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POLÍTICAS PÚBLICAS EN DEMOCRACIA

Institucionalidad y experiencia chilena 1990 - 2006

Edgardo Boeninger

CIEPLAN Uqbar E D I T O R E S

Santiago de Chile, noviembre de 2007

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ÍNDICE PARTE II EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CHILE 1990 - 2006 A. Definición de la agenda pública B. Propiedades óptimas del proceso de formulación de políticas públicas (PFPP) Capacidad de resolución y estabilidad Adaptabilidad Coherencia y coordinación Favorecer el interés público por sobre los intereses particulares (public regardedness) Calidad de implementación y cumplimiento Eficiencia C. Evaluación global del proceso de formulación de políticas públicas en Chile (1990 - 2006) Evaluación general Algunos casos exitosos "Chile Solidario"

Postergación de la vigencia del reavalúo de los bienes raíces agrícolas

Ley de compras públicas Subsidio a la industria del carbón La reforma procesal penal La reforma de la salud

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La reforma laboral del año 2000 Ley de bases del Medio Ambiente El Código de Aguas El royalty a la Minería El financiamiento de la política y la alta dirección pública El estatuto docente El Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos Ley de rentas vitalicias (autoria de Cristóbal Aninat) Leyes de presupuesto Políticas fracasadas o estancadas Los proyectos de derechos humanos Reforma de la Ley Orgánica de Fuerzas Armadas Ley del bosque nativo El defensor del ciudadano (Ombudsman) Reforma constitucional sobre plebiscitos nacionales Reforma constitucional relativa a los pueblos indígenas Bonos de descontaminación

Creación de Consejo Superior de; Empresas Públicas y Gobierno Corporativo de Empresas Públicas y Privadas

Ley marco de universidades estatales ALGUNAS CONCLUSIONES RELEVANTES BIBLIOGRAFÍA

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PARTE II EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CHILE 1990-2006 A. Definición de la agenda Pública En todo régimen presidencial la iniciativa política está radicada, fundamentalmente, en el Presidente. De ahí la relevancia de la pregunta ¿cómo se elabora la agenda gubernativa de políticas públicas? ¿Qué se incluye en ellas, qué quedó excluido y por qué? Estas interrogante s son pertinentes en cualquier país de América Latina y la respuesta a ellas arroja una potente luz sobre el funcionamiento del sistema político respectivo. En adelante, intentaremos enunciar las principales fuentes que alimentan la agenda y que compiten por lograr un lugar en ella, así como las consideraciones que más contribuyen a la definición de la misma. Es obvio que la agenda gubernativa es esencialmente dinámica; los temas que incluye hoy no serán los mismos si la revisamos en un tiempo más. Cuestiones de circunstancia y oportunidad resultan clave para entender esa variabilidad temporal. En todo caso, la elaboración de la agenda gubernativa requiere de una estrategia de orientación clara y elementos suficientes de flexibilidad que combinen programa, viabilidad política, contexto del entorno social e internacional, etc. En un momento dado intervienen en su formación factores como los siguientes: 1. El programa de Gobierno del nuevo Presidente y del partido o coalición que lo apoya. En la medida que un programa concordado sea un ingrediente esencial que sustente dicha coalición, el que se concretó en promesas suficientemente explícitas del nuevo Jefe de Estado al electorado, su contenido será una fuente primaria esencial de la agenda. En los gobiernos de la Concertación ha sido el caso de los sucesivos intentos de Reforma Constitucional que sólo tuvieron éxito el 2005. La gravitación del programa no suele ser, sin embargo, tan determinante como debiera. En primer lugar, tratándose de contiendas electorales reñidas, el programa más que contraer compromisos específicos busca atraer electores, en especial a aquellos que no simpaticen de partida con el candidato, por lo que su contenido y lenguaje tiende a ser ambiguo y general, distinto de la promesa concreta, de naturaleza catch-all (o casi). De todos modos si el país cuenta con una estrategia de desarrollo estable y aceptada por todos los sectores, como es en Chile el caso de la apertura e integración a la economía global, siempre encontrarán un lugar en dicha agenda las iniciativas vinculadas a la misma como ha sido el caso de los sucesivos tratados de libre comercio suscritos por el país. 2. Los antecedentes doctrinarios y ubicación en el espectro político del

nuevo gobernante implican una orientación determinada (derecha-izquierda; católica-laica, etc.) y un compromiso preferente con

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determinado temas o problemas (crecimiento, cohesión social, liberalismo o conservantismo cultural, etc.). La percepción de los electores al respecto no puede ser defraudada, porque el Presidente arriesga una baja significativa de popularidad si se le da la espalda a lo que se espera de él. El Presidente Lagos estaba obligado a dar prioridad a la Reforma de la Salud, destacada en su programa.

Esto no es contradictorio con lo ocurrido, por ejemplo, con Menem y Lula

que, elegidos con plataformas de izquierda, llevaron a cabo políticas de derecha y centristas respectivamente: La vaguedad de los compromisos adquiridos y la legitimidad-credibilidad político-social del nuevo Presidente y, naturalmente, su capacidad de liderazgo, influyen en darle más o menos margen de maniobra para flexibilizar sus posturas originales o incluso contradecirlas.

3. En sistemas políticos no confrontacionales y con altos grados de

continuidad de un gobierno a otro (sea o no del mismo partido o coalición) hay materias que dan lugar a políticas de Estado que se mantienen por plazos largos y que, en lo que resulta pertinente, formarán parte de la agenda del nuevo Gobierno. Es el caso en Chile de la profundización del sistema financiero, de la integración a la economía global o de la política de vivienda.

Existen, asimismo, políticas que se implementan en plazos largos y que

sólo se discontinúan en situaciones de cambio político radical, como son las políticas de combate a la pobreza del tipo de "Chile Solidario" o muchas reformas educativas.

Es notoria la pérdida de efectividad del sistema político y de calidad de

las políticas públicas cuando el Gobierno entrante procura desechar todo lo obrado por su antecesor.

4. De manera más específica, las preferencias fuertes de un partido cuyo

apoyo parlamentario es vital para el nuevo Gobierno o para la supervivencia de la coalición triunfante, resultan determinantes en la inclusión de un tema en la agenda, así como el rechazo a otros conduce a excluirlos de la misma.

En el caso chileno, la reforma previsional (al sistema de capitalización

individual-AFP, vigente desde el tiempo de Pinochet), ha sido una fuerte bandera del Partido Socialista y del PPD (inicialmente con la pretensión de eliminarlo y volver a un sistema de reparto, hoy más morigerado en sus planteamientos) que hizo inevitable su inclusión prioritaria en el programa de la Presidenta Bachelet. A la inversa, la oposición de la católica o DC hace impensable legislar sobre aborto terapéutico y, en general, significa excluir de la agenda propuestas valóricas de connotación liberal. No es casualidad que la Ley de Divorcio aprobada el año 2003 haya surgido de una moción parlamentaria presentada por diputados democratacristianos más liberales.

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5. Demandas de sectores sociales organizados potentes o afines al Gobierno. Fue el caso en Chile del proyecto de reforma laboral presentado al de Congreso por el gobierno de Lagos el año 2000. Del mismo modo corresponden a este origen diversos proyectos vinculados al sector pesquero, la ley indígena, beneficios o compensaciones al sector agrícola, etc.

Un caso particular fue el proyecto que estableció un royalty a la minería,

proyecto inicialmente no deseado por el Gobierno pero que se hizo inevitable por una campaña persistente y prolongada de gran impacto público y político, llevado adelante por el entonces senador Jorge Lavanderos.

6. Proyectos legislativos que se incorporan a la agenda como resultado de negociación política con partidos opositores, a cambio de la aprobación de propuestas gubernativas inicialmente resistidas por esos partidos. 7. Existencia de uno o más problemas que resulta imperativo resolver para

cumplir con los objetivos del Gobierno o con la estrategia de desarrollo del país. Cabe citar al respecto los proyectos referidos a la profundización del mercado de capitales y diversas iniciativas de modernización del Estado; por ejemplo, incorporar a la gestión pública el uso de las tecnologías de la información, como ocurrió con la Ley de Compras Públicas (compras masivas por Internet) y con la Ley de Silencio Administrativo (reducción de la complejidad y demora en trámites burocráticos).

8. Campañas mediáticas fuertes y perseverantes de diverso origen pero que crean una opinión pública que exige cambios en el tema respectivo. Esto ha estado ocurriendo en Chile con múltiples iniciativas ligadas a hechos de delincuencia, seguridad pública y narcotráfico. 9. Iniciativas provenientes principalmente de la tecnocracia y burocracia estatales que consideran que determinado sector o tema está mal institucionalizado, adolece de vacíos o no da cuenta de la integridad de los fenómenos invo1ucrados en él. Como ejemplo cabe citar los proyectos del Código de Aguas, del Bosque Nativo y la Ley del Medio Ambiente. 10. Respuesta a crisis externas o circunstancias imprevistas que obliga al

Gobierno a actuar de modo rápido y decisivo. Fue el caso en 1990 de la legislación respecto del Fondo de Estabilización del Petróleo como contraparte del alza interna de precios producido por la elevación del precio mundial de este combustible. En la misma categoría se encuentran las decisiones gubernativas impuestas por acontecimientos externos, que -sin mediar proyecto de ley alguno- tuvo que tomar el Presidente Lagos respecto del voto de Chile en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en relación con la demanda de USA. de obtener autorización para invadir Irak, o la que debió enfrentar la Presidenta Bachelet –también sin mediar ley- respecto del voto de Chile en

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Naciones Unidas para designar un miembro no permanente del mismo Consejo de Seguridad, tema que tuvo una presencia prolongada y conflictiva en el debate político.

Situaciones especiales pueden también convertirse en ventanas de

oportunidad que permiten añadir a la agenda algún tema sobre el que no se preveía posible legislar. Fue lo que ocurrió en 2003 cuando la oposición aceptó que hubiera financiamiento público para las campañas electorales como parte de un paquete en el que se sinceraron las remuneraciones de los profesionales públicos, otro tema tabú por el rechazo de las asociaciones de funcionarios no profesionales (escala única). Una oportunidad política especial dio lugar a una reforma de la Corte Suprema en 19997.

11. Por último, cabe consignar decisiones específicas que corresponda a

convicciones o prioridades personales de un Presidente con fuerza política suficiente para llevarlas a cabo. El caso reciente más llamativo es la política exterior venezolana de ayuda a terceros países, financiada por el alto precio del petróleo, llevada a cabo por el Presidente Chávez.

En países que funcionan sustentados por coaliciones partidarias y cuyo

sistema político posee numerosos puntos de control y veto, como es el caso de Chile, tales preferencias personales difícilmente tendrán un lugar en la agenda gubernativa.

Queda claro que si bien en su mayoría la agenda pública está

conformada por proyectos de ley, existen también múltiples decisiones gubernativas que tienen efectos políticos significativos que no se expresan en el ámbito legislativo.

Es también importante destacar que la agenda gubernativa no incluye

todo lo que el Gobierno quiere hacer, ni quiere lograr efectivamente todo lo que se coloca en la agenda. Hay materias que el Gobierno se inhibe de colocar en su agenda legislativa porque sabe de antemano que no cuenta con los votos necesarios para su aprobación y no desea exponerse el costo político del fracaso. Se trata aquí del ejercicio ex-ante de la capacidad de veto (anunciada o así percibida por el Gobierno). Por otra parte, también existen casos en que se incluye una propuesta a sabiendas de que será rechazada para hacer pagar el costo político a la oposición. Fue, en buena medida, lo ocurrido con la reforma laboral presentada en las postrimerías del gobierno de Frei y rechazada por la oposición, hecho que tuvo influencia en la votación favorable a Lagos, elegido Presidente a comienzos del año 2000.

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B. Propiedades óptimas del proceso de formulación de políticas públicas (PFPP) Capacidad de resolución y estabilidad Definida la agenda gubernativa el paso siguiente es analizar el proceso de formulación de políticas públicas, como lo indica el libro ya mencionado editado por el BID34 que enuncia las características que debieran poseer tales procesos para favorecer el buen gobierno y el funcionamiento adecuado del sistema político. Este documento se propone analizar el tema desde la perspectiva de un Gobierno que formula su agenda de políticas públicas. Si así lo hacemos el primer punto a analizar es su capacidad de llevar a cabo dicha agenda. Esto es lo que en la literatura se ha bautizado como decisiveness35 (capacidad de resolución). En segundo lugar, una vez que se ha producido la aprobación de una política, el Gobierno debería estar en condiciones de comprometerse a que dicha política perdure en el tiempo, concepto acuñado como resoluteness36 que coincide con la primera propiedad enunciada en el libro del BID cual es la "estabilidad", ahí definida como la medida en que las políticas son estables en el tiempo. La razón de esta diferencia -o factor añadido- está en que en el libro del BID el tema se mira desde la perspectiva del proceso mismo y se enumeran las condiciones que debe reunir para ser positivamente evaluado, por lo que no lo considera explícitamente desde la perspectiva de un gobierno determinado. Siguiendo este razonamiento comenzaremos por referirnos a los factores decisiveness y resoluteness. Se ha señalado que a medida que aumenta el número de actores con capacidad de veto y de instancias o momentos en que pueden ejercerlo, mayores son los obstáculos que enfrenta la agenda gubernativa porque más difícil resulta estructurar las interacciones y negociaciones necesarias y más diverso es el conjunto de intereses y valores en juego. En primer lugar, en ella se formulan un conjunto de iniciativas nuevas. Cuando son de mera continuidad, como consecuencia de otras aprobadas precedentemente, cabe suponer que existe una presunción favorable a su aprobación, observación que es válida sólo si el nuevo gobierno es de similar orientación política a la de su predecesor o sise trata de una materia de amplio consenso. Sin perjuicio de lo anterior, una proporción apreciable de lo que se proponga serán temas diferentes o nuevos respecto de los cuales la advertencia sobre capacidades de veto tiene plena vigencia. En un sistema político con fuertes capacidades de veto aquella parte de la agenda que propone cambios a lo existente enfrenta mayores obstáculos, es

34 BID, op. cit. 35 Haggard, MC Cubbins, op. cit. 36 Ibid.

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decir, respecto de ello será menor su decisiveness. Por la misma razón, en un sistema político de esas características, es más difícil alterar la legislación vigente porque es mayor la cantidad de actores capaces de oponerse al cambio. De ahí que la existencia de una elevada capacidad de veto es favorable a la estabilidad de las políticas, tanto de las nuevas una vez aprobadas, como de las de vigencia anterior. A mayor fuerza de las capacidades de veto menor será la posibilidad de que se produzca un número mayor de cambios de política, es decir, se acrecienta el riesgo de estancamiento (gridlock). Puede establecerse también un matiz de diferencia entre los conceptos de "estabilidad" y resoluteness. En efecto, el primero es fundamentalmente una comprobación de hecho. Las políticas son estables. El segundo pone el énfasis en el compromiso gubernativo de mantener en el tiempo una determinada política o ley aprobada e implementada. En ambos enfoques el concepto tiene que ver con credibilidad y predictibilidad. En el segundo es el gobierno el que asume un compromiso con esos valores en tanto que cuando se habla de estabilidad como característica, de un PFPP se señala más bien que están dadas las condiciones para que esos requerimientos se cumplan. Es menester aclarar que ni estabilidad ni resoluteness significa que las políticas son inamovibles. Lo que queremos indicar es que los cambios son producto de decisiones deliberadas de gobierno (excepcionalmente de la oposición u otros actores) que normalmente tienen un carácter parcial no contradictorio con lo vigente, y se deben a cambios en las condiciones objetivas o al fracaso de políticas anteriores más que a cambios políticos o presiones socia les. Asimismo, ambos conceptos están ligados a la idea de que, primordial mente, se trata de cambios incrementales respecto de lo existente. Es decir, estabilidad es lo contrario de volatilidad, con sus consiguientes grandes oscilaciones, fenómeno que suele afectar negativamente de modo grave a varios sistemas políticos latinoamericanos.37 La estabilidad o resoluteness requerida para la credibilidad es mayor si se trata de materias que fueron consensuadas como políticas de Estado. Por último, es posible medir en la práctica el grado en que en un país existe estabilidad de las políticas públicas. El índice presentado en el libro del BID38 incluye entre otros los siguientes factores: ha sido o no afectada la capacidad de planificación de las empresas; en qué medida honraron los nuevos gobiernos los compromisos contractuales y obligaciones de regímenes anteriores; la capacidad del Estado de establecer y mantener prioridad entre objetivos en conflicto y si el Estado respeta y cumple los compromisos internacionales que contrae. La debilidad del factor estabilidad (irresoluteness) conduce al temor o presunción de que un país no es capaz de sostener una política una vez que ha sido decidida, lo que puede deberse a coaliciones cambiantes en un sistema multipartidista o a falta de cohesión interna del partido o coalición mayoritaria o 37 BID, op. cit. 38 Ibid., p. 261.

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presentarse en gobiernos de minoría, pero es probable que tal fenómeno tenga una alta correlación con la existencia de pocas instancias efectivas con capacidad de veto. En el mundo globalizado de hoy, la percepción externa de que un país puede no cumplir con sus obligaciones internacionales representa un costo político apreciable.39 Por su parte, la incapacidad de llevar adelante la agenda gubernativa (indecisiveness) se presenta con mayor probabilidad cuando se tiene un gobierno dividido, vale decir, que los poderes Ejecutivo y Legislativo son controlados por mayorías políticas opuestas entre sí. Este fenómeno puede conducir a conflictos institucionales de intensidad variable, a unilateralismo en el sentido de que uno u otro poder del Estado busque atajos para imponer su propio punto de vista o bien al estancamiento, a un aumento en el factor de pago clientilístico (pork) y a una tendencia a mayores déficit presupuestarios cuando el aumento del gasto público se convierte en la variable de ajuste.40 Adaptabilidad Favorecer la capacidad del gobierno de llevar a cabo sus políticas así como los factores de estabilidad-resoluteness antes analizadas no puede ser un factor de rigidez incompatible con la inevitable y continua variabilidad dictada por tiempo y circunstancia. De ahí que sea importante consagrar también el valor de la adaptabilidad de las políticas públicas. La adaptación se refiere a variaciones menores o a cambios que puedan ser mayores pero que son objetivamente impuestos por hechos o circunstancias. Se alude aquí a este concepto que parece obvio porque en sistemas políticos no cooperativos, en que la desconfianza prima por sobre el entendimiento, se suelen "amarrar" las políticas estableciendo reglas fijas de muy difícil alteración que suelen incluso incorporarse a la Constitución del país respectivo. El cambio adaptativo de determinadas políticas se hace imperativo cuando se detectan errores, distorsión de objetivos o su fracaso en determinados aspectos. La estabilidad se debe producir en razón del carácter y forma de funcionamiento del sistema político y no por la aplicación de "camisas de fuerza" de alto costo para la operación eficaz del mismo. Coherencia y Coordinación Una primera pérdida de coherencia se produce a nivel de agenda gubernativa cuando se incluyen en ella propuestas que se contraponen con lo hecho anteriormente o que son contradictorias entre sí. Eso suele ocurrir si tales iniciativas tienen su origen en ministerios diferentes en ausencia de una instancia coordinadora interna del Ejecutivo que detecte a tiempo el problema, confirmando lo aseverado en un párrafo anterior en el sentido que la función coordinadora es vital para el buen gobierno. A eso apuntan los sucesivos ordenamientos internos desde 1990 en Chile, a los que nos referimos anteriormente, instancia que la organización de todo Poder Ejecutivo debe privilegiar, recabando información con oportunidad, 39 Haggard, Mc Cubbins, op. cit., p. 31. 40 Ibid., p. 29.

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evaluando las propuestas sectoriales y adjudicando con claridad deberes, responsabilidades y autoridad para resolver los problemas o, al menos, entregar al jefe del Estado alternativas para su decisión final. Una segunda fuente de incoherencia se produce cuando en sucesivas iniciativas se incluyen concesiones incompatibles a grupos de interés o cuando se cede a presiones sociales que plantean demandas contradictorias, lo que puede ocurrir tanto a nivel de agenda como en el transcurso del PFPP. También el proceso de negociación en el Parlamento con actores que tienen poder de veto puede significar, en un primer paso, añadir alguna demanda o propuesta de un sector para más adelante hacer contradictoriamente otro ajuste que permita lograr los votos de un segundo grupo distinto del anterior cuyas propuestas pueden responder a su propia convicción doctrinaria-programática o a alguna presión social. La observación precedente resalta la importancia de que la coordinación del Ejecutivo no es sólo interna sino que debe involucrar también a las bancadas parlamentarias y a los partidos políticos que puedan influir en aquellas. Por otra parte, queda en evidencia que sólo un sistema político cuyos partidos y bancadas parlamentarias poseen la suficiente unidad y disciplina, vale decir, un escenario de no fraccionamiento ni polarización partidaria permite impedir la reiteración de este tipo de incoherencia. Un sistema político que favorece la gobernabilidad, de acuerdo a lo anteriormente expuesto, es la mejor garantía contra la incoherencia en el PFPP. Los ejemplos de incoherencias anteriores pueden generar la necesidad de decisiones difíciles, en particular cuando se presenten contradicciones entre la política económica y la política social, lo que suele radicarse, finalmente, en el manejo del presupuesto público. Como la política fiscal responsable es vital para el éxito gubernativo y el buen gobierno del país, se deduce que la antes mencionada relación de alianza con alto nivel de confianza mutua entre los ministros políticos y el ministro que ejerce la autoridad en lo económico resulta esencial. También debe procurarse mantener una línea coherente en materias que enfrenten las usuales preferencias por la acción del Estado con las posiciones privatizadoras. El principal problema aquí puede no estar en la opción misma, sino en los factores de incertidumbre y desconfianza, por ende, de dificultad de planificar desarrollos futuros, que resulten de vaivenes acentuados (y no suficientemente justificados en el caso particular) en este campo, como también en lo que respecta a la política regulatoria del Estado y a la política medio-ambiental. Las fallas de coherencia y coordinación se extienden, asimismo, a la fase de implementación de las políticas. Aquí el riesgo puede tener diversos orígenes. Si la política aprobada debe ser ejecutada descentralizadamente a nivel regional, la autonomía relativa de las instancias correspondientes las puede llevar a interpretar y aplicar de modo diferente las normas o programas aprobados.

La implementación descentralizada de las políticas públicas precisa de un agente coordinador que asegure la coherencia nacional del

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esfuerzo gubernativo, fórmula que es perfectamente compatible con grados importantes de autonomía regional, aunque no con la

independencia total que impediría ejercer la función de coordinación, no para imponer por capricho de autoridad sino para asegurar la

coherencia nacional en términos de prioridades, sectores sociales a cubrir, déficit por resolver, etc.

Por último, si la política aprobada entrega su manejo a una entidad pública determinada, existe el riesgo de lo que podríamos llamar la "vocación oligárquica" de los organismos públicos que tienden a construir agendas propias encaminadas, por ejemplo, al "empoderamiento" del organismo para favorecer la carrera política de sus jefes, hecho que se hace más notorio si tal entidad está controlada por un partido político determinado que lo convierte en su "coto de caza". La práctica del Gobierno de coalición chileno de que haya una presencia partidaria equilibrada en los cargos de nivel político de cada ministerio o entidad pública puede ayudar a controlar o evitar ese tipo de fenómenos. Los gobiernos de la Concertación han adoptado como regla general el nombramiento de ministros y viceministros (subsecretarios) de distinta afiliación política, tanto para destacar la transversalidad de la coalición como para evitar los fenómenos de "captura". Favorecer el interés público por sobre los intereses particulares (public regardedness) Una primera observación relevante es que en este punto estamos en presencia de un problema de equidad, porque en situaciones de desigualdad es la élite con poder41 la que tiene mayor posibilidad de influir en su favor en las decisiones gubernativas o parlamentarias. Los poderosos constituyen el grupo de presión de mayor fuerza política. El mejor antídoto a este inevitable problema es la existencia de normas efectivas y exigentes de transparencia. A ese mismo fin contribuye un sistema de partidos fuertes de tipo programático y cobertura nacional, junto a disposiciones de financiamiento público de las campañas electorales y a características que permitan a los partidos ser un contrapoder con capacidad institucional de resistir presiones particulares. Por otra parte, son numerosas las leyes y programas que procuran favorecer a los más pobres y marginales, sectores que por lo general no tienen organización ni poder de presión propio. Tales proyectos suelen llenarse de cláusulas que extienden y diversifican los beneficios o subsidios considerados a sectores que no los necesitan y no constituyen la población objetivo de la propuesta. Son estas "filtraciones" indeseadas y de alto costo las que distorsionan muchos programas sociales. Nuevamente, sólo un sistema político dotado de mecanismos adecuados para lograrlo es capaz de oponerse a beneficios injustificados o impedir distorsiones graves en la implementación de programas sociales. Cabria señalar que la experiencia chilena de estos años enseña que el desarrollo de indicadores de impacto y resultado, la transparencia plena en la información acerca de la ejecución de programas y la evaluación independiente de los programas públicos por entidades idóneas

41 BID, op. cit., p. 136.

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seleccionadas por concurso, muestra resultados efectivos en este campo. Como se señaló anteriormente, en Chile se han sumado para avanzar en esta dirección las de mandas de los partidos de oposición políticamente inspiradas con las prioridades de la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, comprometida con la modernización del Estado, en particular con el logro de una mejor gestión pública. Este tipo de alianza de facto sólo es posible en un orden político no confrontacional, que deja espacio a este tipo de complicidades "virtuosas". De modo más general, puede afirmarse que cuanto menor sea el número de actores y las instancias con capacidad de veto, mejor será la posibilidad que el PFPP atienda de preferencia el interés general. A la inversa, un número alto de oportunidades de veto facilita desenlaces de mayor contenido favorable a intereses particulares (prívate regardedness)42. Naturalmente, estas conclusiones son válidas a igualdad de otros factores que pueden inclinar la balanza más en uno u otro sentido como el sistema de partidos, las reglas electorales la capacidad del Estado de ser más o menos inmune a las presiones de grupo y demás factores analizados anteriormente.

Un sistema político debiera funcionar de modo de restringir los espacios disponibles para políticas que signifiquen cuantiosos beneficios

especiales injustificados y la necesidad de "soborno político" (pork). Especial mención cabe hacer de las compensaciones (monetarias o jurídicas) que suelen otorgarse a los sectores que resulten perdedores por efecto de aprobación de una nueva ley, las que pueden o no tener carácter de pork Las compensaciones de magnitud razonables suelen ser indispensables para asegurar la aquiescencia de un sector con capacidad de veto que se sienta afectado por una determinada nueva política Es difícil imaginar que el factor pork, se reduzca a cero. De hecho en Chile, en relación con la Ley de Presupuestos, se le utiliza deliberadamente a bajo costo nacional para asegurar la aprobación parlamentaria de determinadas normas y programas. Asimismo, y ello resulta más cuestionable, no ha habido en Chile prácticamente tratado de libre comercio importante de los muchos suscritos por el país en que no se hayan tenido que incluir pagos compensatorios o beneficios especiales exigidos por las "bancadas agrícolas" políticamente transversales y sobre representadas, en nuestra Cámara (como en muchas partes de Europa, por ejemplo) por obra de las reglas electorales, como también se señaló anteriormente. Calidad de implementación y cumplimiento Ya abordamos en buena medida este tema en las consideraciones sobre coherencia y coordinación, cuya debilidad o ausencia es el principal factor de mala implementación y falta de cumplimiento. Desde la perspectiva del sistema político son condición necesaria para el logro de este doble objetivo la existencia de una burocracia políticamente

42 Haggard Mc Cubbins, op. Cit., p. 28.

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prescindente y suficientemente eficaz, la presencia de un Poder Judicial con capacidad de veto ante arbitrariedades u omisiones cometidas por la entidad ejecutiva responsable y de la Contraloría General de la República que ejerce el control de legalidad y honestidad de los actos públicos. Como se señaló, la existencia de estos órganos de control y veto es un ingrediente significativo del satisfactorio nivel alcanzado por la implementación de políticas públicas en Chile. Un similar aporte realizan el Servicio de Impuestos Internos, la Comisión Nacional del Medio Ambiente y las Superintendencias antes mencionadas en relación con las actuaciones del sector privado, así como la Dirección del Trabajo en su campo. El libro tantas veces citado43 ha elaborado un índice para medir el nivel de calidad, sobre la base de la medida con 'que se cumplen las disposiciones legales en relación al salario mínimo, el porcentaje de evasión tributaria, la consistencia de la regulación ambiental y la medida en que se produce una implementación efectiva de las políticas públicas. Poseer un índice de ese tipo para un seguimiento absoluto y relativo de este rubro es un instrumento cuya puesta en práctica constituiría una modernización deseable y un buen instrumento fiscalizador parlamentaría. Eficiencia Esta necesaria propiedad de cualquier política pública resulta obvia, particularmente, en los países en desarrollo como todos los de América Latina, en que las necesidades y demandas insatisfechas superan largamente los recursos disponibles. Se ha aludido en párrafos anteriores a mecanismos de evaluación e incentivos para maximizar eficiencia. El estudio de la eficiencia del Estado no es el propósito de este libro, por lo que sólo añadiremos que la resistencia de sectores organizados al cambio, la defensa de mal llamados derechos adquiridos, son factores de naturaleza política debido a que son sostenidas con fuerza por los sectores afectados. Esto se aplica tanto a la multiplicidad de incentivos tributarios, muchos de los cuales carecen de justificación clara, como a la insistencia de los funcionarías públicos de que la antigüedad debe primar sobre el mérito en el desarrollo de la carrera funcionaría y a su resistencia a dejarse someter a una evaluación de rendimiento. Desde el punto de vista político cabe añadir que la ineficiencia manifiesta tiene un alto costo de imagen para el Gobierno y hace más difícil la aprobación parlamentaría de recursos para los programas sociales, con el expediente fácil y legítimo de negárselo a quien los va a gastar mal. Del mismo modo, al encarecer costos la ineficiencia estatal hace más difícil la elaboración y trámite de la ley de Presupuestos.

43 BID, op. cit., p. 262.

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C. Evaluación global del proceso de formulación de políticas públicas en Chile (1990 - 2006) Evaluación General El juicio externo al respecto ha sido extremadamente favorable. En efecto, en el libro ya citado, se inserta un resumen del análisis comparativo realizado por sus autores44 tomando como base las seis características antes mencionadas, utilizadas por ellos para calificar la calidad de las políticas públicas y añadiendo un índice global de calidad de las mismas. Se establecen tres niveles para cada característica, a saber: "alto", "mediano" y "bajo". En dicho cuadro Chile es calificado hoy en el nivel "alto" en todos los rubros, el único país de la región en ser así evaluado. En cuanto al índice global, se le otorgó el calificativo de "muy alto" dado que supera al resto en todos los rubros, para así distinguirlo de otros países que recibieron la calificación síntesis de "alto".

Cuadro 1 Características clave de las políticas públicas45

País Estabilidad Adaptabilidad Implementación

y Aplicación efectiva

Coordinación y coherencia

Orientación al interés público

Eficiencia Índice de

políticas

Argentina Baja Media Baja Baja Media Baja Baja Bolivia Media Alta Media Media Media Media Media Brasil Alta Alta Alta Alta Media Media Alta Chile Alta Alta Alta Alta Alta Alta Muy alta Colombia Alta Alta Alta Media Media Media Alta Costa Rica Alta Media Alta Media Alta Alta Alta Ecuador Baja Media Baja Baja Baja Baja Baja El Salvador Alta Alta Alta Media Media Alta Alta Guatemala Media Media Baja Media Baja Media Baja Honduras Alta Media Media Media Baja Media Media México Alta Media Alta Media Media Alta Alta Nicaragua Media Media Media Baja Baja Media Baja Panamá Media Baja Media Baja Baja Baja Baja Paraguay Media Baja Baja Baja Baja Baja Baja Perú Media Media Media Media Media Media Media Rep. Dominicana Media Media Media Media Baja Media Media Uruguay Alta Alta Alta Media Media Media Alta Venezuela Baja Baja Media Baja Media Baja Baja

Nota: Las características clave de las políticas públicas se clasifican en las categorías "alta, "media" o "baja" utilizando el análisis por conglomerados (véase apéndice de datos del libro). En el caso de Chile, su índice de políticas está en una categoría propia, "muy alta", porque su desempeño fue superior al de los demás países, que fueron clasificados de la forma antedicha. Estos índices, cuyo propósito es captar aspectos de las políticas públicas. de un país en los últimos veinte años o desde el retorno a la democracia, no reflejan necesariamente las características de las políticas del gobierno actual. Fuente: Stein y Tommasi (2005) Por otra parte, en el período bajo análisis (hasta el 31 de mayo de 2005)46 el Gobierno envió al Parlamento 1.637 proyectos de ley de los cuales 1.259 fueron aprobados, vale decir, un 77%, cifra que apunta a una efectividad

44 BID, 2006, "La política de las políticas públicas", cuadro 6.1, p. 134. 45 Ibid. 46 Se excluye el lapso posterior porque, dada la duración normal de la tramitación legislativa, la mayor parte de los proyectos enviados al Parlamento con posterioridad a esa fecha se encuentran aun en tramitación, lo que distorsionaría la estadística.

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notable. Hay que considerar que, en la mayor parte de este período, la coalición gobernante estuvo en minoría en el Senado, contando con sólo una pequeña mayoría en la Cámara de Diputados. En el mismo lapso sólo veinte proyectos fueron rechazados, no más de un 1,5%.

Cuadro 2 Proyectos de ley enviados al Congreso47

Presidente Proyectos

Enviados Proyectos Publicados

Proyectos Retirados

Proyectos Declarados

Inconstitucionales

Proyectos Archivados

Proyectos Rechazados

Proyectos en

Trámite Aylwin 639 499 54 1 58 12 15 Frei 527 426 19 1 41 6 34 Lagos 471 334 33 0 15 2 87 TOTAL 1.637 1.259 106 2 114 20 136

Sin embargo, los datos anteriores no dan cuenta cabal de la realidad. Esta información obviamente no recoge las propuestas que formaban parte de la agenda gubernativa o, al menos, de su programa de Gobierno, que el Ejecutivo se inhibió de presentar al Congreso en una suerte de auto-veto provocado por la alta probabilidad de su rechazo. Cuando un Gobierno está en minoría, y dado que la opinión pública tiende a contabilizar los proyectos rechazados como fracasos gubernativos, esta conducta suele ser políticamente racional. Se podría argumentar que una limitación grave de este análisis es la decisión de reducir las políticas públicas a los proyectos de ley propuestos en el período, en circunstancias de que existe un gran número de ellas que no requieren de nuevas leyes. Esto es particularmente cierto en el campo macro económico. También lo es en la implementación de acciones estatales que son parte de la aplicación de leyes previas ya despachadas por el sistema político formal, y en las diversas decisiones que en el marco de sus competencias realizan las entidades regulatorias. Sin embargo, es el trámite de los proyectos de ley la instancia en que se despliega el conjunto de instituciones y actores que conforman el sistema político. Desde esa perspectiva, los ejemplos no legislativos recién citados corresponden más bien al ámbito de la gestión pública, de naturaleza eminentemente política, por cierto, pero que corresponde a la acción unilateral del Gobierno y del aparato público. En estos casos el sistema político actuó de otra manera por vía de crítica mediática, de las interpelaciones o sesiones especiales del Congreso y de las presiones que diversos actores políticos y sociales puedan ejercer sobre el Gobierno. Además, este proceso tiene como desenlace el enfrentamiento de las corrientes políticas en las siguientes elecciones. Abordar esta compleja problemática requeriría un análisis aparte que es diferente al intento de estudiar el sistema político en sí mismo en escenarios en que participan todos los actores el cual sí es el propósito de este libro. Eso tampoco significa ignorar que la suerte final de muchas leyes aprobadas por el Congreso se juega en la fase de implementación de la misma que es de naturaleza tanto administrativa como de gestión privada, público-privada o privada por las resistencias a su aplicación que en dicho proceso se pueden 47 Información proporcionada por Ministerio Secretaria General de la Presidencia: Listado de proyectos enviados al Congreso 1990 - 2006.

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detonar. Nada más ingenuo que la generalizada actitud latinoamericana –de la que Chile no es una excepción- de que basta aprobar una ley para que el problema que la motiva quede automáticamente resuelto. Si no ocurre así, se dice a menudo, es culpa de la ineficiencia de los burócratas. La realidad es bastante más compleja que eso. Volviendo a nuestro análisis, el resultado global de proyectos aprobados, rechazados, aún en trámite, archivados y retirados que muestra el Cuadro 2, tampoco permite conocer la realidad con nitidez suficiente. Con el fin de intentar un análisis más fino, se han dividido los proyectos presentados en un total de diez categorías o grupos de acuerdo a su naturaleza temática; a saber: 1. Beneficios a favor de funcionarios públicos 2. Proyectos económicos y financieros 3. Proyectos en favor de sectores de la actividad nacional 4. Reformas sectoriales 5. Convenios internacionales 6. Acuerdos de libre comercio 7. Cambios político-institucionales 8. Derechos humanos y asuntos militares 9. Varios 10. Leyes de presupuestos A su vez la categoría "Reformas sectoriales" se subdivide en cinco subcategorías, a saber: 4 a Reformas sectoriales mayores 4 b Reformas sectoriales menores 4 c Modernización del Estado 4 d Cambios modernizadores del país 4 e Delincuencia, seguridad pública y narcotráfico El desglose así planteado se resume en los cuadros siguientes:

Cuadro 3 Proyectos por tema y estado de situación48 (12 de marzo de 1990 - 31 de mayo de 2005)

Tema

Publicados % En

Trámite % Rechazados % Archivados % Retirados % TOTAL

1 185 93,43 1 0,51 2 1,01 5 2,53 5 2,53 1982 98 82,35 4 4,20 1 0,00 8 6,72 8 6,72 1193 79 88,76 1 1,12 1 1,12 4 4,49 4 4,49 894 161 62,89 24 9,38 3 1,17 34 13,28 34 13,28 2565 429 84,12 72 14,12 1 0,20 4 0,78 4 0,78 5106 9 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 97 38 42,22 13 14,44 9 10,00 15 16,67 15 16,67 908 22 61,11 2 5,56 2 5,56 5 13,89 5 13,89 369 223 71,02 18 5,73 3 0,96 35 11,15 35 11,15 314

10 15 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 15

1.636

48 Clasificación realizada por el autor.

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Cuadro 4 Proyectos de la Categoría 4 y su estado de situación49

(12 de marzo de 1990 - 31 de mayo de 2005)

Cat. Publicados % En Trámite

% Rechazados % Archivados % Retirados % TOTAL

A 41 56,94 9 12,50 1 1,39 14 19,44 7 9,72 72B 76 72,38 11 10,48 0 0,00 11 10,48 7 6,67 105C 21 67,74 2 6,45 0 0,00 6 19,35 2 6,45 31D 17 68,00 2 8,00 2 8,00 4 16,00 0 0,00 25E 5 71,43 0 0,00 0 0,00 1 14,29 1 14,29 7

El análisis de los cuadros precedentes muestra disparidades en las tasas de éxito-fracaso que no son casuales, sino que obedecen a sus características y al desempeño del sistema político en el período. Descartaremos en primer término la categoría 10 "Leyes de presupuesto" que, por definición son siempre aprobadas y respecto de cuya tramitación haremos un breve análisis especial. En segundo lugar, la categoría 9 "Varios" que cubre un 18% del número total de proyectos y muestra un 71% de aprobación, no es relevante para nuestro análisis por tratarse de una cantidad de materias dispersas sin relevancia política, cuya aprobación, estancamiento o rechazo obedece a factores específicos vinculados a cada proyecto. No resulta tampoco relevante para este análisis, la categoría 5 "Convenios internacionales" (excluidos los tratados de libre comercio) por tratarse de una enorme multiplicidad de casos de ratificación por el Congreso de acuerdos menores con una gran diversidad de países y respecto de materias variadas. Sólo cabría destacar el apoyo normalmente unánime y sobre tabla de los acuerdos de doble tributación y protección recíproca de inversiones insertos en la estrategia de integración de Chile en la economía global, lo que resalta la aceptación por parte de la élite política de la globalidad propia de la economía contemporánea y de la importancia y aporte positivo de la inversión extranjera. Se señala esto aquí porque se trata de una expresión de consenso político en el marco del avance exitoso de la economía chilena y de su compromiso con la globalización, el que no existe en muchos países de la región, en algunos de los cuales la mayoría de opiniones políticas es más bien contraria a estas formas activas de inserción internacional. Un resultado óptimo es el que muestran los tratados de libre comercio. Nueve de ellos fueron sometidos a consideración del Congreso siendo todos aprobados, lo que al igual que lo señalado en el párrafo anterior, revela el respaldo unánime de la clase política chilena (exceptuando al Partido Comunista que no ha tenido representación parlamentaria) a la estrategia de desarrollo de apertura al exterior, libre comercio e integración a la economía mundial. Un análisis posterior más pormenorizado revelará que sólo hubo rechazos de legisladores individuales, por lo general ligados a intereses agrícolas y la extracción de compensaciones en favor de sectores presuntamente perjudicados o amenazados (por lo general la agricultura tradicional no exportadora).

