No. 30, Abril de 2015

Reforma al calendario electoral y la simultaneidad de las elecciones

EstudiosPolíticos

DEP

1. Posición de FUSADES ante la propuesta de la simultaneidad de las eleccionesFUSADES considera improcedente la reforma que

actualmente debaten los diferentes partidos políticos en la

Asamblea Legislativa relacionada con la ampliación de los

períodos para los cuales son electos los diputados y Concejos

Municipales, así como la simultaneidad en la celebración de

las elecciones presidenciales, legislativas y municipales.

La posibilidad de disminuir el costo de las elecciones debido

a que se realizaría un solo evento electoral cada cinco años

y además el establecimiento de un período más prolongado

de estabilidad política, porque un único proceso para los

tres tipos de elección reduciría la sensación de estar siempre

en campaña política, podrían ser razones aceptables que

justifican el debate acerca de la simultaneidad de los

comicios presidenciales, legislativos y municipales.

Sin embargo existen otros argumentos de mayor peso

político que justifican el rechazo a una modificación de

este tipo, o por lo menos, la extensión de la discusión

legislativa tomando en cuenta la opinión de expertos

nacionales e internacionales. En el caso de los períodos

legislativos podrían identificarse por lo menos tres aspectos:

i. La existencia de correlaciones de fuerzas políticas como

consecuencia de prácticas ilícitas; ii. La posible violación del

principio constitucional que establece que “a una legislatura

le corresponde el nombramiento de una sola magistratura”; y

iii. La permanencia de una misma mayoría legislativa durante

todo el período presidencial.

En el primero de los casos, cuando las mayorías requeridas

para la aprobación de leyes, empréstitos o para el

nombramiento de funcionarios de segundo grado, entre

otros, se obtuvieran a través de la “compra de votos”, en

un contexto en el que el sistema anticorrupción del país

continúe presentando las debilidades que ha mostrado hasta

ahora, la práctica se extendería por cinco años de tal forma

que podría corromper el trabajo legislativo y el de otras

instituciones del Estado.

En el segundo escenario, debe recordarse que los

magistrados de la Corte Suprema de Justicia son elegidos por

la Asamblea Legislativa para un período de nueve años y se

renuevan por terceras partes cada tres años. En tal sentido, la

crisis institucional que se presentó en 2012, tuvo como causa

precisamente la violación de este principio por la legislatura

2009 -2012, que pretendía nombrar un tercio adicional de los

magistrados de la Corte además de los que por disposición

constitucional les correspondía. En el caso de la ampliación

del período de los diputados a cinco años el espíritu de la

reforma constitucional que surgió de los acuerdos de paz y

Posicióninstitucional

1

que pretendía que legislaturas diferentes intervinieran en la

renovación parcial de la Corte Suprema de Justicia cada tres

años, se afectaría.

Finalmente, en relación al tercer aspecto, la permanencia por

cinco años de una misma correlación de fuerzas políticas sin

la posibilidad que el electorado pudiera modificarla a medio

término, podría presentar dos efectos. El primero se presentaría

con una mayoría legislativa favorable al presidente, en la

que ni la oposición política ni los ciudadanos, influirían en la

aprobación, reforma o derogatoria de las leyes, u otro tipo de

decisiones de mayor trascendencia según el respaldo legislativo

con el que contara el mandatario. El segundo efecto tendría

lugar en el caso que la composición del Órgano Legislativo

fuera contraria a la del Ejecutivo. En este supuesto, la oposición

política podría generar una grave desestabilización del sistema

político al contar con la llave tanto de la mayoría simple como

de la calificada, así como con los votos suficientes para aprobar

cualquier tipo de legislación que dificultara la implementación

del plan de trabajo del gobernante.

Para contrarrestar ambas situaciones es conveniente la existencia

de elecciones de medio término pues los votantes tienen la

opción de cambiar la integración al interior de la Asamblea

Legislativa, equilibrando el poder a través de los frenos y

contrapesos con el que todo sistema democrático debe contar.

