Políticas Tarifarias y Regulatorias en El Marco de Los ODM y El Derecho Humano Al Agua y Al...

7/23/2019 Polticas Tarifarias y Regulatorias en El Marco de Los ODM y El Derecho Humano Al Agua y Al Saneamiento (Lentin

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RECURSOS NATURALESE INFRAESTRUCTURA

ISSN 1680-9017

Polticas tarifarias y regulatoriasen el marco de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio y el derechohumano al agua y al saneamiento

Emilio J. Lentini

Gustavo Ferro

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Polticas tarifarias y regulatoriasen el marco de los Objetivos de

Desarrollo del Milenio y el derechohumano al agua y al saneamiento

Emilio J. Lentini

Gustavo Ferro

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Este documento fue preparado por el consultor Gustavo Ferro, en coautora con Emilio J. Lentini, bajo lacoordinacin de Andrei Jouravlev, Oficial de Asuntos Econmicos de la Divisin de Recursos Naturales eInfraestructura de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), con la colaboracin deCaridad Canales, funcionaria de la misma Divisin.

Los autores agradecen los aportes, comentarios y colaboracin de Daniel Greif, Federica Brenner, FernandoMomiy Hada, Hctor Ral Cerna Navas, Juan Bautista Justo, Luis Elizondo Vidaurre, Marcio Berros, OscarPintos, Patricio Rozas Balbontn y Ricardo Sandoval Minero.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusivaresponsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la organizacin.

Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN 1680-9017

LC/L.3790

Copyright Naciones Unidas, marzo de 2014. Todos los derechos reservados

Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N 164 Polticas tarifarias y regulatorias...

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ndice

Resumen ..................................................................................................................................................... 5

Abstract ...................................................................................................................................................... 7

Introduccin ............................................................................................................................................... 9

I. Ejes temticos de la reunin de expertos .................................................................................... 11A. Regulacin bajo modelo pblico de la prestacin .................................................................. 11

1. Por qu predominan prestadores pblicos? ................................................................... 12

2. Criterios a considerar en el diseo de un sistema regulatorio ......................................... 133. Problemas destacables .................................................................................................... 144. Lecciones y recomendaciones de las mejores prcticas ................................................. 17

B. Tarifas y subsidios .................................................................................................................. 181. Aspectos conceptuales relativos a tarifas........................................................................ 192. Situacin actual y tendencias en la regin ...................................................................... 22

C. Derecho Humano al Agua y al Saneamiento (DHAS) ............................................................ 241. El DHAS y su impacto en el sector ................................................................................ 242. Sinergia posible entre los ODM y el DHAS ................................................................... 27

II. Experiencias nacionales ................................................................................................................ 29A. Argentina: presentacin de Oscar Pintos ................................................................................ 29B. Brasil: presentacin de Alceu Galvo ..................................................................................... 31

C. Chile: presentacin de Magaly Espinoza ................................................................................ 32D. Colombia: presentacin de Silvia Juliana Yepes Serrano ....................................................... 34E. Costa Rica: presentacin de Dennis Melndez Howell .......................................................... 35F. Guatemala: presentacin de Martn Mndez .......................................................................... 36G. Honduras: presentacin de Hctor Ral Cerna Navas ............................................................ 37H. Mxico: presentacin de Ricardo Sandoval Minero ............................................................... 38I. Nicaragua: presentacin de Marcio Berros ............................................................................ 39J. Paraguay: presentacin de Harry Guth ................................................................................... 41K. Per: presentacin de Fernando Momiy Hada ........................................................................ 41L. Uruguay: presentacin de Daniel Greif .................................................................................. 43


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III. Temas nuevos y emergentes ......................................................................................................... 45A. Adaptacin al cambio climtico ............................................................................................. 45B. Eficiencia energtica e hdrica ................................................................................................ 46C. Servicios sustentables ambientalmente ................................................................................... 46D. Promocin de la competencia en el sector .............................................................................. 46E. Institucionalidad ..................................................................................................................... 46