49 Clasificación realizada por el autor.

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Un resultado abrumadoramente favorable, 93,4%, han tenido -como era de esperar- los proyectos de reajustes y aumentos de sueldos, pensiones, asignaciones familiares, mejoramiento de plantas y otros similares a favor de funcionarios públicos que corresponden a la categoría 1. Trece casos de rechazo o no tramitación corresponden a casos puntuales sin incidencia política ni social. Del mismo modo, es elevada la aprobación de iniciativas encaminadas a otorgar diversos beneficios o incentivos a sectores específicos de la economía (categoría 3) con un porcentaje de 88,70% de aprobación y con un sólo caso de rechazo en un total de setenta y nueve proyectos. Es evidente que en relación a estas dos categorías la iniciativa presidencial -a menudo exclusiva- que normalmente contó con el beneplácito de los sectores involucrados, la oposición política no ha podido sino dar su voto de respaldo. Es interesante destacar que los aumentos de remuneración a servidores del Estado han correspondido en proporción apreciable a fórmulas consensuadas con anterioridad al trámite parlamentario con los gremios respectivos. Cuando no fue posible llegar a acuerdo previo, el Ejecutivo ha enviado su propia propuesta, entendiendo agotadas las negociaciones con los interesados. En todo caso, el trámite parlamentario se ha caracterizado por fuertes presiones o lobby de los afectados sobre parlamentarios de gobierno y oposición. En ocasiones, el Gobierno ha concedido algún aumento o beneficio adicional, dentro del juego de negociación Gobierno-Parlamento, en el marco de una estrategia de relaciones armónicas con los legisladores, dando espacio a que los de Gobierno puedan atribuirse una parte del mejor resultado y concediendo también algunos favores a la oposición para, a su vez, pedir el apoyo de esas bancadas en otros proyectos. Cabe señalar, por último, que normalmente los parlamentarios de todas las bancadas se esmeran -con escasas excepciones individuales- en declarar su apoyo, al menos retórico, a las demandas de los afectados, sin dejar de actuar dentro de los márgenes de la política fiscal responsable. Pesa en su comportamiento el temor a ser estigmatizados como responsables de asumir posiciones populistas y de mostrar laxitud frente a eventuales riesgos de inflación. En parte se debe a razones similares, la también alta tasa de aprobación (82,35%) combinado con un sólo rechazo de los proyectos económicos y financieros. El respaldo a la estrategia de desarrollo y a la prioridad otorgada por los gobiernos de la Concertación al crecimiento económico ha contribuido, sin duda, a ese resultado, fortalecido también por el apoyo habitual de la oposición de derecha a proyectos vistos como pro-mercado y pro-empresa privada. Un segundo factor favorable ha sido la naturaleza técnica, a menudo compleja, de cierto número de estos proyectos, respaldados en las comisiones de Hacienda por la versación de los ministros de Hacienda y la calidad de su equipo técnico asesor. A su vez, las comisiones de Hacienda de ambas Cámaras han estado integradas por economistas y otras personas versadas en este campo, también con disposición favorable a tales iniciativas. En esa situación, los debates en el seno de esas comisiones han sido en la mayoría de los casos eminentemente, técnicos. La mayoría de tales proyectos ha sido claramente perfeccionado en este proceso, en el que han desempeñado un rol

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importante los asesores técnicos del ministro y de los partidos de oposición, normalmente economistas de las ONG que son sus think-tanks. El fácil diálogo y formación académica similar de ambos grupos de asesores facilitó la búsqueda de soluciones consensuadas a problemas técnicos complejos y a encontrar equilibrios adecuados para resolver disyuntivas del tipo autorregulación-regulación por el Estado, Estado-mercado, incentivos-normas imperativas y otras que expresan las diferencias doctrinarias existentes. En esas condiciones, una vez aprobado en comisión un proyecto, éste ha sido normalmente despachado con facilidad por la sala plenaria respectiva. Distinto es el cuadro cuando se examinan las categorías "Reforma de tipo sectorial" (4), "Cambios político-institucionales" (7) y "Derechos Humanos y asuntos militares" (8) en que los porcentajes de aprobación bajan a 62,71 %, 42,2% y 61,1 %, respectivamente. En la categoría 4 esta disminución es particularmente notoria en el grupo 4a, "Reformas sectoriales mayores", que registra una aprobación de sólo 56,9%. Es en estas materias donde se expresa la realidad de un sistema político en el que están presentes numerosos puntos e instancias de veto, y en el que la conducta de los actores políticos, sin perjuicio de su disposición básica al acuerdo y la cooperación, está también fuertemente marcada por las diferencias doctrinarias y políticas que los separan. Un examen más pormenorizado de los resultados obtenidos en los proyectos pertenecientes a algunas de estas categorías revela que en las áreas de relevancia política es posible distinguir los siguientes casos: 1. Proyectos de desenlace exitoso

• Por aprobación directa del proyecto del Ejecutivo sin perjuicio de los perfeccionamientos que se le puedan haber introducido.

• De aprobación luego de una negociación pre-legislativa con actores

sociales.

• De aprobación luego de una negociación pre-legislativa con la oposición política y, frecuentemente, además, con una o más bancadas de la propia Concertación.

• De discusión y negociación en el Parlamento, involucrando

modificaciones y concesiones a la oposición y/o a bancadas gubernativas y con la frecuente intervención de actores sociales en defensa de sus valores e intereses específicos.

2. Proyectos fracasados

• Por desistimiento del Ejecutivo.

• Por rechazo del Parlamento o aprobación con quórum insuficiente de mayoría.

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• Archivados por inviabilidad de su aprobación.

3. Políticas estancadas

• Desbloqueadas después de períodos muy largos y finalmente aprobados o archivados.

• Aún pendientes.

El breve enunciado de los caminos alternativos seguidos por los proyectos aprobados, arroja también luz sobre las causales de fracaso o estancamiento.

• Por divergencias Gobierno-oposición.

• Por divergencias internas entre bancadas de la propia Concertación; a veces de un número significativo de parlamentarios de una determinada bancada de Gobierno, que de esa manera hicieron efectiva su propia capacidad de veto a partir de una visible "diferencia de propósitos" (separation of purpose), concepto analizado anteriormente50 que ha tenido expresión frecuente en este tipo de proyectos y que ilustra lo aseverado, en el sentido de que la suma de separación de poderes y de separación de propósitos en un sistema que da oportunidades importantes de ejercicio de veto, configura una situación desfavorable para el cumplimiento de la agenda gubernativa.

Tomando en consideración la reflexión anterior, puede sostenerse que las tasas de aprobación registradas para los proyectos de las categorías "difíciles" habrían sido mucho más bajas si el sistema político no se caracterizara por los niveles de cooperación y de voluntad de acuerdos que hemos destacado anteriormente. En este sentido, debe destacarse la lealtad disciplinada ya menudo sacrificada de la Concertación (en especial el PS) que, en diversos casos, algunos de los cuales veremos a continuación, aceptó abstenerse de legislar o aprobó proyectos que contenían normas, cambios o reformas bastante menores o alejadas de sus aspiraciones programáticas o doctrinarias. Es el caso de Isapres, AFP, legislación laboral, empresas privatizadas por el gobierno militar, regulaciones en general, financiamientos solidarios, etc. Naturalmente, eso no habría ocurrido si el Gobierno no dispusiera de los enormes poderes de iniciativa y fijación de agenda que hemos descrito.

En el periodo que abarca este libro se ha legislado en Chile en el marco de las reglas del juego del mercado y del liderazgo privado en la actividad económica. En compensación, los gobiernos han dado particular énfasis a los programas sociales y al factor equidad.

50 Haggard, Mc Cubbins, op. cit.

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El análisis del sistema político, así como el del proceso de formulación de políticas públicas a través de proyectos de ley, pone de relieve que, en

conjunto, estamos en presencia de un sistema político y de políticas públicas en que interactúan las instituciones que configuran el marco en que se

despliega la acción, con los actores políticos y sociales que hacen uso dé los escenarios y puntos de veto que les permite ejercer su influencia a cabalidad.

Por otra parte, el desarrollo de la tramitación de los proyectos de ley que se presenta en los párrafos siguientes demuestra claramente que: por muy presidencialista que, sea el sistema, en el funcionamiento concreto de éste ejercen roles destacados el Parlamento, institución relativamente depreciada, así como la oposición política y los actores sociales que aprovechan los múltiples puntos de veto del sistema, los medios de comunicación y demás instrumentos a su alcance para desempeñar roles de indudable trascendencia. En el análisis más pormenorizado que sigue se procurará poner en evidencia los clivajes político-sociales producidos así como los comportamientos que más contribuyeron al desenlace-en cada caso. Algunos casos exitosos Chile Solidario51 (Categoría 4b) En octubre de 2002 el Gobierno ingresó al Parlamento el proyecto de ley conocido como "Chile Solidario", el que fue aprobado por el Congreso y promulgado en junio de 2004. El objetivo del proyecto era lograr un mejoramiento sustancial en el acceso de las personas extremadamente pobres a los programas sociales existentes del Estado. Se trata de un esfuerzo serio para incorporar a las redes de protección social ya establecidas a sectores de extrema pobreza, quienes por razones de marginalidad, desinformación, escasa autovalencia u otras, no accedían a ellas. Para lograr sus propósitos el proyecto definió su población objetiva a través de una definición multidimensional de extrema pobreza e identificando a la familia como unidad preferente de intervención, procurando generar en ellas capacidades propias para su participación activa en acciones de incorporación a la red de servicios y subsidios sociales. La participación en el sistema "Chile Solidario" requería la voluntad expresa de cada familia. Ingresada al sistema, la familia obtenía ayuda psicosocial de parte de profesionales contratados por "Chile Solidario" y accedía durante 24 meses a un Bono de Protección decreciente de cargo fiscal. Es decir, se partió del supuesto de que al cabo de ese lapso la familia quedaba plenamente incorporada a la red de beneficios sociales públicos (subsidio familiar, pensiones asistenciales, subsidio de agua potable y alcantarillado).

51 www.congreso.cl, Boletín 3.098-06.

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Finalmente, terminado el plazo establecido, las familias que hubieran cumplido con el programa diseñado recibían, por tres años, un bono de egreso de valor equivalente al subsidio familiar. El proyecto radicó la responsabilidad de "Chile Solidario" en el Ministerio de Planificación, vale decir, en el aparato central del Estado. A este Ministerio le correspondía, en ese contexto, elaborar las nóminas de las personas a ser beneficiadas, las que debía enviar a las autoridades competentes para la entrega material de los beneficios correspondientes. Sin perjuicio de lo anterior, el Ministerio de Planificación quedaba facultado para celebrar conveníos respecto de la administración y supervisión de "Chile Solidario" con otros ministerios, servicios públicos, gobiernos regionales, municipalidades y con instituciones privadas sin fines de lucro. El proyecto así diseñado, sin perjuicio de ser positivamente valorado en cuanto a sus objetivos, recibió desde el primer momento diversas críticas desde las bancadas de la oposición (así como observaciones específicas de parlamentarios de la propia Concertación). Los principales reparos políticos al proyecto fueron: • La autoridad sin contrapeso de Mideplan en el manejo del proyecto con la

consiguiente exclusión en la identificación y atención de beneficiarios de los municipios, muchos de los cuales eran gobernados por la oposición.

De ahí que la oposición (así como los alcaldes de la Concertación) plantearon desde un comienzo la necesidad de una injerencia activa de los municipios en la ejecución del proyecto.

En la negociación política resultante se acordó un rol significativo para los municipios con la aprobación de todos los partidos. De acuerdo a estas modificaciones y para la calificación de beneficiarios, Mideplan quedó obligado a utilizar instrumentos técnicos y procedimientos de acreditación y verificación comunes para todas las comunas del país, debiendo al efecto considerar la información de que dispongan las municipalidades. Para la aprobación y modificación de dichos instrumentos técnicos y procedimientos, Mideplan debía consultar a las municipalidades involucradas. Asimismo, se dispuso que correspondía a los alcaldes o intendentes según corresponda, la nómina de las personas a ser beneficiadas, informando a Mideplan; es decir, se invirtió el procedimiento inicialmente propuesto por el Ejecutivo.

En síntesis, todos los sectores políticos quedaron con posibilidad de acceso, influencia y control sobre "Chile Solidario" a través del rol municipal. Es un ejemplo de acuerdo producto de la capacidad de veto de la oposición en el senado y de intereses parcialmente compartidos (los municipios controlados por la Concertación).

• La ausencia de una norma que definiera el apoyo psicosocial que se prestaría a las familias y la forma de contratar a los profesionales

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encargados de tal tarea que garantizara su idoneidad y su imparcialidad política.

Una negociación similar a la anterior llevó a la inclusión de una norma que establecía el requisito de idoneidad, su selección mediante concurso público, la prohibición de que se involucraran en actividades políticas partidistas y la posibilidad de su remoción. De este modo, la oposición buscaba tener seguridades de que esos profesionales no fueran activistas políticos o personas abrumadoramente inclinadas hacia la Concertación.

En definitiva, el acuerdo político que permitió la aprobación de "Chile Solidario" contó con la decidida contribución de Renovación Nacional (lo que era suficiente) y la actitud reticente expresada en multiplicidad de votos de rechazo o abstenciones en artículos específicos de parte de la UDI, partido que hubiera preferido la entrega total del nuevo mecanismo de protección social a los municipios: Su actitud ideológica más negativa respecto de iniciativas que implican una participación directa del Estado, su mayor temor a la "politización" de las políticas sociales y su deseo de conducir el programa en los municipios que controla, explican la mayor dificultad del gobierno de la Concertación para concordar posiciones con ese partido. La diferencia marcada entre esta posición y la mayor ductilidad y pragmatismo de RN ha marcado reiteradamente el destino de las políticas públicas en el periodo en estudio.

Postergación de la vigencia del reavalúo de los bienes raíces agrícolas52 (Categoría 3) La legislación chilena dispone el reavalúo periódico de los bienes raíces agrícolas como también de los no-agrícolas. Esta norma resulta indispensable porque, con el paso del tiempo, el avalúo fiscal de los bienes raíces se desalinea de su valor comercial debido a la inflación y a los fenómenos de plusvalía (positiva o negativa) que es propia del devenir económico del país. Al acercarse la fecha dispuesta para un reavalúo se ha producido siempre un movimiento de resistencia a su materialización particularmente en lo que se refiere a la agricultura, sostenido tanto por los representantes gremiales del agro, principalmente, la Sociedad Nacional de Agricultura, como por los parlamentarios representantes de distritos y circunscripciones senatoriales de las zonas de fuerte impronta agraria, las llamadas "bancadas agrícolas" de la Cámara y del Senado, políticamente transversales y abarcando la totalidad del espectro político representado en el Parlamento. Estas resistencias dieron origen reiteradamente a proyectos de ley destinados a postergar el avalúo pendiente, por uno, dos o tres años. En el ejemplo aquí considerado se propuso postergar dicho reavalúo, ya diferido por Ley Nº 19.629 de 30 de agosto de 1999 hasta el año 2001, al 1 de enero de 2002. Como justificación de esa postergación se señala en el 52 www.congreso.cl, Boletines 1.264-05; 2.175-01; 2.343-01 y 2.650-01; 2.888-01.

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mensaje del proyecto que "el proceso de reactivación económica del país aún no se encuentra consolidado, en particular respecto del sector silvoagropecuario, el que además enfrenta un momento complejo derivado de factores que perjudican su desarrollo, tales como la situación de los mercados externos y las variaciones climáticas". Como en ocasiones anteriores, sin perjuicio de algunas intervenciones críticas en la sala respecto de las consecuencias distorsionantes de las sucesivas postergaciones de reavalúo, el citado proyecto fue aprobado con votos de todos los partidos. No cabe duda que la sobre representación parlamentaria de las provincias agrícolas ha facilitado el ejercicio exitoso de este veto continuado al reavalúo, pese a la baja participación del sector en el producto y el empleo nacionales y a que el sector agropecuario exportador ha sido uno de los más exitosos de la economía chilena desde 1990. La fuerza de la bancada agrícola se ha manifestado, además, con particular relevancia, en la discusión de los sucesivos tratados de libre comercio suscritos por Chile. En prácticamente todos los casos, las bancadas agrícolas apoyadas por las directivas de sus partidos obtuvieron diversas concesiones en forma de aportes especiales, bandas de precio y otros beneficios, a cambio de su apoyo al tratado respectivo. Esta situación fue particularmente notoria en el caso del acuerdo con Mercosur, que implicaba -al cabo de un periodo de entre once y quince años, una seria competencia argentina con riesgo para los cultivos tradicionales del agro chileno como es el caso del trigo y la remolacha. Las concesiones entregadas por el Gobierno al sector debilitaron, sin duda, la presión por la reconversión de dicho sector tradicional y el esfuerzo continuo de sustituir cultivos que podían no resultar competitivos en el largo plazo o de aplicar innovaciones tecnológicas que les permitieran competir. Gobierno y partidos políticos por igual cedieron en grado significativo a esas presiones, quedando en evidencia el fuerte poder de veto (es decir, de exacción de beneficios extraordinarios) del sector agrícola, ejercido en conjunto por gremios y parlamentarios. En todo caso, la Ley de Rentas Municipales 11 de 2004 permitió dar un paso adelante porque consagró un sistema de reavalúo automático de bienes raíces agrícolas y no agrícolas, estableciendo límites de exención generosos y gradualidad de aplicación, para reducir el impacto que la aplicación del reavalúo podía significar para propiedades individuales. Es decir, la situación terminó por hacer crisis al haberse eludido el problema por tanto tiempo, estableciéndose un sistema de reavalúo permanente con "amortiguador" que se espera haya puesto término al problema. A esta solución, con la excepción de parlamentarios individuales, concurrieron el Gobierno y todos los partidos políticos. Ley de compras públicas53 (Categoría 4c) Entre las iniciativas de modernización y mayor transparencia del Estado este proyecto reviste importancia por cuanto las adquisiciones públicas se

53 www.congreso.cl, Boletín 2.429-05.

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realizaban de un modo disperso por parte de diversos ministerios y servicios con los consiguientes elementos de ineficiencia, desaprovechamiento de las ventajas de precio derivadas de la magnitud de las compras estatales y precariedad de los mecanismos de transparencia y control de esos procesos. Por estas razones, a fines de 1999 se presentó el proyecto en comento con el objetivo de crear un sistema nacional para la realización de contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. En síntesis, se creaba un servicio público denominado "Dirección de Compras y Contratación Públicas" (Chilecompra) descentralizado, vinculado administrativamente al Ministerio de Hacienda, para operar descentralizadamente las compras de bienes y servicios por parte de los órganos de administración pública, instituyendo a tal efecto un sistema de información e intermediación electrónica de compras y contrataciones, privilegiando las compras a través de Internet a base de la creación de un registro de proveedores de inscripción obligatoria. La transparencia del proceso se promovía a través de licitación pública (de la cual podían exceptuarse adquisiciones determinadas por razones fundadas o en virtud de norma legal específica) y de la publicitación en Internet tanto de todas las ofertas de los proveedores como de los contratos celebrados por los entes públicos. Para aprovechar el poder de compra del Estado se facultó a la "Dirección de Compras" para suscribir convenios marco, previa licitación con proveedores determinados en relación a bienes y servicios específicos. En tal caso, los entes públicos incorporados al sistema quedaban obligados a comprar bajo ese convenio, relacionándose directamente, por vía electrónica, con el contratista adjudicado por la Dirección, salvo que por su propia cuenta obtuviesen condiciones más ventajosas. El proyecto así descrito recibió el apoyo unánime de las diversas bancadas parlamentarias, al constituir una modernización evidente de la gestión estatal carente de ribetes políticamente controversiales. De ahí que el debate parlamentario se centró en materias específicas que fueron perfeccionando el texto con aportes técnicos de parlamentarios de todas las bancadas. Se produjo un hecho destacado en el curso de este debate. La unanimidad de los miembros de la comisión de Hacienda del Senado se opuso a que quedaran excluidos de la ley las municipalidades, la Central de Abastecimiento de Salud y las Fuerzas Armadas (en instancias previas del proceso legislativo ya se habían manifestado reparos a esas exclusiones). El Ejecutivo había considerado esas exclusiones por resistencia sectorial interna en el caso de las Fuerzas Armadas y Salud y para evitar un conflicto político con los municipios, dada la autonomía constitucional de éstos. Sin embargo, al encontrarse con un frente parlamentario unido en torno a su inclusión en el sistema, adhirió a esa postura y presentó las indicaciones correspondientes (se trataba de materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República) ya que en el fondo de la cuestión coincidía con el criterio de los parlamentarios. Para preservar la constitucionalidad de la norma se estableció que el uso de los convenios por parte de los municipios seria optativa y en el caso de las Fuerzas Armadas quedaron fuera del sistema las

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compras de material bélico y otras definidas como reservadas, preservando su confidencialidad. La ley de compras es pues un caso exitoso de modernización del Estado aprobado por todos los sectores, con la particularidad de que el acuerdo político producido en el Parlamento, permitió al Ejecutivo ir más allá en la cobertura del sistema de adquisiciones que lo que había sido su intención original. Finalmente, es preciso reconocer que este acuerdo parlamentario se inscribe en el clima positivo que respecto de este tipo de agenda pública -modernizadora y carente de implicancias doctrinarias- ha imperado en el sistema político chileno, permitiendo a las instituciones cumplir con sus respectivos roles (diferencia de propósitos) sin uso de sus poderes de veto. Al contrario, la suma de sus respectivas capacidades permitió al Presidente de la República prevalecer sobre los disensos burocráticos sectoriales internos (Defensa, Salud) y sobre el poder municipal. Subsidio a la industria del carbón54 (Categoría 3) La industria carbonífera chilena, de muy larga tradición en el país, una verdadera subcultura en la provincia de Arauco, al comenzar el gobierno de Aylwin presentaba una situación crítica debido a sus altísimos costos de producción (minas subterráneas y submarinas) que resultaban hasta un 80% superiores al del carbón extranjero extraído en minas de tajo abierto. El subsidio que se requería para permitirles sobrevivir, dada esa enorme diferencia de costos, era una carga excesiva para el Estado apremiado por demandas sociales diversas y urgentes y representaba un caso extremo de ineficiencia en la asignación de recursos. A la fecha existían dos empresas de magnitud significativa, la estatal Enacar y la privada Schwager, ambas en condiciones similares de dificultad. Enacar empleaba unos 9.000 trabajadores y Schwager alrededor de 3.000. Alrededor de 1991 Schwager informó que no estaba en condiciones de sostenerse, en tanto que la autoridad económica afirmaba con fuerza que no podía seguir cubriendo los déficit de Enacar. Por otra parte, la zona de Arauco no exhibía mayor dinamismo ni fuentes de trabajo alternativas, a lo cual se añadió la arraigada visión de los trabajadores involucrados y de sus familias que la extracción del carbón era su modo de vida y se resistían a la idea de otro tipo de ocupación. Es decir, se estaba en presencia de un problema social de envergadura. En ese marco el Ejecutivo preparó y presentó al Congreso un Proyecto de Ley caratulado de Subsidio a la Industria del Carbón pero que, en realidad, procuraba iniciar un proceso que culminara con el cierre de la industria de un modo que permitiera hacer frente al problema social agudo que se veía venir entregando una protección adecuada a los afectados.

54 www.congreso.cl, Boletín 480-08.

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En síntesis el proyecto consistió en lo siguiente: • Se otorgó (Art.1º) un subsidio destinado a la readecuación de la Industria

del Carbón de carácter compensatorio y decreciente "a las empresas que explotan y venden carbón a consumidores".

• El subsidio tendría una vigencia de tres años. Para el primer año su valor se

fijó en un 70% de la diferencia entre el precio de paridad de importación y el precio promedio de venta al consumidor de cada productor. El valor de ese subsidio era fuertemente decreciente en el segundo y tercer año, al cabo del cual las empresas tendrían que haber logrado ser competitivas.

• La postulación de las empresas al subsidio debía ir acompañada de un plan

de readecuación que contuviera, al menos, un plan anual de producción condicionado de modo que obligaba a la empresa a mejorar su situación competitiva o reducir anualmente la producción. Además, las empresas se comprometían a no aumentar su dotación de personal durante el período de vigencia del subsidio y a contemplar un programa de incentivos parta el retiro voluntario de trabajadores. Por fin, debían limitar sus gastos de administración a los declarados al momento de postular al subsidio.

• Se creó un plan de reinserción laboral para los trabajadores del carbón,

imputando los gastos respectivos al estatut6 de capacitación y empleo vigente en el país. Tales programas podrían incluir capacitación, becas de mantenimiento, traslado, entrenamiento en un nuevo puesto de trabajo y entrega de implementos y herramientas de trabajo. Se permitió a los microproductores de la zona, conocidos como "pirquineros" optar también a este programa.

• Se establecía el derecho de todo trabajador con contrato al 10 de

septiembre de 1991 (tres meses antes de la presentación del proyecto) y cuyo contrato terminase antes del fin del período de' subsidio, a una indemnización compensatoria especial de carácter mensual y cargo fiscal, equivalente al 55% de sus remuneraciones promedio imponibles de los doce meses anteriores al 10 de septiembre de 1991, manteniendo tales trabajadores su calidad de beneficiarios de asignación familiar si la tenían.

El trámite legislativo del proyecto fue de rápida aprobación. En sólo cuatro meses (11.09.91 a 23.01.92) se convirtió en ley sin que se hubieran producido controversias. El apoyo de la oposición se produjo porque el subsidio decreciente, la exigencia de competitividad de la industria, la reducción de personal y la reconversión apuntaban a acometer y resolver el tema del carbón con criterios de mercado, además de salvar a la empresa privada Schwager de la quiebra y permitirle un cierre tranquilo. Los parlamentarios de la Concertación, por su parte, pudieron considerar el proyecto como uno de beneficios y protección social a través de la acción del Estado a trabajadores que estaban en situación seria de riesgo. Esta fue la única iniciativa legal vinculada al carbón. A partir de esta ley el número de trabajadores se redujo en pocos años de 9.000 a menos de 3.000.

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Asimismo, cabe destacar que el Presidente Aylwin se reunió con los trabajadores y les expresó directa y claramente que la del carbón era una industria terminal en Arauco y que sólo cabía el desarrollo de nuevas actividades para lograr reactivación y empleo suficiente en la zona. Un ejemplo de coraje político para decir la verdad y orientar a los afectados. Al comienzo del segundo gobierno de la Concertación, la inquietud social tuvo un estallido que se tradujo en un apoyo no menor de la Corporación de Fomento a la Industria, ya muy disminuida de tamaño. En la Ley de Presupuestos de 1997 por acuerdo alcanzado con la oposición, contraria a que se siguiera subsidiando a Enacar, se condicionó dicho aporte a través de una glosa especial de la ley al logro de determinadas metas de déficit de la empresa en dicho año y se contrajo el compromiso, en otra norma, de requerir antes de fines de enero de ese año, la evaluación de dos consultoras internacionales sobre la factibilidad de que la empresa pudiera cumplir esas metas. De resultar negativos dichos informes se suspendería la entrega de recursos de CORFO a Enacar a contar del 10 de julio del mismo año. Sin embargo, la suerte ya estaba echada y a medida que la población carbonífera fue encontrando otras oportunidades de empleo en el sector forestal, de la pesca, en un puerto modernizado (Coronel) y en otras actividades, la presión social se fue extinguiendo, habiéndose así resuelto un problema económico-social que pudo haber adquirido una envergadura mayor. La reforma procesal penal55 (Categoría 4a) Al asumir en 1994 el gobierno de Frei Ruiz- Tagle se habían realizado ya algunos avances en el campo de la administración de justicia. Sin embargo, el diagnóstico del Gobierno, compartido por el gremio de abogados y por la ciudadanía en general, era que la justicia era un sector que requería con urgencia una modernización profunda. De los diversos temas posibles el Ejecutivo seleccionó la reforma del código de Procedimiento Penal, sin duda, uno de los aspectos en que se observaba un mayor retraso relativo, especialmente en relación a los sistemas que se venían aplicando en el resto del mundo. Por otra parte, respecto de esta reforma existía una ventana de oportunidad. En efecto, dos entidades privadas de gran prestigio e influencia estaban trabajando el tema desde, por lo menos, un año en paralelo, pero seguramente con contactos entre sí. Por una parte, estaba "Paz Ciudadana", entidad estrechamente vinculada al diario de derecha El Mercurio, el más influyente del país, en el que colaboraban prestigiosos abogados con estrechos vínculos o muy respetados en la UDI y RN. Por otra parte, la Corporación de Promoción Universitaria (CPU), de clara tendencia democratacristiana, contaba también con la participación de destacados abogados concertacionistas. Es decir, en estas instituciones se juntaban trabajo ya realizado e influencia política.

55 www.congreso.cl. Boletín 1.630-07.

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Dados estos antecedentes, el Ministerio de Justicia convocó y enroló a estas dos instituciones para que, en conjunto, elaboraran el proyecto de reforma del código, el que fue posteriormente completado por el propio Ministerio, presentado a la Cámara de Diputados en junio de 1995 y promulgado como ley cinco años después, en octubre de 2000. ¿De qué se trataba en concreto? 1. En su esencia, ante la baja eficiencia y falta de equidad del sistema

vigente que no satisfacía las exigencias del debido proceso y, en definitiva, del respeto a los derechos humanos en su más amplia acepción, se propuso reemplazar el sistema penal inquisitorio vigente en el que un mismo magistrado actuaba como investigador y juez, por un sistema acusativo que separaba radicalmente estas dos facetas del proceso penal.

2. Para lograr esa separación se recurrió a la creación de un nuevo órgano

autónomo -separado del Poder Judicial- el Ministerio Público, encargado de la fase investigativa y acusatoria del proceso. Su jefatura quedaba entregada a un alto funcionario denominado Fiscal Nacional y a una numerosa planta de fiscales regionales y de fiscales ad-hoc (los encargados de una causa específica) dependientes de los anteriores. Correspondía al Ministerio Público organizar su trabajo de modo eficaz con plena independencia del Poder Judicial.

3. A los fiscales correspondía investigar los delitos con la ayuda de las

policías y preparar la acusación. Para dar garantías de debido proceso y evitar la acumulación de poderes discrecionales en mano de los fiscales se contempló la participación de un juez unipersonal denominado Juez de Gararantía (figura creada como un escalafón especial del Poder Judicial), encargado de resolver todos los conflictos que pudieran presentarse entre la actividad de investigación del fiscal y los derechos e intereses de imputados y demás intervinientes.

4. El fiscal requería la anuencia del juez de Garantía respectivo (nombrado

para esa causa) para adoptar cualquier medida que pudiera afectar derechos y libertades de terceros (intervención telefónica, allanamiento de domicilio, seguimiento a personas, incautación de computadores, etc.).

5. En los casos en que el Fiscal decidiera formular acusación se daba lugar

a la llamada audiencia de preparación del juicio oral, ante el juez de Gararantía con presencia de acusadores y abogados defensores, destinada a preparar el paso siguiente que es el juicio. La acusación, decisión libre del fiscal, sustituyó al antiguo auto de procesamiento, acto judicial por el que el investigador se transformaba en juez.

6. Se implantaba el sistema de juicio oral público ante un tribunal colegiado

formado por tres jueces (elegidos de entre los miembros de la "sala" territorialmente pertinente, conformada por jueces letrados

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pertenecientes a un escalafón diferente, de jerarquía igual al de los jueces de garantía (ambos escalafones permiten ascender a una corte de apelaciones). El juicio oral requiere la presencia de todos los involucrados en el proceso, incluido el o los acusados, sus abogados, testigos y público en general. Ante este tribunal, el fiscal presenta la acusación y sus pruebas, produciéndose la confrontación directa entre acusador y acusado. El juicio oral se desarrolla en una sola audiencia con presentación y debate de las pruebas, al cabo de la cual el tribunal colegiado entrega su veredicto. Para la determinación de penas se dispone de un plazo adicional de hasta treinta días.

7. Se restringe severamente la apelación, eliminando un vicio del viejo

sistema que contemplaba una multiplicidad de opciones y oportunidades para apelar, con el consiguiente alargamiento y encarecimiento de los procesos. La centralidad del juicio oral y su realización ante un tribunal colegiado son contradictorios con los recursos tradicionales de apelación, manteniéndose, en todo caso, las instituciones de revisión estimadas indispensables.

8. El principio de eficiencia y consideraciones de involucramiento de los afectados hicieron incluir disposiciones que permitían acortar el juicio, como el llamado procedimiento abreviado, que requiere la anuencia expresa del acusado, y su aceptación de los hechos contenidos en la acusación. Se trata de un modo de hacer más expedito el juicio y, además, de permitir, en los hechos, al acusado "negociar" una pena menor a cambio de un acuerdo. Asimismo, se contemplaba la posibilidad de penas alternativas a la privación de libertad y el posible acuerdo en torno a acciones compensatorias a favor de las víctimas que fueran aceptadas por éstas. Curiosamente, la tan prolongada tramitación del proyecto no se debió a obstáculos, divergencias radicales o vetos políticos ejercidos en el Parlamento sino a razones derivadas de la profundidad de la reforma que significaba una verdadera revolución, la consiguiente complejidad del tema y del hecho de que la Reforma Procesal Penal requirió de cuatro textos legales, a saber:56

• La Reforma Constitucional del Ministerio Público. • La Ley Orgánica del Ministerio Público que le dio operatividad al mismo. • Una reforma de la Corte Suprema (no contemplada inicialmente). • El Código de Procedimiento Penal.

El obstáculo principal y mayor temor del Gobierno radicaba en el riesgo de que la Reforma fuera paralizada por la capacidad fáctica de veto de la Corte Suprema, integrada aún en esa época por una mayoría de ministros designados por Pinochet, contrarios a todo cambio. En el ámbito judicial, sin

56 www.congreso.cl, Boletines 1.343-07; 2.152-07; 1.630-07 y 2.059-07.

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embargo, el panorama no era tan negativo en su conjunto por cuanto tanto la Asociación Nacional de Magistrados (y en especial su presidente) como el colegio de abogados eran decididos partidarios de la Reforma. La estrategia seguida por el Ejecutivo consistió en avanzar en la tramitación del código en la Cámara de Diputados en el curso de 1995 hasta lograr una concordancia política básica en torno a la reforma de las bancadas de todos los partidos, deteniéndose luego dicho proceso por espacio de dos años y medio mientras se presentaban y aprobaban las reformas relativas al Ministerio Público y, por una circunstancia afortunada que abrió una ventana de oportunidad, una reforma de la Corte Suprema. Sin el Ministerio Público, como se deduce de lo anteriormente señalado, la Reforma Procesal Penal era un conjunto vacío así como el Ministerio Público no se habría comprendido sin una discusión cabal previa de la reforma en su conjunto. Por último, no resultaba posible tramitarlo todo en una sola iniciativa porque la creación del Ministerio Público requería una reforma constitucional previa. ¿A qué se debió la facilidad y amplitud del consenso político alcanzado? En primer término yeso parece fundamental, a la decisión de la ministra de Justicia de entregar la elaboración del proyecto a Paz Ciudadana y CPU. La posición militante mente favorable del diario El Mercurio y la influencia de miembros de Paz Ciudadana en la UDI y en RN, unido a la percepción sustantiva de los parlamentarios respectivos (muchos de ellos abogados) de la necesidad del cambio, contribuyó al apoyo de los partidos de oposición cuya preocupación principal era que el nuevo código no complicara los casos de violaciones de Derechos Humanos, temor superado por el compromiso explícito, coincidente con la lógica jurídica, de que el nuevo código sólo se aplicaría a situaciones que se produjeran a partir de su promulgación. Esta aclaración disipó también las dudas que pudieran tener los senadores designados. Por su parte, CPU y demás abogados participantes inspiraban plena confianza a la Concertación que dio a la Reforma su más decidido apoyo. En definitiva, los mayores obstáculos 'específicos surgieron de planteamientos de algunos parlamentarios individuales influyentes, particularmente persistentes en la defensa de soluciones que diferían de los textos que se fueron consensuando por la mayoría. El Ministerio Público se incorporó como un capítulo nuevo de la Constitución, diferente al que se ocupa del Poder Judicial, por la reforma promulgada en 1997 que en su artículo fundamental establece que "un organismo autónomo jerarquizado, con el nombre de Ministerio Público dirigirá en forma exclusiva la investigación de los hechos constitutivos de delito, los que determinen la participación punible y los que acrediten la inocencia del inculpado y, en su caso, ejercerá la acción penal pública en la forma prevista por la ley. De igual manera le corresponderá la adopción de las medidas para proteger a las victimas y a los testigos. En caso alguno podrá ejercer funciones jurisdiccionales".

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"El ofendido por el delito y las demás personas que determine la ley podrán ejercer igualmente la acción penal". "El Ministerio Público podrá impartir órdenes directas a las Fuerzas de Orden y Seguridad durante la investigación. Sin embargo, las actuaciones que priven al imputado o a terceros del ejercicio de derechos que esta Constitución les asegura, o los restringen, requerirán de aprobación judicial previa". (Arts. 83 a 94 de la constitución vigente). Esta reforma constitucional fue complementada por la Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público, promulgada en octubre de 1999, al cabo de dieciocho meses de tramitación. Desde el punto de vista político tiene más importancia la Reforma de la Corte Suprema de 1997 tanto como normativa que favoreció el despacho de la Reforma Procesal Penal como desde la perspectiva más amplia, de promover la agenda de Justicia en materia de violaciones a los Derechos Humanos y la eliminación (no mencionada anteriormente) de un eslabón de la "democracia protegida". La esencia de dicha reforma se resume en los siguientes puntos: • Se aumenta el número de miembros de la Corte Suprema de dieciséis a

veintiuno como compensación de la supresión de los llamados "abogados integrantes" (es decir, abogados que sin ser ministros de la Corte son llamados a integrar una Sala de la misma en caso de necesidad como es la ausencia de algún miembro titular).

• La inclusión como miembros de la Corte Suprema de cinco abogados

extraños a la administración de justicia que cumplan con requisitos de idoneidad y experiencia precisados por la propia Constitución o por la ley orgánica respectiva. Se estimó -creo que con toda razón- que al más alto nivel del Poder Judicial le resultaría beneficioso la incorporación de mentes frescas, vale decir, de personas "no contaminadas" con sus hábitos y tradiciones.

