Estrategia de Descentralización de las Competencias Forestales Vinculadas al

Sistema Nacional de Verificación Forestal en los Municipios y Regiones

Autónomas

Sección I: Diagnóstico de Instituciones

Sección II. Propuestas de Descentralización

Anne M. Larson

con el apoyo de:

Guillermo Navarro, Edith Méndez, Mauricio Sánchez y Guadalupe Wallace

y el equipo técnico:

William Schwartz (INAFOR), Jesus Castillo (INAFOR), Erick Blandon (INAFOR),

Gustavo Zapata (INAFOR), Martin Cuadra (INAFOR), Fatima Calero (INAFOR), Franz Arnold

(INAFOR-GTZ), Richard Modley (GTZ), Guadalupe Wallace (GTZ)

Versión final

Mayo, 2008

Para la consultoría: Descentralización, simplificación de tramites, y establecimiento de un sistema de auditoria como

estrategia para fortalecer la buena gobernanza del Sistema Nacional de Verificación de la legalidad en sector forestal

(SNVF) Nicaragüense

2

Índice de contenido

RESUMEN EJECUTIVO ............................................................................................................... 4

SECCION I. DIAGNOSTICO DE INSTITUCIONES .................................................................. 8

I. Introducción ................................................................................................................................. 8 Metodología y propósito del diagnóstico .................................................................................... 9 Justificación: para que descentralizar? ...................................................................................... 10 Resumen de las conclusiones principales ................................................................................. 12

II. El Marco Jurídico Forestal ....................................................................................................... 14 El papel de INAFOR ................................................................................................................. 16 El papel de las municipalidades ................................................................................................ 18 El papel de los gobiernos regionales ......................................................................................... 20 Las comunidades indígenas ...................................................................................................... 22 Los mecanismos de descentralización ...................................................................................... 23

III. La gestión forestal en la práctica: Experiencias con (y sin) descentralización ....................... 25 La desconcentración de INAFOR ............................................................................................. 26 Los gobiernos municipales ....................................................................................................... 27 Los convenios ........................................................................................................................... 30 Los gobiernos regionales .......................................................................................................... 34 Los comités y las comisiones .................................................................................................... 36

IV. Capacidades y Capacitaciones ................................................................................................ 37 INAFOR .................................................................................................................................... 37 Alcaldías/ Unidades técnicas .................................................................................................... 41 Gobiernos Regionales/ SERENA ............................................................................................. 44 Capacitaciones .......................................................................................................................... 45

SECCION II : PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACION .................................................... 49

I. Introducción ............................................................................................................................... 49

II. INAFOR ................................................................................................................................... 50 A. Insumos para la propuesta .................................................................................................... 50 B. La propuesta ......................................................................................................................... 51

Administración, control y auditoría ...................................................................................... 51 Procesamiento y Sanción de Anomalías ............................................................................... 52 Relación con las Municipalidades ........................................................................................ 52

III. Descentralización a los gobiernos municipales ...................................................................... 56 A. Insumos para la propuesta .................................................................................................... 57

Lecciones aprendidas en Nicaragua ...................................................................................... 57 Lecciones aprendidas en otros países ................................................................................... 57

3

B. La propuesta de descentralización ........................................................................................ 58 Principios y metas ................................................................................................................. 58 La selección de municipios ................................................................................................... 59 Aspectos institucionales ........................................................................................................ 59 Pautas sobre los convenios.................................................................................................... 60 Financiamiento ...................................................................................................................... 62 Estrategia de formación de capacidades ............................................................................... 64

C. Procedimiento para la descentralización .............................................................................. 65

IV. La ―Regionalización‖ y los Gobiernos Autónomos................................................................ 67 El concepto............................................................................................................................ 67 Aspectos legales .................................................................................................................... 68 Experiencias hasta ahora con los gobiernos autónomos (ej. RAAN) ................................... 70 Principios .............................................................................................................................. 70 La Formación de una Secretaría ........................................................................................... 71 Relaciones Institucionales ..................................................................................................... 72 Consideraciones económicas y presupuestarias.................................................................... 75 Pautas para una propuesta desde INAFOR ........................................................................... 76

Lista de Entrevistas ....................................................................................................................... 78

ANEXOS ...................................................................................................................................... 81 ANEXO 1. Cuadros de Competencias y Funciones en el Sistema Nacional de Verificación

Forestal de Nicaragua ........................................................................................................... 82 ANEXO 2. Participación de las Alcaldías en la Gestión Forestal ........................................ 91 ANEXO 3. Ingresos Forestales por Municipio 2006 ............................................................ 95 ANEXO 4. Convenios INAFOR........................................................................................... 99 ANEXO 5. Convenio INAFOR – San Fernando ................................................................ 100 ANEXO 6. Distribución de los Ingresos Forestales 2005 .................................................. 104

Índice de Cuadros

Cuadro 1. Distribución y Traslapes de Algunas Funciones .......................................................... 15

Cuadro 2. Entrevistas o grupos focales con funcionarios territoriales .......................................... 25

Cuadro 3. Algunos cobros municipales por permisos domésticos ............................................... 29

Cuadro 4. Ingresos de INAFOR 2002-2007 (córdobas) ............................................................... 37

Cuadro 5. Personal y Presupuesto de INAFOR por Distrito. ....................................................... 38

Cuadro 6. Personal y Presupuesto por Áreas y Volúmenes de Aprovechamiento por Distrito .... 38

Cuadro 7. Oficina y Equipamiento de Delegaciones INAFOR Estudiadas .................................. 39

Cuadro 8. Ingresos Municipales (sin Managua), 2003-2007 ........................................................ 41

Cuadro 9. Oficina, Equipamiento y Presupuesto de Unidades Municipales Estudiadas .............. 42

Cuadro 10. Transferencias del presupuesto nacional para las regiones autónomas ..................... 45

Cuadro 11: Propuesta(s) de Segregación de Funciones de INAFOR ........................................... 53

Cuadro 12. Propuesta de la SDC de funciones por Institución ..................................................... 75

Cuadro 13. Brecha de presupuesto regional para el sector forestal (RAAN) ............................... 75

4

RESUMEN EJECUTIVO*

Este informe presenta los resultados de un diagnóstico sobre las instituciones relevantes (Sección

I) para una descentralización del Sistema Nacional de Verificación Forestal (SNVF), con énfasis

en el Instituto Nacional Forestal (INAFOR), y una propuesta de descentralización (Sección II).

El diagnóstico se hizo en coordinación con la consultoría sobre simplificación de trámites, y, en

conjunto, las propuestas tienen dos propósitos:

mejorar el control de la madera y disminuir la ilegalidad

simplificar los trámites y bajar los costos de la legalidad

Por la naturaleza del tema de la descentralización, se tomó en cuenta tres esferas: la

desconcentración de INAFOR; la descentralización hacia los gobiernos municipales; y la

―regionalización‖ hacia los gobiernos regionales de la Costa Caribe.

Sobre la desconcentración, el diagnóstico encontró que:

ha habido un avance significativo con respecto al pasado, incluso con mayor personal y

presupuesto para las delegaciones de INAFOR desde 2007

a pesar de mejorar el numero de personal y el equipamiento, la carga de trabajo sigue

siendo una queja generalizada de los delegados; no hay suficiente personal ni para la

Costa Caribe ni para algunas regiones del Pacífico

los delegados piden mas capacitación, acompañamiento y apoyo en general de la oficina

central; su trabajo depende no solamente de capacidades técnicas forestales sino también

de habilidades de coordinación, negociación de conflictos, cabildeo, análisis legal, etc.

el INAFOR tiene responsabilidades en la administración, control, auditoria,

procesamiento y sanción de anomalías, y muchas de estas son la responsabilidad directa

de los delegados municipales (no hay segregación de funciones)

investigar, procesar y sancionar delitos administrativos resulta ser una de las

responsabilidades mas difíciles para los delegado municipales.

La propuesta contempla la segregación de funciones entre las diferentes entidades dentro de

INAFOR, y en particular aliviar la carga de trabajo de los delegados municipales, y resolver el

problema de la no-separación de funciones para ellos. Este tema fue discutido en el taller con los

delegados distritales y las oficinas centrales de INAFOR. Se acordó proponer que las

delegaciones municipales tengan la responsabilidad principal de la administración de los

recursos; mientras las delegaciones distritales tengan la responsabilidad principal del control y

monitoreo, contemplando un cambio en el papel de los inspectores. El procesamiento y sanción

* Agradecimiento: Quisieramos agradecer a todas las personas que nos ayudaron en la organización y recolección de

la información necesaria para preparar las propuestas. Esto incluye, en INAFOR, el equipo técnico; los directores de

área y delegados distritales y municipales que nos atendieron; todos las participantes de los talleres de discusión; y

las personas que hicieron comentarios sobre los borradores del informe. También queremos agradecer a todos los

otros entrevistados, de MAGFOR, MARENA, otras instituciones del Estado, la Secretaria de Desarrollo de la Costa

Caribe, SERENA, AMUNIC y las otras asociaciones de municipios, las Alcaldías, duenos de bosque, comunidades

indígenas y sector privado.

5

de las anomalías esta definido por una serie de leyes y, entonces, sería mas difícil cambiar; se

acordó que el delegado municipal debe seguir con la responsabilidad del procesamiento, pero no

había consenso sobre quien debería sancionar (el delegado municipal o distrital).

Sobre la descentralización, la propuesta se basó en una serie de lecciones aprendidas en

Nicaragua y en otros países. En base a una serie de entrevistas en Nueva Segovia, Río San Juan,

Puerto Cabezas, Bonanza, Granada, Rivas y Carazo, se llegó a las siguientes conclusiones:

Los convenios hasta ahora no han incluido acompañamiento, monitoreo o seguimiento,

entonces su alcance ha sido limitado

Su mayor éxito ha sido mejorar las relaciones entre las Alcaldías e INAFOR

Hay Alcaldías que han abusado de su poder con y sin convenios

Es importante no confundir los que son violaciones de la ley con los intereses políticos

legítimos de defender la autonomía municipal

Los técnicos ambientales municipales pueden ser un aporte importante para los delegados

de INAFOR

El nivel de compromiso y capacidad de los gobiernos municipales puede ser estimado

analizando el personal, presupuesto y equipo que se dedica a la oficina ambiental; la

existencia y uso de resoluciones locales sobre el tema ambiental o forestal; y el uso de los

ingresos que provienen de las actividades forestales

Para INAFOR, la participación de las Alcaldías se ve como una manera de aliviar el

trabajo; para las Alcaldías y AMUNIC, se ve como su derecho y deber como autoridades

a nivel municipal

De la experiencia en otros países, se entiende que la descentralización debe incluir el

acompañamiento, control y rendición de cuentas para evitar el abuso del poder. El éxito depende

mucho de la actitud e iniciativa de los técnicos municipales, lo cual puede ser mas importante

que su formación académica. Un programa efectiva busca fomentar el reconocimiento del

beneficio político de la buena gestión forestal, y aunque los ingresos económicos pueden ser

importantes, la sostenibilidad depende mas de la parte social y política que la financiera. Los

elementos de éxito incluyen: un clima de confianza entre la administración forestal y la

municipalidad; interés y motivación de la administración municipal; compromiso de la

administración forestal con el proceso; apoyo de otras instituciones que fomentan la

comunicación, coordinación y consenso; y el apoyo de mecanismos financieros como incentivos

y fondos forestales.

La propuesta de descentralización hacia las municipalidades en Nicaragua parte del

reconocimiento de las responsabilidades y derechos de las Alcaldías contempladas en la

Constitución y las Leyes del país. Se propone construir la legitimidad e institucionalización de

este proceso en común acuerdo entre INAFOR y las asociaciones municipales como AMUNIC.

En base a los mecanismos contemplados en las leyes actuales, se desarrolla una serie de

propuestas y actividades en relación a los convenios, y detalla los pasos a seguir para la

implementación de la propuesta. Esto incluye: la formación de un equipo dentro de INAFOR que

promueve la descentralización y se encargue de la relación con las municipalidades; la

institucionalización de los procesos de seguimiento; el proceso de acreditación de los técnicos

6

municipales; una serie de pautas sobre los convenios y actividades a descentralizar; el desarrollo

de programas de formación de capacidades con la metodología AVAR, entre otros.

La regionalización contempla la participación responsable de las autoridades de las regiones

autónomas en la gestión forestal sostenible para profundizar la Autonomía. Este informe buscó

entender los conceptos y propuestas que están surgiendo sobre este tema y desarrollar algunas

pautas para la discusión.

Según sus proponentes, la regionalización se define como el ejercicio efectivo de la autonomía a

través del (1) auto-gobierno real y (2) la auto-sostenibilidad integral (ambiental, cultural,

financiero) de la Costa Caribe. Se debe basar sobre otras instituciones autonómicas los que son,

además de los gobiernos autónomos, los gobiernos territoriales y las comunidades indígenas. La

base legal de este concepto es la Constitución de la República, la Ley de Autonomía y la Ley

445. Por consiguiente, la regionalización no se concibe como un modo de descentralización, sino

la capacidad del auto-gobierno para que los pueblos costeños decidan por sí y ante sí, siempre

dentro del marco jurídico nacional. En la práctica, la regionalización en el sector forestal

contempla la absorción de las estructuras centrales de INAFOR por los gobiernos autónomos. El

concepto no es administrativo, de ―incluirlos‖, sino antropológico, para que ellos ejercen sus

derechos.

El diagnóstico, basado en la Región Autónoma Atlántico Norte (RAAN), encontró que:

SERENA y el Consejo Regional participan activamente en la gestión forestal, incluyendo

la administración de permisos; actualmente, INAFOR no toma decisiones sin que el

gobierno autónomo haya dado su aprobación.

El gobierno autónomo (GRAAN/CRAAN) ha jugado un papel protagonista en la

formulación de políticas, normas y estrategias forestales para la región. Actualmente hay

una buena coordinación entre SERENA-CRAAN-INAFOR. Sin embargo, INAFOR ve el

papel de SERENA como mas ―ambiental‖ que ―forestal‖.

SERENA no dispone de suficientes recursos humanos o financieros para el monitoreo y

control de los recursos forestales de la RAAN, y el Consejo le otorga presupuesto

solamente para los salarios del personal.

Los procedimientos y trámites para los permisos forestales en la RAAN son muy

―cargados‖. Las comunidades y empresas madereras se quejan del tiempo y atrasos y

costos de la permisología. Además, se quejan de los cambios frecuentes en las reglas de

juego.

La sección sobre la propuesta recoge algunas de las ideas principales que han surgido con

respecto a la regionalización en el sector forestal y toma insumos de la experiencia en el sector

Salud sobre este proceso. Por ser un idea todavía incipiente, la propuesta desarrolla una serie de

pautas que INAFOR podría tomar en cuenta para comenzar una negociación entre las partes

interesadas.

Hay aspectos legales que deben ser resueltos para efectuar algunas de los traslados de

funciones, equipo y personal que pueden ser contemplados.

7

Los Consejos Regionales deben fortalecer su capacidad de planificación presupuestaria,

comprometerse a la reinversión de los fondos de los impuestos (25%) en la gestión

forestal y establecer una partida determinada para las gestiones forestales que se

contemplan asumir.

Si se acuerda que se puede regionalizar la permisología en el corto plazo, se deben crear

instancias y relaciones institucionales regionales adecuadas para cumplir con una gestión

efectiva y transparente, cubrir efectivamente el territorio y también respetar el principio

de segregación de funciones.

Para enfrentar el problema con el tamaño de los territorios y la centralización de la

administración en una oficina en Bilwi, se puede crear sub-sedes y/o firmar convenios

con algunas instancias locales como las municipalidades en lugares más lejanos. La

creación de capacidades en unidades ambientales municipales podría seguir un proceso

como la que está propuesta en la sección sobre descentralización municipal.

Para facilitar la creación de capacidades, instituciones en sí y mecanismos y sistemas de

relaciones inter-institucionales, y la posibilidad ―aprender haciendo‖ (tanto para la región

como para INAFOR en un nuevo rol), se podría pensar en regionalizar la permisología

para el Distrito I en un primer momento, y el Distrito II en un segundo momento.

8

SECCION I. DIAGNOSTICO DE INSTITUCIONES

I. Introducción

Este trabajo pretende hacer un diagnóstico de la descentralización en el sector forestal en

Nicaragua, tomando en cuenta cuatro aspectos principales:

a) un análisis de los vacíos, traslapes y contradicciones del marco jurídico que son

relevantes para una gestión descentralizada

b) una sistematización de experiencias de delegación de competencias y descentralización

en la práctica hasta la fecha

c) una descripción de estructuras y recursos humanos y financieros con que cuentan las

instituciones competentes en los diferentes niveles territoriales

d) un resumen de las iniciativas de desarrollo de capacidades a nivel territorial que se hayan

implementado en años recientes o que estén en marcha

En base a este análisis, la segunda parte de este informe presenta una propuesta de

descentralización. Aunque el análisis toma en cuenta otros aspectos del Sistema Nacional de

Verificación Forestal (SNVF), los temas prioritarios son dos de las 16 funciones de INAFOR

definidas en la Ley Forestal (Art. XX): la vigilancia y control del aprovechamiento forestal (no.

1) y la aprobación de permisos (no. 3). Sin menospreciar la importancia de otros temas

trascendentales como el fomento forestal (no. 13), estas dos funciones no solamente son dos de

las mas importantes con respecto al control del sector, sino también las mas sujetas a discusión,

demandas y expectativas con respecto a la descentralización de competencias y

responsabilidades.

La descentralización se contempla principalmente en tres esferas:

(1) desconcentración → INAFOR delegaciones territoriales

(2) descentralización → Gobiernos Municipales

(3) ―regionalización‖ → Gobiernos Regionales Autónomas

El estudio enfatiza el papel de INAFOR por ser la entidad establecida por la Ley 290 como el

ente ejecutor de la administración forestal bajo los auspicios de MAGFOR ―en todo el territorio

nacional‖. Sin embargo, hay que tomar en cuenta las otras leyes que establecen derechos y

deberes de otras entidades de gobierno, en particular los gobiernos municipales y los gobiernos

regionales de la Costa Caribe. Por consiguiente, la desconcentración se refiere a la delegación de

competencias entre INAFOR Central y sus delegaciones territoriales; aquí se contempla el papel

de los delegados distritales así como los municipales. La descentralización se refiere a la

delegación de competencias a los gobiernos municipales; esto incluye la delegación directa desde

INAFOR bajo la modalidad de los contratos establecida en la Ley Forestal (Art. XX) y las

competencias establecidas en otras leyes como las Leyes 40 y 261. La ―regionalización‖ es un

9

término que prefieren las autoridades de la Costa Caribe para enfatizar sus derechos autonómicos

al auto-gobierno y el hecho que no todas sus funciones se asumen como ente subordinado a la

jerarquía de gobierno presumido en el término ―descentralización‖. Este concepto se retoma con

mucho mas detalle en la Sección II, la propuesta de descentralización.

Aunque el diagnóstico prioriza estas entidades, el sistema de verificación y control del sector en

su conjunto debe tomar en cuenta el papel de otras instituciones estatales como MARENA,

Procuraduría, Fiscalía, Ejército, Policía, así como las Comisiones Ambientales Municipales,

Comisiones Municipales y Departamentales Forestales, sector privado, Asociaciones de

Municipios, etc.

Metodología y propósito del diagnóstico

La información para este diagnóstico fue recopilada a través de dos modalidades principales: la

revisión de la literatura y una variedad de entrevistas (preguntas guiadas, abiertas, semi-abiertas

y cerradas según el caso). Una parte de la información fue recopilada para el propósito directo

del estudio sobre descentralización; otra parte ha sido recopilada en el interés de la consultoría

interrelacionada sobre simplificación de trámites. En Managua, las entrevistas se hicieron en las

instancias centrales de INAFOR, así como con madereros y asociaciones de dueños de bosque

(Fedubonic), regentes y AMUNIC; además se entrevistó con la Secretaria de Desarrollo de la

Costa Caribe. En un acuerdo con el equipo técnico del estudio (funcionarios de INAFOR,

representantes de GTZ y el equipo de consultores), se identificaron cinco regiones prioritarias

para las entrevistas en el ámbito territorial: las dos regiones autónomas, el distrito forestal de

Rivas, el departamento de Nueva Segovia y el departamento de Río San Juan. Se logró visitar a

cuatro de estas, además de hacer una visita aparte al municipio de Bonanza.1

Estos sitios representan una variedad de situaciones que ayuda en el conocimiento del territorio

en el tiempo limitado programado para este estudio:

• la RAAN, RAAS, Río San Juan y Nueva Segovia en su conjunto representan una parte

significativa de la masa forestal del país

• se logró incluir entrevistas sobre la gestión forestal en áreas protegidas en Bonanza, Río

San Juan y Nueva Segovia

• se logró incluir la gestión forestal en pinos y latifoliados con planes generales de manejo

• el distrito forestal de Rivas representa una región con pequeñas parches de bosque y árboles

en fincas donde predominan permisos domésticos y extracción pequeña (por ej. permisos

agrosilvopastoriles)

• casi todos los municipios de Nueva Segovia tienen contratos de delegación de competencias

con INAFOR; en contraste Rivas y Río San Juan no tienen contratos

• el municipio de Bonanza tiene su gestión forestal completamente descentralizada a través

de un contrato con INAFOR

• el Gobierno Regional Autónomo de la RAAN – como gobierno y a través de SERENA – ha

participado en la administración y control del aprovechamiento forestal desde 2002 y ha

avanzado de manera significativa en sus gestiones en este campo en los últimos dos años

1 No se logró visitar a la RAAS.

10

El diagnóstico tiene el propósito de servir como un insumo para formular una propuesta de

descentralización para el sector forestal (Sección II). La propuesta de descentralización – como

ha sido formulada para este estudio – tiene el propósito principal de mejorar el control de la

extracción forestal, disminuir la ilegalidad y simplificar los trámites engorrosos que incentiven el

aprovechamiento ilegal. Para este fin, es esencial entender los traslapes de funciones y las

contradicciones en la ley entre los diferentes niveles de gobierno, así como en la práctica qué se

hace en cada nivel, porqué, y con cuales resultados.

La propuesta de descentralización, en acuerdo con el equipo técnico, se basa en dos principios

principales: (1) el principio de separación de funciones en la gestión pública (normas,

administración, control/monitoreo, procesamiento de delitos, sanción y auditoría) y (2) el

reconocimiento que la descentralización es un proceso que no es ajeno a las realidades políticas

del país; es decir, se debe tomar en consideración las propuestas y demandas que están

emergiendo no solamente desde el nivel central sino también desde los territorios. En este

sentido, también hay que entender la concepción de la autonomía tanto desde los gobiernos

municipales como desde los gobiernos regionales.

Justificación: para que descentralizar?

El gobierno de Nicaragua ha establecido la descentralización como prioridad de estado en varios

documentos. La descentralización aparece entre las ―Prioridades nacionales del gobierno de

reconciliación y unidad nacional‖ (SETEC junio 2007) como tema transversal, resaltando la

importancia de los gobiernos municipales y de la autonomía de la Costa Caribe. La sección

específicamente sobre la Costa Caribe habla de ―generar una institucionalidad autonómica

regional que concibe el autogobierno como la capacidad de construir una apropiación regional de

las instituciones gubernamentales‖, incluyendo la ―reinversión de los beneficios que de derivan‖

de los recursos naturales (SETEC julio 2007).

La Política Nacional de Descentralización (SETEC julio 2006) habla de:

diversos esfuerzos por descentralizar la gestión estatal ante la necesidad de transformar el

sistema de administración pública y hacerlo más eficiente, mejorar la prestación de los

servicios básicos, promover la competitividad, incrementar los ingresos de las familias y

mejorar su calidad de vida, basados en nuevas formas participativas, alianzas público

privadas y el fomento de una cultura de corresponsabilidad entre los distintos niveles de

gobierno y la sociedad en general. El proceso de descentralización en Nicaragua como

instrumento de modernización y democratización del Estado, ha evolucionado hacia un

enfoque más pragmático, orientado al desarrollo económico y social del país y la

superación de la pobreza. La descentralización ha sido incorporada como un eje

transversal y crucial del Plan Nacional de Desarrollo (PND)….

El documento que habla más ampliamente del tema desde un enfoque de desarrollo rural en

general es el documento de PRORURAL, ―Desarrollo rural productivo: Documento de políticas

y estrategias‖ (versión 25 abril, 2005). Este documento señala la ―Generación de capital social y

toma descentralizada de decisiones‖ como factor clave para las transferencias directas a

11

productores pobres. Dice que ―la política que considera la descentralización, es indispensable

para reforzar las capacidades de los agentes locales y aprovechar mejor las oportunidades

externas de desarrollo e integrar los territorios.‖ Por su parte, la Política Forestal (Decreto 50-

2001) en su Artículo 4 (inciso E.6) establece la necesidad de reformas en el sistema de

regulación y control forestal que incluye la desconcentración y la descentralización.

Para propósito de esta consultoría, la descentralización es vista como un paso necesario para

mejorar el sistema de vigilancia y control del sector forestal. Hay varios argumentos teóricos

relevantes sobre este tema. Por ejemplo, el Banco Mundial considera que la descentralización

debería mejorar la distribución de recursos, la eficiencia, la responsabilidad y rendición de

cuentas (accountability) y la equidad, porque consideran que desde el territorio se conoce mejor

cuáles son las necesidades y los deseos de la ciudadanía que desde el gobierno central. Al mismo

tiempo, resulta más fácil para la población exigir la transparencia y rendición de cuentas a las

autoridades locales – en particular cuando son ellos quienes las han elegido. Finalmente, la

descentralización puede ayudar a promover la democracia, porque “lleva al Estado más cerca de

la población”.2

Cuando la toma de decisiones se hace en un lugar más cercano a las poblaciones locales y

cuando hay mayor apertura a su participación, la eficiencia y la equidad deben mejorar.3 Así se

incorpora el conocimiento local al proceso de toma de decisiones, lo cual debería conducir a

políticas más orientadas hacia las necesidades locales y a costos de información y transacción

más bajos. Más importante aún, para el propósito de la vigilancia y control forestal, algunos

analistas argumentan que es más probable que la población se puede apropiar más las decisiones

cuando éstas se toman con su participación. Por ejemplo, las decisiones sobre reglas para el uso

de recursos naturales. También, por sentirlas ―suyas‖, es más probable que se involucren en la

implementación, vigilancia y cumplimiento de estas reglas.

En la práctica, sin embargo, las experiencias con la descentralización han sido variadas. Hay dos

lecciones importantes. La primera es que los gobiernos centrales muchas veces resisten a

compartir, delegar o descentralizar poderes significativos a otros niveles de gobierno; esta

resistencia puede provenir por un lado de los que diseñan las políticas del sector, y/o por el otro,

de los funcionarios del Estado que temen perder su trabajo.4 La segunda es que una

descentralización mal hecha – demasiado rápida, por ejemplo, y con poco acompañamiento –

puede aumentar la ilegalidad y la falta de control del sector forestal.5 Estas dos lecciones en

combinación presentan una situación difícil, porque una descentralización efectiva y exitosa

2 World Bank 1997 World Development Report; World Bank 2000 World Development Report.

3 J.C. Ribot 2002 Democratic Decentralization of Natural Resources: Institutionalizing Popular Pariticpation,

Washington, DC: World Resources Institute; W.O. Oyogi 2002 ‗Decentralization for Good Governance and

Development‘ Regional Development Dialogue 21(1): 3-22; P. Smoke 2000 ‗Fiscal Decentralization in Developing

Countries‘, in Y. Bangura (ed.) Public Sector Reform, Governance and Institutional Change, Geneva: UNRISD; J.

Manor 1999 The Political Economy of Democratic Decentralization, Washington DC: The World Bank; P.

Mawhood 1983 Local Government in the Third World, Chichester: John Wiley. 4 J.C. Ribot, A. Agrawal y A.M. Larson 2006 Recentralizing While Decentralizing: How National Governments

Reappropriate Natural Resources. 5 I.A.P. Resosudarmo 2005 Closer to People and Trees: Will Decentralization Work for the People and the Forests

of Indonesia? In J.C. Ribot and A.M. Larson (eds) Democratic Decentralisation through a Natural Resource Lens,

London: Routledge, M. Colchester 2006 Justice in the Forest: Rural livelihoods and forest law enforcement, Bogor,

Indonesia: CIFOR.

12

parece depender mucho de la voluntad de los actores que más pueden perder si el proceso tiene

éxito .

Tomando esto en consideración esto se recomienda: una voluntad política firme de las altas

esferas de decisión; la reorientación del trabajo de los funcionarios a nivel central y su

capacitación para asumir estos nuevos retos; y demandas razonables desde los territorios así

como la voluntad mostrada de asumir nuevas competencias con responsabilidad.

Resumen de las conclusiones principales

* Hay traslapes de funciones en algunas competencias. Los traslapes entre las instituciones

(INAFOR, gobierno regional, gobierno municipal), por ejemplo en las inspecciones de campo y

revisión de planes de manejo, representan una repetición de trabajo y gasto innecesario de

recursos humanos. Esto incluye, hasta cierto punto, el hecho que otros actores como las

Comisiones Ambientales Municipales a veces también participan en las inspecciones, revisiones

de planes de manejo o aprobación de algunos permisos. La descentralización que ha habido

resulta en más trabajo, costos, tiempo y trámites para los usuarios. A pesar que este tipo de

coordinación ha sido necesaria hasta cierto punto para mejorar las relaciones inter-institucionales

y construir mayor confianza, se debe encontrar un mejor balance entre la participación, la

coordinación y la definición de roles.

* Hay confusión sobre las leyes. Las reglas del juego no son muy claras, especialmente después

de la aprobación de nuevas leyes en 2006-2007. Se hizo el diagnóstico en un momento de

mucha confusión, no sólo entre los usuarios sino también en las instituciones del Estado. Un

orden jurídico confuso y contradictorio dificulta la formulación de una propuesta de

descentralización. Es más claro hablar de una redistribución de competencias y funciones cuando

hay una visión clara entre todos los actores, de la distribución actual. Por lo tanto, se deben

definir mejor los roles de cada uno.

* Uno de los eslabones mas débiles del sistema es el control del aprovechamiento. Se tienen

que dar muchos pasos para conseguir un permiso, pero el control de los que no tienen permisos y

de los que cambian el uso de la tierra es más débil. Paralelo a esto está el esfuerzo de

participación de los gobiernos municipales y regionales que también parece estar dirigido más a

la administración de los permisos que al control de la ilegalidad.

* El marco legal forestal de Nicaragua no toma en cuenta la separación de funciones como

principio para la organización y distribución de competencias. INAFOR esta encargado de la

administración, control y auditoría de los recursos forestales y además procesa delitos y sanciona

en los casos administrativos. Estas funciones deben estar claramente segregadas entre diferentes

niveles territoriales y/o divisiones de la institución; y se debe mantener la segregación de

funciones cuando se contempla la descentralización o la regionalización.

* Los delegados de INAFOR se entienden muy bien, en general, con otros actores técnicos,

por consiguiente, muchos de ellos ven la participación de los técnicos municipales o

regionales como un apoyo. Más difícil es el entendimiento entre actores con diferentes

13

visiones—sean estas políticas, ambientalistas, u otras. Algunas visiones son válidas y otras no.

Una pregunta decisiva es cuándo debe predominar la decisión técnica, y cúal es el espacio

apropiado para estas otras visiones. Los foros inter-institucionales ofrecen espacios para tomar

en cuenta estos temas.

* El mayor éxito de los convenios ha sido mejorar la relación entre INAFOR y las alcaldías.

Falta definir mejor los procedimientos para su implementación y monitoreo. Sin embargo, no

representan la descentralización, sino un paso intermedio que puede servir para experimentar con

la delegación de funciones y capacitar a los gobiernos municipales a modo de aprender haciendo.

* Los permisos no comerciales son problemáticos porque muchas personas quieren

conseguir sus permisos de esta manera más sencilla para después vender la madera.

Algunos funcionarios de INAFOR creen que los convenios dan más autoridad a las alcaldías para

dar estos permisos sin preocuparse por el destino de la madera. Otros funcionarios agradecen a

las alcaldías por tener este ―dolor de cabeza‖ y no ellos. En la práctica parece que no hay

capacidad ni de INAFOR ni de las alcaldías para dar seguimiento a todos los permisos no

comerciales, y no hay sanción para los que venden la madera. En algunos (pocos) casos, sin

embargo, encontramos arreglos locales en que los permisos domésticos están ligados a

compromisos de reforestación que son vigilados por los técnicos municipales.

