta tarea inesperada y las comunidades autónomas no participan en las

decisiones. Hay y habrá más conflictos entre las diferentes instancias de

gobierno. Hasta ahora el procedimiento más socorrido es el de confiar una buena parte de las tareas de integración a las organizaciones no

gubernamentales y a las asociaciones de inmigrantes. La carga resulta excesiva a todas luces en relación con su implantación y con sus medios

materiales y humanos. Eso explica que crezcan los choques entre los diferentes actores sociales y hasta en el interior de los mismos.

¿Qué relación guarda nuestro modelo migratorio con las ten-

Epílogo

^ ^ — — - —. .. ¿Perdiendo el control?

dencias y la dinámica de la inmigración? En primer lugar vamos a registrar algunos de los datos que nos permiten mostrar que un sistema de migración laboral y temporal choca con la dinámica de la inmigración y también con los planes de las personas que vienen a España. Al menos con una parte significativa de estas personas. Y, para demostrarlo, echaremos mano de indicadores de tendencia obtenidos de fuentes estadísticas secundarias y de otros índices recogidos de un modo original y directo como son las encuestas hechas a demandantes de regularización. Entre los primeros indicadores hemos elegido tres: la evolución de los menores extranjeros, su escolarización y el crecimiento de los permisos de trabajo permanentes. Por lo que se refiere al dato directo nos apoyaremos en la respuesta que dieron los inmigrantes en 1996 y en 2000 a la pregunta: ¿Tiene usted intención de permanecer en España durante al menos...? Esta cuestión ofrecía, en su cierre, tres márgenes de tiempo (hasta dos, cinco y diez años) y una respuesta cómoda (dependerá de la situación) en la que el entrevistado podía refugiarse. No se leía (aunque figuraba en el cuestionario) la opción de «quedarse aquí para siempre».

No cabe duda, a la vista de los datos, que durante los tres últimos años se está produciendo un asentamiento duradero de la población extranjera. Aumenta la población de menores y su escolarización. Eso es señal inequívoca del establecimiento de las familias en cualquiera de sus formas. Lo que sí se sabe por varias encuestas y un buen manojo de trabajos cualitativos es que se dan toda clase de tipos

Tabla 4. Indicadores de inmigración permanente

Año

1Residentes

extranjeros -15 años

2Permiso de trabajo

permanente

3Niños

extranjerosescolarizados

1997 64.247 7.807 - 62.7071998 77.036 14.551 72.3631999 93.229 35.970 80.687

2000 102.269 — —

Fuente: (1) AEE (2) EPT y (3) MEC.

Epílogo 127

de familia, desde la nuclear o la más extendida hasta las monomaren- tales. En la base de esta instalación para un largo tiempo está la conquista de la estabilidad laboral que representa el permiso permanente de trabajo. Este tipo de autorización laboral ha experimentado, desde su puesta en práctica en 1996, un crecimiento que revela tanto la capacidad de adaptación que tienen los inmigrantes como la demanda laboral que de ellos existe. Pero también nos habla de sus intenciones y proyectos de quedarse en España para siempre o por muchos años. Y conviene resaltar este dato del crecimiento de los permisos permanentes porque confirma su resistencia a la legislación restrictiva que ha estado en vigor en España desde 1985 hasta 1996.

En efecto, hasta la modificación en 1996 del Reglamento de la ley de Extranjería de 1985 a los trabajadores en régimen general se les imponía un cúmulo de cortapisas a su movilidad geográfica, por sector de actividad y hasta por empleador o patrono. A la migración que es movilidad se le echaba el candado. Tanto impedimento legal produjo un «ciclo de irregularidad» sucesivo, pero no desanimó en la mayoría de los casos su circulación ni su permanencia. Estos proyectos de permanencia prolongada son los que hacen explícitos los entrevistados a través de las encuestas. Para el 82 por 100 España era el país elegido y para el 31 por 100 será un destino definitivo. Estos dos datos son vitales para diseñar una política de inmigración. El resumen es que existe una inmigración permanente que debe constituir el núcleo de la acción en este campo. Simplificando: la inmigración en el 2000 se distribuye en tres tercios según sus planes de establecerse sean temporales, definitivos o inciertos. La política de organización de los flujos ha de tomar buena nota de ello.