• La formación de cada quina de candidatos a través de una sola votación,

quedando conformada dicha quina por el ministro más antiguo de las cortes de apelaciones del país y por .las cuatro personas que hubieran obtenido mayor número de preferencias en la citada votación. Esta norma sustituye a la que disponía anteriormente la Constitución que estipulaba votaciones sucesivas para determinar los integrantes de la quina, lo que daba poder omnímodo de decisión a la mayoría que se hubiera formado en la corte (inicialmente en su casi totalidad nombrados por Pinochet).

• La aplicación efectiva del límite de edad de setenta y cinco años a todos los

ministros de la Corte, norma estipulada en la Constitución original pero de la que un artículo transitorio exceptuaba a todos los miembros designados antes del 11 de marzo de 1990.

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Las cuatro disposiciones citadas tuvieron un efecto muy significativo en la composición de la corte, contribuyendo a la rápida erosión de la mayoría inicial de partidarios de Pinochet, hecho ya mencionado en la primera parte de este libro. En especial las normas a que se refieren las letras c y d precedentes constituían un estabón no menor de la "democracia protegida".

• Como compensación a la oposición, se dispuso que en lugar del

nombramiento libre por parte del Presidente de la República de cualquier integrante de la quina, éste escogiera un nombre y lo propusiera al Senado, que debía ratificar el nombramiento por los dos tercios de sus miembros. Esta norma aseguraba a ambos bloques políticos que la mitad de los nombramientos futuros de ministros serian personas idóneas pero afines a su propia tendencia. Esta concesión del Gobierno fue decisiva para asegurar el apoyo de las bancadas de oposición al conjunto de esta reforma constitucional.

• Del mismo modo, para que el retiro obligado a los setenta y cinco años

fuera más aceptable para los ministros en ejercicio a esa fecha, se estableció en una ley ingresada al Congreso con anterioridad al término de la tramitación de la reforma constitucional, el pago de un beneficio compensatorio de monto significativo, oferta que evitó una resistencia masiva y dura a esa nueva norma. Se decidió abordar la Reforma de la Corte Suprema precedentemente explicada porque el momento era adecuado en virtud de lo que sigue y dado el "clima de consenso" respecto de la reforma de la Justicia generada por la Reforma Procesal Penal, clima que, sin duda, contribuyó a facilitar la aprobación de los cambios en la Corte Suprema.

La explicación del apoyo de la oposición a esta reforma no estaría completa

si no se señalara, también, un factor coyuntural que desempeñó un papel quizás decisivo al respecto. En efecto, se había producido una escandalera pública en torno al consumo de drogas, primero al interior de la Cámara de Diputados (denuncias nunca comprobadas en relación a parlamentarios) y, luego, una denuncia similar contra un ministro de la Corte Suprema que culminó con una acusación constitucional contra éste que no fue aprobada. Además, se habían publicado diversas acusaciones respecto de "tráfico de influencias" al interior de la corte, creando un ambiente público muy negativo respecto de la misma. En este proceso se vieron envueltos candidatos a senadores de la derecha, uno de los cuales hizo de la erradicación de la droga el leitmotiv de su campaña. En esas condiciones resultaba difícil defender los intereses corporativos de la corte, razón por la cual los dos puntos compensatorios antes enunciados fueron concesión suficiente para asegurar el voto de las bancadas opositoras. En cuanto al Gobierno, el precio pagado al renunciar al nombramiento exclusivo de los ministros por parte del Presidente resultaba bajo en comparación con lo ganado, además de que, en lo que a las bancadas concertacionistas se refiere, participar en el nombramiento de los futuros ministros era una sentida reivindicación contra el "hiper presidencialismo".

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Retomada en enero de 1998 la tramitación del Código de Procesamiento Penal fue despachada por la Cámara de Diputados en un plazo de menos de dos meses. Posteriormente, se esperó en el Senado el despacho de la Ley Orgánica del Ministerio Público, para continuar el trámite en el Senado a partir de 1999 y culminar el proceso con la promulgación del nuevo código por Ley Nº 19.696 el 12 de octubre de 2000, vale decir, un año de tramitación para resolver una multiplicidad de complejas cuestiones técnicas.

No cabe duda que la Reforma Procesal Penal es uno de los éxitos más

destacados logrados en la formulación de políticas públicas en todo el periodo en análisis y pone de relieve los aspectos más positivos del sistema chileno, su fortaleza institucional, la propensión al acuerdo político en torno a políticas de Estado y la capacidad operativa del Parlamento.

La reforma de la salud57 (Categoría 4a) La salud pública tuvo en Chile a lo largo del siglo XX un historial positivo que se tradujo en buenos índices en mortalidad infantil, desnutrición y expectativas de vida de la población. Posteriormente, durante el gobierno militar se creó el sistema privado de seguros de salud, las Isapres, que cubren hoy entre 20% y 25% de la población. Los gobiernos de la Concertación dedicaron sus esfuerzos durante los primeros años al rescate del sistema hospitalario público y de la atención primaria municipal y al aumento de las remuneraciones de sus funcionarios, que al término del gobierno militar presentaban serios déficit. En este periodo arreciaron las críticas ciudadanas y políticas contra las insuficiencias y malas prácticas de los subsistemas público y privado. Por ello, el Presidente Lagos incorporó la Reforma de la Salud como compromiso social prioritario de su gobierno. A la salud pública se le criticaba su mala gestión y su insuficiente capacidad de atención. Por su parte, las Isapres nacieron con el pecado de haber sido creadas por la dictadura militar y eran rechazadas por quienes se oponían al lucro privado en la prestación de Salud, además de serias fallas en su concepción y operación. Finalmente, los técnicos en el tema señalaban que el Estado carecía de una política de Salud basada en prioridades sanitarias establecidas para todo el país de acuerdo a criterios médicos de prevalencia, urgencia y gravedad. Fiel a su compromiso, el Presidente presentó durante su mandato un paquete de proyectos de ley para resolver en conjunto y de manera coherente la problemática planteada. La reforma fue desde sus inicios un tema conflictivo porque frente a ella se plantearon las tres visiones que ya hemos comentado en relación a la 57 Ver Boeninger, Edgardo, "Economía Política de la Reforma de la Salud" en Reforma de la Salud en Chile. Desafíos de la implementación, Salud y Futuro, 2005.

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prestación de servicios sociales y, en general, a aquellas áreas en que son relevantes las disyuntivas Estado-mercado, provisión pública-oferta privada o bien el establecimiento de sistemas mixtos de coexistencia de ambos sectores. Consistente con lo anterior, se perfilaban respecto de la reforma tres posiciones: 1. Un modelo centrado en la salud pública que toleraba, pero reducidas al

mínimo a las Isapres y al sector privado en general (los más radicales hubieran querido suprimir las Isapres, lo que no resultaba viable dado que ya cubrían a 2.5 millones de personas). Esta postura era asumida por la izquierda de la Concertación (PS, PPD y PR) y por sectores de la DC, especialmente médicos parlamentarios de esa afiliación y por la directiva del Colegio Médico. Se advertía en sus propulsores el rechazo al lucro privado en este ámbito.

2. Una visión privatista sostenida por los partidos de derecha (UD!, RN), por

las Isapres y su asociación gremial, que miraban con escepticismo la posibilidad de lograr una salud pública más eficiente y de mejor calidad y que, naturalmente, coincidían en defender los intereses de la industria y evitarle mayores cargas regulatorias o financieras.

3. Una concepción de salud integrada, basada en la cooperación y reglas

comunes entre los subsectores público y privado, reconociendo la necesidad de imponer profundas reformas a ambos sistemas. Consideraba que su convivencia cooperativa y fortalecimiento mutuo conduciría a un modelo de Salud más eficaz. La salud pública continuaría siendo preponderante pero se abrirían espacios -dado que no se objetaba el lucro- para una participación privada creciente.

La tramitación de los proyectos se vio contaminada desde un comienzo por tl intenso debate respecto del financiamiento. La propuesta pertinente del Ejecutivo apoyada por todos los partidarios del primer modelo antes enunciado, incluía como fuente de recursos en calidad de contribución solidaria un 3% de la cotización de 7% de los sueldos que sus afiliados entregaban mensualmente a las Isapres de acuerdo a la ley. La derecha, como era de esperar, se opuso frontalmente a esta propuesta. Por su parte, la Democracia Cristiana mayoritariamente también la rechazó por considerar que afectaba a amplios sectores de clase media -afiliados a Isapres- que constituyen un núcleo clave de su apoyo electoral. La negativa DC paralizó el proyecto de financiamiento en la Cámara de Diputados en tanto los demás fueron aprobados con plena conciencia de que respecto de ellos tampoco había acuerdo real y que tendrían que ser concordados en el Senado teniendo como escenario y lugar de debate y negociación a su Comisión de Salud. La DC ejerció respecto del financiamiento su poder de veto, situación que amenazaba hacer fracasar el conjunto de la reforma. En esas condiciones, un proceso de sucesivas conversaciones y acercamientos fue forjando una posición común respecto de la totalidad de la reforma entre la DC -partido que había aprobado formalmente una propuesta integral de su Comisión

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Económico-Social- y el Ministerio de Hacienda (como también el de Salud, después que lo asumió el Dr. Pedro García, militante DC que compartió el planteamiento oficial del partido). El veto DC ya mencionado, que se extendió a otros aspectos de la propuesta de reforma, y la coincidencia de perspectivas con Hacienda, fueron la base de una alianza que terminó por uniformar la posición del Ejecutivo y obtener el respaldo pleno del Presidente de la República. Dado que la propuesta correspondía a la tercera opción antes enunciada, de coexistencia y cooperación entre los sectores público y privado y el reemplazo del financiamiento por otro de carácter tributario general, no quedaba asegurada la aquiescencia de la izquierda de la Concertación ni podía ignorarse que en esas condiciones la derecha conservaba su poder de veto (aunque los proyectos no requerían de súper mayoría para ser aprobados). De ahí entonces que era necesario concordar la propuesta definitiva con la oposición y procurar resolver favorablemente las objeciones específicas de los partidarios del modelo más estatista. La bandera principal que le dio su nombre a todo el paquete de reformas era el AUGE -Acceso Universal con Garantías Explícitas- que consagraba el enfoque y la praxis de prioridades sanitarias como base de la política de Salud, lo que para el sector público significaba garantía de oportunidad en la atención de las patologías escogidas para integrar el AUGE y respecto del sector privado representaba limitar el cofinanciamiento exigido al asegurado en relación a esas mismas patologías. La oposición del Colegio Médico al AUGE estuvo a punto de terminar con el paquete porque su rechazo tuvo inicialmente fuerte acogida en la población con el argumento principal de que este mecanismo iba a derivar en un serio deterioro de las patologías no incluidas en él (la mayoría en número). Sin embargo, el ministro Osvaldo Artaza que precedió a Pedro García, realizó una ofensiva mediática de enorme efectividad, y dio vuelta la opinión pública en favor del esquema AUGE. A partir de entonces, el Colegio Médico dejó de tener capacidad de veto en la materia, de modo que el tema de la reforma durante su discusión en el Senado fue un asunto fundamentalmente político. Las Isapres, por su parte, sin capacidad de movilización social actuaron a través de su presencia en la Comisión y conservaron su poder, radicado en la votación de los parlamentarios de derecha que apoyaban sus posiciones y argumentos. Para concretar la propuesta se estableció un grupo de trabajo conformado por técnicos de Hacienda, del Ministerio de Salud y de la DC; este grupo que trabajó en detalle las indicaciones que posteriormente hizo el Gobierno a los diversos proyectos del paquete, mantuvo simultáneamente un diálogo fluido con los senadores de oposición miembros de la comisión (2 de 5) de modo que los criterios más relevantes de éstos pudieran incorporarse a la propuesta, todo ello sin perjuicio del perfeccionamiento de los proyectos en el curso del estudio por la propia comisión del Senado. Cabria añadir que de los tres integrantes concertacionistas de esta comisión, uno era un muy moderado y respetado senador socialista y los otros dos eran DC, uno de ellos partidario y activo participante en la elaboración de la propuesta de consenso y el otro reconocidamente adscrito al primer modelo antes enunciado.

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La propuesta que concitó el acuerdo político final, se compuso de los siguientes elementos que, en conjunto, suscitaron el consenso general con que los proyectos fueron aprobados en el Senado, con renuncia a algunas de sus posiciones preferidas de todas las partes involucradas. 1. Un sistema de garantías explícitas -AUGE- obligatorio para el sector público

y privado por igual para un determinado número de patologías, definidos anualmente por decreto del Ministerio de Salud, refrendado por Hacienda y a propuesta de una comisión técnica permanente conformada por médicos y economistas de reconocida idoneidad. El concepto AUGE era ya compartido por todos los sectores políticos, y su extensión al sector privado contó con la conformidad de la oposición, tanto por convicción técnica como porque formó parte de la concepción más general de reglas iguales para ambos sectores que -aunque aún incompleto- coincidía con su propia visión. Asimismo, la oposición sintió garantizados sus intereses y puntos de vista por el rol otorgado a la comisión técnica y al Ministerio de Hacienda. La gradualidad en la ampliación del número de patologías incluidas en las garantías explícitas, implícita en el mecanismo del decreto anual, fue de especial importancia para Hacienda ante las dudas acerca de la capacidad del sistema público de enfrentar un ritmo acelerado de expansión del AUGE con el consiguiente riesgo de despilfarro de recursos y el mayor aumento en el monto absoluto del compromiso fiscal. La oposición y la DC concordaban plenamente con este criterio y fue aprobado por unanimidad la comisión de salud del Senado. Por fin, se establecieron mecanismos descentralizados de acreditación de calidad en la provisión de servicios de salud, normativa que contó con la adhesión de todos los sectores.

2. Hospitales públicos autogestionados, dotados de amplias atribuciones

operativas, en reemplazo de la estructura burocrática y centralizada anterior, a cargo de un director elegido por concurso por un periodo definido y sujeto a evaluación. Esta normativa implicaba una revolución en la gestión pública y fue ampliamente compartida por Hacienda, la DC y la oposición. En el caso de ésta última, era el caballo de batalla principal con que entró al debate de la reforma.

3. La eliminación de la discriminación por diferencias de riesgo por edad y

sexo, obligatoria para las Isapres, con la creación de un Fondo de Compensación Solidario Inter-Isapres para realizar los traspasos entre Isapres resultantes de los diferentes niveles de riesgo de sus respectivas carteras de afiliados. A cambio de esta normativa se eliminó el Fondo de Compensación Solidario propuesto por el Gobierno y apoyado por la mayoría de la Concertación, que implicaba un cuantioso traspaso anual de las carteras menos riesgosas de las isapres a la más riesgosa del Fondo Nacional de Salud, Fonasa (el seguro público de salud) a lo cual la oposición y las isapres se habían opuesto frontalmente y que estaba contemplado en la propuesta original del Ejecutivo. Para los sectores de izquierda concertacionista la no aplicación del Fondo Solidario se sumó a la eliminación del financiamiento solidario como soluciones que no compartían, pero ante la evidencia de que no contaban con los votos para imponerlos, aceptaron el Fondo de Compensación Inter-isapres que

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también preservaba el principio de no discriminación por sexo y edad. Asimismo, la izquierda intentó ampliar la no discriminación al factor ingreso de las personas, idea que también fue rechazada por el Gobierno y la DC.

4. En compensación a los renuncios en relación a los elementos redistributivos

de solidaridad, se acordó como factor de equidad social colocar techos al cofinanciamiento exigible a los afiliados a isapres y se regularon las alzas de precios en los planes de salud con criterios objetivos y estrictos, además de reducir la oferta de planes a un número y modalidades de fácil comprensión para el usuario, eliminándose la discrecionalidad de las Isapres para convenir planes de manera casi individual. Además, se elevaron las exigencias patrimoniales y financieras a cumplir por las Isapres y se fortaleció el aparato regulatorio y fiscalizador. De este modo, los sectores más anti salud privada pudieron exhibir como triunfo un cambio sustancial de la operación de la Industria a favor de mayor equidad y control.

5. Para el financiamiento del plan AUGE se recurrió al aumento en un 1% del

impuesto IVA, lo que fue aprobado por la Concertación, a pesar de considerarlo un impuesto represivo a cambio del compromiso del Gobierno de establecer un royalty a la minería en un proyecto separado posterior. (Este punto se verá más adelante al analizar dicho proyecto).

6. Se estableció la garantía de reglas parejas para los subsectores público y

privado mediante la creación de una Superintendencia de Salud con tuición sobre ambos, transformando la preexistente Superintendencia de Isapres, lo que además de ser racional, satisfizo a la oposición. Adicionalmente, se flexibilizó la capacidad de los hospitales públicos autogestionados de comprar y vender servicios a entidades privadas de salud (clínicas, sociedades médicas, etc.). Se impuso, además, por unanimidad el concepto de acreditación de calidad con participación de mecanismos de evaluación idóneos independientes.

7. La oposición y la DC se conformaron con las disposiciones anteriormente

enunciadas y renunciaron a la portabilidad de los subsidios fiscales, es decir, al principio de que las personas acreedoras a subsidio público para salud dado su nivel de ingreso, pudieran inscribirse libremente en la salud pública (Fonasa) o en la salud privada. Se estableció que no podría haber traspaso de dineros públicos a la salud privada. La inclusión de una disposición de esa naturaleza habría hecho imposible el consenso alcanzado; incluso un sector de parlamentarios DC se opuso a esa posibilidad. En este punto, los parlamentarios disidentes ejercieron su propio poder de veto en un punto para ellos esencial, lo que contribuyó a que aceptaran el resto del paquete. Por lo demás, la portabilidad habría podido provocar una fuerte carga fiscal ya que los subsidios que se hubieren transferido a las Isapres no habrían tenido su compensación en una reducción del presupuesto de los hospitales públicos, cuyo monto quedaba determinado por los criterios históricos aplicado al costo de la oferta hospitalaria. Por eso Hacienda también se opuso radicalmente a la portabilidad.

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8. Desde la perspectiva de imagen política resultó fundamental que la totalidad de las indicaciones consensuadas en el Senado para rectificar los textos más estatistas e inconsistentes aprobados por la Cámara de Diputados, fueran hechos por el Gobierno. De este modo, el paquete de reformas siempre se entendió como un proyecto del Gobierno y no como un conjunto de concesiones hechas por éste a los partidos de oposición, lo que la habría convertido en la "reforma de la derecha". Si esto hubiera ocurrido, el acuerdo habría fracasado porque no habría sido políticamente aceptable para el Gobierno, la izquierda de la Concertación y la propia DC. La oposición aceptó esta condición con gran realismo político y como una demostración palpable de que enfrentó el tema con el espíritu cooperativo que muestra nuestro sistema político actual, el que reiteradamente hemos destacado.

En síntesis, la reforma se pudo aprobar porque se formó una alianza Ministerio de Hacienda-Democracia Cristiana que luego se convirtió en Poder Ejecutivo-Democracia Cristiana, y construyó una propuesta que consiguió la aprobación de la oposición, y añadió elementos de equidad y de regulación de la salud privada lo que compensó suficientemente a la izquierda de la Concertación y a los disidentes DC como para que participaran también de un acuerdo cuya autoria formal perteneció siempre al Gobierno, factores que también desmovilizaron a los debilitados actores sociales. De este modo, todos los actores hicieron uso de sus respectivos poderes de veto -y aquí está la clave del éxito- de modos no contradictorios entre sí. Se sumaron así iniciativa presidencial, mayoría favorable, ejercicio responsable de capacidades de veto y espíritu de colaboración. La reforma laboral del año 200058 (Categoría 4a) El tema de la legislación laboral ha estado presente permanentemente en la agenda gubernativa desde 1990 hasta la fecha. En una primera fase el Gobierno se propuso llevar a cabo una reforma que permitiera a los trabajadores reconocer la legitimidad de la normativa resultante, negada por ellos a la ley laboral de Pinochet, como anteriormente se señaló. Con tal fin la legislación debía lograr un mayor equilibrio fortaleciendo los derechos de los trabajadores, otorgando reconocimiento formal y personalidad jurídica a las centrales sindicales. Para ello se puso en marcha un proceso de concertación social con participación de los máximos representantes empresariales y de la CUT. En el clima de cooperación que reinaba en el país, se firmó primero un acuerdo marco entre el Gobierno, las asociaciones empresariales y la CUT para concordar posteriormente un proyecto de ley de reforma que fue aprobado sin mayores dificultades por el Congreso. Los parlamentarios de la Concertación apoyaron lo obrado por su gobierno, máxime que contaba con el respaldo de la CUT. Por su parte, el empresariado fue determinante en asegurar la votación favorable de Renovación Nacional. Sólo la UDI mantuvo su rígida oposición a cualquier cambio a lo obrado por el gobierno militar. 58 Para el análisis de este caso se ha contado con un documento no publicado preparado por Sergio Mejías; en lo demás corresponde a juicios derivados de la participación del autor en la tramitación de ese proyecto.

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Este acuerdo tuvo la particularidad, asumida después reiteradamente en los casos de reajustes generales o sectoriales de remuneraciones, que el acuerdo Gobierno-actores sociales precedió a la participación formal político-parlamentaria (sin perjuicio de la contribución informal de políticos individuales a favor de las posiciones de uno u otro). Esto demuestra que cuando se produce acuerdo con los actores sociales ningún sector parlamentario ejerce su capacidad de veto. A lo sumo dicho poder ha sido a veces utilizado por los actores sociales para extraer del gobierno, en el curso del debate parlamentario, beneficios adicionales a los ya concordados. La fase cooperativa no se prolongó más allá del gobierno de transición. Al plantearse a partir de 1995 nuevas demandas y controversias entre los actores, el Gobierno hizo un segundo intento de concertación social y estableció el Foro de Desarrollo Productivo en el que, además de los actores sociales y del propio Gobierno, participaron expertos y técnicos de variadas afinidades. Esta instancia prolongó su funcionamiento hasta 1998, fecha en la que la CUT decidió abandonar su participación en ella debido a la negativa del Ejecutivo a patrocinar algunas de sus demandas. Hasta el momento no se han dado nuevamente las condiciones para un nuevo intento de concertación social. En realidad no podía ser de otra manera. La CUT consideraba que las relaciones laborales eran inevitablemente antagónicas, que el conflicto de intereses al interior de cada empresa era un juego de suma cero en que sólo cabía quitarle prerrogativas y restarle rentabilidad al empleador, todo ello dentro de una óptica marxista de lucha de clases, consecuente con la historia del movimiento sindical. Por su parte, el empresariado miraba al sindicalismo como un mal necesario que debía ser circunscrito lo más posible dado que interfería negativamente en el funcionamiento de las empresas. Su actitud de rechazo, de impedir, dentro de lo posible, la formación de sindicatos y de incumplimiento frecuente de las normas legales vigentes, tampoco daba pie a la formación de un clima más armónico. Un aspecto curioso del relato precedente es el hecho de que este antagonismo agudo se ha vivido al nivel de las cúpulas nacionales de las organizaciones sociales. En cambio, a nivel de empresa específica, la relación ha sido mucho menos conflictiva, las negociaciones salariales en las empresas suelen llegar a buen puerto sin mediar huelga. En parte, esta contradicción se explica por el hecho de que la CUT está formada en su mayoría por asociaciones de empleados públicos, siendo menor la afiliación a ella de sindicatos de empresas privadas. Estos, sin embargo, reconocen el liderazgo político de la CUT como representantes de todos los trabajadores, estatus que también le atribuye la clase política y el Gobierno. En ese clima hay poco espacio para el desarrollo de relaciones más modernas que promuevan la movilidad del trabajador (versus la inamovilidad para prevenir el desempleo de los que tienen trabajo) en la búsqueda permanente de mejor empleo. Así no resulta posible generar confianzas que permitan desarrollar mecanismos e iniciativas que promuevan conceptos modernos de interés compartido (al trabajador le va bien cuando a la empresa le va bien) y que concilien adecuadamente las legitimas demandas del trabajador con los

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requerimientos de productividad, competitividad y rentabilidad de la empresa en los mercados domésticos e internacionales.

Las demandas empresariales por flexibilidad laboral, que en diversos aspectos son de clara necesidad, sólo serán acogidas cuando se logren

construir las confianzas necesarias y, por consiguiente, una relación más armónica a nivel político de las cúpulas de ambas partes, además

de una renovación en el liderazgo sindical. La realidad enunciada fue el marco en que se dio el proyecto de reforma laboral rechazado por el Senado con la totalidad de los votos de la oposición y de los Senadores designados en el fragor de la elección presidencial de 1999, rechazo que, en opinión de muchos, facilitó el triunfo del candidato de la Concertación, Ricardo Lagos. Dado ese desenlace conflictivo, el gobierno de Lagos se dispuso a proponer un nuevo proyecto de reforma en el primer año de su Gobierno (2000). El propósito de enviarlo al Parlamento en un plazo no mayor a tres meses no pudo cumplirse por las fuertes controversias suscitadas en el curso del debate, tanto al interior del Ejecutivo como en la discusión informal, muy destacada en los medios de comunicación, con los actores sociales. CUT y empresariado rivalizaron en hacer públicas sus respectivas y encontradas posiciones. El Gobierno procuró en esta fase de debate previo dar tranquilidad a unos y otros, tarea en extremo difícil, que le hizo incurrir en ambigüedades e incoherencias en sus afirmaciones públicas. En todo caso, el Gobierno enfocó el tema desde la perspectiva de acrecentar los derechos y la protección de los trabajadores. En el debate interno del Ejecutivo nunca se cuestionó ese punto de partida, de modo que el debate se centró en analizar cuáles demandas de la CUT eran razonables y compatibles con el funcionamiento fluido de las empresas y el crecimiento económico. Hay que dejar constancia de que la legislación laboral chilena es de las más liberales de América Latina y ciertamente lo es comparada con la de los países de la Unión Europea. El problema está en que las demandas de la CUT van en la dirección de una rigidización de la legislación en tanto que la direccionalidad de los cambios en Europa -lentos y parciales por cierto- es hacia normativas más liberales. Finalmente, el Gobierno en noviembre del 2000 envió al Parlamento un proyecto de reforma laboral bastante ecléctico, redactado en el espíritu de satisfacer parcialmente aspiraciones de ambas partes. Sin embargo, la presión inmediatamente desatada por la CUT y por los partidos de la Concertación, liderada por parlamentarios de sus filas que habían sido dirigentes sindicales y eran los miembros más influyentes de las comisiones de trabajo de ambas cámaras, forzó al Gobierno a enviar una indicación sustitutiva en marzo de 2001, que acogió algunas de las demandas más duras de la CUT. La CUT, sin embargo, consciente de su fuerza, mantuvo inalterables sus propuestas y ejerció toda su influencia sobre los diputados de la Concertación

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en el primer trámite constitucional del proyecto para lograr la inclusión por la vía de la indicación parlamentaria del mayor número posible de esas demandas. La discusión parlamentaria fue, en todas sus etapas, larga, compleja y conflictiva. En la Cámara de Diputados se invocó a los diputados más comprometidos, el clivaje Concertación-Derecha, es decir, respecto del tema en discusión, trabajadores versus empresarios, para asegurar el alineamiento, sin fisura, de las bancadas de la Concertación, e imponer así su estrecha mayoría en la sala plenaria. Por otra parte, al llegar el proyecto al plenario, las tribunas fueron copadas por dirigentes sindicales que ejercieron vociferante acción de amedrentamiento sobre los diputados centrando sus ataques verbales en los de derecha con la amenaza evidente de hacer caer todo el peso de su repudio en cualquier diputado concertacionista que expresara una voz disidente. De este modo, la CUT ejerció su capacidad de veto, mucho más fuerte en este tema que la de los empresarios, para ejercerla de manera preventiva en la fase pre legislativa y en las primeras escaramuzas parlamentarias que culminaron con la presentación por parte del Gobierno de las indicaciones sustitutivas ya comentadas. La eficacia de su influencia sobre los diputados, incluido el hecho de contar entre ellos con aliados casi incondicionales y la presión física de las tribunas en el momento del voto en el plenario, da cuenta, también, de su carácter de actor con gran poder de veto sectorial como se dijo anteriormente. Ese poder apareció siempre disminuido en relación con otras materias económicas y sociales (como aumentos de remuneraciones, normas previsionales) áreas en que el poder del empresariado es, sin duda, mayor. Sin embargo, en el Senado el cuadro fue más complejo. La oposición se pronunció siempre masivamente en contra tanto de las reformas duras como de otras que tenían mayor justificación objetiva. En la Democracia Cristiana se produjo una escisión visible: ocho de los catorce senadores que en ese momento constituían esa bancada se pronunciaron en contra de unas cincuenta disposiciones del texto que había aprobado la Cámara. Como estos ocho senadores advirtieron a la oposición que no apoyarían las indicaciones de ésta, a los partidos de la derecha no les quedó otro camino que apoyar las indicaciones DC (cuyo contenido, por lo demás, compartían en lo principal). De ese modo se configuró en la sala del Senado una mayoría adversa a las demandas duras de la CUT. Dicho de otra manera, otros poderes de veto se coligaron ahí para formar una mayoría distinta a la de la cámara. Las observaciones anteriores nada dicen sobre las materias sustantivas que fueron objeto de controversia. A continuación se enumerarán brevemente desde la perspectiva de las demandas sindicales, ya que el principal actor de este drama político fue la CUT. 1. Uno de los principios más anhelados por las organizaciones de trabajadores

es la inamovilidad en el trabajo, por lo cual aspiran a restringir al máximo la libertad de despido. Al respecto, la legislación chilena dispone en su cláusula más liberal que "el empleador podrá poner término al contrato de trabajo invocando como causal las necesidades de la empresa,

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establecimiento o servicio" (Código del Trabajo, Art. 161), norma de la que se excluye a los trabajadores que gocen de fuero laboral (dirigentes sindicales). El intento de derogar esta norma no estuvo nunca al alcance de la CUT porque hubo acuerdo en considerar que hacerlo habría hecho imposible una gestión razonable de las empresas. Por ello, las reformas se limitaron a ampliar el número de trabajadores con fuero, la duración del mismo y las causales para otorgarlo, propuestas que fueron aprobadas por amplia mayoría.

2. La negociación colectiva por industria o "rama" de actividad en sustitución

de la negociación a nivel de empresa que rige en el país. Una variante de esta demanda fue la autorización para que sindicatos inter-empresas (que pueden formarse libremente" por decisión de los trabajadores) pudieran negociar colectivamente con el conjunto de empresas pertinentes, concepto que podía dar lugar a sindicatos inter-empresas de alcance nacional o cuyos integrantes eran trabajadores de empresas muy disímiles sin comparación posible entre sí. La mayoría conformada en el Senado echó por tierra todos estos intentos con el beneplácito del Ejecutivo. El argumento principal que sustentó el rechazo fue que la negociación por rama abarca empresas de muy distinto nivel de productividad, por lo que una negociación común seria imposible de sostener por las empresas de menor productividad relativa.

3. La legislación vigente define -para fines laborales- como empresa "a toda

organización de medios personales, materiales e inmateriales ordenados bajo una dirección dotada de una individualidad legal determinada". La CUT y los parlamentarios afines lucharon por eliminar la frase subrayada de esta definición con el argumento de que las empresas se subdividen artificialmente con el fin de eludir el cumplimiento de las leyes laborales y para externalizar determinados servicios o faenas a empresas de menor nivel salarial. La contra argumentación hace hincapié en que la externalización es un fenómeno mundial inducido por las necesidades de eficiencia y competitividad y que la eliminación de la frase comentada, podría servir para que todas las empresas pertenecientes a un holding o controlador común, podrían verse obligadas en conjunto a una negociación colectiva única. Es decir, llegar por otra vía a formas de negociación supraempresa. La mayoría del Senado, nuevamente con aprobación tácita del Gobierno, rechazó esa demanda, incluyendo en cambio una disposición que sancionaba expresamente los casos de separación simulada de empresas hechas con el sólo fin de eludir la ley.

Esta demanda, si bien no prosperó en esa oportunidad renació con ocasión

del trámite en 2005 y 2006 de la llamada ley de subcontratación y provisión de trabajadores temporales en que, por indicación parlamentaria y, en esta oportunidad, con apoyo del Ministro del Trabajo actual (mediados de 2006) se aprobó la modificación del concepto de empresa en el sentido ya aludido. Sin embargo, el Tribunal Constitucional requerido por senadores de la oposición declaró inconstitucional la norma aprobada, por lo que la definición de empresa se conserva en su redacción original. En este caso a

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los poderes de veto de los diversos actores políticos y sociales involucrados, se añadió como actor definitorio el veto del citado tribunal.

4. La eliminación del derecho de la empresa a contratar reemplazantes en

caso de huelga, el que los trabajadores -con razón- consideran que debilita la presión ejercida por la huelga, en tanto que las empresas –también con razón- afirmaban que una eventual prohibición de hacerlo podía significar la paralización total de la empresa y la consiguiente imposibilidad de cumplir con contratos vigentes, lo que en caso de actividades exportado ras podría conducir a la pérdida de, mercados. En este caso se realizó en el Senado una negociación en que los senadores DC concordaron con el Gobierno en mantener vigente esa posibilidad pero encareciéndola a través de un bono por trabajador reemplazante contratado, suma que se repartiría entre los trabajadores involucrados en la huelga una vez que ésta hubiera concluido. Fue este un caso en que la mayoría ocasional descrita ejerció un "veto blando" que permitió llegar a una solución concordada que la CUT así como el empresariado y la oposición terminaron por aceptar la fórmula propuesta dada la franca inclinación del Gobierno por la posición DC.

5. Las organizaciones sindicales han solicitado siempre que la negociación

colectiva quede reservada exclusivamente a los sindicatos, de modo que la formación de un grupo de trabajadores ad hoc con el propósito específico de negociar colectivamente con la empresa respectiva para firmar un convenio colectivo quedase reservado a casos en que no se haya formado un sindicato. Sin embargo, el intento de imponer esta demanda tampoco tuvo éxito porque el Gobierno concordó con los senadores DC -la oposición estuvo evidentemente de acuerdo- en que este derecho debería poder ejercerlo también un grupo de trabajadores no sindicalizados (en Chile la afiliación es voluntaria) en toda circunstancia. El argumento principal a favor de esta posición está dado por el hecho de que la mayoría sindicalizada podría no representar los intereses de un determinado grupo de compañeros de trabajo, de modo que la eliminación del "convenio colectivo" habría forzado a estos trabajadores a aceptar el criterio de un sindicato al que no pertenecen. Nuevamente, el realineamiento de los actores produjo un desenlace diferente, no pudiendo ejercer la CUT y sectores afines sus capacidades de veto con eficacia.

6. En cambio, la decidida actitud de la CUT en contra de la flexibilidad laboral

en sus diversas expresi9nes que, en definitiva, significa entregar modalidades específicas de contrato (a tiempo parcial, en el hogar, condiciones especiales para jóvenes y mujeres, etc.) al acuerdo entre las partes en cada empresa, motivó al Gobierno a eliminar del proyecto el articulado primitivamente dispuesto al efecto. En este tema, el veto de la CUT se ha mantenido invariable y eficaz hasta el día de hoy.

7. En un conjunto de otras materias las propuestas gubernativas apoyadas por

la CUT fueron aprobadas porque no se produjo disenso interno en la Concertación en tanto que la oposición concordó también con ellas o planteó reparos parciales que fueron acogidos en algunos casos y rechazados en otros. Así ocurrió con la ampliación del fuero sindical, la

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mayor facilidad y menores exigencias de quórum para la formación de sindicatos, la limitación al número máximo permitido de horas extraordinarias, las atribuciones de la Dirección del Trabajo, el aumento en las sanciones por infracciones a la ley laboral y la mayor planta de fiscalizadores de la Dirección del Trabajo.

El proyecto así despachado por el Senado fue cuestionado tanto por

diputados concertacionistas como por la CUT. El ministro del Trabajo de la época dijo que "el proyecto del Senado es bueno pero es necesario hacerle algunas enmiendas"59, colocándose así en una posición política que le permitía seguir negociando con uno y otro bando. El Gobierno se jugó a favor de muchos de los cambios introducidos en el Senado pero no pudo o no quiso obstaculizar la reintroducción de varias disposiciones duras que fueron a dar al Senado para el tercer trámite constitucional.

El escenario de este último paso del proyecto fue distinto. La argumentación

del Gobierno y de la CUT era que deberían respetarse las disposiciones aprobadas por la cámara, diferentes de las del proyecto despachado por el Senado, para evitar que el proyecto tuviese que ser enviado a comisión mixta, con la consiguiente dilación y riesgo de enfrentamiento en el último tramo. En estas condiciones, la presión sobre los ocho senadores DC se hizo prácticamente insostenible porque a ella se sumó también la directiva nacional del partido. Ante la evidencia de que se estaba frente a una situación de muy difícil manejo, y con la fuerza que le daba el hecho de que el margen de mayoría de la Concertación era de sólo un voto, un Senador DC que no estaba dispuesto a, simplemente, votar favorablemente las enmiendas de la cámara, negoció con el ministro del Trabajo como condición para su voto (caso de capacidad de veto individual) una carta que el ministro leyó en la sala antes de procederse a la votación, en la que interpretaba las disposiciones cuestionadas de un modo satisfactorio para el senador, declaración que pasó a formar parte de la "historia de la ley", lo que daba cierta fuerza jurídica en caso de litigio, comprometiendo dictámenes de la Dirección del Trabajo congruentes con tales interpretaciones.

Con ese episodio terminó la tramitación del proyecto de reforma laboral con

un texto que, ajuicio de quienes lo habían impugnado, había logrado ejercer un "control de daños" considerable. En definitiva, la CUT mostró su poder de influencia y capacidad de veto respecto de la Concertación y del Gobierno, pero las otras capacidades de veto dispuestas en el sistema político, impidieron la aprobación de algunas de sus demandas más controvertidas.

Lo que está claro es que el tema de las relaciones laborales no se ha

cerrado. Hay demandas pendientes de los trabajadores y el reclamo generalizado del empresariado de que la legislación vigente hoy no es favorable al crecimiento, por lo que insisten, al igual que muchos tecnócratas, la oposición y algunos políticos liberales de la Concertación, en

59 Recordado por el abogado Sergio Mejías en artículo publicado en diario La Segunda del 11 de julio de 2001.

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la flexibilidad laboral como apertura a una nueva forma de considerar el tema. La correlación de fuerzas existente, en que el ministro de Hacienda ha coincidido sistemáticamente con los sectores liberales, apunta a cierto inmovilismo que probablemente se mantenga por un buen tiempo. Justo es decir que, salvo en sectores empresariales, de algunos economistas y de la oposición, no existe un sentido de urgencia respecto de la necesidad de reformas flexibilizadoras ni tiene la CUT la fuerza suficiente para volver a impulsar en el futuro cercano sus demandas duras no materializadas.

El dilema de fondo para la CUT y para ciertos dirigentes políticos de la

Concertación -y esta reflexión es aplicable a toda la región latinoamericana- es que no se puede estar en la economía de mercado (o

resignado a ella porque no existe otra) y al mismo tiempo contra los empresarios, cuestionando siempre la modalidad de sus motivaciones60. A su vez el desafío para los empresarios es comprender que estas actitudes tienen raíces profundas, lo que los obliga a ser especialmente cuidadosos

en su comportamiento y en su cumplimiento de la ley, es decir; es necesario una inversión persistente en crear "confianza laboral".

La reforma laboral del año 2000 es, pues un caso de reforma aprobada y,

por tanto, exitosa, en la que se despliegan con intensidad los actores y sus capacidades de influencia y 'veto y en que, seguramente, ningún actor quedó satisfecho con el resultado alcanzado. Por último, reafirma también nuestra calificación del parlamento como reactivo-constructivo.