* En los procesos que hemos visto, los actores interesados en la descentralización quieren

controlar la permisología. En parte esto se debe a la desconfianza entre instituciones – los

gobiernos municipales y regionales quieren asegurar que están de acuerdo con la decisión de

emitir un permiso. Pero también se debe en parte al hecho que es la función, entre todas (normar,

controlar, auditar, etc.), que más genera ingresos. Sin embargo, la actual estructura de cobro para

los permisos de parte de INAFOR, está regida por la Ley Forestal, y no genera ingresos directos

a INAFOR. El proceso genera ingresos directos a los gobiernos regionales porque cobran aparte

sus costos de inspección y a los gobiernos municipales porque algunos cobran por los permisos

domésticos; también reciben el 25% o el 35%, aunque de manera diferida, de los impuestos. La

decisión de separar INAFOR de los ingresos directos de estos impuestos está basado en una

lógica importante: de no comprometer la calidad de las decisiones por necesidades e incentivos

económicos. Esto tiene implicaciones importantes para la descentralización: los que otorgan

permisos no deben tener ingresos directos de estos permisos, por consiguiente descentralizar la

permisología no debe implicar mayores ingresos, por lo menos de manera directa, para los que

asumen esta función.

* La capacidad e institucionalidad sufre en todos los ámbitos por los cambios de personal.

No esta claro hasta que punto la Ley de Servicio Civil ha logrado bajar esta tendencia. Con o sin

cambios de personal, sin embargo, la capacitación debe ser permanente.

* No hay suficiente presupuesto, ni para INAFOR ni para los Gobiernos Regionales o

Municipales, para ejercer una regulación adecuada. Es probable que esta situación no cambie

de manera significativa en los próximos años debido a las restricciones financieros que tiene el

país, por consiguiente es indispensable utilizar los escasos recursos disponibles de la manera más

eficiente posible.

14

II. El Marco Jurídico Forestal

Según Hernández Munguia (2007), hay 10 políticas y unas 28 leyes, decretos y acuerdos

ministeriales relevantes para el sector forestal en Nicaragua, sin tomar en cuenta un sinnúmero

de acuerdos internacionales. Este marco ya ha sido analizado en otros documentos.6 Tomando en

cuenta la descentralización específicamente, lo que más nos interesa para este diagnóstico es la

división y traslape de funciones entre las diferentes instituciones y niveles de gobierno, y las

contradicciones entre la ley forestal y las concepciones de autonomía en la Ley de Municipios y

el Estatuto de Autonomía de la Costa Atlántica.

En este sentido el marco jurídico tiene por lo menos tres debilidades:

- la falta de claridad sobre la división de funciones y roles y, por consiguiente, el traslape

en la práctica

- las contradicciones y los vacíos que dejan espacio para la interpretación arbitraria o sui

generis en cada caso

- la falta de claridad en la interpretación legal y política de la autonomía municipal y

regional, la cual no necesariamente conjuga con la interpretación desde INAFOR de las

leyes forestales

El siguiente cuadro (ver Cuadro 1) presenta algunas de las funciones principales, de INAFOR y

de otras instituciones, en relación a las políticas y normas, administración, control, auditoría y

procesamiento y sanción de delitos en el SVNF. Este cuadro es una versión muy resumida de tres

cuadros en el Anexo 1. (Los cuadros en el anexo ofrecen un resumen de las competencias en el

sector forestal por entidad, entre los niveles centrales y territoriales, incluyendo INAFOR y sus

delegaciones y otras entidades del gobierno central, los gobiernos regionales, los gobiernos

municipales y en alguna medida, los gobiernos territoriales de las Regiones Autónomas, las

asociaciones municipales y las comisiones forestales. También incluye el sector privado.)

6 J.G. Hernández Munguía 2007 Diagnostico de Politica y Legislacion, Managua: FAO/FNPP, borrador junio.

También Sandra Tijerino tiene varios documentos de análisis de las contradicciones legales. Ver S. Tijerino 2005

Revisión de las Disposiciones Administrativas Forestales Aprobadas y Oficializadas por el INAFOR. Anexo.

Documento Foro Socioeconómico y ambiental segoviano. Versión Final, Preparado por el CDD Nueva Segovia,

Octubre 7; S. Tijerino 2005 Revisión al Marco Jurídico del Sector Forestal: Duplicidades, Contradicciones y

Conflicto de Competencias, Insumo para el Foro Departamental de Nueva Segovia, Mayo 24.

15

Cuadro 1. Distribución y Traslapes de Algunas Funciones

Competencia Funciones de INAFOR Funciones de otras instituciones (ley y practica)

Políticas y

normas

Por ley no toma la decisión

sobre políticas o normas

-Ejecutar las políticas forestales

-Proponer a MAGFOR las

normas técnicas forestales para

bosques latifoliados, de coníferas

y plantaciones

-Recomendar el establecimiento

y levantamiento de vedas

MAGFOR, CONAFOR: definen normas sobre el

aprovechamiento forestal

MARENA: establece normas ambientales establece planes de manejo en AP publica lista de especies protegidas formula uso de RRNN en coordn con Gob Reg

(RAAN/S)

Gobiernos Regionales:

•establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional

uso, goce y disfrute de los bosques;

•definir su propio modelo de desarrollo;

•aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias

regionales sobre el uso y usufructo de los recursos naturales;

•establecer normas específicas para regular el aprovechamiento

sostenible de los recursos naturales de las regiones autónomas;

•definir cuotas de aprovechamiento, crear un sistema regional de

regulación, control y evaluación

Gobiernos Municipales: ordenanzas y resoluciones

―Los gobiernos municipales tienen competencia en materia que

incidan en el desarrollo socioeconómico de su circunscripción.‖

Admini-

stración

Permisos

-Establecer todas las guías -Inspeccionar sitios -Aprobar todos los planes y

permisos de aprovechamiento -Emitir guías de transporte -Autorizar industrias

MARENA: Áreas protegidas y EIA

Gobiernos Regionales: EIA (descentralizado) Aprobar todos los contratos Participa en inspecciones Audiencias publicas (PGM)

Gobiernos Municipales: opinión sobre permisos Audiencias publicas (PGM) Opinión sobre EIA participa en inspecciones convenios con INAFOR

Invitado a inspecciones, audiencias: MARENA, Procuraduría,

Policía, CAMs, etc.

Control y

monitoreo

-Vigila el aprovechamiento;

inspección, medidas, sanciones

-da seguimiento a todos los

planes y permisos

-Puede dar seguimiento a través

de Regentes, Auditores y

Técnicos Forestales Municipales,

incluyendo inspecciones,

auditorias sobre

Gobiernos regionales:

-sistemas de control y registro

-inspección en coordinación

-establece sus propias controles (vedas, restricciones)

Gobiernos municipales:

-―desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio

ambiente y los recursos naturales como base del desarrollo

sostenible del Municipio y del país, fomentando iniciativas locales

16

aprovechamiento, registro y

revisión de inventarios y revisión

de transporte

-Lleva el Registro de todo las

actividades forestales

-Firma y evalúa convenios con

gobiernos municipales

-Debe establecer una red de

puestos de control del trafico de

madera

-evalúa Regentes

-inspecciona puestos de

productos forestales

-Puede solicitar la colaboración

de la policía o el Ejercito

en estas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y

control, en coordinación con los entes nacionales

correspondientes‖

-convenios: monitoreo y control, pueden retener madera/ camiones

-algunos participan en inspecciones (con/sin convenio)

Regentes:

-encargados de asegurar seguimiento del plan

Policía

Ejercito

Otros Invitados a inspecciones cuando hay denuncias: Proc.,

Fiscalia, CAMs, MARENA, etc.

Auditoria Pendiente, puede contratar a

terceros

Procesa-

miento de

delitos

-Inicia procesos de sanción

-Decomisa productos

-Inicia recursos de revisión y de

apelación

Ejercito puede decomisar (veda)

Gobiernos Municipales han decomisado

Fiscalía y Procuraduría en procesamiento

Sanción de

delitos

-Resuelve procesos

administrativos y recursos de

revisión

-El Director resuelve recursos de

apelación

Juzgados en procesos no-administrativos

El papel de INAFOR

INAFOR es un ente descentralizado, con personalidad jurídica, vinculado orgánicamente con

MAGFOR, con autonomía funcional, técnica y administrativa, patrimonio propio y capacidad en

materia de su competencia (Ley 290 Arto. 49). Según la Política Forestal (Decreto 50-2001),

INAFOR es la única entidad responsable de la regulación y control del recurso forestal. La Ley

Forestal en su Artículo 7 establece las 16 funciones que define el papel de INAFOR en la gestión

forestal. Las dos mas importantes para este estudio son:

Arto. 7. 1. Vigilar el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales de la Nación,

ejerciendo facultades de inspección, disponiendo las medidas, correcciones y sanciones

pertinentes de conformidad con esta Ley y su Reglamento.

Arto. 7. 3. Aprobar los Permisos de Aprovechamiento y conocer, evaluar, y fiscalizar los planes

de manejo forestal.

Las otras funciones incluyen la propuesta de normas técnicas a MAGFOR; la delegación de

funciones de vigilancia y control o fomento a través de convenios; la cooperación con MAGFOR

17

para las actividades necesarias para el control y prevención de plagas; la prevención y combate

de incendios; la recomendación para el establecimiento y levantamiento de vedas; el

levantamiento del Registro Forestal, inventario forestal y estadísticas; la promoción del fomento,

la certificación y la reforestación; y la realización de auditorías, entre otras.7

La aseveración del papel supuestamente singular y exclusivo de INAFOR en materia de

regulación y control, sin embargo, contradice otras leyes. Como señala Hernández Munguía

(2007), Ley 290 establece que MARENA también tiene competencia en la regulación y control

forestal; Ley 462 define competencias regulatorias para las Municipalidades; Decreto 73-2003

establece el derecho de coordinación de las Alcaldías. Además, señala que el Presidente y la

Asamblea Nacional, entre otros, también pueden establecer regulaciones. La ley no debe

eliminar necesariamente sino ―precisar la competencia concurrente y compartida‖.

La Ley Forestal No. 462 establece la desconcentración de INAFOR a través de sus distritos, y el

Reglamento establece el criterio para su definición. El propósito de los Distritos forestales

Desconcentrados es facilitar y mejorar la atención a los usuarios del recurso forestal en el país

(Reglamento Arto. 12). El delegado del distrito es el responsable de llevar a cabo todas las

funciones que competen a INAFOR en el territorio. Cómo se han distribuido las funciones en la

práctica esta descrita en la siguiente sección de este documento.

Hernández Munguía señala dos debilidades principales en la Ley Forestal: ―primero, la

dispersión de las competencias institucionales y segundo, la poca claridad de las mismas en

cuanto definición de roles institucionales para temas transversales al tema forestal, tales como

áreas protegidas, desarrollo limpio, transporte y comercialización de madera‖ (p.124). Este

analista describe el cuerpo normativo de esta ley como ―muy confuso.‖

Esta dispersión, falta de claridad y confusión aumentan cuando se toma en cuenta la Ley 585,

Ley de veda para el corte, aprovechamiento y comercialización del recurso forestal, la Ley 559,

Ley de delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, y la Ley 217, Ley general del

medio ambiente y los recursos naturales. Entre estas cuatro leyes (incluyendo 462) hay

contradicciones y vacíos con respecto a: los procedimientos administrativos por infracciones; el

destino de las multas por violación a la ley; la falta de instrumentos de aplicación y

implementación del régimen jurídico forestal así como los recursos financieros y el

fortalecimiento institucional; la regulación de vedas; la definición de actividades permitidas y no

permitidas en áreas protegidas y zonas de amortiguamiento; el concepto de seguridad nacional;

la coherencia conceptual, y otros.8

Obviamente estas contradicciones y vacíos dificultan la aplicación de la ley. Cuando, al mismo

tiempo, se incluyen mas actores y diferentes niveles de gobierno – un aspecto necesario pero más

complicado –, esta falta de claridad abre espacios para más desorden e interpretaciones propias

en el territorio.

7 Algunas funciones están establecidas en otros artículos de la Ley, como por ejemplo Arts. 12, 14, 16 (Hernandez

Munguia 2007 op cit). 8 Hernandez Munguía 2007 op cit.

18

Las leyes actuales tampoco respectan el principio de separación de funciones. Este principio

tiene el propósito de garantizar el control interno de la gestión pública:

―El riesgo de que se puedan producir errores o irregularidades en el desarrollo y registro

de las transacciones disminuye si las diferentes partes que componen el proceso se

ejecutan por diferentes personas.‖

―Las responsabilidades de autorizar, ejecutar, registrar y comprobar una transacción

deben de quedar en la medida de lo posible segregadas y/o diferenciadas. Este es uno de

los mecanismos de control interno mas importante y efectivo.‖ (Informe COSO)

Actualmente, INAFOR administra, controla, audita, procesa y sanciona cuando se trata de delitos

administrativos. Dentro de INAFOR, es el delegado municipal que lleva a cabo una gran parte de

estas funciones. Es decir, aunque hay muchos actores involucrados en diferentes maneras en la

ley y en la práctica, INAFOR es el ente rector de la mayoría de las funciones asociadas con el

sistema de verificación y control forestal, y estas funciones no están distribuidas entre los

diferentes niveles o divisiones de INAFOR.

Con la desconcentración y con la participación de otros actores, se debe buscar mejorar la

división de responsabilidades y la eficiencia. De hecho, es relevante reconocer que algunos

actores que abogan por la descentralización de funciones a los gobiernos municipales o la

regionalización de funciones a los gobiernos regionales también piden ser responsables por una

variedad de funciones; en estos procesos hay que asegurar también este control interno.

Una de las preocupaciones principales de los delegados de INAFOR tiene que ver con los

procesos administrativos sobre anomalías y delitos. Según la ley, los delegados municipales

investigan, procesan y sancionan delitos administrativos; también resuelven los recursos de

revisión (Ley 290 y Decreto 73-2003). Solo en el caso de la apelación se resuelve en otro nivel

de INAFOR (el director, según Decreto 73-2003; un nivel superior, según Ley 290). Según los

abogados, los delegados son ―juez y parte‖ porque ―conocen dos veces en primera instancia‖;

para resolver este problema, el recurso de revisión debe ser resuelto en otro nivel de INAFOR,

pero esto significan una revisión del Reglamento de la Ley Forestal y de la Ley 290.9 Otras

personas, sin embargo, ven ya en el simple hecho que el delegado investiga y decide sobre las

anomalías que son juez y parte. Este tema se retoma en el Informe II.

El papel de las municipalidades

Según la Ley Forestal, INAFOR debe coordinar con las municipalidades en sus 16 funciones

pero en particular en la prevención y control de incendios y en el fomento forestal. Uno de los

mecanismos de coordinación es la CONAFOR, en la cual participa un representante de

AMUNIC, y las Comisiones Forestales a nivel regional, departamental y municipal, en las cuales

participa un representante del Concejo Municipal. Otro mecanismo es el convenio de delegación

de atribuciones forestales entre INAFOR y el gobierno municipal (también INAFOR puede

firmar tales convenios con las Asociaciones de Municipios). La Ley también reconoce la figura

9 Consulta con Darwin Flores, 15 Abril 2008.

19

de Técnicos Forestales Municipales, los cuales deben ser acreditados por INAFOR, aunque esto

no se ha hecho en la práctica. INAFOR puede ejercer el seguimiento, vigilancia y control del

sector a través de estos Técnicos (así como de los Regentes y Auditores). Las municipalidades

también reciben el 25% en la Costa Caribe y el 35% en el resto del país de los ingresos por

derecho de aprovechamiento, multas y subastas.

Según la Constitución de la República y las Leyes 40 y 261, Ley de Municipios, los Gobiernos

Municipales deben emitir su opinión sobre contratos o concesiones como condición previa a su

aprobación. En la Ley Forestal, este derecho solo ha sido claramente reconocido con respecto a

la aprobación de los planes de manejo, para la cual se crea la ―audiencia pública‖, un

procedimiento que según el Reglamento de la ley se debe definir en conjunto con los gobiernos

municipales y regionales.

La Ley de Municipios establece algunas competencias propias de las municipalidades que están

relacionadas con el sector forestal. Estas son: planificar, normar y controlar el uso de suelo y el

desarrollo urbano y rural, delimitar áreas urbanas y rurales, y definir el plan de desarrollo

municipal y las metas de desarrollo integral.10

También tienen competencias concurrentes en el

tema de los recursos naturales en términos generales, los cuales se deben coordinar con los entes

nacionales. Esto incluye su opinión sobre contratos de aprovechamiento, mencionada arriba,

además de ―desarrollar, conservar y controlar el uso racional del medio ambiente y los recursos

naturales como base del desarrollo sostenible del Municipio y del país, fomentando iniciativas

locales en estas áreas y contribuyendo a su monitoreo, vigilancia y control, en coordinación con

los entes nacionales correspondientes‖ (Arto. 7). También pueden establecer parques ecológicos

municipales.

El asesor ambiental legal de AMUNIC defiende el derecho de las municipalidades de jugar un

papel más preponderante en la gestión forestal en base a la Ley de Municipios. El argumenta que

esta ley, en su artículo 2 en particular, da amplio espacio para defender los derechos de los

gobiernos municipales de participar plenamente en este campo. Este artículo dice:

Cualquier materia que incida en el desarrollo socioeconómico de la circunscripción

territorial de cada Municipio, y cualquier función que pueda ser cumplida de manera

eficiente dentro de su jurisdicción o que requiera para su cumplimiento de una relación

estrecha con su propia comunidad debe de estar reservada para el ámbito de

competencias de los mismos municipios.

Y el Artículo 6:

Los Gobiernos Municipales tienen competencia en todas las materias que incidan en el

desarrollo socioeconómico y en la conservación del ambiente y los recursos naturales de

su circunscripción territorial. Tienen el deber y el derecho de resolver, bajo su

responsabilidad, por sí o asociados, la prestación y gestión de todos los asuntos de la

comunidad local, dentro del marco de la Constitución Política y demás leyes de la

Nación.

10

Ver también CABAL 2006 Informe final sobre resultados de consultoría ―Mejoramiento del Proceso de

Descentralización Ambiental en Nicaragua‖.

20

El siguiente Artículo deja abierta el escenario de actuación cuando dice ―El Gobierno Municipal

tendrá, entre otras, las competencias siguientes‖ (énfasis nuestro).

Según la interpretación de este abogado, las municipalidades no pueden contradecir las leyes y

normas nacionales pero sí pueden aprobar normas que son más restrictivas (por ejemplo, vedas

locales). Los abogados de INAFOR, sin embargo, señalan que las leyes nacionales tienen mayor

rango que cualquier ordenanza local, por consiguiente estas acciones son ilegales. Los dos

abogados están de acuerdo en que los gobiernos municipales pueden crear ordenanzas sobre

cosas que no están en las leyes. Según AMUNIC, pueden crear procedimientos para cumplir con

las leyes nacionales, y pueden establecer sus propias prioridades en el territorio; pueden

legalmente cobrar peaje a las camiones de madera (la Corte Suprema, sin embargo, estableció

que esto no es legal), poner casetas de control, y retener madera si ven que hay anomalías; pero

para proceder en una acusación tienen que ir a INAFOR. Todas estas acciones tienen que ser

escritas en ordenanzas y aprobadas por el Concejo Municipal, menos el de retener madera por

anomalías (el abogado de INAFOR avisa que solo INAFOR puede retener madera). Las casetas

de control deben ser coordinadas con INAFOR. Sobre la reforestación, pueden establecerla como

condición para el aprovechamiento si se hace como una política, o como sanción si la establece

como parte de un procedimiento definido en una ordenanza.

Las municipalidades no pueden otorgar permisos de aprovechamiento ni de transporte sin la

autorización por contrato con INAFOR. Por su parte, INAFOR no puede otorgar contratos de

aprovechamiento sin pedir la opinión de la Alcaldía. El abogado de AMUNIC argumenta que la

Alcaldía podría ir a la corte si INAFOR pide su opinión pero no la toma en cuenta; puede ir al

juzgado si no la pide del todo. La política de INAFOR actual parece tratar de evitar conflictos

logrando el visto bueno de la Alcaldía.

Otro punto importante que se ha mencionado en muchas ocasiones es el derecho de los gobiernos

municipales de definir, con la participación ciudadana, sus planes de desarrollo (urbano,

suburbano y rural), como una competencia propia antes mencionada. En la práctica también se

han hecho planes territoriales a nivel departamental con el apoyo de las Asociaciones de

Municipios, entre otros. Las ―municipalistas‖ argumentan que esta competencia sugiere que son

las instituciones nacionales, y sus delegados territoriales, que deben ajustar sus estrategias y

actividades a las prioridades y planes de los municipios. Sin embargo, en la práctica tiende a ser

las instituciones centrales que definen la política. El propósito de las instancias de coordinación

territorial como las Comisiones Ambientales Municipales y/o Comisiones Forestales es

precisamente lograr la coordinación inter-institucional para facilitar estos ajustes, bajo común

acuerdo.

El papel de los gobiernos regionales

Los gobiernos regionales han tenido tensiones y conflictos fuertes con los gobiernos centrales de

turno, pero esta situación ha mejorado con la aprobación del Reglamento a la Ley 28, Estatuto de

la Autonomía de las Regiones de la Costa Atlántica de Nicaragua, 15 años después de la ley, en

2003. La coordinación con INAFOR específicamente se mejoró después de la formación de las

21

Secretarías de Recursos Naturales y Ambiente (SERENA) en 2002 y también con el cambio de

gobierno en 2007. Actualmente, por política de la administración actual, los gobiernos regionales

son los que toman la decisión primero sobre las propuestas de contratos y permisos; INAFOR

sigue sus procedimientos después.

Por su parte la Ley Forestal hace poca mención de los gobiernos regionales. Ellos participan en

el CONAFOR con un representante de cada uno de las dos regiones autónomas, en FONADEFO,

y en las Comisiones Forestales en las regiones; participan en las Audiencias Públicas para la

aprobación de planes de manejo; y reciben el 25% de los pagos por derechos de

aprovechamiento, multas y subastas. En tierras forestales nacionales, en las cuales el Ministerio

de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) maneja las concesiones, ―se debe dar traslado para su

aprobación a los Concejos Regionales Autónomos‖; sin embargo las autoridades regionales no

aceptan que existen tierras nacionales en estas regiones. El Reglamento de la Ley Forestal

precisa en su Artículo 3 que MAGFOR, como la entidad responsable de aplicar la ley, debe

coordinar con los gobiernos regionales. La Constitución de la República dice que las concesiones

y contratos de explotación de los recursos naturales deben contar con la aprobación del Consejo

Regional correspondiente (Arto. 181).

El marco jurídico forestal sugiere que hay poca diferencia entre coordinar con los gobiernos

regionales o con los gobiernos municipales. Sin embargo, el Reglamento de la Ley 28, da las

siguientes competencias a los gobiernos regionales:

• establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional uso, goce y disfrute de los

bosques tomando en consideración los criterios de las comunidades y las normas que

establezcan los organismos competentes; deben emitir ordenanzas y resoluciones para

establecer estas regulaciones (Arto. 18);

• definir su propio modelo de desarrollo (Arto. 17a);

• aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias regionales sobre el uso y

usufructo de los recursos naturales (Arto. 17e);

• establecer normas específicas para regular el aprovechamiento sostenible de los recursos

naturales de las regiones autónomas, sin perjuicio de las normas nacionales y en coordinación

con las instituciones nacionales (Arto. 19b);

• definir cuotas de aprovechamiento en conjunto con entidades estatales y crear un sistema

regional de regulación, control y evaluación (con participación comunal) (Arto. 19c);

• diseñar y poner en practica en coordinación con el Gobierno Central las modalidades de

explotación racional, intercambio y pagos con beneficio máximo para comunidades y la

eliminación de conflictos entre los diferentes niveles de gobierno (Arto. 19f);

• promover, establecer y sostener parques nacionales y áreas protegidas de los recursos

naturales existentes en la región, y administrar las áreas protegidas creadas en la región

(Arto. 19l);

22

• establecer convenios interregionales (RAAN-RAAS) relativos a las políticas de

aprovechamiento regional (Arto. 24a);

• formular e implementar medidas de promoción y fomento de actividades orientadas al

aprovechamiento sostenido y conservación de los recursos naturales (Arto. 24b);

• llevar un registro sobre el aprovechamiento (Arto. 24d).

Todas estas funciones se deben hacer en armonía con las leyes nacionales y la Constitución de la

República, y todo lo que tiene que ver específicamente con la gestión forestal y ambiental debe

estar coordinado con INAFOR o MARENA, dependiendo el caso.

Todavía más que las municipales, las autoridades regionales reclaman por su autonomía, y en

base a una concepción de autonomía que va más allá de la autonomía municipal, definida como:

El sistema o forma de gobierno, jurídico, político, administrativo, económico y

financieramente descentralizado que dentro de la unidad del Estado nicaragüense,

establece las atribuciones propias de las Regiones Autónomas de la Costa Atlántica de

Nicaragua, de sus órganos de administración, los derechos y deberes que corresponden a

sus habitantes para el ejercicio efectivo de los derechos históricos de los pueblos

indígenas y comunidades étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua, consignadas en la

Constitución Política de la República de Nicaragua, la Ley 28 y demás leyes de la

República.

Es importante resaltar que, con respecto a la gestión de recursos naturales, a diferencia de los

gobiernos municipales, los gobiernos de la Costa tienen que aprobar los contratos de

aprovechamiento y no sólo dar una opinión que no es vinculante. Esto le da un poder de decisión

que representa un paso importante hacia la descentralización, aunque la decisión todavía es

compartida y es INAFOR quien otorga los permisos.

Por su parte, los gobiernos regionales también deben coordinar con los gobiernos municipales

dentro de su territorio. Según el Reglamento de la Ley 28, deben tener relaciones de cooperación

y apoyo mutuo con los gobiernos municipales. Estos y las comunidades participarán en la

elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y programas de desarrollo.

Las comunidades indígenas

Las comunidades indígenas en la Costa Caribe y el departamento de Jinotega tienen derechos al

uso, goce y disfrute de los recursos naturales. El aprovechamiento forestal en comunidades

indígenas requiere el aval del juez comunal. Ellas también participan en la declaración de áreas

protegidas y en el manejo conjunto de éstas. Las comunidades tienen que ser consultadas para

cualquier aprovechamiento de recursos que se propone, y si no están de acuerdo, la Ley 445

establece un proceso de negociación que hay que seguir.

23

Según el Procurador de la RAAN, los vacíos y conflictos entre la Ley 462 y la Ley 445 causa

confusión porque el primero establece que solamente INAFOR puede otorgar permisos de

aprovechamiento, incluso sobre MARENA en Áreas Protegidas, pero el segundo establece que la

asamblea territorial tiene el derecho de otorgar el aprovechamiento ―de recursos naturales de uso

común‖. El resultado es que, en la RAAN, camiones circulan en las carreteras para llevar madera

desde las comunidades a las casas de comunitarios que viven en la ciudad. Este problema es

similar a los problemas en el Pacífico con los permisos no comerciales, pero en este caso los

comunitarios tienen todavía más fundamento por la Ley 445 para defender su derecho.

Los mecanismos de descentralización

La Política Nacional de Descentralización Orientada al Desarrollo Local (Julio 2006) define la

descentralización como ―la transferencia de funciones, recursos y autoridad o poder, de los entes

estatales centrales, a los entes autónomos, gobiernos regionales y municipales con el propósito

de promover una amplia participación y corresponsabilidad de todos los sectores en función del

desarrollo y el bienestar común‖. El tipo de descentralización que se refiere a la delegación de

funciones a los distritos territoriales de INAFOR se denomina:

Desconcentración Administrativa. Forma de organización administrativa, en la cual un

órgano centralizado confiere autonomía técnica a un órgano de su dependencia para que

ejerza una competencia limitada a cierta materia o territorio. El ente gubernamental

desconcentrado no tiene patrimonio propio ni personalidad jurídica, su estatus legal y

presupuesto devienen del ministerio al que está vinculado jerárquicamente.

La descentralización que se refiere a la transferencia de funciones y poderes a los gobiernos

regionales y municipales se define como:

Descentralización Político-Administrativa, o Territorial. Forma de organización

administrativa en la cual se confiere, a través de una ley, autoridad, competencias,

funciones y recursos, que antes eran ejercidos o administrados por entidades sectoriales

centrales, a entidades territoriales con autonomía política, administrativa y financiera.

Estas entidades territoriales tienen personería jurídica pública, patrimonio propio y plena

capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.

En base a estas definiciones vemos que algunos aspectos de la administración y control forestal

ya están descentralizados, aunque la desconcentración es más avanzada que la descentralización

política. Con respecto a la desconcentración, y de acuerdo con lo establecido en la Ley Forestal,

INAFOR ejecuta una gran parte de sus funciones desde el territorio; en vez de ser a través de sus

distritos, sin embargo, se ha desconcentrado a un nivel todavía más bajo, a las delegaciones

municipales. Esta experiencia se explora en más detalle en la siguiente sección.

Con respecto a los gobiernos municipales, hay poca descentralización de poderes significativos

en la gestión forestal a través de la Ley Forestal, aunque es importante reconocer que INAFOR

debe coordinar con ellos y que sí participan en las audiencias públicas para dar su opinión sobre

los planes de manejo. En contraste, la Ley de Municipios otorga mucho poder sobre la gestión

24

local en general a los gobiernos municipales, incluyendo el diseño de planes de desarrollo, los

cuales, por la naturaleza de la economía rural de Nicaragua, obviamente tiene que tomar en

cuenta los recursos naturales. El mecanismo más importante para la ―descentralización‖ hoy en

día en el sector forestal son los convenios.

La ley establece esta figura así: ―Los gobiernos municipales, previa aprobación de sus respec-

tivos Consejos, podrán celebrar Convenios de Delegación de Atribuciones Forestales con el

INAFOR para el otorgamiento de permisos de aprovechamiento comercial, el seguimiento,

vigilancia y control, mediante mecanismos que serán definidos en el Reglamento de la presente

Ley‖ (Arto. 10). Aunque son importantes para promover la delegación de funciones, estos

convenios realmente no son descentralización, según la misma definición en la política de

descentralización del gobierno: las funciones y poderes no son transferidos a través de una ley, y

aunque incluyen alguna autoridad, competencias y funciones, no incluyen recursos, aunque la

ley dice que los deberían incluir. En su artículo 7, dice que hay que trasladar ―los recursos

necesarios en el caso que el convenio se establezca con un gobierno municipal‖.

Es importante reconocer que estos convenios tampoco representan la descentralización político-

administrativo o territorial porque no cumple con otro requisito importante en los marcos

teóricos sobre este tema. Uno de los supuestos claves sobre la descentralización política se base

precisamente en la relación entre la entidad autónoma territorial y su electorado. Es decir, se

supone que el control de estas entidades surge no tanto ―desde arriba‖ – desde el gobierno central

– sino ―desde abajo‖, desde la gente que el gobierno local debe representar y servir. La figura de

los contratos no fomenta este control local sobre las autoridades porque es el gobierno central

que delega las funciones y es el gobierno central que las puede suprimir. Estas funciones no son

ni derechos ni deberes sino privilegios que se pueden anular en cualquier momento. Para

mantenerlos, la autoridad local tiene que responder a la autoridad central en vez del electorado.

La concepción de una descentralización política en el sector forestal, de parte de los gobiernos

municipales (o regionales), puede contrastar con la visión desde INAFOR, donde las decisiones

sobre la gestión forestal no se ven como decisiones políticas sino técnicas – en cuyo caso se

pregunta, por qué tendría algo que decir el electorado? Pero la gestión forestal en términos

generales es claramente un asunto no sólo técnico, sino social, económico, cultural, etc., sujeto a

reclamos de actores con diferentes visiones (ambientalistas, de manejo sostenible, y otros ―sin

escrúpulos‖). Una pregunta que hay que resolver, por consiguiente, es: ¿en qué decisiones sobre

la gestión forestal se debe tomar en cuenta solamente aspectos técnicos, y en qué decisiones se

merece también tomar en cuenta otras visiones? Claramente estos últimos aspectos no deben ser

resueltos cada vez que se aprueba un permiso sino en otro nivel de planificación y coordinación.

Con respecto al nivel de descentralización, los gobiernos regionales autónomos ya están jugando

un papel mucho más protagónico que los gobiernos municipales, pero proponen más cambios de

fondo. Estas propuestas se discuten en el Informe II.

