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Polticas pblicas:una introduccin

a la teora y la prctica*

sta obra fue publicada porprimera vez en ingls en 1995

y traducida al espaol en 2007 por laFacultad Latinoamericana de Ciencias

Sociales (Flacso), sede Mxico. Noporque la traduccin al castellanose haya hecho doce aos despus,la obra pierde vigencia; al contrario,cuenta con la fuerza acadmica y lasaportaciones suficientes para con-

vertirse en un clsico de la literaturaen el campo de las polticas pblicas.La versin que hoy se resea consta

de dos partes: la primera, constituyeel trabajo que originalmente fue lapublicacin en ingls de Wayne

Parsons. En la segunda, un grupode acadmicos de Amrica Latinase dan a la tarea de reflexionar unconjunto de polticas pblicas en el

campo concreto de los pases latinoa-mericanos. La presente resea seenfoca a la primera de estas partes,o sea al trabajo de Parsons, pidiendodisculpas a los otros autores, perodebido al volumen de la obra es difcilexternar comentarios acerca de todoslos trabajos.

caractersticasestructuralesdelaobra

El trabajo de Parsons se componede 684 cuartillas divididas en cuatrocaptulos y constituye una revisinexhaustiva, un recorrido amplio porlas teoras sociales relacionadas con

las polticas pblicas, a partir de

Santos Lpez Leyva**

E

* Polticas pblicas: una introduccin ala teora y la prctica de las polticas pblicas,

Wayne Parsons, Mxico, Mio y Dvila, 2007.** Facultad de Economa y Relaciones

Internacionales, Universidad Autnoma deBaja California. Correo electrnico: slleyva@

hotmail.com.

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1645 referencias bibliogrficas deautores cuyos trabajos han abonadoal engrandecimiento terico y meto-dolgico de las disciplinas relacionadas

con esta temtica.En primer lugar, se advierte que

la obra es un excelente texto paraalgunos cursos de ciencias sociales:polticas pblicas, ciencia poltica,economa y sociologa, pues cadauna de estas disciplinas es tratada conun puntual rigor cientfico. Su formade abordar los temas lo convierte en

un excelente acompaante para elprofesor universitario en diferentescursos. Desde una perspectiva peda-ggica, cada apartado se inicia con loque denomina textos clave, referenciasdidcticas obligadas para ampliar cadauno de los temas y brindar al estudianteuna visin ms amplia acerca de losdiferentes tpicos abordados. Junto a

ello, ofrece una perspectiva semnticade los principales trminos que semanejarn en ese punto temtico.

Acertadamente, la traductora alcastellano, Atenea Acevedo Aguilar,

y los editores de esta versin, IrmaMndez de Hoyos y Tomislav LendoFuentes, reconocen que algunos con-ceptos manejados por el autor son

de difcil comprensin en espaol, deah su preocupacin por clarificar latraduccin y acercarla ms a su originalen ingls; por tal motivo, presentan unalista de 26 trminos que consideran dedifcil correspondencia en castellano,ofreciendo su equivalente, lo quefacilita la lectura y facilita el enten-dimiento de la misma.

Otro elemento que hace al libropedaggicamente accesible, es laadecuada y bien colocada cantidadde esquemas y diagramas que vienen

a clarificar en forma extraordinaria lasideas manejadas.

A lo largo de la obra se presentanuna serie de ventanas con diferentestipos de letra, enmarcadas y resaltadasen negritas, en las cuales ofrece defini-ciones de conceptos, biografas deautores, resmenes de textos clave,relaciones entre teoras y un pequeo

desarrollo histrico de las mismas. Conla acumulacin de estos elementos,aunque se encuentran diseminadosa lo largo de los captulos, se vainformando al lector, construyendoun resumen y atendiendo la partedescriptiva de la obra.

elcapitulado

Al intentar una revisin del contenidocapitular de la obra, es necesario resal-tar que los cuatro pasos que llevana la instrumentacin de una polticapblica se ven reflejados en el ordende los captulos: las posibilidades yenfoques se atienden en el primer

captulo, las posibles alternativas desolucin a los problemas de polticaspblicas son tratadas en el segundo,la toma de decisiones en el tercero

y, en el ltimo, la instrumentacin yevaluacin de las polticas aplicadas.Un intento de resumen del capituladose presenta a continuacin.