Un argumento secundario, pero de igual forma relevante para

el debate, es que la discusión sobre el cambio de la frecuencia

en la celebración de las elecciones y la sensación de estar

siempre en campaña política no existiera de cumplirse con los

plazos establecidos en la Constitución de la República y en las

leyes secundarias para las campañas electorales. La práctica

revela una realidad totalmente diferente. Los partidos y sus

candidatos inician la propaganda electoral con un año de

anticipación –algunos hasta año y medio antes- a la realización

de las elecciones de cualquiera de los tres tipos. Esta

situación no se presentaría si la autoridad electoral aplicara

rigurosamente la regulación legal y si en el Código Electoral

se incorporaran severas sanciones para los infractores, que

incluyeran reparos no solo pecuniarios, sino de otro tipo que

podrían llegar hasta la anulación de una candidatura o la

cancelación de un partido político.

Esta realidad la ha criticado reiteradamente el Departamento

de Estudios Legales (DEL) de FUSADES en diversas

publicaciones. Una de las más relevantes fue la citada en

el estudio realizado conjuntamente con la Universidad de

Salamanca en el año 2006, específicamente en el capítulo 2:

“Elecciones y Sistema Electoral”, donde una de las líneas de

acción sugerida es: “Establecer mecanismos que obliguen

a los partidos políticos a respetar, en términos reales, los

tiempos de campaña establecidos por la ley, con el objeto de

evitar la sensación de elecciones permanentes”1.

Nuevamente en abril de 2008, el DEL, a través de una

posición institucional titulada “Regulación de los tiempos

de propaganda electoral”, hace un señalamiento sobre la

importancia de cumplir los periodos de campaña electoral

y su relación directa con el respeto al Estado de Derecho

y a la mejora de la democracia. Además, dentro del

contenido de esta publicación, se crítica la interpretación

que varios partidos políticos hacen del artículo 230 del

Código Electoral al sostener que mientras no se pida

el voto de manera explícita, no constituye propaganda

electoral, lo cual no tiene asidero legal ni es justificable

bajo ningún concepto2. Luego de esto, tanto en el Informe

de coyuntura legal e institucional del primer semestre de

2012, del primer y segundo semestre de 2013, de manera

general se puede decir que los tres, reiteran la crítica de la

existencia de diversas situaciones en el país contrarias al

ordenamiento jurídico por parte del Estado y los partidos

políticos respecto a campañas electorales anticipadas3.

1 FUSADES (2005). Las Instituciones Democráticas en El Salvador: valoración de rendimientos y plan de fortalecimiento. 2 FUSADES (2008). Regulación de los tiempos de propaganda electoral. Posición institucional. Departamento de Estudios Legales. Abril, 2008. 3 FUSADES (2012). Informe de coyuntura legal e institucional del primer semestre de 2012. Departamento de Estudios Legales (DEL). p. 39. FUSADES (2013). Informe de coyuntura legal e institucional del primer semestre de 2013. Departamento de Estudios Legales.FUSADES (2013). Informe de coyuntura legal e institucional del segundo semestre de 2013. Departamento de Estudios Legales.

2

Para impulsar una reforma de este tipo deben tenerse

en cuenta otras variables ya que, como lo han afirmado

algunos expertos en materia electoral, el contexto importa.

Ciertamente en América Latina, de acuerdo a los datos que

se desarrollan más adelante en esta posición institucional,

la mayoría de países celebran un solo proceso para la

designación de los cargos de elección popular y el efecto

arrastre disminuye cuando el voto es diferenciado. No obstante

esa realidad, una modificación de este tipo debe tomar en

cuenta aspectos como el comportamiento de los votantes para

los diferentes tipos de elección, el tipo de sistema electoral del

que se trate, si es proporcional o mayoritario, el tamaño de las

circunscripciones, la forma de la candidatura y, principalmente,

la capacidad del organismo electoral para administrar el evento

y aplicar justicia de manera imparcial, eficiente y oportuna.

2. Antecedentes de la simultaneidad de elecciones en América Latina

Con la Constitución de la República de El Salvador de 1983, se

estableció un nuevo calendario electoral en el que los comicios

presidenciales se celebrarían cada cinco años y los legislativos

y municipales cada tres, coincidiendo todos cada quince años.

