Planificación Estratégica Gubernamental y presupuesto

Curso-Seminario Internacional “Políticas presupuestarias ygestión por resultados en América Latina y el Caribe”La Antigua, Guatemala, 17 al 28 de agosto de 2009

Marianela ArmijoÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPALMarianela.armijo@cepal.org

Contenido• Planificación en el sector público• Planificación y Presupuesto• Planificación, Presupuesto y Sistemas de

Monitoreo y Evaluación (SEV)• Experiencias de articulación Plan –

Presupuesto desde los países• Principales problemas • Caminos y tendencias

Quién planifica y para qué(hipotéticamente)?

• Los gobiernos …(para apoyar el establecimiento de prioridades de política pública)

• Los Ministerios o Secretarías….(para alinearse a los Planes Nacionales de Desarrollo o Lineamientos Estratégicos de Gobierno, y como base para la programación presupuestaria…

• Las Entidades y/o programas..(planifican pero aisladamente…en la mayor parte de los casos planificación..)

Cuáles son algunos de los desafíos de la Planificación hoy día….en el contexto de

América Latina…

• Apoyar el proceso de diseño e implementación de políticas públicas (innovadoras, creíbles…y efectivas)

• Apoyar la priorización del gasto público y su calidad…(objetivos estratégicos…sectoriales vinculados a los OEN)

• Servir como herramienta de apoyo para rendir cuentas….(Sistemas de Indicadores de resultados de uso estratégico..Presidencia..)

Planificación Estratégica: Conceptos y orientación en el ámbito público

Consiste en un ejercicio de formulación yestablecimiento de objetivos de carácter

prioritario, para definir los cursos de acción

(estrategias) que permitan alcanzar dichosobjetivos.

• PARA RESPONDER A LOS CAMBIOS Y A LAS DEMANDAS Y LOGRAR LA MAYOR EFICIENCIA,

EFICACIA, CALIDAD EN LOS BIENES Y SERVICIOS QUE SE PROVEEN.

Situación Actual Situación deseada

Brechas

La Planificación no es un FIN en si mismo:Apoya la identificación de las preguntas básicas para la toma de decisiones en el

ámbito público

Quienes somos,que hacemos y para quienes

Quienes somos,que hacemos y para quienes Que esperamos

lograr, donde queremos ir

Que esperamos lograr, donde queremos ir

Cómo podemos llegarCómo podemos llegar

Como sabemos que llegamosComo sabemos que llegamos

Objetivos

Estrategias

Indicadores de Desempeño

Misión Creacion de Valor Público: Justificación Social Productos y Servicios

Análisis de las prioridades nacionales, sectoriales, institucionales, entorno, aspectos internos

Indicadores de Resultado o Impacto Final

Indicadores de Gestión

Cursos de Acción

Alternativos

Sistemas de Monitoreo y Evaluación

En qué ámbitos de decisión gubernamental está aplicándose la Planificación

…..Estratégica?

• Planeación Nacional de Desarrollo –Lineamientos Estratégicos

• Prioridades Sectoriales (Metas Sectoriales)

• Prioridades Estatales- Planificación Territorial

• Planificación Estratégica Institucional- Ministerial

• Planificación Estratégica Programa (Entidad descentralizada, etc)

• Programación Anual Operativa

La PE como herramienta que apoya el tránsito hacia una Gestión Orientada a Resultados.

Planes Estratégicos acompañan Políticas Públicas, PGMP, Formulación Presupuesto

Planes Estratégicos acompañan Políticas Públicas, PGMP, Formulación Presupuesto

La PE provee información sobre indicadores y metas para monitorear y evaluar

La PE provee información sobre indicadores y metas para monitorear y evaluar

La PE provee información sobre indicadores y metas para monitorear y evaluar

La PE provee información sobre indicadores y metas para monitorear y evaluar

Los indicadores que se crean a partir de la PE “permitirían” mejorar transparencia y Rendición de Cuentas

Los indicadores que se crean a partir de la PE “permitirían” mejorar transparencia y Rendición de Cuentas

La fase de PE facilita “ priorizar “ objetivos y asignación de recursos que permitan alcanzar los resultados esperados.