Ley de Bases del Medio Ambiente61 (Categoría 4a) Al iniciarse el gobierno de Aylwin, Chile carecía de una legislación coherente y de una institucionalidad para enfrentar el tema del medio ambiente. Sólo existían normas sectoriales diversas respecto de estándares máximos permitidos de emisiones contaminantes y de preservación de recursos naturales, particularmente, en las áreas de Salud, Agricultura, Forestal y Transportes. Ante este vacío y la creciente importancia que adquiría el problema del medio ambiente tanto en el campo internacional como dentro del país, el Gobierno preparó y presentó en septiembre de 1992 el proyecto de ley de Bases del Medio Ambiente. Articulado a partir del concepto de desarrollo sustentable, definido como la conciliación de exigencias crecientes en materia medioambiental con las necesidades del crecimiento y la inversión, el proyecto se propuso en esencia, inspirado en el principio preventivo (es decir, evitar que se produzca el daño ambiental) y en el que "el que contamina paga", lo siguiente: 1. Crear una institucionalidad pública como pilar de la política y gestión ambiental del Estado. Con ese fin se planteó: 60 Tironi, Eugenio, diario El Mercurio, 3 de octubre de 2006, p. A3. 61 www.congreso.cl, Boletín 808-12.

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• La creación de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (Conama) como un servicio público funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, vinculado administrativamente a través del Ministerio Secretaría General de la Presidencia.

A este respecto, se descartó la creación de un Ministerio del Medio

Ambiente, impulsado por algunos sectores del Gobierno, por entender que se trataba de un tema multisectorial y, por consiguiente, interministerial. Además, se eligió como radicación del nuevo organismo la Secretaría General de la Presidencia (Segpres) reconociendo que se trataba de una materia de marcada naturaleza política. Segpres había sido definido como ministerio coordinador y la controversia se daba entre economía y medio ambiente, posturas fuertemente enfrentadas, que requerían de arbitraje y decisión políticas.

• Congruente con las reflexiones anteriores se estableció que la

Dirección Superior de Conama correspondería a un consejo directivo integrado por el ministro de Segpres -quien lo presidiría- y por los ministros de Economía, Obras Públicas, Agricultura, Salud, Minería, Vivienda y Urbanismo, Transportes y Telecomunicaciones y Planificación (Art. 56 del proyecto).

• Para asegurar la descentralización en el Art.63 se establecían las

comisiones regionales del Medio Ambiente (Coremas), una en cada región del país, presididas por el intendente respectivo e integradas por los secretarios regionales ministeriales correspondientes a los ministros integrantes del Consejo Directivo de Conama.

• La operación de Conama y de las Coremas quedaban a cargo de un

secretario ejecutivo y de directores regionales respectivamente.

2. Se estableció un sistema de evaluación ex-ante (de la ejecución de nuevos proyectos) de impacto ambiental (Artículos 9 a 23), conformado por una declaración de impacto ambiental o por un estudio de impacto ambiental, alternativas que se aplicarían según la probabilidad de riesgo grave en relación a la magnitud de la superficie involucrada, el tamaño de la obra, el número de aspectos potencialmente afectados (especies animales, biomasa, aire, suelo, agua), la localización, vale decir, la proximidad de zonas urbanas o de áreas naturales protegidas, el traslado permanente de comunidades poblacionales (como en el caso de embalses hidroeléctricos) y la alteración permanente del valor paisajístico o turístico de la zona. La determinación de las actividades o proyectos que debían someterse a un estudio de impacto ambiental de acuerdo a los criterios legales generales, se entregaba a los Corema pertinentes o a la Conama en casos especiales. Del mismo modo le correspondía recibir la declaración de impacto ambiental en los casos contemplados por la ley que fueran

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de menor significación en su impacto. La entrega de ese documento y la aprobación por Corema del estudio de impacto ambiental en su caso, era requisito previo a la entrega de la autorización ambiental correspondiente. Para velar por la protección y preservación del medio ambiente, salud y calidad de vida de la población, así como de la preservación de los recursos naturales, flora y fauna del país y de su biodiversidad, el Presidente de la República establecería por decreto normas de calidad, protección, preservación y conservación relativos a los componentes básicos del Medio Ambiente. 3. Se establecían los conceptos de planes de manejo respecto del uso de recursos naturales (agua, suelo, valor escénico, protección de vida silvestre, etc.) y de planes de descontaminación en áreas que estuvieran ambientalmente deterioradas o afectadas por altos grados de contaminación. En función de este último concepto, se estableció a partir de 1992 el Plan de descontaminación de Santiago, el que ha operado desde esa fecha hasta hoy y cuyo desarrollo se ha monitoreado a través de índices de calidad del aire en los diversos sectores del área Metropolitana. El resultado de este plan ha sido que, a pesar del aumento constante de los contaminantes (vehículos, industrias), la calidad del aire ha mejorado en alguna medida en la capital del país. La tramitación parlamentaria del proyecto duró aproximadamente dieciséis meses, período breve si se considera la novedad y complejidad de la materia en estudio. Lo que ocurrió es que los diversos sectores políticos, tanto de Gobierno como de oposición concordaron desde un comienzo que era indispensable legislar sobre el tema. De ahí que las posiciones relativamente contrarias a aspectos del proyecto, como las organizaciones ambientalistas que lo encontraban blando y los temores del empresariado en relación a que la normativa encareciera y dificultara la inversión, no tuvieron acogida global y se canalizaran a través de la discusión específica del articulado. Ni siquiera la no acogida de la idea de crear un Ministerio del Medio Ambiente, sostenido por sectores de la Concertación y por los ambientalistas, generó un debate de proporciones. De hecho, el artículo que creaba Conama y la vinculaba a Segpres fue aprobado por unanimidad en la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales del Senado, en la que se dio la instancia principal de la discusión parlamentaria. Es oportuno señalar que a esa fecha las organizaciones ambientalistas no habían alcanzado el nivel de presencia pública, apoyo internacional e influencia política que adquirieron posteriormente. Si este proyecto se hubiera presentado diez años más tarde, difícilmente habría sido de tramitación tan expedita y carente de conflictos.

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Los riesgos de oposición y enfrentamiento se afrontaron en esa comisión, donde el Ejecutivo, desde el inicio del debate, dio señales claras de su disposición a escuchar y a una posición de flexibilidad respecto del texto. De ese modo, mediante el debate y la introducción de múltiples precisiones y perfeccionamientos, se pudo lograr la aprobación prácticamente unánime del articulado, incluidas todas las ideas matrices antes señaladas. La Ley del Medio Ambiente fue el producto de un sistema político con voluntad de cooperación entre los actores y una discusión técnica seria, que permitió respaldar el articulado aprobado, así como de una solución neutral -la Segpres- a la disputa por el control del tema entre ambientalistas y desarrollistas, fórmula que satisfizo al empresariado y a la derecha, que pudieron haber vetado el proyecto. Debe reiterarse, una vez más en relación a este caso, la capacidad de debate serio y de aportes constructivos del parlamento, en especial del Senado. Código de Aguas62 (Categoría 4a) El Código de Aguas vigente al iniciarse el gobierno de Aylwin era notoriamente anticuado, ineficaz e incompleto. De ahí la necesidad de legislar sobre la materia, dada la escasez del recurso agua, la competencia por su uso entre diversas actividades económicas -en especial agricultura, minería y energía- y los consiguientes conflictos de prioridad y de intereses contrapuestos. El proyecto respectivo fue ingresado a la Cámara de Diputados en septiembre de 1992. Su tramitación fue tan azarosa y discontinua que su promulgación se produjo recién el 16 de mayo de 2005 (Ley Nº 20.017). En realidad, este proceso tuvo varias etapas. En una primera fase de casi cinco años y previa la sustitución en 1996 del proyecto original por uno más ambicioso y complejo, lo aprobó la Cámara de Diputados (septiembre de 1997). Su segunda etapa en el Senado tuvo también varias fases. La Comisión de Transportes y Obras Públicas aprobó un texto que fue remitido a la Comisión de Hacienda recién el año 2002, lugar en que se produjo un conjunto de reparos y disensos políticos que paralizaron el proyecto hasta las postrimerías de 2004. En su última fase se concretó un acuerdo pleno entre el Gobierno, representado por el nuevo subsecretario de Obras Públicas y los senadores por los que actuaron uno de Gobierno y uno de oposición. Los acuerdos de este grupo fueron aceptados por el conjunto de los senadores y luego, en tercer trámite constitucional, por la Cámara de Diputados. Las observaciones que siguen se centran en esta última fase de la tramitación. Para comprender mejor el debate producido se señalan a continuación las normas principales del texto que llegó a manos de la Comisión de Hacienda. Como punto previo señalaremos que el proyecto distingue entre derechos consuntivos y no consuntivos. Los primeros, propios de la agricultura y la

62 www.congreso.cl, Boletín 876-09.

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minería, implican el uso final del agua y su no restitución a los cauces de procedencia. Los derechos no consuntivos se refieren a los proyectos hidroeléctricos, tanto en lo que respecta a centrales de pasada en las que el agua es restituida de inmediato a su cauce y a centrales de embalse en las que se almacena agua por periodos prolongados y en cantidad variable, con devolución diferida al cauce respectivo. Las propuestas principales fueron las siguientes: • Establecimiento del pago de una patente por el no uso de aguas y de una

tabla que fijaba valores crecientes de dicha patente en el tiempo, considerando las diferencias hidrográficas existentes entre el Norte, el Centro y el Sur del país.

• Mayores atribuciones para la Dirección General de Aguas (DGA) del

Ministerio de Obras Públicas para la concesión de nuevos derechos de aprovechamiento de aguas y en materia de protección de aguas y cauces.

• Regularización de la inscripción de los derechos de aprovechamiento de

aguas existentes en el Conservador de Bienes Raíces, dado que una mayoría de los derechos consuntivos no estaban inscritos o no lo estaban a nombre de su titular presente.

• Cabría señalar que en la redacción del texto sustantivo de 1996, tuvo

influencia la preocupación del Ejecutivo por el no uso de los derechos no-consuntivos en poder de la empresa privada Endesa y el poder monopólico que dicha realidad le otorgaba. Esta empresa había sido privatizada durante el gobierno militar, conservando en su poder los derechos de agua que ya poseía. A lo anterior se sumaba el hecho de que existían solicitudes de derechos de aprovechamiento que la Dirección General de Aguas no había procesado por superar las disponibilidades del recurso; entre esas solicitudes un porcentaje muy apreciable correspondía nuevamente a Endesa.

Estos hechos produjeron la adhesión al proyecto de aquellos senadores de

la Concertación, quienes además aprobaban las mayores atribuciones del Estado en la materia. La Comisión de Transportes y Obras Públicas no contaba, a la sazón, entre sus miembros a liberales de la Concertación ni a economistas ni figuras políticas de mayor peso de la Alianza (dos de sus integrantes eran senadores designados ex-militares). De ese modo, esa comisión aprobó un texto de tendencia estatista y polémico en sus soluciones económicas.

No es de extrañar, entonces, que la controversia se haya desencadenado

en la Comisión de Hacienda, en la que estaban presentes las tendencias de gobierno y oposición que no tuvieron participación en la comisión anterior. En esta instancia cobraron fuerza de presión las posiciones contrarias al proyecto que representaban a todos los organismos empresariales y a los usuarios de los derechos de agua, adquiriendo peso político su capacidad potencial de veto.

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¿Cuáles fueron las objeciones y dudas planteadas por unos y otros en la Comisión de Hacienda? • El rechazo conceptual a la aplicación de un gravamen por no uso de un

recurso, postulando los senadores de oposición que era lógico plantear que el uso de un recurso escaso como el agua no debía seguir siendo gratuito, pero que lo que correspondería aplicar era un derecho por el uso del agua y no por el no uso.

• Que, en todo caso, el valor de la patente respecto de los derechos no

consuntivos y su escalamiento en el tiempo eran absolutamente excesivos y desproporcionados, lo que afectaría muy negativamente la inversión hidroeléctrica.

• Que el gravamen se aplicaría, además, en el periodo de desarrollo del

proyecto, con el consiguiente recargo del costo de la inversión y su aumento a magnitudes prohibitivas en un lapso sensiblemente inferior al que se requería para el desarrollo de un proyecto hidroeléctrico (a partir del sexto año, requiriéndose entre diez y trece).

• La aplicación de la patente a los derechos consuntivos resultaba

impracticable dado que una mayoría de los derechos vigentes no habían sido inscritos o no estaban a nombre de su actual titular, siendo mínima la capacidad del Estado para forzar tal inscripción o su regularización.

• La duplicación que se produciría en la aplicación de la patente o derechos

consuntivos a predios dotados de agua de riego, los que ya pagaban una suma adicional en contribuciones de bienes raíces por el mayor valor de tales predios.

• Atribuciones excesivas a la DGA, que no tenía, por 10 demás, la capacidad

necesaria para hacer todo 10 que le correspondía de acuerdo al proyecto. Entre esas facultades se objetaba en especial: - El derecho a negar el otorgamiento del derecho solicitado o de reducirlo de un modo demasiado discrecional. - La exigencia de que el solicitante debía justificar en cantidad y destino el agua solicitada y que en la resolución aprobatoria se indicarían tanto cantidad como uso permitido. Como no se innovaba respecto de los derechos patrimoniales que generaba la titularidad de un derecho de aprovechamiento, tales derechos se podían vender, lo que resultaba contradictorio con la norma legal propuesta. - La determinación del caudal ecológico mínimo de un cauce u hoya hidrográfica, por no corresponder a la DGA tal facultad y por la discrecionalidad de la norma.

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- La identificación de los derechos de aprovechamiento cuyas aguas no hayan sido utilizadas total o parcialmente y la determinación consiguiente del impuesto devengado. - La determinación de si las obras de captación o conducción del agua en su caso, tenían o no capacidad suficiente. - La propuesta al Presidente de la República de que en lugar del remate que se contemplaba para la eventualidad del no pago oportuno de la patente, se declarase por decreto supremo extinguido el derecho.

No es de extrañar la dificultad de llegar a un acuerdo que permitiese desbloquear la ley dado el número y peso de los reparos enunciados. La flexibilidad del Gobierno a partir del nombramiento de un nuevo subsecretario de Obras Públicas, permitió iniciar un largo y dificultoso proceso de debate y negociación, que tuvo éxito porque las partes que se sentaron a la mesa coincidían en objetivos y en la necesidad de adecuar el proyecto a la estrategia de desarrollo adoptada por el país. No se pretende aquí contar la historia de la negociación sino los elementos centrales del acuerdo final que implicó el éxito recíproco de ejercicios de persuasión y de aceptación de propuestas de la otra parte. De ese proceso surgió la versión final del proyecto, convertido en Ley Nº 20.017 del año 2005, que contó con la aprobación de todas las bancadas parlamentarias y cuyos elementos centrales son los siguientes: • Se impuso la tesis del Ejecutivo de establecer una patente por no uso del

agua, tanto para los derechos consuntivos como no consuntivos. Esto se logró, en primer término, porque se reconoció que el pago por el uso del agua no resolvía los problemas existentes y era muy difícil de implementar administrativamente. Sin embargo, quienes se oponían a esta propuesta dieron su acuerdo a cambio de que se redujera muy sustancialmente el valor de la patente a partir del sexto año, vale decir, que la progresividad quedara mucho más atenuada (se multiplicó el factor de los años 6 a 10 y más allá de diez por 2 y 4 respecto de la patente base inicial en vez de los factores 5 y 25 inicialmente propuestos). Dicha patente distingue entre las tres grandes macro regiones del país. Además se estableció que para el extremo Sur del país, rico en recursos hidrográficos pero con dificultades técnicas para preparar los proyectos, la patente sólo entraría a aplicarse a partir del séptimo año.

• Se establecieron mínimos exentos. • El pago de la patente se puede imputar financieramente al pago provisional

anticipado de impuestos. • Se estableció el derecho de los titulares de derechos de aguas a renunciar

a los mismos.

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• Se eliminaron las facultades que el proyecto otorgaba a la Dirección General de Aguas que implicaban riesgos de discriminación o retraso burocrático. No se insistió por parte del Ejecutivo que los solicitantes tuvieran que obtener autorización expresa ligada a cantidad y justificación del uso, limitándose su obligación a la de información suficiente, acompañada de una declaración jurada sobre la veracidad de los antecedentes entregados.

• Para hacer frente a la multiplicidad de solicitudes excesivas pendientes se

estableció un sistema de remate de los derechos, con atribuciones para otorgarlos en todo o parte a cada solicitante.

• El problema de la no inscripción de derechos consuntivos se abordó

creando un Registro Público de Derechos de Agua, un sistema de regularización jurídica de los derechos, estableciendo como sanción que respecto de derechos no inscritos en ese Registro "no se podrá realizar acto alguno ante la DGA, la Superintendencia de Servicios Sanitarios ni la Comisión Nacional de Riego".

• Respecto del no pago de patente se estableció un sistema de remate de los

mismos, devolviendo al que había sido su titular la diferencia entre lo adeudado y el ingreso producido por el remate. En caso de que por falta de postulante s u otra razón sea un organismo del Estado el que se adjudique el derecho rematado, deberá renunciar al mismo dentro de dos meses, quedando libres las aguas pertinentes. De este modo, el sector privado se blindó contra intentos públicos de acumular derechos de aguas.

• Se estableció el caudal ecológico con la condición de que tuviera un informe

previo favorable de la Comisión del Medio Ambiente y siempre que no se afecten derechos de aprovechamiento existentes, eliminando el poder propio de la DGA en la materia.

• La DGA quedó obligada a establecer una red informativa nacional de

calidad, cantidad y niveles de agua. • Se protegió la exploración de aguas subterráneas otorgando a quienes sean

titulares de ellas prioridad para obtener los derechos de aprovechamiento posteriores.

• La determinación de los derechos de aprovechamiento de aguas no

utilizadas se radicó en la DGA, pero previa consulta a la organización de usuarios respectiva -asociaciones de canalistas, juntas de vigilancia y otras- entidades cuyo interés es el que las aguas se usen en plenitud. De igual modo se procede para determinar si las obras de captación del agua realizadas por el titular del derecho tienen o no la capacidad necesaria.

Es este un caso digno de análisis. Por una parte muestra la capacidad de veto de la oposición que, a última hora, cerró filas en torno a los reparos planteados por sus representantes en la Comisión de Hacienda del Senado. En segundo lugar, fue una demostración -en su fase final- de la conjunción de criterios entre

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Gobierno, el sector más liberal de la Concertación y de la oposición en cuanto a resolver los problemas reales recurriendo a mecanismos de mercado más que a poderes estatales. Asimismo, mostró que un acoplamiento armónico entre las instancias política y técnica facilita la adopción de buenas políticas públicas. Del mismo modo se expresó en la aprobación final la disciplina de la Concertación en cuanto a acatar y apoyar los criterios gubernativos en situaciones en que las soluciones adoptadas generaban dudas en más de una bancada. Este es un caso notable de concordancia final del Gobierno con un número significativo de planteamientos de la oposición. Ir último, la tramitación de este proyecto muestra la frágil separación que puede haber entre aprobación y rechazo de una propuesta gubernativa. Su período de tramitación se alargó a más de doce años, duración totalmente anormal que obligaría a clasificarlo entre las políticas estancadas. Sólo en el último año se produjo el proceso de acercamiento, negociación y acuerdo. Si en el sistema político no existieran las bases cooperativas tantas veces mencionadas este desenlace no habría sido posible, pues en tal caso simplemente se habrían mantenido las posiciones contradictorias iniciales, teniendo como resultado el estancamiento definitivo del proyecto (o su rechazo), o la aprobación por estrecha mayoría de un proyecto deficiente. El royalty a la Minería63 (Categoría 2) En el periodo comprendido entre los años 2002 y 2004 diversos hechos y circunstancias se conjugaron para producir, entre otros resultados, el royalty para la minería -legalmente un impuesto específico-. Un análisis somero del proceso obliga a considerar una diversidad de factores porque sólo sus interrelaciones explican el resultado final. En primer lugar el Gobierno estaba enfrentado a un problema fiscal de bastante consideración. Por una parte los tratados de libre comercio con la Unión Europea y con Estados Unidos se sumaban para producir en los dos o tres años siguientes una menor recaudación fiscal de unos US$ 200 millones, por la reducción de los aranceles aduaneros correspondientes. En segundo lugar, el costo del plan Auge de reforma de la salud y el fracaso de las propuestas de financiarlo en parte importante con un porcentaje de las cotizaciones de los afiliados a los seguros privados de salud traspasó íntegramente al fisco un costo estimado en 150.000 millones de pesos anuales. En esas condiciones el Gobierno presentó al Congreso un proyecto de ley que aumentaba de 18% a 19% el impuesto IVA, además de aplicar gravámenes adicionales al tabaco y al diesel con la justificación genérica de "financiamiento necesario para asegurar objetivos sociales prioritarios del Gobierno". Paralelamente, se venia desarrollando una campaña intensa y sistemática por el entonces senador Jorge Lavandero en relación a la necesidad y justicia de aplicar una regalía a las empresas productoras de cobre en su calidad de recurso no renovable, tal como lo hacían los países mineros desarrollados.

63 www.congreso.cl, Boletines 3.588-68 y 3.772-08.

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Esta posición, inicialmente no compartida por el Gobierno, que la consideraba inoportuna, fue adquiriendo paulatinamente más fuerza por diversas circunstancias como el que la mayoría de las grandes empresas productoras (multinacionales en casi su totalidad) no pagaban impuestos a la renta por aplicación simultánea de la depreciación acelerada que las favorecía y del descuento de intereses pagados al exterior por deudas contraídas para financiar inversión (que se sostenía eran una forma de eludir impuestos al hacer a empresas relacionadas pagos que no constituían préstamos reales). El hecho culminante en ese proceso de apoyo creciente al royalty y de ataque a las empresas mineras fue la venta en un precio muy elevado de la minera Disputada, realizada en el exterior, por lo que esta operación no quedaba afecta a impuestos, venta que correspondía a una empresa que durante muchos años había declarado pérdidas. El senador Lavandero pudo así obtener apoyo creciente para su demanda, primero de su partido, la DC y luego del conjunto de la Concertación. En esas condiciones el Gobierno anunció su proyecto de aumento del IVA, que en Chile como en otras partes era transversalmente muy impopular a nivel político (de hecho lo había implantado Pinochet en plena dictadura), generándose una rebelión en los partidos y bancadas concertacionistas. Sucesivas reuniones culminaron en una de carácter definitorio que contó con la asistencia del Presidente Lagos, y en la que, finalmente, reconociendo las necesidades de financiamiento planteadas, la Concertación dio su apoyo al proyecto a cambio del compromiso del ministro de Hacienda de estudiar la aplicación de un royalty a la gran minería (lo que en verdad ya significaba que el Gobierno presentaría en algún momento posterior una propuesta al respecto). De ese modo el Gobierno logró aprobar el aumento del IVA gracias a la disciplina de los parlamentarios de la Concertación y al voto de tres senadores designados (dos de la Corte Suprema y uno de la bancada militar) que dieron veintiséis votos contra veintidós por el rechazo en bloque de la oposición. No pudo en cambio aprobar los impuestos específicos al diesel y al tabaco, votados en contra por la oposición y por parlamentarios concertacionistas que hicieron fuerte lobby en contra de uno y otro de esos gravámenes, testimonio del poder de veto potencial de senadores individuales de gobierno, condicionado a que contaran también con los votos de la oposición (Ley Nº 19.888 de 13 de agosto de 2003). Finalmente, presionado insistentemente por la Concertación en bloque, el Gobierno presentó en julio de 2004 el proyecto que establecía una regalía minera ad-valorem, a la que se adjuntó la creación del Fondo de Innovación para la competitividad, entidad a la que se destinaría el producto de la regalía. Se hizo así porque la justificación conceptual del royalty era que las minas constituyen un recurso no renovable y que resulta legítimo que el Estado se quede con parte de la renta generada por la extracción de ese recurso y que, por tanto, se utilizara para fines directamente ligados al crecimiento del país. Se estaba formando una creciente conciencia acerca del déficit nacional en materia de innovación tecnológica, por lo que resultaba oportuna la iniciativa de crear un fondo para tal propósito financiado con los recursos del royalty. Desde

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la perspectiva política se esperaba que esa justificación permitiera obtener un mayor respaldo parlamentario, indispensable por cuanto la aplicación del royalty obligaba a modificar la Ley Orgánica Constitucional de concesiones mineras, para cuya aprobación se requería, por ello, de una mayoría de 4/7. Las grandes empresas mineras a través del Consejo Minero, organización que las agrupaba, así como la Sociedad Nacional de Minería (cuyos miembros eran las empresas medianas y más pequeñas) además de las organizaciones de cúpula del empresariado, la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC) y la Sociedad de Fomento Fabril (Sofofa) se opusieron frontalmente desde el primer momento al proyecto, lo que influyó decisivamente en igual postura asumida por los partidos de oposición, tradicionalmente adversos a todo aumento tributario. Para el empresariado la principal razón para oponerse era el temor de que una regalía aplicada al sector minero constituiría un precedente para la aplicación posterior de ese tipo de gravamen a otros sectores productivos, además de afirmar que cambiar las reglas del juego establecidas en contratos-ley afectaría negativamente a la inversión extranjera. Las bancadas de derecha se refirieron a la dudosa constitucionalidad del proyecto por no respetar los contratos-leyes suscritos entre el Estado de Chile y las empresas y coincidieron en que afectaría negativamente la imagen de Chile en el exterior. Sin embargo, no atacaron frontalmente la idea de aplicar un gravamen adicional a las empresas mineras, planteando como alternativa a la propuesta del Gobierno la aplicación de una patente que sería recaudada comunalmente en beneficio directo de las regiones, sin pasar por las manos del Estado central. Esperaban que este planteamiento, aunque su rendimiento era sólo una pequeña fracción de lo que recaudaría el royalty, tuviera acogida en las regiones para evitar así oponerse a gravar a la gran minería. Los parlamentarios de Gobierno, sin embargo, retrucaron pidiendo que el royalty fuera destinado en un porcentaje significativo a las regiones del país y en especial, a las regiones mineras. En definitiva, el royalty fue rechazado porque obtuvo una mayoría insuficiente -61 votos en lugar de los 69 requeridos- vale decir, sólo mayoría simple. En cambio, los artículos que creaban el Fondo de Innovación fueron aprobados con un compromiso gubernativo de destinación regional de una proporción importante de esos recursos. Hasta el día de hoy dicha iniciativa permanece estancada en el Senado por falta de acuerdo entre Gobierno y parlamentarios de las diversas bancadas en torno a porcentajes y destino de los recursos que serían de asignación regional. Después de unos meses, en enero de 2005, el Ejecutivo presentó un nuevo proyecto, escogiendo esta vez la modalidad de un impuesto específico a la explotación minera (no a la renta) que no modificaba la ley de concesiones, y que no requería mayoría especial para su aprobación. A esta fecha la receptividad a la iniciativa había cambiado. En primer término, el Gobierno entabló con la participación de la Sofofa, una larga y compleja

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negociación privada con el Consejo Minero. A estas entidades se les hizo ver que ese año había elecciones presidenciales y parlamentarias y que dado el apoyo popular abrumadoramente favorable al royalty si no se llegaba previamente a un acuerdo, éste se convertiría en un tema de campaña con enorme costo y riesgo político para las empresas y sectores políticos que se opusieran. Por otra parte, el Gobierno tenía enorme interés en un arreglo porque no subestimaba el impacto que una confrontación sobre el tema podía tener sobre la inversión extranjera en general y la evaluación-país de las agencias internacionales, con el consiguiente efecto negativo para la estrategia de desarrollo adoptada tan exitosamente por el país. Se produjo de este modo una coincidencia en los intereses políticos de todos los actores involucrados, a partir de la cual se elaboraron las fórmulas que permitieron llevar adelante el nuevo proyecto aprobado por la casi totalidad de la Concertación y de RN, la abstención de la mayoría de la UDI y cinco votos en contra, mayoritariamente de senadores designados. Fundamentalmente, se trataba de establecer el gravamen y resolver los problemas de invariabilidad tributaria (garantizada en los contratos respectivos por un cierto número de años) y otros por la vía de incentivos suficientes para asegurar la aceptación de la propuesta del Ejecutivo. Los paliativos consultados contaron con el beneplácito de las empresas y de Sofofa porque aquellas, con razón, señalaron que les eran indispensables ya que no podían aparecer ante sus accionistas simplemente aceptando un aumento de impuestos, menos aún dado el hecho de que la fórmula se apartaba de los contratos vigentes con el Estado de Chile, lo que les habría permitido la presentación de recursos legales a nivel nacional e internacional. Las concesiones más importantes realizadas por el Ejecutivo fueron las siguientes: • Se calificó el impuesto como gasto necesario para producir la renta para el

efecto de la aplicación del impuesto a la renta. • El impuesto específico consistió en un 5% sobre la "renta imponible

operacional", entendiéndose por tal el valor que resulta de deducir los costos y gastos asociados a las ventas, exceptuando los intereses, las pérdidas acumuladas y el cargo por depreciación acelerada.

• Se ofreció invariabilidad tributaría por quince años a los nuevos inversores

respecto al impuesto específico vigente a la fecha de celebración del contrato de inversión respectivo.

• A las empresas con contratos vigentes con el Estado de Chile con

anterioridad al 1º de diciembre de 2004, no se les aplicaría el impuesto específico mientras gozaran de los derechos establecidos en el DL 600 (Ley de Inversión Extranjera) sin perjuicio de que pudieran renunciar anticipadamente a esos derechos para acogerse al nuevo régimen. A los

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que optaran por esta última alternativa se les permitiría prolongar la aplicación de la depreciación acelerada hasta el 31 de diciembre de 2007 y se les aplicaría una tasa de sólo 4%.

Estas y otras disposiciones produjeron el acuerdo. Los partidos de oposición plantearon nuevamente la alternativa de la patente minera pero terminaron por aceptar el impuesto específico propuesto, fuertemente impulsados en ese sentido por la Sofofa y privadamente por las propias empresas mineras, y en atención a la consideración político-electoral antes expuesta. En general, votaron favorablemente los parlamentarios de Renovación Nacional registrándose cierto número de abstenciones en la UDl. La valla final más difícil de sortear por el Ejecutivo fue la insistencia de algunos senadores de la Concertación de fijar un mínimo exento tan alto en términos de ventas anuales que el impuesto sólo terminarían pagándolo el puñado pequeño de las empresas mayores, impulsados en ese empeño por el interés de lograr que se eximieran del pago determinadas empresas. La negociación respectiva, que contó con la ayuda de otros senadores de la Concertación, logró rebajar el mínimo exento a niveles aún altos, pero no desmedidos, estableciéndose tramos decrecientes de tasa según volumen de ventas. De este modo terminó un complejo proceso que involucró a la diversidad de actores que hemos descrito. Intereses políticos coincidentes de Gobierno, empresariado nacional, empresas extranjeras y partidos de oposición permitieron superar los obstáculos, promulgar una ley razonable y sacar el tema de la agenda pública. Es claro que si por las razones que hemos señalado y otras más no se hubiera producido un acercamiento suficiente de posiciones, los actores habrían ejercido su poder de veto (legal o fáctico, según el caso) tornando imposible la aprobación del proyecto gubernativo. El financiamiento de la política y la Alta Dirección Pública64 (Categoría 4c) (Leyes 19.885 de 2003, 19.882 de 2003, 19.884 de 2003 y 19.863 de 2003) Hacia fines de 2002 se produjo una crisis político-judicial de bastante consideración revestida de la espectacularidad dada por su amplia cobertura en los medios de comunicación. La Justicia estaba desarrollando una investigación sobre prácticas irregulares y posiblemente dolosas en el Ministerio de Obras Públicas para pagos de sobresueldos, utilizando un ítem de gastos reservados (incluidos en la Ley de Presupuestos para algunos ministerios desde muchísimas décadas para financiar gastos públicos de naturaleza confidencial) y triangulación de contratos con empresas privadas y entidades universitarias. Paralelamente habían estallado denuncias por "coimas" en un proceso paralelo que afectaba también a personeros públicos. El primero de ellos conocido como "MOP-GATE65" es un proceso que sigue hasta hoy. 64 Las referencias a estas leyes corresponden al texto promulgado y a información obtenida en www.congreso.cl, Boletines 3.237-05; 3.075-05; 2.745-06 y 3.171-05. 65 Gate es una empresa consultora privada que se vio envuelta en el problema de la triangulación de recursos y su utilización.

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La crisis señalada hizo surgir con más fuerza que en momentos anteriores dos problemas delicados del funcionamiento del sistema político chileno, a saber: • La relación entre el dinero y la política. En su faceta más notoria se trataba

del financiamiento de la actividad política, principalmente, de las campañas electorales que carecía de normativa clara, de modo que las donaciones efectuadas con tal propósito no poseían transparencia alguna. Era también un hecho generalmente asumido que el dinero privado, proveniente de empresas, favorecía abrumadoramente a los partidos de oposición, UDI y RN, dada su cercanía evidente con el empresariado.

El intervencionismo político del Estado. Expresión de ese fenómeno era la sospecha de uso político de los gastos reservados y la existencia de un nutrido contingente -alrededor de tres mil quinientos- de cargos públicos de confianza exclusiva del Presidente de la República o de los ministros, personas que evidentemente militaban o, al menos, adherían a la coalición de Gobierno y que, a su vez, podían designar en cargos de menor jerarquía asignados a los diversos programas gubernativos, a otras personas de probada lealtad. Esta realidad dio origen en la oposición a su rechazo al intervencionismo político de este conjunto de personas en favor de la coalición gobernante. En cierto sentido, este poblamiento estatal de adherentes concertacionistas era expresión -con el agregado de sospecha de ilicitud- del cambio en la correlación de fuerzas entre los dos bloques de la política nacional que había producido el mero hecho de asumir el Gobierno, evaluación que, como se señaló anteriormente, llevó a la Concertación a aceptar las limitadas reformas constitucionales de 1989.

Sea como fuere, al detonarse la crisis política enunciada anteriormente, se percibió que un ahondamiento de la misma constituía una amenaza, no sólo para el Gobierno del momento -la presidencia de Lagos- sino que podía afectar negativamente al sistema político y, en consecuencia, la marcha del país, que recién se recuperaba de las consecuencias de la crisis asiática y derivaciones posteriores. En ese cuadro, el Presidente Lagos tomó la iniciativa y se reunió con Pablo Longueira, presidente de la UD!, el principal partido de oposición y dio también a conocer la constitución de una comisión especial contra la corrupción encabezada por el presidente del capítulo chileno de Transparencia Internacional, el abogado Luis Bates. "El objetivo de ambas actividades tuvo un denominador común, Buscar una salida a la profunda crisis en que está sumido el oficialismo a raíz de los casos coima y GATE. Los instrumentos del Ejecutivo para salir airoso del conflicto apuntan a efectuar una profunda reforma del Estado, además de regular el financiamiento de las campañas y los partidos políticos"66. A su vez, Longueira anunció que "la UDI durante 2003 dedicará todo su esfuerzo a modernizar completamente el Estado Chileno". Respecto del financiamiento de las campañas se mostró abierto a discutir el tema y agregó que le ha dicho al Presidente que "la modernidad del Estado incluye esta materia"67. A su vez, el entonces presidente de la Confederación

66 Diario El Mercurio, 17 de enero de 2003. 67 Ibid.

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de la Producción y el Comercio, Juan Claro, había manifestado poco antes en la cena anual de la Sofofa ante mil cuatrocientos empresarios que "creemos que llegó la hora de avanzar en una verdadera reforma del Estado, reforma que pasa necesariamente por implementar el proyecto que racionaliza la se- lección, organización e incentivos de directivos públicos". "Asimismo accedió a discutir sobre transparencia electoral, principal objetivo del Gobierno"68, Al día siguiente se daba a conocer el respaldo del Consejo Directivo ampliado de la UDI a lo obrado por su presidente69. Luego, la prensa informó que "la reforma al Estado implica que el Ejecutivo pierda poder y la derecha disminuya su influencia en ciertas áreas" (léase financiamiento electoral). "En la Concertación provoca cierta resistencia que el Presidente renuncie a nombrar tres mil quinientos cargos públicos mien- tras en la derecha se niegan a transparentar el origen de los fondos para financiar campañas políticas"70. Sobre este tema, el Presidente Lagos había enviado al comienzo de su mandato, el 10 de mayo de 2000, un proyecto sobre transparencia, límite y control del gasto electoral, el que fuera rechaza- do por la Cámara de Diputados luego que la oposición se negara a votar la iniciativa71. Paralelamente a estos hechos políticos tanto la Dirección de Presupuestos como el Centro de Estudios Públicos (CEP - grupo liberal cercano a la derecha) habían estado estudiando estos temas y preparando propuestas al respecto, las que fueron muy útiles a la hora de materializar los acuerdos. De hecho, con fecha 17 de enero, la Dirección de Presupuestos entregó a los ministros un memorándum en que se explicaban los diversos ámbitos de acción necesarios que incluían "la profesionalización del servicio público, la creación de una Dirección de Servicio Civil y normas sobre la alta dirección pública, transparencia fiscal y modernización de la gestión financiera del Estado, funcionamiento permanente de la Comisión Mixta de Presupuestos, regulación económica, transparencia en el financiamiento de campañas y partidos políticos y regulación del lobby" 72. A su vez, el CEP había culminado un amplio estudio al que convocó a un gran número de especialistas que incluía los temas del servicio civil y la transparencia del gasto electoral. Con el respaldo político señalado, el ministro del Interior, José Miguel Insulza, acompañado desde el inicio por su par de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, constituyó una gran comisión con participación de los seis partidos políticos con representación parlamentaria (RN se había sumado a la disposición de la UDI y los cuatro partidos de la Concertación respaldaron plenamente la iniciativa del Gobierno). Este grupo trabajó intensamente, con el apoyo de los estudios mencionados, en un proceso que combinó múltiples reuniones plenarias de la comisión con reuniones bilaterales de diversa naturaleza, todo ello orientado a la búsqueda de acuerdo suficiente, celeridad y eficacia.

68 Ibid. 69 Diario La Segunda, 18 de enero de 2003. 70 Diario La Tercera, 20 de enero de 2003. 71 Ibid. y www.congreso.cl, Boletín 2.400-06 72 Proporcionado por Mario Marcel, Director de Presupuestos de la época.