25

III. La gestión forestal en la práctica: Experiencias con (y sin) descentralización

Hasta el momento la desconcentración y descentralización que se ha hecho en el sector forestal

ha aumentado el número de instituciones y actores involucrados en el sistema de verificación y

control. Como resultado, por consiguiente, hay traslapes y repetición de trabajo como por

ejemplo en las visitas al campo previa a la aprobación de permisos o planes de manejo, o a veces

en las visitas de control, cuando participan técnicos de los gobiernos municipales, regionales, u

otros. Para los dueños de bosque y madereros, el resultado es más trámites y costos en dinero y

tiempo para complacer a todos. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que, gracias a este nuevo

esfuerzo de coordinación entre INAFOR y los gobiernos territoriales, en los últimos dos años ha

mejorado significativamente las relaciones entre estas instituciones – un logro importante que no

se debe subestimar.

Cuadro 2. Entrevistas o grupos focales con funcionarios territoriales

Distrito de

INAFOR

Ofic. Técnica Alcaldía Delegación Municipal

INAFOR

SERENA

Distrito I Puerto Cabezas RAAN

Distrito II Bonanza (contrato)

Distrito III San Fernando (contrato) Mozonte/ San Fernando

Macuelizo (contrato)

El Jicaro

Ciudad Antigua (contrato) (rev de expediente)

Distrito V San Juan del Sur Potosi-Buenos Aires-San

Jorge;

SJ del Sur-Ometepe (2

delegados, entrevista

juntos)

Buenos Aires

Nandaime* Granada-Nandaime-

Diriomo-Diria

Santa Teresa Santa Teresa-San Marcos-

La Conquista-Dolores

Distrito X El Castillo El Castillo

San Carlos San Carlos

* El entrevistado dice que hay contrato pero no aparece en la lista de INAFOR Oficina Central y

el delegado dijo que no hay contrato.

Los estudios de caso para esta parte del diagnóstico fueron escogidos para representar una

variedad de tipos de permiso, además de municipios con y sin convenio con INAFOR; se logró

incluir las instituciones de una de las dos regiones autónomas (SERENA/RAAN).11

Como ha

habido cambios importantes en la permisología en el último año, en particular por la Ley de

Veda, se trató de tomar en cuenta los nuevos procedimientos más que los anteriores; sin embargo

esta realidad, combinada con los cambios de gobierno y de personal, limita la posibilidad de

analizar las experiencias a través del tiempo. Por ejemplo, cada cambio implica un tiempo de

11

Se espera poder incluir una entrevista con SERENA/RAAS para la versión final de este documento.

26

transición y ajuste, especialmente cuando todavía hay mucha discordia sobre algunas decisiones

(como la prohibición del aprovechamiento forestal dentro de 15km de las zonas fronterizas, la

cual casi paró el aprovechamiento por completo en el departamento de Nueva Segovia); y estos

cambios también interfieren con otros procesos en marcha como los convenios con las Alcaldías.

La desconcentración de INAFOR

La desconcentración de INAFOR representa un importante paso en la gestión forestal en

Nicaragua. Antes de 2002, las oficinas centrales se encargaban de revisar y aprobar todos los

planes de manejo; las delegaciones, en ese tiempo departamentales, hacían la inspección de

campo. El nivel central se coordinaba con las delegaciones para hacer el monitoreo del

aprovechamiento.

Hoy en día el 61% del personal está ubicado en las delegaciones, y las delegaciones municipales

aprueban todos los permisos. La definición de los 10 Distritos se hizo a través de una consultoría

que – según algunos entrevistados – no tomó en cuenta suficientemente aspectos técnicos y

operativos. Así que quedaron algunos problemas, como la formación de distritos que incluyen

áreas con mucho aprovechamiento como Distrito III (Nueva Segovia, Estelí, Madriz), o la

RAAN y la RAAS que entre sí forman los Distritos I, II y IX pero abarcan casi la mitad del país

y la gran mayoría de los bosques.

El Distrito forma un nivel intermedio entre el central y las delegaciones municipales. En el

Manual de Organización de INAFOR, las funciones de las delegaciones territoriales están

delimitadas en el capítulo sobre las Delegaciones Distritales; las delegaciones municipales no

aparecen. Sin embargo, según los entrevistados el Distrito representa la dirección de INAFOR en

el territorio y tiene la función de coordinar, supervisar y apoyar a las delegaciones municipales;

sirve de enlace entre el nivel central y municipal y coordina las POAs de los municipales. En las

regiones autónomas, los delegados distritales también coordinan con los Concejos Regionales.

Las delegaciones municipales representan el nivel técnico-operativo mas importante y tienen la

facultad de tomar todas las decisiones necesarias sobre la aprobación de planes de manejo.

También son responsables por el control y monitoreo de la implementación de los permisos, el

control de la industria, la evaluación de los regentes, el seguimiento y control de los convenios

con las Alcaldías, el desarrollo de planes que integran los diferentes actores locales en el

fomento, y el procesamiento y sanción de anomalías. Para resolver problemas, los delegados

municipales deben recurrir primero al delegado distrital y después al nivel central para buscar

apoyo (en la práctica a veces piden apoyo o asesoría directamente a las autoridades centrales).

Las oficinas centrales diseñan los instrumentos para los trámites forestales y proponen normas

(con la participación de los delegados territoriales), se encargan de la capacitación y formación

de personal en los territorios, y supervisan y monitorean el trabajo de los delegados. La

Dirección de Coordinación Territorial, a través de la Oficina de Monitoreo y Seguimiento, hace

monitoreo del aprovechamiento cuando hay recursos, no al azar si no en base a los permisos

entregados el año anterior y donde hay mas aprovechamiento. El propósito es analizar el trabajo

del regente y del delegado. Dentro de un plan, revisan un 10%, pero si ven anomalías, tratan de

27

revisar todo el área. Si encuentran debilidades en el trabajo del delegado, revisarán todos los

aprovechamientos en la delegación.

Hay seis direcciones – fomento, planificación, administración, recursos humanos, registro y

coordinación territorial – además de varias oficinas centrales importantes como la asesoría legal.

Casi todos tienen una relación importante con las delegaciones. Por ejemplo, aunque cada

distrito tiene su POA desarrollado desde las delegaciones municipales, las direcciones también

tienen sus POAs que incluyen responsabilidades para las delegaciones. Cada dirección tiene su

presupuesto para los territorios pero no incluye fondos para personal adicional, aunque sus

planes muchas veces implican un incremento en la carga de trabajo para los delegados. Esto

también implica, como dijo mas que un entrevistado, que aunque los delegados son ingenieros

forestales, en su trabajo les toca además ―ser administradores de permisos y fondos, ejecutores de

fomento, técnicos de registro, planificadores, contadores, policías, abogados, mediadores de

conflictos….‖ Los problemas con el equipamiento y personal en las delegaciones se verán abajo

en la sección sobre Capacidades.

La desconcentración de poderes solo incluye, hasta el momento, las decisiones técnicas. En

términos administrativos, las delegaciones territoriales no controlan su propio presupuesto. Cada

mes se piden los fondos operativos en base al cumplimiento del mes anterior y la propuesta para

el siguiente mes.

Hay algunos distritos que funcionan con mucha autonomía de decisión pero hay otros que no.

Esto puede ser en parte una cuestión de capacidades pero también influye el clima de temor que

se ha creado en años recientes en el sector forestal – temor de ser acusado de formar parte del

llamado ―mafia forestal‖ o de ser corrupto. Claramente el propósito de invitar muchos actores a

participar en las decisiones sobre permisos – en visitas a campo o audiencias públicas – es para

fomentar el apoyo al aprovechamiento forestal (sostenible) y disminuir las críticas; sin embargo

en una entrevista nos dijeron que hay instituciones o actores que no llegan para no

comprometerse. Cuando hay conflictos o dudas, por consiguiente, es entendible que los

delegados quieran saber que tienen el respaldo institucional para sus decisiones.

Los gobiernos municipales

No es posible hacer una generalización sobre los gobiernos municipales, ni en su capacidad de

gestión ni en su nivel de interés o compromiso con los temas forestales. Lo que sí podemos decir

es que:

(1) hay esfuerzos importantes para fomentar la formación de oficinas ambientales en las

Alcaldías;

(2) las Asociaciones de Municipios juegan un papel muy importante en este proceso;

(3) la existencia de estas oficinas con una persona dedicada al tema y con alguna capacidad

técnica facilita la coordinación con, y puede ser un aporte importante para, INAFOR;

(4) en la mayoría de los casos, todavía hace falta mas motivación y/o nivel de conciencia de

parte de las Alcaldías para dedicar mas recursos a estas oficinas.

28

Donde hay buena coordinación entre la Alcaldía y INAFOR, no hay mucha diferencia en las

gestiones de los gobiernos municipales con o sin convenio con respecto a su participación en la

aprobación de permisos (Ver Anexo 2, cuadro A). Esto es en parte porque los delegados

municipales hacen arreglos similares con las oficinas técnicas de las municipalidades que tienen

interés y capacidad. En todos los municipios que entrevistamos, los gobiernos municipales

participan en las inspecciones de campo que se hacen antes de la aprobación de todos los

permisos que se dan en su municipio. También participan, como manda la ley, en las Audiencias

Públicas (para la presentación de los Planes Generales de Manejo).12

A veces participa el

Alcalde, a veces participa el técnico de la oficina ambiental, y a veces participan los dos. En

algunos municipios, otros actores participan también. En San Juan de Sur, por ejemplo, cuando

se pide un permiso para cortar una especie en veda (por ejemplo, cuando un árbol presenta un

riesgo para la vida), la Comisión Ambiental Municipal (CAM) se reúne para firmar un acta sobre

el caso.

Aunque la opinión de la Alcaldía sobre el aprovechamiento no es vinculante, los delegados de

INAFOR prefieren no aprobar permisos sin el visto bueno de esta institución. Por ejemplo, un

delegado municipal del departamento de Carazo pidió el apoyo del distrito para ayudar a

negociar con un Alcalde que se oponía a una solicitud de aprovechamiento que el consideraba

muy grande.

Los permisos domésticos son el tema mas contencioso entre INAFOR y las Alcaldías. Aunque es

un tema algo confuso, de parte de INAFOR hay dos problemas principales: hay Alcaldías que

dan permisos para transportar madera – algo que solo puede hacer INAFOR -, y hay Alcaldías

que dan permisos domésticos como favores políticos, cuando saben que la madera tiene fines

comerciales. Esto ha sido el tema central de conflicto con respecto a los convenios (abajo).

Algunas Alcaldías aplican sus propios requisitos respecto al corte de árboles. A pesar de que la

ley Forestal dice que no se necesita permiso para cortar y utilizar un árbol dentro de la finca,

según el técnico ambiental municipal, en San Juan del Sur se requiere un permiso para cualquier

corte de árbol. Si es una especie en veda, se hace la inspección de campo con INAFOR, si no, la

oficina técnica de la Alcaldía lo maneja solo. En todos los casos, se requiere que el solicitante

siembre cinco árboles para cada árbol cortado. La Alcaldía también otorga guías para el

transporte local. San Juan del Sur no tiene convenio con INAFOR, pero según un acuerdo local

entrega informes cada 15 días.

Con y sin convenio, algunas Alcaldías otorgan permisos domésticos y muchos cobran por el

servicio. Además, piden una solvencia municipal para garantizar que el solicitante esta al día con

sus impuestos de bienes inmuebles, y a veces se cobra la inscripción de la motosierra. En

nuestras entrevistas y revisiones de expedientes encontramos los siguientes cobros a la Alcaldía

por los permisos. Otras Alcaldías, como Macuelizo, San Juan del Sur y Granada no cobran por

estos trámites.

12

Aunque la Ley Forestal dice que el técnico forestal de la Alcaldía debe participar, no hay consistencia. A veces

participa el Alcalde y a veces el técnico. Asimismo, para la firma de actas, permisos, etc., quien tiene el derecho de

firmar varía de un municipio a otro.

29

Cuadro 3. Algunos cobros municipales por permisos domésticos

Municipio/ Departamento Cobro (C$)

Santa Teresa/ Carazo 100 / árbol

Buenos Aires/ Rivas 20 / árbol

El Jicaro/ Nueva Segovia 550 / árbol (los que pueden)

Ciudad Antigua/ Nueva Segovia 50 (aprov. de < 1m3)

San Fernando/ Nueva Segovia 60 (aprov. de 3 árboles)

Fuente: entrevistas y revisión de expedientes

Casi todas las Alcaldías entrevistadas están involucradas en muchas otras funciones relevantes

para la gestión forestal, no solamente la permisología (Ver Anexo 2, Cuadro B). Reciben

denuncias y las comunican a INAFOR y en la apreciación de algunos delegados, se logran

atender mas rápido por este apoyo de la Alcaldía. Los gobiernos municipales también participan

en el control de quemas – se mencionó la necesidad de descentralizar esta función por la falta de

presencia de MAGFOR a nivel municipal. Han trabajado en planes ambientales, prevención de

incendios, creación de viveros y fomento de la reforestación, brigadas ecológicas y educación

ambiental. Los gobiernos municipales también han tomado algunas iniciativas que son ilegales

según INAFOR pero que el abogado asesor ambiental de AMUNIC argumenta son legales. Estos

temas se mencionaron anteriormente en la sección sobre el marco jurídico. Sin embargo, según

un funcionario de INAFOR a nivel central, la coordinación es excelente en 80% de los casos; en

el otro 20% los gobiernos municipales ―se meten donde no tienen derecho.‖

Las asociaciones de municipios pueden jugar un papel clave para avanzar con respecto a la

capacidad (técnico, financiero y legal), incentivo y compromiso al largo plazo de los gobiernos

municipales. La Asociaciones de Municipios de Nueva Segovia (AMUNSE), Rivas (AMUR),

Carazo (AMUC) y otros han motivado los gobiernos municipales a formar y equipar sus

unidades ambientales tomar más en serio el tema ambiental y forestal. Por ejemplo, gracias al

esfuerzo de AMUNSE y el apoyo de donantes, todas las municipalidades de Nueva Segovia

tienen unidades ambientales que ya son ―institucionalizadas‖.

En otro caso, en Carazo, hace un año, había tres unidades técnicas ambientales en las ocho

Alcaldías, y sus funciones fueron asumidas por otros funcionarios. Hoy en día, AMUC ha

logrado que siete de ocho municipalidades tengan unidades con un funcionario asignado a la

unidad con su salario pagado por la Alcaldía (sin embargo, todavía ninguno tiene su propio

computadora).

Las Asociaciones de Municipios frecuentemente tienen unidades técnicas que no sólo pueden

ayudar a fortalecer las unidades técnicas de las Alcaldías sino pueden conseguir fondos de

donantes para equipamiento, capacitaciones, el desarrollo de estrategias y planes y proyectos de

varios tipos. Las asociaciones también tienen más poder a la hora de negociar con empresas y

con las instituciones del gobierno central. Por ejemplo AMUR recientemente negoció con el

ingenio azucarero en Rivas el pago por servicios ambientales en base a su uso del agua; negoció

con tres empresas en Tola para que apoyen reforestación en las alturas para garantizar agua en

sus complejos turísticos. Estos logros demuestran que pueden haber beneficios de corto plazo –

un término que mas interesa a los Alcaldes – de una visión mas integral y de largo plazo del

territorio.

30

Según los únicos datos disponibles a nivel nacional, los gobiernos municipales solo gastan 0.2%

de sus transferencias de capital en inversiones del medio ambiente (que incluye protección y

manejo forestal) y otro 0.7% para la categoría ―agropecuario forestal y pesca‖ (principalmente

infraestructura productiva).13

No hay datos sobre el uso del 25 o 35% que reciben los gobiernos

municipales de los impuestos de la extracción forestal. Es importante notar que solo 12

municipios en todo el país reciben mas de C$100,000 (datos de 2006) en este concepto, y todos

están ubicados en Nueva Segovia, RAAN, RAAS y Río San Juan. En los otros departamentos del

país, solo siete municipios recibieron mas de C$ 48,000, el salario típico de un técnico ambiental

por un año (Ver Anexo 3). En los municipios donde se hicieron entrevistas para este estudio,

pocos técnicos ambientales sabían cuánto recibía o en qué se gastaban estos fondos. Sin

embargo, por lo menos dos municipios (Macuelizo y Mozonte) han creado Fondos Ambientales

con estos ingresos para utilizarlos en proyectos locales. Se puede estudiar más estas experiencias

y proponer un modelo para difundir a través de las Asociaciones de Municipios.

Otro indicador del nivel de compromiso de los gobiernos municipales es el tipo de ordenanzas

locales que existen sobre el tema. En un estudio de 34 municipios de 4 departamentos, 31 tenían

ordenanzas para la creación de las CAM e igual número para la creación de las Unidades

Ambientales; solo uno tenía una ordenanza general integral de medio ambiente y recursos

naturales14

(Achuapa). En nuestro estudio, Bonanza, San Juan del Sur, Macuelizo y San

Fernando mencionaron ordenanzas sobre el medio ambiente o bosques; AMUC estaba en el

proceso de diseñar una ordenanza con ayuda de INAFOR para controlar el movimiento de leña

en el departamento de Carazo.

Los convenios

De parte de INAFOR, los convenios con los gobiernos municipales tienen el propósito principal

de facilitar el trabajo de INAFOR. Como dijo un delegado de INAFOR, ―Los convenios son mas

que todo para compartir responsabilidad, no tanto para descentralizar.‖ Otro dijo que son para

―liberar la carga de INAFOR.‖ Si INAFOR no tiene la capacidad para dar seguimiento a todo lo

que hay que hacer, es lógico que las Alcaldías asuman una parte de la carga a través de los

convenios. En la perspectiva de los técnicos municipales, sin embargo: ―Descentralización no es

solo de funciones sino también de recursos‖; ―sin recursos no es posible mejorar.‖ INAFOR ha

firmado 31 convenios en total, 16 vigentes y 15 vencidos (ver Anexo 4).

Sin embargo, según INAFOR, estos convenios fueron entregados sin capacitación, sin fondos y

sin seguimiento. Por consiguiente, no es de sorprenderse que hay varias experiencias que no han

sido exitosas. Por otro lado, además de firmar con algunas Alcaldías que tenían un compromiso

13

J.O. Moncada L. 2007 La Descentralización Fiscal en Nicaragua, Segundo Proeycto de Desarrollo Rural

Municipal, Crédito 3480-NI, 2 enero. 14

J.G. Hernández Munguía, A. Casanova Fuertes y M.A. Casanova Fuertes 2005 Exploración de la Organización y

Funcionamiento de las Unidades Ambientales Municipales ―UAM‖ para una Gestión Ambiental Municipal

Participativa y Descentralizda desde las Asociaciones de Municipios, Informe Final de Consultoría, Managua:

ICRA/AMUNIC.

31

claro con el tema, también se firmaron con otros que no lo tenía. Esto se debe a la manera en que

se organizaron en Nueva Segovia para los convenios.

No todos los convenios son iguales pero muchos son similares (ver Anexo 3 para el convenio de

San Fernando). El de Macuelizo, por ejemplo, considera la delegación de las siguientes

atribuciones de INAFOR al gobierno municipal:

1. Realizar inspecciones, monitoreo, control y seguimiento a toda la cadena de

aprovechamiento forestal (bosque, aserraderos vía publica, etc.), retención de recursos

forestales y medios de transporte en caso de incumplimiento de la legislación forestal

vigente, sin perjuicio de la normativa técnica de aserradero 05 -003-99.

2.- Inspeccionar los planes de manejo forestal y remitir la información recabada y la

respectiva denuncia para su procesamiento administrativo, previa medida cautelar de

suspensión temporal tomada de conformidad a ordenanza municipal.

3.- Controlar el funcionamiento de los regentes forestales. En caso de incumplimiento remitir

la denuncia a INAFOR.

4.- Otorgar permisos de aprovechamiento forestal de forma mancomunada (Alcaldía-

INAFOR)

5.- Ejecutar resoluciones administrativas en la vía civil y penal, por conceptos de multa, daño

ambiental y daño forestal.

La Secretaría Ambiental Municipal (SEAM – Unidad Ambiental) es el encargado de coordinar y

ejecutar estas acciones para promover el buen manejo del recurso forestal.

Estos convenios hacen dos cosas principalmente: aumentan la participación de los gobiernos

municipales en el control del aprovechamiento, y establecen la entrega de permisos comerciales

de manera mancomunada. Fuera de estos puntos, su propósito principal parece ser mejorar la

coordinación entre las dos instituciones. Esto también ha sido su mayor éxito, en la opinión tanto

de INAFOR como de AMUNSE.

En Nueva Segovia, donde 10 de los 12 municipios tenían convenios desde julio 2006 a julio

2007, AMUNSE ha jugado un papel central tanto en motivar a los gobiernos municipales para

formar, equipar e institucionalizar sus unidades ambientales, como en abogar por y negociar los

convenios con INAFOR. Sin embargo, parece que tampoco hizo toda la capacitación o

acompañamiento necesario para garantizar su correcta implementación. Después de esta primera

experiencia, la Unidad Ambiental de AMUNSE señala las siguientes lecciones aprendidas:

• Tiene que partir de una demanda de los municipios.

• Por ser un tema vulnerable tiene que ser consensuado con los diferentes sectores.

• La voluntad política de los gobiernos municipales es imprescindible (Alcalde- Concejo)

para la institucionalidad del proceso.

32

• Debe de haber capacidad técnica organizativa e infraestructura para iniciar el proceso

• La ingobernabilidad no se combate con la coerción sino a través de la concertación entre los

sectores involucrados.15

Los problemas que enfrentaron con los convenios incluyen:

- anomalías en más de una Alcaldía que han permitido que se junten varios permisos no

comerciales para llenar un camión

- tensiones en Áreas Protegidas porque los convenios no tomaron en cuenta a MARENA

- tensiones con la Comunidad Indígena de Mozonte

- la entrada en vigencia de la emergencia y veda, lo que paró el aprovechamiento en

muchos municipios del departamento (por ejemplo no se logró poner en práctica el

control de los regentes)

Para la siguiente ronda de convenios ellos proponen tomar en cuenta las particularidades de cada

municipio (presencia de áreas protegidas, tipo de aprovechamiento permitido, presencia de

comunidad indígena), incluir MARENA, incluir los dueños de bosque y empresas forestales, y

proponer mas actividades relacionadas con el fomento y la protección, dado la nueva situación

legal. También hay que definir procedimientos para las inspecciones de planes de manejo y los

permisos no comerciales. Aunque no aparece en el de Macuelizo, tres convenios de Nueva

Segovia incluyen en la lista de funciones a delegar: ―otorgar permisos de aprovechamiento no

comercial.‖16

Para algunos Alcaldes, aunque no necesariamente para sus técnicos, los convenios se ven como

una fuente de ingresos. En la práctica, sin embargo, ningún convenio para el control del

aprovechamiento actualmente incluye recursos económicos. Según INAFOR, esto es el punto de

mayor conflicto entre ellos y los gobiernos municipales. Algunos funcionarios creen que las

asociaciones de municipios fomentan la crítica de INAFOR para tratar de ganar espacio en un

sector donde ―sólo ven dinero, no capacidad.‖ Según INAFOR, los gobiernos municipales

quieren manejar todos los permisos porque así creen que tendrán el derecho de recibir más que el

35% de los impuestos sobre el aprovechamiento.

INAFOR señala que los gobiernos municipales sobrepasan los derechos otorgados en los

convenios, porque los Alcaldes tienen la presión de hacer favores a sus votantes y para resolver

los problemas de la gente. Describen los convenios como ―un dolor de cabeza.‖ Aunque no todas

las anomalías en los permisos domésticos significan mala fe, a veces la persona que recibe el

aval de la Alcaldía cree que tiene permiso para lo que quiere (todo transporte requiere guía de

INAFOR, no solamente cuando salga del municipio). Por su parte hay Alcaldes que utilizan el

convenio para justificar sus acciones; además de dar permisos no comerciales para el uso

comercial y guías de transporte dentro del municipio, en un caso la municipalidad decomisó y

15

Unidad Gestión Ambiental AMUNSE (sin fecha) Visión de la gestión forestal descentralizada, Presentación

powerpoint. Ver también MEMORIA: Evaluación Técnica de Convenios de delegación de atribuciones del

INAFOR 8 mayo 2007. 16

Parece que hubo un esfuerzo por eliminar esta cláusula de los convenios porque en otros (como el mismo de

Macuelizo) esta aparecía en la versión borrador, pero INAFOR los eliminó antes de mandar la versión firmada a las

municipalidades.

33

subastó la madera. En otro un Alcalde detuvo un plan de manejo en ejecución. Otro problema es

que los técnicos no siempre tienen la capacidad de medir 10 m3 (cantidad máxima para permisos

no comerciales). Por estos problemas, algunos funcionarios de INAFOR proponen que se debe

firmar convenios cuando los técnicos ambientales sean acreditados por INAFOR, después de

tomar cursos en regencia y ser especialistas en lo forestal.

Por otro lado algunas municipalidades han hecho un muy buen trabajo, como Macuelizo por

ejemplo. Tienen una ordenanza sobre la protección de fuentes de agua. Coordinan inspecciones

juntos y han agarrado y sancionado infractores. Macuelizo también ha creado un Fondo

Ambiental con el 35% que reciben de los impuestos forestales que utiliza para financiar

pequeños proyectos ambientales y manejo de regeneración. Según la unidad ambiental, tiene 25

brigadas de control de incendios con 500 miembros.

El municipio de Bonanza es un caso bastante excepcional en varios sentidos. El municipio esta

ubicado dentro de la zona núcleo y la zona de amortiguamiento de la Reserva Bosawas, y no

tiene y nunca ha tenido oficina de INAFOR. Además, desde hace muchos años, la gestión de la

Alcaldía ha demostrado interés en el cuido del medioambiente y del recurso forestal y ha tenido

una oficina dedicada al tema. La Alcaldía emitió una ordenanza hace varios años prohibiendo la

salida de madera en rollo del municipio. Siempre ha habido aprovechamiento forestal pero de

pequeña escala, y con mucho aprovechamiento ilegal (de hecho, sin la presencia de INAFOR, no

había manera de aprovechar madera de manera formal y legal). Hace poco, la Alcaldía subió su

Unidad de Gestión Ambiental a una Dirección de Gestión Ambiental (Siuna es otro municipio

que ha hecho lo mismo). Bonanza buscó firmar un convenio con INAFOR por mucho tiempo;

firmó un primer convenio en 2004, y un segundo cuya vigencia es de cinco años en febrero 2006.

Bonanza desarrolló su propio modelo de permiso forestal, llamado ―plan de forestería

comunitaria agrosilvopastoril‖, basado en promover la creación de viveros y reforestación, en

coordinación con la Cooperativa de Silvicultores de Bonanza (COOSBA) y con el apoyo de la

cooperación Alemana DED. INAFOR ha aprobado este modelo para el aprovechamiento forestal

de ese municipio. El convenio de Bonanza esta dirigido a la coordinación y el apoyo mutuo entre

INAFOR y la municipalidad y reconoce, hasta cierto punto, que INAFOR casi no ha tenido

presencia en el municipio. El objetivo general es ―promover el manejo forestal sostenible y

controlar el tráfico ilegal de recursos forestales en el Municipio de Bonanza y establecer las

competencias que en materia forestal serán ejecutados por el Municipio de Bonanza con el

seguimiento y evaluación del INAFOR.‖ Los objetivos específicos son:

- Apoyar al INAFOR en el seguimiento, vigilancia y control de las actividades forestales.

- Aprobar de manera conjunta, entre el INAFOR y la Alcaldía, los Planes de Reposición,

de conformidad a la legislación forestal, al modelo de permiso presentado por la Alcaldía

y aprobado por INAFOR.

- Apoyar al INAFOR con la correcta aplicación de la Legislación Forestal en la aprobación

de los Planes Reposición.

En la práctica la Alcaldía aprueba los planes, escribe las guías de transporte y firma en conjunto

con MARENA; el delegado de MARENA funciona como representante de INAFOR en el

municipio. La Alcaldía también manda copias al delegado distrital de INAFOR en Rosita.

34

Después del huracán Félix, MARENA y Alcaldía, en conjunto con los otros miembros del recién

formado Comisión Municipal Forestal (COMUFOR), estaban reorientando el trabajo para

estudiar los efectos del huracán y diseñar nuevas reglas para garantizar la recuperación de las

áreas dañadas. Esto incluía visitas de campo a las fincas con planes de aprovechamiento y

reforestación, el aprovechamiento de madera caída y la formación de brigadas de prevención de

incendios.

Los gobiernos regionales17

Como con los gobiernos municipales, INAFOR también ha tenido conflictos con los gobiernos

regionales que se han ido superando a través de una mejor coordinación inter-institucional. En la

RAAN se habla de una buena coordinación desde hace más o menos dos años, en parte porque

los delegados hoy en día son de la región y están más ―enchufados‖ con las políticas regionales.

Sin embargo, hay dos Distritos forestales y por razones de distancia y problemas de

comunicación, la coordinación inter-institucional es mucho mejor en el Distrito I (Puerto

Cabezas-Waspan) que el Distrito II (Las Minas- Prinzapolka). Los gobiernos regionales han

delegados la parte operativa de la gestión forestal a las Secretarias de Recursos Naturales

(SERENAs), pero son los Concejos que emiten resoluciones y disposiciones administrativas

sobre el sector y aprueban los Estudios de Impacto Ambiental (para aprovechamiento mayor de

500 hectáreas) y los planes de manejo. La aprobación de los EIA ha sido descentralizada desde

MARENA a los gobiernos regionales.

Para los PGM y POA18

, los procedimientos son iguales, solo que se elimina la Audiencia Pública

para el segundo:

(1) INAFOR recibe los documentos; tres copias del plan van a la Alcaldía, INAFOR y

SERENA; el solicitante también entrega copias de toda la documentación a SERENA

directamente

(2) Las tres instituciones revisan el plan

(3) Se coordina la evaluación técnica de campo entre INAFOR, SERENA, Alcaldía (también

invitan MARENA, Procuraduría); hacen un muestreo; si hay problemas, notifican el

Regente y se hace otra inspección rápida si es necesario

(4) Cada institución hace su dictamen aparte:

a. SERENA lo manda al concejo regional

b. INAFOR lo manda al distrito de INAFOR

c. La oficina técnica de la Alcaldía lo manda al Alcalde para la revisión del Concejo

Municipal, lo firma el secretario del Concejo

(5) Se hace la Audiencia Pública (participan SERENA, Alcaldía, INAFOR, a veces

MARENA, varias autoridades de la comunidad que es dueño del recurso y su regente) y

firman acta

(6) INAFOR emite el permiso

17

Este estudio solo logró incluir la RAAN. Según INAFOR, hay mas problemas de coordinación entre INAFOR y

SERENA en la RAAS porque solo hay un forestal; por consiguiente falta personal y capacidad técnica. 18

Estos procedimientos no toman en cuenta los nuevos arreglos despues del huracán.

35

(7) Desde la veda forestal, el Concejo Regional también extiende un permiso, firmado por la

Comisión de Recursos Naturales del Concejo y SERENA

(8) Se hace el pago correspondiente para la madera tumbada, y para las inspecciones de

campo, antes de conseguir la guía (INAFOR emite el orden de pago)

(9) INAFOR maneja todas las guías y permisos de transporte; desde la veda el Concejo

también entrega un permiso de transporte

En base a una resolución del Concejo Regional se paga un cobro adicional a este gobierno que

varia según el tamaño del aprovechamiento y la distancia que hay que viajar para la inspección.

Para los EIA todo el procedimiento es coordinado por el gobierno regional a través de SERENA.

SERENA coordina la inspección de campo para elaborar los términos de referencia e invita un

equipo inter-institucional que incluye: INAFOR, Alcaldía, MARENA, Adforest y las

universidades. Este mismo grupo revisa el estudio juntos, además de hacerlo disponible en varios

lugares para la revisión del público. El solicitante tiene que presentarlo también en la comunidad

donde se va a hacer el aprovechamiento. La Comisión de Recursos Naturales hace un dictamen y

se aprueba en al plenario del Concejo Regional.