Este último hecho ha ocurrido sólo en 1994 y en 20094.

4 Según la Memoria Especial de Elecciones 2009 del Tribunal Supremo Electoral, publicada en junio de ese mismo año, el 15 de junio de 2007, dicho Organismo Colegiado decidió de forma inédita que se realizaran en primer lugar las elecciones de Diputados a la Asamblea Legislativa, al Parlamento Centroamericano y Concejos Municipales y dos meses después, la elección de Presidente y Vicepresidente de la República. La decisión, según ésta memoria de labores, se basó en el artículo 224 del Código Electoral, “que entre otros establece que al coincidir las elecciones a los cargos de Presidente y Vicepresidente de la República; Diputados al Parlamento Centroamericano; Diputados a la Asamblea Legislativa y Concejos Municipales, éstas podrán celebrarse conjunta o separadamente, para lo cual el Tribunal dispondrá lo conveniente”.

Después de los Acuerdos de Paz se han realizado cinco

elecciones presidenciales (P) y ocho de diputados (D) y

alcaldes (A), tal y como se ilustra en el cuadro 1. Se señala

que el breve período con el que se eligen diputados y ediles

municipales, tiende a generar una sensación que se vive

en una campaña permanente lo cual no necesariamente es

beneficioso para la gobernabilidad democrática del país y

para la sanidad de las finanzas públicas5.

El calendario electoral, según algunos politólogos, pertenece

a aquellos elementos del derecho electoral que resultan

cruciales “y que, si bien es cierto su influencia en el reparto

de escaños no es directa, la tienen en el caudal de votos que

después son transformados en cuotas de poder político”6

y por lo mismo, es importante reflexionar no tanto en la

frecuencia con la que se celebran los comicios electorales

sino en cuanto a si se hacen simultáneamente o no7, porque

es probable que “la interrelación entre ambas variables en un

mismo día, afecte la distribución de escaños legislativos”8. Este

fenómeno es conocido como “efecto arrastre”. Esto significaría

que al concurrir en un mismo momento la elección legislativa

y municipal con la presidencial, el voto que hace el ciudadano

en cuanto al partido de su preferencia para escoger al

presidente, tendría efecto también en la decisión para

optar por candidatos del mismo partido para la Asamblea

Legislativa y para los Concejos Municipales.

5 Informe final de la Misión de Observación Electoral de la Unión Europea para las Elecciones Generales de El Salvador del año 2009. 6 Artiga-González, Á. (2008). El sistema electoral salvadoreña de posguerra (1994-2007). Fundación Doctor Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO). p. 17 Ibíd. 8 Nohlen, D. (2010).  Ciencia política y democracia en su contexto. Tribunal Contencioso Electoral de Ecuador.

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15

P

D y A

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 1. Calendario electoral del año 1994 al 2015

3

La intensidad de este impacto, según Nohlen, depende del

grado de simultaneidad con que los comicios son celebrados.

Por ejemplo: “un mínimo de simultaneidad se alcanza

cuando las elecciones de ambos órganos tienen lugar el

mismo día, cuando son concurrentes. Un grado medio de

simultaneidad está dado cuando el votante elige con una

sola boleta. Finalmente, un grado máximo de simultaneidad

existe cuando el elector dispone sólo de un voto para

tomar dos decisiones en principio distintas”9. Por lo tanto

y como se pude inferir, el efecto arrastre de las elecciones

presidenciales podría ser mayor cuanto más alto sea el grado

de simultaneidad entre ambas elecciones.

9 Ibíd. p. 128

En el calendario electoral de América Latina que se muestra

en el cuadro 2, la duración del mandato presidencial y de

diputados de la mayoría de los países, rondan entre 4 y 5 años.

En estos sistemas las elecciones son simultáneas excepto en

los casos de El Salvador, México y Venezuela. Es importante

hacer mención que en Colombia, a pesar de la simultaneidad,

las elecciones se separan como sucedió en El Salvador, cuando

en este último coincidieron las elecciones en 2009. Además y

muy importante de resaltar, existen países que disponen de

un solo voto para hacer la elección del titular del Ejecutivo y

de los diputados en una misma papeleta, lo que posibilitaría

que el efecto arrastre se intensifique. En la cuarta columna se

muestra si el voto es diferenciado o no.