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Es así como el 30 de enero se anuncia y pública73 el acuerdo político legislativo que "comprometió transversalmente a los parlamentarios de la Concertación y la Alianza por Chile para dar prioridad a su despacho". Junto a ese anuncio se detalló el contenido de lo acordado, dividido en una triple agenda: la de modernización del Estado, la de transparencia y la de promoción del crecimiento. La elaboración de esta triple agenda fue, en si misma, un acto político necesario para la construcción del acuerdo final y para vencer las resistencias a uno u otro de los temas incluidos (por ejemplo, la de los empleados fiscales a la alta dirección pública). El detalle de la agenda cubría, ciertamente, el financiamiento de la política y su transparencia, control y límites, así como el servicio civil y la nueva política de personal. Se mencionaban algunas iniciativas ya materializadas y otras que jamás se concretaron. La consideración de la agenda de promoción del crecimiento le dio un sentido nacional más amplio al acuerdo y expresó, a la vez que consolidó, el apoyo de las organizaciones empresariales al conjunto del paquete, factor de gran importancia en relación a los partidos de derecha. Ese mismo día "el Presidente Lagos va a solemnizar el acuerdo en el Palacio de La Moneda y promulgar leyes que regularizan los sueldos de las máximas autoridades políticas, restringen el uso de los gastos reservados y crean un registro de ONG"74. La primera de ellas, al aumentar significativamente las remuneraciones de los ministros, subsecretarios y otras autoridades, hacía innecesario recurrir a los gastos reservados para financiarles sobresueldos (práctica inadecuada e inevitable, reconocida por la Concertación). La segunda especificaba que los gastos reservados sólo podrían utilizarse en adelante para fines de la administración del Estado, excluyendo sobresueldos y financiamiento de partidos políticos y organizaciones sociales, poniendo término así a su discrecionalidad total, la que había provocado anualmente agrias discusiones con ocasión de la tramitación de la Ley de Presupuesto que consignaba tales gastos en determinados ministerios. El Ejecutivo insistía en su necesidad y la oposición los cuestionaba. En todo caso, el 2002 y, en parte, como resultado de esta polémica y por la acción de la propia Dirección de Presupuestos, los gastos reservados eran ya una pequeña fracción de los montos que inicialmente se destinaban a tal fin durante el gobierno militar y primeros años de la Concertación. Por último, el registro de ONG era una respuesta a las suspicacias de la oposición respecto de la creación de entidades que ocultaban una intencionalidad política y su usufructo de recursos transferidos por el fisco. Al momento de escribir estas páginas ha recrudecido el debate en torno a la probidad y al intervencionismo del Estado. Recordando lo obrado en 2003 el ex-ministro Insulza señaló: "Al retorno de la democracia no existían normas que regularan la relación entre el dinero y la política. Nuestra actividad era muy opaca, tanto en la generación de recursos como en la gestión de fondo del Estado" y añade "durante la primera década de democracia no se logró avanzar en la transparencia y equidad del financiamiento de los partidos ni de 73 Diario El Mercurio, 30 de enero de 2003, p. A4. 74 Diario El Mercurio, 30 de enero de 2003, p. A11.

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las campañas, ni tampoco en limitar los gastos reservados"75 y en cuanto a la gestación del acuerdo respecto de los gastos reservados señala para graficar su calidad de acuerdo colectivo: "En un comienzo, el proyecto decía únicamente que los gastos reservados tenían que usarse sólo para los fines de cada ministerio. Pero la oposición dijo no; nosotros queremos asegurarnos bien y entonces acordamos poner también que no podrían ser usados para pagar sueldos de funcionarios, ni traspasados a partidos políticos y organizaciones gremiales"76. Las citas anteriores explican que la opacidad del sistema generó suspicacias y acusaciones mutuas en relación con situaciones y conductas indebidas de la otra parte. Cuando el caso MOP-GATE y otros hechos anormales de menor envergadura que se conocieron en la misma época (irregularidades y coimas en plantas de revisión técnica de vehículos, la estafa de Inverlink que involucró a la Corporación de Fomento) derivaron en procesos judiciales, ambos bandos políticos así como la dirigencia empresarial, reconocieron el peligro que para el Gobierno y la estabilidad del sistema político entrañaba el riesgo de una cadena de denuncias recíprocas. A lo anterior se unió el temor de que tales desarrollos podían causar daño al sector propio, como por ejemplo las privatizaciones de empresas públicas durante el gobierno militar, duramente criticadas por la Concertación, que imputaba a ese proceso diversas irregularidades, o las consecuencias tributarias que para los donantes pudiera tener entrega de "platas negras" a los partidos de derecha por parte de las empresas. La suma de estas coincidencias permitió generar la voluntad compartida que se expresó en los acuerdos de enero de 2003. Por otra parte, la derecha sentía que las contribuciones del empresariado ya no fluían con tanta facilidad, tanto por las incógnitas legales que enfrentaban las donaciones como por el hecho de que la Concertación no sólo ganaba todas las elecciones sino que desarrollaba políticas que satisfacían al empresariado. La natural inclinación de "jugar a ganador" empezó a producir la diversificación de destino político junto a la reducción del monto de las donaciones. Por último, si algo faltaba para convencer a la oposición de que el mejor camino era el acuerdo, fue la encuesta post acuerdo Lagos-Longueira que arrojó un 72% de opinión favorable al acuerdo.77 Por su parte, la persistencia y afán investigativo de Gloria Ana Chevesich, la Jueza a cargo del caso MOP-GATE generaba nerviosismo en la Concertación que sospechaba que se estaba fraguando una operación destinada a afectar al Presidente Lagos (previamente ministro de Obras Públicas). En adelante detallaremos en qué consistieron en esencia los proyectos de ley, clave producto del acuerdo y que se aprobaron en el Parlamento en tiempo récord (entre tres y seis meses).

75 Diario La Tercera, 20 de diciembre de 2006, p. 6. 76 Diario La Tercera, 23 de diciembre de 2006, p. 8. 77 Diario La Segunda, 24 de enero de 2003, artículo encuesta Benchmark.

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• Ley de Alta Dirección Pública78

- El Ejecutivo aprovechó un proyecto presentado con anterioridad y en plena tramitación en el Parlamento, denominado "de nuevo trato funcionario", una iniciativa modernizadora que combinaba diversas asignaciones y otras mejoras salariales con un mayor énfasis en concursos públicos para la provisión de cargos y de evaluación de desempeño. En efecto, agregó por la vía de la indicación a ese proyecto el sistema de alta dirección pública. De este modo se amortiguaba la resistencia de los funcionarios fiscales a la nueva normativa motivada porque se excluía de la carrera funcionaria a los niveles más altos de la administración pública, de modo que a los funcionarios de carrera no necesariamente les beneficiaba la reducción del número de cargos de confianza exclusiva del Ejecutivo.

- Se añadió concretamente como título VI del proyecto la creación

del Sistema de alta dirección pública, al que "estarían sujetos los funcionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente que se señalarán, que se desempeñen en cargos de jefatura en la dirección de órganos o servicios públicos b en unidades organizativas de éstos y cuyas funciones sean predominantemente de ejecución de políticas públicas y de provisión directa de servicios de la comunidad".

Esta norma, estableció como línea divisoria teórica entre los cargos que continuarían siendo de confianza exclusiva y los que se incorporaban a la alta dirección pública, la distinción entre formuladores y ejecutores de políticas públicas, entendiéndose que respecto de los primeros resultaba esencial el requisito de "confianza política".

- Se estableció una nómina de servicios exceptuados de la

normativa que incluía entidades en que se estimaba que la confianza política resultaba esencial a todos los niveles como la Dirección de Presupuestos, el Servicio de Impuestos Internos, las Subsecretarías de todos los ministerios y otros. Cabe añadir que en el curso de la tramitación parlamentaria se añadieron a la lista de excepciones diversos servicios que ejercieron presión suficientemente potente sobre la autoridad, produciendo las concesiones consiguientes en aras del resultado final.

- Los cargos cubiertos por el nuevo sistema correspondían a jefes

superiores de servicio y al segundo nivel jerárquico del respectivo organismo.

- Se estableció en la estructura de la Dirección Nacional del

Servicio Civil (ya creada en el proyecto inicial del "nuevo trato 78 Las normas que se enuncian corresponden al texto de la Ley Nº 19.882 de 13 de junio de 2003.

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funcionario") un "Consejo de alta dirección pública encargado de conducir y regular la selección de candidatos a cargos de jefes superiores de servicio (primer nivel del sistema), de resolver la contratación de empresas especializadas en selección de personal, revisar y aprobar los perfiles profesionales de los candidatos propuestos por el ministro respectivo, proponer al Presidente de la República un número de entre tres y cinco candidatos seleccionados en el proceso y proponer al ministro de Hacienda los porcentajes de asignación de alta dirección pública que estimara procedente en cada caso.

- El Consejo precedente quedó integrado por el director de la

Dirección Nacional del Servicio Civil que lo presidía y por cuatro consejeros designados también por el Presidente pero con ratificación de los 4/7 del Senado. Al elegirse alternadamente por pares cada tres años (duración total de seis) se aseguraba que los dos bloques políticos podrían elegir dos miembros del Consejo idóneos, pero afines a sus respectivas posiciones políticas.

La oposición ha sostenido, pese a su aceptación de la fórmula, que en realidad el Consejo tiene una mayoría de 3 x 2 favorable al Ejecutivo por la presencia del director de Servicio Civil. En los hechos el Consejo parece haber funcionado sin mayor cuestionamiento hasta la fecha.

- Si el Presidente rechaza la nómina completa propuesta se

procederá a un nuevo proceso de selección.

- El proceso de selección de los altos directivos públicos correspondiente al segundo nivel jerárquico, será conducido por un Comité de Selección integrado por un representante del jefe superior del servicio respectivo, un representante del Ministro del ramo y un miembro del Consejo de alta dirección pública o un representante de éste.

El comité de selección propondrá al jefe superior del servicio respectivo una nómina de entre tres y cinco candidatos. Si ésta es rechazada, se procederá a un nuevo proceso de selección.

- La persona será nombrada por tres años, pudiendo ser renovado

hasta dos veces teniendo en cuenta las evaluaciones disponibles del alto directivo. Para los efectos de remoción estas personas tendrán la calidad de empleados de exclusiva confianza de la autoridad respectiva.

- Dentro del plazo de tres meses contados desde su nombramiento,

los jefes superiores designados suscribirán un convenio de desempeño con el ministro respectivo, cuyos términos serán propuestos por el ministro. De modo similar se operará con los directivos de segundo nivel cuyo convenio de desempeño se

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firmará con el jefe superior correspondiente. En estos convenios se introducirán metas anuales de desempeño del cargo y los objetivos y resultados a alcanzar. La evaluación correspondiente será esencial para la continuidad o renovación del alto directivo.

- A lo anterior se sumó la creación de una asignación por funciones

criticas, limitada a un máximo de 100% de la remuneración permanente que le corresponda recibir, destinada al personal de directivos, profesionales o fiscalizadores de los servicios públicos incluidos en una determinada ley y que no sean altos directivos públicos. El número de beneficiarios de esta asignación no podrá exceder del 20% de la suma de las dotaciones máximas de personal autorizadas por la Ley de Presupuestos.

• Las donaciones con fines políticos79

- Las disposiciones respectivas se incluyeron en un proyecto de ley rotulado "Norma del buen uso de donaciones de personas jurídicas que dan origen a beneficios tributarios y los extiende a otros fines sociales y políticos". La razón para así hacerlo fue que la asignación de recursos públicos (en este caso beneficios tributarios) a la actividad política no seria bien recibida por la ciudadanía en el juicio compartido de todos los partidos y del propio Ejecutivo. De hecho, intentos anteriores en esa dirección abortaron por la negativa a legislar de la propia Concertación a pesar de tratarse de una materia de la que era declaradamente partidaria, esto por temor a la imagen pública, probablemente generada por las esperables denuncias de UDI y RN en orden a que no era aceptable tal rubro de gasto en un país con altísimas carencias sociales.

- En virtud de lo anterior, el proyecto en comento comienza por reordenar el sistema de donaciones a favor de personas de escasos recursos o discapacitadas.

Al respecto se variaron los topes máximos y las normas respecto de crédito tributario o de rebaja tributaria como gasto necesario para producir la renta (50% de la donación en cada una de esas categorías).

- Asimismo, se creó el fondo mixto de apoyo social, figura nueva

que se financiaría con un 33% de las donaciones específicas para los propósitos antes enunciados.

Esta norma aseguraba el apoyo al proyecto de organizaciones sociales, de las iglesias con gran capacidad de lobby ante los partidos políticos y resultaba grata a los partidos, permitiéndole

79 Las notas corresponden al texto de la Ley Nº 19.885 del 6 de agosto de 2003.

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enfrentar el probable rechazo ciudadano a la destinación de recursos fiscales al financiamiento de la actividad política.

- Como título II se incorporaron los "beneficios tributarios a las

donaciones destinadas a entidades de carácter político" en que se indican máximos de donación con beneficio tributario, tanto para candidatos como para los partidos, estableciéndose una normativa de certificados que deberán otorgar los donatarios, sus entidades recaudadoras o el Servicio Electoral para acreditar la donación, la información para el Servicio de Impuestos Internos y otras disposiciones procesales.

- En el artículo 10° se exime del límite global para donaciones

de14,5% de la renta imponib1e a las donaciones políticas, las que se rigen por sus propias normas incorporadas a la Ley Nº 19.884, promulgada el día anterior a la que se comenta en este párrafo. En efecto, la normativa específica sobre financiamiento electoral se incluyó como indicación al proyecto sobre transparencia, límite y control del gasto electoral presentado en julio de 2006.

• Ley que regula el financiamiento de la contribución pública y de los

límites y control del gasto electoral80.

Como se acaba de señalar, esta Ley, tramitada en paralelo con la anterior con la que constituye una sola propuesta, incluye las normas específicas mencionadas. Las de mayor trascendencia son las siguientes: - Se fijan montos máximos de gasto permitido a los candidatos a

Presidente, senadores, diputados o concejal de municipio, expresada en unidades de fomento, vale decir, un valor automáticamente reajustable cada día de acuerdo a una tabla de conocimiento público.

De acuerdo a los cálculos de los expertos, estos límites –aún altos- implican una reducción significativa del gasto permitido en relación con las estimaciones de las sumas efectivamente gastadas en elecciones anteriores, lo cual era un factor positivo para la aceptabilidad de la nueva normativa por la ciudadanía ya que apuntaba a una mayor austeridad en el gasto.

- Se establecieron límites al financiamiento privado de campañas electorales tanto en lo que respecta al máximo por candidato, al máximo sumado para todos los candidatos apoyados por un donante y como porcentaje de la renta imponible del donante.

- Los aportes de campaña electoral efectuados por personas

jurídicas con fines de lucro, requieren decisión expresa de su órgano de administración.

80 Ley Nº 19.884 del 5 de agosto de 2003, www.congreso.cl, Boletín 2.745-06.

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- En sus artículos 13 al 15 se establece el financiamiento público

para gastos electorales de candidatos o partidos políticos. Los montos respectivos que se expresan en unidades de fomento se calculan en función de los votos efectivamente obtenidos en la liquidación final del aporte devengado y en proporción a los votos obtenidos en la elección anterior en lo que respecta al anticipo proporcionado por el Estado a candidatos individuales y a partidos.

- Se regula el uso del aporte público obligando a cada candidato y

partido a designar un administrador electoral, que en el caso de los partidos es el tesorero del mismo.

- Se establece que los aportes privados en dinero para esta

finalidad podrán ser anónimos, reservados o públicos. Los aportes de monto pequeño -hasta 20 UF- podrán ser anónimos. Todo aporte que supere dicho monto máximo tendrá el carácter de reservado siempre que represente menos de110% del gasto .que la ley autoriza al candidato o partido político con un máximo de 600 UF para candidatos y de 3.000 UF para un partido o el conjunto de sus candidatos. (Una UF es hoy equivalente a alrededor de 40 dólares).

Finalmente, los aportes mayores a esos máximos serán públicos. Se establece un sistema; indirecto de entrega de las donaciones reservadas a través del Servicio Electoral para evitar que el donatario pueda identificar al donante o que un presunto donante pueda aseverar, sin lugar a dudas, que ha realizado el aporte.

Las disposiciones sobre donaciones reservadas fueron una aceptación parcial de la propuesta del CEP (ONG liberal independiente aunque pro-derecha). Su objetivo es reducir la capacidad posterior de presión del donante sobre un candidato triunfante respecto de materias de su interés, protegiendo así la independencia de la persona electa. Asimismo, se procura evitar la retaliación que se quisiera ejercer respecto de quienes se han negado a donar.

Por fin, se consignó que los aportes de gran magnitud fueran públicos, estimándose que en tales situaciones la reserva resulta utópica y que el parlamentario o concejal, en su caso, que hubiera sido beneficiado de una donación pública, debía inhibirse de votar en materias de interés directo de ese donante.

- Se prohíbe a instituciones públicas o empresas en que el Estado tenga participación realizar aportes políticos.

Fue así, estableciendo valores máximos, controles y normas diversas para regular la compleja relación donante-beneficiario

70

que se logró dar forma concreta al gran acuerdo político sellado al más alto nivel.

En las negociaciones específicas vinculadas a estos proyectos, todos los participantes, constreñidos ya por dicho acuerdo, tuvieron que renunciar a algunas de sus propuestas. Así por ejemplo, los partidos de derecha terminaron por resignarse a que no hubiera franquicias tributarias para personas naturales, ante el peso del argumento fiscal de la cuantiosa merma de ingresos fiscales -cuantía muy difícil de anticipar- que una disposición así habría provocado. Del mismo modo, la oposición quería que todas las donaciones políticas fueran privadas y la Concertación que fueran todas públicas, llegándose al esquema mixto antes señalado.

Hemos mencionado ya las razones y circunstancias políticas que condujeron al gran acuerdo macropolítico descrito. Es preciso añadir que ello fue posible porque el sistema político chileno había evolucionado de tal modo que todos los actores estaban comprometidos con la institucionalidad existente y coincidían en la necesidad de preservar su estabilidad. Por esta razón, en un momento difícil se impuso la faceta cooperativa del sistema político sobre las tentaciones confrontacionales.

Por otra parte, fue la propia institucionalidad ya consolidada la que contribuyó a forzar el acuerdo. La independencia del Poder Judicial respecto del Ejecutivo no dejó margen para soluciones a los casos judiciales vía un acuerdo bilateral entre esos poderes del Estado, aunque, sin duda, pueden haberse privadamente producido intentos aislados en ese sentido. Asimismo, la exitosa inserción económica de Chile en el mundo global convirtió a los empresarios, de significativa influencia sobre la derecha, en actores decidida y activamente favorables a la preservación de la estabilidad y el acuerdo institucionales. Finalmente, los cálculos políticos y temores del Gobierno y de los diversos partidos fueron también convergentes, circunstancia històrico-coyuntural que apunta a que las condiciones prevalecientes en un momento determinado suelen influir significativamente en el desenlace de los procesos políticos. El caso aquí tratado es un buen ejemplo, en los términos utilizados en la primera parte de este libro, de cómo en Chile, país de régimen presidencial en que existe tanto separación de poderes como separación de propósitos entre poderes y actores sociales de relevancia política, se logró en momentos clave la necesaria unidad de propósitos entre poderes separados y con actores sociales también independientes. Cuando en un sistema político resulta imposible lograr esa unidad de propósitos, el sistema se torna más frágil e inestable.

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En un sistema político con múltiples capacidades y puntos de veto (como es el caso de Chile) una negociación que envuelve muchos actores

políticos y sociales es un ejercicio complejo en que los participantes hacen sentir sus poderes y sienten los de los demás, todo lo cual da lugar

a múltiples concesiones recíprocas y a la inclusión de temas no directamente vinculados al fondo del asunto pero cuyo añadido permite

evitar rechazos de ciertos actores (por ejemplo, el nuevo trato funcionario como factor para lograr la aceptación de los funcionarios

fiscales), generar presión sobre otros y, lo más importante, concitar el apoyo ciudadano, proceso este último en que la orientación y los énfasis

informativos de los medios de comunicación resultan decisivos. Desgraciadamente, el nuevo debate surgido recientemente, respecto del intervencionismo estatal y del financiamiento electoral no ha comenzado con un clima favorable como el que se gestó el año 2003, por lo que la solidez del sistema será nuevamente puesto a prueba con el imperativo de hacer sentir a la ciudadanía que el Estado y los partidos políticos chilenos mantienen o recuperan buenos índices de probidad y transparencia. Ese es el sentido de las medidas propuestas en estos días por la Presidenta Bachelet que ya están iniciando su tramitación parlamentaria. El Estatuto Docente81 (Categoría 1) Al asumir el gobierno de Aylwin los profesores se encontraban en una situación en extremo menoscabada. Sueldos irrisorios, bajo estatus social y la relación atomizada de los profesores de cada escuela con la municipalidad respectiva -o con el sostenedor en el caso de las escuelas privadas subvencionadas- configuraban un deterioro de la profesión, escaso atractivo para estudiar pedagogía, una difundida sensación de frustración y resentimiento y escasa capacidad de negociar mejoras salariales dadas las condiciones previas de dictadura y la enorme dispersión de empleadores. De ahí que una de las prioridades sociales importantes del Gobierno haya sido iniciar un proceso de corrección de estas condiciones tan negativas. Con este propósito se presentó al Parlamento en octubre de 1990 el proyecto de "Estatuto Docente" el que se convirtió en Ley Nº 19.070 al cabo de sólo ocho meses de tramitación. No es extraño que así haya ocurrido, confirmando la apreciación de que el Congreso difícilmente rechazaría una iniciativa que contuviera beneficios a funcionarios públicos. Es interesante acotar, sin embargo, que el proyecto no contemplaba mecanismos de evaluación y calificación por rendimiento ni menos porcentajes de remuneración ligados a desempeño efectivo, aspectos que han sido materia de debate continuo en años posteriores, existiendo un consenso político-técnico en relación a la necesidad de avanzar en esa dirección, lo que, venciendo paulatinamente y a lo largo de muchos años la tenaz resistencia del Colegio de Profesores, se ha ido logrando parcialmente. En 1990 no estaban

81 www.congreso.cl, Boletín 182-04.

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suficientemente claras las ideas al respecto ni habría sido oportuno intentarlo dada la urgencia de resolver los problemas básicos que los afectaban. También es interesante consignar que el Estatuto Docente contempló la negociación centralizada anual de las remuneraciones del profesorado, tema que posteriormente ha sido la fuente principal de crítica a esa ley, especialmente desde las filas de la oposición, como asimismo de la tecnocracia económica del Gobierno y de muchos expertos educacionales. En el periodo prelegislativo de discusión del Estatuto Docente al interior del Gobierno, se produjo un debate entre los ministerios de Educación y de Hacienda respecto de este tema, prevaleciendo la posición del primero por decisión final del Presidente de la República. No ignoraba el Presidente los costos de una negociación anual de salarios a nivel nacional con, un gremio poderoso. Sin embargo, se estimó que en las condiciones iniciales en que se encontraba el magisterio y dado que los aumentos de remuneraciones otorgados en el proyecto resultaban muy inferiores a las aspiraciones de los profesores -que seguían estando considerablemente por debajo de un nivel razonable- resultaba políticamente inviable no otorgarles la fuerza negociadora que les permitiría mirar con más confianza el proceso respectivo de los años siguientes. Esa decisión evitó un paro magisterial que en el primer año de Gobierno hubiera sido muy negativo para la aún incipiente construcción de un sistema político cooperativo en un entorno de consensos básicos. El esfuerzo en el campo social, como se ha señalado anteriormente, constituía la contraparte necesaria al continuismo económico respecto a los últimos años del gobierno militar, vale decir, el de una economía de mercado abierta al exterior. Una huelga del profesorado habría podido afectar seriamente la imagen del Gobierno y la credibilidad de la estrategia de crecimiento con equidad. En este aspecto, vale la pena destacar que la negociación nacional y consiguiente ley anual quedó establecido en el Estatuto Docente al fijarse en su Artículo 5° transitorio en $1.900 mensuales el valor mínimo de la hora cronológica para los docentes de la educación pre-básica, básica y especial y en $2.000 mensuales para la de los de la educación media científico-humanista y técnico-profesional, todo ello expresado en pesos nominales y aplicable tanto a la educación municipalizada como a la particular subvencionada. La comisión de educación aprobó por unanimidad este artículo82 incluidos los votos de la oposición que posteriormente lo ha criticado duramente. Para aprobar el Estatuto Docente en la forma descrita en relación al tema del valor de la hora cronológica, se suman la capacidad de presión del profesorado, la decisión político-estratégica del Gobierno y la conducta habitual de la oposición de aprobar los mejoramientos de remuneraciones, considerándolos, además, insuficientes. La negociación centralizada sigue vigente pese a que las condiciones del profesorado han mejorado muy sustancialmente y que se han fortalecido las opiniones en pro de fórmulas de reajuste de sueldos más descentralizados en

82 Archivo del Senado. Actas de la Comisión de Educación.

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un ámbito de incentivos, mayores facultades de los establecimientos individuales y otros temas anexos que hoy se discuten. El Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos83 La estrategia de desarrollo de nuestro país está anclada en la apertura al exterior, la plena incorporación a la economía mundial, única opción disponible para un país en desarrollo pequeño, de mercado interno limitado. El éxito alcanzado tras más de dos décadas de imp1ementación perseverante y consistente de esta política es incuestionable. En una primera fase, Chile procedió a la liberación unilateral de su comercio, proceso inicialmente doloroso para una economía que nunca había enfrentado la competencia, pero que generó las condiciones de productividad, competitividad y espíritu emprendedor que dieron al país las bases de sustentación indispensables para avanzar hacia etapas más ambiciosas y exigentes de apertura. Agotada esta primera etapa, el país, habida cuenta además de la lenta evolución de la liberalización multilateral a nivel de la Organización Mundial del Comercio, OMC, se volcó hacia la celebración de acuerdos comerciales bilaterales. México, Canadá, la asociación con Mercosur han sido hitos significativos en esta nueva fase. Su culminación, fruto de procesos de negociación arduos y complejos de los sucesivos gobiernos de la Concertación se han producido este año con la firma casi simultánea de los tratados comerciales con la Unión Europea -ya ratificado- y con los Estados Unidos en actual trámite de ratificación, vale decir, del establecimiento de relaciones privilegiadas con las dos macropotencias económicas del mundo. El tratado que hoy estamos votando prácticamente pone término, en lo grueso, a esta segunda fase de nuestro proceso de integración a la economía mundial, dado que los tratados ya concordados (incluido el de Corea) cubren una elevada proporción de la economía mundial. De aquí en adelante nuestros mayores esfuerzos habrán de concentrarse en las rondas multilaterales de la OMC, único foro capaz de reducir las potentes restricciones proteccionistas de las potencias mayores aún vigentes84. El fracaso de la reciente reunión de la OMC en Cancún es una prueba elocuente del acierto de la política seguida por el país, dado que los acuerdos alcanzados nos hacen menos vulnerables al estancamiento de la liberalización multilateral85. En suma, desde el punto de vista de nuestra estrategia de desarrollo resulta imperativo aprobar el TLC con USA.

83 Intervención del autor en la sala del Senado en la sesión de aprobación del TLC. el 22 de octubre de 2003. 84 Con posterioridad a la fecha de esta intervención se han firmado más TLC y otros se están negociando (2007) lo que no invalida esta afirmación. 85 Cabe hacer notar que la dificultad de negociar acuerdos en la OMC se ha mantenido e, incluso, incrementado, como lo atestigua la imposibilidad de avanzar en la Ronda de Doha (2007).

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La relación privilegiada con las dos mayores economías del mundo nos incorpora de alguna manera a las "grandes ligas", con la consiguiente

señal poderosa de consolidación de nuestra apertura al exterior, generadora de confianzas y certezas jurídicas, lo que sumado a nuestra

impecable situación macroeconómica, tendrá un efecto positivo en la evaluación de riesgo del país y da sentido real al concepto de Chile

como plataforma de inversiones para acceder a esos mercados. Las afirmaciones anteriores sólo podrían ser rebatidas o relativizadas si en las disposiciones concretas y efectos específicos del tratado se detectaran consecuencias seriamente desfavorables para el país. Claramente eso no es así. En primer lugar, en materia comercial se eliminaron en el plazo máximo de doce años los aranceles y cuotas para toda la producción exportable del país, disponiéndose la desgravación inmediata para el 84% de las exportaciones agropecuarias, un 88% de las industriales y la casi totalidad de los productos mineros, y en los casos en que se mantiene una restricción de cuotas, éstas crecen entre 5% y 7% anual hasta su total eliminación al cabo de los doce años. Ningún producto chileno queda en situación peor que la actual, en tanto que se abren oportunidades importantes de expansión o nueva inserción en el mercado de USA. de una variada gama de productos cuyo detalle hemos conocido en el análisis. La consolidación permanente de todas nuestras exportaciones incluidas en el sistema general de preferencias elimina la inseguridad propia de toda franquicia transitoria. La eliminación del escalonamiento arancelario de USA., que penaliza el valor agregado, abre oportunidades insospechadas de nuevos nichos para los sectores industrial, agroindustrial (pese al periodo más largo de desgravación) y, particularmente, de servicios, incluido todo lo ligado a la revolución informática ya la sociedad del conocimiento donde ideas, diseño y capacidad innovativa suelen pesar tanto o más que el capital. Es decir, con el TLC no estamos condenados a sólo seguir produciendo más de lo mismo. Ratifica lo que vengo diciendo el apoyo explícito al tratado entregado a la comisión especial por la totalidad de las asociaciones de productores, incluida la SNA, con la sola excepción del Consorcio Agrícola del Sur. En cuanto a los representantes de los sectores Pyme como la Conupia, la Voz del Campo y las cooperativas campesinas, su posición es de demanda de políticas de Estado para poder insertarse en esta nueva realidad, en tanto que la CUT sólo ha insistido en que se asegure el debido cumplimiento de la legislación laboral. El foco de mayores temores se centra en sectores de la agricultura tradicional que son muy vulnerables a la competencia externa, favorecida ésta por los enormes subsidios a la producción interna que otorga USA. Al respecto, sólo cabe consignar, primero, que en los casos más sensibles como el trigo y la remolacha, la mayor amenaza proviene del Mercosur en plazos similares a la desgravación del TLC; y segundo, que en definitiva estos sectores deberán

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inevitablemente enfrentar la competencia externa en algún momento. Los acuerdos firmados dan al país, al menos, una década para que políticas de Estado persistentes y de amplio espectro, logren dar a estos sectores niveles de competitividad que los hagan viables, lo que incluye investigación tecnológica, cambios de uso de suelo, algún grado de reconversión productiva, acceso al crédito, capacitación en gestión, desarrollo de asociatividad para comercializar, mejor focalización de políticas de apoyo, etc. En otros ámbitos del tratado hay avances significativos aunque inevitablemente incompletos tratándose de una negociación en relación a diversas barreras no arancelarias a las que los Estados Unidos recurren unilateralmente, como es el caso de las tasas aduaneras, normas sanitarias y fitosanitarias, reglas de origen, salvaguardias, procedimientos aduaneros, marketing orders y otros. Como era sabido de antemano, no hubo avance en relación a la legislación antidumping ni respecto de los subsidios internos a la producción agrícola, materias en las que sólo se podrá avanzar por acuerdo de las grandes potencias entre si, a nivel OMC. En todo caso, la creación de un sistema de solución de controversias con una primera instancia de negociación directa y una segunda con intervención de la comisión de libre comercio del Acuerdo, debiera amortiguar el tradicional unilateralismo norteamericano. La apertura de las compras públicas federales y de los treinta y siete estados mayores de la Unión abre oportunidades muy interesantes para nuestros exportadores. La inclusión de los capitulo s laboral y medio ambiental sobre la base del compromiso mutuo de respeto a la legislación interna de cada país cautela adecuadamente la soberanía para legislar libremente en estas materias. El mejoramiento de nuestros propios estándares es para Chile tanto un objetivo de política interna como un blindaje cada vez más necesario para consolidar nuestras exportaciones, dadas especialmente las crecientes exigencias internacionales en materia medio ambiental y las tentaciones proteccionistas siempre presentes en Estados Unidos. El capitulo de propiedad intelectual incluye el compromiso de Chile de ratificar el tratado PCT (The Patent Corporation Treaty - ley de derecho internacional) a más tardar este año 2007 y hacer esfuerzos razonables para ratificar el Tratado de Madrid. El eventual rechazo del primero de ellos por el parlamento chileno conlleva el riesgo de una controversia que podría implicar algún costo para el país, por la vía de compensaciones, en la eventualidad poco probable que así sucediere. En relación a la norma que limita la aplicación de encaje al movimiento de capitales a no más de un año, resultan convincentes las explicaciones dadas por el Ministerio de Hacienda y el presidente del Banco Central en orden a que tal periodo es suficiente dada la estabilidad macroeconómica del país, la fortaleza de su sistema financiero y la mayor sofisticación de la regulación bancaria. Un año es suficiente para hacer frente a volatibilidades excepcionales y el juicio técnico indica que si se aplicara por periodos más largos, dejaría de ser eficaz porque el mercado terminaría burlándolo. Se trata de una concesión

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que no implica un riesgo significativo para el manejo de la economía. Por otra parte, lo acordado en materia de protección de inversiones protege mejor al país contra demandas por la llamada expropiación indirecta que todos los acuerdos anteriores de la misma naturaleza suscritos por Chile. Se invoca como costo neto no compensado del tratado, la pérdida de ingresos fiscales provocada por las rebajas arancelarias, argumento que no se sostiene porque los beneficios del tratado lo son para el país en términos de crecimiento del PIB, mayores exportaciones y empleo y actividad económica, todo lo cual, a su vez,- generará otros ingresos fiscales adicionales difíciles de cuantificar hoy pero que, sin duda, terminarán por compensar las pérdidas iniciales. Por lo demás, con ese argumento se estarían descalificando todas las reducciones arancelarias unilaterales hechas por el país en veinte años, lo que parece evidentemente absurdo a la luz del progreso económico logrado. Quisiera señalar, por último, que una virtud de este tratado, dados los beneficios comerciales y trato especial que se configuran en él, es otorgar a Chile cierta ventaja en los mercados de Estados Unidos y de la Unión Europea en relación a competidores emergentes como China, India, Europa Oriental y el Sudeste Asiático. Como advertencia final diré que con el TLC estamos generando un conjunto de amplias oportunidades que nos enfrentan a exigentes desafíos, que requieren una clara visión de futuro del país y de políticas de Estado persistentes y de alta calidad, en particular en los sectores de educación, innovación, de desarrollo de la agricultura tradicional y familiar campesina y de una cultura que valore por igual el espíritu emprendedor y el sentido integrador de solidaridad y cooperación. La intervención transcrita, pone de manifiesto el tono y tenor del debate. Aprobado con anterioridad el tratado con Mercosur, se había podido ya atender las aprehensiones de la agricultura por lo que la presión de las bancadas agrícolas por compensaciones fue menor y de solución más fácil, siendo el principal reclamo que el Ministerio de Hacienda no había cumplido con los aportes a la agricultura comprometidos anteriormente. Lo interesante es que no se haya producido disidencia a pesar de tratarse de Estados Unidos, comprobándose así que la economía de mercado inserta en el mundo global es una estrategia totalmente asumida por el país, (sólo el P.C., extraparlamentariamente, se opuso al tratado) y que se ha disipado en Chile el sentimiento antinorteamericano que caracterizó las posiciones nacionales en décadas anteriores.

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Ley de Rentas Vitalicias86 (autoria de Cristóbal Aninat) (Categoría 4a) Este artículo analiza las causas de la extensa tramitación legislativa del proyecto de ley que modifica al DL 3.500 en cuanto a la comercialización de rentas vitalicias. Basándose en un análisis del proceso legislativo chileno, de los antecedentes oficiales de la tramitación legislativa del caso de rentas vitalicias y de entrevistas a los principales actores del caso se argumenta lo siguiente. En la tramitación legislativa de rentas vitalicias se distinguen dos grandes etapas. Desde 1994 hasta el 2000 el proyecto de ley no avanza en su tramitación legislativa debido a la baja prioridad que éste tenia para el Ejecutivo. Durante el gobierno de Lagos el proyecto avanza con cierta dificultad por la imposibilidad del Gobierno de desplegar su voluntad política como resultado de las divergencias entre la Superintendencia de AFP (SAFP) y la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS). Una vez que se alinean los intereses del Gobierno y la conducción del proceso legislativo es asumida por el regulador de la industria en cuestión, el proyecto se aprueba en unos pocos meses. l. Historia del proyecto de ley

En enero de 1994, a sólo días del fin del gobierno de Patricio Aylwin, se introdujo al Congreso Nacional el Proyecto de Ley Nº 1.148-5 que modifica el Decreto Ley Nº 3.500 para establecer normas relativas al otorgamiento de pensiones en la modalidad de rentas vitalicias. Este proyecto forma parte de una agenda amplia de reformas al sistema de pensiones de capitalización individual establecido durante el gobierno militar. Estas reformas apuntaron a la consolidación del sistema de pensiones tanto desde el punto de vista financiero como de su legitimidad social y política. El gobierno de Aylwin debía enviar una potente señal política en dos direcciones; primero debía dar confianzas al sistema financiero de que mantendría el sistema de capitalización individual y no se volvería al sistema de reparto existente hasta 1980. Pero a la vez se debía demostrar a los trabajadores y a la base electoral de la Concertación que el nuevo sistema de pensiones era bueno para ellos.

De esta manera, la agenda de reformas estaba dividida en tres ejes: primero ampliar las alternativas de inversión de las AFP, estableciendo la estructura financiera que hoy día tiene el sistema. En segundo lugar, aumentar los beneficios sociales que ofrecía el sistema. Por ultimo, esta agenda establecía las llamadas reformas de futuro, que consistían en perfeccionamientos al sistema de pensiones que no se presentaban como urgentes en ese momento pero que serían importantes para el

86 El presente artículo se basa en el trabajo "El proceso legislativo chileno: Análisis de la tramitación legislativa del Proyecto de Ley de Rentas Vitalicias, 1994 - 2004", escrito por Cristóbal Aninat para la Superintendencia de AFP. El contenido y las opiniones vertidas en este documento son responsabilidad del autor del mismo y no representan necesariamente la opinión de la Superintendencia de AFP. Agradecemos la autorización concedida por esa Superintendencia como asimismo la disposición de Cristóbal Aninat a que este texto sea incluido en el presente libro. Este artículo se incluye porque corresponde a un análisis de política pública específica, de la misma naturaleza que los demás, que si son del autor del libro.

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funcionamiento del sistema en el largo plazo. El proyecto de ley de rentas vitalicias era parte de esta última categoría de reformas. En este contexto, al momento de su introducción al Congreso, el proyecto de rentas vitalicias no era una prioridad para el Ejecutivo. En ese entonces el comité de mercado de capitales coordinaba el desarrollo del mercado de capitales del país y fijaba la agenda legislativa del gobierno en materias financieras. El comité se reunía semanalmente y en él participaban los superintendentes de Valores y Seguros, de Bancos e Instituciones Financieras y de AFP, junto al subsecretario de Hacienda, el gerente de Estudios del Banco Central y otros miembros del Ejecutivo. Si bien, para la división de estudios de la SAFP este proyecto siempre fue importante, el proyecto no fue una prioridad del Ejecutivo hasta que se aprobaron las reformas relativas a los dos primeros puntos de la agenda de reforma al mercado de capitales y las otras grandes reformas regulatorias de los dos primeros gobiernos de la Concertación. La propuesta original del Gobierno se basa en estudios académicos del mercado de corretaje de rentas vitalicias que entre 1991 y 1993 analizaron los problemas de este mercado. Estos estudios determinaron la existencia de altos costos de comercialización de rentas vitalicias debido principalmente a los bajos niveles de información tanto para los afiliados como para las compañías de seguros87. Eh su exposición frente a la sala del senado el senador Piñera declaraba en 1996 que a pesar del buen funcionamiento del sistema de AFP durante el periodo de cotización del trabajador, en el momento que las personas toman "la decisión económica más importante de su existencia, que es transformar el ahorro de toda una vida de trabajo en una pensión, la persona queda absolutamente al descubierto, sin ninguna protección, con muy pocos antecedentes y, en consecuencia, tremendamente vulnerable a ser sorprendida, engañada y mal informada por los distintos agentes que operan en ese mercado." Más adelante especifica que las comisiones que pagan ascienden "a 4, 5 ó 6 % del monto acumulado en toda una vida"88. El proyecto inicial del Ejecutivo proponía la creación de entidades especializadas para la licitación de rentas vitalicias, donde la Compañía de Seguros que presentaba la mayor renta vitalicia se quedaba con el contrato. La Secretaria General de la Presidencia (Segpres) decide introducir el mensaje del Ejecutivo por el Senado por tres razones estratégicas: por la menor carga relativa de trabajo del Senado en ese momento, por considerar que la disposición favorable del senador Piñera podría contribuir a alcanzar acuerdos en una cámara en que la Concertación tenía minoría, y porque en proyectos legislativos complicados, por lo general, el Ejecutivo prefiere comenzar la tramitación

87 Ver, por ejemplo, Sánchez y Rojas, 1992. 88 www.congreso.cl, Diario de sesiones del Senado, 18 de julio de 1996.

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por la cámara alta para determinar desde un principio cuales son las posturas de los distintos sectores89.