La PE “permitiría” facilitar la identificación de objetivos y metas asignando responsables por la gestión

La PE “permitiría” proveer información sobre lo que las entidades “quieren” hacer con los recursos asignados y cuales son los logros esperados (productos, resultados intermedios y finales)

La PE posibilita generación indicadores estratégicos que facilitan la transparencia tanto al interior de la entidad como hacia fuera)

Funciones del Plan y Presupuesto

Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios exploratoriosy enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinación interna y externaal Estado, y la evaluación y su natural enfoque al logro de resultados (Martín, 2005).

Presupuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público,promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursospúblicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (Shick, 2002).

Presupuesto desde el punto de vista más operativo es: (i) el reflejo financiero del plan;(ii) la distribución priorizada de los ingresos; y (iii) el espejo de los procesos y la culturaorganizacional del sector público; y que en ese marco, debe contribuir a que el Estado

cumpla cabalmente con sus funciones de asignación, distribución y estabilización. (Shack, 2006)

¿Cuál es el problema?

Asignación de recursos escasos entre fines alternativos. Expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de cuál sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y las posibilidades efectivas,dado los recursos existentes, de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006).

El proceso presupuestario se desarrolla en un contexto político –institucional..…

Proceso político como mecanismo de asignación de recursos. Los Objetivos de las acciones públicas no son únicos y específicos, son complejos, difusos, múltiples y exógenos a la organización

Proceso político: Legislativo-EjecutivoProvisión bienes-servicios: InstitucionesProceso Presupuestario: Instituciones

Plan-Presupuesto-Programa: problema Agente-principal

Planificación Estratégica, como parte de las innovaciones presupuestarias (ILPES, 2004)

Objetivos PresupuestoObjetivos PresupuestoPPúúblicoblico

Para quPara quéé InstrumentosInstrumentos

Objetivos Objetivos MacroeconMacroeconóómicosmicos

Preservar la solvencia del Preservar la solvencia del sector psector púúblicoblicoEstabilizar la demanda Estabilizar la demanda agregadaagregada

Marco de programaciMarco de programacióón n plurianualplurianualEvaluaciEvaluacióón de Riesgos n de Riesgos FiscalesFiscales

Objetivos de PolObjetivos de Polííticasticas Eficiencia distributivaEficiencia distributivaAsignar recursos de Asignar recursos de acuerdo a las prioridades acuerdo a las prioridades gubernamentalesgubernamentales

PlanificaciPlanificacióón n estratestratéégicagicaEvaluaciEvaluacióón de Programan de ProgramaIndicadores de Indicadores de DesempeDesempeññoo

DesempeDesempeññooOperacionalOperacionaly Accountabilityy Accountability

MaximizaciMaximizacióón relacin relacióón n costocosto-- efectividad efectividad ParticipaciParticipacióónnciudadanaciudadana

PlanificaciPlanificacióón estratn estratéégicagicaIndicadores de Indicadores de DesempeDesempeññooConvenios de GestiConvenios de Gestióónn

PLANIFICACION ESTRATEGICA

PLANIFICACION ESTRATEGICA Y

PROGRAMACION OPERATIVA!!!!!

Modelos de seguimiento del gasto público

• Plan (políticas)– Brasil – Costa Rica– Colombia– México

• Evaluar las políticas públicas expresadas en el plan de desarrollo

• Presupuesto (programas)– Chile– Argentina– Perú– OCDE (Australia, Nueva

Zelanda)• Énfasis en evaluación de

programas gubernamentales

Modelo presupuesto

• Ventajas– Fortaleza Institucional

(“liderazgo del cambio”)

– Buen manejo de información

– Unidad Institucional/programática

• Problemas– Ciclo presupuestario

versus impacto– Juez y parte…– Centralización

operativa

Modelo plan

• Ventajas– Visión estratégica de

mediano plazo– Transparencia– “Pureza” tecnocrática

• Problemas– Plasmar políticas en

programas e Instituciones

– Donde están los gerentes?