En segunda instancia vamos a indagar sobre los comportamientos de la sociedad española para con los inmigrantes no comunitarios. Su disposición de acogida e integración en el plano sociocultural, que resumiremos, para abreviar, en su vertiente laboral y de vecindad. Los dos indicadores seleccionados serán las prácticas en la contratación laboral y en el arrendamiento de viviendas. Ambas señales nos pintan la dimensión del trato justo o injusto de la «sociedad civil» respecto de los extranjeros. Los datos subjetivos también saldrán de las pesquisas sociológicas del CIS y del CIRES referidas a actitudes respecto al tipo de inmigración que se prefiere. Son informaciones esenciales por si acaso hubiera un choque entre las actitudes y lasconductas, cosa que también debiera tenerse en cuenta con el fin de poner en


práctica una «política de valores» respecto de la inmigración. Un valorar a los seres humanos en su identidad común y en sus diversidades complementarias.

Una cuarta parte de los inmigrantes irregulares lo son porque el patrón o la empleadora se niega a proporcionarle un contrato de trabajo. A este dato que nos habla de las condiciones de trabajo cabe añadir que entre tres personas están pagando noventa mil pesetas mensuales por el alquiler de un piso en las grandes ciudades. No son pisos excelentes y es demasiado frecuente que se cobre por persona. En ese caso el alquiler se convierte en otra forma más de abuso. El último dato que se selecciona de las encuestas más recientes es que un 25 por 100 de los trabajadores inmigrantes ingresa menos de 75.000 pesetas al mes. Es decir, que por un lado los arrendadores y por el otro los empresarios obtienen un buen beneficio de la inmigración. No parece que para esta parte de la población autóctona rece, en igual medida que para los inmigrantes, la «cultura de la legalidad». Se han presentado suficientes evidencias empíricas para concluir que hay buenas razones para hacerlo en los dos sentidos: legalidad hacia dentro y hacia fuera. Ambas están muy unidas y también en este terreno queda mucho por hacer en política de inmigración.

Claro está que esta cultura de la informalidad no se aplica sólo a los inmigrantes. Según la Encuesta de Coyuntura Laboral del cuarto trimestre de 2000, casi la mitad de los puestos de trabajo se están cubriendo en España a través de relaciones personales (23 por 100) o por solicitud directa de los propios trabajadores. Demasiada contratación en el bar o en la plaza pública y también es excesiva la influencia de las redes personales. Multipliquen esos datos para los nichos laborales donde se concentran los inmigrantes y se comprenderá en seguida por qué no cuadran las cuentas cuando se fija el cupo de trabajadores extranjeros sobre la base de que los empleadores anticipen sus ofertas de trabajo. Mercados locales y segmentados, y contrataciones informales y cara a cara.

Por el costado de las actitudes el panorama no pinta más despejado. Además, se va cerrando la brecha que aún existe entre actitudes y comportamientos. Y eso indica que las respuestas son menos «políticamente correctas» y que cada día más se apoyan en el contacto y la experiencia. Pero los inmigrantes no se reparten por todos los rinco-

Ines del país, sino que, por ahora, se aglutinan en unos cuantos lugares y la experiencia con ellos también se concentra. Las muestras nacionales pierden de vista esta distribución espacial. De modo que las actitudes de unos no valen, por así decirlo, lo mismo que las de otros. Pero parece que se va perdiendo el pudor ante el entrevistador y la discriminación hacia el inmigrante se hace respuesta explícita.

Epílogo __ 129

Según el barómetro del CIS de febrero del 2001, son mayoría los entrevistados que admiten que los inmigrantes son necesarios para la economía española y también se reconoce que su aporte resulta positivo. Pero aquí se acaban las «noticias razonables». Porque a continuación el 42 por 100 de los entrevistados considera que ya son demasiados y, en todo caso, bastantes (40 por 100) los inmigrantes que están dentro del país. Poco margen queda incluso para aquellos que confunden la necesidad con el provecho. Además, opinan contra la evidencia que se ha presentado anteriormente, que sólo se ha de per-mitir la entrada a aquellos inmigrantes que vengan con contrato de trabajo. Y, por último, mantienen que la actitud dominante de los españoles en el trato con los inmigrantes es la desconfianza (44 por 100) e incluso el desprecio (15 por 100), y que sólo un 14 por 100 les dispensan un trato igual al que se aplica a los nativos. En el trance de tener que aceptar la diversidad cultural se reconoce la bondad del bilingüismo, es decir, se acepta que es bueno que mantengan además su lengua y sus costumbres. Aunque, eso sí, se prefiere claramente a los latinoamericanos y europeos, a los que se les supone, así sin mayores distingos, «más afines culturalmente».