Al ser la seguridad social una materia de ley de quórum calificado, para la aprobación de todos los artículos dél proyecto de ley de rentas vitalicias se requería la mayoría absoluta de los miembros en ejercicio de ambas cámaras90. Debido a que la Concertación no alcanzaba al 50% de la cámara alta en esos años, era fundamental lograr el voto favorable de todos los senadores de gobierno más los de algunos senadores institucionales o de la Alianza por Chile. El proyecto encuentra fuerte oposición de las compañías de seguros y de los parlamentarios de la Alianza. El Ejecutivo decide modificar significativamente el proyecto, por lo que en julio de 1995 se introduce un nuevo mensaje en el que propone crear un sistema electrónico de transmisión de información de consultas y ofertas de pensión. En 1996 el proyecto comenzaba a avanzar su tramitación legislativa en el Senado a pesar de fuertes reservas de algunos senadores de derecha, cuando el gobierno introdujo una indicación subiendo los requisitos para acceder a una pensión de vejez anticipada. Esto llevó a la fuerte oposición de senadores de la Concertación. El senador Hormazábal fue más allá e insistió que la indicación se declarara inconstitucional, y a petición del senador Hormazábal el presidente del Senado, Sergio Diez, decidió solicitar un nuevo informe de la Comisión de Trabajo y Previsión Social. Con oposición proveniente desde ambos flancos y con la necesidad de consensuar acuerdos sobre otros proyectos de mayor prioridad, el Ejecutivo retira la urgencia de este proyecto. Lo que lleva a la detención total de su tramitación legislativa en enero de 1997. El nuevo informe de la Comisión de Trabajo sólo se presenta a la sala del Senado cuatro años más tarde, una vez que el gobierno de Lagos re inicia la tramitación del proyecto de ley. Durante la segunda mitad de la década de los 90 se aprueba gran parte de la agenda de reforma de mercados de capitales de la Concertación. En el año 2000 el gobierno de Lagos determina nuevas prioridades legislativas y nombra a Alejandro Ferreiro como superintendente de AFP. Los principales proyectos legislativos que encuentra en carpeta el nuevo superintendente son el proyecto de reforma a la comercialización de rentas vitalicias, la apertura de nuevos fondos de inversión, y el proyecto sobre ahorro previsional voluntario. Hacia fines de los años 90 el cobro de comisiones por comercialización de rentas vitalicias era cada vez más irregular, alcanzando su nivel máximo el año 1999 cuando llegan a un 5,9% en promedio (con niveles de hasta 12%) lo que hacía evidente la necesidad de reformar el sistema. Ferreiro decide impulsar. con fuerza el proyecto de rentas vitalicias.

89 Carmona, Carlos, (2006). 90 Con la sola excepción de un artículo que modificaba las facultades del Banco Central que requería de quórum de Ley Orgánica Constitucional de cuatro séptimos de los miembros en ejercicio.

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Entre junio del año 2000 y junio de 2001 se logra la aprobación del proyecto en el Senado. Durante este periodo el Ejecutivo introdujo una serie de indicaciones para perfeccionar el proyecto, las que en la práctica lo hacían sustancialmente más restrictivo. Se redujo la libertad de elección de los afiliados, se aumentó la clasificación de riesgo necesaria para participar del mercado de rentas vitalicias, la competencia de las compañías de seguros se redujo casi exclusivamente a precios, se prohibió el pago de comisiones de intermediación y, nuevamente, se aumentaron los requisitos para acceder a una pensión de vejez anticipada91. Esto llevó a un fuerte lobby por parte de las compañías de seguros y la Asociación de Corredores de Seguros de Chile. El lobby se expresó a todo nivel, con propaganda en los medios de comunicación, reclamos al Ejecutivo en varias instancias e intentos de persuasión constantes a los parlamentarios tanto de gobierno como de oposición. Los senadores Foxley y Gazmuri se quejaron abiertamente en la sala del Senado de esta situación. Si bien se logra la aprobación en el Senado, con los votos favorables de la concertación, de los senadores Urenda y Horvath y de algunos senadores institucionales, un grupo de catorce senadores, principalmente de la UDI, presentan un requerimiento de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional en contra de dos articulo s clave del proyecto. En agosto de 2001 un estrecho fallo del Tribunal Constitucional, por cuatro votos contra tres, acoge el requerimiento y declara que dichos artículos deben eliminarse del texto del proyecto92. El Ejecutivo no esperaba un fallo adverso por considerar que la restricción de la libertad en un cierto grado es parte esencial de la seguridad social, a la vez que el objetivo del proyecto era la protección del afiliado y la mayor competencia entre las compañías de seguros93. El Ejecutivo debe buscar una fórmula para mantener los objetivos del proyecto salvando la constitucionalidad de éste. Esto retrasa la tramitación del proyecto en casi un año, pero a mediados del año siguiente el Ejecutivo retorna con fuerza su tramitación. En junio y septiembre del 2002 introduce sendas indicaciones al proyecto en la Comisión de Trabajo de la Cámara de Diputados y se hace presente urgencia simple para su tramitación. Las nuevas indicaciones introducidas por el Ejecutivo no sólo pretenden salvar la constitucionalidad del proyecto sino también buscan concitar un mayor apoyo político. Las indicaciones aumentan las alternativas de selección del afiliado, al permitir que éste pueda solicitar ofertas fuera del sistema de consultas y ofertas de pensiones que se pretende crear; además, permiten el pago de comisiones por intermediación, reincorporando a los corredores de seguros al mercado de rentas vitalicias y se flexibilizan los requisitos para acceder a una pensión de vejez anticipada.

91 Para una exposición más detallada de la evolución del articulado del Proyecto de Ley. Ver Aninat (2006). 92 Fallo Rol Nº 334, con fecha 21 de agosto de 2001. 93 Ferreiro (2005).

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A partir de este periodo, en que se inicia un intenso proceso de negociación política, queda de manifiesto la división existente dentro del Ejecutivo. Por un lado, se encuentra la SAFP con una posición más cercana a los afiliados y al perfeccionamiento del mercado, y por el otro, la SVS que por su labor es naturalmente más cercana a las compañías de seguros y que consideraba que los problemas se podían solucionar con autorregulación de parte de las compañías. Esto permite que las compañías de seguros puedan presionar al Ejecutivo y hacer lobby frente a parlamentarios sin pagar el costo político de enemistarse con su regulador. En mayo del 2003, el caso Corfo-Inverlink tiene un efecto inesperado en la tramitación del proyecto de rentas vitalicias. A raíz de este caso, el Ejecutivo reemplaza al superintendente de Valores y Seguros, por el hasta entonces superintendente de AFP, Alejando Ferreiro. Esto cambia sustancialmente la situación política para las compañías de seguros. Ya no es posible mantener una oposición férrea al proyecto sin dañar las relaciones con su regulador. Ferreiro, quien llevaba tres años trabajando para la aprobación del proyecto de ley, no pierde tiempo y de inmediato establece comisiones de trabajo con las compañías de seguros para acercar posiciones en materias técnicas. Se realizan más de veinte reuniones, las que dan como resultado la incorporación al proyecto de ciertas indicaciones propuestas por las aseguradoras. Se elimina el tope de cuarenta UF de comisión máxima por intermediación y se disminuye la clasificación de riesgo exigida para ofrecer rentas vitalicias de AA a BB. Esto disminuye la oposición de las compañías al proyecto y permite avanzar hacia la aprobación en general del proyecto en la cámara de diputados a inicios de octubre de ese año. De ahí en adelante el Ejecutivo hace presente urgencia suma y logra la aprobación final del proyecto de ley en sólo tres meses. Algunos diputados de la Alianza intentan boicotear la aprobación en particular del proyecto en la Cámara de Diputados abandonando la sala al momento de votación de dos artículos centrales del proyecto, para que éstos no alcanzaran el quórum necesario para su aprobación. Sin embargo, el Ejecutivo logra que el Senado, en tercer trámite constitucional, rechace las modificaciones introducidas por la Cámara para forzar la formación de una comisión mixta. En esa instancia se acuerda el texto definitivo del proyecto. El acuerdo de la comisión mixta fue aprobado por ambas cámaras entre el 20 y 21 de enero del 2004. El 26 de enero se envía un oficio al Ejecutivo para su probación y promu1gación de la ley de rentas vitalicias. El Ejecutivo no ejerce ninguna de sus opciones de veto y el proyecto es promulgado el 21 de febrero de 2004, más de diez años después del inicio de su tramitación legislativa.

II. Factores determinantes de la tramitación legislativa del proyecto de rentas vitalicias

A pesar de una tramitación legislativa de 10 años, el caso del proyecto de ley de rentas vitalicias es menos extraordinario de lo que pudiera

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parecer. Es un proyecto complicado al ser un tema regulatorio y tratarse de materias de ley de quórum calificado. El inicio de su tramitación es muy lento debido a falta de prioridad para el Ejecutivo y a errores estratégicos de éste. Al cobrar importancia en la agenda legislativa del gobierno de Lagos, el proyecto avanza normalmente -considerando la complejidad del proyecto- con excepción de dos episodios que vale la pena analizar, pero que no dejan de ser parte normal de la tramitación legislativa de un proyecto. Primero, una vez que el proyecto es aprobado en general por la cámara de origen, el Senado en este caso, se presenta un requerimiento al tribunal constitucional para impugnar dos artículos que son esenciales en el proyecto. Luego, cuando se introducen las modificaciones para salvar su constitucionalidad, la división al interior del Ejecutivo permite una oposición más efectiva por parte de las compañías de seguros. Esto se soluciona al nombrar al líder de la tramitación del proyecto como regulador de las compañías. Después de esto, el proyecto se aprueba sin grandes contratiempos. Los primeros seis años de tramitación del proyecto de ley se explican principalmente porque éste no fue prioritario para el Ejecutivo y en el caso de proyectos regulatorios y de quórum calificado, el despliegue de la voluntad política del Gobierno es determinante para su avance en el proceso legislativo. Adicionalmente, el Gobierno comete un error estratégico que termina por detener completamente la tramitación del proyecto de ley. Como señalamos en la sección anterior, los gobiernos de Aylwin y de Frei introdujeron al Congreso Nacional una nutrida agenda de reformas regulatorias que era necesario aprobar tanto por sus consecuencias económicas como políticas. Además, es importante recordar que durante los dos primeros gobiernos de la Concertación, esta fue minoría en el Senado, por lo que para lograr la aprobación de proyectos de leyera necesario contar con el apoyo completo de la bancada de gobierno y con el concurso de algunos senadores institucionales o de oposición. En ese contexto, el Ejecutivo debía utilizar su capital político selectivamente para lograr la aprobación legislativa de sus principales proyectos de ley. El proyecto de rentas vitalicias era un proyecto particularmente complejo, al requerir de quórum calificado para la aprobación de su articulado, al ser un proyecto regulatorio de la influyente industria de compañías de seguros y al intentar consolidar un sistema de pensiones que generaba divisiones dentro de la Concertación. Los proyectos regulatorios son de mayor complejidad en su negociación política ya que por su naturaleza afectan tanto a aspectos ideológicos relacionados con la libertad individual, como aspectos económicos de los sectores involucrados. Por lo tanto, los -intereses afectados tienden a desarrollar una fuerte oposición organizada y con recursos económicos suficientes para orquestar una campaña opositora en diversos niveles. En el caso de rentas vitalicias esto se expresó en un fuerte lobby a parlamentarios y miembros del Gobierno, campañas publicitarias y manifestaciones públicas. Por otra parte, los beneficiarios de proyectos regulatorios tienden a ser más numerosos que los intereses afectados

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negativamente, pero con menor capacidad organizativa y por lo tanto sin recursos para apoyar la tramitación legislativa del proyecto. Esto lleva a un lento inicio de su tramitación, tomando más de dos años a la Comisión de Trabajo para producir su primer informe. El avance del proyecto de ley, no obstante, se ve truncado cuando el ejecutivo introduce una indicación que produce rechazo en amplios sectores de gobierno y de oposición. El mayor error estratégico del Gobierno es, sin embargo, introducir una indicación potencialmente conflictiva sin hacer una socialización previa de la indicación entre los senadores de la Concertación. Esto lleva al quiebre de la unidad de la bancada de gobierno y al rechazo de algunos de sus senadores -como los senadores Hormazábal, Calderón y Ruiz di Giorgio- que sin estar de acuerdo con el sistema de capitalización individual estaban apoyando el proyecto, pero que frente a dicha indicación rompieron con la postura del Ejecutivo. Frente a este complejo escenario político, el Gobierno retira definitivamente la urgencia al proyecto dejándolo languidecer en la Comisión de Trabajo y Previsión Social. La duración de la segunda etapa de la tramitación del proyecto, una vez que el gobierno de Lagos lo revive a mediados del año 2000, es adecuada para proyectos de alta complejidad. Los cuatro años que demora su tramitación se explican, principalmente, por tres factores. Primero, a través de indicaciones sucesivas el Ejecutivo aumenta considerablemente el nivel de ambición del proyecto, haciéndolo muy restrictivo para las compañías de seguros, los corredores de seguros y los afiliados. Esto lleva a una oposición férrea de parte de los intereses afectados y a una fuerte campaña en contra del proyecto. En segundo término y a consecuencia de lo anterior, el Tribunal Constitucional falla en contra de dos artículos clave del proyecto, obligando al Gobierno a reformularlo por completo para salvar su constitucionalidad. Por último, la división de los intereses del Gobierno entre la SAFP y la SVS durante este periodo es determinante tanto para la oposición que desarrollan las compañías de seguros, como para la capacidad de negociación político-legislativa del Gobierno. A medida que el proyecto avanzaba en su tramitación legislativa, el Ejecutivo fue modificando el texto haciéndolo cada vez más restrictivo para los diversos actores involucrados y por consiguiente desarrollando un fuerte rechazo al proyecto. Entre estas restricciones se encuentra el aumento de la clasificación de riesgo exigida a las compañías de seguros para participar en el mercado de rentas vitalicias, lo que implica en la práctica la marginación de un sector importante de la industria. En segundo término, el Ejecutivo propone la prohibición del pago de comisiones por intermediación, eliminando de hecho a los corredores de seguros de este mercado. Por otra parte, el aumento de los requisitos para acceder a la pensión de vejez anticipada, en un momento de alta cesantía, deja en una situación políticamente compleja a los parlamentarios de la Concertación que tienen su base de votación en sectores sindicales y de trabajadores de escasos recursos.

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El fallo del tribunal constitucional significa un fuerte revés para el Ejecutivo, retrasando la tramitación del proyecto en casi un año, periodo en el cual la SAFP reformula el proyecto con la intención de salvar su constitucionalidad a la vez de mantener sus objetivos principales. Esto marca el inicio de una nueva etapa en la tramitación del proyecto en que el Gobierno busca, finalmente, flexibilizar el texto para disminuir la oposición a éste. Se comienza a negociar políticamente aspectos periféricos del proyecto a cambio de mantener los aspectos que el Gobierno considera fundamentales. Entre septiembre de 2002, en que se introducen las indicaciones para salvar la constitucionalidad del proyecto y mayo de 2003, en que Ferreiro pasa a ser el regulador de las compañías de seguros, la división al interior del Gobierno hace que el avance de las negociaciones sea más bien limitado. Si bien, se introducen indicaciones para flexibilizar el proyecto, las compañías de seguros mantienen un fuerte lobby en su contra. Eso cambia radicalmente con la llegada de Ferreiro a la SVS por dos razones. Primero, para las compañías es muy costoso tener una mala relación con su regulador y en segundo lugar, se crea una instancia informal de negociación técnico-política que permite aunar criterios, crear confianzas y desarrollar soluciones más sofisticadas a problemas que hasta el momento habían trabado el perfeccionamiento del proyecto. Dos meses más tarde y con posiciones más cercanas entre el Ejecutivo y las compañías de seguros, el Gobierno reintroduce la urgencia simple al proyecto. Tres meses después se introduce urgencia suma y en sólo cuatro meses se logra la aprobación en particular en la cámara de diputados, la aprobación en tercer trámite constitucional en el Senado y la ratificación por ambas cámaras del acuerdo de la comisión mixta. Pese a diversas maniobras políticas de parlamentarios de oposición, una vez desplegada totalmente la voluntad política del Ejecutivo, con la utilización de negociación política en varios niveles, el liderazgo de la tramitación en manos del propio regulador de la industria, la creación de instancias informales de negociación y la utilización estratégica de las urgencias, se logró la aprobación expedita del proyecto de ley.

III. Conclusiones La tramitación legislativa del proyecto de ley sobre el otorgamiento de pensiones en la modalidad de rentas vitalicias se divide en dos etapas. La primera desde 1994 hasta el fin del gobierno de Frei, en que la tramitación del proyecto no avanza debido, principalmente, a la baja prioridad del proyecto de ley para el Ejecutivo. Durante el gobierno de Lagos, la tramitación legislativa del proyecto está determinada principalmente por un fallo adverso del Tribunal Constitucional y por la desalineación de los intereses del Gobierno. Las superintendencias de AFP y de Valores y Seguros tienen posiciones disímiles frente al proyecto, lo que permite una fuerte oposición al proyecto por parte de las compañías de seguros. Una vez que el propio regulador de las compañías toma la conducción del proceso, el proyecto de ley se aprueba en pocos meses.

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Referencias • Aninat, Cristóbal. "El Proceso Legislativo Chileno: Análisis de la

tramitación legislativa del proyecto de ley de rentas vitalicias, 1994 - 2004." Documento de trabajo, División de Estudios, Superintendencia de AFP. Enero 2006.

• Carmona, Carlos. Entrevista en enero de 2006. • Congreso Nacional. Diario de sesiones del Senado, 18 de julio de 1996. • Ferreiro, Alejandro. Entrevista en enero de 2005. • Sánchez y Rojas (1992). Nota del autor del libro Sólo quisiera agregar un elemento al análisis de Aninat. La Ley de Rentas Vitalicias junto con perfeccionar el mercado de seguros, ampliar las opciones de quienes buscan contratar una renta vitalicia, contiene varias disposiciones que aumentan las exigencias en materia de ahorro acumulado, monto del beneficio resultante y duración del mismo en relación a la alternativa del cotizante de acogerse a la fórmula de retiro programado en sustitución de la renta vitalicia. Este sistema se había convertido en una industria en que operadores del mercado tentaban al beneficiario a retirar sus fondos recibiendo sumas interesantes de inmediato y durante un periodo de tiempo, renunciando a la pensión vitalicia. Es ésta una apelación a las tentaciones de la gratificación inmediata (consumo) a costo del riesgo de quedar desprotegido en la fase posterior de la vida (salvo que se trate de personas con proyectos de inversión rentables, una pequeña minoría de los pensionados). Estas normas constituyen una importante contribución a la protección de la vejez. Leyes de Presupuesto94 (Categoría 10) Al analizar el sistema político del país en la primera parte de este libro, pusimos énfasis en los poderes presupuestarios del Presidente que le dan al Ejecutivo una preponderancia indiscutible en el proceso anual de elaboración y aprobación del presupuesto. También se señaló que, a pesar de este hecho, el Congreso Nacional no queda desvalido en el desarrollo del proceso presupuestario, dándole a los parlamentarios de oposición y de la Concertación la oportunidad de hacer valer sus inquietudes y de obtener la aceptación del Ejecutivo para muchas de sus demandas. Finalmente, sostuvimos que este proceso continuado de debate y negociación se convirtió en una pieza importante de la sostenida modernización de la gestión del Estado, área en que a la Dirección de Presupuestos (Dipres) le ha correspondido desempeñar un rol principal, con el apoyo y la participación política permanente del ministro de Hacienda. Es interesante consignar la actuación institucional de la Dipres que ha actuado sostenidamente en una misma línea, sin interrupción alguna como

94 Esta presentación está basada en un documento más extenso elaborado para el autor por el Sr. Mario Cerna, experto de la Dirección de Presupuestos, cuya valiosa contribución agradezco.

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resultado de cambios en las personas que han desempeñado los cargos directivos en la Dipres. Es en esta perspectiva que se presentan los párrafos que siguen. En primer lugar, vale la pena señalar que la Ley de Presupuestos no fija los gastos sino que los presupuestos de gastos son estimaciones del límite máximo a que pueden alcanzar los egresos. (Art. 19 de la Ley D.L. Nº 1.263 de 1975 de Administración Financiera del Estado). Esta definición es congruente con el hecho de que los Ingresos Fiscales presentados por el Ejecutivo al Parlamento son estimaciones de lo que va a ocurrir el año siguiente. Las sucesivas discusiones presupuestarias en el Parlamento asumen un tono cada vez más crítico respecto de las atribuciones del Presidente de la República en esta materia, consideradas transversalmente excesivas por los parlamentarios en contraste con las limitadas facultades del propio Congreso.

No parece aventurado sostener que la baja autoevaluación que de sus tareas hace el Parlamento chileno, tiene bastante que ver con la

frustración que le ha provocado su rol respecto al Presupuesto. Sus quejas se vieron intensificadas por el hecho de que el Presidente de la República, con posterioridad a la publicación de la Ley,; introducía, en ejercicio de su

potestad reglamentaria, numerosas modificaciones al presupuesto ya aprobado por el Congreso, vulnerando así la potestad de este último, al

menos en apreciación unánime de los parlamentarios. La flexibilidad para modificar la ley aprobada se ha ido, por eso, restringiendo.

Es así como se fue produciendo una creciente presión parlamentaria en el tema. Ya que no podían afectar el cálculo de ingresos y sólo reducir los gastos, las inquietudes se fueron canalizando a través de los demás instrumentos que integran la ley anual. Estas son las glosas, el articulado de la ley y los protocolos. Las glosas son condicionantes o especificaciones que se agregan en el texto de la ley a uno o más ítems de gasto. El articulado es un conjunto de disposiciones varias referente a materias propias o anexas a la ley de Presupuestos que se añaden en forma de artículos al final de la ley y que conservan su vigencia durante el año respectivo, es decir, son normas legales transitorias. A ellas se añadieron posteriormente los protocolos, documentos suscritos año a año, por los parlamentarios, tanto de oposición, como de gobierno y el Ejecutivo. Los protocolos no son parte de la ley, sino constituyen un conjunto de compromisos a futuro demandados por los parlamentarios que el Ejecutivo asume. La seriedad de este procedimiento queda demostrado por el hecho de que los protocolos se han cumplido íntegramente. Se ha hecho costumbre que materias consideradas en un protocolo un año, son posteriormente incorporados al articulado. A su vez, disposiciones del articulado -con vigencia por un año- han dado origen frecuentemente a artículos de ley permanentes. A continuación resumiremos algunas de las disposiciones reclamadas por el Congreso incorporadas a la legislación y a la práctica presupuestaria por el Gobierno, cuya Dirección de Presupuestos -como antes señalamos- estaba

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profundamente comprometida con la modernización del Estado y la transparencia de la gestión pública. 1. Se incorporó al articulado de la ley de cada año, el límite global de gasto

corriente y de capital, que por consiguiente el Ejecutivo no podía sobrepasar aunque dispusiera de ingresos extraordinarios, salvo que recibiera autorización por ley. Esto significa que a partir de 1993 se fue reduciendo el margen de flexibilidad y adecuación presupuestaria del Presidente.

2. En la Ley de Presupuestos para 1996 se incorporó otro artículo

restrictivo disponiendo que sólo por ley podrá autorizarse el traspaso a las diferentes partidas (ministerios) de la Ley de Presupuestos de aquellos recursos que previamente hayan sido traspasados desde ellas hacia el Tesoro Público, como también aportes a empresas del Estado, públicas o sociedades anónimas, que no estén incluidas en esta ley) Los aportes al conjunto de las empresas contempladas en esta ley podrán elevarse en 10%.

El Tesoro Público es un ítem de Hacienda en que se acumulan provisiones para gastos aún no determinados a la fecha de aprobación de la Ley de Presupuestos, desde el cual se hacen los traspasos que correspondan una vez promulgada la legislación respectiva o precisado el monto del gasto. Un instrumento recurrente de Hacienda había sido el de incrementar el Tesoro Público, transfiriéndole recursos desde ítem de uno o más ministerios para, luego, transferir a otro ministerio ("partida" enjerga presupuestaria). Este sistema de traspasos entre ministerios fue al que se puso fin con esta disposición.

3. En el año 1997 se eliminaron varias excepciones al límite global de gasto mencionado en el punto 1. precedente (gastos financiados con donaciones, transferencias al fisco de servicios públicos).

4. En el protocolo suscrito el año 2002 entre el Gobierno y la Comisión

Mixta de Presupuestos, el Ejecutivo se comprometió a incorporar por vía de legislación permanente, las adecuaciones a la Ley de Presupuestos incorporadas al articulado en razón de acuerdos suscritos en años anteriores.

5. Como se señaló anteriormente (Ley de Subsidio al Carbón) la Ley de

Presupuestos de 1997 incorporó limitaciones a los aportes de capital a Enacar.

6. Del mismo modo, en la Ley de 1997 se establecieron límites a los gastos

de operación que podían imputarse a los programas de fomento minero llevados a cabo por la Empresa Nacional de Minería (Enami), como consecuencia de denuncias opositoras y de parlamentarios de la Concertación de la región pertinente de que había en Enami un fuerte despilfarro burocrático.

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7. A partir de 1997 se limitó la flexibilidad del Tesoro Público, estableciéndose límites máximos a los recursos que se podían aportar a organismos públicos para financiar gastos que no correspondieran a la incidencia o cumplimiento de disposiciones legales.

8. La presión conjunta de los parlamentarios de regiones generó un

proceso en que progresivamente se fortalecieron las atribuciones regionales en la asignación de recursos del Fondo de Desarrollo Nacional (FNDR) y en la proporción de recursos públicos de inversión adjudicados regionalmente a proyectos específicos, la llamada "inversión sectorial de decisión regional". Las prerrogativas legales del Ejecutivo y la firmeza de la Dipres no constituyeron tanto un dique de contención a esas demandas sino que facilitaron un proceso gradual de transferencia de atribuciones y recursos que fueron descentralizando la gestión del Estado sin afectar la disciplina fiscal. No obstante, debe advertirse que ha sido este un fenómeno de descentralización de gestión que no ha ido acompañado de un proceso similar de descentralización política.

9. A los protocolos se fueron incorporando materias que habían sido

planteadas como indicaciones parlamentarias formuladas sin tener atribuciones constitucionales para hacerlo y, por consiguiente, declaradas inconstitucionales, las que el Ejecutivo fue haciendo suyas dentro del proceso de negociación que lograba de esta manera la aprobación del presupuesto sin que se rechazara ningún ítem de gastos de interés del Ejecutivo (lo que si era facultad parlamentaria). Estas materias, como ya se dijo, fueron a menudo incorporadas a las leyes de presupuesto de los años siguientes o reguladas en legislación permanente.

10. Puede afirmarse que el proceso de suscripción de protocolos iniciado en

1996 y cuyo desarrollo en el tiempo se mostró en el punto anterior, ha dado lugar a una considerable modernización de la gestión pública, gracias a una notable coincidencia de visiones e intereses entre la Dipres y los parlamentarios de oposición que con mayor intensidad planteaban reformas y, ciertamente, la iniciativa y cooperación de las bancadas de la Concertación.

11. Se ha ido logrando el fortalecimiento de la transparencia presupuestaria por las siguientes razones: • Por el aumento de las responsabilidades en materia de

fiscalización y control de los gastos públicos y por una mayor transparencia en las formas de asignación de tales recursos (por ejemplo, vía concursos).

• Información periódica, y cada vez más detallada y frecuente al

Congreso Nacional sobre la ejecución, del presupuesto a lo largo del año, proceso que se institucionalizó a partir de la transformación de la Comisión Mixta de Presupuestos en una comisión permanente.

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• Reducción y acotamiento legal del uso de los gastos reservados, materia tratada a propósito del acuerdo político de 2003.

• Información detallada y restricciones a la contratación a

honorarios, práctica indispensable para que el Ejecutivo pudiera contar con profesionales asesores con remuneraciones razonablemente competitivas, muy resistida por la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) que la consideraba una perforación de la carrera funcionaria y del principio de escala única de sueldos y por la oposición que acusaba al Gobierno de contratar activistas políticos por esa vía. En esta materia la Dipres libró una batalla defensiva cediendo siempre lo menos posible, por ser los honorarios el único sistema flexible de contratación de profesionales, cuya, remuneración casi siempre excede la de los diversos escalafones de la planta de funcionarios públicos.

• Control de los gastos de publicidad y difusión, con énfasis en que

fuesen destinados a fines propios de los organismos públicos. 12. Se fortaleció el control de gestión y eficiencia del gasto.

• A partir de 1997 se comprometió al Poder Ejecutivo a informar anualmente sobre la gestión, vale decir, la calidad de desempeño de los servicios públicos. A partir de ese año, por incorporación de una norma en el articulado de la ley, compromiso surgido de un protocolo anterior, los servicios públicos tuvieron la obligación de elaborar anualmente un informe que incluye un balance de su gestión presupuestaria y una cuenta de los resultados de su gestión operativa y económica, incluyendo el cumplimiento de los objetivos a que se hayan obligado. Esta información debía remitirse al Congreso en el primer cuatrimestre del año posterior a esa rendición.

Posteriormente, el año 2003 los acuerdos anteriores quedaron consagrados en legislación permanente en virtud de la Ley Nº 19.896. Se pasó así de una rendición numérica de gastos efectuados por ítem de la Ley de Presupuestos, a la indagación de eficiencia y eficacia de la labor realizada.

• Del protocolo de acuerdo del año 1996 nace el sistema de evaluación de programas públicos y su impacto sobre la población objetiva a que estaban dirigidos. El resultado de tal evaluación se constituía en un antecedente relevante para el financiamiento futuro de los programas evaluados en la instancia presupuestaria anual.

Esta práctica se fue desarrollando en base a que anualmente la Dipres identificaba programas que al Gobierno le interesaba evaluar como parte de su propio proceso de toma de decisiones, a los que se añadían aquellos programas que estaban en la mira

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de los parlamentarios. Los opositores ponían énfasis en la evaluación de programas susceptibles de ser utilizados con provecho político para el Gobierno, sumándose otros por razones diversas como la explicación insuficiente recibida por el Parlamento de parte de los funcionarios pertinentes.

De ese modo, los parlamentarios pasaron a co-participar en decisiones que, finalmente, son materializadas por el Ejecutivo acerca de la continuidad, orientación y nivel de financiamiento de diversos programas.

13. Fortalecimiento de la institucionalidad pública en materia financiera y presupuestaria.

• La creación legal como comisión permanente del Parlamento de

la Comisión Mixta de Presupuestos, por Ley Nº 19.875 de 2003, materia a la que hemos hecho referencia. Desde ese momento, la comisión mixta no sólo recibió y exigió la entrega de información, sino que también pudo formular sugerencias financieras y presupuestarias de variada índole a lo largo del año, además de recibir del director de Presupuestos, una evaluación periódica del avance del presupuesto y de las perspectivas futuras.

• Un conjunto de temas tratados en años anteriores culminaron con

el envío al Parlamento en 2005 del proyecto de ley sobre responsabilidad fiscal, convertida en Ley Nº 20.128 de septiembre de 2006.

En dicha ley se incluyeron materias tan importantes como las siguientes:

- El establecimiento de las bases de la política fiscal de su

administración, por parte del Presidente de la República que inicia su mandato.

- La confección del balance estructural del sector público,

instrumento introducido por el ministro de Hacienda Nicolás Eyzaguirre para fines de estabilidad de largo plazo de la política fiscal con un fuerte componente contracíclica, se incorporó al programa del sector público quedando comprendido en la legislación permanente.

De ese modo un instrumento fundamental de la política fiscal quedó consagrado en la ley (sin fijar un porcentaje de superávit, la política ha sido de fijarlo en 1 %), pero al mismo tiempo pasó a ser un asunto público, ya no un cálculo reservado de conocimiento exclusivo de las autoridades económicas.

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- Se dio carácter permanente al programa de contingencia contra el desempleo, establecido anualmente en la Ley de Presupuestos, dotándolo de un objeto, requisitos y financiamiento de manera permanente. De ese modo se consolidó esta propuesta gubernativa dándole carácter de política de Estado con la consiguiente participación de la oposición.

- Se creó el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) con el

objeto de prefinanciar en parte el futuro aumento de pensiones mínimas y asistenciales financiadas por el Estado, materia en discusión y revisión en el contexto del Proyecto de Reforma Previsional enviado al Parlamento por el Gobierno en el primer semestre de 2007. La ley dispone la obligación del Ministerio de Hacienda de encargar cada tres años un estudio actuarial a fin de evaluar la sustentabilidad del fondo.

- Se crea el Fondo de Estabilización Económica y Social

(FEES) cuyo objetivo es complementar la regla fiscal basada en el balance estructural y otorgar estabilidad financiera al fisco, ahorrando parte de los superávit fiscales (por ejemplo, provenientes del alto precio del cobre) para asegurar el financiamiento del presupuesto en los años con dificultad, evitándose así exponer el gasto social a los altos y bajos del ciclo económico o del precio del cobre.

- Se autoriza una capitalización anual del Banco Central, que

en tiempos del gobierno militar comprometió recursos para solventar la llamada deuda subordinada de los bancos resultante del derrumbe bancario producido por la crisis financiera de 1982-83. Para ello se facultó al fisco para efectuar aportes de capital al Banco Central con cargo al superávit efectivo hasta un cierto monto máximo.

- Se establecen normas de carácter general respecto a las

facultades del Ministro de Hacienda para la inversión de los nuevos Fondos antes enumerados y se crea un comité financiero, integrado por economistas destacados, nombrados por el Ministro de Hacienda, para asesorarlo en las decisiones respecto de la inversión financiera de los ahorros fiscales.

Se puede afirmar que la Ley de Responsabilidad Fiscal recién descrita, fue hecha posible y es el resultado de los avances en materia presupuestaria y financiera que se fueron realizando a lo largo de los años en el contexto de las sucesivas leyes de presupuesto, sus glosas, articulado y, particularmente, los protocolos convenidos.

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Como resultado de todo lo anterior se ha modernizado la gestión pública, incluida la presupuestaria y financiera, y se ha robustecido la calidad de política de Estado de la política fiscal. Es esta una demostración de la capacidad de un acuerdo político logrado sin estridencias y por el esfuerzo conjunto del ministro de Hacienda, con rol privilegiado de la Dipres y de los parlamentarios tanto de oposición como de la Concertación. Gracias a todo lo anterior, la política macroeconómica del país goza hoy de gran estabilidad y de una alta evaluación de las agencias internacionales: respectivas, con lo que de paso, se abarata y facilita el endeudamiento privado. Políticas fracasadas o estancadas Los proyectos de Derechos Humanos95 (Categoría 8) En la primera parte de este libro se realizó un análisis somero del progreso producido en el tratamiento del tema de las violaciones de los Derechos Humanos desde 1990 hasta la fecha. Se ha señalado también que la estrategia matriz de la Concertación ha sido la de que corresponde a los Tribunales de Justicia encargarse de esta tarea, procurando así sacar los Derechos Humanos de la agenda política, dado su carácter controversial. Para sintetizar la gran variedad de actos criminales cometidos digamos que estamos hablando de los casos de ejecutados políticos, de desaparición forzada de personas, de operaciones focalizadas de exterminio contra las dirigencias de los partidos de la Unidad Popular, de tortura sistemática y de exilio. Hemos señalado que en los primeros años el avance de la Justicia fue muy lento. Jueces en general poco motivados, una Corte Suprema inclinada a aplicar la Ley de Amnistía de 1978, escasa colaboración de las propias Fuerzas Armadas encerradas en una actitud de no reconocimiento de los hechos y de no entrega de información, lo que se hacía especialmente notorio en el tratamiento de los casos que por obra de la legislación vigente caía en manos de la justicia militar juez y parte). La presión de la oposición y de las Fuerzas Armadas era coincidente en insistir en la aplicación de la Ley de Amnistía y de dar vuelta la hoja mediante alguna forma legal de punto final. En este cuadro, no resulta extraño que, contrariando su política, el Ejecutivo haya intentado en dos oportunidades legislar para agilizar los procesos en los tribunales y para dar incentivos a la entrega de información útil para determinar la verdad y el destino de las victimas. Es así como se presentaron los Proyectos de Ley de 1993 (Aylwin) y 1995 (Frei). ¿Qué se proponían corregir estas iniciativas? El proyecto de 1993 proponía: • Autorizar al Presidente de la República para que, a propuesta en terna

de la Corte Suprema, designe hasta quince jueces letrados anualmente

95 www.congreso.cl, Boletines 1.057-07 y 1.681-07.

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como ministros de la Corte de Apelaciones, con el fin de que reemplacen en sus funciones ordinarias a los ministros nombrados para conocer los procesos vinculados a violaciones de Derechos Humanos (Artículos 1° y 2°).

• "En los procesos (Art. 3°) en que pudiese llegar a aplicarse una Ley de

Amnistía, (es decir, correspondiente a hechos ocurridos en el periodo 1973-1978) las personas que prestan declaración suministrando datos o informaciones precisas que contribuyan a la determinación del hecho punible y sus circunstancias podrán ejercer el derecho de que sus declaraciones y antecedentes proporcionados tengan el carácter de secretos desde que se den o entreguen al tribunal".

• El empleado público o abogado que violase el secreto será penalmente

sancionado (Art. 4°). Por su parte, el proyecto de 1995 (gobierno de Frei), de similar objetivo al anterior se puede resumir así: • Las cortes de apelaciones designarán a uno o más ministros para que

conozcan de las violaciones de Derechos Humanos cometidos por civiles o militares (Art. 1°).

• El Presidente de la República, a propuesta en terna de la Corte

Suprema, designará hasta quince jueces letrados para que reemplacen a los ministros de la Corte de Apelaciones nombrados en virtud del artículo anterior (Art. 2°) por un plazo de dos años.

• En la sustentación de los procesos respectivos:

No se someterá a proceso a los inculpados (es decir, el objetivo del proyecto era sólo obtener información útil).

Las personas que declaren suministrando informaciones o antecedentes precisos para la determinación del hecho punible, sus circunstancias y, en especial, el paradero físico de la persona desaparecida o los restos de un fallecido podrán exigir que se omita su identidad. Ésta se consignará en un cuaderno separado y secreto.

• No podrá decretarse el sobreseimiento definitivo mientras no se establezca el paradero físico del desaparecido .o de sus restos.

"Con todo, cuando se establezca fehacientemente que el desaparecido ha fallecido y que no es posible establecer el paradero físico de sus restos podrá decretarse el sobreseimiento definitivo sólo si se han determinado precisamente las circunstancias de su muerte" (Art. 4°).

• Transcurridos dos años, los ministros designados a este efecto

reasumirán sus funciones ordinarias, sin perjuicio de seguir conociendo aquellas causas que estuvieren pendientes.