– “Resistencia” de presupuesto

Planificación Estratégica y Evaluación del desempeño desde una perspectiva sistémica

I. Planificación-Programación-Presupuesto

II. Monitoreo y Evaluación

III. Rendición de Cuentas

Plan Nacional de Desarrollo

Planificación Sectorial

Planificación-Programación

Presupuestaria con enfoque a resultados

Sistema de Indicadores de Gestión y resultados

Evaluación de Impacto

Ex –Post de Inversiones y Resultados Intermedios

Informes de Evaluación Anual Resultados de la

Gestión, Congreso, Órganos de Control

Sistemas de M&E

Conjunto de instrumentos y procedimientos

Que entregan información para hacer el seguimiento y evaluar el desempeño.

Indicadores de desempeño:

Evaluaciones

Formulación Ejecución

Evaluación

Discusión Aprobación

Rendición de CuentasRetroalimentaciónPara la toma de

decisiones

INFORMES

PlanificaciónProgramación

GobiernoSectores/ Ministerios Jerarcas

Asamblea LegislativaÓrganos de ControlCiudadanía

Indicadores año n-1 y año +1

Indicadores de Ejecución presupuestaria, Procesos

IndicadoresEvaluacionesComplementarias

Evaluación de Inversiones

Evaluación de ImpactoEvaluación de Programas

Uso de la información del desempeño en el Presupuesto

PLANIFICACION ESTRATEGICA Y ARTICULACION CON EL PRESUPUESTO

NACIONAL• EJEMPLOS

Perú

INSTRUMENTOS DE CONTROL DE GESTIÓN EN CHILE

Fuente: www.dipres,cl

EVALUACIÓN INDICADORES DE

DESEMPEÑO

PRESENTACION DE PROGRAMAS

AL PRESUPUESTOBGI

MECANISMOS DE INCENTIVO REMUNERACIONAL INSTITUCIONAL• PROGRAMA DE MEJORAMIEnTO DE LA GESTIÓN

• METAS DE EFICIENCIA INSTITUCIONAL• LEY MEDICA

DEFINICIONES ESTRATÉGICAS

D is c u s ió nD is c u s ió n

A p ro b a c ió nA p ro b a c ió n

E je c u c ió nE je c u c ió n

E v a lu a c ió nE v a lu a c ió n

F o rm u la c ió nF o r m u la c ió n

EVALUACIÓN DE INVERSIONES

Chile: Definiciones Estratégicas en el Presupuesto

MEXICO

Vinculación PND- Programas Sectoriales - Programas Presupuestarios

Visión estratégica de los Programas

Algunas Preguntas:

Qué problema resuelveEl Programa

Para quiénes

En cuanto tiempo

Como se miden susResultados

Que otros programasContribuyen al

Resultado

Qué accionesde coordinación

Se toman entre los Programas para

Lograr los resultadosEsperados

Cómo utilizo lainformación

De desempeñoPara mejorar gestión

FIN debe estar en sintonía con el Objetivo Estratégico

¿Qué espero lograr con el Programa en términos

concretos para operacionalizar la Misión de la Entidad y sus

OE?

Aumentar los ingresos de las familias

Mejorar los hábitos de aprendizaje

COSTA RICA

Acuerdos de Servicios Públicos (Reino Unido) PSA´s

• Conjunto de mejoramientos claves que el público puede esperar desde el gasto realizados por el Gobierno.

• Duran tres años, se negocian entre el Tesoro y los Ministerios en el proceso de “Spending Review process” .

• Cada PSA constituye un conjunto de objetivos de alto impacto, que definen objetivos prioritarios e indicadores de impacto basado en metas claves de desempeño

Ejemplo PSA´s Ministerio de Educación y Capacitación Reino Unido

• Disminuir la diferencia de los logros educacionales entre los que provienen de bajos ingresos y desventajas con relación a sus pares. Continuar mejorando los estándares de todos los que participan en el sistema educacional. Incrementar la proporción de jóvenes que permanecen en educación o entrenamiento más alláde los 16 años.