Desde luego que esta última encuesta admite otras lecturas. Yo me inclino, en este punto, por prestar más atención a las series, pero no cabe duda de que la foto del momento en febrero de este año refleja la ideología negativa de la inmigración. Es razonable pensar que en este barómetro se ve la huella que ha dejado el insulto a la lógica y a la cultura de la convivencia que acompañó a la reforma de la ley Orgánica 4/2000. Pero más allá de coyunturas, lo que permanece es el doble rasero en las respuestas: generosas e igualitarias para con los extranjeros no comunitarios cuando uno habla de sí mismo y severas e incluso crueles cuando el entrevistado contesta refiriéndose al con-junto de los españoles y su actitud hacia los árabes. El sociólogo sabe que la mayor veracidad en las respuestas se vierte cuando se habla de los demás. La cuestión aquí sería si con la política de información so-bre la inmigración que se lleva a cabo se quiere favorecer las buenas actitudes o las malas

prácticas. Entendiendo por buenas, con Amart- ya Sen, todas aquellas que promueven el

desarrollo humano y la igualdad de derechos.


Fuentes: Anuario Estadístico de Extranjería (Ministerio del Interior) y Estadística de permisos de trabajo a Extranjeros (Ministerio de Trabajo).

Resulta una temeridad pensar en el futuro sin saber del pasado. Por eso hay que conocer el discurrir de la inmigración extranjera no comunitaria que es en la que se fija de un modo preferente y casi en exclusiva la política de inmigración. De ella es de la que nos estamos ocupando en esta sección. De la inmigración «problemática» podríamos decir retomando a Saskia en un artículo titulado «Pero... ¿por qué emigran?», publicado en Le Monde Diplomatique en noviembre de 2000, donde nuestra autora asignaba al estado el control de la in-migración con poco valor añadido. Pues bien, en los últimos diez años del siglo xx la política de inmigración que se ha seguido en España ha cosechado unos pésimos resultados en ese campo. No hay más que ver la evolución comparada de los permisos

de residencia y de trabajo dentro del régimen general para concluir que no se ha

conseguido el objetivo de evitar la permanencia irregular de los inmigrantes. Repito la presencia y permanencia que no la entrada clandestina o ilegal. Porque hasta la fecha la mayoría de los indocumentados ha entrado como turista, es decir, por un procedimiento legal,

aunque lo haya hecho con el corazón y la cabeza de un trabajador inmigrante.

En esencia, y de un modo resumido, la lectura del gráfico es la que sigue. Los permisos de residencia han crecido a un ritmo mayor que los permisos de trabajo. Eso es lo que

ha sucedido también durante los cuatro últimos años de intenso crecimiento económico. Dicho de

otro modo, los inmigrantes han podido conseguir, en el mejor de los supuestos, la residencia legal,

Gráfico 1. Evolución de los permisos de trabajo y de los residentes enrégimen general 1990-1999

400.000 r

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

I Permisos de trabajo Régimen general

Epílogo __ 131

pero no un permiso de trabajo al no disponer de una oferta de empleo clara o de un contrato en

firme. Esa sería la primera categoría de inmigrantes. Pero la falta de permiso no es un

impedimento (a veces resulta un requisito) para que el patrón les ofrezca un trabajo en la

agricultura, la hostelería, el servicio doméstico y la construcción. En estas actividades abunda la

informalidad en la contratación, el trabajo oculto y la precariedad. Claro está que además de los

«residentes legales, aunque trabajadores ilegales» que aparecen en este gráfico hay que imaginar a

los «turistas simulados», es decir, a los trabajadores extranjeros que tenían un visado de corta

duración que les permitió acceder a España de un modo legal. Estos turistas entran a sabiendas de

que les está esperando un trabajo, pero ocultan su verdadero propósito de instalación duradera en

el país porque no se les ofrece otra vía Realista de acceso. He aquí la segunda categoría de

inmigrantes y que hasta la fecha ha resultado ser la mayoritaria. Esta es la que dibuja nuestro

verdadero «modelo migratorio». Turistas que vienen a trabajar en el cuidado de los ancianos, en

los plásticos y en las cafeterías o en las cocinas de los restaurantes. Por último, tampoco asoman

en la imagen los «irregulares del -todo» que llegaron clandestinamente al país por sus propios

medios o a través de redes de pasadores profesionales. Esta es la tercera clase de inmigración y,

aunque son todavía los menos, es de ley reconocer que las entradas subrepticias estén aumen-

tando en los últimos tiempos. Cuestión de política de inmigración, cuestión de oportunidad.