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En ambos casos hubo reacción unánime en contra de los proyectos de parte de las agrupaciones de familiares de las victimas. Por su parte, los partidos de derecha aplaudieron ambas iniciativas porque eran pasos hacia el, para ellos deseado, fin del tema y porque les permitía volver a intentar fórmulas de punto final en aras de la reconciliación y en beneficio propio. En la Concertación, la Democracia Cristiana manifestó su apoyo (este partido, con pocas víctimas en sus filas, solidarizaba con el tema y las víctimas, pero enarboló también la: bandera de la reconciliación). La resistencia política a los proyectos provino, fundamentalmente, del Partido Socialista que contó con la lealtad del PPD, aunque menos comprometido con el tema. El Partido Socialista era por lejos en la Concertación el que había registrado el mayor número de víctimas (junto al PC, el Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR y el Frente Patriótico Manuel Rodríguez, FPMR) hecho que le daba una autoridad moral evidente dentro de la Concertación y era también el que tenia vínculos directos fuertes con las agrupaciones de familiares de las víctimas. Los dirigentes de estas organizaciones eran comunistas o socialistas en su inmensa mayoría. En esas condiciones, al Partido Socialista le habría sido prácticamente imposible adoptar una conducta discrepante de la posición de esas agrupaciones, que a través del PS hicieron valer sus banderas y ejercieron un veto eficaz respecto de toda iniciativa que fuera en algún grado divergente de sus posiciones. ¿Cuál ha sido en esencia la posición de las agrupaciones? La respuesta es simple. Han afirmado siempre y sin matices que su objetivo es lograr en plenitud Verdad y Justicia. Esta postura, que a nivel de deseo ha sido compartida por la totalidad de la Concertación, siempre tuvo la dificultad de que entre ambos conceptos hay una vinculación; para lograr verdad plena puede ser necesario sacrificar parte de la justicia y sin saber la verdad no es posible condenar culpables. Es esa afirmación radical de las agrupaciones la que condicionó el comportamiento del PS ante iniciativas legales que, como los proyectos en análisis, pretendían obtener verdad a cambio de renunciar a algunos grados de justicia. La postura comentada inspiró el rechazo frontal a toda forma de punto final y a todo proyecto e interpretación jurídica que pudiese llegar a abrir una ventana susceptible de ser aprovechada a favor de una menor cuota de justicia. Ese predicamento llevaba a que la verdad era una exigencia que debía ser cumplida sin renuncia alguna. Es a partir de esta posición fundamental que se desarrolló la critica a las propuestas de 1993 y 1995: introduciendo, elementos en la discusión que constituían obstáculos que dificultaban el resultado final deseado por dichos proyectos. Es así como el PS fijó tempranamente sus criterios para modificar la ley de 1993 (llamada Ley Aylwin por los periodistas), a saber:96

96 Diario El Mercurio, 10 de agosto de 1983, p. C6.

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- Facultad para solicitar información a cualquier institución, incluidas las Fuerzas Armadas y de Orden, en especial el acceso a los archivos de sus servicios de inteligencia (DlNA, CNI, DlNE).

- Facultad para ordenar exhumaciones en recintos de las Fuerzas

Armadas. - Que la competencia de los ministros en visita incluyera también

las causas radicadas en la justicia militar, por lo que éstas debían ser traspasadas al ministro de Corte de Apelaciones correspondiente.

- Que la competencia de los ministros especiales abarcara también

los procesos sobreseídos temporalmente que fueron reabiertos, así como también las nuevas causas.

- Que la reserva se refiera a la identidad del declarante pero no del

hecho punible ni de sus circunstancias ni de los responsables. - Que el plazo de dos años se prorrogara, de modo que los jueces

continuaran hasta el total agotamiento de las investigaciones.

Por último, la referencia a la amnistía en el Art.3° para fijar el período cubierto por el proyecto, era inaceptable por cuanto significaba, aunque fuera indirectamente, reconocer la validez de up cuerpo legal -la Ley de Amnistía de 1978- absolutamente rechazada por las familias y el bloque PS / PPD que abogaban por su derogación o nulidad. La Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados aprobó97 -por mayoría concertacionista- la prórroga de la labor de los ministros hasta el agotamiento de la investigación. A esta enmienda se opusieron los diputados UDI y RN argumentando que con la carencia de plazos se perdía el objetivo de agilizar los procesos. Además, al tener acceso los abogados a las declaraciones, el secreto postulado perdería efectividad. Asimismo, a pesar de las indicaciones aprobadas, mantuvieron su oposición cerrada al proyecto el PC y los familiares de las victimas. En esas condiciones UDI, RN, DC y PR hicieron mayoría para aprobar el proyecto en general, sumándose los partidos de derecha a la posición del Ejecutivo. El debate en la sala se realizó, con la presencia en las tribunas de representantes de las agrupaciones de familiares de las víctimas, de las organizaciones de derechos humanos y del PC, quienes hicieron ruidosas manifestaciones en contra del proyecto, presionando de este modo por su rechazo. La Cámara aprobó el proyecto sin secreto -se comprueba la efectividad de las tribunas- incluso UDI y RN lo rechazaron señalando que no estaban dispuestos a ser acusados de favorecer la impunidad, lo que al decir del Ejecutivo y de la

97 Diario El Mercurio, 12 de agosto de 1993, p. A11.

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DC dejó al proyecto "sin corazón"98. Las bancadas PS y PPD mantuvieron su posición discrepante y votaron en contra del proyecto y de la mayoría de sus artículos en la votación particular. Al pasar el proyecto al Senado, el presidente del PS declaró que "esa tramitación se ve compleja porque allí hay una mayoría opositora que, a su juicio, busca aproximarse lo más posible a una situación de punto final". Condicionó el apoyo de su partido al proyecto, a una redacción consensual99. La posición del PS y del PPD en el Senado fue clara en el sentido de que se conozca el lugar en que están los detenidos-desaparecidos y los responsables de los crímenes, rechazando la participación de la justicia militar en el proceso y añadiendo que el secreto no debiera extenderse a quien fuera culpable. Este último aspecto -Verdad + Justicia- obviamente reducía fuertemente los incentivos para entregar información porque los poseedores de ella seguramente habían tenido algún grado de participación en los hechos revelados. Así las cosas, el Presidente de la República decidió desistirse del proyecto. Para dar justificación formal a esta decisión los presidentes de los partidos de la Concertación le enviaron una carta solicitando el retiro del proyecto, señalando que "a pesar de los importantes avances realizados, el proyecto carece de viabilidad legislativa"100. En realidad, la decisión presidencial se tomó para preservar la unidad de la coalición de Gobierno, una vez que recibió la notificación formal de rechazo del PS. Era éste el único tema que, por las rigideces que constreñían al PS, podía afectar seriamente al conglomerado gubernativo y, en consecuencia, la gobernabilidad del país, en pleno período de transición. La ley propuesta por Frei añadía elementos que la hacían más atrayente para la derecha y los militares y aún más difícil de aceptar en el ámbito de las victimas y del PS / PPD. En efecto, su artículo 4° en su letra "f' señalaba que "no podría decretarse el sobreseimiento definitivo mientras no se' establezca el paradero físico del desaparecido o de sus restos [...] Con todo, cuando, fundadamente, y sobre la base de hechos probados en el proceso, se establezca fehacientemente que el desaparecido ha fallecido y que no es posible establecer el paradero físico de sus restos, podrá decretarse el sobreseimiento definitivo sólo si se han determinado precisamente las circunstancias de su muerte". Una vez presentado al Senado, el proyecto se encontró con una iniciativa similar de la oposición que añadió como causal de sobreseimiento definitivo el que, ajuicio del magistrado respectivo, se hubiera agotado la investigación, y proponía cerrar los procesos en un plazo de noventa días, a uniformar la aplicación de la amnistía y a abrir nuevos cauces a nivel judicial para incentivar la entrega de información sobre el paradero de los restos de los detenidos- 98 Diario El Mercurio, 19 de agosto de 1993, p. A14. 99 Diario El Mercurio, 26 de agosto de 1993, p. A11. 100 Diario El Mercurio, 3 de septiembre de 1993, p. A 19.

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desaparecidos. Es decir, la derecha intentaba separar el tema de la información suficiente de la posibilidad de poner fin al proceso. Hubo gestos recíprocos de buena voluntad en el seno de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado (como aprobar en general dos proyectos, el de Gobierno y el de la oposición) para dar más tiempo a la búsqueda de acuerdo. Al no producirse concordancia ni existir posibilidad alguna de lograrla, el proyecto nunca fue llevado a la sala del Senado, siendo, finalmente, archivado dos años después. Retrospectivamente, resulta sorprendente que se discutiera acerca del sobreseimiento definitivo, interpretación de la Ley de Amnistía y plazos para cerrar los procesos, aspectos que en la actual realidad política nacional y en el ámbito judicial ya son cosa juzgada, dada la aceptación de la doctrina del Secuestro Permanente en relación a los detenidos-desaparecidos.

La derecha dejó de protege! a los militares en relación a las violaciones de Derechos Humanos, en tanto que las Fuerzas Armadas y en

particular el Ejército habían recorrido un largo trecho hasta reconocer la realidad de la violaci6n sistemática de los Derechos

Humanos durante el régimen de Pinochet, realizando el correspondiente mea culpa y aplicando la doctrina de que todo

militar encauzado en una causa de violación de Derechos Humanos debía abandonar las filas y enfrentar a la Justicia sin solidaridad

institucional alguna. A partir del retiro de Pinochet, y de su posterior detención en Londres, estos cambios se fueron acelerando cada vez más

hasta culminar en lo que es hoy una relación totalmente normal entre la autoridad civil y las instituciones armadas.

Reforma de la Ley Orgánica de Fuerzas Armadas101 (Categoría 8) En agosto de 1995 el gobierno de Frei RuÍz- Tagle presentó al Senado un proyecto que pretendía devolver al Presidente de la República la facultad de llamar a retiro a un oficial general (es decir, de alta graduación), atribución que de acuerdo a la Ley Orgánica de Fuerzas Armadas, promulgada por Pinochet pocos días antes de entregar el mando en marzo de 1990, estaba reservada al comandante en jefe de cada rama castrense. A ese efecto se proponía introducir la siguiente modificación a los artículos Nº 7 y 54 de esa ley: "No obstante, en casos calificados, el Presidente de la República podrá disponer el retiro de oficiales generales sin que medie proposición. En tal caso, el Decreto Supremo correspondiente será fundado y dejará constancia de haberse oído al comandante en jefe constitucional respectivo" (o general director en el caso de Carabineros). En el caso de los ascensos, una norma similar los regulaba, especialmente, en lo que se refería a oficiales generales, pero en tal caso el Presidente podía rechazar la proposición. Pinochet había argumentado que el Presidente no podía negarse pero la Contraloría General de la República dictaminó a favor del Presidente, resolución que el comandante en jefe del Ejército (en ese

101 www.congreso.cl, Boletín 1.682-02.

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entonces Pinochet) tuvo que acatar. La Contraloría actuó aquí como árbitro de un diferendo administrativo -de evidente connotación política- al interior del Poder Ejecutivo (las Fuerzas Armadas tienen el carácter de servicio público). La razón del proyecto estaba en el hecho de que en esa época, y a propósito de los temas de Derechos Humanos, diversos oficiales hacían declaraciones políticas o se manifestaban de diversa manera en contra de la política oficial de descubrir la verdad, identificar culpables y procurar que los tribunales no aplicaran la Ley de Amnistía de 1978. En especial, el director general de Carabineros de la época, Rodolfo Stange, aparecía imputado (a nivel judicial de sospecha o acusación) en un caso determinado y requerido por el Presidente a hacerlo, se negó a renunciar. En ese momento el incidente produjo terminar con la inamovilidad de los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas. Por su parte, la Alianza señaló que el Gobierno se había equivocado, saliéndose de la normativa constitucional vigente al pedir la renuncia. El Gobierno, consciente de su error jurídico, presionó al general Stange invocando razones morales a favor de la tesis de que no podía desempeñar un cargo tan delicado quien aparecía imputado por la Justicia en casos graves de violación a los Derechos Humanos. Por su parte, el afectado retruc6 con que nada se había probado contra él, que había una mera acusación y que correspondía: a los tribunales determinar su culpabilidad o inocencia. El efecto práctico del incidente fue que el General Director de Carabineros continuó en su caigo un tiempo más, completamente aislado de la autoridad gubernativa, lo que al final hizo insostenible su permanencia en el cargo. En 1998 fue elegido senador en la lista de la UDl por la Décima Región. La reacción de la oposición y de los militares que en esa época, como se señaló anteriormente, seguían siendo actores políticos en todo lo referente a Derechos Humanos, fue inmediata y negativa. El argumento utilizado por los dirigentes políticos y corroborado formalmente por los cuatro comandantes en jefe era muy simple. Sostenían que la discrecionalidad presidencial en materia de retiros seria atentatoria a la profesionalización de las Fuerzas Armadas y a su eficiencia, porque constituía un factor de politización de las mismas102. Estos argumentos fueron asumidos en bloque por los partidos de la oposición y los senadores designados. En esas condiciones, el Gobierno desistió de seguir intentando avanzar en esa legislación. Este caso es ilustrativo de que en materias vinculadas a la autonomía de las Fuerzas Armadas, o sea a su no dependencia del poder presidencial para diversas decisiones, el veto político opositor y de los senadores designados se sumaba a pronunciamientos públicos de los jefes castrenses. Todo ello era parte de la estrategia defensiva que procuraba mantener a salvo a los militares de acciones encaminadas a avanzar en verdad y justicia en Derechos Humanos.

102 Diario El Mercurio, 30 de agosto de 1995, pp. A1 y A11.

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Esta misma discusión diez años más tarde habría carecido de sentido. Las reformas constitucionales de 2005, al devolver al Presidente de la República la facultad de remover a los comandantes en jefe, resolvió automáticamente el problema planteado en 1995. El poder de feto militar, afirmado en los votos de la oposición en el Senado, se había ido debilitando a medida que los partidos de derecha y, en especial, Renovación Nacional, tomaban distancia de la "causa militar" y terminaron reconociendo que habían existido violaciones sistemáticas a los Derechos Humanos. A su vez, el nuevo entorno político encaminó al Ejército y demás ramas uniformadas, a asumir el tema del mismo modo, reconociendo además sin reservas las 'facultades de los tribunales de justicia. Ley del Bosque Nativo103 (Categoría 4) El del Bosque Nativo es un caso único de un Proyecto de Ley que ha estado tramitándose en el Parlamento por quince años (28 de abril de 1992 hasta la fecha) sin resultados positivos y sin haber sido tampoco rechazado. ¿Cuáles son los temas fundamentales en debate y por qué no se ha producido acuerdo suficiente en torno a ellos?

- La confrontación esencial ha tenido lugar entre los movimientos ecologistas y la industria del ramo. En síntesis, se planteó desde el primer día, por una parte la posición inclaudicable de los ecologistas en el sentido de que el bosque nativo no debe ser sustituido por otras plantaciones forestales o por las mismas u otras especies nativas (que son de muy lento crecimiento) bajo ninguna circunstancia, para preservar la naturaleza, preservar también la biodiversidad y evitar la desaparición progresiva de este bosque por efecto de la explotación industrial. A este respecto expresaron su total rechazo a la exportación de astillas (chips) al Japón, actividad muy en auge en el periodo en que se inició la tramitación del proyecto. Los ecologistas, aceptando la clasificación de los bosques en tres categorías, a saber: de preservación, de protección y de producción, adoptaron siempre posiciones de máxima restricción al manejo de bosques de protección y procuraron reducir la categoría "de producción", sometiendo además, el manejo de éstos (con prohibición obvia de tala rasa) a controles y límites severos.

Por el contrario la industria vía Corporación de la Madera, Corma, sostenía que "Chile es un buen ejemplo ecológico en el área forestal" (no sólo del bosque nativo). "En tasas históricas y actuales se plantan del orden de las cien mil hectáreas al año y no se utilizan más de veinte mil. Por lo tanto, el desarrollo sustentable en términos físicos está asegurado pues cuando de un recurso se extrae lo que crece, no le pasa

103 Este caso está basado en las siguientes informaciones: a) www.congreso.cl, Boletín 669-01, b) Entrevista con los señores Fernando Raga y Juan Eduardo Correa, dirigentes de la Corporación de la Madera (Corroa). c) Antecedentes proporcionados por el ingeniero forestal señor Álvaro Urzúa.

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nada. Si no se le extrae lo que crece, se envejece. Si se le extrae más de lo que crece se agota"104.

La industria se basaba en este razonamiento para abogar por un "manejo responsable del bosque nativo" incluyendo un particular estimulo al desarrollo de renovales (nuevas especies arbóreas que crecen junto a los árboles mayores y que con técnicas modernas pueden incorporarse plenamente a la masa boscosa en periodos menores que los históricos).

A favor de la posición de la industria se argumentó también que la existencia del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (Snaspe), de dominio público, era una masa suficientemente grande por sí misma, para asegurar la preservación del bosque y la biodiversidad.

La discusión estuvo cruzada por estudios contradictorios. El primero, avalando la posición ecologista, sostenía que las hectáreas de bosque disminuían año a año, en tanto que el segundo afirmaba por el contrario que no sólo se mantenía sino que se estaba incrementando la masa total.

- La confrontación señalada daba lugar a un segundo problema. La

prohibición de intervenir el bosque nativo -decisión que se tomó administrativamente en el caso de la araucaria- significaba que ese bosque, ubicado en un predio determinado, pasa a tener valor comercial cero, reduciendo en la magnitud correspondiente el valor total del predio. Por ello, la industria sostenía que tal medida sería, en efecto, una expropiación, que obligaba al Estado a pagar al propietario la indemnización correspondiente, lo que potencialmente comprometería grandes sumas del erario nacional.

- En tercer lugar, con prohibición de intervención o con autorización muy

restrictiva de manejo, los propietarios no tendrían incentivo alguno para cuidar dicho bosque con el consiguiente efecto degenerativo, por lo cual exigían el pago de un subsidio para incentivar el adecuado cuidado del bosque. Concepto y monto del subsidio dieron origen a nuevas discrepancias.

- Los aspectos recién señalados involucraban al actor Estado, en

particular al Ministerio de Hacienda, reacio a comprometer recursos fiscales con ese propósito, dado que siempre debe enfrentar un conjunto complejo de prioridades sociales de gran urgencia. De ahí la indecisión frente al tema de la autoridad gubernativa, vacilante ante las presiones contradictorias y argumentos expuestos, por lo que en ningún momento fue un árbitro eficaz capaz de decidirse por una orientación, que pudiera haber desempeñado un rol activo en la búsqueda de un acuerdo razonable.

104 El Mercurio, 5 de octubre de 1995. Columna: "Buscan acuerdos políticos para el bosque nativo".

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- La industria se sentía particularmente afectada por la prohibición de talar bosque nativo y sustituir el suelo en áreas de especial aptitud agrícola, como laderas apropiadas para el cultivo de la palta y plantación de viñedos.

- Una discusión recurrente se produjo¡ en torno a la definición de bosque,

por cuanto el interés de los ecologistas era ampliarla al máximo para que quedaran protegidos incluso extensiones muy pequeñas o mesas arbóreas que se acercaban más a la categoría de matorrales que de bosque.

En definitiva chocaron permanentemente una visión conservacionista de la naturaleza con un enfoque desarrollista. A la primera adherían los ecologistas y una parte de la clase política. La industria, los economistas y otra parte de la clase política se ubicaban en la perspectiva desarro1lista. Los parlamentarios no se dividieron en esta materia en razón de partido y ubicación política, caracterizándose el debate por la transversalidad política de una y otra posición, con una tendencia más conservacionista en la Concertación y una postura más desarro1lista de la oposición y de la tecnocracia de Gobierno. Los ingenieros forestales tuvieron respecto del tema una división de opiniones que neutralizó también a la profesión como grupo de presión o de opinión autorizada en favor de alguna opción. A los temas anteriores se sumó, a poco andar, un problema diferente, cual fue la reivindicación institucional y funcionaria de los ingenieros forestales y demás funcionarios de la Corporación Nacional Forestal (Conaf) la entidad pública más importante del área. La Conaf, por razones históricas, presentaba una curiosa dualidad. En efecto, es una institución pública, reconocida como tal y con las atribuciones pertinentes, pero al mismo tiempo se había constituido como una persona jurídica de derecho privado. Esto significaba que sus funcionarios se regían por el Código del Trabajo. No gozaban, por tanto, de los privilegios de inamovilidad y otros que caracterizan a los empleados públicos. Como por otra parte, Conaf era financiado por el fisco, no contaban tampoco con niveles de remuneración atrayentes, más cercanos a los del sector privado. De ahí que Conaf, con fuerte respaldo de diversos parlamentarios, insistió en pasar a ser una entidad pública con remuneraciones adecuadas (o de lo contrario plenamente privada), tema que complicó aún más el debate parlamentario y que tampoco ha sido resuelto hasta hoy. En esas condiciones no es extraño que, en realidad haya habido tres proyectos, uno por cada gobierno de la Concertación y que durante el año 2007 está en discusión parlamentaria una cuarta versión que podría tener más posibilidades de éxito. El proyecto original fue presentado en 1992 por la administración Aylwin que alcanzó a obtener la aprobación de la Cámara de Diputados para el primer proyecto pero que se estancó a partir de marzo de 1994 en la Comisión de Agricultura del Senado.

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En esas condiciones el gobierno de Frei envió una indicación sustitutiva al proyecto original, vale decir, un segundo proyecto con diversas innovaciones respecto del anterior. Esta propuesta no logró salir de las comisiones del Senado el que lo había traspasado a la de "Medio Ambiente y Bienes Nacionales". Ante esta situación el gobierno de Lagos envió un nuevo conjunto de indicaciones, resolviendo el Senado traspasarlo a las comisiones unidas de Agricultura y de Medio Ambiente y Bienes Nacionales. Un informe de éstas a la sala con el objeto de lograr la aprobación general del proyecto en enero de 2004, logró esa aprobación. A partir de ahí se abrieron sucesivos plazos para la presentación de indicaciones, se intentó darle suma urgencia, pero nunca logró traspasar la barrera del trámite de comisión, lo que dio origen a la cuarta versión del proyecto, presentado por el Gobierno en la forma de una indicación sustitutiva. Existe una multiplicidad de otros aspectos que suscitaron fuerte debate y divergencia, no mencionados aquí para limitar el análisis a lo más esencial. En síntesis, con posiciones fuertemente opuestas de los actores sociales clave (industria y ecologistas), y la neutralización por diversos criterios internos de árbitros posibles (Estado e ingenieros forestales) y la división transversal de la clase política, nunca hubo un actor en condiciones de conducir y orientar el proceso de discusión. A todo esto, con el correr del tiempo, los actores involucrados perdieron interés en el tema y optaron -por omisión- por mantener el statu quo, en espera de una oportunidad futura. De ahí que el proyecto siga pendiente en el Senado no habiéndose pedido su archivo. La no solución, por lo demás, lo se percibe como algo grave por ninguno de los actores. El bosque nativo representa un bajo porcentaje de la producción forestal, las plantaciones de árboles exóticos continúan en expansión, el bosque nativo no está desapareciendo y ni siquiera está desmejorado en volumen ni diversidad, contrariamente a lo aseverado en los primeros informes de denuncia. Por último, existe una gran extensión de bosque nativo de dominio público, el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas que además contribuye a mantener la biodiversidad. La intervención en la Araucaria, la más tradicional y estimada especie nativa está prohibida. Por último, el mercado japonés por astillas (chips) se ha prácticamente extinguido, sustituido por la demanda nipona por eucalipto. El Defensor del Ciudadano105 (Ombudsman) (Reforma Constitucional) (Categoría 7) El caso de este proyecto es singular. La idea del Ombudsman tuvo partidarios y detractores desde la constitución de la Concertación. Por el mayor peso de los escépticos no fue incluida el programa de gobierno de Aylwin ni propiciada con fuerza más allá de algunos círculos académicos. Por fin, probablemente en el momento de máxima influencia de su principal propulsor, un político del Partido

105 www.congreso.cl, Boletín 2.605-07.

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Radical, el gobierno de Lagos terminó por presentar la iniciativa pertinente al Senado el 18 de octubre de 2000. En el mensaje respectivo se señalaba que "entre las garantías institucionales de los derechos fundamentales y libertades públicas, sobresale por su importancia y auge actual, la institución del Defensor del Pueblo. Esta figura encuentra su origen en el denominado Ombudsman que recogió por primera vez la Constitución sueca de 1809". En uno de los párrafos del mensaje del Ejecutivo al Congreso se señala que la "valoración de esta institución por parte de la doctrina no es idéntica. Así, frente a los que la ven como la panacea moderna de las garantías de las libertades públicas, otros se han mostrado muy escépticos sobre su conveniencia o funcionalidad". Que un mensaje de Gobierno que inicia un proyecto de ley, incluya frases de duda como las recién citadas es de por sí llamativo. En todo caso, el proyecto proponía añadir artículos nuevos a la Constitución, de los que cabe citar que "un organismo autónomo, con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio con el nombre de Defensoría del Ciudadano, velará por la defensa y promoción de los derechos e intereses de las personas ante actos u omisiones de los órganos de la administración del Estado, en lo relativo a la satisfacción de las necesidades públicas" [...] "El Defensor del Ciudadano será nombrado por el Presidente de la República con acuerdo de la Cámara de Diputados, adoptado por la mayoría de los miembros en ejercicio". Los reparos a esta iniciativa surgieron desde círculos académicos variados que compartían la visión negativa antes citada respecto de ella. De ahí que en la Concertación tuviese desde el comienzo un apoyo político muy débil. En especial se señalaba que el Ombudsman había sido un fracaso en diversos países europeos y latinoamericanos y que no encajaba en la institucionalidad chilena vigente, viéndolo más bien como fuente de duplicaciones administrativas. Desde las filas de la oposición no había razón alguna para apoyar el proyecto, tanto por las razones antes indicadas como por el hecho de que por su forma de nombramiento era seguro que se trataría de una persona afín a la Concertación dado que el Presidente lo nombraría con acuerdo de la Cámara donde el Gobierno estuvo siempre en mayoría. Para los opositores la nueva figura más bien obstaculizaría las labores más independientes de la Contraloría General de la República o del Tribunal Constitucional. No es de extrañar entonces que el proyecto después de su ingreso fuera remitido a la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia en la que permaneció hasta fines de 2003, fecha en que el Presidente de la República pidió su archivo. Lo más curioso es que en la agenda del acuerdo político de fines de enero de 2003 se incluyó como parte del consenso el proyecto del Ombudsman integrando la agenda de transparencia, pese a lo cual ningún sector mostró interés en activarla.

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Reforma Constitucional sobre plebiscitos nacionales106 (Categoría 7) La constitución vigente a la fecha de presentación de este proyecto de Reforma (15 de junio de 1999) establecía respecto de plebiscitos nacionales lo siguiente: • Que procede sólo en el caso en que la Constitución expresamente lo ha

previsto (Art. 15, inciso 2°).

• Sólo procede en caso de que las cámaras del Congreso rechacen total o parcialmente las observaciones a un proyecto de reforma aprobado por ellas e insisten en el texto que aprobaron. En este caso se devolverá al Presidente la parte del proyecto que haya sido objeto de insistencia para su promulgación, salvo que éste consulte a la ciudadanía para que se pronuncie mediante un plebiscito respecto de las cuestiones en desacuerdo. La ciudadanía, en tal caso, deberá elegir entre los dos textos en conflicto, votándose en el plebiscito, por separado, cada asunto objeto de la discordia (Art. 119).

La Constitución de 1980 es pues sumamente restrictiva en materia de plebiscitos nacionales, limitándolo a ser una herramienta más del Presidente de la República para no tener que promulgar un texto constitucional aprobado por el Congreso si rechaza los términos del mismo. El tema de los plebiscitos es objeto de un interesante debate politológico en relación con la utilización de mecanismos de democracia directa en el contexto de una institucionalidad concebida como la de una democracia representativa, tema que hemos analizado anteriormente. El proyecto en comento, sin embargo, no tiene relación con ese debate como se desprende del análisis de su texto. En efecto, propone agregar lo siguiente a la Constitución: "En caso de que un proyecto de reforma constitucional de su iniciativa, fuese también rechazado por la cámara revisora, por no obtener el quórum de aprobación señalado en el inciso anterior (60% ó 2/3 según en caso), el Presidente de la República podrá convocar a plebiscito en los términos del artículo 119, siempre que el proyecto hubiese sido votado favorablemente por la mayoría de los miembros en ejercicio de dicha cámara revisora". El objetivo de este proyecto era -en primer lugar- abrir la posibilidad de aprobar las reformas constitucionales pendientes desde 1989. La disposición propuesta reducía a mayoría de miembros en ejercicio el quórum de aprobación requerido en el Senado, o la cámara en su caso, en vez de los altos quórum recién mencionados (60% ó 2/3). La iniciativa fue activada mediante disposición de suma urgencia a un mes de las elecciones presidenciales de ese año con el claro propósito de colocar a la oposición de derecha en la posición incómoda de que su rechazo podía significarle un cierto costo electoral.

106 www.congreso.cl, Boletín 2.350-07.

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La comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara aprobó el proyecto con sólo los votos de los diputados de la Concertación, quedando claro que para la oposición renunciar a los altos quórum establecidos era un precio que no estaba dispuesta a pagar. Esta postura se vio facilitada por el hecho de que la ciudadanía no mostró nunca mayor interés o compromiso con el tema. Los partidarios del proyecto expresaron derechamente que "ha habido tres intentos de reforma constitucional que han sido rechazados por el Senado. Al estar bloqueada la reforma política, no hay otra salida que facultar al Presidente de la República para llamar a plebiscito, que puede ser una herramienta eficaz para perfeccionar la democracia. El tema es netamente político; no es de teoría democrática ni de teoría constitucional. Chile está ante una transición bloqueada que resta legitimidad a la Constitución y al sistema político. Existe un sector político que no asigna importancia a esta materia por considerar que no le interesa a la gente. Por ello, ahora, aprovechando un periodo electoral y por razones políticas, se quiere que asuman las responsabilidades sobre el empantanamiento y bloqueo de la transición que perjudica a todos. Hay reformas constitucionales que es necesario hacer y que ha sido imposible aprobar, debido a la institución de los senadores designados"107. Los diputados de oposición, en cambio, basaron su rechazo en el exiguo plazo de debate permitido al proyecto que impedía analizarlo con detención, denunciaron la iniciativa como una maniobra electoral, sostuvieron que el proyecto era malo porque le otorga poderes excesivos al Presidente de la República y lo consideraron antidemocrático y totalitario por concentrar el poder presidencial y porque entrega materias delicadas a la resolución de mayorías circunstanciales.108 En esas condiciones el proyecto fue rechazado en sesión del 16 de noviembre por no reunir el quórum de 2/3 requerido. Este es un caso extremo en que dos posiciones encontradas no tienen acomodo posible y fracasando el intento de presión (o "veto ciudadano") del Ejecutivo, la oposición hizo valer su poder de veto para poner término a la iniciativa. Por último, es interesante, consignar el-contraste entre el destino de este proyecto y uno paralelo de reforma laboral (analizado precedentemente en el Nº 7 de las políticas exitosas) que también fue rechazado por votación empatada en el Senado en esos mismos días pero en que la enorme movilización lograda por el Ejecutivo y la CUT produjo un "veto ciudadano" que le provocó un daño significativo al entonces candidato presidencial de la oposición, Joaquín Lavín, que perdió por escaso margen ante Ricardo Lagos. 107 Acta de la Sesión de 16 de noviembre de 1999 de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia de la Cámara de Diputados. 108 Ibid.

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Reforma Constitucional relativa a los Pueblos Indígenas109 (Categoría 7) El reconocimiento constitucional expreso de los pueblos indígenas u originarios ha sido una aspiración permanente de la Concertación desde antes de su llegada al Gobierno. Para las organizaciones mapuches y para los representantes de las demás etnias involucradas, el tema principal ha sido que el nuevo texto constitucional se refiera a ellos como "pueblos" indígenas. Esta moción ha sido reiteradamente planteada por los dirigentes de las organizaciones como un reconocimiento cabal de su identidad y de la calidad originaria de estos pueblos que después fueron conquistados por el hombre blanco. Han sido muy específicos en señalar que esa calificación no significa que no sean chilenos ni implica una aspiración a constituir una Nación separada, aunque su demanda incluye un grado apreciable de autonomía. En ese entendido, su demanda ha contado con el apoyo en bloque de la Concertación. Por el contrario, los partidos de derecha y los militares (en los primeros años de gobierno democrático) han considerado que la referencia a "pueblos" implica una ruptura del país unitario que es Chile, porque sostienen que no hay más que un pueblo que es el chileno, al que pertenecen por igual los habitantes originarios del país y los europeos que llegaron con posterioridad. Por consiguiente, la aceptación del calificativo de "pueblos" indígenas u originarios constituye un elemento potencial de disgregación del país y la base para demandas autonomistas o separatistas por parte de las organizaciones indígenas. El proyecto de 1991 se debatió en la cámara hasta su aprobación en general (es decir, sin texto definitivo, sólo la idea de legislar) a mediados de 1992. Luego el proyecto quedó sin movimiento hasta 1999, año en que se reactivó su tramitación con la discusión en particular artículo por artículo en la cámara. En los años intermedios el tema había sido incluido en los sucesivos proyectos de reforma constitucional señalados en la primera parte de este documento, siendo rechazado dentro del paquete general al menos en dos oportunidades, 1993 y 1995. Desde fines de 1999 la discusión particular del proyecto primitivo se radicó en la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara, siendo enviado a sala y rechazado por falta de quórum en octubre del año 2000. Cabe hacer notar que no se produjo acuerdo ni siquiera en el conjunto de reformas constitucionales aprobadas el año 2005 pese a la insistencia del Ejecutivo y de la Concertación en la materia, quedando así consignado un desacuerdo no superado. Este es otro caso en que la oposición hizo valer su poder de veto, sin que la afectara la presión ejercida por las organizaciones mapuches. Cabe señalar que dicha presión no comprometió al grueso de los mapuches (ciertamente no ha movilizado a los que viven en la capital) ni a otros sectores sociales, de

109 www.congreso.cl

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modo que no pudo constituirse en un poder de veto ciudadano suficientemente fuerte para doblegar a la oposición en el Parlamento. Bonos de Descontaminación110 (Categoría 4c) La Ley de Bases del Medio Ambiente ya comentada había establecido las normas generales de la legislación ambiental. En su artículo 48, la citada ley señala que "una ley establecerá la naturaleza y las formas de asignación, división, transferencia, duración y demás características de los permisos de emisión transables". De este modo, se previó la posibilidad de introducir en la institucionalidad ambiental mecanismos de mercado complementándose las normas de calidad, niveles de contaminación y demás instrumentos de acuerdo y control contemplados en la legislación general. Con ocasión del acuerdo político Lagos-Longueira (de 2003) antes comentado (en la política exitosa Nº 11) se incluyó en la agenda del Acuerdo, en la casilla "agenda pro Crecimiento", el tema "Bonos de Descontaminación", materia que interesaba al mundo empresarial y en la que la Conama venía trabajando desde hace algún tiempo. Como resultado de lo anterior, el 18 de julio de 2003 se ingresó a la Cámara de Diputados el proyecto pertinente. En breve síntesis, de acuerdo al mensaje respectivo y al texto del proyecto, la justificación y contenido del mismo se puede resumir en los puntos siguientes: • Se procuraba como parte de "la agenda ambiental del país encontrar

mecanismos adecuados para compatibilizar el crecimiento económico con el cuidado del medio ambiente, como elementos esenciales, junto a la equidad social y el crecimiento económico. Con la convicción de que ninguno de los logros señalados o los desafíos impuestos son posibles sin un crecimiento económico sustentable, es que resulta estratégica la provisión de instrumentos de gestión ambiental plenamente compatibles con esa premisa. En ese enfoque se enmarca el presente proyecto de bonos de descontaminación equivalente a los permisos de emisión transables señalados en la ley de Bases del Medio Ambiente de 1994" (texto del mensaje del Ejecutivo al Congreso, p.2).

• Para hacer frente a los desafíos ambientales, al cabo de una década de

experiencia y avance, "resulta imperioso disponer de mecanismos de tipo económico por lo que los bonos de descontaminación que se proponen vienen a constituirse como un nuevo instrumento coadyuvante al control de la contaminación" (Ibid, p.3).

110 www.congreso.cl, Boletín 3.290-12.

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• El sistema de Bonos de Descontaminación no da derecho a contaminar, es decir, a sobrepasar los límites máximos establecidos por la autoridad en las normas de calidad ambiental.

• El sistema de bonos no pretende reemplazar el enfoque de comando y

control tradicionalmente imperante en esta materia, sino a complementarlo (Ibid, p.3).

• El sistema que se propone es eficaz y eficiente ya que permite reducir

las emisiones de manera menos onerosa, para ello se establece que las metas de reducción de emisiones sean factibles de cumplir no sólo a través de modificaciones estructurales o de funcionamiento en la misma fuente de emisión, sino que también a través de la materialización alternativa de reducción de contaminación en otras fuentes por debajo del máximo autorizado, de modo que esa reducción tuviera carácter compensatorio permitiendo la menor contaminación global deseada a un costo más bajo.

• En un sistema de regulación basado en normas cuantitativas rígidas,

siempre se producirán emisiones adicionales que implicarán potenciales incumplimientos de las normas de calidad. Sin embargo, un esquema de prohibición de ingreso o de no expansión de actividades existente para velar por el cumplimiento de las normas de calidad ambiental, se torna incompatible con el crecimiento económico.

• Para contribuir a resolver este tipo de problemas, el proyecto propone un

método costo-efectivo y directo para abordar los fenómenos de contaminación. La autoridad podrá asignar cupos de emisión a las distintas fuentes existentes en una determinada zona y definir metas de reducción de emisiones. Las fuentes participantes del sistema deberán someterse a la reducción de emisión restablecida o comprar bonos generados por reducciones en otras fuentes.

Es decir, si una fuente emite por debajo del cupo otorgado, podrá generar un Bono de Descontaminación que podrá ser vendido a otra fuente que tenga mayores costos para reducir sus emisiones.

• La operatoria del sistema quedaría encargada a Conama, con un rol coordinador y de gestión del mismo.

• En su articulo 19 el proyecto disponía que "el Bono de

Descontaminación se generará por la inscripción en el Registro de Bonos de Descontaminación del respectivo cupo de emisión. Este responde a que en el Art. 17 se establecía que las fuentes participantes sólo podían emitir los contaminantes materia de un sistema si cuentan con un cupo de emisión válido, suficiente y vigente. A su vez, para utilizar Un bono (comprado) como cupo de emisión (elevando en la cantidad correspondiente la emisión permitida), deberá inscribirse previamente en el Registro de Cupos de Emisión.

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• Las transacciones de Bonos de Descontaminación podrán efectuarse bajo la modalidad de venta directa, remate, subasta interna u otra (Art. 29).

La Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente de la Cámara de Diputados inició la tramitación del proyecto en su sesión de 6 de agosto de 2003111, continuándola en las sesiones siguientes. Las opiniones iniciales vertidas por los parlamentarios fueron, ciertamente, favorables al proyecto, que se entendía inscrito en el marco del acuerdo político antes comentado, además de tratarse de una propuesta que les resultaba atrayente por lo novedosa, siendo más explícitos los diputados de derecha quienes celebraron la introducción de mecanismos de mercado en la gestión Medio Ambiental. Los representantes de la Sociedad de Fomento Fabril, Sofofa, y de otras organizaciones empresariales reaccionaron de igual modo a este proyecto. La Sofofa consignó que "las normas de emisión en cuanto establezcan un límite individual a las fuentes emisoras no garantizan por si solas el cumplimiento de la norma de calidad. Se requiere, además, establecer un limite a las emisiones globales [...] cosa que no se ha hecho en nuestro actual modelo de gestión ambiental [...] por consiguiente sabemos con certeza que en algún momento se va a saturar el ambiente local, oportunidad en que la autoridad deberá dictar un Plan de Descontaminación para restringir el ingreso de emisión nueva y para obligar a reducir las emisiones actuales [...] los limites máximos permitidos al ser uniformes resultarán holgados para unos y restrictivos para otros". Seguidamente expresó que "la virtud fundamental del sistema de bonos radica en que no se limita el desarrollo de nuevas actividades en la respectiva localidad, sino que sólo se limitan las emisiones [...] un sistema de bonos ordena y fija un límite a lo que hoy opera de manera desordenada e ilimitada (no hay limite global de emisión). Agregan su opinión favorable el Instituto de Libertad y Desarrollo (pro-UDI) y personeros universitarios de facultades de ingeniería. Sin embargo, en sesión de 13 de agosto, la directora ejecutiva del programa Chile Sustentable, señora Sara Larraín, una de las ecologistas más connotadas del país, manifestó su total rechazo a la iniciativa. En su opinión se estaba generando un nuevo bien que seria el bono, formalizándose así en propiedad los cupos para contaminar. De esa manera se configuraría un derecho de propiedad sobre el aíre, autorizándose a su propietario para contaminarlo. Añadió que el sistema de bonos era discriminatorio respecto de las personas que no generen contaminación, ya que los bonos se asignaban sólo a una minoría, que era la que contaminaba, es decir, un premio al sector equivocado de la población. Sostuvo, asimismo, que este sistema contradecía el principio de quien contamina paga, ya que 111 Las opiniones consignadas en los párrafos siguientes corresponden a actores de la Comisión de Recursos Naturales, Bienes Nacionales y Medio Ambiente o a documentos de opinión entregados a esa misma Comisión.

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quien contaminaba recibía un bien que podrá transar en el mercado, obteniendo un lucro de ello. Manifestó que "prefería identificar el proyecto como de concesión de derechos para contaminar para terminar diciendo que el proyecto legitimaba un perjuicio como negocio". En la misma línea el representante de otra organización ecologista, llamada "Fiscalía del Medio Ambiente", sostuvo que "existían ciertos bienes que estaban fuera del comercio humano, no siendo posible establecer derechos sobre ellos y que nuestro país no podía dictar una norma que facultase para disponer de un bien (el aíre) que era común a todas las personas". Independientemente de si los argumentos ambientalistas eran o no válidos técnicamente, sus dichos crearon imágenes poderosas que impactaron a la opinión pública. Su transmisión por los medios de comunicación hicieron variar gradualmente la posición de los diputados frente al proyecto, especialmente a los de la Concertación. En sesión de 5 de noviembre la comisión aprobó por unanimidad la idea de legislar, pero el proyecto no avanzó más. Pese a iniciarse formalmente la discusión en particular (vale decir, artículo por artículo) de un proyecto aprobado en general, en los hechos en las sesiones siguientes continuó el debate general, con invitación y exposición por parte de personas diversas y planteándose criticas específicas al contenido del proyecto de muy variada índole como, por ejemplo, exceso de atribuciones y falta de capacidad operativa de Conama (desde la derecha), falta de experiencias internacionales exitosas (lo que era cierto porque sólo se pudo hacer referencia al caso de California), indefiniciones varias en materias importantes que acusaban vacíos peligrosos del proyecto, la conveniencia de que antes de una innovación de esta magnitud debía modificarse la Ley del Medio Ambiente a la luz de las experiencias recogidas desde su promulgación (casi diez años). En vista de toda esta batería de discrepancias la comisión acordó por unanimidad extender el plazo para recibir indicaciones hasta enero de 2004. En la práctica se puso así fin al avance del proyecto que no se ha movido desde entonces, celebrando la comisión su última sesión sobre la materia, con nuevos invitados, el 10 de noviembre de 2003. Una sesión aislada celebrada el 2005 no pudo tampoco superar el impasse producido.

El del Bono de Descontaminación es un caso que, sin perjuicio de las debilidades u omisiones que pudo haber tenido el proyecto, muestra el poder de veto de un actor social -en este caso los ecologistas- en un tema en que posee una legitimidad político-social reconocida por los

actores institucionales del sistema político. En suma, los ambientalistas supieron tocar las fibras de sectores de la Concertación reticentes al uso de mecanismos de mercado en áreas que han sido tradicionalmente regidas por la regulación estatal, comando y control en la jerga del proyecto fracasado.

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Creación del Consejo Superior de Empresas Públicas y Gobierno Corporativo de Empresas Públicas y Privadas.112 (Categoría 2) Se trata éste de un proyecto modernizador que, por una parte, en lo que respecta al sector privado, procura proteger de mejor manera a los accionistas minoritarios de las sociedades anónimas mediante normas destinadas a llevar a nuestro país al nivel más alto de los estándares internacionales en materia de gobierno societario. En lo referente a las empresas estatales se procura acercar sus normas de funcionamiento lo más posible a las que rigen a las sociedades privadas. El debate en segundo trámite constitucional en la Comisión de Hacienda de Senado fue un muy interesante ejercicio de creatividad y análisis en profundidad de diversas disposiciones del proyecto de modo políticamente transversal, en el que se combinaron como objetivo compartido lo más arriba señalado, con la firme defensa política de los parlamentarios de oposición de sus propios intereses, temores y convicciones y la disposición del ministro de Hacienda y de los parlamentarios de Gobierno a tratar de acomodar en la medida de lo posible los planteamientos opositores. En la temática referente a las sociedades privadas no fue difícil llegar a acuerdo porque se concordaba en la necesidad de una mejor protección de los accionistas minoritarios. Para ese fin se estableció la norma de que en los directorios de sociedades anónimas abiertas que superaran determinado patrimonio debía haber al menos dos directores independientes (de los controladores), aumentándose el número mínimo de directores de siete hasta un máximo de once. Dado que este número fue considerado excesivo por los personeros de sector privado que dieron su opinión, se convino una fórmula más armónica En esa línea se "empoderaba" más a los directores minoritarios, se exigía una mayoría de 2/3 de la junta de accionistas para vender activos esenciales, se regularon los conflictos de interés -en especial las operaciones con partes relacionadas de los controladores- se perfeccionaba la legislación existente en materia de auditores externos y se procuró evitar y sancionar el uso de información privilegiada. Todo ello mediante una fórmula que permitió a las sociedades anónimas evitar un aumento tan grande en el número de directores. El debate más interesante se dio en relación con las empresas públicas. El Gobierno propuso la creación de un Consejo Superior de Empresas Públicas bajo cuya tuición funcionarían las empresas individuales. Se entendió que si el Consejo Superior era el representante del dueño, vale decir del Estado, le correspondía desempeñar un papel equivalente al de la Junta de Accionistas en el sector privado, de modo que debía designar a los directorios de las diversas empresas, correspondiendo a su vez a estos directorios, designar a los más altos ejecutivos de las mismas. Esta propuesta contrastaba con la normativa vigente que era dispersa en materia de composición de directorios y de acuerdo a la cual muchos de sus máximos ejecutivos eran designados por el Presidente de la República. Además en los directorios de Codelco, la gran

112 www.congreso.cl, Boletín 3.949-05 y comentarios del autor.

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empresa minera pública y Enami, con funciones de promoción y apoyo a la pequeña y mediana minería, eran miembros del directorio los ministros de Hacienda y Minería, norma que el Ejecutivo no propuso modificar. La comisión en esta materia concordó en que todas las empresas públicas debían quedar supeditadas al Consejo Superior, que los ministros no debían ser miembros del Directorio en caso alguno y que en ese Consejo Superior, debía haber una representación suficiente de los "accionistas minoritarios", representados lógicamente por la oposición política, dado que el Estado, vale decir el Gobierno, era el controlador. Para que esas personas fueran designadas con intervención de los dos bloques políticos, se propuso, finalmente, como fórmula de acuerdo que las designara el Presidente a propuesta del Senado. Se convino en que esos miembros independientes serian cuatro, dos afines a la Concertación y dos a la oposición, de los que sólo los de la oposición tendrían el carácter de representantes de la minoría. Esta fórmula, aceptada finalmente por el Ejecutivo, fue planteada por los miembros de la comisión al resto de los senadores de sus respectivas bancadas, obteniéndose así un respaldo unánime al respecto. Sin embargo, a un paso de estar el proyecto en condiciones de ser votado definitivamente en la comisión y ser enviado a la sala para su aprobación, se comenzó a gestar oposición a incluir a Codelco en la ley ya eliminar, al menos, al ministro de Minería de los directorios de Codelco y Enami. La creciente reticencia de las regiones mineras traspasada transversalmente a los senadores respectivos y, especialmente la oposición de la dirección de Codelco horadaron progresivamente el acuerdo alcanzado. Codelco afirmaba que por sus dimensiones y proyección internacional no debía quedar bajo la tutela del Consejo Superior. El tema de fondo era que Codelco aspiraba a decidir qué parte de sus utilidades se destinaría a financiar su programa de inversiones y qué proporción entregaría como dividendo al fisco, además de fijar libremente las remuneraciones de sus ejecutivos. El Ministerio de Hacienda se oponía absolutamente a esta pretendida independencia fiscal de Codelco, dado el porcentaje del total de los ingresos fiscales 9ue representaban esas utilidades, criterio compartido por toda la comisión. A Codelco tampoco le parecía bien que su máximo ejecutivo dejara de ser nombrado por el Presidente de la República y que la política general de la empresa, incluida la de inversiones, pudiera determinarla el Consejo Superior o un directorio de la empresa nombrado por aquel. El lobby de las regiones mineras interesadas en la independencia de la empresa de los dictados de Hacienda y en asegurar una mayor inversión de Codelco en ellas, produjo una gradual adhesión de las bancadas respectivas a sus posiciones, efecto que en particular logró producir y extender la dirección de Codelco (este libro no pretende tomar partido en esa discusión sino relatar y analizar los hechos acontecidos). Llevado el proyecto a la sala del Senado, fue rechazada la idea de legislar a comienzos de marzo de 2006, en los últimos días del Gobierno de Lagos, al faltarle un voto para reunir la mayoría calificada necesaria. De acuerdo a la normativa constitucional, ese rechazo significa que el Gobierno no puede insistir en el tema, antes de un año.

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Lo interesante en este caso es que un acuerdo político transversal que contaba con el apoyo oficial del Ejecutivo pudo ser deshecho por la acción de la más poderosa de las empresas públicas chilenas y la reacción solidaria de las regiones mineras. He aquí un caso particular de un poder de veto radicado, respecto de un tema específico, en la presión sumada de una empresa pública y de las tres regiones mineras del país. Ley Marco de Universidades Estatales113 (Categoría 4a) En las universidades estatales hicieron crisis dos problemas concretos que resultaba indispensable atender por vía legislativa. En primer lugar todas ellas se regían por estatutos dictados durante el Gobierno militar que se avenían mal con el nuevo entorno democrático del país. En segundo término, la aparición de las universidades privadas en la década del ochenta, la política de financiamiento universitario seguida por los gobiernos de la Concertación que les exigió producir ingresos propios para cubrir un porcentaje creciente de su presupuesto y el aumento espectacular del número de postulantes egresados de la enseñanza media generó una intensa competencia y las forzó a buscar financiamiento propio. Sin embargo, obstaculizaba gravemente su desempeño su dependencia del control ejercido por la Contraloría General de la República que les aplicaba restricciones similares a las que se imponían a los servicios fiscales, incluido el control ex-ante de contratos y gastos (trámite de Toma de Razón). Ante esta situación, el Ejecutivo presentó al Senado en julio de 1997 el proyecto de ley en comento que pretendía resolver estos dos problemas: vale decir flexibilizar la función contralora y autorizar a las universidades estatales a dictar sus estatutos, fijándoles al respecto un marco de condiciones que debían cumplir en materia de estructura y gobierno de la universidad, participación de los estamentos estudiantil y funcionario y régimen de personal. Finalmente, se facultaba al Presidente de la República para dictar los nuevos estatutos a propuesta de cada universidad, mediante decretos con fuerza de ley. Los dos objetivos que dieron origen al proyecto fueron positivamente acogidos por los miembros de la Comisión de Educación del Senado. Sin embargo, pese a aprobarse en esa comisión por unanimidad la idea de legislar, el proyecto naufragó en el curso de la discusión en particular, porque otros artículos dieron lugar a posiciones divergentes de los actores universitarios invitados y entre los propios parlamentarios, así como demandas de distinta naturaleza. En efecto, el proyecto al autodefinirse como "ley marco" propuso definiciones de universidad pública y de su misión, hizo referencia al financiamiento universitario y fijó un marco común para el gobierno universitario al que debían ajustarse los estatutos individuales que se dictaran. Se desencadenó en torno a estas y otras materias un debate extremadamente complejo en que se expresaron convicciones doctrinarias y políticas contradictorias, así como

113 www.congreso.cl, Boletín 2.054-04 y archivo del Senado (actas de Comisión de Educación).

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demandas de rectores, estudiantes, académicos, funcionarios universitarios y diversas ONG. Procuraremos, a continuación, enunciar sucintamente algunas de las materias objeto de controversia • La visión de la preeminencia de las universidades estatales en general y

de la Universidad de Chile en particular, sostenida por parlamentarios de la Concertación en oposición al concepto de igual estatus entre universidades estatales y privadas defendido por los senadores de derecha. En este punto afloró la hostilidad y menosprecio de algunos conspicuos senadores por las universidades privadas, fundamentalmente docentes a esa fecha, que nacieron en la época del gobierno militar. Desde esa perspectiva se adjudicaba a las universidades estatales una responsabilidad mayor (hacer investigación y comunicarse con la comunidad exterior). Además, se cuestionó el oculto fin de lucro de muchas de las universidades privadas (teóricamente se trataba legalmente de entidades sin fines de lucro) todo lo cual enturbió el debate y lo cambió de eje.

• La exigencia de quienes participaban de este pensamiento de que el

Estado debía asegurar un financiamiento suficiente a las universidades estatales, demanda entusiastamente compartida por los rectores de esas universidades, el personal de las mismas y las organizaciones estudiantiles. Este planteamiento resultaba inaceptable para un Gobierno comprometido con una gestión fiscal responsable.

• La demanda estudiantil por un aumento muy sustancial del Fondo

Solidario para Ayuda Estudiantil, posición respaldada por los directivos universitarios y por senadores diversos y rechazada por el Gobierno en cuanto a comprometer compromisos específicos en la materia.

• La confrontación entre quienes postulaban un régimen funcionario

estatutario rígido para las universidades estatales a semejanza de los funcionarios públicos y quienes, desde la derecha y de sectores de la Concertación, abogaban por una mayor flexibilidad, incluida la posibilidad de aplicar el Código del Trabajo (que norma las relaciones laborales privadas) al personal universitario.

• Posturas discrepantes respecto de la propuesta gubernativa de limitar la

participación estudiantil y funcionaria a un representante de cada estamento en el órgano colegiado superior de la universidad, objetada por los estudiantes y otros sectores.

• En el trasfondo asomaba el conflicto entre una visión liberal de libertad

de enseñanza, encarnada en estatutos libremente definidos por cada universidad, incluido su respectivo proyecto institucional, y la visión más dirigista de encomendarle y exigirle determinadas orientaciones y acciones.

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Las múltiples demandas y visiones encontradas que surgieron de los problemas enumerados y de otros más específicos vinculados a alguna universidad determinada, terminaron por paralizar definitivamente el proyecto que fue finalmente archivado, a petición del Gobierno, una vez iniciada la discusión en la sala del Senado ante la falta de respaldo evidenciada en la misma. Es esto un ejemplo de la presión sumada de actores políticos y sociales carentes de voluntad de negociación y compromiso, de por sí difícil de lograr dada la diversidad de temas y posturas, lo que dio lugar a que cada actor pudiese ejercer eficazmente su capacidad potencial de veto, ya sea a través de un voto negativo, ya sea por vía de la amenaza de un conflicto social que podría adquirir considerables proporciones. Algún tiempo después el Ejecutivo presentó un proyecto menos ambicioso, limitado a resolver los problemas urgentes, vale decir, los nuevos estatutos) y la flexibilización del control de la Contraloría, el que fue presentado y aprobado con votos de todas las bancadas y sin que se intentaran revivir las polémicas a que dio lugar el proyecto de ley marco. Esto enseña que en la elaboración de una agenda es necesario prever la naturaleza y grado de los conflictos posibles y evaluar si se tiene la fuerza política necesaria para superarlos. ALGUNAS CONCLUSIONES RELEVANTES Como dijimos al comienzo de este análisis del Sistema Político y de las Políticas Públicas en Chile desde 1990, la experiencia chilena es el fruto irrepetible de una multiplicidad de factores históricos, culturales, de circunstancias y coyunturas espacialísimas que hacen por demás aventurado pretender que nuestro caso -por el hecho de haber sido considerado exitoso en estos años- pueda ser visto como un modelo, un producto de exportación a terceros países. Eso no significa que la descripción y el relato de lo ocurrido en Chile no sea de interés para otros y, en particular, para nosotros mismos, pues la experiencia vivida y la naturaleza de nuestro sistema político dan pie a una multiplicidad de intuiciones, reflexiones y conclusiones que para Chile son útiles en la tarea siempre inconclusa de trazar nuestro propio devenir. En estos últimos años el país ha, vivido permanentemente las tensiones entre continuidad y cambio; entre Estado, mercado y regulación; entre coherencia nacional y descentralización; entre crecimiento y equidad y, en fin, un sinnúmero de materias respecto de las cuales es preciso tomar decisiones en el contexto del proceso de desarrollo nacional y del mundo global en que vivimos. El libro contiene innumerables análisis, descripciones, puntos de vista y evaluaciones desde la perspectiva del autor. Dado que a menudo "los árboles no dejan ver el bosque" se ha estimado conveniente concluir el trabajo con una síntesis de las materias y conclusiones de mayor relevancia. Destacadas con énfasis afirmativo marca la orientación del trabajo y las convicciones del autor resultantes del análisis realizado y de la experiencia vivida.

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Sólo quisiera agregar que la historia y la cultura importan y que no es posible explicar enteramente los desarrollos del presente sin considerar el legado histórico que proviene de los albores de la República. 1. Chile, como todo país, aspira a lograr el desarrollo, a integrarse a la elite

mundial de los países avanzados. Es indiscutible que ese estadio superior no se alcanzará sin un crecimiento económico sostenido. Al mismo tiempo, Chile aspira con creciente fuerza a lograr una mejor equidad, niveles de cohesión e integración social que fortalezcan el sentido de pertenencia a un todo común. De ahí que ya en 1990 definiéramos nuestro objetivo como de crecimiento con equidad.

2. El logro simultáneo de los objetivos económicos y sociales señalados

requiere como ingrediente esencial de estabilidad política, de la capacidad de la sociedad de gobernarse a sí misma en un contexto democrático vale decir, que la exigencia política que hace posible lograr fines económico-sociales de modo persistente es la gobernabilidad.

Por esta razón, el trabajo ha sido deliberadamente enfocado desde la gobernabilidad. Ciertamente, no es el único mirador posible, pero lo consideramos de trascendencia suficiente para haberlo elegido como el núcleo duro del estudio.

3. La gobernabilidad -fenómeno político por excelencia- no se da en el vacío sino que en el marco de instituciones y actores que conforman el sistema político y determinan su funcionamiento. Las instituciones y el respeto irrestricto a sus normas y a los roles que el sistema político les reserva, constituyen un elemento central que sirve de base a la gobernabilidad y son su sostén. Por su parte, los actores políticos y sociales relevantes operan también en el marco que dichas instituciones establecen y son ellos los llamados a respetarlas, pero conservan grados de libertad suficientes como para que su comportamiento también resulte decisivo, ya sea, para contribuir d actuar en desmedro de la gobernabilidad.

4. Para darle contenido -determinar el para qué- a la gobernabilidad, un

país necesita saber para dónde va, qué metas específicas se propone alcanzar y cuáles son los mecanismos / instrumentos que está dispuesto a utilizar para lograrlo. Dicho de otra manera, se requiere una estrategia de desarrollo que sirva de base a la agenda gubernativa en cualquier momento y también a la agenda país, vale decir, aquellos [mes y medios que son ampliamente compartidos y dan lugar a la formulación de políticas de Estado.

La aceptación por Chile de la globalización como un hecho del mundo contemporáneo, cuya existencia real sólo podemos constatar, y la consiguiente actitud de considerarla como un desafío cuyas oportunidades debemos aprovechar además de instalar defensas que reduzcan nuestra vulnerabilidad externa, ha sido determinante para dar al país una estrategia de desarrollo basada en la apertura al mundo, la

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liberalización de los mercados, los tratados de libre 'comercio, el regionalismo abierto y otros factores intervinientes.

5. Chile se ha caracterizado por una gran continuidad de sus estrategias políticas y de desarrollo, lo que, ciertamente, no es para sorprender a nadie, dado el hecho de que los cuatro presidentes elegidos desde 1990 lo han sido de una misma coalición, la Concertación de Partidos por la Democracia, lo que ha contribuido decisivamente a la gobernabilidad del país. Si el hecho se menciona aquí es para hacer notar que el desarrollo de un país requiere de un grado apreciable de continuidad. Un fenómeno recurrente en América Latina es que un Presidente electo suele llegar al gobierno con la pretensión de refundar el país, de hacer todo lo contrario que su antecesor. La necesidad de cambio y la aparición de temas nuevos siempre es evidente en todo país, pero en equilibrio con las necesidades de continuidad. Naturalmente, un proceso revolucionario se aleja de esta lógica, pero una de sus dificultades es su ambición de no dejar nada de lo pre-existente. Por esta razón, tales procesos raras veces son democráticos y corresponden a momentos de ruptura de los que difícilmente surgirá de nuevo la democracia en el corto plazo. El golpe de Estado producido en Chile en 1973 ilustra lo aquí aseverado.

6. La gobernabilidad requiere de mayorías estables de gobierno, ya sea de

un partido solo o de una coalición como es el caso de Chile. Es la mayoría de gobierno la que sustenta la continuidad de la estrategia de desarrollo adoptada. Las coaliciones de gobierno estables son, además, la única forma de reducir la incertidumbre inherente a la democracia derivada de los procesos electorales y la alternancia en el poder. Sólo así las políticas públicas (legislativas o no) podrán tener la continuidad necesaria para que las políticas económicas sean exitosas y para que las políticas sociales tengan un desarrollo suficiente como para consolidarse y generar los impactos deseados.

7. La estrategia de desarrollo tiene necesariamente que ser pro

crecimiento, puesto que sin los recursos que éste da' al Estado y a la economía en general no hay sustento posible para políticas sociales integradoras pro equidad. El desafío fundamental es lograr máxima compatibilidad entre las políticas de crecimiento y de cohesión, social, lo que requiere atender a los mecanismos más eficaces en cada caso particular y evitar caer en la trampa ideológica de discutir en abstracto y de modo ideológico el rol de Estado, del mercado y de la regulación a propósito de cada problema particular. Adicionalmente, esto significa entender que el dilema que se suele plantear no es simplemente de Estado versus Mercado, entendiendo la regulación como otra forma de intervención estatal. Para que efectivamente exista en relación a determinados asuntos, una tercera vía debe concebirse cualquier forma de regulación como pública (objetiva y despolitizada) y no como regulación gubernativa.

8. Es indispensable, una vez logrados los mínimos de protección social

aceptables, buscar la forma de sustituir o complementar, al menos

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parcialmente, el intento de reducir las desigualdades (por la vía tributaría u otra) por políticas de cohesión social. Las personas seguirán siendo inevitablemente desiguales en términos económicos y en sus respectivos roles sociales, aunque puedan disminuirse las diferencias y establecerse redes de protección social de corto plazo (seguro de desempleo) y largo plazo (sistema previsional) más adecuados como expresión del esfuerzo solidario de la sociedad. Continuará siendo importante la educación de acceso universal e igual calidad como agente fundamental de la movilidad social y la igualdad de oportunidades. Sin embargo, debe tratar de darse un paso más, que consiste en lograr cohesión social, vale decir, acrecentar el sentido de pertenencia a un todo común. Para lograrlo se requiere que como ciudadanos las personas sean efectivamente iguales en sus derechos a través de políticas contrarías a la discriminación, la segregación y del uso de recursos simbólicos de unidad.

9. Contribuyen a la gobernabilidad la existencia de un número moderado

de partidos de naturaleza programática y respetuosos de sus jerarquías internas, capaces de cumplir efectivamente con su función de articular) y agregar las demandas sociales, abiertos al diálogo (vale decir, no encerrados en posiciones ideológicas rígidas) y dispuestos al acuerdo. Para lograr esto último, deben entender la política como el arte de lo posible en el contexto de una sociedad diversa en la que coexistan múltiples cosmovisiones, doctrinas y juicios acerca de la realidad contingente.

Los partidos que reúnan en grado suficiente las características anteriores tendrán la capacidad de buscar y ampliar permanentemente acuerdos básicos respecto de elementos esenciales, es decir, podrán contribuir a la construcción y aplicación de consensos.

10. Determinante en la configuración de los partidos es el sistema electoral, que desde la perspectiva de la gobernabilidad debe propender a que se desarrolle un sistema de partidos, moderados en número y dotado de las características de cobertura nacional, disciplina y otros antes mencionados.

La más fundamental de las certezas democráticas está dado por la legitimidad de los procesos electorales y la confianza en sus resultados. Una primera tarea de toda democracia en lograr que el desarrollo y control de los actos electorales esté revestido de condiciones y formalidades que las hace inmunes a sospechas de manipulación o fraude. Este factor de certeza contrarresta la incerteza inherente a la democracia cuál es el resultado de las elecciones. La gobernabilidad no se ve favorecida por un sistema electoral altamente proporcional que hace justicia a la igualdad de representación a costo de la proliferación de partidos, de su atomización interna y de la consiguiente dificultad de formación de coaliciones y mayorías de gobierno.

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Esta afirmación no significa que sea conveniente el sistema binominal que nos rige. Sus inconvenientes son muchos y graves como se ha reiterado ya tantas veces y como se señala también en este estudio (excluyente, diferencia sideral en el valor del voto de los ciudadanos con subrepresentación urbana, falta de competencia, el adversario principal de cada candidato suele ser su compañero de lista, etc.). El punto está en que es perfectamente posible conservar su gran mérito que es su contribución a la gobernabilidad a través del fortalecimiento (a decir verdad congelamiento) de las dos coaliciones existentes, reduciendo o eliminando algunas de sus deficiencias. Por ejemplo, un sistema proporcional moderado de tres o cinco escaños por circunscripción y más candidatos que cargos, además de parlamentarios supernumerarios en favor de partidos que no obtengan representación directa pero logren más que, digamos, el 5% de votación nacional, podría ser la base (no la única por cierto) de un sistema alternativo.

11. La legitimidad de los procesos electorales se suele ver también seriamente afectada por el financiamiento de las campañas electorales. Sin perjuicio del complejo debate respecto de los aportes de las empresas privadas, un paso indispensable en esa dirección es el financiamiento público de las campañas políticas, reforma introducida en Chile sólo el año 2003. Esta reforma, a pesar de todas las dificultades de asignación de recursos escasos, tiene una prioridad política que obliga a destinarle medios suficientes.

12. Además del sistema electoral vigente la negociación política entre

Gobierno y oposición es detonada obligatoriamente en Chile por las supermayorías exigidas institucionalmente respecto de materias sensibles (mayoría absoluta, 4/7 ó 2/3). Se trata de temas cuya implantación y consolidación resultan más sólidos y legítimos si cuentan con el apoyo de una mayoría significativa. Los quórum especiales consagrados en la Constitución son objeto de serios cuestionamientos por quienes sostienen que la democracia se construye sobre la base de que la mayoría manda, aunque esa mayoría sea de un solo voto, porque de eso se trata la democracia, el gobierno de la mayoría. Si se considera que mayorías estrechas son a menudo producto de contingencias menores (la ausencia de un parlamentario, por ejemplo), que cuando la diferencia entre las fuerzas de gobierno y oposición es pequeña y la oposición representa una fracción apreciable -aunque minoritaria del país- se deberá convenir en la sensatez de las supermayorías (se pueden discutir los porcentajes), única forma de dar a ciertas innovaciones, cambios o reformas el sólido sostén político-social que requieren para su efectiva implantación.

Entiendo, en definitiva, que las supermayorías no son sino la expresión institucional de la búsqueda de consensos como factor positivo para la gobernabilidad.

13. En ese mismo sentido, es vital que se desarrolle y fortalezca el pluralismo de los medios de comunicación de masas, única forma de

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asegurar una "cancha política pareja". El caso de TVN, televisión estatal no gubernativa y de la franja electoral gratuita obligatoria de televisión son en este sentido hechos positivos que han contribuido a la solidez de nuestro sistema político. El pluralismo de los medios, al menos en lo informativo (más allá de las líneas editoriales de cada medio) es condición necesaria para el desarrollo fluido de los procesos políticos.

14. Cuando un sistema político presenta una multiplicidad de capacidades)

puntos de veto (o al menos de fuerte presión) como es el caso de Chile, el cumplimiento de la agenda gubernativa y, por tanto, la gobernabilidad, se pueden ver negativamente afectadas. Sólo una férrea disciplina de la coalición gobernante (que no está en absoluto garantizada como se ha visto en estos días, agosto de 2007 en nuestro país) o una gran flexibilidad para negociar acuerdos con la oposición compartiendo los beneficios político mediáticos con los adversarios y acumulando en una nueva síntesis planteamientos sustantivos diferentes, permitirán al Gobierno lograr un porcentaje de éxitos legislativos suficientemente elevados para que su gestión sea positivamente evaluada. Entiendo que la opinión ciudadana normalmente interpreta la aprobación de un proyecto de ley como un éxito gubernativo y su rechazo como un fracaso.

15. El punto anterior nos conduce a sostener de manera categórica que no

hay más régimen democrático que la democracia representativa. Se han producido diversas propuestas en relación a diversas formas de "democracia directa", vale decir, fórmulas de decisión política que dejan de lado las instituciones formales y normales de la Democracia para acudir de modo más directo al apoyo ciudadano como forma de lograr objetivos que son imposibles de alcanzar en el marco de la institucionalidad con sus múltiples puntos y capacidades de veto a favor de diversos actores políticos y sociales.

En esa perspectiva surgen las demandas de plebiscitos nacionales, de gobierno ciudadano o empoderamiento ciudadano, tesis vagamente planteadas, pero que apuntan al mismo objetivo de saltarse las restricciones institucionales, las imperfecciones o intereses propios de los partidos políticos, el poder empresarial u otras limitantes. Este análisis ha adoptado una posición totalmente contraria a todo mecanismo de democracia directa -salvo en lo que respecta a plebiscitos locales referidos a temas cercanos al interés y conocimiento directos del ciudadano-. Por una parte, no es posible realizar plebiscitos respecto de materias no susceptibles de ser reducidas a alternativas simples de sí o no. En segundo lugar, los plebiscitos son conducidos en campaña por minorías organizadas que recurren a las emociones más primarias del ciudadano, alejándose de la sustancia del tema. Por último, y este factor me parece el más importante, el pronunciamiento directo de los ciudadanos, obviamente por simple mayoría porque no es imaginable que se aplique un quórum especial de mayoría a una expresión popular universal, introduce a la democracia factores de incertidumbre erráticos

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e inesperados que perturban sus procesos de desarrollo. Basta la incertidumbre propia de la democracia, producto de los actos electorales que se celebran en fecha y con objetivos claros y conocidos. Por fin, el empoderamiento ciudadano implica el alto riesgo de cuestionar o reducir la legítima función articuladora de las demandas sociales que corresponde a los partidos políticos.

16. En la misma línea del punto anterior, un factor clave para el buen funcionamiento de la democracia representativa es crear las condiciones e incentivos para realzar el estatus y rol especifico del Parlamento, el que no es un actor de menor relevancia por tratarse de un régimen presidencial. Hemos destacado la capacidad del Parlamento chileno y su destacado rol en la formación y perfeccionamiento de la ley pese a la baja auto evaluación que los parlamentarios chilenos hacen de su propio rol.

Al realzar el rol del Parlamento, cosa que este estudio en su análisis de diversos proyectos de ley ha puesto de relieve, se acentúa al mismo tiempo la participación institucionalizada de la oposición política y de los actores sociales en el desarrollo de la agenda gubernativa y el consiguiente proceso de formulación de políticas públicas. Incentivar y desarrollar nuevos mecanismos en este sentido fortalecen la participación democrática y contribuyen a hacer realidad la noción de que el desarrollo del país es un proceso que nos compete a todos. En todo caso, es conveniente insistir que; no se trata tanto de sus facultades constitucionales, las que por cierto importan, como de las capacidades del Congreso y de los parlamentarios. Cuando existen legisladores profesionales en su seno, comisiones parlamentarias formales permanentes, diálogo sistemático en esas comisiones con expertos y sectores interesados, como los procedimientos que hemos descrito en este trabajo, el Parlamento estará en condiciones de desempeñar el rol que les corresponde. La alta evaluación que el libro editado por el BID hace del congreso chileno, es una consecuencia de que posee las características señaladas.

17. Chile es una demostración clara de que el avance sostenido hacia el desarrollo sólo es posible si se destierra el populismo, cosa que en nuestro país ha ocurrido porque episodios negativos de nuestra historia indujeron una verdadera mutación cultural en la clase política y los ciudadanos, de modo que el cuidado estricto de los equilibrios macroeconómicos y la conciencia de que el progreso no se alcanza con promesas utópicas imposibles de cumplir más allá de un primer momento, se ha convertido en un axioma de la acción política. Es este otro factor que lleva a realzar la democracia representativa porque el populismo florece en las experiencias de democracia directa, en la comunicación directa entre un líder carismático y su pueblo, fórmulas políticas que no pasan de constituir una ficción de democracia.

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18. Uno de los factores que mayor peso ha tenido en la responsabilidad y seriedad de la política económica es la existencia de entes autónomos independientes del poder político, que han despolitizado a sectores sensibles de la acción pública dándole mayor certidumbre y confianza y tras pasándoles desde la política la resolución de cuestiones delicadas, a menudo susceptibles de fuerte presión social. Es el caso del Banco Central de las superintendencias reguladoras, de la Fiscalía Nacional Económica, del Tribunal de Libre Competencia y otras entidades similares.

19. Un rol fundamental ha desempeñado también en nuestro país que la

solución de controversias se canalice estrictamente por vías institucionales dispuestas al efecto. Los tribunales de justicia y el Tribunal Constitucional son en ese sentido entidades cuya autonomía y atribuciones le permiten desempeñar ese papel con total respeto a sus veredictos. A menudo sus fallos, así como las acciones de los entes económicos autónomos señalados en el punto anterior, no han sido del agrado de los afectados negativamente por tales desenlaces, quienes incluso han manifestado su desacuerdo con ellos o con las reglas del juego que los provocaron. Sin embargo, siempre se ha respetado la decisión respectiva, sin perjuicio de los intentos de cambiar la normativa, pero siempre dentro de los parámetros fijados por el conjunto de las reglas del sistema político y de los procedimientos de cambio que este indica. En suma, en la solución de controversias, el arbitraje de conflictos se ha producido dentro de los marcos institucionales.

Esta conducta de respeto irrestricto a la legalidad vigente genera un clima de confianza y certidumbre que permite a las personas y empresas tomar decisiones en condiciones de predictibilidad.

20. La gobernabilidad requiere de coherencia y correlación internas del Poder Ejecutivo para llevar adelante la agenda gubernativa y sortear con éxito, tanto el proceso de formulación de políticas públicas como la posterior implementación y evaluación de las mismas. La experiencia chilena permite destacar, al menos, los siguientes aspectos centrales.

• Un mecanismo de coordinación interministerial permanente de

radicación, responsabilidad y funcionamiento conocidos. Ese rol ha sido desempeñado en Chile por la Secretaria General de la Presidencia, por el llamado "segundo piso de asesores presidenciales" o por el conjunto de ministros políticos.

• Una acción gubernativa eficaz requiere de una alianza explícita entre los

ministros políticos más relevantes y el ministro de Hacienda o quien sea la máxima autoridad económica del país. Esa alianza ha de constituir la columna vertebral de un Gobierno, sin perjuicio evidentemente del liderazgo del Presidente de la República que debiera nombrar las personas que han de desempeñar esos cargos, tomándose en cuenta la necesidad de producir la relación estrecha que hemos indicado.

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• Es indispensable en el desarrollo de la gestión pública generar una interacción permanente y procesos de fertilización recíproca entre políticos y tecnócratas, normalmente distantes entre sí y que poseen recíprocamente visiones más bien negativas del otro. Los políticos necesitan conocer con más precisión las restricciones de la realidad y las consecuencias objetivas de determinadas normas o acciones de política pública. Por su parte, los tecnócratas (en su mayoría economistas) requieren de una mayor comprensión de los fenómenos políticos y sociales para tomarlos deliberadamente en cuenta en la formulación de sus propias propuestas. En suma, es preciso compatibilizar la racionalidad técnica con la racionalidad política para permitir el desarrollo de una agenda consistente.

• Es indispensable impedir la captura del Estado o de sectores u

organizaciones específicas de la administración pública por intereses corporativos o partidos políticos. Cuando un partido convierte a determinada entidad en su "coto de caza" se afecta negativamente la legitimidad del sistema y la eficiencia de la acción gubernativa.

21. La implementación de las políticas públicas, tópico al que este libro no

ha podido prestar mayor atención, es un aspecto central para el cumplimiento de una agenda gubernativa y para la eficiencia del Estado. Basta señalar que muchas políticas se entramparon en la fase de implementación tanto por problemas de gestión como por la acción política de quienes fueron contrarios a la aprobación de determinada política y procuran impedir su cabal cumplimiento.

22. La modernización del Estado, tanto en el sentido de desarrollo de una

cultura de atención al usuario en sustitución de la autorreferencia que suele caracterizar a la burocracia tradicional, como a la introducción pIena de los avances espectaculares de la tecnología de la información y demás elementos de la sociedad del conocimiento, constituyen tareas permanentes que en Chile han ido adquiriendo progresivamente mayor dinamismo y centralidad. A lo anterior se suman las exigencias perentorias por transparencia y probidad; es éste quizás uno de los desafíos más importantes que enfrenta nuestro sistema político y, por tanto, la gobernabilidad del país. Chile siempre ha tenido una reputación de probidad. Si se duerme en sus laureles la legitimidad de nuestro sistema político puede verse perforada con imprevisibles consecuencias.

Por fin, en este terreno, la introducción de incentivos ligados al desempeño, la evaluación permanente de programas y personas, son exigencias en que hemos de avanzar pero en relación a las cuales debemos acelerar la marcha, venciendo la inevitable resistencia de los intereses corporativos defensores del statu quo.

23. Por último, el análisis que hemos efectuado respecto de la tramitación de

diversos proyectos de ley presentados por el Ejecutivo en este periodo demuestra que llevar adelante una agenda gubernativa es una tarea de gran envergadura en que no es realista aspirar a porcentajes de éxito

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cercanos al 100%. La diversidad creciente de los actores políticos y sociales intervinientes en los procesos democráticos, la complejidad de los problemas, las veleidades incontrolables para países individuales de los acontecimientos internacionales, configuran situaciones que hacen ilusoria la pretensión tecnocrática o de líderes voluntaristas de imponer una agenda óptima que solucione todos los problemas en la forma deseada, por los gobernantes. Vivimos en un mundo de adaptación a las circunstancias, de negociación entre sectores que tienen valores, intereses y convicciones diferentes. Es decir, en la Democracia reinan las soluciones político-técnicas sub-óptimas, el mundo de los second best que es lo máximo a que podemos aspirar.

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