• Disminuir las diferencias de capacidades a todos los niveles desde la educación básica a los investigadores postgraduados, posibilitando enfrentar los desafíos de la globalización.

Caso Corea

Caso Corea• Fortalecimiento de la Planificación Estratégica

Gubernamental

Metas principales a ser resueltas

• Perspectiva a corto plazo con Enfoque de Abajo Arriba– Ingresos y gastos en base anual – Nexo débil entre prioridades de política nacional y la presupuestación

• Riesgo fiscal futuro

– Demandas de gasto de bienestar social / población que está envejeciendo rápidamente

• Ineficiencia por falta de flexibilidad de gestión

– Autonomía limitada para planificar las políticas e implementar el presupuesto

Qué se hizo

• Se definió un Marco de Gasto de Mediano Plazo

• Iniciativas de Reforma Fiscal (Visión a Largo Plazo)

• Lecciones aprendidas caso coreano

Objetivos PGMP• Integrar las prioridades de política en el

presupuesto anual

• Dar una perspectiva de mediano plazo (3-5 años) al plan de gasto

• Mejorar la eficiencia operativa

• Fortalecimiento del mecanismo de retroalimentación y responsabilización mediante la gestión del desempeño

Lecciones aprendidas– Visión a largo plazo:

• Metas y cifras numéricas• Principales metas sectoriales y una estimación anticipada

para necesidades financieras, no corregidos anualmente

– Marco de Gasto de Mediano Plazo: • Cifras concretas por cada sector

16 cifras sectoriales principales, y relación estrecha con el presupuesto anual

– Presupuesto anual: el presupuesto para el próximo ejercicio económico16 sectores, 68 subsectores: 1 cuenta general, 23 cuentas especiales

Lecciones aprendidas

• Iniciativas de reformas fiscales con resultados variados

– Presupuestación de arriba hacia abajo, presupuesto y gestión del desempeño– Mejoran los resultados de desarrollo

• Nexo débil entre planificación y presupuesto, que trae resultados deficientes

– Necesita un liderazgo fuerte apoyado por los principales grupos políticos

• Necesidad de obtener apoyo político continuo

– Los partidos en el poder pasan por alto las historias exitosas de gobiernos previos

• Centrarse en áreas limitadas al conectar la visión a largo plazo con el plan de mediano plazo y la presupuestación anual

– Construcción de carreteras, temas de envejecimiento, planes de mejoramiento de la salud

Principales Problemas de articulación Plan –Presupuesto identificados a partir de la experiencia

en países de la región

El gran problema…a pesar de los esfuerzos….

• La causalidad entre :

– las Prioridades Estratégicas Gubernamentales

– la asignación de recursos presupuestarios

– los resultados logrados

En aún débil…….

Principales Problemas a nivel de articulación Plan Presupuesto

1. Dificultad para articular los instrumentos de monitoreo y evaluación en el proceso de formación de políticas, planificación y presupuesto.

2. Las instituciones o entes que tienen un mandato público no siempre saben que hacen y donde van… los instrumentos de monitoreo y evaluación se aplican sobre bases débiles

3. Sistemas de Evaluación débiles en su diseño y uso

4. Institucionalidad de los SEV no generan incentivos adecuados

1. Planificación y Proceso Presupuestario: mecanismos de articulación teoría….y

práctica • Plan Nacional de Desarrollo:

• Indicadores Macro nivel país

– Tasas de disminución de la Pobreza y marginalidad– Creación de empleo formal– Indicadores de seguridad ciudadana– Indicadores de Salud y Educación

• Planes Sectoriales

• Indicadores de Impacto y resultados intermedios de los Programas

– Tasas de Desnutrición– Deserción escolar– Disminución de déficit viviendas, etc

• Planes Institucionales

• Indicadores de Objetivos Estratégicos Institucionalesvinculados a los Programas

• Programas Presupuestarios

PRIORIDADESNACIONALES

PRIORIDADESPROGRASECTORIALES

FINES Y OBJETIVOSESTRATEGICOS

INSTITUCIONALES

Indicadores de Impacto Políticas

Estadísticas Nacionales

Indicadores de Impacto y

Resultado IntermedioProgramas

Evaluaciones de Impacto

Indicadoresde Impacto Y resultado intermedioProgramas

PROGRAMACION OPERATIVAIndicadores

de Gestión

Indicadores Impacto – País articulados con metas a nivel sectorial ?

