PERSPECTIVAS PARA LAS FINANZAS DEPARTAMENTALES

Amylkar Acosta

Director Ejecutivo Noviembre 25 de 2015

Durante la última década, a nivel internacional se han elaborado estudios empíricos en los que se evidencia que:

“Economías con mayor nivel deautonomía fiscal en losgobiernos subnacionales tiendena crecer y desarrollarse demanera más rápida”

Marco actual de la estructura de ingresos territoriales

IMPUESTOS

Tributos de propiedad territorial que sólo pueden sercreados o modificados por el Congreso de laRepública, referidos en su gran mayoría a la propiedady al consumo de bienes

DEPARTAMENTOS:

1. Consumo de cerveza, licores y cigarrillos.

2. Registro y anotación.

3. Vehículos.

4. Sobretasa a la gasolina(compartida con municipios).

MUNICIPIOS:

1. Industria y comercio.

2. Predial.

3. Vehículos.

4. Avisos y tableros.

5. Sobretasa a la gasolina.

TRANSFERENCIAS NACIONALES

Participación de las entidades territoriales en losIngresos Corrientes de la Nación, para cumplir concompetencias sociales asignadas.

CONSTITUCIÓN DE 1991:

1. Transferencia a los municipios dejó de ser una proporción del impuesto a las ventas para convertirse en un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación.

2. Institucionalización de las transferencias del situado fiscal para los departamentos.

AL 01 DE 2001 Y AL 04 DE 2007

Sistema General de Participaciones:

1. Transferencias a departamentos y municipios distribuidas por fórmula.

2. Sin exigencia de contrapartida.

3. Destinación específica: Educación, salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, deporte y recreación.

REGALÍAS

Recursos territoriales provenientes de la explotación de los RNNR. OCADs

CP 1991: Distribución de Competencias

NACIÓN DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS

Planeación.

Competencias Exclusivas:

Políticas de interés general, Normativas de la Justicia (salvo en pueblos indígenas. Art. 246)Uso de Espectro Electromagnético; Defensa Nacional;Relaciones Diplomáticas;Dirección general de la economía; el régimen monetario, crediticio y cambiario;Los principios generales de la hacienda pública;Legislación orgánica y estatutaria, la civil, comercial, laboral, penal, y la relativa a los procedimientos judiciales.

Promotor del Desarrollo

(económico y social) y Coordinador

Art. 298. Los departamentos tienen

autonomía para:

La administración de los asuntos seccionales. La planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio. Ejercen funciones:

Administrativas.De coordinación.De complementariedad de la acción municipal.De intermediación Nación –Municipios.De prestación de los servicios.

Ejecutor de obras y proveedor de

servicios

Art. 311. Al municipio como entidad

fundamental de la división político-

administrativa del Estado le

corresponde:

Prestar los servicios públicos.Construir las obras que demande el progreso local.Ordenar el desarrollo de su territorio.Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

En el caso departamental, su estructura de percepción de ingresos presenta problemáticas que le impiden ejercer autónomamente su rol de

promotor del desarrollo económico y social

1. En general se puede observar que no todas las competenciasterritoriales, cuentan con una fuente clara de financiación.

2. Si bien los recursos del SGP, de las regalías y de otras transferenciasnacionales son la principal fuente de financiación de lasresponsabilidades otorgadas a los municipios y departamentos,estos no son suficientes, y por esta razón las entidades territorialesdeben recurrir a los ingresos corrientes y a la financiación.

Sobre las competencias departamentales y su estructura fiscal

Problemas de distribución del ingreso

Altísimo centralismo en manejo de IngresosTributarios.

Desequilibrio Horizontal por mecanismos decompensación insuficientes que no garantizanautonomía en el gasto. Ejemplo: Regalías –Recursos no sostenibles y variables en eltiempo.

Estas diferencias sumadas a la falta deasistencia técnica intensifican lasdesigualdades existentes entre regiones en elpaís.

Fuente: FND con base en Ejecuciones presupuestales DNP 2012

Problemática: Desequilibrio vertical del ingreso tributario

En Colombia, el recaudo tributario se encuentra ampliamente concentrando en el nivel central, lo que muestra baja autonomía territorial:

De cada $100 pesos de impuestos en Colombia:

$83 van para el Gobierno Nacional

$12, 3 van para los Municipios

$4,7 van para los Departamentos

2013

PAÍS CENTRAL ESTADO LOCAL

Brasil $60 $33 $6

España $46 $39 $15

Alemania $51 $36 $13

Suiza $47 $33 $20

Fuente: FND con base en Ejecuciones presupuestales DNP 2013, Balance fiscal GNC Min Hacienda 2013 y OECD stats 2013.

Problemática: Reformas tributarias centralistas

Fuente: Cálculos FND, con base en ejecuciones presupuestales 1994-2013 publicadas por DNP, Balance fiscal del Gobierno Nacional Central 1994-2013 publicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y revisión bibliográfica.

Las reformas tributarias no han tenido un espíritu de fortalecimiento al proceso de descentralización, haciendo permanente el desequilibrio existente:

Problemática: Dependencia de las Transferencias

Dependencia

Fiscal Departamentos

15%-30% Casanare, Meta, Arauca y Atlántico

30%-40%Santander, Cesar, Cundinamarca, Guajira,Antioquia, Vichada, Risaralda, SanAndrés

40%-50%Nariño, Bolivar, Choco, Magdalena, Valledel Cauca, Norte de Santander, Quindío,Huila

50%-70%Putumayo, Guainía, Tolima, Cauca, Sucre,Córdoba, Caquetá, Boyacá, Guaviare yCaldas

80%-90% Amazonas, Vaupés

La descentralización se basa actualmente en la utilización de transferencias. En consecuencia,los ingresos subnacionales han manifestado una creciente dependencia fiscal:

Fuente: Cálculos FND, con base en ejecuciones presupuestales departamentales 1984-2013, publicadas por DNP.

2013

Fuente: De la Cruz, Rafael (2012). Ponencia: “Descentralización, Competitividad Urbana y Finanzas Públicas en América Latina”. Representante del BID en el Foro: El Futuro de las Relaciones Nación-Región en Colombia.

Si bien las transferencias buscan combatir el desequilibrio vertical, unamarcada propensión a usar transferencias aumenta la vulnerabilidad delos entes subnacionales:

a)“Pereza fiscal” o falta de espacio fiscal subnacionalb)Exceso de gasto corriente (disfrazado como inversión)c)Limitaciones de inversión en ciertas áreas y exceso en otrasd)Incertidumbre sobre el flujo de recursos transferidos y disrupción de los ciclos de inversióne)Rigidez presupuestariaf)Tensiones intergubernamentalesg)Debilitamiento de la rendición de cuentas de los funcionarios ante los ciudadanos.

Problemática: Dependencia de las Transferencias

Problemática: Competencias creadas por ley sin fuente de recursos

Ejemplos de competencias asignadas a los departamentos sin asignación de recursos para sucumplimiento:•Gestión del riesgo.•PAE•Ley de víctimas.•Gestión ambiental de las cuencas de los ríos.•Responsabilidad penal adolescente y en general políticas de infancia y adolescencia.•Atención a desplazados y al adulto mayor.•Salud:

Atención a la población no asegurada en el sistema de salud. Unificación de planes obligatorios de salud. Cubrimiento de pagos NO POS de regímenes subsidiado y contributivo.

•Programas de la mujer.•Delegación minera en la verificación efectiva de las concesiones mineras.•Conservación patrimonio cultural.•Creación de cuerpos de bomberos.

Problemática: Regalías. Inestabilidad y Autonomía limitada

“La descolgada de los precios del petróleo, elcarbón, el oro y el ferroníquel le estápasando factura a las finanzas públicas, tantoa la Nación como a los departamentos ymunicipios”.

“Ello llevó al Ministerio de Hacienda arecortar en 87 billones el Presupuesto anexoal Plan Nacional de Desarrollo “Todos por unnuevo país” y aplazar 6 billones delPresupuesto General de la Nación para lavigencia 2015”.