SERENA no participaba en la inspección o autorización de los otros tipos de permisos que se

suspendieron con la veda forestal, como los planes mínimos y planes de reposición. Sin

embargo, había un acuerdo entre las autoridades de la región para permisos menores para el

comercio local. Estos permisos se daban principalmente para el pino y la madera que no podía

salir del Distrito. Contaba con la autorización de juez o síndico de la comunidad, la alcaldía, y el

Concejo Regional/ SERENA; INAFOR daba el permiso, después de hacer una inspección de

campo. Estos permisos también fueron suspendidos después de la veda.

SERENA tampoco participa en los permisos no comerciales. En estos casos, los comunitarios

necesitan el aval del juez de la comunidad, que debe verifican que el propósito es no comercial.

Si tiene que transportar la madera (como para los comunitarios que viven en el pueblo) necesita

el aval del juez, síndico y alcaldía; debe tener una guía de traslado de INAFOR. No hay

inspección de campo.

El Gobierno Regional participa, hoy en día, en la aprobación de permisos en Puerto Cabezas,

Waspan, Prinzapolka y Rosita. En Bonanza se maneja de otra forma (mencionada arriba), y en

Siuna hay poco bosque hoy en día pero de todas formas, por la distancia SERENA no participa.

Además de la permisología, hay muchos otros esfuerzos regionales sobre la gestión forestal. Los

mas importantes son:

- las resoluciones y disposiciones administrativas aprobado por el Concejo Regional de la

RAAN, las cuales demuestran su interés en jugar un papel protagónico en el tema

(aunque no sin controversia por algunas de las decisiones que han tomado)

- la formación del Comité Consultivo Forestal y el trabajo en general sobre gobernanza

forestal en la región

- la formulación y aprobación de la Estrategia Forestal y su seguimiento, ahora en

particular con la Estrategia de Forestería Comunitaria

36

Muchos de estas iniciativas se han hecho en coordinación con INAFOR, especialmente los

esfuerzos recientes en torno al huracán, sobre el cual ha habido un esfuerzo por unificar criterios

y respaldar las resoluciones regionales con decretos presidenciales acordados con INAFOR.

Actualmente están trabajando en programas de reforestación y plantaciones, programas de

aprovechamiento de la madera caída, prevención de incendios y formación de brigadas y

educación ambiental, mucho de esto a raíz de la emergencia (antes del huracán habían algunos

proyectos de reforestación y viveros coordinados por INAFOR con las universidades).

Como en todas partes del país en todas las instituciones (INAFOR, gobiernos municipales y

regionales), la parte mas débil parece ser el control y vigilancia del aprovechamiento forestal.

Aunque todos están de acuerdo que el monitoreo debe ser permanente, no hay suficientes

recursos para ponerlo en práctica. Hay monitoreo del aprovechamiento cuando hay denuncias o

problemas que investigar. Se hace en coordinación entre SERENA, INAFOR, MARENA,

Ejército, Procuraduría y Fiscalía, estos últimos solo cuando hay una denuncia. Con respecto al

control del transporte de madera, se montan operativos en conjunto también si hay sospechas;

INAFOR esta activando puestos de control. SERENA ha participado uno o dos veces en

coordinación con INAFOR en el control de los Regentes.

Los comités y las comisiones

No hay que obviar que hay muchos otros actores que juegan un papel en la gestión forestal.19

Esto incluye una variedad de comités y comisiones que son más deliberativas o de asesoría que

de toma de decisión. Pueden ser muy importantes, sin embargo, en la negociación y resolución

de diferencias y el aterrizaje de las propuestas de políticas y estrategias (ver por ejemplo CABAL

2006). Existen muchos comités que tienen enfoques similares.

No hay datos sobre la cantidad de municipios que tienen Comisiones Ambientales Municipales

y/o Comisiones Municipales Forestales. Las CAM fueron formadas desde los años 90 mas en

función de la gestión ambiental e incluyen una variedad de actores como delegados del gobierno

central, Alcaldía, ONGs, líderes comunales y a veces individuos o empresas importantes en el

municipio. Tienen que ser formadas y presididas por la Alcaldía. Son principalmente instancias

de consulta, participación, deliberación y organización inter-institucional.

Las Comisiones Municipales Forestales (COMUFOR) y Comisiones Departamentales Forestales

(CODEFOR) han empezado a ser creadas desde hace poco tiempo, en base al mandato de la Ley

Forestal. Su enfoque es meramente forestal y deben ser presididas por MAGFOR. Sin embargo,

en muchos municipios MAGFOR no tiene presencia y muchos de los participantes son los

mismos que los de las CAM. Además, hay comités de Gobernanza Forestal (GOFO), formados

recientemente a través del proceso de consulta sobre la gestión forestal (y la propuesta de una

nueva política forestal) dirigido por GTZ e INAFOR. En la RAAN existe el Comité Consultivo

Forestal (CCF) a nivel de la región además de algunos CCF municipales.

19

Por razones de tiempo, espacio y prioridades relevantes para la descentralización de INAFOR, no se ha incluido

aquí muchos detalles sobre otros actores importantes como Ejército, Procuraduría, Fiscalía, MARENA, Regentes,

madereros, dueños de bosque, etc.

37

IV. Capacidades y Capacitaciones

Esta presentación sobre capacidades se elaboró en base a una revisión de datos de INAFOR e

entrevistas con INAFOR central y delegaciones, gobiernos municipales y SERENA/RAAN. No

es una discusión exhaustiva sino indicativa de algunas tendencias, fortalezas y debilidades que se

deben tomar en cuenta en el análisis de las experiencias actuales y el diseño de una propuesta de

descentralización. La falta de capacidades ha sido una justificación permanente – en muchos

países – para no desconcentrar o descentralizar funciones y poderes significativos. La

experiencia en Nicaragua demuestra el potencial, los beneficios y también desafíos de este

proceso. La pregunta es: Si hay un compromiso con la descentralización y el reconocimiento que

existen razones por las cuales descentralizar, ¿cómo crear capacidades y las otras condiciones

necesarias para que se haga mejor?

INAFOR

El presupuesto de INAFOR ha aumentado de manera significativo en los últimos años, no

solamente con respecto a los gastos corrientes sino también en los gastos de capital. Entre 2004 y

2007, los ingresos corrientes subieron casi C$ 10 millones, representando un incremento de casi

el 50%. In ingresos de capital, para 2007, INAFOR tiene casi $50 millones asignados de fondos

de PRORURAL además de dos otras fuentes importantes de cooperación (una donación del

Gobierno de Japón y un préstamo del Banco Mundial). Estos aumentos han permitido la

contratación de nuevo personal y la inversión en algunas necesidades como medios de transporte

en los territorios. El Cuadro 4 también demuestra el cambio de la fuente del presupuesto después

de la aprobación de la Ley Forestal, cuando INAFOR dejó de depender directamente de los

ingresos de la actividad forestal.

Cuadro 4. Ingresos de INAFOR 2002-2007 (córdobas)

Concepto

2002 2003 2004 2005 2006

Estimado

2007

Programado

Ingresos

corrientes

19,788,942 23,494,387 19,233,464 27,083,431 31,380,440 28,785,139

Ingresos de

operación

19,063,942 23,494,387 16,920,035

Transferencias

del gobierno

cental

725,000 -- 2,313,429 27,083,431 31,380,440 28,785,139

Ingresos de

capital

9,331,296 8,352,744 4,966,246 2,449,822 28,305,657 63,152,437

Transferencias

del gobierno

central

9,331,296 8,352,744 4,966,246 2,449,822 28,305,657 63,152,437

Ingresos totales 29,120,238 31,847,131 24,199,710 29,533,253 59,686,097 91,937,576

Fuente: presupuestos INAFOR

38

El Cuadro 5 demuestra el personal y presupuesto por Distrito en base a datos de 2007. Como

promedio nacional, los delegados atienden dos municipios. Sin embargo, en regiones muy

grandes como la RAAN, hay un delegado por municipio, y en otros, como en Distritos III y V,

algunos delegados atienden a cuatro. Sin embargo un delegado nos dijo que el atendió a 8

municipios por un año por falta de personal.

Cuadro 5. Personal y Presupuesto de INAFOR por Distrito.

Distrito Departamentos/

Municipios/

Regiones

Delegados

(#)

Inspectores

forestales

(#)

Inspectores

puestos de

control (#)

Total

(#)

Presupuesto

2007 (C$)

I Puerto Cabezas,

Waspan

4 3 4 11

1,478,822

II Rosita, Bonanza,

Siuna,

Prinzapolka

4 2 4 10

1,054,881

III Nueva Segovia,

Madriz, Estelí

13 1 6 20

1,198,202

IV Chinandega,

León

7 2 9

893,500

V Rivas, Carazo,

Granada

9 1 10

991,699

VI Managua,

Masaya

11 11

877,630

VII Boaco,

Chontales

7 1 5 13

1,046,579

VIII Jinotega,

Matagalpa

12 2 6 20

1,047,258

IX RAAS 9 2 11 1,100,730

X Rio San Juan 5 5 1,190,913

Totales 81 9 30 120

Fuente: INAFOR

El siguiente cuadro (Cuadro 6) demuestra la relación entre el personal y presupuesto asignado y

el área total del distrito, el área total de bosque en el distrito, y el volumen de madera aprobado

para aprovechamiento para 2006.

Cuadro 6. Personal y Presupuesto por Áreas y Volúmenes de Aprovechamiento por Distrito

Distrito Area total

(ha)

Area de

bosque

(ha)

Vol.

aprov.

aprobado

2006 (m3)

Area total

/ persona

Area

bosque /

Persona

Vol

aprov./

Persona

Presu-

puesto/

Area

total

C$/ha

Presu-

puesto/

area

bosque

C$/ha

Presu-

puesto/

Vol

aprov.

C$/m3

I y II 3,281,968 2,434,056 36,925 156,284 115,907 1,758 0.8 1.0 69

III 742,920 164,883 37,975 37,146 8,244 1,899 1.6 7.3 32

IV 828,752 138,205 6,226 92,084 15,356 692 1.1 6.5 143

V 428,290 82,857 7,311 42,829 8,286 731 2.3 12.0 136

VI 407,588 57,989 2,862 37,053 5,272 260 2.2 15.1 307

VII 1,065,795 136,834 3,518 81,984 10,526 271 1.0 7.6 298

VIII 1,360,772 675,406 7,369 68,039 33,770 368 0.8 1.6 142

IX 2,754,632 1,625,441 3,451 250,421 147,767 314 0.4 0.7 319

X 754,090 394,859 12,879 150,818 78,972 2,576 1.6 3.0 92

Fuentes: INAFOR/SIRCOF y Elaboración propia

39

El cuadro demuestra que los cinco distritos que tienen mayor bosque (I y II, la RAAN, y IX, la

RAAS) y mayores volúmenes de aprovechamiento aprobado en 2006 (I, II, III, Las Segovias, y

X, Río San Juan) tienden a tener menos personal y presupuesto por área y volumen. Los

delegados y inspectores de la RAAN y RAAS tienen que atender entre 150,000 y 250,000

hectáreas totales y entre 79,000 y casi 150,000 hectáreas de bosque cada uno (y esto no toma en

cuenta el hecho que los inspectores de puestos de control no son personal que se mueve en el

territorio). El presupuesto por hectárea de bosque es C$ 0.7 en la RAAS y C$ 1.0 en la RAAN, el

mas bajo en todo el país. La relación entre personal y presupuesto y volumen de

aprovechamiento es mucho más bajo en la RAAN, Las Segovias y Río San Juan.

El nivel profesional de los delegados es alto, siendo casi todos ingenieros forestales, ingenieros

agrónomos o ingenieros agroforestales. Sin embargo, la rotación de personal es alta, en particular

por ser una temporada en que hubo cambio de gobierno reciente. Entre 13 delegados municipales

o distritales que fueron registrados en nuestro sondeo, 6 – casi la mitad – tenían 6 meses o menos

de estar en el puesto.

Según información que nos brindaron sobre sus oficinas y equipamiento (Cuadro 7), pocas

delegaciones tienen oficinas propias o suficientes computadoras para facilitar el trabajo. Aun

cuando casi todos tienen suficientes motocicletas para la movilización de los delegados, cuando

hay que viajar en grupo para inspecciones muchas veces tienen que ir en una camioneta de otra

institución.

Cuadro 7. Oficina y Equipamiento de Delegaciones INAFOR Estudiadas

Delegación Oficina propia Computadoras

propias

Motocicletas

propias

Camionetas

propias

Distrito Rio San

Juan

Sí 3 6 1

Municipal El

Castillo

Oficina del Proyecto

Austriaco

Compartida (1) 1 0

Municipal Diriomo/

Granada

Oficina de

MAGFOR

2 1 (compartida entre

2 personas)

0

Municipal Puerto

Cabezas

Compartida con

delegación distrital

2 2 0

Municipal Santa

Teresa/ San

Marcos/ La

Conquista/ Dolores

Oficina de

MARENA,

comparte también

delegación

municipal de

Diriamba/ Jinotepe/

La Paz/ El Rosario

2 (entre dos

delegados)

2 (entre dos

delegados)

0

Municipal

Mozonte/ Ciudad

Antigua

Oficina de Alcaldía 0 2 0

Distrito Rivas Alquilada 2 (todos los técnicos

comparten 1)

3 1

Fuente: entrevistas

40

En las delegaciones de INAFOR se hicieron los siguientes comentarios y recomendaciones.

Sobre el personal y la carga de trabajo:

* En los municipios con mucho bosque y aprovechamiento, como en Nueva Segovia, debe haber

un delegado y un inspector por municipio.

* Hay mucha carga de trabajo, lo cual fomenta hacer errores. El personal necesita tiempo de

campo y tiempo de oficina, y se acumula mucho trabajo, se atrasa en la información de sistema.

* En Puerto Cabezas y Waspan, hay 6 sectores (Puerto tiene 54 comunidades, Waspán tiene

108). Cada uno debe tener su técnico. Actualmente no se controla ni el litoral norte ni el litoral

sur por falta de personal.

Sobre la oficina central:

* Hace falta más capacitación de los delegados. Por ejemplo, a veces hay cambios de formatos

sin acompañamiento o capacitación sobre el cambio.

* El apoyo a las delegaciones debe ser constante.

* Los directores del área central no visitan las delegaciones.

* Para las oportunidades de estudio fuera del país se prioriza el personal a nivel central.

* Los asesores legales capacitan pero no acompañan. Las delegaciones piden asesoría legal

permanente, y/o la posibilidad de recoger la información y pasarlo a un abogado en vez de tener

que llevar los casos administrativos.

Sobre las oficinas y el equipamiento:

* A veces no hay delegaciones municipales en los municipios porque no hay condiciones; esto

incluye seguridad, movimiento forestal, accesibilidad, como en Prinzapolka.

* Es mejor si la delegación tiene su propia oficina y no tiene ni que alquilar (y a veces mudarse

con frecuencia) ni prestar ―hasta las sillas para visitas‖ de otras instituciones.

* Cada técnico debe tener su propia moto. Cada delegación debe tener GPS; en la RAAN, cada

técnico debe tener su propio GPS, además de su cinta, brújula, etc. Cada técnico debe tener su

propia computadora. Las delegaciones deben tener acceso a Internet.

* Debe haber más puestos de control. Los puestos de control deben tener radio y comodidades

para que no sean lugares muy incómodos para trabajar.

* Cuando se daña equipo de trabajo, como la moto, hay que presentar tres proformas al delegado

distrital y se pasa un tiempo indeterminado sin facilidad para movilizarse.

* Waspán necesita transporte acuático.

* Las oficinas necesitan donde archivar papeles con seguridad.

Sobre el presupuesto:

* La desconcentración no se acompañó con recursos. Solamente desde 2007 hay mejor

presupuesto, para nuevas motos, combustible.

* No hay recursos para hacer operativos los fines de semana.

* Debe haber suficientes fondos para gastos operativos; un delegado dijo que a veces tienen que

poner de su salario para cumplir con obligaciones.

* Un delegado dijo que deben ganar C$10,000/ mes en vez de C$5,000

41

Alcaldías/ Unidades técnicas

Como INAFOR, el presupuesto de los gobiernos municipales también ha incrementado en los

últimos años, tanto sus ingresos corrientes como las transferencias presupuestarias del gobierno

central. Los ingresos corrientes, sin incluir Managua20

, han incrementado de C$490.1 millones

desde 2003, hasta C$1,127.5 millones proyectados para 2007. Las transferencias han pasando de

un monto en el 2003, antes de la Ley de Transferencias, de C$156 millones a un estimado en el

2007 de C$1,278 millones. (Ajustando por la inflación sin embargo, el valor de las transferencias

en 2007 sería C$656.48 millones en córdobas de 200321

; el aumento de los ingresos corrientes en

términos reales de 2003 a 2007 representa un incremento de casi el 100%).

Cuadro 8. Ingresos Municipales (sin Managua), 2003-2007

Año

Ingresos

Corriente

(millones de

córdobas)

Transferencias

(millones de córdobas)

Ingresos Totales Municipales

(millones de córdobas)

2003 490.1 156.0 646.1

2004 575.5 387.7 963.2

2005 717.9 770.3 1,488.2

2006 (presupuestado) 1,063.7 913.8 1,977.5

2007 (proyectado) 1,127.5 1,214.9 2,342.4

Fuente: Moncada (2007)

Según datos nacionales de MARENA publicados en 200722

, casi todas las municipalidades

tienen unidades ambientales municipales (UAM), y todas estas unidades tienen la certificación

de su concejo municipal. Sólo un municipio en Chinandega, uno en la RAAS (para otro no hay

dato), dos en Estelí, uno en Matagalpa, y, ocho de nueve municipios en Madriz no tienen

UAMs.23

Un estudio de 2005 que abarcó 10 municipios en Rivas, 7 (de un total de 10) en Chontales, 12 en

Nueva Segovia y 5 de León Norte (miembros de AMULEON) encontró que 31 de los 34 tenían

unidades ambientales, y los otros 3 tenían un funcionario de otra área de la alcaldía designado

para tratar estos temas. En algunos casos, estas unidades son subordinadas directamente al

Alcalde, como en Nueva Segovia; en los otros casos, la mayoría, son subordinados al área de

Planificación y Proyectos. De los 34 responsables del tema ambiental, 23 son profesionales, 7

son técnicos superiores o medios, 2 son universitarios y 2 tienen nivel de secundaria.24

Como se

20

El autor explica: ―En los análisis siguientes, excepto en los del comportamiento global de las transferencias, se

excluye el municipio de Managua, ya que la distribución de las transferencias de recursos presupuestarios se le

calcula directamente (2.5 por ciento del total del monto) y el nivel de ingresos es igual al del resto de municipios

juntos, razones por la que su inclusión con el resto de municipios distorsionaría las conclusiones.‖ 21

Moncada 2007 op. cit. 22

M. Reyes García 2007 Informe Final Subcomponente Gestión Ambiental Local. Segundo Proyecto de

Municipalidades Rurales, Managua: MARENA, mayo. 23

Sin embargo, supimos de otros municipios que no tenían unidades, aunque tenían alguien asignado para tratar el

tema. 24

Munguía et al. 2005 op. cit.

42

mencionó anteriormente, entre 2006 y 2007 en Carazo, se formaron unidades técnicas

ambientales en 7 de sus 8 municipios.

Cuadro 9. Oficina, Equipamiento y Presupuesto de Unidades Ambientales Municipales Estudiadas

Municipio Numero de

Personal

Profesión o

nivel

académico

Espacio de

oficina

propio

Compu-

tadoras

propias

Motoci-

cletas

propias

Camion-

etas

propias

Presupuesto

asignado p/

forestal*

El Castillo 1 Técnico medio

forestal

Sí 2 1 1 compar-

tida

US$16,000/ 3

años, de

cooperación

San Carlos 1 Técnico medio

agrónomo

Sí 3 Compartida

con admin.

MARENA-

INAFOR-

MAGFOR

0 C$200,000

Bonanza

(convenio)

3 Ingeniero

Forestal,

Ingeniero

Agrónomo,

Ingeniero

Forestal

(estudiante 3

año)

Sí 1 (1

propia

mas 1

comprar-

tida)

1 0 2006:

C$115,000 +

C$78,000

proyectos;

2007:

C$36,000 +

C$21,000

proyectos

Macuelizo

(convenio)

2 Ingeniero

Agropecuario

y técnico

forestal

(estudiante

temporal)

Sí 1 1 0 C$16,000

San

Fernando

(convenio)

2 Ingeniero

Agropecuario

Compartida

con

delegación

distrital

2 2 0 C$55,000

Murra 2 Ingeniero

Agropecuario

y Ingeniero

Forestal

Sí Sí Sí 0 2006:

C$112,000**

2007:

C$132,000**

Ciudad

Antigua (convenio)

2 Ingenieros Sí Sí Sí 0 C$10,000 para

forestal de

C$54,000

ambiental

El Jicaro

(convenio)

1 Técnico

Forestal

Sí Sí Sí Compar-

tida con

alcaldía

C$65,490

unidad

ambiental

Santa

Teresa

1 Agrónomo Sí No

funciona

1 (propio del

empleado)

0 2006: 112,000

2007: 123,000

Buenos

Aires

1

compartido

con

planifica-

ción

No hay

unidad, resp.

de

planificación

asume medio-

ambiente

Oficina de

planificación

De

planifica-

ción

De

planifica-

ción

0 No hay

presupuesto ni

ambiental ni

forestal

43

San Juan

del Sur

1 No tiene

espacio

hasta este

año,

compartido

0 0 0 C$150,000 de

GTZ

Nandaime 1 Secundaria

completa

Compartida

con unidad

vivienda

1 1 0 No sabe

Fuente: entrevistas

* Solamente Santa Teresa y Murra incluyen salarios en este monto

** Total unidad ambiental. El presupuesto forestal es de C$10,000.

Sólo 4 de 18 funcionarios de las unidades ambientales (22%) tenían menos de 6 meses en el

trabajo, sugiriendo que los puestos en las Alcaldías han sido más estables que en INAFOR. Hay

que tomar en cuenta sin embargo que 2007 no fue un año de cambios electorales en las alcaldías,

por consiguiente hay más estabilidad actualmente pero no necesariamente en los momentos de

cambios de administración. Es notable que en algunas municipalidades hay responsables de

unidades ambientales que tienen entre 5 y 10 años en su cargo (San Carlos, Macuelizo, Bonanza,

Ciudad Antigua y El Jícaro). También es notable que cuatro de estos cinco son alcaldías que

tienen convenios con INAFOR.

Según esta pequeña muestra de municipios, parece ser más probable también que los municipios

con convenio tengan más de una persona asignada a la unidad ambiental, que sean ingenieros y

que tengan oficina propia y equipo en computadoras y motos. Parece que sea más probable que

tengan presupuestos, aunque sean pequeños, de la alcaldía (y no solamente de la cooperación).

Se puede identificar dos indicadores importantes a nivel municipal de su compromiso, y su

capacidad – compromiso porque demuestra su voluntad de invertir en el tema ambiental o

forestal y capacidad porque hay que reconocer que puede haber compromiso y interés de un

municipio pobre que simplemente no tiene la capacidad financiera (igual que hay compromiso de

parte de INAFOR, pero no hay presupuesto suficiente para tener la infraestructura deseada).

Estos son:

la presencia de una unidad técnica ambiental formada, institucionalizada y con su

propio personal, tomando en cuenta también el número de personal y su nivel

académico o profesional

una unidad que tiene su equipo para funcionar y un presupuesto de la alcaldía para

cubrir sus gastos (y la relación entre ese monto y los ingresos por actividades

forestales)

Se menciona el presupuesto ―de la alcaldía‖ porque la presencia de la cooperación externa,

proyectos y ONGs puede distorsionar los hallazgos. Por otro lado, la presencia de la cooperación

o un proyecto puede ser evidencia también de la capacidad de la Alcaldía de atraer esas

inversiones. Es decir, la cooperación puede ser en parte causa y en parte efecto de la capacidad.

Tomando en cuenta el papel tanto de estos proyectos como de las asociaciones de municipios, lo

importante es reconocer que la meta debe ser fortalecer la institucionalidad municipal y no

remplazarla. Una lección importante es que los estudios técnicos tienen que ser diseñados para

ser herramientas de la alcaldía; si no, solo quedan en papel. En este sentido otro indicador de

44

compromiso y capacidad puede ser la presencia y uso de herramientas de gestión como las

ordenanzas y las políticas o planes ambientales o forestales. Según MARENA, 32 municipios

tienen ordenanzas o resoluciones sobre planes ambientales municipales y gestión ambiental

municipal; 52 las tiene sobre el control y regulación del aprovechamiento de los recursos

naturales.25

Para aumentar el interés y compromiso de las autoridades municipales en estos temas, y para

mejor garantizar la continuidad en el tiempo de este compromiso, hay que involucrar a la

sociedad civil para que ejerza la presión necesaria sobre (y el control de) los funcionarios

elegidos.26

Por ejemplo, una CAM fuerte puede influir en el presupuesto municipal para que la

Alcaldía financie una unidad ambiental. Por otro lado, una alcaldía con visión puede utilizar la

CAM para aumentar su propia capacidad de gestión. Según la Asociación de Municipios de

Carazo, La Conquista es el municipio más pobre del departamento con poca capacidad

financiera, pero por el liderazgo de la Alcaldía, tiene la mejor CAM. Tiene un plan municipal

ambiental y un proyecto de fortalecimiento de la CAM. Las CAM pueden ser importantes en la

discusión y elaboración de políticas y planes y también en su implementación.27

El director de una asociación de municipios en el Pacífico hizo el cálculo que C$150,000 sería lo

necesario para tener una unidad ambiental con dos personas tiempo completo (C$100,000) y

gastos de movilización (C$50,000). En comparación con el promedio de ingresos totales actuales

de las municipalidades, esto sólo representa alrededor del 1.0%. Sin embargo, para municipios

de Categoría H (los de menos ingresos) como La Conquista, el cual solamente tiene ingresos

propios de menos de C$200,000 e ingresos de transferencias para gastos corrientes de otro

C$1,000,000 (datos de 2005)28

, este gasto representa una alta proporción (mas o menos el 12%).

¿Cómo es posible que Ciudad Antigua y Murra (departamento de Nueva Segovia), que también

son municipios de Categoría H, logran tener no solamente una unidad técnica ambiental sino dos

personas que trabajan en esas oficinas tiempo completo? En los dos casos, la Asociación de

Municipios AMUNSE le proporciona uno de los dos técnicos, pero el otro es pagado de la

planilla de la Alcaldía. También es notable que Murra recibió un poco más de C$100,000 en

ingresos de la actividad forestal en 200629

(Ciudad Antigua recibió C$18,000).

Gobiernos Regionales/ SERENA

Los gobiernos regionales todavía tienen una desventaja grande por tener que negociar cada año

su presupuesto en la Asamblea Nacional. Sin embargo, las transferencias del gobierno central a

la RAAN han incrementado sustancialmente (ver Cuadro 10). En términos reales, el aumento ha

sido menos pero es todavía significativo, subiendo casi un 70% desde 2003 para el Consejo de la

RAAN y para el gobierno, han más que triplicado. En el sur han subido menos, en un 50% para

el concejo y un 35% para el gobierno.

25

Reyes García 2007 op. cit. 26

Ver A.M. Larson 2006 Politicas Forestales Nacionales y Locales: Institucionalidad para la participación

ciudadana, Managua: Nitlapan-UCA. 27

CABAL 2006 op. cit. 28

INIFOM 2006, Anuario de las Finanzas Municipales 2005, Managua. 29

Según datos de INAFOR. Según datos de la Alcaldía, recibieron 72,000.

45

Cuadro 10. Transferencias del presupuesto nacional para las regiones autónomas

Transferencias totales del gobierno central (miles de córdobas)

2003 2004 2005 2006 2007

Concejo RAAN 27,856 33,758 36,260 40,131 57,479

Gobierno RAAN 10,000 12,158 25,380 25,808 38,914

Concejo RAAS 24,086 24,542 33,431 35,070 45,598

Gobierno RAAS 11,800 11,458 13,653 17,203 19,615

Fuente: Ministerio de Hacienda, hacienda.gob.ni

La Secretaría de Recursos Naturales (SERENA) de la RAAN tiene cinco personas que trabajan

en temas forestales, aunque solo el coordinador del componente forestal dedica el 100% de su

tiempo a este tema, y los otros, cuarto a medio tiempo. De los cinco, cuatro son ingenieros

forestales o agroforestales y una es ecóloga. El equipo tiene una gran continuidad, dado que

todos han trabajado en SERENA desde su formación en 2002. La SERENA está subordinada

directamente a la Dirección Ejecutiva del gobierno regional.

La SERENA tiene su propia oficina en los edificios del gobierno regional. El componente

forestal tiene su propia computadora y comparte otras con todos los técnicos de la oficina. Sin

embargo, la oficina no tiene transporte asignado. Si necesita una moto o una camioneta, tiene que

solicitarla al gobierno. Con respecto al presupuesto, SERENA tiene sus salarios asignados pero

no sus gastos operativos. Para cada actividad tienen que solicitar fondos.30

En 2005 el concejo regional de la RAAN debía haber recibido C$ 1,034,338.17, y de la RAAS

C$ 3,003,623.10, en concepto de ingresos por impuestos forestales, según datos de INAFOR (ver

Anexo 5).

Capacitaciones

Se nota por la información disponible que hay una alta cantidad de capacitaciones hechas en los

territorios sobre el tema ambiental, aunque hay menos sobre el tema forestal específicamente.

Solo el Segundo Proyecto de Municipalidades Rurales de MARENA hizo:

- capacitaciones dirigidas a las direcciones generales, direcciones territoriales y

UAM/alcaldías

• 46 actividades con 925 técnicos, 2003-2004

• 84 actividades con 2,494 técnicos, 2005-2007

- actividades de sensibilización y capacitación dirigidas a las UAM y otros actores

municipales (comunitarios, estudiantes, productores, políticos, etc.)

• 70 talleres e intercambios de experiencias con 1,143 participantes, 2003-2004

• 115 actividades con 5,500 participantes, 2005-2007

30

No fue posible conseguir una copia del presupuesto.

46

Entre las lecciones aprendidas de este proceso están: la importancia de ―alianzas estratégicas, la

complementariedad de esfuerzos, y la coordinación, … acercando la institucionalidad del sector

ambiental a la población.‖ También señala que la elaboración de normas como instrumentos de

gestión ―no queden en mano de la institución rectora, sino que tengan un carácter descentralizado

hacia las alcaldías‖, y que la asesoría y asistencia técnica de las delegaciones territoriales es

―indispensable‖.31

INAFOR hace capacitaciones para las delegaciones, especialmente sobre temas legales,

interpretación de las leyes, y metodología de trabajo (guías, etc.). Actualmente hay una

consultoría que visita las delegaciones para hacer capacitación sobre cartografía y GPS. Se hizo

una capacitación en manejo forestal, hecho por CATIE. Según el coordinador territorial, hace

falta más capacitación sobre cartografía con vínculo de SIG, técnicos de manejo forestal y

silvicultural, agroforestería, y manejo comunitario. Algunos delegados también mencionaron las

siguientes capacitaciones:

- germoplasma y semillas (Banco de semillas León)

- certificación forestal (consultor de INAFOR)

- identificación de maderas preciosas ya aserradas (Servicio Forestal EU y CITES)

- prevención y control de incendios (INAFOR central para la RAAN)

- manejo de áreas protegidas (MARENA)

El Departamento de Fomento de INAFOR hizo las siguientes capacitaciones en 2007:

- manejo de regeneración (10 capacitaciones con productores, regentes, municipalidades

y comunidades indígenas)

- viveros (10 viveros de 100,000 plantas con distritos)

- prevención de incendios (140 brigadas de 10 personas entrenado)

- sanidad forestal (2 cursos)

- plantaciones (4 cursos)

Dentro de los territorios los delegados también hacen capacitaciones:

- prevención y control de incendios a comunidades y el Ejército de la RAAN y también

en otros municipios a comunidades campesinas

- la ley forestal y la permisología a madereros, artesanos y público interesado, o a

campesinos

- manejo y establecimiento de plantaciones y de viveros a campesinos

- las reglas sobre áreas protegidas a productores e instituciones

Las Unidades Ambientales mencionaron las siguientes capacitaciones que ellas habían recibidas:

- la ley de veda (AMUNSE-Progresio, otros MARENA)

- la ley de delitos ambientales (INAFOR-AMUNSE, otros MARENA)

- normas técnicas de manejo forestal (INAFOR) o manejo de bosques (CATIE)

31

Reyes García 2007 op cit.