Indicadores de Impacto a nivel sectorial con atribución directa con los Programas ?

Planificación Estratégica Institucional y Indicadores de Objetivos Estratégicos alineados con los Sectoriales?

Indicadores de Gestión alineados con OE?

• Identificación de Prioridades• Misión, Visión• Objetivos Estratégicos

( Y las estrategias, metas, actividades para lograrlos)

• Indicadores que permiten medir el desempeño logrado

• EVALUACION del DESEMPEÑO

2. Las instituciones o entes….no siempre saben que hacen y donde van… los instrumentos de monitoreo y

evaluación se aplican sobre bases débiles

Planes Estratégicos Institucionales

Plan Operativo Institucional

Presupuesto

PLANIFICACION-PROGRAMACIONPRESUPUESTO

Plan Financiero Multianual

Plan Nacional de Inversiones

Plan Nacional de Desarrollo

METAS SECTORIALES

Planificación EstratégicaProgramas???

Planificación EstratégicaProgramas???

3. Sistemas de Monitoreo y Evaluación débiles en su diseño y uso

• Confusión entre el monitoreo y la evaluación

• Se utilizan indicadores de proceso monitoreo trimestral, anual para tratar de medir “ïmpacto”

• La información de desempeño está siendo más un fin que un medio.

• Los indicadores como herramientas para mostrar lo que debiera hacerse que lo que se hace …. escaso apoyo como retroalimentación para los directivos

La información relevante para la rendición de cuentas… cuesta obtenerla… y cuando se tiene a

veces no se usa

• Distintos tipos de indicadores para distintos usosIndicadores de Desempeño

INSUMOS (INPUTS) PRODUCTOS(OUTPUTS)

RESULTADOS(OUTCOMES)

De interés para la Asamblea Legislativa, Ciudadanía

Baja Media Alta

De interés para Ministros, Directivos

Baja Medio Alta

De interés para Instituciones, Entidades, Organos de Control

Alta Alta Media

Dificultad para la medición

Baja Media Alta

4. Institucionalidad de los SEV no generan incentivos adecuados

• Marcos Institucionales no facilitan hacer “gerencia” y responsabilización”

• Con excepciones los liderazgos de Órganos Rectores (Hacienda, Planificación…) poco consolidados y están débilmente coordinador

• Los modelos de GpR son adecuados en el “deber ser”, pero poco comprendidos en su lógica en las organizaciones

• Con excepciones hay poca evidencia de aplicación de los SEVd y su relación con la Eficiencia Asignativa y Eficacia Operativa….

Algunas experiencias de integración Plan-Presupuesto

Conclusiones estudio realizado para:

– Brasil, Colombia, Guatemala, México y Uruguay

Martus Tavares, Nora BerrettaBanco Interamericano de Desarrollo. (PRODEV)Diálogo Regional de Política. Abril 2006

Proceso de articulación (1)• En todos los países analizados se ha avanzado en el logro de

una mayor articulación entre plan y presupuesto.

• La mayor claridad estratégica ha mejorado la dinámica de la gestión del Estado y sus resultados.

• La articulación se ha producido más en el momento de la formulación que en el de la ejecución.

• La consecuencia es que los resultados:• no afectan la asignación presupuestaria del año

siguiente.• no tiene consecuencias para los organismos, para los

jerarcas ni para los funcionarios. • El Parlamento no utiliza la información en forma

significativa

Proceso de articulación (2)• La principal utilidad actual de los sistemas de gestión es

poder dar cuenta de los éxitos de las políticas de los gobiernos.

• La débil articulación se observa en que los sistemas están enfocados a informar sobre el logro de metas (indicadores de cobertura) pero no informan sobre el costo de las mismas, la calidad de los servicios, ni el impacto.

• Importancia de la existencia de aplicación de un clasificador común.