El modelo migratorio de la irregularidad

Las frecuentes regularizaciones de inmigrantes en España nos devuelven a la realidad. Un

principio, el de lo que realmente sucede, que se pierde cuando sólo nos atenemos a los registros

legales. No deja de ser significativo que la legalización de inmigrantes nos revele mejor la

realidad social de la inmigración que las estadísticas oficiales. Y es que son demasiados los

inmigrantes que se quedan fuera del «registro ministerial». Lo vimos ya en la regularización de

1991, en la que aparecieron más trabajadores sin papeles que trabajadores con el permiso en

regla. Exactamente había ochenta y cinco mil trabajadores extranjeros (52.807 en el régimen

general) con el permiso en regla a 31 de diciembre de 1990 y seis meses después se presentaron

ciento treinta y cinco mil para regularizar su situación hasta finales de 1991. Lo hemos vuelto a

comprobar en la regularización de julio de 2000, en la que un cuarto de millón de solicitantes

rebasaban a los doscientos mil trabajadores legales contabilizados en la estadística de permisos de

trabajo a 31 de diciembre de 1999. En resumen, los trabajadores no comunitarios que trabajan

legalmente en España se ven superados por los que laboran sin permiso.

Es un hecho que de los irregulares o indocumentados que desde «los países terceros» llegan

a este país por mar y tierra se ocupan a diario, los periódicos, las radios y la televisión. Pero en la

noticia fulgurante va el pecado y también la penitencia. Pues a menudo parecen lo que no son.

Sepan ustedes que no existen diferencias sociales y culturales entre los inmigrantes

indocumentados de países terceros y los que tienen permiso de trabajo y residencia. Los primeros,

en su mayoría han sido los últimos en venir y, aunque aún no tienen papeles, es seguro que los

van a conseguir. Los segundos, es decir, los que ya están en una situación legal, les enseñan el

camino que ellos han debido recorrer para hacerse con la documentación. Unos y otros han

probado la irregularidad. Incluso han repetido la experiencia. Fíjense bien, han conseguido un

permiso y no han podido renovarlo al año si-


Epílogo

guíente. Esta es una primera lección que cabe sacar del estudio de las cuatro regularizaciones que hasta la fecha se han sucedido en España. La mayoría de los inmigrantes ha experimentado lo que es la vida diaria de un extranjero sin papeles. Trabajadores y familiares dependientes, estudiantes y menores, hombres y mujeres, ucranianos o pa- kistaníes, todos ellos, aunque en dosis distintas, han pasado por esa experiencia para procurarse un destino mejor. La mayoría de los inmigrantes no comunitarios ha tenido que socializarse aquí en España en las condiciones que impone la irregularidad documental, cuando no en la ilegalidad más dura.

El acceso a la legalidad no es sólo una cuestión de tiempo, sino también de oportunidad. Si fuera cuestión de tiempo habría por qué preocuparse, pero si además no se les ofrece la oportunidad entonces cabe inquietarse seriamente. Hay que habilitar canales de entrada para la inmigración. Vías claras y transitables. No para que entren como turistas, con la mentira en los labios aunque no en la mirada, sino como trabajadores y familiares. Si este es ya un país de inmigración ha de mostrar de un modo explícito su voluntad de serlo. Por eso hay que criticar cualquier medida de política migratoria que «clan- destinice» a los inmigrantes, como la que recientemente se propuso, según la cual a los inmigrantes sin papeles hay que negarles el empadronamiento en el ayuntamiento donde residen. Por la misma razón hay que discutir los criterios de las regularizaciones, que después de ofrecer una oportunidad a los que ya están dentro del país, suspenden en el examen a un tercio de los que se presentan. Con los datos en la mano eso es, exactamente, lo que ha sucedido en el 2000 con la regu- larización de extranjeros. Por eso, en suma, hay que apoyar la cultura de la legalidad también en la inmigración.