47

- formulación de proyectos (AMUNSE)

- incidencia ambiental (AMUNSE)

- género (AMUNSE)

- elaboración de términos de referencia (Prodelsa)

- identificación y evaluación de proyectos (IPADE)

- cursos de posgrado en gestión de cuencas (UCA) y política pública (UNI)

- diplomado en pagos por servicios ambientales (UNAM)

- inspecciones ambiéntales (MARENA)

- manejo de desechos sólidos (CECSA)

- uso de suelo y permisos ambientales (AMUC)

- manejo de información geográfica (IPADE)

- planificación estratégica forestal (FAO Facility)

- gobernanza forestal (gobierno regional-GTZ)

Las UAM habían hechas capacitaciones sobre los siguientes temas en su municipio:

- ley general del medio ambiente a comunidades del municipio

- modelo simplificado de aprovechamiento forestal a las comunidades de Bonanza

- legislación y marco legal a brigadas, CAM, productores

- manejo de cuencas a brigadas, CAM, productores

SERENA ha impartido varias capacitaciones y talleres en los municipios de la RAAN:

- prevención de incendios (después del huracán Félix) con comunidades y técnicos

municipales

- validación de áreas forestales comunitarios en comunidades indígenas

- desarrollo de planes estratégicos municipales

AMUNIC también ha hecho capacitaciones sobre temas forestales cuando las alcaldías lo piden.

Por ejemplo coordinaron con INAFOR en Ciudad Sandino para que impartiera talleres sobre

viveros, plantaciones y manejo. En El Rosario Plan Nicaragua financió un taller sobre este

mismo tema para técnicos de la Alcaldía, brigadas ecológicas, promotores de salud y líderes

comunitarios.

Además, AMUNIC coordina con el Instituto Centroamericana de Administración Pública

(ICAP) para que técnicos municipales participen en el diplomado de gestión ambiental en Costa

Rica. El diplomado es de 6 meses, tres meses presenciales y tres meses trabajando en un

proyecto para su municipalidad. Hasta ahora han participado 20 técnicos de unidades

ambientales de todas partes del país, mas 4 que están en el curso actualmente. AMUNIC esta

formando una red de gestores ambientales para seguir capacitando y retroalimentando los

participantes en ese diplomado. Un participante dijo que entre varios talleres y diplomados, esto

ha sido el más útil por ser más dirigido al perfil de su cargo.

Aunque no son capacitaciones, hay otras herramientas útiles que se deben mencionar como las

guías y folletos sobre la gestión ambiental y forestal. Por ejemplo, hay una guía metodológica

para elaborar planes ambientales (PAM) por Fuentes y Castillo (s.f.); y una guía sobre la

48

implementación de la ley ambiental por Jarquín, Ortega y Jorge (1998), Guía práctica sobre

derechos y responsabilidades ambientales en Nicaragua.

Con tantas capacitaciones uno podría preguntarse ― ¿por qué hacer más?‖ El problema no es

solamente la rotación de personal, lo cual afecta la calidad de las gestiones y el seguimiento y la

continuidad de las capacitaciones. El problema es también que siempre hay más que aprender: el

contexto cambia, hay nuevas leyes, hay nuevos experimentos para solucionar los problemas, y

hay nuevos problemas y/o problemas que no se resuelven fácilmente. Como dice Munguía et al.

(2007), para la gestión ambiental y forestal se necesita no sólo práctica sino también visión. No

son temas sencillos. Es necesaria la capacitación permanente.

49

SECCION II : PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACION

I. Introducción

Antes de proceder con la presentación de la propuesta de descentralización, esta introducción

presenta un breve resumen de los propósitos y la organización de esta sección.

La(s) propuesta(s) de descentralización están basadas en las tres esferas que abarca el

diagnóstico presentado en Sección I de este informe (desconcentración de INAFOR,

descentralización a los gobiernos municipales y ―regionalización‖ de los gobiernos regionales).

Entre otras cosas, están fundamentadas en el principio de separación de funciones, el fomento de

la participación municipal y el respeto y apoyo a la autonomía regional.

Los objetivos que guiaron la formulación de estas propuestas son32

:

- generar propuestas concretas y pautas que sirvan de guía al INAFOR para establecer

negociaciones directas con los Gobiernos Municipales y Regionales

- hasta donde sea posible, contemplar propuestas basadas en el marco legal actual o

cambios menores a nivel de resoluciones y disposiciones; sin embargo, algunas de las

preocupaciones o demandas importantes33

sí implican, o podrían implicar, cambios

legales

- garantizar una transferencia gradual y responsable de funciones con el propósito de

facilitar los trámites a los usuarios y fortalecer la gestión del desarrollo forestal sostenible

en los territorios

- promover la gestión de la administración y control forestal eficiente, eficaz y transparente

La sección sobre INAFOR (capítulo II) se concentra en el tema de la segregación de funciones.

El capítulo III sobre los Gobiernos Municipales propone una estrategia de descentralización

basada en el liderazgo e acompañamiento de INAFOR. El capítulo IV sobre las Regiones

Autónomas recopila algunas de las propuestas que están empezando a circular y resume algunas

pautas para una estrategia de regionalización. Cada capítulo recopila las lecciones más

importantes del diagnóstico y también, donde sea relevante, de otras experiencias, y está

organizado según los propósitos y la naturaleza del tipo descentralización que contempla.

32

Estas metas fueron acordadas en la reunión del comité técnico el 8 de Febrero, 2008, y/o fueron especificadas por

el Director de INAFOR William Schwartz y transmitidas a través de un correo electrónico de Erick Blandón el 13 de

Febrero, 2008. 33

Esto se refiere, en particular, a las funciones de INAFOR relacionadas con los procesos administrativos, y algunos

aspectos de las propuestas de ―regionalización‖.

50

II. INAFOR

Meta: la separación de funciones

Mecanismo: segregar funciones entre niveles y/o entre Direcciones

La separación de funciones requiere de la división de responsabilidades – normar, administrar,

controlar, auditar, procesar y sancionar – entre diferentes entidades para disminuir ―el riesgo de

que se puedan producir errores o irregularidades‖. Como la Ley Forestal actual establece que

INAFOR es el responsable de casi todas estas funciones, la propuesta contempla la segregación

de éstas, principalmente, dentro de la misma institución, aprovechando la estructura institucional

desconcentrada. La propuesta de estructura de funciones contempla modificaciones en las

siguientes secciones de este documento en la medida que se trata de las regiones autónomas y

gobiernos municipales con convenios de delegación de funciones.

A. Insumos para la propuesta

(1) Actualmente, INAFOR está encargado de proponer normas a MAGFOR, la administración de

todos los permisos de aprovechamiento, el control y monitoreo del aprovechamiento, la

auditoría, y el procesamiento y sanción de delitos administrativos. Una gran parte de estas

funciones es la responsabilidad directa de los delegados municipales de INAFOR (administrar y

controlar el aprovechamiento, procesar y sancionar delitos).

(2) Los delegados municipales tienen responsabilidad, en promedio, por dos municipios cada

uno. En el Pacífico, hay delegados que suelen atender a cuatro municipios, mientras en los

distritos donde hay más bosque y aprovechamiento (I, II, III, IX y X), cada delegación, entre

delegados y inspectores, atienden más área y volumen aprovechado con menos presupuesto.

Aunque el presupuesto de INAFOR ha aumentado significativamente en los últimos dos años, el

sector forestal todavía no tiene el presupuesto necesario para optimizar el sistema nacional de

verificación forestal.

(3) Los delegados municipales tienen una carga de trabajo fuerte, y mucha responsabilidad. En

algunos distritos, sienten la necesidad de apoyarse mucho en la oficina central, y en muchos

otros quisieran tener más apoyo. Su trabajo depende no solamente de capacidades técnicas

forestales sino también de habilidades de coordinación, negociación de conflictos, cabildeo, etc.

Muchos delegados pidieron más capacitación y acompañamiento.

(4) Con respecto al tema de control, hay que tomar en cuenta distintos esferas: el control del

trabajo del personal, de la implementación de los planes de manejo (incluyendo el control del

regente y el permisionario), de la actividad ilícita, de la industria y del ecosistema (de la cual la

madera es solo uno de sus recursos). Siempre tener claro a cual actividad se refiere puede ayudar

a aclarar funciones y también a coordinar funciones con otras entidades como los gobiernos

municipales en particular. Este tema se retoma en el estudio sobre la simplificación de trámites.

51

(5) Los delegados municipales investigan, procesan y sancionan delitos administrativos. Como

se mencionó en el diagnóstico, mucha gente (aunque no los abogados) cree que el hecho de ser

investigador y el juez sobre las anomalías hace al delegado ―juez y parte‖. Tal vez más

importante aún es el problema que los delegados no se sienten en la capacidad de analizar todos

los casos con suficiente conocimiento de la ley para asegurar que toman las decisiones correctas.

También, los delegados comentan que es difícil mantener una relación de supervisión y control

en los ámbitos municipales donde muchas veces tienen relaciones de amistad con los regentes. El

problema es similar con respecto a las Alcaldías: su trabajo depende de la posibilidad de

mantener una buena relación con ellas, a veces en términos muy prácticos (les da espacio para su

oficina o cuentan con ellos para la coordinación de actividades), que interfiere con su capacidad

de ―controlar‖ cuando éstas exceden su mandato (con o sin convenios).

B. La propuesta

- Segregar las funciones claves entre las diferentes entidades dentro de INAFOR: en

particular esto se refiere a los delegados municipales

- Aliviar la carga de trabajo y responsabilidad de los delegados municipales

Administración, control y auditoría

La propuesta contempla algunos cambios para cumplir con estos dos objetivos. El primero es

trasladar las funciones de control y monitoreo del aprovechamiento (permisos) desde las

delegaciones municipales a las delegaciones distritales de INAFOR. Las delegaciones

municipales tendrían la función principal de administración de permisos y del fomento (el tema

de anomalías se discute en la siguiente sección). El trabajo de fomento incluye la coordinación

con otras instituciones y entidades locales y, donde hay convenio, el delegado municipal debe

dar apoyo y ser acompañante de ese proceso (ver propuesta de descentralización).34

Las delegaciones distritales tendrían la función de coordinación del control y monitoreo. Además

del control del personal y coordinación de actividades de las actividades planificadas en las

delegaciones municipales y el distrito, ellos coordinarían el control de la actividad forestal a

través de los inspectores. Esto incluye el control de regentes, permisos, industria y convenios con

las Alcaldías.

Para llevar a cabo este trabajo, los inspectores cambian del perfil actual – principalmente de

controlar la madera en los puestos de control – a otro perfil con un nivel técnico mayor; también

se tendría que contratar más personal para este puesto. Su trabajo de control empieza después de

la entrega de permisos; es decir, cualquier inspección que se llevan a cabo como parte del

proceso administrativo para conseguir el permiso queda en las delegaciones municipales (ver

informe sobre simplificación de trámites).

La Dirección de Coordinación Territorial sigue con la responsabilidad principal del control y

monitoreo de manera periódica del trabajo de las delegaciones y de los regentes y

34

Según las entrevistas para el diagnóstico, el control de los convenios también es responsabilidad actual de los

delegados municipales, aunque no aparece en la ―Descripción de Cargo de Trabajo‖ que nos facilitaron para

Acoyapa (posiblemente porque Acoyapa no tiene convenio).

52

permisionarios, a través de su Departamento de Monitoreo y Seguimiento. Esto es y ha sido una

especie de auditoría interna.

Con respecto a la auditoría, sin embargo, se recomienda que haya una entidad fuera de esta

Dirección para hacer la auditoría interna del sistema entero y para coordinar las auditorías

externas (la Dirección de Coordinación Territorial se ha coordinado con las pocas auditorías

externas que se han hecho hasta ahora). Sin embargo, esto es el tema de otra consultoría, por

consiguiente las recomendaciones aquí son muy preliminares y solamente tomando en cuenta el

tema de la segregación de funciones.

Los principales responsables del control de ecosistemas, y apoyo en el control de las actividades

ilícitas, serán los gobiernos municipales y las instituciones ligadas a las políticas locales

forestales y ambientales, como las Comisiones Ambientales Municipales (CAM) y las

Comisiones Municipales Forestales (COMUFOR). Estas comisiones pueden jugar un papel de

vigilancia en general, además de fomento, formulación de políticas, etc.

Procesamiento y Sanción de Anomalías

En el taller de discusión sobre esta propuesta (24 Abril 2008), no se logró el consenso sobre el

tema de las anomalías. Por un lado, se acordó que los delegados municipales deben seguir

abriendo los procesos, lo cual también está establecido por ley. Por otro lado, con respecto a la

decisión o sanción, sin embargo, algunos participantes creían que esto debe seguir como la ley

establece actualmente (el delegado municipal), y otros proponían que se hiciera en otro nivel. Se

propuso el nivel del delegado distrital, pero hubo preocupaciones (1) por la cantidad de trabajo

que esto implicaría y (2) por la misma falta de conocimiento de la ley que expresan los delegados

municipales.

Quien sea que tome esta decisión, se propuso tener apoyo legal a nivel de los distritos. Dado la

dificultad económica de cumplir con esta propuesta, sin embargo, se hizo la solicitud de que los

asesores legales a nivel central sean asignados para atender a territorios específicos, para que

cada delegación tenga una persona a quien recurrir en caso de necesitar asesoría.

Aunque no se logró hablar en el taller más allá de estos primeros procesos, parece lógico que el

Recurso de Revisión no debe ser procesado y resuelto por el mismo delegado municipal. Este

cambio, sin embargo, implica revisiones de las leyes 290 y Decreto 73-2003. Estos cambios

legales deben contemplar que la decisión sobre el Recurso se tome en un nivel superior al que

toma la decisión en el primer proceso.

Relación con las Municipalidades Los delegados municipales deben tener una relación directa de seguimiento, acompañamiento y

apoyo a las oficinas técnicas municipales, en particular donde hay convenios entre INAFOR y la

municipalidad. Esta relación debe ser facilitada por una oficina central de apoyo y coordinación

municipal, como parte de la estrategia de descentralización de INAFOR. Actualmente existe

personal que esta encargado de las relaciones con las municipalidades, pero no tienen una

ubicación clara en las estructuras de INAFOR y tampoco tiene una unidad propia (ver la

53

siguiente sección de este informe para más información sobre el papel de esta oficina o unidad).

El distrito, como la entidad principal de control y monitoreo, debe ejercer el control sobre los

convenios.

Cuadro 11: Propuesta(s) de Segregación de Funciones de INAFOR

Entidad/ Actor Funciones Actuales* Propuesta

Delegado

Municipal

INAFOR

-administración de permisos (comercial

y no comercial

-control y monitoreo de

implementación de permisos (aprovech

e industria) / evaluación de regentes

-seguimiento y control de convenios

con Alcaldías

-procesamiento y sanción de anomalías

(admin.)

-desarrollo de planes que integran los

diferentes actores locales en el fomento

(Alcaldías, ONGs, población etc.)

-administración de permisos comerciales (ver

simplificación de tramites sobre permisos no

comerciales y otros)

-seguimiento y apoyo de convenios con

Alcaldías (ver sección sobre municipios)

-procesamiento de anomalías

-sanción de anomalías (?)

-desarrollo de planes que integran los

diferentes actores locales en el fomento

(Alcaldías, ONGs, población etc.) a nivel

municipal

Delegado Distrital

INAFOR

-coordinación y supervisión de

delegaciones municipales (POAs,

recursos humanos, financieros etc.)

-control y supervisión del

aprovechamiento

-coordinación y ejecución de estrategias

de participación ciudadana

-coordinación y supervisión de delegaciones

municipales

-coordinación de control y monitoreo de todos

los aspectos del aprovechamiento lícito, ilícito

e industria (a través de inspectores)

-control de convenios y los permisos que

otorgan las Alcaldías (a través de inspectores)

-coordinación y ejecución de estrategias de

participación a nivel de distrito

-sanción de anomalías (?)

Inspectores de

INAFOR (unidad

ejecutor debajo

de la Delegación

Distrital)

-apoyar a los delegados municipales

-control y monitoreo en puestos de

control

-apoyar a los delegados distritales

-control y monitoreo del aprovechamiento

forestal e industria, incluyendo evaluación de

regentes, permisionarios y Alcaldías

División de

Coordinación

Territorial

-supervisión y apoyo a las delegaciones

-promoción y seguimiento de convenios

con gobiernos municipales (y otros)

-vigilancia del aprovechamiento;

aprobación, evaluación y fiscalización

de planes de manejo

-supervisión y apoyo a las delegaciones

-promoción y seguimiento de convenios con

gobiernos municipales (a través de Oficina de

Apoyo Municipal, ver abajo)

-control y monitoreo de manera periódica de

las delegaciones y el aprovechamiento a través

del Dept de Monitoreo y Seguimiento

-(también se puede hacer este control y

monitoreo a través de auditores forestales

contratados)

Dept. de

Monitoreo y

Seguimiento

(unidad ejecutor

debajo de la

División de

Coordinación

Territorial)

-seguimiento a los planes de manejo,

las industrias madereras y los regentes

-en la práctica: control y monitoreo de

una muestra de delegados municipales,

planes de manejo y regentes

(supervisión periódica)

-control y monitoreo de una muestra de

delegaciones distritales con sus ramales

municipales, tanto a nivel de Alcaldía e

INAFOR, que incluye revisión de

administración, visitas de campo y evaluación

de regentes

54

Oficina de

Auditoria Interna

INAFOR **

-auditoria financiera interna -auditoría no solo financiera sino también del

aprovechamiento y de las unidades de

INAFOR relevantes y los firmantes de

convenios

-coordinación de la auditoría externa en todo

el sistema

Oficina de Apoyo

Municipal

INAFOR (Nueva,

central), debajo

de la División de

Coordinación

Territorial

No existe (hay personal en la División

de Coordinación Territorial pero no

tiene una ubicación clara ni es una

unidad propio, hacen solamente algunas

de las funciones contempladas)

-capacitación y facilitación de

acompañamiento de Alcaldías

-seguimiento y apoyo de convenios con

Alcaldías

-ver sección sobre gobiernos municipales para

mucho mas detalle

Alcaldías, CAMs,

COMUFORs

-participan en la administración y el

control de permisos

-control de ecosistemas y participación en

control de extracción sin permiso

-recibir información sobre todo

aprovechamiento para control y fomento

-participación en lo que dice la ley (Audiencia

Pública)

-participación en lo que se define en

convenios (permisos menores, ver

Simplificación de Trámites)

*Las funciones mencionadas aquí son el resultado de la revisión del Manual de Organización (los que allí

aparecen) y la Descripción de Carga de Trabajo de los delegados municipales y distritales, y entrevistas

con delegados y con la Dirección de Coordinación Territorial. Solo se mencionan las funciones

principales que son los mas relevantes para la segregación de funciones.

**La propuesta sobre la auditoría forma parte de otra consultoría; esto es una propuesta muy preliminar.

Nota: En esta esquema, las funciones de administración y control quedan dentro de la Dirección de

Coordinación Territorial pero en distintos niveles territoriales. El Departamento de Monitoreo y

Seguimiento, debajo de esta Dirección, también ejecuta un especie de auditoría por la forma en que se

concibe el control en ese nivel.

C. Necesidades para la Implementación

En el taller de discusión sobre esta propuesta, se hicieron algunas sugerencias o solicitudes sobre

los cambios o recursos necesarios para llevar a cabo las funciones antes mencionadas.

Cambios Estructurales

En el interés de disminuir la cantidad de trabajo tanto de los delegados distritales como

municipales, y así lograr un mejor control del sector, se mencionó el ―ideal‖ de tener un delegado

por municipio. Sin embargo, tomando en cuenta las restricciones económicas, se pidió un

análisis de la conformación de los distritos y su revisión de acuerdo a las operaciones forestales.

Un cambio en la estructura de los distritos no implica cambios legales.

55

Recursos Humanos

También se hizo la solicitud, mencionada arriba, de tener un asesor legal por distrito, sin

embargo, siendo consiente sobre las limitaciones presupuestarias, se acordó pedir que la asesoría

legal sea asignada para responder a un territorio específico.

A nivel de distrito, se pidió tener un responsable de industrias forestales. Por ejemplo, se podría

contratar un inspector que se especializa en industria en los distritos con más presencia de

industrias.

Con respecto al control y monitoreo, habría que aumentar el perfil técnico de los inspectores

forestales y contratar mas personas para estos puestos.

Equipo e Infraestructura

Se pidió:

-GPS y equipos de computación, incluyendo software para SIG como Arcview

-Mobiliario de oficina para las delegaciones municipales (archivadoras, escritorios, sillas)

-Equipos dasometricos

-hojas cartográficas

Se recomendó formular un proyecto para la construcción de oficinas en las delegaciones

distritales o bien para el acondicionamiento de locales estatales para el funcionamiento de las

oficinas de INAFOR.

Capacitaciones

Los participantes mencionaron las siguientes solicitudes de capacitación en administración y

coordinación:

-sistemas internos de manejo administrativo

-procesos administrativos para anomalías

-formatos y guías (papelería interna de INAFOR)

-metodologías de capacitación

También se hicieron solicitudes de capacitación sobre temas técnicas en la siguiente materia:

-cartografía y SIG

-sistemas agroforestales

-ordenamiento forestal

-silvicultura

-medición forestal

-dendrología forestal

-tecnología de la Madera

56

III. Descentralización a los gobiernos municipales

Meta: fomentar la participación responsable de los gobiernos municipales en la gestión forestal

sostenible

Mecanismo: firmar convenios de cooperación INAFOR – Gobiernos Municipales de manera

piloto como parte de una estrategia de descentralización que incluye el acompañamiento y la

creación de capacidades

Nicaragua tiene la ventaja y el reto de construir la gestión municipal forestal sobre la base de las

instituciones locales ambientales. Esta situación presenta una ventaja en el sentido que ya ha

habido mucho trabajo anterior con las municipalidades respecto a la preocupación por el cuido

del ambiente y los recursos naturales, incluso en la formación de instituciones como las unidades

técnicas y comisiones ambientales, y los planes, políticas y ordenanzas relacionados al tema.

También presenta un reto para INAFOR por la dificultad de tomar el liderazgo respecto a la

gestión de los recursos forestales, lo cual incluye una reorientación del pensamiento de tendencia

ambientalista que desconfía del aprovechamiento hacia una gestión a favor del aprovechamiento

sostenible, y según el nuevo borrador de política forestal, hacia una gestión que favorece más a

los dueños de bosque. El desarrollo de una estrategia de descentralización presenta una

plataforma y una oportunidad para hacer esto.

La propuesta para la estrategia se hace en base a la decisión de no buscar cambios inmediatos en

las leyes actuales del país. Sin embargo, se propone que el proceso contemple cambios a

mediano plazo, creando mientras tanto las condiciones necesarias para que sea posible

descentralizar a través de la ley en vez de los convenios. Este propósito genera más confianza en

el proceso y también toma en cuenta el hecho que el convenio no representa una modalidad de

descentralización según las mismas definiciones en las leyes del país. El mecanismo del

convenio tiene desventajas:

- la participación municipal se establece como privilegio que se puede retirar, en vez de ser

un derecho y una responsabilidad que hay que asumir por el bien de la población y los

recursos

- esta realidad interfiere con la dinámica de control local, porque la decisión sobre la

participación municipal se toma desde INAFOR

- tiene el riesgo de fomentar el abuso al corto plazo por ser visto como una forma de

acceder a recursos de manera temporal, antes que se retire.

También hay que dejar planteada la opción de considerar cambios mayores. Hay varios

funcionarios de INAFOR y también otros actores que han propuesto que – a largo plazo – las

delegaciones municipales de INAFOR pasen a ser oficinas municipales de las Alcaldías. Esta

opción no se desarrolla aquí, pero no sería incompatible con la separación de funciones

actualmente contemplada en la propuesta.

57

A. Insumos para la propuesta

Lecciones aprendidas en Nicaragua

(1) Los convenios de delegación de funciones no han sido, en general, buenos experimentos para

la descentralización. Se dieron sin acompañamiento, monitoreo o seguimiento de INAFOR; en

algunos casos se dieron abusos de poder, defendiéndose las Alcaldías en los mismos convenios.

A pesar de los problemas, su mayor éxito fue mejorar la relación entre Gobiernos Municipales e

INAFOR después de un período de mucho conflicto. Se pueden construir nuevos convenios

sobre esta nueva base.

(2) Hay Alcaldías que han abusado de su poder, con y sin convenios. Sin embargo, no se debe

confundir el interés político de los Alcaldes y sus Asociaciones de defender su autonomía y

autoridad como líderes legítimos de sus jurisdicciones con los abusos de poder y violaciones

claras de la ley.

(3) Los técnicos ambientales municipales responsables pueden ser un aporte para los delegados

de INAFOR. En particular pueden aliviar la carga de trabajo, y también muchas veces conocen

mejor el ámbito social y político local.

(4) Se puede estimar el nivel de compromiso y capacidad técnica de un gobierno municipal en el

tema ambiental-forestal por: el personal, presupuesto y equipo (de oficina y transporte) que

dedica la Alcaldía a su oficina ambiental; la existencia y el uso de resoluciones locales sobre el

tema; el uso de los ingresos de los impuestos forestales.

(5) En general los delegados de INAFOR han visto la participación de los gobiernos

municipales en la gestión forestal principalmente como una manera de aliviar su carga de

trabajo, y no como su derecho o deber como máximos líderes a nivel municipal.

Lecciones aprendidas en otros países35

(1) La descentralización demasiado rápida, sin acompañamiento y control, incluyendo la

carencia de mecanismos claros de rendición de cuentas ―hacia arriba‖ y ―hacia abajo‖, puede

fomentar el abuso del poder y de los recursos forestales (por ej., Indonesia).

(2) Los gobiernos municipales, en general, no tienen mucho interés en una nueva carga de

trabajo que no trae beneficios (a) políticos y/o (b) económicos. Un programa efectivo de

descentralización busca fomentar el reconocimiento del beneficio político de la gestión forestal

35

Insumos importantes para esta sección incluyen varios documentos del proyecto BOSCOM/INAB de Guatemala y

varias entrevistas y consultas con su director, Yovani Alvarado; y dos revisiones de la literatura internacional sobre

el tema (A.M. Larson 2005 ―Democratic Decentralization in the Forestry Sector: Lessons Learned from Africa, Asia

and Latin America,‖ en C. Colfer y D. Capistrano, eds. The Politics of Decentralization: Forests, People and Power,

Earthscan: London, pp. 32-62; A. Larson y F. Soto, ―Decentralization of Natural Resource Governance Regimes,‖

Annual Review of Environment and Resources 33, 2008).

58

sostenible, según las características de cada municipio (incluso escasez de agua)36

, además de

fomentar ingresos hasta donde sea posible.

(3) Sin embargo, ―la sostenibilidad del proceso en Guatemala esta más fundamentada en la parte

social y política que la financiera‖ (Alvarado, com. pers.). Es decir, cuando la oficina

forestal/ambiental se orienta mediante procesos participativos y atiende a las necesidades de la

población (―servicio social‖), se fomenta la confianza en el gobierno municipal (―interés

político‖).

(4) Elementos claves de éxito son:

- La generación de un clima de confianza (instituto forestal- gobiernos municipales) y no

de conflicto (gobiernos, sector privado, ciudadanos en general)

- el interés y motivación del gobierno municipal, incluyendo el Alcalde, el Consejo y el

técnico encargado del tema

- el compromiso de parte de la administración forestal del Estado con el proceso

- el apoyo de instituciones que fomentan la comunicación, coordinación y consenso como

consejos de desarrollo, mesas de concertación

- el apoyo de mecanismos financieros como incentivos forestales

(5) El éxito depende en gran medida de ―la actitud e iniciativa‖ de los técnicos que dirigen estas

actividades, todavía más que su formación académica, aunque los técnicos idóneos tienen las dos

cosas. El proceso de selección del técnico forestal municipal fue una parte muy importante de la

formación de estas oficinas en Guatemala.

(6) La participación de los gobiernos municipales, en alianza con el Instituto Forestal, permitió

que éste extendiera su cobertura estratégica ―de llevar la gestión de los servicios forestales hacia

las comunidades más lejanas y ha fortalecido el liderazgo de las autoridades municipales‖

(evaluación Guatemala).

(7) La participación de los gobiernos municipales en la gestión forestal ha fomentado ―un cambio

en la percepción de las municipalidades en relación con su responsabilidad en el manejo de los

recursos naturales del municipio‖ (evaluación Guatemala).

B. La propuesta de descentralización

Principios y metas

(1) Según la ley, los gobiernos municipales son los responsables principales del desarrollo

socioeconómico y de la conservación del ambiente y los recursos naturales de su jurisdicción

municipal. Según la Constitución, su opinión tiene que ser tomada en cuenta antes de la

autorización de contratos de explotación de recursos naturales. La estrategia de descentralización

debe fomentar la capacidad de los gobiernos municipales de llevar a cabo estas funciones de

36

Por ejemplo, un buen técnico resulta en más personas atendidas, lo cual resulta en más apoyo político para el

gobierno municipal.

59

manera responsable. Esto debe ser el énfasis o espíritu de los convenios y no simplemente la

delegación de permisos.

(2) La descentralización debe respetar el principio de la separación de funciones.

(3) Debe estar basado en la gradualidad, la creación de capacidades y el respeto mutuo entre

INAFOR y las municipalidades.

(4) Se debe construir la legitimidad e institucionalización de este proceso, en particular en común

acuerdo entre INAFOR y las asociaciones municipales como AMUNIC. Esto incluye las metas a

corto, mediano y largo plazo y el trabajo en conjunto para fomentar la gestión forestal

responsable y controlar las acciones ilegales de los gobiernos municipales.

La selección de municipios

(1) Los municipios para un pilotaje deben tener un alto potencial para el éxito, para así mejor

aprender haciendo, construir una base más fuerte para la extensión a otros municipios y poder

utilizarlos como ejemplo para ésos también. La experiencia de Guatemala encontró tres variables

entre los más importantes para el éxito, con respecto a la selección de municipios para trabajar en

sus primeras fases en la formación de oficinas forestales municipales. Estos incluyen:

- el nivel de la actividad forestal (medido en términos de permisos otorgados),

- el potencial forestal (de manejo o de reforestación) y

- el interés del Gobierno Municipal (pero no solo del Alcalde sino de todo el gobierno).

(2) Las primeras dos variables son importantes en parte por la generación de fondos. En

Nicaragua el potencial económico varía con respecto a Guatemala (donde hay un fondo

importante de incentivos forestales para la reforestación) según las fuentes de financiamiento

(proyectos que podrían ser financiados por FONADEFO, por ejemplo, o por la cooperación

externa). La generación de fondos de parte de las municipalidades tiene fines prácticos pero

también estratégicos: el apoyo de INAFOR en la generación de fondos también promueve la

confianza entre las dos instituciones.

(3) Un análisis de AMUNSE en Nueva Segovia llegó a la misma conclusión sobre la importancia

del interés del gobierno municipal. Esto sugiere que es más importante trabajar con municipios

interesados, en varias regiones del país, que con un bloque de municipios ubicados en un solo

departamento. El interés puede incluir los indicadores mencionados en Lecciones Aprendidas en

Nicaragua, numeral (4).

Aspectos institucionales

(1) Se recomienda establecer un equipo, división o programa dentro de INAFOR que se encarge

de negociar, dar seguimiento y facilitar las relaciones entre INAFOR y los gobiernos

municipales. El equipo puede ser pequeño; no debe remplazar el trabajo de las otras oficinas sino

facilitar las relaciones necesarias para que las municipalidades tengan el apoyo en la formación

de capacidades y otros aspectos relevantes en cada una. Este equipo debe tener las capacidades

no solo técnicas sino también sociales y políticas necesarias para llevar a cabo este trabajo. Para

60

que avance el proceso, debe tener una clara visión de los propósitos de la descentralización y ser

sus promotores dentro de INAFOR. Abajo se refiere a este equipo genéricamente como la

―oficina de apoyo municipal‖.

(2) La dirección de INAFOR y esta oficina de apoyo municipal deben fomentar, dentro del

mismo personal de INAFOR, el entendimiento de los principios y metas presentados en

secciones anteriores, para la apreciación del proceso de descentralización hacia las

municipalidades.

(3) INAFOR debe formular un estudio base que se lleve a cabo con los municipios indicados y

metas e indicadores de éxito. Se deben programar y llevar a cabo reuniones de seguimiento cada

tres meses; deben ser ―sistemáticas, periódicas y promovidas desde fuera porque de otra forma

no se realizan‖. Sin embargo, la calidad del acompañamiento es más importante que la cantidad:

este ―debe ser orientado a promover cambios‖ (evaluación Guatemala).