El captulo I, titulado Meta anlisis.Analizar el anlisis, como su nombre

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lo indica, se encarga de analizar losdiferentes anlisis y planteamientosque sobre polticas pblicas se hanrealizado, partiendo por establecer los

alcances de lo pblico y las polticascomo conceptos, donde se despeja laidea de polticas los editores encastellano haban mencionado laexistencia de profusas dificultades paraentender y manejar dicho concepto ennuestro idioma, debido a la dicotomade la palabra. En cuanto a enfoques,resaltan las aportaciones de cuatro

autores: Harold Lasswell, HerbertSimon, Charles Lindblom y DavidEaston, las cuales aparecen a lo largode la obra. El autor nos remite a estastemticas atendiendo a cinco marcosde anlisis: la economa del bienestar,la eleccin pblica, la estructura social,el procesamiento de la informacin

y la filosofa poltica. En cuanto a la

construccin de marcos filosficos,la direccin es hacia los estudiosde Maquiavelo y Bacon, Bentham yStuart Mill, James y Dewey, Rawls yNozick, Karl Popper y Hayek, Etzioni

y Habermas. Este captulo se encargatambin de realizar el anlisis de losdiferentes mapas tericos, los modelosde polticas pblicas, brinda un repaso

de paradigmas de sustento y dibuja losmapas de procesos de instrumentacinde las polticas pblicas. El ltimoapartado del captulo se dedica a laexplicacin de los alcances y conte-nidos de los tres captulos restantes,dibujando as las temticas siguientesde la obra.

Meso-Anlisis. Anlisis de ladefinicin del problema, el estable-

cimiento de la agenda y la formulacinde polticas pblicas es el ttulodel captulo II y engloba todos loselementos definitorios de una poltica

pblica. Parte por reconocer quelas polticas pblicas se encargande resolver problemas sociales; portal motivo, en el primer apartado seencuentran los enfoques para el anlisisde este tipo de problemas, haciendo elintento por marcar tres etapas que sepueden decir histricas, empezandocon el positivismo y el funcionalismo

con la representacin de Durkheimy Talcontt Parsons. Un buen espaciolo dedica a los enfoques sociolgicosde atencin a los problemas sociales

y, un tercero que se puede deciren la poca actual, a los medios decomunicacin masiva y la construccinde problemas.

Un segundo apartado nos remite

a la opinin pblica y las polticaspblicas, lo cual est relacionado conla idea de smbolos; es ms importantela percepcin que tiene la sociedad deque los problemas se estn atendiendo

y se estn resolviendo, que la propiasolucin de los mismos. La definicin

y el control de la agenda es otrotema de este captulo. Es indudable

que la definicin de la agenda estrelacionada con el poder, pues comosealan algunos autores, sta queda enel meollo de la poltica. El siguienteapartado se encarga de las tipologasde las polticas pblicas, estableciendopolticas distributivas, redistributivas

y normativas. El proceso de las pol-ticas pblicas est esencialmenteorientado por las demandas y las

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opiniones pblicas; esto constituyela base del pluralismo, otro de losenfoques planteados en el captulo.En la idea de hegemona de Gramsci

y en la Escuela de Frankfurt sustentalas teoras crticas de las polticaspblicas. De manera poderosa llamala atencin la forma en que tratael poder del conocimiento en ladefinicin de una agenda de polticaspblicas, insistiendo en el peso de losprofesionales para la definicin deagendas de poltica para la atencin a

problemas sociales, y el afianzamientode los think tanksen los procesos deformulacin de modernas bases parala definicin de polticas pblicas.

Este captulo tambin atiende laformacin de redes, corrientes deopinin y coaliciones para la atencina las polticas, insistiendo en quecobran mucha importancia, en la

sociedad actual, los enfoques de redesy las perspectivas de las comunidades.Instala en forma precisa un elemento

venido desde la economa, el quese refiere a los lmites, donde elmeollo del problema son las fronterasde posibilidades de produccin; enesta definicin desempean un papelcentral las instituciones; por tal motivo,

seala que es el institucionalismola corriente de pensamiento que seencarga de estudiar y establecer losalcances reales de un sistema depolticas pblicas.

En la formulacin de polticas nopueden quedar por fuera los parmetrosinternacionales establecidos con losprocesos de globalizacin, lo cual se

manifiesta en todos los mbitos de lasociedad.

El captulo ms extenso es eltercero, Anlisis de las decisiones.

Anl isis de proceso de toma dedecisiones y anlisis de las polticaspblicas para la toma de decisiones.Empieza por definir seis marcos ycontextos disciplinarios para la tomade decisiones, donde se encuentranlas ciencias polticas, la sociologa, lateora organizacional, la economa,la psicologa y la administracin.

Tambin insiste en los enfoquesdesde el poder con el elitismo, elpluralismo, marxismo, corporativismo,profesionalismo y la tecnocracia.

Un tercer apartado lo enfila haciala racionalidad con dos ideas funda-mentales: la racionalidad econmica yla formulada por las teoras sociol-gicas de la organizacin y la sociedad

industrial. Otro enfoque es el de lateora de la eleccin pblica en la to-ma de decisiones, donde se incluyenlas teoras gerenciales que tanto augehan tomado en las polticas pblicas.En el quinto apartado aborda el ins-titucionalismo, considerando trestipos del mismo: el sociolgico, eleconmico y el poltico. El anlisisde polticas pblicas y decisionespblicas es un apartado que dedicaun amplio espacio, pues consideraelementos como las asesoras, el con-texto del desarrollo organizacional, lademocracia, los modelos de planea-cin, la investigacin de operaciones yel anlisis de sistemas, los indicadoressociales y los estudios de impacto.

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Tambin presenta tcnicas cualitativaspara la toma de decisiones. El siguienteapartado lo dedica a explicar la nece-sidad que tiene el poder poltico de

lograr una gobernanza ordenada. Enel ltimo apartado hace una crtica alanlisis de las polticas pblicas.

El cuarto captulo, Anlisis dela implementacin de los resultados.

Anlisis de la implementacin, laevaluacin y el cambio tcnico, re-

visa la puesta en prctica de las po-lticas. Como su nombre lo indica, la

preocupacin de este captulo estenfocada hacia la implementacin yevaluacin de las polticas y lo divideen los siguientes apartados:

Implementacin. Revisin de los dife-rentes enfoques para el anlisis de laejecucin o puesta en prctica de laspolticas pblicas.

Sistemas de implementacin y resul-

tados. Revisin de las vas para elanlisis de la implementacin a partirde la combinacin de instrumentos,instituciones y valores implicados enla implementacin de las polticaspblicas.

Evaluacin. Revisin de cmo evaluar,auditar, valorar y controlar las polticaspblicas y a las personas responsablesde su implementacin.

Cambio y continuidad. Consideracionesde diversos enfoques para estudiar laforma en que ocurren los cambios enlas polticas pblicas.

Promesas y desempeo. Evaluacin delos impactos y de los resultados de laspolticas pblicas.

algunasreflexionesgenerales

Es importante resaltar la pertinenciade la obra en estos momentos enque la crisis que afecta a todos lospases del mundo. Es de beneficioreflexionar en torno a las ideas deMaquiavelo, quien ubica los mejores

momentos para terminar una polticay, por tanto, para iniciar polticasnuevas, cuando se presenta una crisiso recin se arriba al poder. En EstadosUnidos se conjugan los dos factoresmarcados por el florentino, por tanto,es ineludible el cambio de polticas.Para el caso de Mxico, tenemos ungobierno que casi ha llegado a la mitad

de su mandato, pero est presente lanecesidad de reorientar las polticas,esto por motivo de la presencia dela crisis. Para los estudiosos de estatemtica, ante la realidad que nosenvuelve, la presente obra es unaconsulta obligada, ya que ofrece lasreferencias tericas y metodolgicasque pueden explicar estos cambios

en las polticas.A la hora de la instrumentacin

de las polticas, nos recuerda Parsons(p. 629) que:

Los problemas de las polticas p-

blicas son altamente contextuales y

contingentes; se definen y enmarcan a

travs de determinadas circunstancias

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y configuraciones histricas, por ende,

cualquier solucin tiene que tomar

en cuenta esta contingencia, la cual

incluye la forma en que se perciben,

interpretan e incluso manipulan losproblemas por parte de los actores del

proceso de polticas pblicas.

La instrumentacin de polticasresponde a un momento, a unarealidad y a una situacin. En esteaspecto se ha querido equiparar lainvestigacin en ciencias sociales

con la investigacin que se haceen la ciencias naturales, donde losresultados pueden ser aplicados enforma inmediata y el desarrollo y laaplicacin del conocimiento puededarse en un proceso continuo. Parsonsnos recuerda que esto no es ciertoen ciencias sociales, donde hay quetomar en cuenta que el aprendizaje

humano y la instrumentacin de estosaprendizajes responden a dinmicaseminentemente sociales.

El autor reconoce que el campodisciplinario de las polticas pblicasconstituye un dominio cientfico h-brido. En este proceso de hibridacinentran varias disciplinas: ciencia poltica,economa, administracin, sociologa,

psicologa y otras, como la historia.

Los campos disciplinarios hbridosson resultados de fragmentacionescientficas, muchas de las cuales nollegan a hibridar; sin embargo, en el

caso de las polticas pblicas se tieneun proceso de hibridacin exitoso.

A lo largo de la obra se observa lapreocupacin del autor por tratar enforma equilibrada y con una presenciaconstante, desde la concepcin hastala instrumentacin y evaluacin de laspolticas pblicas, las relaciones entreel conocimiento y el poder, haciendo

de estos elementos el corazn de suobra continuando con la tradicinde Harold Lasswell en el campo dela formulacin e instrumentacin delas polticas pblicas. Una obra deesta naturaleza domina el amplioespectro de las polticas pblicasdesde su concepcin, instrumentacin

y evaluacin de las mismas. Por ello,

hay que reconocer que es un trabajoque estaba faltando en Mxico.

Hay que agradecer a la FacultadLatinoamericana de Ciencias Socialespor la atinada decisin de traducir

y editar tan importante obra. Lossectores acadmicos relacionados conestos campos disciplinarios estamos endeuda con esta institucin.