Legalidad para la inmigración sí, pero también para los que les explotan. La cultura de la legalidad aún no se ha instalado en ciertos sectores de la sociedad española. En los patronos del campo o de la construcción, en las empleadoras del servicio doméstico, en los arrendadores de viviendas y en los ancianos que buscan compañía permanente. Esas sombras laborales en los mercados de trabajo que se ofrecen a los inmigrantes ennegrecen el panorama. Desde luego que hay inmigrantes que optan por la ilegalidad, pero no tanto por la situación como por la actividad. Los extranjeros que solicitan la regularización no buscan la situación de indocumentados. Aquellos trabajadores quecada año y uno tras otro piden ser admitidos en el contingente laboral tampoco quieren ocultarse.

El problema se presenta cuando la «situación» choca con la actividad. Si nos paramos a pensar en

Epílogo __ 133

cuántos españoles «legales» están trabajando en la economía sumergida lo entenderemos sin

necesidad de mayores explicaciones. Ese es el caso de un inmigrante que tiene un permiso de

residencia en vigor, pero que se ve empujado a trabajar en una actividad no declarada a la Seguri-

dad Social. Residencia legal y trabajo irregular es una combinación que con demasiada frecuencia

se ve obligado a recorrer el inmigrante. He ahí un indicador de la necesidad de cultivar la cultura

de la legalidad no sólo hacia fuera, sino también hacia dentro, particularmente en el empresariado

que demanda la mano de obra inmigrante.

Esta panorámica quedaría incompleta sin una breve mención de la política de inmigración

que se ha planteado en el año 2000 y que concluye con el Programa Greco y con la reciente firma

de convenios con Ecuador, Colombia y Polonia. Esta vía bilateral se va a hacer extensiva a otros

«países terceros». Por último, y apoyados en la evidencia empírica presentada, concluiremos

señalando cuáles son los rasgos básicos que conforman el sistema de inmigración irregular en

España. Un sistema que, a buen seguro, no se ha diseñado conscientemente, sino que parece más

bien el producto de una combinación conocida y nada original. Por un lado, las transformaciones

productivas y su concreción en los mercados de trabajo segmentados con su específica cultura

empresarial y laboral. Por el otro, una política de control de la inmigración en la que prima el

desconcierto y la falta de medios. Una política que favorece las malas prácticas patronales y

procura inseguridad jurídica e irregularidad. Y que en diez años ha generado cada vez más

irregularidad y un número creciente de entradas fraudulentas. Una práctica administrativa que ha

derivado en una auténtica «producción institucional de irregulares» tal y como ya anunció J. P.

Garson en 1992, en un curso de verano celebrado en Si- güenza.

Hacia el interior, se esgrime la alta tasa de paro y la preferencia nacional a la hora del

empleo. De ese modo se quiere acallar cualquier prejuicio acerca de la competencia en el

mercado de trabajo entre nativos y foráneos. Además, y ya en la esfera electoral, se leen con una

mezcla de temor y recelo las encuestas de opinión sobre la inmigración y el eventual apoyo

popular a un hipotético «partido político

Epilogo 134

de carácter racista». Por el otro cabo, cuando se mira hacia el exterior, se

arbitran medidas para defenderse y detener los flujos migratorios.

Fundamentalmente el blindaje de las fronteras (unas más que otras) y la búsqueda

de acuerdos de readmisión de indocumentados con los países de origen o de

tránsito. Y, en el mejor de los supuestos, se pone en circulación una cuota de

trabajadores «calculada a ojo de buen cubero» y dirigida hacia las ramas de

actividad más opacas y precarias. Esos contingentes laborales, en la práctica, han

funcionado como una recuperación de los trabajadores que ya estaban dentro del

país o tenían un pie en el mismo. En definitiva, las cuotas han sido regulari-

zaciones o recuperaciones, pero no han constituido una apuesta decidida y firme de

canalización de los flujos mirando hacia el exterior. Además llevamos dos años sin

esa «teórica» vía de entrada. La firma en el 2001 de acuerdos de inmigración con

una selección de países es la única respuesta que se ofrece para gobernar los flujos

migratorios. Pero las corrientes migratorias no se gobiernan azuzando los miedos,

sino auscultando las necesidades y evaluando las capacidades. Y la gestión de la

población extranjera en el interior del país no se está llevando a cabo con el fin de

recoger los beneficios de la diversidad, sino con el objetivo de reforzar y amparar

las conveniencias de los nativos a corto plazo.

Esta ceguera respecto de la canalización de los flujos hacia fuera no afecta

sólo al trabajador extranjero. Hasta la fecha, la mayoría de los familiares no han

entrado por la vía que les corresponde. Ni un buen número de refugiados son lo que

dicen ser. Ni están todos los jubilados europeos que son. Dicho de otro modo, y esta

es nuestra tesis de fondo, el modelo migratorio español es, en lo fundamental, un

sistema de inmigración irregular. Y lo es por la obsesión en mirar al interior,

atenazados por el mito de la territorialidad y la simplificación de la identidad

cultural. ¿Por qué crear fronteras con las identidades pequeñas? Pero, volviendo

sobre nuestros pasos, el hecho es que nuestro modelo migratorio produce

irregularidad administrativa y no siempre a su pesar. Este resultado se puede

comprobar una vez más en la última regularización, en la que, en el primer barrido,

más de un tercio de los solicitantes vieron denegada su petición. Eso suponía dejar

en la sombra a ochenta mil personas que pedían salir del agujero. Un modelo

migratorio, que en la tesitura peor, concluye con una irregularidad duradera de los

trabajadores extranjeros menos afortunados.

Y esta realidad se explica en lo más básico (y aquí es donde entra Sassen), porque la política de inmigración no mira hacia fuera, sino que más bien se piensa hacia dentro. Se trata de una visión defensiva de una política de inmigración que participa de una

Epílogo 135

ideología negativa respecto de la misma, por decirlo, una vez más, con palabras de Massimo Livi-Bacci. A este rasgo general cabe añadir una selección de otros más concretos que han salido a lo largo de estas páginas. Primero, una cultura empresarial de contratación informal propia de los huecos laborales donde se concentran los extranjeros. Seguida de una concepción de la inmigración exclusivamente como mano de obra poco cualificada y de carácter temporal. Sin parar mientes en otros tipos de inmigración, como la familiar y la de trabajadores cualificados. Una tediosa gestión administrativa que dificulta la oferta en regla del empresariado y que hace inviable el mantenimiento de la misma. Una inexistente política de flujos que no propone canales transitables para las diversas categorías de inmigrantes, sino que más bien los mezcla y confunde. Y una legislación rígida en extremo que resulta inadecuada para gobernar un fenómeno complejo y flexible. En suma, una falta de definición y de previsión de cuál es el sistema migratorio más razonable para la transición social desde una sociedad que antes ha estado dividida por la emigración a otra que, cada día más, se halla escindida por la inmigración.

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Epílogo 137

Trabajo y Seguridad Social.8. Véase la exposición que hace Mattingly (1988) sobre el derecho de embajada en la Edad Media, como un derecho formal y específico, con sólo inmunidades parciales.un sentido más amplio del ejercicio del derecho. Esto queda bien ilustrado en el caso de Francia. Aunque las empresas francesas se encuentran, en Europa, entre las más importantes proveedoras de servicios de información y de ingeniería, y gozan de una fuerte aunque no sobresaliente posición en los sectores de seguros y financieros, se hallan en creciente desventaja por lo que a servicios jurídicos y contables se refiere. Y las sociedades de abogados francesas se hallan en una desvantaja aún mayor a causa de su ordenamiento jurídico (el todavía vigente código napoleónico): la ley angloamericana tiende a regir las transacciones internacionales. En Francia, las firmas extranjeras con oficinas en París dominan los servicios jurídicos de las empresas, tanto francesas como extranjeras, que operan a nivel internacional (Carrez, 1991) (véase Le Débat, 1994).21. Para muchos analistas, la anomalía se produce en el período 1930 a 1970, un período en el que los rígidos controles de capitai y las regulaciones protegían a los mercados interiores nacionales y daba a los gobiernos más control sobre su economía. Había siempre fugas, que se agudizaron en los años sesenta. Una réplica a los rígidos controles internos era la implantación en el mercado de los eurodólares, que fueron creados por los bancos estadounidenses para eludir las regulaciones bancadas nacionales. Luego el hundimiento de elementos clave del sistema de Bretton Woods a principios de los setenta señaló la emergencia del mercado global de capitales.11. Mitchell (1989).

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