(4) Los técnicos municipales deben, por ley, ser acreditados por INAFOR. Se puede desarrollar

un proceso de acreditación conforme a las capacidades necesarias para llevar a cabo las

responsabilidades municipales establecidas en los convenios. Como esto no contempla, por lo

menos el momento, la administración de permisos mayores/ comerciales, esta acreditación no

tiene que ser a nivel de regencia. Si en un futuro se contempla la entrega de estos permisos por

los gobiernos municipales, se podría exigir el nivel de regencia.

Pautas sobre los convenios

(1) Los convenios hasta ahora han sido muy generales y sin procedimientos establecidos para

llevar a cabo cada uno de las responsabilidades acordadas; tampoco han aclarado aspectos sobre

seguimiento, acompañamiento, capacitación o sanciones. Cada función de la municipalidad debe

contemplar a) la capacitación y asistencia técnica necesaria y quien lo va a ofrecer (cual oficina

de INAFOR u otra institución/organismo firmante), b) el equipo requerido y como se va a

conseguir, c) el aporte financiero necesario y quien lo va a financiar o a que fondo se piensa

aplicar. El convenio debe aclarar las actividades que se consideran sujeto a sanción y las

sanciones que serán aplicadas en cada caso.

(2) Los convenios pueden incluir no solamente INAFOR y el Gobierno Municipal sino también

otros actores importantes como MARENA, comunidades indígenas, las Asociaciones de

Municipios, y otros, cada uno con su papel definido. Por ejemplo, un contrato con INAFOR

podría incluir financiamiento y capacitación de una ONG u otra entidad que trabaja en el

municipio. Sin embargo, INAFOR debe tener la primera responsabilidad sobre su seguimiento y

monitoreo.

(3) Los convenios pueden y deben contemplar el apoyo con respecto a funciones que ya son

descentralizadas o que son compartidas, como el fomento forestal, en el sentido que, en vez de

ser convenios de delegación de funciones, sean convenios de apoyo institucional a la capacidad

municipal para fomentar la gestión forestal sostenible.

61

(4) Como estrategia de mediano plazo los convenios deben tener vigencia no de un año sino de

dos para empezar, aunque habría que vigilar todavía más por su cumplimiento en períodos de

cambio de gobierno.

(5) La municipalidad debe comprometerse a:

- asignar personal, local y mobiliario mínimo

- asignar medio de transporte y combustible

- tener/contratar el técnico adecuado para el tema forestal, conseguir su acreditación según el

proceso establecido por INAFOR, y apoyar su participación en los otros procesos de formación

de capacidades desarrolladas

- mantener informado al delegado municipal de INAFOR sobre todas las actividades forestales

que se llevan a cabo de parte de la Alcaldía, incluyendo los permisos, actividades de control, etc.

- crear un fondo forestal municipal de todos los ingresos forestales para reinvertir en la actividad

forestal/ambiental

- desistir de actividades consideradas ilegales por las cortes nacionales

- promover la participación de dueños de bosque, comunidades indígenas y la ciudadanía en

general en la gestión forestal sostenible

- exigir y dar seguimiento a la reforestación (o cuido de la regeneración donde sea relevante) en

todos los casos de permisos entregados por la Alcaldía

(6) INAFOR debe comprometerse a:

- apoyar a la coordinación y seguimiento de las actividades del técnico forestal, informar a y

coordinar con el técnico forestal y la Alcaldía en general con respecto a todas las actividades

forestales que INAFOR se lleva a cabo en el municipio, incluyendo permisos, actividades de

control, etc. (la delegación municipal)

- incluir a la Alcaldía en todo lo que exige la ley y tomar en cuenta su opinión sobre la entrega de

permisos37

- coordinar con las Alcaldías y las oficinas técnicas en su planificación de actividades y en la

organización del acompañamiento, capacitación y asistencia técnica, de parte de su ―oficina de

apoyo municipal‖

- garantizar la capacitación necesaria para la acreditación del técnico

- monitorear y controlar los permisos otorgados por INAFOR y por la municipalidad y aplicar

sanciones en su debido caso, de parte de su delegación distrital

- apoyar a las municipalidades en su capacidad de acceder a los fondos disponibles para el apoyo

a la gestión forestal sostenible, como FONADEFO, futuros fondos REDD (Reducción de

Emisiones por Deforestación en Países en Desarrollo)

(7) Actividades a descentralizar:

37

Actualmente esto aparece en los convenios como la entrega de permisos de manera mancomunada. Creo que esta

correcto, en principio, no entregar permisos sin que la Alcaldía este de acuerdo, dando los argumentos necesarios

para convencerla si esta equivocada. Esto ya se esta haciendo mucho en la práctica. Sin embargo, creo que, a

mediano plazo, la meta debe ser crear la confianza y los acuerdos necesarios para que no sea necesario consultar

sobre cada uno de los permisos. Tampoco sería necesario que dos técnicos participan en las inspecciones de campo

para los mismos permisos, así ahorrando tiempo, trabajo y gastos.

62

- los permisos menores (no comercial y comercial urbano, por ejemplo)

- el transporte dentro del municipio

- apoyo para el control del transporte de madera

- control sobre tala y comercio ilegal y de cambios de uso de la tierra

- otras actividades que se acuerdan entre las partes y que respetan los principios de la estrategia

de descentralización y las leyes en la materia

(8) El primer paso para la municipalidad en función del convenio es hacer su POA de actividades

forestales, con metas y actividades específicas, con el apoyo de INAFOR (si es necesario) y en

coordinación con INAFOR.

(9) Otro paso importante para la municipalidad en función del convenio sería hacer diagnósticos

forestales y formular una política forestal municipal, con el apoyo de y en coordinación con

INAFOR, de manera participativa, y apoyándose en las estructuras institucionales relevantes

como los COMUFOR, CAM y GOFO (ver sección sobre formación de capacidades). Este

proceso puede ser parte del proceso de formación de capacidades AVAR (ver abajo).

Financiamiento

Para las municipalidades:

El proyecto piloto de descentralización debe empezar, si es posible, en las municipalidades que

tienen bosque e ingresos del aprovechamiento forestal.38

Estos fondos deben ser invertidos en las

actividades forestales: se puede contemplar una reforma a la Ley Forestal para exigir la

reinversión de los ingresos municipales de las recaudaciones forestales del Estado (25% en las

regiones autónomas y 35% en el resto del país) en estas actividades. Para mientras los convenios

deben establecer este acuerdo.

La municipalidad debe aportar de su presupuesto el salario del técnico municipal forestal/

ambiental.

Los fondos recaudados del registro de motosierras deben alimentar el fondo forestal.

Se puede contemplar acordar una tasa nacional (nominal) para los trámites para permisos

menores, fondos que también pueden alimentar este fondo.

Con el apoyo de INAFOR, las municipalidades con convenios pueden desarrollar viveros

municipales para la venta de arbolitos.

Con el apoyo de INAFOR y el programa de formación, las municipalidades deben generar las

capacidades para aplicar a fondos como FONADEFO, el fondo ambiental de FISE, fondos

REDD, PPP y otros.

38

Pero no en exclusión de municipalidades que están dispuestos a invertir otros fondos.

63

Se puede aplicar a fondos de la cooperación externa para garantizar la compra del equipo

mínimo necesario para las actividades forestales, como equipo de medición.39

Para INAFOR:

√ INAFOR debe aportar de su presupuesto para el personal encargado de la oficina de apoyo

municipal (mínimo dos personas).

√ Para el desarrollo de todos los instrumentos necesarios para la implementación de la estrategia

de descentralización, se puede contratar a consultores de corto plazo con fondos de la

cooperación externa. Los productos específicos son:

(1) Selección y monitoreo de municipalidades:

a. el criterio para la selección de municipios y la recopilación de la información

necesaria para la evaluación del criterio (sin embargo, esto debe ser basado

principalmente en la demanda municipal40

; hay que estudiar la factibilidad de

incluir varios municipios de diferentes regiones y departamentos)

b. formato y metodología para la línea base y el monitoreo y seguimiento de los

convenios: la metodología debe basarse por lo menos parcialmente en la auto-

evaluación de las municipalidades y será llevado a cabo entre estas y la oficina de

apoyo municipal

(2) Diseño de programas de formación de capacidades y propuestas para financiamiento (Ver

Formación de Capacidades):

a. diseño del proceso de acreditación de los técnicos municipales, negociación con

universidad para diplomado y propuesta de financiamiento

b. diseño de la formación de capacidades proceso AVAR para las municipalidades y

la propuesta de financiamiento

c. diseño e implementación de un sondeo de brechas de capacidades de los

delegados municipales relevantes para su papel en el acompañamiento de las

municipalidades en la estrategia de descentralización; formulación del proceso de

formación de capacidades y la propuesta de financiamiento

√ Para la implementación de los programas de formación de capacidades, se puede gestionar

fondos de la cooperación externa. Establecerse como líder en la intersección de los temas de la

descentralización, lo forestal y la forestería comunitaria posiciona a INAFOR en el lugar idóneo

para abogar por fondos de tres donantes que buscan apoyar en estos tres temas y que hasta ahora

no han sido abarcados de manera conjunta: Banco Mundial, DANIDA, GTZ. Fortalecerse como

líder en la gestión forestal sostenible también le permite abogar por un porcentaje mayor del

presupuesto nacional y de otros fondos como PRORURAL.

39

Se supone que el piloto se llevará a cabo con Alcaldías que ya tienen oficinas ambientales con su computadora y

motocicleta. Si no, habría que incluir este tipo de equipo también. 40

Creo que hay suficiente información disponible para tomar estas decisiones sin mas estudios.

64

Estrategia de formación de capacidades

La formación de capacidades contempla la capacitación, la asistencia técnica y el

acompañamiento e incluye aspectos técnicos, políticos, administrativos y sociales. También

incluye la formación de capacidades de los mismos delegados municipales de INAFOR para

poder mejor llevar a cabo su trabajo como acompañantes.

Capacidades necesarias:

- capacidades técnicas como identificación de árboles y madera, medición, implementación

de viveros, reforestación

- conocimiento del marco jurídico, fuentes de financiamiento y conceptos como

descentralización, aprovechamiento sostenible, pagos por servicios ambientales o

deforestación evitada

- capacidades para hacer diagnósticos de problemas forestales, formulación de políticas y

proyectos

- negociación de conflictos, facilitación de grupos y manejo de talleres

Delegados de INAFOR. Los delegados municipales de INAFOR deben ser los principales

acompañantes y proveedores de asistencia técnica en el terreno, por consiguiente también deben

tener estas mismas capacidades además de capacidad pedagógica. Se debe hacer un sondeo para

identificar la brecha de capacidades de los delegados en estos temas. Los delegados deben recibir

capacitaciones también sobre temas pertinentes como la descentralización y el marco legal

municipal. Con respecto a capacidades, se puede contemplar dos procesos paralelos de

formación41

, en lo cual los delegados reciben las clases primero y después los técnicos

municipales, cada uno con su enfoque particular.

Certificación de técnicos forestales municipales. Una parte de la formación de los técnicos

municipales debe llevar a su certificación como técnicos forestales municipales. Se recomienda

que el proceso sea coordinado con una universidad para que los participantes reciban un

diplomado.42

Esta parte de la formación de capacidades debe incluir, por lo menos, la formación

técnica y legal. Esto puede ser una parte muy reducida de la formación que se necesita para ser

un regente forestal.

A mediano plazo se puede contemplar la formación de una carrera para ser técnico forestal

municipal43

e incluir algunas de las otras capacidades mencionadas arriba.

Aprendizaje Vinculado a Resultados (AVAR) para los técnicos municipales. La metodología

AVAR se define como ―una estrategia y un método a la vez, para intervenir con asesoría o

asistencia técnica y capacitación en instituciones públicas con el fin de apoyarlas en procesos de

transformación organizacional con el propósito último de alcanzar más altos estándares de

41

Esto se refiere mas a los temas que se contemplan en el AVAR; se supone que los delegados ya tienen las

capacidades técnicas relevantes. 42

Se quejan muchos técnicos ambientales municipales que a pesar de todas las capacitaciones que han recibido,

nunca han recibido ningún título al respecto. 43

Esto existe en algunas universidades de Guatemala por ejemplo.

65

desempeño‖. Como estrategia, se fusiona ―la asistencia técnica con el aprendizaje en un proceso

continuo‖ para la producción de resultados tangibles. Como método, aborda cada paso del

proceso de intervención hasta lograr el objetivo superior, mejorando las capacidades de la

institución pública. Es un método que se ha implementado con éxito en las municipalidades de

Nicaragua.44

La estrategia esta basada en un serie de talleres de aproximadamente dos días, intercalados con

períodos de trabajo en el campo de 1-2 meses, con asistencia técnica, en cual se trabaja sobre

metas y productos específicos definidos en cada taller. La primera fase, que dura de 10 meses a

un año, consiste en la conformación de grupos de cambio, diagnósticos y la formulación de

―proyectos de cambio‖ en cada municipio. La segunda fase, también de 9 meses a un año

consiste en la implementación y seguimiento de los planes, siempre con apoyo para llegar a las

metas acordadas.

En este caso, los talleres deben incluir aspectos relacionados con las particularidades regionales

de los municipios participantes. Los temas pueden incluir diagnósticos sobre los bosques y el

aprovechamiento (legal e ilegal), la formulación de políticas forestales municipales, la

identificación de rubros de inversión (por ej., viveros, reforestación, pago por servicios

ambientales, forestería comunitaria, talleres de carpintería, proyectos de producción de leña), la

organización de mecanismos de control de ecosistemas, la elaboración de propuestas para fondos

como FONADEFO, etc. Los delegados de INAFOR ofrecerían la asistencia técnica, además de

otras instituciones acordadas (como las que participan en la capacitación).

La capacitación de los delegados para el proceso municipal debe ser llevado a cabo en paralelo al

AVAR de los delegados municipales. Ellos deben recibir su taller sobre los mismos temas

primero, pero enfatizando el fortalecimiento de sus capacidades para la asistencia técnica; las

municipalidades unos días después.

C. Procedimiento para la descentralización

1. establecer equipo u oficina de apoyo municipal INAFOR

2. establecer equipo inter-institucional con MARENA, AMUNIC para discutir el proceso y

sus propósitos, llegar a acuerdos necesarios sobre principios y metas a corto, mediano y

largo plazo

3. difundir el proceso, empezar sensibilización del personal de INAFOR

4. elaborar criterio para la selección de municipios

5. elaborar la línea base para el monitoreo y evaluación de la estrategia de descentralización

44

La descripción completa del proceso esta detallada en A. Puentes Aros 2006 Aprendizaje Vinculado a Resultados

Aplicado al Mejoramiento de la Gestión Municipal. Managua: PRODELFIS-GTZ.

66

6. diseñar los tres programas de formación de capacidades y sus propuestas de

financiamiento

a. sondeo sobre brecha de capacidades de los delegados de INAFOR y diseño de

talleres necesarios

b. negociación con universidad para diplomado y presentación a donantes;

c. diseño de AVAR y proceso paralelo con delegados, presentación a donantes

7. seleccionar y negociar compromiso con los municipios

8. identificar otras instituciones relevantes para la gestión forestal en los municipios

seleccionados para su apoyo a los convenios (MARENA, dueños de bosque,

comunidades indígenas, Asociaciones de Municipios, ONGs relevantes)

9. negociar y firmar convenios

10. elaborar POAs forestales municipales (técnicos municipales con apoyo de INAFOR)

11. implementar curso/diplomado de acreditación de técnicos forestales municipales

12. implementar taller para de delegados de INAFOR sobre temas municipales

13. implementar AVAR y proceso paralelo con delegados de INAFOR

14. evaluar el proceso al final, además del monitoreo y seguimiento trimestral

67

IV. La “Regionalización” y los Gobiernos Autónomos45

Metas: fomentar la participación responsable de las autoridades de las regiones autónomas en

la gestión forestal sostenible y apoyar a la profundización de la Autonomía

Mecanismo: la formación de Secretarías regionales para asumir las funciones de las

instituciones del gobierno central (INAFOR)

Esta sección no representa una propuesta en sí, sino que presenta el concepto y algunas

apreciaciones sobre las consideraciones prácticas del modelo de regionalización de la gestión de

los recursos forestales en base a las propuestas que están surgiendo desde SERENA y la SDC. Se

utiliza el modelo de la Secretaría de Salud para entender algunos elementos importantes sobre

estos procesos hasta ahora. Se concluye con algunas pautas para de discusión de una estrategia

de regionalización desde INAFOR.

El concepto

El término ―regionalización‖ todavía no aparece en las leyes o políticas de gobierno con una

definición formal, pero desde la visión de los líderes de la Costa, es un término preferible a la

―descentralización‖. La regionalización se refiere a ―más que la simple transferencia‖ de

recursos y funciones desde el gobierno central a las regiones autónomas; se refiere a mucho más

que una desconcentración en la cual el gobierno central transfiere funciones a sus propias

delegaciones.

La regionalización se refiere a un proceso más profundo, porque además de lo que debe ser

descentralizado del gobierno central a las entidades propias de la Costa, estas entidades deben

incorporar en su gestión los valores, metas y culturas propios de los grupos indígenas y étnicos

de las Regiones Autónomas. En el caso de la Secretaría de Salud, por ejemplo, se contempla no

sólo incluir lo que sería descentralizado con respecto a la medicina occidental, sino también la

medicina tradicional.

La regionalización se refiere al ejercicio efectivo de la autonomía a través del (1) auto-gobierno

real y (2) auto-sostenibilidad integral (ambiental, cultural, financiera) de la Costa Caribe. Se

ejerce a través de instituciones autonómicas: los gobiernos autónomos, los gobiernos territoriales

y las comunidades indígenas. La base legal de esto es la Constitución de la República, la Ley de

Autonomía y la Ley 445. La regionalización no es un modo de descentralización entonces, sino

la capacidad del auto-gobierno para que los pueblos costeños decidan por sí y ante sí, siempre

dentro del marco jurídico nacional.

En la práctica, la regionalización en el sector forestal contempla la absorción de las estructuras

centrales de INAFOR por los gobiernos autónomos. Según el Dr. Smith46

, la regionalización

45

Para la fecha acordada de entrega de este documento, no se había logrado concertar citas con los miembros de la

SDC recomendados por el Profesor Schwartz. 46

Además de las entrevistas que se hicieron para el diagnóstico, esta sección esta basada en entrevistas con el Dr.

Ned Smith, primer Secretario de Salud de la RAAN y actual enlace entre el gobierno central y las regiones

68

empieza cuando el gobierno central dice que va a trasladar funciones a las regiones autónomas y

termina cuando el Consejo Regional elabore su propio presupuesto para el sector y lo defiende

ante la Asamblea Nacional. Este proceso puede tomar varios años. Según Ramón Canales, la

meta es que los gobiernos autónomos tomen todas las decisiones de la administración pública sin

procesos externos. Esto representa una autonomía ―real‖, no como la autonomía municipal sino

una autonomía basada en los derechos históricos de las poblaciones excluidas; el concepto no es

administrativo, de ―incluirlos‖ sino antropológico, para que ellos ejercen sus derechos. Además,

es una autonomía basada en el reconocimiento que la población de la región es dueña de la tierra

y los recursos.

Aspectos legales

Los proponentes de la regionalización enfatizan que hay que iniciar este proceso lo más pronto

posible, aprovechando la apertura y apoyo de la Costa del gobierno de Presidente Ortega, y

terminando dentro de los cinco años de esta administración. Aunque reconocen algunos

inconvenientes en el marco jurídico, argumentan que hay suficiente espacio en las leyes actuales

para proceder. Proponen un proceso gradual pero progresivo de transferencia de funciones y

competencias en la administración pública desde las instituciones del gobierno central hacia los

gobiernos autónomos – y la salida gradual de las primeras – para llegar a tener ―una sola

administración pública regional.‖ Aquí se considera aspectos legales relevantes a la absorción de

INAFOR por las estructuras regionales.

La transferencia de recursos y equipos

La base jurídica para la transferencia de recursos y equipos de las entidades estatales a las

entidades regionales aparece en el Estatuto de Autonomía (Ley 28) y su Reglamento, lo cual, en

su Arto 5 inciso (b), permite el traslado de ―los recursos y medios necesarios‖ para administrar

una serie de sectores, en coordinación con el gobierno central. Sin embargo, hay tres puntos que

tomar en cuenta:

(1) La Ley 550 de Régimen Presupuestario prohíbe la transferencia de recursos entre

entidades del estado. Los proponentes de la regionalización argumentan que el Estatuto

de Autonomía tiene un rango mayor que la Ley 550, por consiguiente estas transferencias

sí son posibles. Según Dr. Ned Smith, este asunto ha sido consultado con y aprobado por

el Ministerio de Hacienda en 2007, por lo menos para que el MINSA pase recursos a los

gobiernos autónomos.

Por otro lado, otros argumentan que el Estatuto de Autonomía no tiene rango

Constitucional (sino que se reforma como si fuera de rango Constitucional47

), por

consiguiente estas transferencias no son permitidas por ley.

autónomas, en la Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe (25 Febrero, 2008); Melvin Miranda, SERENA/RAAN

(5 Marzo, 2008); Ramon Canales, Director Técnico Secretaria de Desarrollo de la Costa Caribe (6 Marzo, 2008).

También se consultó Ruiz 2006 Cultural Politics and Health: The Development of Intercultural Health Policies in

the Atlanic Coast of Nicaragua, Tésis de doctorado, Univ. of Pittsburgh, y Dr. Armando Rojas (entrevista 25

noviembre 2008). 47

Constitución de la República, Arto. 181.

69

(2) Con respecto a los recursos naturales específicamente, este mismo Arto. 5, inciso b) del

Reglamento de la Ley 28 que autoriza estas transferencias sólo incluye ―salud, educación,

cultura, transporte, servicios básicos, deportes e infraestructura,‖ y no recursos naturales.

(3) En el caso de Salud y Educación, sus leyes sectoriales también reconocen los derechos de

los Gobiernos Autónomos en la materia y permiten la transferencia de recursos y equipo

a las entidades regionales apropiadas (Reglamento Ley General de Salud Arto. 63). Esto

no es el caso de la Ley Forestal. Según el abogado costeño Dr. Armando Rojas, habría

que reformar la Ley Forestal y la Ley Creadora de INAFOR para permitir que los

Gobiernos Regionales asuman las funciones de INAFOR en las Regiones Autónomas y

que INAFOR les transfiere equipos y fondos.

La transferencia de funciones y competencias

El Reglamento de la Ley 28, en el Capítulo II, también establece la manera en que se debe

administrar – y descentralizar la administración de – programas regionales. Este capítulo refiere

ampliamente a los sectores salud y educación. El Arto. 6 establece que los ministerios

―coordinarán con los Consejos Regionales Autónomos‖ y refiere específicamente a los diferentes

ministerios del Estado ―señalados expresamente en el numeral 2 del artículo 8‖ de la Ley 28, la

cual señala ―salud, educación, cultura, abastecimiento, transporte, servicios comunales, etc.‖

Pero el Arto. 6 deja abierto la posibilidad de incluir otros sectores por decir, ―todos los aspectos

relacionados a la administración de los programas de salud, cultura y abastecimiento, transporte,

servicios comunales y otros‖ (énfasis mío).

Este Capítulo establece la conformación de comisiones paritarias en cada sector para la

coordinación. Establece que las instituciones del Estado ―proveerán asesoría técnica-

administrativa y material a las instituciones regionales‖, mientras que los gobiernos regionales

elaboran, ejecutan, administran y evalúan presupuestos; y elaboran, administran, ejecutan, dan

seguimiento, controlan y evalúan Planes de Inversiones en coordinación con los ministerios y los

gobiernos municipales. La Ley habla del SEAR para el sector de educación y una ―estrategia de

desarrollo global‖ y el rescate de la medicina tradicional en el sector salud, mientras los

Capítulos III y IV del Título III hablan de ―estrategias regionales sobre el uso y usufructo de los

recursos naturales‖ aprobadas a través de ordenanzas y regulaciones para promover ―el racional

uso, goce y disfrute‖ de los bosques. Estos aspectos del marco legal de la Autonomía parecen

dejar abierta la posibilidad de trasladar por lo menos algunas funciones y competencias en el

sector forestal, aunque las bases son más débiles que para los sectores salud y educación.

Por otro lado, la Ley General de Salud (Título II Capítulo IV) y su Reglamento (Título VII

Capitulo III) también sientan las bases – muy claramente – para establecer modelos regionales de

salud y para la descentralización. En contraste, la Ley Forestal solamente habla de la

participación de los Gobiernos Autónomas en aspectos puntuales o en instituciones de

coordinación como CONAFOR. Por su parte, la Ley 290, Ley de Organización, Competencia y

Procedimientos del Poder Ejecutivo, establece que MAGFOR ―asumirá la administración

forestal en todo el territorio nacional‖ a través de INAFOR (Arto. 49).

70

Estos aspectos legales sugieren que la descentralización o regionalización de competencias y

funciones hacia las regiones autónomas necesitarían de una reforma a la Ley Forestal, o por otro

lado la formulación de una Ley de Descentralización, si no se logra argumentar con éxito que la

Ley 28 tenga un rango mayor.48

Lo que sí es claramente permitido bajo el marco legal actual

sería la transferencia de algunas funciones a través de los convenios. Sin embargo, la Ley

Forestal sólo contempla convenios con entidades públicas o privadas en general para vigilancia,

control y fomento (Arto. 7), mientras la administración de permisos, por ejemplo, esta limitado

en Arto. 10 a los convenios de delegación de funciones a los gobiernos municipales.

Según la interpretación de Ramón Canales/ SDC, la ley sí permite la transferencia de la

administración de la permisología forestal (por convenio) pero no la creación o adecuación de la

permisología por las autoridades de la Costa. Es decir, la permisología sigue siendo definida, por

ley, por las instituciones centrales.

Experiencias hasta ahora con los gobiernos autónomos (ej. RAAN)

(1) SERENA maneja todos los estudios de impacto ambientales (EIA) y participa en los procesos

de aprobación de los Planes Generales de Manejo y POAs. El Consejo Regional aprueba los EIA

y los permisos de aprovechamiento. Según Melvin Miranda, actualmente INAFOR no toma

ninguna decisión sin que el gobierno autónomo haya firmado su aprobación: en la época pos-

Félix, las autoridades regionales elaboran sus propuestas y INAFOR las valida.

(2) El gobierno autónomo (GRAAN/CRAAN) de la RAAN ha jugado un papel protagonista en

la formulación de políticas, normas y estrategias forestales para la región. Actualmente hay una

buena coordinación entre SERENA-CRAAN-INAFOR. Sin embargo, INAFOR ve el papel de

SERENA como más ―ambiental‖ que ―forestal‖.

(3) SERENA no dispone de suficientes recursos humanos o financieros para el monitoreo y

control de los recursos forestales de la RAAN. No dispone de un presupuesto ni de vehículos

asignados para su funcionamiento; sus gastos dependen de los ingresos por cobros de EIA e

inspecciones. El Consejo solo incluye los salarios del personal en su presupuesto. La

coordinación con el Distrito II de INAFOR es particularmente problemática por la distancia y las

dificultades de comunicación.

(4) Los procedimientos y trámites para los permisos forestales en la RAAN son muy ―cargados‖.

Las comunidades y empresas madereras se quejan del tiempo y atrasos y costos de la

permisología. Además, se quejan de los cambios frecuentes en las reglas de juego.

Principios

(1) La ―regionalización‖ debe respetar el principio de separación de funciones. Esto quiere decir

que una gestión forestal regional debe tener las divisiones territoriales verticales y/o divisiones

horizontales para que queden segregadas las funciones de normación, administración, control,

auditoría y sanción.

48

Esto se supone que la decisión decisiva sería tomada en las cortes si hay oposición.

71

(2) La gestión forestal en las regiones autónomas debe estar basada en iniciativas ―que beneficien

al máximo el desarrollo de las comunidades donde existen estos recursos y contribuyan a al

eliminación de posibles conflictos por el uso y explotación de los mismos, entre instancias

nacionales, regionales, municipales y las comunidades‖ (Reglamento Ley 28, Arto. 19).

(3) La regionalización debe estar basada en la gradualidad y la creación de capacidades, y

garantizar la eficiencia, transparencia, responsabilidad y sostenibilidad.

(4) La construcción de un proceso regional de la administración pública de los recursos forestales

no debe quedar en solo una ―re-centralización‖ a nivel regional; y se debe construir el proceso no

solamente en coordinación con INAFOR sino con la participación amplia de todos los sectores y

autoridades relevantes (CCF).

La Formación de una Secretaría

En base a la experiencia de la Secretaría de Salud, la formación de la Secretaría requiere de los

siguientes pasos:

La formación de la comisión tripartita o paritaria con 4 representantes cada uno de la RAAN,

RAAS y Gobierno Central.

La Comisión paritaria funciona como comisión coordinadora y facilitadora del proceso. Es el

órgano principal para el diálogo y la negociación.

El sector forestal no tiene una comisión paritaria. Según Ramón Canales y Melvin Miranda, la

comisión paritaria no es necesaria hoy en día, por la presencia de líderes costeños en posiciones

claves para la negociación, como el director y subdirector de INAFOR.

La formación de un Consejo Regional del sector, con participantes de todas las instituciones

relevantes y autoridades políticas.

El Consejo Regional de Salud tiene miembros que representan todas las instituciones que

trabajan en el sector en la región, además de las autoridades políticas. Su papel es de asesoría: es

un foro para discutir iniciativas y políticas del sector.

En el sector forestal, existe el Consejo Consultivo Forestal (CCF), que tiene esta misma función.

La construcción de la estructura de la Secretaría con su reglamento interno.

El reglamento interno debe definir la estructura orgánica y las funciones de la Secretaría. Este

reglamento tiene que ser aprobado por el Consejo Regional. En el caso de la Secretaría de Salud,

dilató cuatro años (2003 a 2007) entre la formación de la Secretaría y la definición y aprobación

de sus funciones y estructura orgánica.

SERENA fue la primera Secretaría formada en la RAAN. Tiene su manual de funciones y

reglamento interno. Sin embargo, hay una propuesta de que SERENA no maneje directamente el

72

sector forestal sino que se crea (1) una Secretaría de Producción con una oficina o división

forestal o (2) una Secretaría Forestal.

La incorporación de la figura de la Secretaría en la Ley General del sector y su reglamento.

Como se mencionó antes, el marco legal sectorial debe permitir expresamente la transferencia de

funciones entre las entidades centrales y los gobiernos regionales. Según diferentes

interpretaciones legales, una reforma a la Ley Forestal podría ser conveniente o necesaria para

permitir estas transferencias.

El desarrollo de su propio modelo regional para la gestión del sector.

El sector forestal ya tiene su Estrategia de Desarrollo Forestal en la RAAN, y la RAAS tiene una

en proceso de formulación.

La firma de un convenio marco como documento de intención entre la entidad central y los

Consejos Regionales.

Hay que construir elementos del convenio, su reglamento interno y, finalmente, la propuesta

formal del convenio. Este convenio debe definir la ―política de descentralización‖, porque hace

falta la aprobación de la Ley de Descentralización del Gobierno Central. Debe incluir el

fortalecimiento de capacidades y la transferencia de competencias y funciones, incluyendo,

según el sector salud, la provisión de servicios, la administración de recursos humanos, la

administración de recursos financieros y la gestión y administración del sector. Este convenio

todavía no ha sido firmado en el sector Salud. Cuando se firme, las estructuras de MINSA en las

regiones pasarían bajo la autoridad de los Consejos Regionales: personal, edificios, equipo,

infraestructura, fondos, etc.

Sin embargo, por tener, por ley, una responsabilidad compartida, el gobierno central debe

acompañar y capacitar a los gobiernos regionales en esta transferencia.

Actualmente, bajo el gobierno de Presidente Ortega, el proceso de regionalización esta siendo

fomentado desde la Secretaría de Desarrollo de la Costa Caribe, a través de enlaces entre el

gobierno central y las regiones autónomas para los diferentes sectores.

El sector forestal no necesita un ―enlace‖ en la SDC por tener representantes de la Costa como

las autoridades a la cabeza de INAFOR. La negociación puede ser directa. Según la SDC, el

próximo paso para este proceso sería la presentación de una propuesta de parte de INAFOR.

Relaciones Institucionales

Según la concepción de sus proponentes, la regionalización no dejaría las instituciones del

gobierno central en una posición jerárquicamente arriba de las autoridades autónomas regionales.

Aunque siempre se necesita un referente para limitar la actuación de las entidades públicas, ese

referente no sería otro nivel de administración de gobierno sino la ley misma; es decir, las

autoridades autónomas no deben responder al gobierno central.

73

Anomalías administrativas serían procesadas primero por vía del Consejo Regional. INAFOR

podría utilizar la ley de Contencioso Administrativo contra los gobiernos autónomos, la cual

estipula que conflictos entre el gobierno central y regional se deben resolver en las cortes.

Instancias como la Procuraduría y Contraloría que no son dependencias del Gobierno Central así

como el Ministerio Público vigilarían los funcionarios públicos.

Según Canales, INAFOR tendría el papel de control de calidad y asegurar que se adecua las

normas nacionales en las regiones autónomas, como por ejemplo el CITES, y también tendría un

papel en la relación entre estas regiones y el resto del país, como por ejemplo con respecto al

flujo de bienes de la industria forestal. El control del transporte sería articulado. INAFOR puede

manejar normas sobre la introducción de tecnología. Según Melvin Miranda, INAFOR puede

trasladar de manera inmediata funciones relacionadas con la permisología, porque ya hay

experiencia a través de los EIA, además del Registro y el fomento de Procesos; pero otras

funciones como el ordenamiento forestal y aspectos técnicos necesitan procesos de transferencia

de más largo plazo.

Según el modelo que se propone en el sector Salud, el gobierno central estaría encargado de la

ayuda técnica y el acompañamiento para fortalecer las capacidades regionales. En el diagrama de

sus relaciones institucionales, MINSA aparece en el mismo nivel horizontal, y no encima, del

Consejo Regional. Esta y las otras relaciones entre instituciones y niveles se ven en la Gráfica 1.)

Gráfica 1. Relaciones Institucionales de la Secretaría de Salud (Propuesta)

MINSA

Gobierno

Regional

Secretaria de Salud

Comisión Regional

de Salud

Medicina

Tradl

Medicina

Occidental:

SILAIS

Participación

Ciudadana/

Auditoría Social

Planning/

Eval./ Coop.

Externa

Consejo

Regional

Comisión de

Salud

74

INAFOR Consejo

Regional

Gráfica 2. Propuesta para el Sector Forestal

Las propuestas para la organización institucional regional tienen por lo menos tres variantes. Una

variante, desde SERENA, sería que SERENA misma sea la Secretaría del sector, con sus sub-

sedes en puntos clave de la RAAN (Prinzapolka-Rosita-Bonanza y Mulukuku-Siuna-Waslala).

Otra variante sería que SERENA se encargue de normar y monitorear (sería como el equivalente

a MAGFOR), mientras se crea otra secretaría independiente para administrar y controlar el sector

forestal (sería como el INAFOR) – esta es la versión presentada en Gráfica 2. Una tercera

variante sería crear un ―super-secretaria‖ de Producción, que tendría divisiones para los

diferentes sectores: forestal, pesca, minería, etc. SERENA tendría el mismo papel que en el

segundo modelo. Estos dos últimos modelos son propuestas de la SDC.

La propuesta de la SDC concentra el poder de decisión al nivel regional. No considera la

formación de sub-sedes, pero contempla el apoyo de otras instituciones en las regiones lejanas.

Sin embargo, las municipalidades son vistas como instituciones impuestas desde afuera; la base

institucional de la regionalización y la autonomía deben ser los territorios y comunidades

indígenas. Hay una propuesta para reformar la Constitución con el fin de establecer a los

gobiernos territoriales como la base de la administración de gobierno en las regiones autónomas.

La administración del servicio forestal sería directamente entre el gobierno autónomo y los

gobiernos territoriales como los administradores de los dueños del recurso. Se propone que las

municipalidades tengan funciones muy limitadas, posiblemente de monitoreo, recepción de

documentos e inspecciones para los permisos, pero sin poder de decisión.

En el sector salud, la prioridad territorial es trabajar primero con los gobiernos comunales para

crear una estrategia de acceso a los servicios, y después negociar con los gobiernos municipales. El

foro para la negociación con los gobiernos municipales es el Consejo de Desarrollo Regional

(CODER). También existe una instancia de puente entre el Gobierno Regional y los gobiernos

municipales, la Secretaría de Asuntos Municipales. Para el sector forestal se considera el CCF

como foro para negociar con las municipalidades y también otros actores.

Gobierno

Regional

Secretaria Forestal

CCF

SERENA

75

En resumen, según la propuesta de la SDC, las funciones específicas de las instituciones serían

las siguientes:

Cuadro 12. Propuesta de la SDC de funciones por Institución

Institución Función

Consejo Regional Autoridad máxima de decisión

SERENA Normar, monitorear, auditar, EIA

Secretaria o División forestal Administrar, controlar a través de regentes

INAFOR Proveer asistencia técnica, controlar calidad; asegurar

adecuación a normas nacionales; posiblemente

auditoría

CCF Foro para coordinar y consultar y posiblemente

deliberar

Gobiernos municipales Recibir documentos, inspeccionar, facilitar relación

con Secretaria regional; sin poder de decisión

Gobiernos territoriales Unidad base de admin. pública del Estado (pendiente

reforma Constitucional)

Consideraciones económicas y presupuestarias

Se debe modificar la forma en que se hacen los presupuestos de los Consejos y Gobiernos

Autónomos. Es necesario un análisis de costos para cumplir con las funciones a ser

―regionalizadas‖ y de los ingresos del sector forestal (25%) y calcular la brecha existente

(actualmente este 25% no está reinvertido en el sector forestal). La cantidad que el gobierno

central presupuesta para las oficinas en la Costa puede dar una idea de lo que se puede necesitar,

aunque esto tampoco es suficiente.

Las autoridades entrevistadas proponen que los fondos para los Distritos I y II de INAFOR sean

presupuestados para las transferencias a los gobiernos autónomos en vez de a INAFOR, cuando

se transfiere las funciones relevantes. El siguiente cuadro representa una estimación muy gruesa

en base a los datos disponibles para este estudio.

Cuadro 13. Brecha de presupuesto regional para el sector forestal (RAAN)

Institución Cantidad (C$) Brecha

INAFOR DI Presupuesto

2007

1,478,822

INAFOR DII Presupuesto

2007

1,054,881

SERENA No hay datos*

Total presupuestado para la

admin. forestal en la RAAN

2,533,703

Ingresos RAAN del 25%

(2006)

700,379 1,833,324

Ingresos RAAN del 25%

(2005)

1,034,338 1,499,365

* los ingresos de cobros cubren los gastos pero no salarios

76

Pautas para una propuesta desde INAFOR

(1) Se debe resolver el tema de la legalidad de las transferencias propuestas.

(2) Los Consejos Regionales deben fortalecer su capacidad de planificación presupuestaria,

comprometerse a la reinversión de los fondos de los impuestos (25%) en la gestión forestal y

establecer una partida determinada para las gestiones forestales que se contemplan asumir. En las

negociaciones anuales para las transferencias nacionales, los gobiernos autónomos deben

solicitar fondos en base a estos presupuestos y en coordinación con INAFOR; se puede

contemplar un aumento gradual para las regiones ligadas a un decremento para los Distritos de

INAFOR ubicados en la Costa. Sin embargo, no se puede eliminar el presupuesto para INAFOR

de un solo; tiene que seguir garantizándose su capacidad de jugar un papel en las regiones hasta

que sea necesario.

(3) Si se acuerda que se puede regionalizar la permisología en el corto plazo, se deben crear

instancias y relaciones institucionales regionales adecuadas para cumplir con una gestión

efectiva y transparente, cubrir efectivamente el territorio y también respetar el principio de

segregación de funciones. En ese sentido es recomendable separar las funciones de normar,

administrar, controlar, auditar y procesar anomalías.

Por ejemplo se podría contemplar una división así:

Entidad Función

Consejo Regional Normar a recomendación

de SERENA, CCF;

sancionar anomalías

administrativas

Secretaría

Forestal

Administrar

SERENA Recomendar normas;

monitorear y controlar,

podría ser a través de

inspectores

INAFOR Auditar; seguir apoyando

en control de transporte;

asistencia técnica

Gobierno

Regional

Investigar anomalías

administrativas, presentar

a Consejo

CCF Monitorear el proceso de

regionalización

La creación de nuevas entidades (como una Secretaría Forestal) y la definición clara de roles y

funciones de cada entidad que participa en la permisología (no solamente entre el nivel regional

y el Gobierno Central sino dentro de la misma autoridad regional) sería un paso esencial para

garantizar la transparencia y el control del proceso. (Otro paso esencial es garantizar el

presupuesto y capacidad de cada una.)

77

(4) Aún si se logra articular una separación de funciones entre estas entidades, todavía hay un

problema con el tamaño de los territorios y la centralización de la administración en una oficina

en Bilwi. Se puede crear sub-sedes y/o firmar convenios con algunas instancias locales como las

municipalidades en lugares más lejanos, como por ejemplo Bonanza, donde su capacidad en el

tema ha sido comprobada. La creación de capacidades en unidades ambientales municipales

podría seguir un proceso como la que está propuesta en la sección sobre descentralización

municipal.

Si hay interés a mediano plazo, sin embargo, en eliminar las municipalidades a favor de los

gobiernos territoriales, puede ser difícil pensar en inversiones de este tipo. Pero los gobiernos

territoriales todavía no tienen una base legal para la administración pública, ni capacidades,

equipo o fondos mínimos para asumirla. Por otro lado las unidades técnicas municipales podrían

pasar a ser unidades de otra entidad en el futuro. Como propuso la SDC, pueden recepcionar

solicitudes, hacer inspecciones y recomendar decisiones a las entidades superiores.

(5) Para facilitar la creación de capacidades, instituciones en sí y mecanismos y sistemas de

relaciones inter-institucionales, y la posibilidad ―aprender haciendo‖ (tanto para la región como

para INAFOR en un nuevo rol), se podría pensar en regionalizar la permisología para el Distrito

I en un primer momento, y el Distrito II en un segundo momento.

(6) Se debe crear una línea base y definir metas y fechas específicas para el monitoreo y

seguimiento del proceso de regionalización.

(7) Como en la sección anterior, se puede recurrir a la cooperación externa para gastos asociados

con la creación de capacidades, pero la inversión básica en personal para puestos permanentes

tendría que ser asumida por las autoridades a nivel regional.

(8) Se debe garantizar el control de los permisos y la protección de los bosques, recursos

forestales y los derechos de las comunidades en todo momento durante la transición. Se puede

crear una instancia independiente, de manera temporal, como un comité de vigilancia del

proceso.

(9) Hay que recordar que la separación del ingreso directo de los permisos forestales del

presupuesto de INAFOR fue un paso importante para la legitimidad de INAFOR y para eliminar

el incentivo de dar más permisos para aumentar el presupuesto. Hay que pensar en como evitar

reproducir este mismo problema en las regiones.

78

Lista de Entrevistas

INAFOR/ MAGFOR Managua

William Schwartz Director ejecutivo, INAFOR

Erick Blandón INAFOR

Martin Cuadra Coordn Territorial, INAFOR

Marvin Sujo Registro, INAFOR

Jader Guzman MAGFOR

Miguel Mena Asesoria Legal, INAFOR

Darwin Flores Asesoria Legal, INAFOR

Mario Garcia Fomento Forestal, INAFOR

Humberto Mendez Monitoreo y Seguimiento,

INAFOR

Silvia Delgado Analista de Convenios,

INAFOR

Maria Eugenia Rosales Op Terr., INAFOR

Otro Managua

Francisco Lemus MADENSA

Dolores Chamorro Simplemente Madera

Mateo Falkiner Simplemente Madera

Sandra Tijerino Jagwood

Pedro Huerta FEDUBONIC

Roberto Garcia AMUNIC

Jose Luis Artola AMUNIC

Norman Cisneros Agroforestal

Ned Smith Enlace Salud, SDC

Ramon Canales Dir. Tec., SDC

Bonanza

Isaac Adisman Alcaldía, Unidad Forestal

Melvin Pérez Alcaldía, Unidad Ambiental

Luger Salvador MASAKU

Orlando Salomón Vice Alcalde

Rodolfo Francis MATUMBAK

Francisco Mairena MARENA

RAAN/RAAS

Armando Rojas Abogado

Julio Rodriguez Castillo Procurador Regional RAAN

Hanzel Zuniga SERENA RAAN

79

Melvin Miranda SERENA RAAN

Roger Rocha SERENA RAAN

Miguel Abella INAFOR Puerto Cabezas

Luis Gaitan Alcaldia Bluefields

Nueva Segovia

Laura Karina Rodríguez AMUNSE

Alex Zapata Progressio-AMUNSE

Ramón Sarantes SAM-El Jícaro

Claudio Ramírez SAM-Ciudad Antigua

Larry Ortéz SAM-Murra

Francisco Herrera Alcalde de Murra

Luvian Zelaya Delegada Distrital INAFOR

Alejandro José López Delegado Municipal, INAFOR

Leticia Gonzáles MARENA

Victor Hugo Tercero Procuraduria

Silvia Castellano Consorcio Forestal Madessa

Franklin Moncada COPICO

Mario Pastrana COPICO

Pastora Rivera Centeno Alcaldia Macuelizo

Claudio Ramirez Alcaldia Ciudad Antigua

Bismark Lopez Proyecto FAO INAFOR

Nelson Hernandez INAFOR

R. Amador Obando Alcaldia San fernando

Gerald R. Zeledon Alcaldia San Fernando

Isaac Lozanlo INAFOR

Rivas/ Granada/ Carazo

Gerardo Espinoza AMUR

Arlen Jiménez AMUR

Juana Rodríguez MAGFOR

Elsa María Flores INAFOR

Bismark Gutiérrez AMUR

José Ruiz Productor Forestal

Juan Francisco Prendis UNAG

María Auxiliadora Lugo MARENA

Juan García GTZ

Oscar Salinas Alcaldía San Juan del Sur

Gerald Zepeda AMUC

Roberto Coran INAFOR

Carolina Guerrero Alcaldía Buenos Aires

80

Roger Domínguez Urbina INAFOR

Hamilton Garay Gomez INAFOR

Jose Rodolfo Paz D Alcaldia Nandaime

Rio San Juan

Gabriel Aguirre Alcaldia San Carlos

Norman Gutierrez MARENA

Marvin Raul Villalta INAFOR

Ludger Uhler Prodesoc Sabalos

Ronny Gutierrez INAFOR

Balvino Rivas G Renta San Carlos

Bismark Miranda Lopez Alcaldia El Castillo

Revision de Expedientes (lista parcial de permisionarios/ regentes)

Armando Gutierrez Rivas

Jaime Mendoza MADENICA Rivas

Javier C Chavarria Regente

Jose Rene Franco Granada

Manuel Salas Chamorro San Carlos

Gustavo Zapata R. Prodesoc Sabalos

Pedro Jose T. Aguilar Prodesoc Sabalos

Juan Lazo Bustos Prodesoc Sabalos

Ricardo Ulloa A. Sabalos

Gilberto Angulo Jimenez Sosmadera Sabalos

Felipe R. Pastrana Mozonte/ciudad Antigua

Porfirio Funes RAAN

Fernando Salgado Lanuza RAAN

Guillermo Sequeira Aleman Aserradero RAAN

Enrique Hopinton Comunidad Auhya Pihni RAAN

Santiago Lewis Auhya Pihni

Filiberto Angel Auhya Pihni

Rafael Saires M. Auhya Pihni

Anseliro Abeliro Auhya Pihni

Sinforiano Morales Auhya Pihni

Guillermina Torres Masangni RAAN

Jose Soza Larios Masangni RAAN

Emilio Murillo Montenegro Bonanza

81

ANEXOS

82

ANEXO 1. Cuadros de Competencias y Funciones en el Sistema Nacional de Verificación Forestal de Nicaragua

Estos cuadros hacen un resumen de las competencias en el sector forestal por entidad, incluyendo los

niveles centrales y territoriales. El Ámbito de Desconcentración incluye los distritos y delegaciones

municipales de INAFOR. El Ámbito de ―Regionalización‖ abarca los Gobiernos Regionales. El

Ámbito de Descentralización incluye los Gobiernos Municipales y en alguna medida, los Gobiernos

Territoriales de las Regiones Autónomas, las Mancomunidades o Asociaciones Municipales y las

Comisiones Forestales. El Ámbito de Participación Privada incluye dueños de bosque, intermediarios y

empresas madereras, Regentes, Auditores, y Otros. Cuadro A presenta un resumen de las competencias

sobre políticas, normas e ingresos. Cuadro B tiene un resumen de la permisología, o la autorización del

aprovechamiento. Cuadro C refiere al control del aprovechamiento y la sanción de la ilegalidad.

En los cuadros, la ley o norma que atribuye las actividades detalladas a cada uno de estas instituciones

y actores esta señalada. En el caso de INAFOR se incluye la división de competencias entre los

diferentes niveles territoriales en base a una entrevista con la Dirección de Coordinación Territorial; en

el caso de los Gobiernos Regionales se incluye un resumen de lo que se hace en la práctica en base a

entrevistas en la RAAN y CABAL (2006); y con respecto a los Gobiernos Municipales se incluye un

resumen de las competencias delegadas a algunas municipalidades a través de convenios, en base a una

revisión de algunos convenios.

En los cuadros se puede notar algunas contradicciones entre la Ley de Veda y las otras leyes forestales.

Cuando las leyes se contradicen, hay una jerarquía de leyes que ayuda a resolver conflictos. Con

respecto a la jerarquía de las leyes en Nicaragua, la Constitución de la República tiene el mayor rango,

y unas pocas leyes de rango Constitucional la siguen; en el siguiente nivel están todas las leyes

ordinarias y especiales; siguen los reglamentos; y por último están las ordenanzas y disposiciones. La

mayoría de las leyes relevantes para este estudio están en el mismo rango (Ley Forestal, Ley de

Municipios, Ley de Autonomía, Ley de Veda, etc.); son leyes ordinarias y/o especiales. En este caso,

las leyes mas nuevas derogan, o explícitamente o tácitamente las leyes anteriores en la misma materia;

no deben dejar contradicciones. Sin embargo, es la Corte Suprema que tiene la competencia de decidir

sobre estas contradicciones.

83

Cuadro A. Competencias: Políticas, normas e ingresos

Niveles

territoriales

Instituciones

relevantes según

tipo de régimen

Detalle de Actividades

Nacional MAGFOR -Diseñar las políticas y prioridades forestales en consulta con CONAFOR (290)

-Establecer las normas técnicas forestales (290/462)

-Coordinar con MARENA para establecer vedas (462)

INAFOR -Ejecutar las políticas forestales (290)

-Proponer a MAGFOR las normas técnicas forestales para bosques latifoliados, de coníferas y plantaciones (462)

-Recomendar el establecimiento y levantamiento de vedas (462)

MARENA -Establecer las normas ambientales (217)

-Establecer los planes de manejo de áreas protegidas (217)

-Publicar lista de especies protegidas en listados nacionales y convenios internacionales (Reglamento de 462)

-Coordinar con MAGFOR para establecer vedas? (462)

-Formular el uso de los recursos naturales y en coordinación con los Gobiernos Regionales en las regiones autónomas (217)

Distritos Distritos

forestales

INAFOR

AMBITO DE DESCONCENTRACION -Desarrolla las actividades en el territorio con la participación de Alcaldías, Consejos Regionales, Universidades donde hay,

Policía, Ejército, Ministerio de Educación, MARENA, representantes de asociaciones forestales (462 & Reglamento)

Municipal Delegación

Municipal de

INAFOR

-[Aunque la ley no menciona este nivel específicamente, en la práctica las delegaciones apoyan al nivel central en las

propuestas de normas]

Regional Gobierno

Regional

AMBITO DE “REGIONALIZACION” (Ley 28 y Reglamento salvo lo que esta señalado)

-Establecer las regulaciones adecuadas para promover el racional uso, goce y disfrute de los bosques tomando en

consideración las normas que establezcan los organismos competentes

-definir su propio modelo de desarrollo

-aprobar normas y procedimientos para el diseño de estrategias regionales sobre el uso y usufructo de los recursos naturales,

-establecer normas específicas para regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de las regiones

autónomas, sin perjuicio de las normas nacionales y en coordinación con las instituciones nacionales

-Deben emitir ordenanzas y resoluciones para establecer estas regulaciones

-Los gobiernos regionales son miembros de CONAFOR (462)

-diseñar y poner en practica en coordinación con el GC las modalidades de explotación racional, intercambio y pagos con

beneficio máximo para comunidades y la eliminación de conflictos entre los diferentes niveles de gobierno

-recibe el 25% de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. (462)

Municipal Gobierno

Municipal

AMBITO DE DESCENTRALIZACION -Pueden emitir ordenanzas y disposiciones de carácter local en relación al ambiente y recursos naturales en coordinación con

MARENA para asegurar cumplimiento con normas nacionales (217)

-se puede crear comisiones forestales municipales (462)

-se debe coordinar con INAFOR y otros miembros del Distrito Forestal (462)

84

-como competencias propias: pueden planificar, normar y controlar el uso del suelo, delimitar áreas urbanas y rurales, decidir

el plan de desarrollo municipal y definir metas de desarrollo (40 & 261)

-recibe el 25% en la Costa y el 35% en el resto del país de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. (462)

Comunitario Gobiernos

Territoriales

-Las comunidades participan en la elaboración de estrategias y planes de desarrollo 28 & Reglamento

-Las comunidades reciben el 25% de todos los ingresos del 6%, multas, subastas, etc. 462

Supra-

municipal

Asociaciones de

Municipios

AMBITO DE DESCENTRALIZACION -AMUNIC es miembro de CONAFOR (462)

-Se puede crear comisiones forestales departamentales (462)

-AMUNIC es miembro de FONADEFO (462)

Varios Dueños de

bosque/ usuarios

AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA -representante de ONG Ambientalista participa en CONAFOR (462)

-representante Asociaciones forestales participa en CONAFOR y en Distritos Forestales (462)

-representante de Universidades (donde hay) participa en Distritos Forestales (462) Intermediarios

(empresas

madereras)

Regentes/

Auditores/Otros

85

Cuadro B. Competencia: Autorización del Aprovechamiento

Niveles

territoriales

Instituciones

relevantes según

tipo de régimen

Detalle de Actividades

Nacional INAFOR* -Extiende el certificado forestal para plantaciones y áreas de bosque natural bajo manejo (462 & Reglamento)

-Establece guías metodológicas para bosques naturales, bosques en fincas y bosques de pino [se hace en coordinación con los

delegados] (Reglamento)

-En conjunto con los gobiernos municipales y regionales, define el procedimiento para la audiencia pública (Reglamento)

MARENA -Autoriza los Estudios de Impacto Ambiental (217)

-Autoriza el aprovechamiento cuando se trata de áreas protegidas (462)

-Emite certificados de origen en Areas Protegidas (462)

-Diseña los planes de manejo de las AP [que pueden o no permitir el aprovechamiento de madera] Reglamento

MAGFOR -Establece el valor de la madera (462)

Distritos Distritos

forestales

INAFOR*

AMBITO DE DESCONCENTRACION -[El delegado Distrital supervisa y coordina los delegados municipales y sirve de enlace entre ellos e INAFOR Central]

Municipal Delegación

Municipal de

INAFOR*

-inspecciona sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo (Reglamento)

-Aprueba los planes de manejo previa audiencia pública en estas oficinas con participación de los técnicos forestales de la

alcaldía y gobiernos regionales en la Costa (462 & Reglamento 462)

-Aprueba el aprovechamiento en predios urbanos en un solo trámite con solicitud y documento de propiedad (Disposiciones

admin.)

-Aprueba el aprovechamiento en fincas agrosilvopastoriles con la solicitud, doc de propiedad y inspección gratuita

(Disposiciones)

-Aprueba el aprovechamiento para leña (Reglamento & Disposiciones admin.)

-Autoriza industria, aserríos permanentes y portátiles

-Emite guías de transporte (Reglamento)

-Emite certificados de origen y constancia técnica** (con CAM) para plantaciones (462 y Reglamento)

Regional Gobierno

Regional

AMBITO DE “REGIONALIZACION” -Administran sistema de Estudios de Impacto Ambiental en coordinación con MARENA (217)

-Deben diseñar y poner en practica en coordinación con el Gobierno Central las modalidades de explotación racional,

intercambio y pagos con beneficio máximo para comunidades y para eliminar conflictos entre Gobierno Central, Regional,

Local y Territorial (28 & Reglamento)

-Deben aprobar todos los contratos de aprovechamiento (Constitución)

-Participa en la Audiencia Pública para los planes de manejo y firma acta (462 & Reglamento)

-En la práctica: participa en la inspección de sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo

Municipal Gobierno

Municipal

AMBITO DE DESCENTRALIZACION -Deben emitir opinión sobre contratos o concesiones como condición previa a su aprobación 217: Ley Forestal traduce esto

en participar a través de Técnicos Forestales Municipales en la Audiencia Pública y firmar acta sobre plan de manejo (462 &

86

Reglamento)

-Pueden otorgar permisos a través de convenios con INAFOR (462 & Reglamento)

-convenios actuales permiten: otorgar permisos de aprovechamiento de manera mancomunada Alcaldía-INAFOR; otorgar

permisos de aprovechamiento no comercial (fines domésticos) en algunos casos (ej. de Convenios)

-Deben ser consultado sobre Estudios de Impacto Ambiental (217)

-Comisión Ambiental Municipal extiende constancia técnica para plantaciones y áreas de bosque natural bajo manejo con

INAFOR (462)

-En la práctica: muchas veces participa en la inspección de sitios antes de aprobar o denegar el plan de manejo

Comunitario Gobiernos

Territoriales -Aprovechamiento forestal en comunidades indígenas requiere el aval del juez comunal (Disposiciones)

Supra-

municipal

Asociaciones de

Municipios

AMBITO DE DESCENTRALIZACION

Varios Duenos de

bosque/ usuarios

AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA

-Se paga el 6% del valor de la madera establecida por los derechos de aprovechamiento (462 & Reglamento)

-Las plantaciones no requieren permiso, solo ser registrado y certificado de origen para transporte (462)

-aprovechamiento no comercial no requiere permiso si se usa el dueño de la finca dentro de la finca; solo hay que presentar

solicitud y doc de propiedad si hay que transportarlo – el volumen se limita a 10 m3/año (Reglamento)

-Todo aprovechamiento en AP depende del plan de manejo del AP (Reglamento)

Intermediarios

(empresas

madereras)

-La industria debe pagar el Impuesto sobre la Renta (462)

Regentes

Auditores

Otros

* La división de responsabilidades entre INAFOR Central, Distritos y Delegaciones Municipales obedece a decisiones internas de INAFOR. Fuente de la esta

información: entrevista Martin Cuadra 17 Oct 07.

** Esta constancia técnica todavía no existe en la práctica.

Otras notas:

Disposiciones se refiere a la Resolución admin. No. 35 – 2004.

Reglamento se refiere al Decreto 73 – 2003.

87

Cuadro C. Competencia: Control del Aprovechamiento y Sanción

Todas las atribuciones en rojo se refieren a la Ley de VEDA.

Niveles

territoriales

Instituciones

relevantes según

tipo de régimen

Detalle de Actividades

Nacional INAFOR* -Vigila el aprovechamiento sostenible de los recursos forestales de la nación, ejerciendo facultades de inspección, medidas,

sanciones, etc. (462)

-Acredita a Regentes, Auditores y Técnicos Forestales Municipales (462)

-Puede dar seguimiento a través de Regentes, Auditores y Técnicos Forestales Municipales, incluyendo inspecciones,

auditorias sobre aprovechamiento, registro y revisión de inventarios y revisión de transporte (462)

-inspecciona sitios para evaluar el trabajo del Regente [esta tarea es compartida con el distrito y el delegado municipal]

Disposiciones

-Aprueba dictamen de auditores (Reglamento)

-Lleva el Registro de todo las actividades forestales (462)

-Firma convenios con gobiernos municipales y da seguimiento [esta tarea es compartida con el delegado municipal] y evalúa

los resultados; puede revocar por incumplimiento (462)

-Debe establecer una red de puestos de control del trafico de madera [esta tarea es compartida con el delegado municipal]

Reglamento

-[El nivel central participa en los procesos de sanción cuando el sancionado apela la decisión del delegado municipal]

-LA VEDA establece que INAFOR puede otorgar nuevos permisos elaborado por MAGFOR de manera gradual y bajo

estricto control

-Los equipos decomisados pasaran a INAFOR

-La madera decomisada por INAFOR será donada en un 50% a los programas sociales de combate a la pobreza de los

Gobiernos Municipales y en un 50% al Sistema Nacional Penitenciario para elaborar muebles para colegios, hospitales, etc.

-Un 50% de las multas serán destinados a programas de reforestación bajo la coordinación de INAFOR con participación de

las Alcaldías Municipales

MAGFOR -LA VEDA establece que MAGFOR debe elaborar un nuevo permiso de corte y guía forestal que garantiza mayor seguridad

y control

MARENA -Aprueba Estudios de Impacto Ambiental en áreas mayores de 500 has (462)

-Publica anualmente la lista de especies que no pueden ser cortadas (462 & Reglamento)

-Tiene responsabilidad sobre los manglares (462)

-Los equipos decomisados en áreas protegidas pasaran a MARENA

-Un 50% de las multas serán destinados a la vigilancia de Áreas Protegidas

CONAFOR -En coordinación con las Comisiones Forestales evaluará el impacto de la veda trimestralmente

-Debe aprobar mecanismos que logren una mayor efectividad en el conocimiento y aplicación de la política forestal y el

marco legal vigente

-Tiene que aprobar modificaciones en las especies vedadas

Presidente de la

República

-Puede modificar las restricciones con relación a las especies en veda con estudios técnicos, recomendación de INAFOR y

aprobación de CONAFOR

88

Ejercito y Policía -Se facultan para brindar todo el respaldo operativo y de ejecución para la aplicación, vigilancia y control de la veda

-INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda [en un acuerdo entre

INAFOR y Ejército se decidió que INAFOR llevara casos sobre especies no en veda y Ejército sobre especies en veda]

Autoridades

Judiciales

-LA VEDA establece que no pueden hacer uso del secuestro o embargo para efecto de liberar de la sanción impuesta al

infractor

Procuraduría

para la Defensa

del MA y RN

-Debe ser parte de los procesos de sanciones (462) [En la práctica, INAFOR avisa a la Procuraduría para casos

administrativos]

-Representa y defiende los intereses el Estado en el procesamiento de delitos contra el medio ambiente y los recursos

naturales (559)

-INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda

Fiscalía -La Fiscalía es responsable de conocer y tramitar denuncias por violación a la ley 559 ante los juzgados (559)

Distritos o

Municipales

Delegados de

INAFOR*

AMBITO DE DESCONCENTRACION -el delegado es responsable de todas las funciones que competen al INAFOR en el territorio (Reglamento)

Municipal Delegación

Municipal de

INAFOR*

-supervisa al azar in situ el marqueo de los árboles –Disposiciones [esta tarea se cambió con las nuevas disposiciones]

-da seguimiento a los PGM, POA, PMM, PRF [esta tarea incluye el acompañamiento del nivel Central y la supervisión del

distrito] Disposiciones

-extiende el finiquito que el Regente cumplió (Disposiciones)

-debe hacer inspecciones por lo menos bimensualmente en los puestos de productos forestales locales [Esta tarea se hace el

nivel Central de manera eventual] Disposiciones

-Inicia y resuelve los procesos de sanción (Reglamento, 290)

-Inicia y resuelve los recursos de revisión (Reglamento, 290)

-INAFOR es la única institución autorizada para decomisar productos forestales ilegales (462 & Reglamento) [en base a un

acuerdo con el Ejército después de la veda, el Ejército puede decomisar especies en veda]

-Puede solicitar la colaboración de la policía o el Ejercito (462)

Regional Gobierno

Regional

AMBITO DE “REGIONALIZACION” (Todos son de la Ley 28 y su Reglamento) -Define cuotas de aprovechamiento en conjunto con entidades estatales

-crea un sistema regional de regulación, control y evaluación

-lleva el registro sobre el aprovechamiento, permisos, industrias etc.

-conoce sobre las avales de aprobación o denegación de los recursos naturales que se solicitan del nivel central

-consulta con las alcaldías y las comunidades indígenas

-debe tener relaciones de cooperación y apoyo mutuo con los Gobiernos Municipales

-INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda

En la práctica:

-SERENA coordina todo el proceso de consulta de los planes de manejo con INAFOR, realiza inspecciones técnicas en

coordinación con INAFOR y MARENA, emite dictamen técnico

-hace actividades de control y seguimiento

-da el aval para el aprovechamiento (RAAN- Comision Ambiental del CRAAN)

-tiene su propio procedimiento y ordenanzas respecto al tema incluyendo cobros

89

-coordina la estrategia forestal (RAAN)

Municipal Gobierno

Municipal

AMBITO DE DESCENTRALIZACION -Vigilar, monitorear y controlar medioambiente y recursos naturales (40 y 261)

-Participan en los Distritos Forestales donde se coordina con el delegado de INAFOR (462)

-Deben declarar áreas forestales de protección municipal, donde queda prohibida aprovechar árboles: 200m de la marea alta

del mar, 50m de los cauces de los ríos, áreas con pendientes mayores de 75% (462)

-Pueden hacer seguimiento, vigilancia y control a través de convenios con INAFOR (462)

-Los convenios actuales incluyen, por ejemplo: inspecciones, monitoreo, control y seguimiento de toda la cadena; retención

en caso de incumplimiento; inspección de planes de manejo, suspensión temporal por anomalías de conformidad a ordenanza

municipal, y remisión para su correcto procedimiento; control y supervisión de Regentes y remisión de denuncia a la

autoridad correspondiente en su caso

-En las regiones autónomas, deben participar en elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y

programas de desarrollo (Ley 28 & Reglamento)

-INAFOR debe establecer coordinaciones necesarias para garantizar el cumplimiento de la Veda

Comunitario Gobiernos

Territoriales

-participar en el sistema regional de regulación, control y evaluación (Ley 28 y Reglamento)

-firma el aval el juez comunal para el aprovechamiento (462)

-deben participar en elaboración, ejecución, seguimiento, control y evaluación de planes y programas de desarrollo (Ley 28

& Reglamento)

Supra-

municipal

Comisiones

Forestales

AMBITO DE DESCONCENTRACION / DESCENTRALIZACION

-Las comisiones forestales serán encargadas del seguimiento, supervisión y control de todas las instituciones responsables en

la aplicación de la ley

-Evaluarán en coordinación con CONAFOR los impactos de la Veda trimestralmente

Asociaciones de

Municipios

Varios Dueños de

bosque/ usuarios

AMBITO DE PARTICIPACION PRIVADA

-El dueño de la tierra con bosques o quien ejerce los legítimos derechos sobre ellos tiene la responsabilidad por

incumplimiento con las normas técnicas o disposiciones admin. (o cuando se trata de acciones u omisiones del Regente o

Auditor, son solidariamente responsables) 462

-LA VEDA establece que los permisos domésticos requieren por lo menos 5 árboles sembrados por cada 1 cortado

Intermediarios

(empresas

madereras)

-Los que transportan y transforman la madera deben asegurar que es legal (462 & Reglamento)

-Todas las trozas tienen que ser codificados según el código inscrito por INAFOR (Reglamento)

-La industria, los aserrios permanentes y portátiles deben ser autorizados por INAFOR; la reubicación debe seguir las

disposiciones de INAFOR (Reglamento)

-Las industrias de primera transformación y empresas procesadoras de madera en rollo tiene que preparar un informe

mensual de operaciones (Reglamento)

-Las industrias y puestos de venta deben llevar libros de registro y control sellado por INAFOR (Reglamento)

-LA VEDA prohíbe el transporte de especies no en veda en la noche, fines de semana o días feriados

Regentes -Vigila por el cumplimiento del plan de manejo, de las normas técnicas y del uso de las guías y certificados de origen

(Reglamento)

-Informa sobre ilícitos o infracciones (Reglamento)

90

-Los beneficiarios de permisos tienen que preparar un informe mensual de operaciones para INAFOR (Reglamento)

Auditores -Inspecciona cumplimiento de normas técnicas, planes de manejo y POAs (Reglamento)

Otros -Personas naturales o jurídicas pueden firmar convenios para los labores de vigilancia y demás acciones forestales operativas

(462)

* La división de responsabilidades entre INAFOR Central, Distritos y Delegaciones Municipales obedece a decisiones internas de INAFOR. Fuente de la esta

información: entrevista Martin Cuadra 17 Oct 07.

Otras notas:

Disposiciones se refiere a la Resolución admin. No. 35 – 2004.

Reglamento se refiere al Decreto 73 – 2003.

91

ANEXO 2. Participación de las Alcaldías en la Gestión Forestal

Cuadro A. Participación de las Alcaldías en la permisología

Municipio y tipo

de permiso

Insp de campo

1 (antes)

Audiencia Insp de campo

2 (después)

Observaciones

Potosí

PGM/ POA Sí Sí, con 3

participantes*

Sí Audiencia Pública también

incluye Policía y MARENA

Agrosilvo-

pastoril

Sí NA No participa Alcaldía dio visto bueno pero

solicitante tuvo que ir tres veces

[y 5 a INAFOR]

Madera caída Sí NA No participa

Permiso

doméstico

NA No hay Especie en veda pero aprobado

por riesgo a la vida humana

Cárdenas

PGM para

reforestación o

plantación

Sí Sí No hay Se inscribe en la Alcaldía

después para tener exoneración

de IBI

PGM Sí Sí Sí, 1 por mes

Santa Teresa**

PGM/ POA Sí Sí Sí Segunda inspección se hizo

después de terminado (un plan de

solo un año)

Agrosilvo-

pastoril

Sí## NA Sí, pero no con

frecuencia

Se hace la segunda inspección

para dar guía de transporte

(INAFOR)

Permiso

doméstico

Sí## NA No hay INAFOR registra 6 permisos

para 2007, Alcaldía registra 20

solo en último 5 meses. Remite

solo los casos ―complicados‖ a

INAFOR (especies en veda,

cerca de un río, o necesita guía

para salir del municipio)

San Juan del Sur

Permisos

domésticos

Sí Por lo menos 16

miembros de la

CAM firman acta

para especies en

veda

Cada 6 meses

se junta con

Policía y

INAFOR para

inspeccionar

algunos sitios

No hay permisos comerciales; la

Alcaldía maneja permisos

domésticos solo para especies no

en veda; para todos: hay que

sembrar 5 árboles para cada árbol

cortado; Alcaldía da guías solo

para transporte local; hace

informe cada 15 días a INAFOR.

Dicen que no pueden cobrar sin

convenio.

Buenos Aires

Permisos

domésticos

Si – sola para

especies no en

veda; con

INAFOR

especies en veda

NA Sí, para

verificar

reforestación

Casi no hay extracción

comercial, no hay extracción

grande. Alcaldía no da ninguna

guía de transporte.

Granada#

PGM Sí No se menciona No Las inspecciones de control se

hace entre INAFOR, Policía y

92

MARENA según delegados

INAFOR

Agrosilvo-

pastoril

Sí NA No

Nandaime

Permisos

domésticos

Si NA No hay? Alcaldía recibe documentos.

Inspección se hace con INAFOR

y Policía, INAFOR da guía.

Alcaldía da aval.

Agrosilvo-

pastoril

Sí NA Tec de alcaldía dice que hace

inspecciones en coordinación con

INAFOR

San Fernando (convenio)

Domestico Sí (cuando hay?) NA No hay Lo maneja Alcaldía pero se

menciona coord de visita de

campo con INAFOR y

MARENA

Saneamiento en

AP (grande)

No se menciona No hay? Sí Se menciona ―presentación de

PGM‖ ¿?

Mozonte (convenio)

No comerciales Sí (en AP con

MARENA)

NA No hay? Predios urbanos/ domésticos

mancomunado con muni; no esta

claro si MARENA toma

liderazgo en AP

Extracción

comercial (“mas

de 10m3”)

Sí, una vez para

PGM, otra para

POA (en

entrevista no

hay evidencia

que Alc fue al

campo)

Sí ―comisión

inter-

institucional‖,

con CAM, Alc,

Vice, Poli, Ej,

Sec Amb, Com.

Indig., MARENA

Sí INAFOR delegado muni pasa a

delegado distrital para revisión

(constatado en entrevista con

solicitante)

Ciudad antigua (convenio)

Permiso

doméstico

Sí, elabora acta

en sitio

INAFOR, firma

SEAM

NA No hay SEAM recibe papeles y presenta

a INAFOR; permiso

mancomunado firmado por

Alcalde y INAFOR; en

comunidades indigenas hay que

conseguir constancia de junta

comunal, ellos hacen visita

previa

El Jicaro (sin convenio)

Permiso

doméstico

Sí, con

INAFOR, Poli,

lider comunal

NA Sí (según

SEAM)

Se pide el aval de la junta

comunal; Un expediente habla de

visita con todos, otro no dice;

―Se puede circular dentro del

muni‖

Macuelizo (convenio)

Permiso

doméstico

Sí, con INAFOR

si esta

disponible

NA No hay Se firma mancomunado, firma

Alcalde, vice; se requiere carta

de la CAM en caso de

desconfianza; permisionario

firma libro de actas, ya no

mantienen expediente para

reducir costos (solo en INAFOR)

Bonanza (convenio)

Permisos de FC Sí, dos veces; NA Sí INAFOR aprobó modelo

93

todo se maneja

DIGAM, da

permisos y guías

manejado por SEAM; hace guias

de transporte, con copia a

MARENA; hace informes a

INAFOR; están visitando todos

ahora después de Félix

El Castillo (sin convenio)

Agrosilvopastoril Puede hacer

visitas en apoyo

a INAFOR y

emitir criterio

NA No se

menciona

Hay muy pocos permisos por el

Area Protegida y la veda

Permiso

domestico

No participa en

AP

NA No se

menciona

San Carlos (sin convenio)

Agrosilvopastoril No se menciona NA No se

menciona

Los dueños de bosque dicen que

no dan permisos

Permiso

doméstico

Si, con INAFOR NA No hay

Fuente: entrevistas y revisión de expedientes

* Solicitó la participación de la CAM en pleno, tres personas de la alcaldía participaron

** Las respuestas en la Alcaldía y de INAFOR varían: según INAFOR, la mayoría de los permisos son

agrosilvopastoriles, pero el técnico del medioambiente no conocía de estos, por lo menos no por este nombre.

También dijo que a veces hace la inspección solo y lo comunica con INAFOR. Dijo que solo de vez en cuando

participa en inspecciones de control para aprovechamientos comerciales (igual que el de INAFOR).

# Delegados de Granada, Nandaime, Diriomo, Diria dicen que las solicitudes para permisos domésticos se recibe

cada alcaldía.

## Algunos expedientes revisados no incluyen evidencia de visita de campo.

Cuadro B. Otras actividades de las Alcaldías en el sector

Municipio Inspecciones de

monitoreo

Inspecciones de

transporte/

industria

Denuncias Ordenanzas y otras iniciativas de

la Muni

Santa Teresa Inspecciones de

control solo cuando

alguien avisa de

algún problema

Inspecciones sobre

transporte, igual,

solo si alguien

llama sobre un

camión

San Juan del

Sur

Inspeccionan sitios

juntos con Poli y

INAFOR cada 6

meses

Paran camiones

con la Policía, va 5

días preso en

Alcaldía.

Ordenanza municipal sobre

ambiente, no despale, multas y

reforestación

Nandaime Inspecciones con

INAFOR si hay

denuncias

Regalaron 10K arbolitos de teca a

la muni pero no saben que hacer

San Fernando

Contrato

Hacen operativas de

control de tala ilegal

con instituciones

Hacen operativas

de control de tala

ilegal con

instituciones

SEAM es

responsable de

llevar denuncias

Ordenanza de Extracción forestal;

plan ambiental del muni; plan

prevención de incendios; brigadas

ecológicas; charlas educativas;

proyecto de viveros y pequeña

reforestación

Mozonte

Contrato

SEAM lleva

denuncias de la

población a

INAFOR.

Ordenanza sobre incendios por

aprobar; fondo ambiental a través

de cobros; Para permisos para

control de quemas, en alcaldía hace

94

MARENA. Min

publico.

constancia que solicitante vive allí

El Jicaro Coordina

inspecciones con

INAFOR

Retiene madera y

avisa a INAFOR

Brigadas contra incendios, viveros

con fondos propios

Ciudad Antigua Decomisa y

subasta

Para anomalías,

recoge pruebas,

inspecciona y

transmite a

INAFOR

Fondo Ambiental Municipal,

brigadas contra incendios

Macuelizo

Contrato

Da seguimiento a los

planes de manejo con

inafor

Visitas a la única

industria que hay

SEAM hace

inspecciones y

denuncias sobre

permisos,

retención de

madera y

regentes

Ordenanza para protección de

fuentes de agua; plan ambiental

para Muni; Alcaldía suspendió dos

PDM por áreas de protección; tiene

proyectos ambientales/ manejo de

regeneración; 25 brigadas (500

miembros) de control de incendios;

visita sobre plagas con inafor;

estufas mejoradas; FONDO

ambiental creado con 35% con

ordenanza

Bonanza

Da seguimiento a sus

planes

Emite guías dentro

del muni; control

de transporte con

MARENA y

Policía

Hace denuncias

ante MARENA

Tiene ordenanza. Tiene propio

modelo de aprovechamiento.

Énfasis en creación de viveros y

reforestación.

San Carlos Operaciones con

Policía, Ejercito e

INAFOR

Operaciones con

Policía, Ejercito e

INAFOR;

inspección en

patios de industria

y montaña

Participa en

verificación

Hay Plan Ambiental Municipal,

revisión de los permiso otorgados

en Comisión Interinstitucional

El Castillo Hace operativas de

control

No se hace visitas a

la industria en este

momento

Hay una prohibición de salida de

madera en rollo del municipio; se

cobra impuesto de rodamiento 2%

del valor de la madera; comité

municipal de prevención de

incendios coord con INAFOR;

contraparte en programa de

incentivos forestales; se exoneró el

pago de IBI de dueños de bosque

95

ANEXO 3. Ingresos Forestales por Municipio 2006

INSTITUTO NACIONAL FORESTAL

INFORME DE INGRESOS POR MUNICIPIO

ENERO - DICIEMBRE DEL 2006

Delegacion Municipio Alcaldias

Boaco 59,873.10

Boaco 25,567.17

Camoapa 5,494.55

San Jose de los Remates 258.38

San Lorenzo 14,029.15

Teustepe 14,523.86

Carazo 164,115.98

Diriamba 17,499.57

Dolores 4,909.88

El Rosario 16,606.94

Jinotepe 33,308.08

La Conquista 1,941.24

San Marco 22,134.29

Santa Teresa 55,418.57

La Paz de Carazo 12,297.40

Chinandega 105,515.50

Chichigalpa 242.85

Chinandega 29,805.85

Cinco Pino 4,191.57

El Realejo 2,063.87

El Viejo 23,864.94

Posoltega 14,425.18

Puerto Morazan 2,053.61

Somotillo 2,010.28

Villanueva 26,857.35

Chontales 198,104.03

Acoyapa 64,212.26

Comalapa 5,028.57

Cuapa 233.14

Juigalpa 76,131.17

La libertad 17,014.19

San Francisco de Cuapa 8,829.86

San Pedro de Lovago 5,867.46

Santo domingo 3,052.25

Santo Tomas 447.47

Villa Sandino 17,287.67

96

Esteli 150,871.35

Condega 81,491.01

Esteli 39,590.97

La trinidad 456.56

Pueblo nuevo 287.41

San juan de limay 1,418.87

San nicolas 27,626.53

Granada 168,239.46

Diría 14,901.61

Diriomo 91,467.04

Granada 38,821.63

Nandaime 23,049.19

Jinotega 52,831.10

Jinotega 27,883.44

Potasma 6,084.06

San rafael del norte 7,861.03

Santa Maria de Pantasma 7,949.10

Wiwili 3,053.47

Leon 96,511.71

Achuapa 17,727.15

El jicaral 5,879.52

El Jicaro 703.42

El Sauce 28,469.49

La Paz Centro 3,345.42

Leon 5,131.29

Leon 294.96

Malpaisillo 7,051.75

Nagarote 2,340.82

Quezalguaque 1,244.02

San nicolas 298.67

Sta. Rosa del peñon 3,405.77

Telica 20,619.42

Madriz 46,165.60

Las sabanas 548.94

Palacaguina 721.05

San Juan de Rio Coco 5,837.56

San lucas 116.54

Somoto 33,352.80

Telpaneca 2,425.70

Totogalpa 358.59

San José de Cusmapa 2,634.11

El 170.32

Managua 144,687.61

97

Ciudad sandino 593.75

El crucero 6,220.22

El Crucero 299.51

Managua 60,671.47

San francisco libre 24,914.12

San Rafael del Sur 6,051.24

Ticuantepe 4,632.22

Tipitapa 33,254.38

Villa carlos Fonseca 294.91

Villa el carmen 7,755.79

Masaya 148,080.62

Catarina 13,115.56

La concepcion 3,269.87

Masatepe 37,928.35

Masaya 35,463.32

Nandasmo 9,538.86

Nindiri 2,621.38

Niquinohomo 41,672.17

San Juan de Oriente 4,051.13

Tisma 419.99

Matagalpa 215,475.59

Dario 1,598.07

Esquipulas 18,394.32

Jinotega 3,023.83

Matagalpa 26,969.91

Matiguas 6,507.30

Mulukuku 12,578.55

Muy Muy 62,703.03

Rancho Grande 24.67

Rio blanco 26,010.96

San Isidro 9,218.96

San ramon 17,301.17

Sébaco 12,641.64

Terrabona 6,289.50

Tuma La Dalia 12,213.67

Nueva Segovia 770,801.38

Ciudad Antigua 17,563.46

Dipilto 36,664.43

El Jicaro 54,936.98

Jalapa 119,872.41

Los Peraltas 405.52

Macuelizo 59,719.62

Mozonte 97,937.95

Murra 103,924.99

Ocotal 68,556.90

Quilali 9,661.73

San Fernando 154,704.49

98

Santa Maria 44,652.44

Wiwili 2,200.46

Raan 700,378.85

Bonanza 552.97

Prinzapolka 294,280.44

Puerto Cabeza 168,409.00

Rosita 142,208.08

Waspam rio coco 94,928.37

Raas 1,030,217.85

Bluefields 140,884.41

Cruz de Rio Grande 101,489.94

Desembocadura de Rio Grande 636,343.76

El Rama 2,125.41

Laguna de perlas 864.46

Nueva Guinea 9,681.51

Tortuguero 133,113.53

El Rama 5,714.85

Rio San Juan 605,941.37

El almendro 545.74

El Castillo 430,194.46

Morrito 38,549.96

San Carlos 127,701.94

San Miguelito 8,949.28

Rivas 86,883.15

Belen 3,287.74

Buenos Aires 1,459.02

Cardenas 19,120.25

El Rosario 289.64

La Cruz 205.87

La Virgen 330.55

Popojoape 469.74

Potosi 3,883.71

Rivas 36,830.41

San jorge 542.59

San Juan del Sur 16,599.12

Tola 3,772.12

Totogalpa 92.40

Total general 4,744,694.26

Fuente: INAFOR

99

ANEXO 4. Convenios INAFOR

Departamento

o Región

Municipio Tipo de Convenio* Fecha de

firma

Años

vigente

Estado

actual

Leon El Sauce

01-12-05

2

Vigente

hasta Dic. San Jose de

Achuapa

Boaco San Lorenzo

06-04-05

3

Vigentes Chontales Acoyapa

Juigalpa

Masaya Niquinohomo 21-10-05

2

Vencido

Masatepe 27-04-06 Vigente

Managua San Rafael del

Sur

07-10-05

Vencidos

Managua 14-06-05

Villa el Carmen 23-01-06 Vigente

San Francisco

Libre

05-07-05

3

Vigentes Mateare

El Crucero

Ciudad Sandino

Ticuantepe 4

San Francisco

Libre

Plan de Ordenamiento

Forestal

25-07-07 5

RAAN Rosita 23-08-06 1 Vencidos

Waslala

Bonanza 21-02-06 5 Vigente

CRAAN-

GRAAN

Implementación de la

Estrategia de

Desarrollo Forestal.

25-07-07

5

Vigente

Nueva Segovia Wiwili

12-07-06

1

Vencidos

Quilali

Santa Maria

Dipilto

Ciudad Antigua

San Fernando

Macuelizo

Jalapa

Ocotal

Mozonte

AMUNSE Plan de Ordenamiento

Forestal

25-07-07 5 Vigente

Fuente: INAFOR y contratos

*Todos son de delegación de funciones si no esta señalado.

100

ANEXO 5. Convenio INAFOR – San Fernando

CONVENIO DE DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES FORESTALES A LA ALCALDÍA DE SAN

FERNANDO

Nosotros, Indalecio Aniceto Rodríguez Alaniz; mayor de edad, casado, Doctor en Medicina Veterinaria,

de este domicilio, cédula de identidad No. 161-160138-0003N; en el carácter de Director Ejecutivo del

Instituto Nacional Forestal, de conformidad al Acuerdo Presidencial No. 279-03 publicado en la Gaceta

Diario Oficial No. 136 del veintiuno de Julio del año dos mil tres y el Sr. Danilo de Jesús Centeno

Sevilla, mayor de edad, soltero, profesor, con cédula de identidad No. 481 – 060675 – 0002M , en el

carácter de Alcalde del Municipio de San Fernando, Departamento de Nueva Segovia, de conformidad a

credencial emitida por el Consejo Supremo Electoral, publicada en la Gaceta Diario Oficial No. 241 del

trece de Diciembre del año dos mil cuatro, convenimos celebrar el presente convenio de conformidad a las

siguientes cláusulas.

CONSIDERANDO:

I

Que la Constitución Política establece que los recursos naturales son propiedad del Estado; que los

Nicaragüense es tenemos derecho de habitar en un ambiente saludable y la obligación de la preservación y

rescate del medio ambiente y de los recursos naturales.

II

Que de conformidad a la Ley de Municipios (Ley 40 y su reforma), el Municipio es la unidad base de la

división política administrativa del país y cualquier materia que incida en el desarrollo socio económico de

la circunscripción territorial y cualquier función que pueda ser cumplida de manera eficiente dentro de su

jurisdicción, debe estar reservada para el ámbito de su competencia.

III

Que el municipio de San Fernando ha fortaleciendo sus capacidades organizativas, técnicas y de gestión

con perspectivas hacia la descentralización del sector forestal.

IV

Que la Ley de Conservación Fomento y Desarrollo Sostenible del Sector Forestal (Ley 462), establece que

los Gobiernos Municipales, previa aprobación de sus respectivos consejos municipales, podrán celebrar

convenios de delegación de atribuciones forestales con el Instituto Nacional Forestal.

V

Que la Alcaldía Municipal de San Fernando, en aras de mejorar los mecanismos de coordinación y

concertación interinstitucional y establecer las medidas necesarias para el control, vigilancia y seguimiento

a la actividad forestal en su territorio, ha convenido celebrar el presente convenio con el INAFOR bajo las

siguientes cláusulas:

CLAUSULA PRIMERA: OBJETIVOS DEL CONVENIO:

OBJETIVO GENERAL:

Establecer mecanismos que conlleven al gobierno municipal ejercer mayor autonomía en la administración

de los recursos forestales, basado en su capacidad técnica y organizativa en coordinación con la entidad

rectora del sector forestal.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

101

1.- Coordinar acciones que conlleve al gobierno municipal a fortalecer su autonomía, mejorar su gestión,

administración y manejo sostenible de los recursos forestales.

2.- Contribuir a la regulación, protección, control, seguimiento y vigilancia forestal, fundamentado en la

capacidad técnica y organizativa propia del municipio.

3.- Promover la rehabilitación de los ecosistemas forestales degradados.

4.- Promover y fortalecer la creación, reglamentación y funcionamiento del fondo ambiental municipal.

5.- Fomentar la transformación de los recursos forestales en beneficio de la población local de conformidad

al artículo 36 de la Ley 462.

6.- Mejorar la coordinación entre ambas instituciones para que el municipio accese a los recursos

financieros que por efecto de la Ley 462 le corresponde en cuanto a impuestos forestales (multas, subasta e

impuestos)

7.- Coordinar acciones en la búsqueda de recursos económicos públicos, privados, nacionales e

internacionales para el desarrollo forestal del municipio.

8.- Fortalecer las capacidades técnicas, administrativas y legales a través del programa de capacitación

especializada, del Instituto Nacional Forestal, hacia las Alcaldía Municipal para el cumplimiento de

actividades delegadas.

CLAUSULA II: DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES DEL INAFOR A LA ALCALDIA DE SAN

FERNANDO

El Instituto Nacional Forestal delega las siguientes atribuciones a la Alcaldía Municipal de San Fernando:

1. Realizar inspecciones, monitoreo, control y seguimiento a toda la cadena de aprovechamiento forestal

(bosque, aserraderos vía publica, etc.), retención de recursos forestales y medios de transporte en caso de

incumplimiento de la legislación forestal vigente, sin perjuicio de la normativa técnica de aserradero 05 -

003-99.

2.- Inspeccionar los planes de manejo forestal y remitir la información recabada y la respectiva denuncia

para su procesamiento administrativo, previa medida cautelar de suspensión temporal tomada de

conformidad a ordenanza municipal.

3.- Controlar el funcionamiento de los regentes forestales. En caso de incumplimiento remitir la denuncia a

INAFOR.

4.- Otorgar permisos de aprovechamiento forestal de forma mancomunada (Alcaldía-INAFOR)

5.- Ejecutar resoluciones administrativas en la vía civil y penal, por conceptos de multa, daño ambiental y

daño forestal.

6.- Otorgar permisos de aprovechamiento no comercial

CLAUSULA III: RESPONSABILIDADES DE LA ALCALDÍA DE SAN FERNANDO

1.- Cumplir con el contenido del convenio

2.- Crear y reglamentar el funcionamiento del fondo ambiental municipal.

3.- Designar un técnico del medioambiente y de los recursos naturales en la SEAM con los medios

necesarios para poder supervisar las actividades de manejo forestal.

102

4.- La Secretaría Ambiental Municipal (SEAM - Unidad Ambiental) será la encargada de coordinar y

ejecutar las acciones que conlleven al manejo adecuado del recurso forestal.

5.- Dar seguimiento a los permisos de aprovechamiento forestal, a las denuncias de carácter forestal y a los

procesos administrativos, penales y civiles

6.- Declarar, delimitar e inventariar mediante ordenanza las áreas de protección municipal conforme la ley.

7.- Asignar un local (espacio físico) para la Oficina de la Delegación Municipal del INAFOR.

8.- Comunicar por escrito a las autoridades competentes las denuncias por infracciones a la legislación

forestales.

9.- Emitir por escrito la opinión de denegación o aprobación de los PGMF y POAs de conformidad,

mediante el procedimiento que se establecerá de consenso entre ambas Instituciones.

CLAUSULA IV: RESPONSABILIDADES DEL INAFOR

1.- Cumplir con el contenido del presente convenio.

2.- Gestionar ante el Fondo Nacional de Desarrollo forestal, un fondo complementario del

50 %, para el fortalecimiento del Fondo Ambiental Municipal.

3.- A cumplir y hacer cumplir la ley 462, su reglamento, la norma técnica y las disposiciones

administrativas

4.- Apoyar la realización del inventario forestal en el municipio.

5.- Garantizarle a la Alcaldía toda la documentación de los Planes Generales de Manejo Forestal, POAs y

todo lo relacionado al aprovechamiento y manejo forestal, del municipio.

6.- Apoyar la capacitación técnica especializada de la SEAM, comisión ambiental y actores locales en el

manejo forestal

7.- Garantizar que el aprovechamiento forestal que se realice en el municipio sea bajo PGMF de

conformidad a la legislación forestal.

8.- Nombrar un Delegado Municipal que atienda al municipio de forma permanente.

9.- Apoyar el manejo de la regeneración natural, reforestación, forestación, plantaciones forestales y

viveros municipales.

CLAUSULA V: APORTES CONJUNTOS

1.- Cumplir con el contenido del convenio.

2.- Inspeccionar, supervisar y evaluar los planes de manejo forestal, darle seguimiento y aplicación de los

procesos administrativos.

3.- Crear y mantener actualizado un registro forestal municipal o banco de información (Inventario,

reforestación, PGMF, Planes de Operativos, industrias forestal, motosierras, planes de leña).

4.- Gestionar fondos del FONADEFO para alimentar el Fondo Municipal Ambiental.

5.- Coordinar las visitas de campo para el monitoreo y seguimiento de la actividad forestal.

103

6.- Crear estrategias necesarias para mantener la vigilancia, fomento y protección del recurso forestal,

gestión de fondos para fortalecer la CAM y las Brigadas de Prevención y Control.

7.- Establecer puestos de control de productos forestales en sitios estratégicos del municipio.

8.- Coordinar acciones en la gestión de recursos económicos, públicos, privados, nacionales e

internacionales, para el cumplimiento del presente convenio en el municipio.

9.- Elaborar, gestionar, implementar y evaluar el plan de prevención, mitigacion y control de incendios

forestales.

10. Promover y divulgar ampliamente la ejecución de los diferentes instrumentos de planificación: plan de

acción forestal y plan ambiental municipal, entre otros.

11.- Implementar un plan de capacitación dirigidos al sector forestal del municipio.

12.- Definir el procedimiento a utilizar para la aprobación o denegación de los PGMF entre las

representaciones de INAFOR Y AMUNSE (Comisión Negociadora) en un término de 60 días después de

firmado el convenio.

13.- Promover una iniciativa de Ley que permita recuperar las multas por efecto de las resoluciones

administrativas y falta de ejecución a favor del fondo ambiental municipal con énfasis en recuperación

forestal.

CLAUSULA SEXTA: RESCICIÒN DEL CONVENIO

El presente convenio podrá ser rescindido por cualquiera de las partes cuando existan razones suficientes

para ello, debiendo manifestarlo por escrito a la otra parte.

CLAUSULA SEPTIMA: DURACIÒN, VIGENCIA Y ACEPTACIÓN DEL CONVENIO.

Este convenio tendrá una duración de un año pudiendo ser renovado por un periodo igual o mayor sí las

partes lo consideran conveniente en dependencia de los resultados obtenidos, y entrará en vigencia a partir

de su publicación en la Gaceta Diario Oficial. En fe de lo cual firmamos en dos tantos de un mismo tenor,

en la ciudad de Ocotal, a los doce días del mes de Julio del 2006.

Indalecio Rodríguez Alaniz Sr. Danilo de Jesús Centeno

Director Ejecutivo Alcalde Municipal

INAFOR San Fernando, Nueva Segovia

Ante mí:

Lic. Luisa Amada Toruño

Abogado y Notario Público

104

ANEXO 6. Distribución de los Ingresos Forestales 2005

INSTITUTO NACIONAL FORESTAL

DISTRIBUCION DE LOS INGRESOS FORESTALES

MES DE ENERO - DICIEMBRE 2005

Departamento PAGADO Alcaldias

Comunidades Consejo Fonadefo Tesoreria

Boaco 49,347.33

17,271.57

24,673.67

7,402.10

Carazo 709,207.20

248,222.52

354,603.60

106,381.08

Chinandega

382,860.47

134,001.17

191,430.24

57,429.07

Chontales

710,748.77

248,762.07

355,374.39

106,612.32

Esteli

421,200.69

147,420.24

210,600.35

63,180.10

Granada

821,668.41

287,583.94

410,834.21

123,250.26

Jinotega 348,845.89

122,096.06

174,422.95

52,326.88

Leon 237,268.92

83,044.12

118,634.46

35,590.34

Madriz

284,690.93

99,641.83

142,345.47

42,703.64

Managua

367,321.83

128,562.64

183,660.91

55,098.27

Masaya

585,332.66

204,866.43

292,666.33

87,799.90

Matagalpa 653,691.01

228,791.85

326,845.51

98,053.65

105

Nueva Segovia 4,579,428.39 1,602,799.94 2,289,714.20 686,914.26

Raan

4,137,352.66

1,034,338.17

884,880.28

1,034,338.17

1,183,796.05

Raas

12,289,485.66

3,072,371.42

2,976,274.83

3,003,623.10

3,237,216.32

Rio San Juan 1,938,119.47

678,341.81

969,059.74

290,717.92

Rivas 392,482.21

137,368.77

196,241.11

58,872.33

Total general

28,909,052.51

8,475,484.55

3,861,155.11

4,037,961.26

6,241,107.10

6,293,344.50

Fuente: INAFOR