PaísElección

Presidencial y Parlamentaria (Cámara baja)

Elección simultánea Voto diferenciado

Argentina Análogo: 4 años Si Si

Bolivia Análogo: 5 años Si Si

Brasil Análogo: 4 años Si Si

Chile Análogo: 4 años Si Si

Colombia Análogo: 4 años No Si

Costa Rica Análogo: 4 años Si Si

Ecuador Análogo: 4 años Si Si

El Salvador Diferente (5 y 3) No Si

Guatemala Análogo: 4 años Si Si

Honduras Análogo: 4 años Si Si

México Diferente (6 y 3) Si Si

Nicaragua Análogo: 5 años Si Si

Panamá Análogo: 5 años Si Si

Paraguay Análogo: 5 años Si Si

Perú Análogo: 5 años Si Si

Uruguay Análogo: 5 años Si No

Venezuela Diferente: (6 y 5 años) No Si

Fuente: Instituto Federal Electoral (IFE), (2011). Estudios Electorales en Perspectiva Comparada. Elecciones Presidenciales y Legislativas en 18 países de América Latina. IFE, México.

Cuadro 2. Duración de mandato presidencial y de diputados

4

En América Latina, sólo en Uruguay, dónde el voto no es

diferenciado, es decir, el elector dispone sólo de un voto para

tomar dos decisiones que en principio deberían evaluarse de

manera separada, se podría concluir que el “efecto arrastre”

se presenta en un grado mayor que en las elecciones de los

demás países donde el efecto es bajo por tener la modalidad

del voto diferenciado. Al hacer una breve reflexión, -sólo

considerando la simultaneidad de las elecciones y el voto

diferenciado-, y al observar el resultado de las elecciones

presidenciales y la conformación del parlamento en

Latinoamérica, conformado por los cuatro último ciclos

electorales, se constata que la simultaneidad de las

elecciones produce un efecto arrastre sólo en Uruguay. Tal

y como se comentó en párrafos anteriores, en el resto de

países quien gana la presidencia a veces obtiene la mayoría

de diputados mientras que en otras la conformación del

parlamento es dividida. Véase el cuadro 3.

País Gobierno en funciones

Gobiernoinmediato anterior

Gobierno precedente

Gobierno precedente

Argentina Mayoría (2011) Dividido (2007) Mayoría (2003) Dividido (1999)

Bolivia Mayoría (2015) Mayoría (2010) Mayoría (2005) Dividido (2003)

Brasil Dividido (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002)

Chile Mayoría (2013) Dividido (2009) Mayoría (2005) Mayoría (2001)

Colombia Mayoría (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002)

Costa Rica Dividido (2014) Dividido (2010) Dividido (2006) Dividido (2002)

Ecuador Mayoría (2013) Dividido (2009) Dividido (2006) Dividido (2002)

El Salvador Dividido (2014) Dividido (2009) Dividido (2004) Dividido (1999)

Guatemala Dividido (2011) Dividido (2007) Dividido (2003) Mayoría (1999)

Honduras Dividido (2013) Mayoría (2009) Dividido (2005) Dividido (2001)

México Dividido (2012) Dividido (2006) Dividido (2000) Dividido (1999)

Nicaragua Mayoría (2011) Dividido (2006) Mayoría (2001) Dividido (1996)

Panamá Dividido (2014) Mayoría (2009) Mayoría (2004) Mayoría (1994)

Paraguay Mayoría (2013) Dividido (2008) Dividido (2003) Dividido (1998)

Perú Dividido (2011) Dividido (2006) Dividido (2001) Dividido (2000)

Uruguay Mayoría (2014) Mayoría (2009) Mayoría (2004) Dividido (1999)

Venezuela Mayoría (2012) Mayoría (2006) Mayoría (2000) Dividido (1998)

Fuente: Elaboración propia con base en Instituto Federal Electoral (IFE), (2011). Estudios Electorales en Perspectiva Comparada. Elecciones Presidenciales y Legislativas en 18 países de América Latina. IFE, México.