Principales innovaciones en los cinco países - 1

Brasil y México han avanzado en la incorporación de todos los organismos públicos al presupuesto, pudiendo informar en forma oportuna sobre la ejecución del gasto público total.

Brasil logra elaborar un plan nacional de desarrollo articulado al presupuesto a través de los proyectos de inversión.

Guatemala y Colombia han mejorado la coordinación de los organismos encargados de la planificación y el presupuesto

En Brasil, México y Colombia los sistemas de evaluación y seguimiento de los proyectos de inversión resultan muy importantes en relación a la planificación estratégica contribuyendo al análisis regional y sectorial de la gestión pública.

Principales innovaciones en los cinco países – 2

En Guatemala y Uruguay se han producido reformas tendientes a implantar un presupuesto orientado a servicios (Allen Shick). Este tipo de presupuesto brinda información sobre la cantidad de productos (y actividades) generados por las diferentes oficinas y el gasto insumido en los mismos:

Guatemala a través del SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera)

Uruguay a través del SDG (Sistema de Distribución del Gasto).

En Uruguay se van a utilizar los resultados de la gestión para premiar el desempeño de los funcionarios en una unidad ejecutora

Arreglos institucionales….No hay recetas

• Organismo de planificación centralizado (Brasil).

• Organismos que se coordinan estrechamente (Guatemala, Colombia).

• Inversiones en el organismo de planificación (Colombia).

•• Presupuesto con información de productos,

actividades y servicios (Guatemala y Uruguay).

Caminos y tendencias1. Hacia la construcción de visiones estratégicas

país….consensos políticos y sociedad civil…

2. Mejorar articulación entre la Planificación Nacional, Sectorial: Uso de información estratégica para las políticas….

3. Implementar incentivos para el uso de la información de evaluación en la toma de decisiones: Contractualización, consecuencias e incentivos

La información sobre desempeño debiera tener una demanda permanente y sistemática desde los Organos Centrales, de Control Externo, Grupos de Interés

La información de los SED se utiliza para retroalimentar las decisiones de directivos de Programas..(suponiendo que están definidas las responsabilidades)

Las mejores experiencias internacionales de articulación PPP, tiene que ver con construcción de Visiones a mediano y largo plazo….

Caminos y tendencias

3. Mejorar las técnicas de evaluación…y los sistemas de información-metodologías

4. Mejorar los sistemas de rendición de cuentas….

Tipología de indicadores: Qué rol juegan los indicadores de desempeño (Resultados y gestión (Eficiencia, Economía)

Qué rol juegan las evaluaciones..(de impacto..de resultados intermedios)

Informar lo que interesa conocer…Cumplimiento de Metas físicas de productos?

Mejoramiento del marketing del presupuesto.. Que información de desempeño y deseable y posible …?

Mayor expertise para presentación de “Informes sobre Resultados” al Congreso y ciudadanos…

Caminos y Tendencias

• Plan Nacional de Desarrollo instrumento que permita establecer y compartir prioridades de desarrollo más allá de un Gobierno, por los diferentes actores

• Fiscalmente viable y operacionalizable a través de objetivos sectoriales y verificable a través de indicadores estratégicos.

• Instrumento que permita articular las tensiones de corto plazo del presupuesto, con las de largo plazo del Plan

Caminos y tendenciasPresupuesto:

Debe permitir cambiar los procesos de trabajo y alinear losincentivos de los distintos actores para que se enfoquen en ellogro de fines en lugar de únicamente en la ejecución de medios.

Avanzar a cambios en la Administración Pública, procesos de reformasque permitan establecer un ambiente propicio para que operen los“incentivos” v/s presupuesto incremental de la mayor parte de los países

Rol del MFMP

• Programación Multianual, orientada a a la construcción de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) como una herramienta que permite establecer la sinergia entre la Planificación y el Presupuesto

Marco Fiscal de Mediano Plazo• Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y

priorización de gasto,

• Las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto porlas restricciones fiscales intertemporales imperantes como por lasprioridades de la política Gubernamental

• Permite apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados.