Políticas públicas y desplazamieno forzado en Medellín

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* La presente reflexin se realiza en el marco de dos proyectos de investigacin: Diseo y formulacin de una poltica pblica sobre desplazamiento forzado en el Departamento de Antioquia. Instituto de Estudios Polticos-Universidad de Antioquia, en convenio con el Departamento Administrativo de Atencin a Desastres (DAPARD)-Departamento de Antioquia y la Organizacin Mundial de Migraciones (OMS), Medelln, 2006; y Diseo y formulacin de una poltica pblica sobre desplazamiento forzado para la ciudad de Medelln. Instituto de Estudios Polticos-Universidad de Antioquia, en convenio con la Secretara de Bienestar Social-Municipio de Medelln y ACNUR, Medelln, 2007.** Antroploga, Magster en Ciencia Poltica. Profesora e investigadora del Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. E-mail: [email protected]*** Trabajador Social. Profesor e investigador del Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. E-mail: [email protected]**** Trabajador Social, Magster en Ciencia Poltica. Profesor e investigador del Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. E-mail: [email protected]

Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35, Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

Las polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local:

la experiencia de diseo y formulacin de las polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en el departamento de Antioquia y la ciudad de Medelln*

Gloria Naranjo Giraldo**Juan Esteban Lopera Morales***

James Granada Vahos****

Resumen

El presente artculo se orienta a nutrir el estudio politolgico de la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia. Este ejercicio se realiza desde el marco de anlisis de las polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local. Se presenta, en primer lugar, un apartado sobre la reconceptualizacin en torno a las polticas pblicas, abordando lo que ha sido su anlisis, su hechura, sus redes y la gobernanza local. El segundo apartado, se ocupa de la recontextualizacin de las redes de poltica pblica y gobernanza local en contextos como los de Amrica Latina y Colombia, sealando la existencia de redes de clientelismo poltico, redes polticas socioblicas, y de redes de accin poltica comunitaria y social. En tercer lugar, se presentan las polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local, y se retoma la experiencia de diseo y formulacin (hechura), de las polticas pblicas de desplazamiento forzado en el Departamento de Antioquia y la ciudad de Medelln en Colombia. Por ltimo,

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Estudios Polticos ISSN 0121-5167 N 35, Medelln, julio-diciembre de 2009: pp. 81-105

Gloria Naranjo / Juan Esteban Lopera / James Granada

se sugieren algunas conclusiones sobre las posibilidades del anlisis de polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica.

Palabras clave

Polticas Pblicas; Desplazamiento Forzado; Hechura de Polticas Pblicas; Redes de Poltica Pblica; Gobernanza Local.

Fecha de recepcin: 23 de septiembre de 2009 Fecha de aprobacin: 30 de octubre de 2009

Cmo citar este artculo

Naranjo, Gloria; Lopera, Juan y Granada, James. (2009, junio-diciembre). Las polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local: la experiencia de diseo y formulacin de las polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en el Departamento de Antioquia y la ciudad de Medelln. Estudios Polticos, 35, Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia, (pp. 81-105).

Territorial Public Politics as Networks of Public Policies and Local Governance: the Experience of the Design and Formulation of the Public Policies on Forced Displacement in the Department of Antioquia and the City of Medelln

Abstract

The present article is oriented to the nutrition of the political study of the public policies on forced displacement in Colombia. This exercise is carried out from the framework of analysis of territorial politics as public policy networks and local governance. The article presents, in the first place, a section on the re-conceptualization of public policies, focusing on their analysis, their creation, their networks and local governance. The second part, examines the re-contextualization of public policy networks and local governance in contexts such as those of Latin America and Colombia, indicating the existence of political patronage systems, socio-military political networks, and networks of common political and social action. In the third part, territorial politics are presented as public policy networks and local governance, and the experience of the design and formulation (creation) of the public policies on forced displacement in the Department of Antioquia and the city of Medelln in Colombia are examined. Finally, some conclusions are suggested on the possibilities for the analysis of territorial politics as public policy networks.

Keywords

Public Policies; Forced Displacement; Creation of Public Policies; Public Policy Networks; Local Governance.

Las polticas pblicas territoriales...

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Introduccin

Una revisin a las publicaciones y otros documentos en torno a la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia, permite evidenciar vacos en su anlisis en trminos politolgicos. Estas notas pretenden contribuir en este sentido, aportando un marco de anlisis de polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local. Lo anterior se inscribe, a la vez que se complementa, en los imperativos intelectuales del programa de investigacin que ha definido la disciplina de anlisis de polticas pblicas (Cf. Nelson, 2001). Ellos son: a) un inters por el modelo completo de los sistemas polticos y sus procesos, por el ciclo de la poltica pblica: formacin de agenda, hechura, implementacin y evaluacin; b) una creencia en la importancia de las consecuencias producidas por las acciones gubernamentales, afirmando la autonoma relativa de las polticas pblicas como perspectiva de anlisis sobre las acciones-inacciones gubernamentales; c) una apuesta por el conocimiento aplicable, a la vez terico y prctico; d) una conviccin de que la democracia importa, y con ella, la dignidad de las personas y la equidad social.

El anlisis politolgico de las polticas pblicas nos permite entreabrir la caja negra del sistema poltico y responder, en cierta medida, por los mecanismos mediante los cuales los problemas sociales se hacen pblicos, y por tanto, objeto de intervencin cuando ingresan en la agenda gubernamental, lo cual genera procesos decisorios por parte de los gobiernos responsables. Pero adems, habra que agregar que un anlisis de este tipo no se limita a contrastar metas frente a resultados de la accin estatal, con l se busca comprender y explicar los problemas de poltica pblica tal como ellos se manifiestan en el proceso-ciclo de una poltica: definicin de agenda, hechura, implementacin y evaluacin. En este sentido, el tipo de anlisis aqu propuesto concibe a las polticas pblicas no slo como un curso de accin deliberadamente diseado, tambin como el curso de accin efectivamente seguido; no slo lo que el gobierno dice y quiere hacer, tambin lo que realmente hace y logra, por s mismo, o por interaccin con actores sociales y polticos, ms all de las intenciones declaradas en normas, leyes, planes y programas. Habla entonces, no del deber ser, sino de polticas pblicas realmente existentes. O, en otros trminos, primero lo descriptivo-analtico y luego lo prescriptivo.

Dicho lo anterior, para los propsitos de la reflexin crtica que aqu interesa, se pretende polemizar con una hiptesis predominante en los anlisis de poltica pblica sobre el desplazamiento forzado en Colombia, la cual afirma que, desde el punto de vista normativo, las polticas pblicas


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son bastante progresistas, pero fallan profundamente en su implementacin. Segn esto, el problema principal a la hora de los bajos resultados, estara en la implementacin de la poltica. Al mismo tiempo se intenta proponer una hiptesis alternativa: los diseos centralizados en la hechura de la poltica pblica no consideran, ni adecuada ni suficientemente, las condiciones y caractersticas de entidades territoriales de un nivel distinto al nacional, por ejemplo, departamentos, distritos o municipios. Y por tanto, inciden negativamente en las fases posteriores de implementacin y evaluacin de la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia. Adems, cabra agregar que estos diseos podran ser descentralizados y corresponsables, entre la nacin y las entidades territoriales, los que le daran eficacia decisional y legitimidad democrtica a esta poltica pblica.

Se pretende, entonces, argumentar sobre las potencialidades de las polticas pblicas territoriales, usando el anlisis de redes como nuevo paradigma en el estudio del proceso de hechura de polticas pblicas. Esto hace obligatoria la adopcin de una visin diferente sobre la relacin entre redes de poltica pblica y gobernanza local, asumiendo que es posible usar la categora de gobernanza ajustada al contexto latinoamericano. Para esto es necesario, una vez ms, apegarse a una tradicin no prescriptiva-normativa de los procesos gubernativos, la cual permita el esfuerzo de re-pensar a la gobernanza como una categora que facilite observar prcticas de gobierno que se enmarcan como procedimientos inscritos en los elementos tericos que identificamos como gobernanza local, a partir de la influencia complementaria de instituciones y organizaciones pblicas, privadas, sociales y comunitarias.

Lo que sigue a continuacin es, en sntesis, un marco de referencia conceptual y contextual, junto con algunas hiptesis, con el cual se pretende exponer la experiencia del Departamento de Antioquia y el Municipio de Medelln como un estilo territorial de hechura de polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en Colombia. La hechura de estas polticas, a su vez, acontece, segn la hiptesis propuesta, en una red de poltica pblica que puede entenderse como gobernanza local1.

1 Dicho lo anterior es necesario aclarar que en la presente reflexin se tienen en cuenta, apenas, los tres aspectos bsicos que permiten definir la existencia de una red de poltica pblica: que las redes existen debido a la interdependencia de actores; que las redes estn compuestas por diversidad de actores, cada uno de los cuales tiene sus propias metas; que las redes son relaciones de naturaleza ms o menos estable y duraderas entre los actores. Aspectos que operan en un mbito sectorial o alrededor de problemas o programas de polticas, tal como la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia. Vase: Klijn, 1998, p.28. Esto quiere decir que no se ahondar en una metodologa de anlisis de redes de poltica pblica, por ejemplo, aquella propuesta que define como dimensiones de anlisis: el tamao o nmero de los actores de la red; el nmero de intereses involucrados en la red; la cohesin o nmero


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Para esto se abordan tres puntos. En el primero, se hace una reconceptualizacin en torno al anlisis de polticas pblicas. El segundo, aborda una recontextualizacin sobre el anlisis de redes de poltica pblica y gobernanza local en las condiciones de Amrica Latina y Colombia. El tercero y ltimo, presenta unas hiptesis, y la sistematizacin de algunas reflexiones, sobre la experiencia de diseo y reformulacin de las polticas pblicas territoriales sobre desplazamiento forzado en el Departamento de Antioquia y la ciudad de Medelln, en Colombia.

1. Reconceptualizacin en torno a las polticas pblicas

1.1 El anlisis de polticas pblicas

El mrito de la disciplina de anlisis de polticas pblicas, fue estudiar el proceso de toma de decisiones en las polticas, asunto que no era objeto de conocimiento ni de la Ciencia Poltica ni de la Administracin Pblica, y analizarlo metdicamente en pro de la mejora en las decisiones (Aguilar, 1992a). As mismo, identificar y ordenar los componentes que integran el proceso de polticas con sus cuatro ciclos: los factores que inciden en la formacin de agenda, formulacin, implementacin y evaluacin de la accin o inaccin del Estado, a travs de polticas pblicas. Esto nos permite ver al Estado en movimiento, haciendo o dejando de hacer cosas.

En esta nueva disciplina, todas las definiciones coinciden en la necesidad de la presencia de una autoridad gubernamental para afirmar que estamos ante una poltica pblica, esto es, que una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemtico. Las acciones o inacciones del Estado acontecen en el mbito de poder del gobierno local, y ponen en escena procesos de gobernabilidad y gobernanza (Parra, 2003).

De esta manera, la poltica pblica como unidad de anlisis debe partir de reconocer una secuencia de acciones que conllevan a la produccin de una respuesta ms o menos institucionalizada a una situacin juzgada como problemtica. Por tanto, mediante el anlisis histrico, avanza en la

de interacciones existentes; intensidad en tanto que frecuencia y volumen de atributos intercambiados; estabilidad o persistencia en el tiempo de las relaciones; autonoma o grado de permeabilidad de la red a actores percibidos como ajenos. Vase: Porras, 2001, p. 729.



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reconstruccin del proceso vivido por la poltica pblica desde el surgimiento de la situacin problemtica (Parra, 2003).

Por otra parte, el anlisis de polticas pblicas es un mtodo para la comprensin de la interseccin entre lo poltico y lo administrativo, en torno a las acciones o inacciones del Estado, respecto a la solucin y manejo de problemas. Pero hay que tener cuidado al sealar que el Estado en Accin, al cual se hace referencia, considera las interrelaciones entre sociedad civil, administracin pblica y sistema poltico, y que esto constituye la razn por lo que la poltica pblica se entiende como el resultado de las relaciones, negociaciones, acuerdos, presiones, al interior de organizaciones sociales complejas con diversos actores sociales y polticos.

Con todo y lo dicho anteriormente, bien vale la pena destacar que en la recepcin de la disciplina en Amrica Latina, se destac no slo la exigencia de asegurar la capacidad causal de la poltica pblica para producir los resultados deseados, sino tambin la exigencia de asegurar la naturaleza pblica de las decisiones de gobierno, tema que se retomar ms adelante.

1.2 La hechura diseo y formulacin de polticas pblicas

Uno de los temas prioritarios en la teora de polticas pblicas desde sus inicios, ha sido el estudio de los modos especficos en que se elaboran polticas, atendiendo a la configuracin de diversos entramados concretos de actores, con determinadas estrategias y patrones de interaccin, ms o menos estables (Aguilar, 1992b). Cuando se habla del proceso de hechura de polticas pblicas, se est hablando del proceso de seleccin de opciones y de toma de decisiones.

La hechura de las polticas pblicas es un asunto de participacin de diversos actores, adems del Estado; los cuales, previamente, han jugado un papel importante en la formacin de la agenda pblica, por lo cual, igualmente juegan un papel fundamental en la inscripcin del problema pblico en la agenda gubernamental. Estos actores entran en el proceso de toma de decisiones, mediante la configuracin de una red de poltica pblica, descentrando el papel del Estado como el gran y nico actor en la toma de decisiones. Esto no indica, necesariamente, una prdida de potestad del Estado para tomar decisiones y asumir obligaciones respecto a problemas pblicos que requieren la decisin poltica gubernamental. En efecto, una gran cantidad de estudios empricos indican que el Estado no est en decadencia, a pesar de la creciente importancia de los actores supranacionales, transnacionales


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y subnacionales, en la hechura de polticas pblicas. Sin embargo, los varios niveles territoriales otorgan complejidad, dinmica y diversidad a la hechura de polticas, inclusive, realzando la necesidad de la coordinacin no jerrquica de los actores pblicos, privados, sociales y comunitarios, a travs de todos los niveles de gobierno en las redes de poltica pblica.

La red de poltica pblica es el contexto catalizador para la participacin en la toma de decisiones en el proceso de hechura de una poltica pblica. Y es justo aqu donde, al mismo tiempo, la red de poltica pblica puede ser entendida como una forma de accin colectiva, puesto que diversos actores en red movilizan recursos, visibilizan marcos culturales y se inscriben en una estructura de oportunidad poltica. Planteado de esta manera, los tres elementos pueden jugar algn papel en la capacidad de unos u otros actores para incidir en la toma de decisiones. As, se reconocen los repertorios de accin, los significados y pugnas de representacin de los problemas pblicos, y el papel de la estructura poltica en la cual se inscribe la red de poltica pblica. Esto quiere decir sencillamente que las acciones colectivas tambin pueden ser tramitadas por vas institucionales, la gente participa en acciones colectivas como respuesta a un cambio en la pauta de las oportunidades y restricciones polticas y, mediante el uso estratgico de la accin colectiva, genera nuevas oportunidades (Tarrow, 2004, p. 285).

Son finalmente los indi viduos quienes se animan o no a participar en cualquier espacio, pero en realidad la accin es activada y mantenida por los grupos, las redes e instituciones a las cuales pertenecen las personas. Las redes de poltica pblica tambin se parecen mucho ms a una especie de maraa entrelazada de pequeos grupos, redes sociales y conexiones (Tarrow, 2004, p. 285). Es en esa maraa entrelazada, que decidimos reconocer como red de poltica pblica, donde ocurre, adems del intercambio de recursos en un proceso de interaccin entre diversos actores, la negociacin de significados, definiciones y acciones, pero tambin la interpretacin conjunta de las oportunidades polticas y el momento preciso para el (re) diseo de polticas pblicas, sus enfoques, orientaciones y estrategias.

Los actores que tienen inters en la hechura de ciertas polticas y en quin dispone de recursos (materiales e inmateriales) requeridos para la formulacin, decisin o implementacin de la poltica, forman uniones para intercambiar esos recursos. Las uniones, que difieren en su grado de intensidad, normalizacin, estandarizacin y frecuencia de interaccin, constituyen las estructuras de la red, o la gobernanza en red, tal como se definir a continuacin.



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Por ltimo, respecto al proceso de hechura de una poltica pblica, habra que agregar que no slo las caractersticas del sector de poltica pblica (por ejemplo la poltica pblica sobre desplazamiento forzado en Colombia) deben ser tomadas en cuenta para explicar la hechura de las polticas pblicas. Otros factores como los arreglos polticos y administrativos nacionales tambin deben ser incorporados, entre otros, tradiciones estatales, arreglos constitucionales, estructura burocrtica y cultura poltica, pues ellos, sin duda, afectan la gestin de polticas pblicas en las redes (John y Cole, 2000). Estos puntos, aunque no son desarrollados a profundidad en la presente reflexin, son referenciados de diversa manera en la ltima parte cuando se presenta la experiencia de los casos de Antioquia y Medelln, en la hechura diseo y formulacin de polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en Colombia.

1.3 Redes de poltica pblica y gobernanza local

Movido fundamentalmente por cambios en el entorno poltico y social, el aparato conceptual de la Ciencia Poltica ha experimentado ajustes e innovaciones, y en este sentido uno de los ms significativos ha sido el cambio de paradigma desde el control jerrquico hasta la coordinacin horizontal de los procesos pblicos. Este cambio tambin ha trado consigo una evolucin desde los estudios centrados en el Estado, como actor preponderante de las decisiones pblicas, hacia un enfoque policntrico en el cual los acuerdos informales y las relaciones interorganizacionales tienen un significado destacado (Petrizzo, 2003).

En medio del cambio, se discuten los conceptos de gobernabilidad y gobernanza. La gobernabilidad hace referencia al conjunto de instrumentos y capacidades de las que dispone el Estado para gobernar, mientras que gobernanza es un concepto ms amplio que implica la posibilidad de inclusin de actores sociales y privados dentro de las tareas gubernamentales, por lo que tambin se le conoce como gobierno en red. La gobernanza implica que la democracia la dirige un sistema de gobierno, no un sujeto de gobierno, quien, en ltimas, es necesario pero no suficiente para gobernar (Aguilar, 2005). Siguiendo al mismo autor se puede afirmar que la gobernanza se ocupa del proceso de gobierno cuando tiene en cuenta las prcticas directivas, al tiempo, se ocupa del gobierno como institucin cuando tiene en cuenta las capacidades directivas.

Para algunos autores, las redes de poltica pblica reflejan un cambio en la relacin entre el Estado y la Sociedad, no existiendo una separacin estricta entre las dos: En lugar de emanar de una autoridad central, sea sta


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el gobierno o el legislativo, la poltica hoy es, en efecto, hecha en un proceso que involucra una pluralidad de organizaciones tanto privadas como pblicas. Por esto es que [] la nocin de red de poltica pblica no representa tanto una perspectiva analtica nueva, sino seales de un cambio real en la estructura de la poltica (Mayntz 1994, p. 5, citado por Zurbriggen, 2006).

Para otros autores (Hirst, 2000; Petrizzo, 2003), por el contrario, el gobierno contina distribuyendo poder y responsabilidades, sigue siendo el foco de la identidad poltica, y es la institucin principal de la legitimidad democrtica, y como tal, sus decisiones son tomadas como confiables por otras entidades. Las agencias del Estado tambin se basan en mandatos legales, pueden reunir recursos financieros, y tienen la capacidad de dar forma a determinados programas.

Los autores mencionados nos reconfirman que el paso de los estudios centrados en la accin de gobierno a estudios centrados en las relaciones, no puede olvidar que el Estado contina siendo un actor relevante en las redes de poltica pblica ya que: a) La autorregulacin social de la que se encargan las redes, tiene lugar bajo unas normas establecidas desde el Estado, vinculando as su control jerrquico con la autorregulacin social; b) es el Estado quien, en ltima instancia, legitima las decisiones pblicas; c) el Estado sigue reservando para s la posibilidad de actuacin legal en aquellos mbitos cuyos actores no hayan alcanzado acuerdo. La naturaleza especial de estos instrumentos incluye frecuentemente normas legales especiales para la implementacin de las polticas pblicas; d) cuenta con el monopolio de la violencia. Por ltimo, el desempeo del sector pblico est sujeto a la legitimacin poltica y democrtica (Tanja, 2003).

En la reflexin que aqu interesa destacar, no se presupone que, aun reconociendo que la gobernanza en red representa una manera de relacionamiento distinto entre Estado y sociedad, los organismos pblicos sean un actor ms de la red. Ms all de poseer ciertos recursos, el gobierno tiene que hacerse cargo de tareas especiales, basadas en los principios de representacin del inters pblico o la salvaguarda de valores democrticos, esto es, que el sector pblico tiene especiales responsabilidades para ciertas tareas.

As mismo, y sobre todo, interesa ahora destacar que las redes aportan mecanismos ms democrticos de decisin y control social, es decir, la estructura de la red establece restricciones a los actores. Esto quiere decir que el Estado se ha visto obligado a reconocer un rol ms activo a otros actores (asociaciones civiles, empresas, ciudadanos, organizaciones internacionales



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y no gubernamentales) en la definicin de las polticas pblicas, en particular aquellas que tienen que ver con el bienestar de los ciudadanos.

Esta agrupacin de los actores en la red favorece la aceptacin de las polticas elaboradas, su implementacin y evaluacin. Ms an, la gobernanza es factible slo en las redes de polticas (Hirst, 2000, p. 20). En el mismo sentido, la toma de decisiones, como construccin democrtica es el aspecto ms importante del proceso, por encima inclusive de los resultados obtenidos, siendo la construccin colectiva y polticamente regulada de las decisiones lo que fortalecera los efectos polticos democratizadores de una gobernanza en redes de poltica pblica.

En la medida en que los varios niveles territoriales otorgan complejidad, dinmica y diversidad a la hechura de polticas, las redes de poltica pblica se ofrecen a s mismas como solucin a varios problemas, no slo son capaces de reunir los recursos polticos ampliamente dispersos, y de permitir la inclusin de una gran variedad de actores distintos; lo que hace a las redes de poltica pblica especiales es que proveen una arena para superar las situaciones de estancamiento y los problemas de la accin colectiva. As, la gobernanza mediante redes de poltica pblica es un espacio donde los ciudadanos piensan y examinan sus asuntos comunes, y por lo tanto es un escenario institucionalizado de interaccin de intereses.

2. Recontextualizacin: redes de poltica pblica y gobernanza local en las condiciones de Amrica Latina y Colombia?

En Amrica Latina y Colombia, gobernabilidad y gobernanza se emplean ampliamente cada vez que se trata de: a) analizar la accin y el modo de gobernar, b) la interaccin entre gobernantes y gobernados, y c) lo poltico en el plano territorial (local, nacional, global) (Base de Datos internacional del IRC).

En este sentido, la discusin global de la gobernanza constituye, sin duda, una oportunidad para promover una comprensin de la poltica colombiana que la saque de la anomala y la site en un marco amplio que tenga en cuenta las transformaciones histricas de la regulacin poltica y de las relaciones gobernantes-gobernados.

El anlisis que se pretende hacer, desde la perspectiva que supone el contexto de Amrica Latina y Colombia, es el mismo que pueden compartir muchos pases en otros continentes. En l se reconoce la existencia, incluso la coexistencia, de diversos tipos de redes polticas: redes de clientelismo


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poltico; redes que llamaremos socioblicas y que hacen referencia a las formas mltiples de intermediacin social, econmica y poltica detectadas por la presencia de actores armados ilegales, una de cuyas expresiones, la parapoltica, es significativa en el caso colombiano; y finalmente, redes comunitarias y sociales, dentro de las cuales se destacan las redes de poltica pblica y gobernanza local.

2.1 Redes de clientelismo poltico

En regmenes presidencialistas, con estados potencialmente fuertes, con una accin gubernamental basada en la accin de la mayora y no en la bsqueda del consenso, hay poco espacio para la institucionalizacin de redes polticas en las que participen actores con diversos intereses. Al menos de manera formal. Sin embargo, existen otras redes polticas. A lo largo y ancho de los pases latinoamericanos, por ejemplo, puede observarse una clara vinculacin de determinados intereses econmicos con determinadas posturas polticas, y de determinados actores polticos, a ttulo individual con intereses econmicos objetivamente identificables, a travs de nexos familiares o empresariales (Petrizzo, 2003, p. 4).

Siguiendo la tipologa de Guillermo ODonell, citado por la autora, se habla de las democracias con ciclos legislativos y electorales claramente definidos y con un profundo arraigo del clientelismo, las cuales se corresponden con las poliarquas informalmente institucionalizadas. En estos casos, no basta una institucin electoral medianamente estable, pues la estructura gubernamental no goza ni de independencia ni de prestigio, pero tampoco sus actores se consideran con la obligacin de ser responsables ante los electores. En toda estructura formal conviven relaciones formales con aquellas informales establecidas entre sus miembros, por esto, no es privilegio de contextos con una institucionalizacin informal (Petrizzo, 2003, p. 5).

Lo anterior no es ms que el reconocimiento de la importancia del intercambio de recursos en contextos informalmente institucionalizados, y llevados a cabo por redes polticas o actores corporativos que adquieren gran poder en virtud de su pertenencia a ciertas organizaciones e instituciones polticas. Adems, dependiendo de los entornos polticos en los cuales funcionan, comunidades polticas y redes de poltica, funcionan como acuerdos extraconstitucionales de hechura de polticas pblicas entre representantes de gobiernos y grupos clientelares, como forma de reducir los costos de transaccin de los proyectos sociales, y de elevar el rdito poltico de los mismos (Petrizzo, 2003, p. 6).



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2.2 Redes polticas socioblicas

Recientemente se observa un inters renovado por el estudio de redes polticas que subyacen a la estructura institucional. Aunque no en todos los casos, se trata de anlisis de redes polticas en contextos informalmente institucionalizados.

En Colombia, segn estudios del Centro de Investigacin y Educacin Popular (CINEP), al hablar de gobernabilidad, de la voluntad o los esfuerzos institucionales por modernizar o hacer ms efectiva la accin estatal, no pueden pasarse por alto las lgicas locales y menos estatalizadas que rigen la vida poltica en amplios territorios del pas. Entre estas lgicas menos estatalizadas se destacan los efectos perversos de la descentralizacin que, en vez de mejorar la gobernabilidad local, acercar el estado a las comunidades y pacificar la sociedad, como se esperaba, favoreci el clientelismo, aument la violencia poltica local y dot de nuevos recursos a los actores armados ilegales colombianos (Base de Datos Internacional del IRC).

2.3 Redes de accin poltica comunitaria y social

En los ltimos tiempos, sin embargo, en algunos pases latinoamericanos, pareciera observarse una corriente de organizacin de la accin colectiva va redes de accin poltica comunitaria, en copresencia y/o coexistencia con las dos formas descritas anteriormente.

De estas redes, aquellas articuladas con las discusiones sobre gobernanza, han llevado al concepto de gobernanza en red. Antes que discusiones tericas estn haciendo referencia a transformaciones histricas en diversos contextos, a las condiciones cambiantes en las democracias modernas, de las cuales hace parte Amrica Latina y Colombia (Navarro, 2006). Entre estos cambios, el mismo autor destaca: el fortalecimiento de la sociedad organizada, caracterizada por el aumento en cantidad e importancia de los actores colectivos; una creciente diferenciacin funcional en el Estado; la creciente intervencin y descentralizacin del Estado en la produccin de polticas; nuevos constreimientos a la autonoma del Estado por las organizaciones supranacionales y subnacionales.

En el contexto de Amrica Latina, en especial, interesan los planteamientos de Aguilar (2007, p. 8), que afirma, en sentido estricto, que la gobernanza es un concepto que describe y explica la descentralizacin que caracteriza al actual proceso de direccin de la sociedad, su multipolaridad,


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su carcter de sistema, y que ha dado pie al concepto de gobernanza por redes o gobernanza participativa (UNCEPA / UNDESA), que en razn de la sinergia de los recursos pblicos, privados y sociales incrementa la claridad, capacidad y eficacia directiva de una sociedad. Afirma el autor:

Las evidencias disponibles conducen a sostener la hiptesis de que la gobernanza tiene su factor causal crucial en las reformas institucionales, fiscales, polticas, administrativas y econmicas que nuestros pases han llevado a cabo en el cambio del siglo XX, [y en marcha en el XXI], a fin de ser viables, justos, seguros, prsperos, an si son reformas inconclusas. La nueva gobernanza sera el resultado de lo que los gobiernos emprendieron para reconstruir su capacidad directiva y lo que numerosos grupos ciudadanos, con el mpetu de la democracia, emprendieron para tener voz y participar en la deliberacin de los asuntos de la realidad pblica y tener control sobre su conduccin (Aguilar, 2007, p. 9).

3. Polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica y gobernanza local. La experiencia de diseo y formulacin de polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en Antioquia y Medelln

Parece indispensable, antes de continuar, dejar sentadas algunas advertencias sobre la situacin de Colombia. En primer lugar, admitir con honradez intelectual un panorama adverso para la democracia, no slo en su funcionamiento, con la predominancia de redes polticas clientelistas y socioblicas, entre las cuales se destacan las redes de la parapoltica2, sino en las posibilidades de su anlisis. En segundo lugar, no obstante lo anterior, justificar como una postura acadmica, tica y poltica, el deber de luchar contra el desperdicio de la experiencia, como dira Boaventura de Sousa Santos.

Es por esto que reconocemos la importancia de un anlisis sobre la experiencia de diseo y formulacin de polticas pblicas territoriales sobre desplazamiento forzado en Antioquia y Medelln; experiencias, tambin regionales y locales, pero que buscan argumentos y justificaciones vlidas como redes de poltica pblica y gobernanza, con efectos polticos potencialmente diferentes para la democracia local.

2 Se pueden consultar, entre otros, los estudios de la Misin de Observacin Electoral (MOE) sobre los procesos electorales regionales y locales, en el perodo 2002-2007, en Colombia.



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3.1 De qu estamos hablando cuando hablamos de polticas pblicas territoriales?

En un intento por superar las simplificaciones del debate sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad (a favor o en contra), en este artculo se ha pretendido articular la hechura de polticas pblicas territoriales con el concepto de redes de poltica pblica y el de gobernanza local, para especificar las condiciones bajo las cuales actores subnacionales territoriales pueden ganar influencia en la hechura de polticas pblicas. Para este propsito, habra que empezar por poner en cuestin afirmaciones del tipo que sostiene, por ejemplo, que el diseo de las polticas pblicas debe estar concentrado de manera exclusiva en el nivel nacional, bajo el argumento de garantizar el inters nacional. Tambin aquellas otras segn las cuales, es en la implementacin y la evaluacin de las polticas pblicas, donde pueden participar los niveles territoriales. Se trata de proponer, ms bien, la corresponsabilidad entre la nacin y las entidades territoriales, desde el primer ciclo de la poltica pblica, el de la formacin de agenda y, sobre todo, en el diseo y formulacin.

En efecto, el territorio aparece hoy como la instancia social, econmica e institucional a la cual se puede referir el proceso de polticas pblicas. El punto de partida es el reconocimiento de la lgica de proximidad del tratamiento de las necesidades locales y regionales, que otorga claras ventajas a los actores locales o regionales para su enfrentamiento, pero al tiempo, el reconocimiento de que estos problemas les son propios y que son de su competencia y responsabilidad.

En esta perspectiva, la hechura de polticas pblicas territoriales recoge los siguientes criterios:3

a. La valoracin de los activos territoriales, sus dinmicas multi-dimensionales, el reconocimiento de los entornos culturales y sociales, sus ventajas comparativas y competitivas, y ms an, sus visiones y proyectos como territorio.

b. La posibilidad de acercar escenarios en las esferas pblica, privada, social y comunitaria, de tal manera que haya articulacin de polticas entre instituciones y entre niveles territoriales.

3 En este punto recogemos, sin comillas, los planteamientos de Ana Mara Echeverri (2008, pp. 23-24).


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c. Reconocer adems del alcance de las metas y objetivos de las polticas, que stas se diferencian en su mbito de cobertura y en el tipo de actores responsables de su formulacin, implementacin y evaluacin.

d. Introducir un criterio territorial en la formulacin de las polticas, puede llegar a facilitar la implementacin a todos los niveles, tanto entre sectores como entre mbitos territoriales, y favorecer estructuras de coordinacin, complementariedad, concurrencia y subsidiaridad.

e. Asumir el desafo de las polticas pblicas territoriales en la construccin de una institucionalidad con autonoma territorial, que brinde la posibilidad de asumir la responsabilidad de su propio desarrollo, con definicin de metas cercanas a la realidad local y el protagonismo de los actores directamente involucrados.

f. El territorio permite la concrecin de las visiones de futuro y de sus potencialidades, tambin provee un escenario de mayor viabilidad para las negociaciones que forman parte del ejercicio poltico. Ofrece la posibilidad de comprender de mejor forma las estructuras de gestin, permite el manejo de informacin, la difusin de sistemas de innovacin y la participacin social directa. De esta forma el territorio aparece como un escenario natural de articulacin, por medio de la identificacin de proyectos estratgicos regionales o locales, de las potencialidades endgenas de llevarlos a cabo y de la integracin de las acciones de la poltica pblica.

g. En esencia, el territorio es el estructurante de la poltica pblica, por ello son evidentes sus ventajas, al posibilitar el descubrimiento de reas de sinergia, potenciar las iniciativas de redes de poltica pblicas, la toma de decisiones a nivel territorial y el control social. Tambin reducir los costos de transaccin de la poltica.

h. Esto da lugar a procesos de construccin de pactos negociados corresponsables de gestin de las polticas entre el Estado central y los territorios, entre las diferentes polticas sectoriales y entre los actores pblicos, privados, sociales y comunitarios. Los componentes de las polticas y de la inversin sometidos a estos procesos pactados de asignacin de recursos, encuentran en la participacin social un carcter de legitimidad poltica que los valida.



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3.2 Las polticas pblicas territoriales sobre desplazamiento forzado en Antioquia y Medelln: los aprendizajes colectivos

La experiencia de diseo y reformulacin de polticas pblicas territoriales en Antioquia y Medelln, se resume en las siguientes hiptesis y sus correspondientes alternativas.

3.2.1 Las hiptesis identificadas en el proceso4

Se trata de evaluar crticamente los hbitos de pensamiento y las prcticas asociadas a la llamada incidencia en polticas pblicas, en la medida que sta ha sido reducida a la participacin en los procesos de evaluacin cuarto ciclo de las polticas pblicas. En efecto, la participacin ciudadana ha sido sistemticamente limitada a procesos de seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, control social y veedura ciudadana, lo cual es evidentemente insuficiente. El interrogante que queda abierto en estos casos es: hasta qu punto los resultados de esta participacin ciudadana, reducida de esta manera, est siendo capitalizada polticamente ms como mecanismo de gobernabilidad local que como catalizador de la gobernanza local en sentido poltico democratizador?

En este sentido, nunca se ha hecho pblicamente el cuestionamiento respecto a que los principales problemas de la poltica pblica sobre desplazamiento forzado, puedan estar en la manera como se ha identificado y representado el problema, con sus respectivas implicaciones en la manera como no llega, o llega distorsionadamente, a la agenda pblica, gubernamental y estatal con sus correspondientes diseos conceptuales, normativos, programticos, institucionales y presupuestales, igualmente distorsionados. Por esto se afirma que los problemas de la poltica pblica sobre desplazamiento forzado se ubican en las caractersticas de las fases uno y dos (formacin de agenda y diseo y formulacin) ms que en las fases tres y cuatro, implementacin y evaluacin.

El estilo centralista de hechura de polticas pblicas, monopoliza los diseos institucionales de los ciclos enunciados de una poltica pblica, sin tener en cuenta consideraciones especiales sobre las caractersticas de los territorios, sus diferencias polticas, socioeconmicas, culturales o institucionales. Se

4 Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. Informe Final: Inscripcin del desplazamiento forzado en la agenda pblica y gubernamental en el Departamento de Antioquia. Diciembre de 2006; Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. Informe final: Inscripcin del desplazamiento forzado en la agenda pblica y gubernamental en la ciudad de Medelln. Noviembre de 2007.


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evidencia, de esta manera, el crculo vicioso centralista que transfiere la responsabilidad y las consecuencias negativas de diseos centralizados inadecuados a los entes territoriales, sin permitirle a las regiones y localidades ganar legitimidad, equidad, eficacia y eficiencia en las polticas pblicas que han tenido que implementar, sin haber participado de la identificacin de los problemas pblicos objeto de las polticas y, mucho menos, del diseo y formulacin de ellas. Por supuesto, a la hora de la evaluacin, toda la carga negativa recae sobre los implementadores, hacindolos, al mismo tiempo, responsables por los resultados.

3.2.2 El diseo y reformulacin de polticas pblicas territoriales como alternativa

La situacin descrita anteriormente, es la que ha puesto en cuestin sin que se entienda confrontacin la experiencia de Antioquia y Medelln a la hora de hacer nuevos diseos y reelaboraciones de polticas pblicas territoriales sobre desplazamiento forzado, en estricto cumplimiento de un enfoque diferencial territorial5. La experiencia ha permitido destacar tres elementos: a) la elaboracin de un diseo conceptual-tcnico-metodolgico que incorpora el marco normativo nacional e internacional; b) la construccin de alternativas y decisiones colectivas para superar las limitaciones y potenciar las oportunidades de inscripcin en la agenda pblica departamental y municipal, que parten de unos diagnsticos de los problemas institucionales, de enfoque, programticos y financieros de la poltica pblica nacional; c) la generacin de acciones colectivas y de movilizacin de los diferentes actores, gubernamentales, no gubernamentales, internacionales, academia y las propias organizaciones de la poblacin afectada, las cuales permiten procesos de toma de decisin.

3.2.2.1 Diseos conceptuales-tcnicos-metodolgicos para polticas pblicas territoriales

Los cuales asumieron como marco conceptual, normativo y poltico el enfoque de derechos (el poder simblico expresado en el valor de la dignidad y la justicia en un Estado social y de derecho), teniendo en cuenta, en su diseo conceptual-tcnico-metodolgico, los componentes que se describen a continuacin.

5 Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia. Lineamientos de Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado en Antioquia, 2006; Lineamientos de Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado en Medelln, 2007.



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Marco conceptual. Enfoques y conceptos bsicos de la poltica pblica. Necesidad y posibilidad del enfoque de derechos: reconocimiento de las vctimas como sujetos sociales de derechos; universalidad, indivisibilidad e integralidad de los derechos humanos; lugar estatal de la garanta de derechos; necesidad y posibilidad de un enfoque de poltica pblica: los ciclos de la poltica pblica; la poltica pblica como instrumento de realizacin de derechos, la hechura de la poltica pblica como proceso de seleccin de opciones y toma de decisiones.

Marco normativo. Referentes normativos nacionales e internacionales. Antecedentes del orden internacional: principios rectores, parmetros internacionales de verdad, justicia y reparacin; antecedentes del orden Constitucional: artculos de la Constitucin. Sentencias de la Corte Constitucional, Autos; Antecedentes del orden nacional: Ley 387 de 1997, Documentos CONPES, planes de accin, Plan Nacional de Desarrollo; Antecedentes del orden Departamental: Ordenanza 06 de 2006, PIU Departamental; Antecedentes a nivel municipal: Decretos, Proyectos de Acuerdo.

Alcance de la poltica pblica. Alcance poblacional: Poblacin desplazada; poblacin afectada por el desplazamiento; poblacin en situacin de desplazamiento; poblacin en condicin de desplazamiento. Poblacin desplazada intraurbana; alcance territorial: Departamento, rea Metropolitana, municipio, comunas, corregimientos, asentamientos de poblacin desplazada, coordinacin con lo nacional y departamental; temporalidad: tiempo de ejecucin, proyecciones de la poltica; alcance sectorial: atencin inmediata, salud, educacin, capacitacin, empleo, proyectos productivos, vivienda, tierras, atencin psicosocial, alimentacin y nutricin, capital humano pblico (participacin efectiva) restitucin, compensacin, rehabilitacin, medidas de alcance general (VJR), garantas de no repeticin; alcance institucional: relacin en y con el Sistema Nacional y con el Sistema Departamental: alcances y lmites en relacin con enfoque y objetivos de la poltica pblica nacional y departamental; alcances y lmites de las condiciones institucionales locales, departamentales y nacionales.

Objetivos de la poltica pblica (concrecin del enfoque de derechos). General y Especficos: derecho al no desplazamiento forzado / objetivos en prevencin; derecho a la proteccin durante el desplazamiento forzado; derecho a la atencin humanitaria de


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emergencia/ Objetivos en atencin inmediata-atencin humanitaria de emergencia-perodo de transicin al restablecimiento y la reparacin; derecho al reconocimiento como sujeto de derechos / organizacin-participacin-representacin de la poblacin; derecho al restablecimiento / objetivos en restablecimiento; derecho a la reparacin / objetivos en reparacin.

Marco programtico. Lneas estratgicas. Prevencin: alcances y lmites en prevencin; proteccin: alcances y lmites en proteccin; reconocimiento: alcances y lmites en reconocimiento; atencin humanitaria: alcances y lmites en atencin humanitaria; restablecimiento: alcances y lmites en restablecimiento; reparacin: alcances y lmites en reparacin; planes, programas y proyectos. Formulacin programtica de las lneas estratgicas a ser integradas en el PIU con proyectos estratgicos: programas en prevencin, programas en proteccin, programas en AHE, programas en reconocimiento, programas en restablecimiento, programas en reparacin; estrategias transversales: sistematizacin e investigacin, formacin y capacitacin, comunicacin y difusin, caracterizacin y diagnstico participativo, sistema de informacin, monitoreo y evaluacin, diagnstico, ajuste y fortalecimiento institucional.

Marco institucional. Actores de la decisin y responsabilidades, con y sin obligacin legal. Estatales, gubernamentales, pblicos, privados, comunitarios (obligados, afectados, interesados). Sistema municipal de atencin integral: papel del municipio: alcalda y secretaras municipales y departamentales; instancias de control y proteccin de derechos: papel del Ministerio Pblico; descentralizacin: papel de las Unidades Territoriales de Accin Social; coordinacin interinstitucional: papel de Comit Local y Departamental; organizaciones sociales y no gubernamentales, participacin y representacin de la poblacin desplazada; actores y responsabilidades por fase de atencin: actores y responsabilidades con y sin obligacin legal en prevencin; actores y responsabilidades con y sin obligacin legal en atencin humanitaria de emergencia; actores y responsabilidades con y sin obligacin legal en reconocimiento (sujetos de derecho); actores y responsabilidades con y sin obligacin legal en restablecimiento; actores y responsabilidades con y sin obligacin legal en reparacin; escenarios poltico-administrativos de decisin poltica, coordinacin interinstitucional y deliberacin pblica: espacios pblicos y polticos, comit local, comit departamental, alcalda, gobernacin,



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concejo municipal, asamblea departamental, participacin y representatividad de la poblacin y sus organizaciones, papel de los medios de comunicacin.

Marco presupuestal: financiacin: estimativo de costos de atencin; entidades financiadoras.

Propuesta de soporte normativo: ordenanza departamental o acuerdo municipal.

Diseos que pretenden ser una respuesta institucional y social al Estado de Cosas Inconstitucional respecto a la problemtica del desplazamiento forzado en Colombia, en una perspectiva de soluciones duraderas. Esto, en la medida en que se pretende ir ms all de coyunturas de agudizacin del problema social, y de gobiernos y planes de desarrollo de una administracin particular. En estos procesos siempre son importantes, ante todo por las oportunidades de accin colectiva que puedan potenciar, los proyectos normativos, tales como ordenanzas departamentales o acuerdos municipales.

3.2.2.2 Ejercicios de democracia participativa funcionando como red de poltica pblica

El proceso inici con la reconstruccin de la experiencia de las instituciones y las organizaciones, tratando de recuperar la memoria institucional en torno a los referentes especficos y temticos, normativos, conceptuales, programticos y presupuestales. A partir de lo realmente existente (lo dado), se avanz en la contrastacin crtica con base en el enfoque de derechos (el ideal).

En otros anlisis realizados en algunos pases de Amrica Latina, se habla de cmo el proceso involucra a los interesados y a los afectados en la poltica pblica. En nuestro caso, vale decir, se hace igual nfasis en los actores obligados (Gobierno y Estado), en distintos niveles intergubernamentales y de diferentes ramas del poder pblico, ejecutivo, legislativo, judicial, ministerio pblico. Se involucraron ciudadanos conocedores e interesados en los problemas, y los afectados (la poblacin en situacin de desplazamiento) con sus necesidades y propuestas, lo cual signific, al menos, una experiencia distinta, respecto a lo realizado histricamente en el Departamento y el Municipio.

En Antioquia y Medelln participaron instancias gubernamentales con responsabilidad en la prevencin y atencin al desplazamiento forzado,


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los comits departamental y municipal, Accin Social, organizaciones de cooperacin internacional, entre otras, ACNUR y la Organizacin Internacional de Migraciones, organizaciones no gubernamentales, instituciones del Ministerio Pblico, Defensora Regional y Personera; la Asamblea Departamental y el Concejo Municipal, y las organizaciones de poblacin desplazada y representantes de las Mesas Departamental y Municipal, junto con el Instituto de Estudios Polticos de la Universidad de Antioquia.

El proceso participativo de seleccin de opciones se hizo mediante una metodologa de seminarios-taller en donde se involucraron todos los actores mencionados, para producir los insumos y acuerdos sobre los distintos componentes de la poltica enunciados anteriormente: marco conceptual, normativo, programtico, institucional, presupuestal.

A partir de los acuerdos, este estilo procesual de toma de decisiones, decisiones blandas allana el camino para la toma de decisiones decisiones duras por parte del nivel ejecutivo departamental (Gobernacin), y municipal (Alcalda), quienes abanderan las propuestas de poltica pblica para su aprobacin en la Asamblea Departamental y el Concejo Municipal como Ordenanza 06 de 2006 y Acuerdo Municipal 049 de 2007, respectivamente, dndole un soporte normativo obligatorio y vinculante a las polticas pblicas territoriales.

Un estilo territorial de elaboracin de polticas pblicas, incluyendo lo nacional, puede dar lugar a una red de poltica con un determinado nmero de actores, quienes elaboran las polticas en un rea particular, ejerciendo las posibilidades de la autonoma territorial. Por tanto, puede hablarse de toma de decisiones, en el nivel territorial, en un rea de poltica particular como lo es el desplazamiento forzado. El enfoque de redes, as, resalta las potencialidades del estilo territorial de elaborar polticas pblicas.

3.2.2.3 Procesos polticos de toma de decisin que favorecen la gobernanza local en red con efectos polticos democratizadores

Lo que se pone en juego a la hora del diseo y formulacin de polticas pblicas es su sentido poltico, por el papel que juegan los actores y el juego de relaciones de poder entre ellos a la hora de la definicin de problemas pblicos, de la eleccin de opciones para su solucin y de la toma de decisiones.

Por contraste con otros programas de poltica pblica (por ejemplo los presupuestos participativos en Amrica Latina), la red de poltica pblica



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sobre desplazamiento forzado que pretendemos analizar, no parte de un diseo institucional formal desde los gobiernos departamental o municipal. Puede hablarse de iniciativas informalmente institucionalizadas, en un sector especfico como el desplazamiento forzado, que generaron redes de poltica pblica menos jerrquicas y con interdependencias en los ciclos de formacin de agenda y hechura, pero tambin bajo el supuesto de su continuidad en los ciclos de implementacin y evaluacin.

En la perspectiva que aqu se propone, interesa tanto el anlisis de la capacidad estatal y gubernamental como la construccin ms horizontal del inters pblico. En el primer eje analtico, se llama la atencin sobre los patrones de desempeo institucional sobre los cuales descansan las polticas pblicas y que explican la eficacia y legitimidad de la accin gubernamental en los diversos campos y arenas de la accin pblica. Aqu se analizan los recursos, dispositivos y capacidades, de los que disponen los gobiernos para elaborar e implementar polticas pblicas y procesos de cambio institucional, tratando de identificar y comparar las fortalezas y las debilidades del desempeo gubernamental en diversos momentos.

El segundo eje analtico, en cambio, llama la atencin sobre la necesidad de no quedarse solo en el anlisis de la capacidad poltica del gobierno e invita a la construccin de un inters pblico, lo cual significa acuerdos, reglas, e incluso, una poltica pblica que facilite la creacin de un marco institucional favorable a la cooperacin entre los actores, y a la integracin de un verdadero Sistema Territorial de Atencin Integral al Desplazamiento Forzado (STAIDF).

Sin esta reconstitucin del inters pblico sera difcil pensar en polticas pblicas que descansen no solamente en la legitimidad de origen (de polticas pblicas aprobadas mediante ordenanza departamental o acuerdo municipal) sino en su capacidad de lograr comportamientos y acciones cooperativos en diversas arenas de la accin pblica, para garantizar el goce efectivo de los derechos de la poblacin, y as, lograr la superacin del Estado de Cosas Inconstitucional, en la poltica sobre desplazamiento forzado en Colombia.

4. A modo de conclusin: anlisis de polticas pblicas territoriales como redes de poltica pblica

El anlisis de redes de poltica pblica, pone de manifiesto una manera diferente de indagar sobre los actores y la toma de decisiones en el proceso de hechura de polticas pblicas. Esto sugiere la necesidad de ir ms all de la reduccin de la democracia participativa a la participacin en procesos


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de planeacin o en procesos de seguimiento y evaluacin de polticas pblicas. Para esto, en el presente artculo, se expuso la importancia de incidir directamente en los dos primeros ciclos de la poltica: la formacin de agenda y el diseo y formulacin. Pero adems se insiste en que el diseo de polticas pblicas territoriales, podra tener efectos democratizadores sobre los procesos de gobernanza local.

La experiencia de las polticas pblicas territoriales sobre el desplazamiento forzado en Antioquia y Medelln, pretende aportar evidencias para demostrar que se configur una red de poltica pblica, la cual hace referencia a la estructura formada por las relaciones que sostuvieron actores pblicos, privados, sociales y comunitarios, involucrados en el proceso de formacin, diseo y decisin, en el mbito territorial, de esta poltica pblica. Estos actores se movilizaron en torno al intercambio de recursos, materiales e inmateriales, en razn de su relativa interdependencia, en la bsqueda de obtener resultados positivos de manera satisfactoria y cooperativa en el proceso de formulacin, decisin y, es previsible, lo harn en la ejecucin y evaluacin de la poltica.

Podra afirmarse, en suma, que cuando las polticas pblicas locales transitan de un nfasis estrictamente gubernamental (gobernabilidad) a un nfasis ms pblico y en red (gobernanza), en el sentido en que la construccin de la agenda pblica y el diseo y aplicacin de polticas se hace con una mayor influencia e incidencia de actores sociales, no gubernamentales, acadmicos y privados, entonces, podra suponerse razonablemente, que tal nfasis ms pblico, puede tener un efecto poltico democratizador que incide directamente en la generacin de cambios en los estilos de diseo, formulacin e implementacin de polticas pblicas.

Esto es lo que sigue en juego en la experiencia de Antioquia y Medelln. Se trata, en todo caso, de una agenda de investigacin apenas iniciada, y que deber ser contrastada y comparada con otras experiencias en Colombia y otros pases de Amrica Latina y el mundo.

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Políticas públicas y desplazamieno forzado en Medellín

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