Cuadro 3. Conformación del parlamento en 17 países de América Latina

5

Reflexiones finalesUn debate serio – políticamente viable sobre reformas

electorales debería cumplir, por lo menos las siguientes

condiciones: (i) Un buen diagnóstico integral del sistema

electoral vigente; (ii) La determinación con exactitud de

los objetivos de la reforma; (iii) La elección – en un nivel

técnico – de algunos de los tantos mecanismos que se

tienen a disposición para alterar un sistema electoral

y modificar sus efectos políticos; y (iv) El análisis de

las condiciones sociopolíticas específicas del país en

cuestión para así determinar sus probables consecuencias

políticas10. También debería responder a las siguientes

preguntas: ¿Cuál es el problema que queremos resolver?

¿Qué soluciones alternativas existen? ¿Cuáles opciones

serían más adecuadas para el caso concreto? ¿Qué factores

condicionan qué variables? ¿Cuáles son los efectos

deseados y los perversos o no queridos de cada una de las

opciones? ¿Cuál es el grado de viabilidad que las diferentes

opciones tienen en relación con el contexto dentro del cual

operan? ¿Qué tan viables son políticamente las opciones?

¿Qué experiencias comparadas podemos analizar para

aprovechar la curva de conocimiento sobre el tema?11.

En base a lo anterior, algunas de las preguntas que los

legisladores deben tener en cuenta, además de los

argumentos que se presentan en el numeral 1 de esta

posición institucional para detener la aprobación de

la reforma, son las siguientes: ¿Cuál es la finalidad de

homologar la fecha de las elecciones presidenciales,

legislativas y municipales? ¿Se trata exclusivamente de

reducir el costo de las elecciones? ¿Se pretende con ello

mejorar la estabilidad política y disminuir la polarización?

¿Esta última, la polarización, depende exclusivamente del

reducido espacio entre una elección y otra? ¿Es posible que

la concurrencia de elecciones presente un “efecto arrastre”

diferente al del resto de sistemas electorales latinoamericanos

desplazando a los partidos minoritarios del mapa político?

Para evitar lo anterior ¿Debe ampliarse el período de funciones

de alcaldes y diputados a cinco años sin que necesariamente

concurran con las elecciones presidenciales? ¿Se pierde el

efecto “ahorro” en el presupuesto del Estado con la opción

anterior? ¿De qué manera impacta al financiamiento político

la ampliación del plazo para los alcaldes y diputados y su

homologación con la elección presidencial? ¿Es conveniente

eliminar las elecciones de “medio término”, es decir, aquellas

que se celebran a la mitad del período presidencial y que

reflejan la satisfacción o el rechazo del electorado con el

rumbo del país? ¿Debería reformarse antes de aprobarse la

simultaneidad de las elecciones presidenciales, legislativas

y municipales, el Tribunal Supremo Electoral, separando

las funciones administrativas de las jurisdiccionales? ¿Es

necesario revisar el régimen de sanciones para aquellos

partidos y candidatos que violen los plazos establecidos en la

Constitución y la ley sobre los períodos de campaña electoral?.

Realizar mutaciones al sistema electoral de manera

apresurada y aislada, sin tener en cuenta el impacto de la

reforma en el resto de los elementos de dicho sistema y la

posibilidad que la misma genere “efectos no deseados” es un

riesgo cuando no existe una discusión que tome en cuenta

los aspectos señalados en esta posición institucional.

Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, 2278-3366 www.fusades.org

1011

10 Nohlen, D. (2014). Gramática de los sistemas electorales. Una introducción a la ingeniería de la representación. Instituto de la Democracia. Consejo Nacional Electoral de la República del Ecuador. p. 106-109 11 Zovatto, D y Orozco, J. (2009). “Reforma política y electoral en América Latina 1978-2007: lectura regional comparada”, en Zovatto, Daniel y Aguilar, Ileana (Coords.), 2009. “Experiencias de reforma política y electoral en Colombia, Costa Rica y México desde la perspectiva comparada latinoamericana. San José: IDEA. p. 259