INESTABILIDAD DE LOS RECURSOS

AUTONOMÍA LIMITADA

Momento para la modernización

La evidencia muestra que es el momento para generar una modernización de las finanzas territoriales, bajo un enfoque diferente:

ESCENARIO DE POSCONFLICTO

OPORTUNIDAD PARA LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA

MODERNIZACIÓN

LOOT (Inicua, inocua y vacua)

Es necesario avanzar en la distribución de

competencias entre los niveles de gobierno

Con este enfoque se generaría una reorganización y

modernización de las finanzas territoriales

Instrumentos para la modernización de las finanzas territoriales: Reforma Tributaria

Redistribución estructural

•Ceder la titularidad de impuestos nacionales o % de impuestos transfiriendo su titularidad.

•A nivel internacional hay impuestos que son mejor administrados en el nivel territorio.

• La cesión estaría basada en la asignación de competencias a las entidades territoriales.

Nuevas cargas tributarias

• Eliminar exclusiones o crear impuestos territoriales que compartan bases nacionales.

• Crear nuevos impuestos.

Modificación a impuestos departamentales existentes

• Mejorar procesos de recaudo

• Corregir deficiencias en bases gravables

• Crear mecanismos de control

• Ajustar tarifas

OPCIÓN 1 OPCIÓN 2 OPCIÓN 3

Impuesto de renta de personas naturales.

Consumo nacional (vehículos de gama alta, celulares, restaurantes, bares)

% Patrimonio % IVA

Impuesto sobre la renta territorial (sobretasa)

Sobretasa de IVA territorial. Consumo de bebidas no alcohólicas

(gaseosas, energizantes, etc.) Tasas compensatorias por uso de

recursos naturales

Impuesto al consumo de bebidas alcohólicas.

Sobretasa a la gasolina Sustitución de estampillas por

impuesto de timbre. Registro y anotación. Vehículos

Instrumentos para la modernización de las finanzas territoriales: Reforma al SGP

En 2017 termina el periodo de transición del SGP. Esta reforma debería orientarse en dos sentidos:

1. Definir metas de avance en sectores del Sistema:

a. Definir responsabilidades de cada nivel de gobierno para cumplir las metas en cada sector.

b. Definir los recursos requeridos en cada sector y para cada nivel de gobierno.

c. Definir la forma de asignar los recursos entre niveles de gobierno.

1. Mayor autonomía en el manejo de los recursos para cumplir competencias de desarrollo económico en los territorios:

“Un planteamiento complementario es el de lanecesidad que tienen los departamentos decontar con una participación en PropósitoGeneral, dadas sus múltiples competencias endonde no se encuentra correspondencia con lafinanciación”

Instrumentos para la modernización de las finanzas territoriales: Reforma al SGR

El Sistema General de Regalías debe avanzar en varios sentidos:

1.Respeto a la autonomía del manejo de los recursos y a sus asignaciones presupuestales bienales.

2.Utilización de recursos en proyectos de impacto a escala regional. En la actualidad las entidadesterritoriales se ven forzadas a financiar gastos corrientes que no pueden sufragar con sus fuentesconstantes de ingreso.

3.Insistir en que esta fuente de recursos es no corriente y que por tal motivo no se puede convertiren el origen de la financiación del desarrollo regional territorial.

4.Fortalecimiento de la capacidad territorial para la estructuración de proyectos que cumplanrequerimientos técnicos con agilidad.

Utilización de recursos que se definirán desde la Nación

Contratos Plan APP

POSCONFLICTO

Plan Nacional de Desarrollo

(Fondos Especiales Sectoriales)

Retos para la modernización de la estructurafinanciera territorial:

1. La transferencia de competencias y recursos debe posibilitar desarrollar regionalmente lascapacidades propias. No se trata de “transferir tareas” a los niveles territoriales ni que laprioridad la determine el gobierno nacional.

2. Reformar sistema de control fiscal territorial, para deslegitimar el discurso centralista que afirmaque la corrupción se genera en el ámbito territorial.

3. Desarrollar mecanismos de gestión de una nueva estructura de ingresos territoriales quecomparta impuestos nacionales y un sistema de transferencias que permita mayor autonomíaen el manejo de los recursos.

4. Crear procedimientos únicos para el manejo presupuestal territorial (Estatuto Único dePresupuesto Territorial)

5. Adaptación a los cambios en la administración presupuestal de los recursos territoriales (Ej:Presupuesto bienal del SGR).

Gracias