IV. Conclusiones de la Reunin de Expertos .................................................................................... 47

Bibliografa............................................................................................................................................... 49

Anexos ...................................................................................................................................................... 51Anexo 1 Programa de la Reunin de Expertos ...................................................................................... 52Anexo 2 Palabras de bienvenida de Hugo Altomonte ........................................................................... 55Anexo 3 Encuesta de evaluacin de la Reunin de Expertos ................................................................ 58

Serie Recursos Naturales e Infraestructura: nmeros publicados..................................................... 59


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Resumen

La Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisin Econmica para Amrica Latina y elCaribe (CEPAL), organiz una Reunin de Expertos sobre Polticas Tarifarias y Regulatorias en elmarco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Derecho Humano al Agua y al Saneamiento (Sedede la CEPAL, Santiago de Chile, 8 de julio de 2013). El objetivo principal del evento fue analizar lostemas actuales de desarrollo del sector de agua potable y saneamiento en Amrica Latina y el Caribe: ellogro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM); los desafos de regulacin y control bajomodelo pblico de la prestacin (prestadores de propiedad del Estado y municipal); las tendencias

regionales y el estado del arte en polticas tarifarias, autofinanciamiento y subsidios; y las implicacionesdel reconocimiento del derecho humano al agua y al saneamiento (DHAS), tanto para polticassectoriales como para metas de desarrollo post 2015. Asimismo, se intercambiaron experiencias entre losorganismos de regulacin de los pases de la regin (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Uruguay) con relacin a las temticasidentificadas y se definieron prioridades de trabajo y cooperacin a futuro con nfasis en nuevos temasde la agenda sectorial (eficiencia energtica e hdrica, adaptacin al cambio climtico, manejo decuencas de captacin, nuevas fuentes de agua, etc.).


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Abstract

The Natural Resources and Infrastructure Division of the Economic Commission for Latin America andthe Caribbean (ECLAC) organized a Meeting of Experts on Tariff and Regulatory Policies in theframework of the Millennium Development Goals and the Human Right to Water and Sanitation(ECLAC Headquarters, Santiago, Chile, 8 July 2013). The main objective of the event was to analyzethe current issues in the development of the drinking water supply and sanitation sector in Latin Americaand the Caribbean: the progress towards the Millennium Development Goals (MDG); the challenges ofregulation and control under public model of service provision (state-owned and municipal service

providers); regional tendencies and the state of the art in tariff policies, self-financing and subsidies; andthe implications of the recognition of the human right to water and sanitation, both for sector policiesand for post-2015 targets. The meeting also provided a platform for exchange of experiences amongregulatory agencies of the countries of the region (Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica,Guatemala, Honduras, Mexico, Nicaragua, Paraguay, Peru and Uruguay) in relation to the above-mentioned issues and for the identification of new and emerging subject areas (energy and waterefficiency, adaptation to climate change, watershed management, new water sources, etc.).


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Introduccin

La Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisin Econmica para Amrica Latina y elCaribe (CEPAL) organiz una Reunin de Expertos sobre Polticas Tarifarias y Regulatorias en el marcode los Objetivos de Desarrollo del Milenio y el Derecho Humano al Agua y al Saneamiento (Sede de laCEPAL, Santiago de Chile, 8 de julio de 2013). El objetivo del evento fue analizar los temas actuales dedesarrollo del sector de agua potable y saneamiento en los pases de la regin: el logro de los Objetivosde Desarrollo del Milenio (ODM); los desafos de la regulacin y el control bajo modelo pblico de la

prestacin (prestadores de propiedad del Estado y municipal); las tendencias regionales y el estado del

arte en polticas tarifarias, autofinanciamiento y subsidios; y las implicaciones del reconocimiento delderecho humano al agua y al saneamiento (DHAS). Asimismo, se intercambiaron experiencias entre losorganismos de regulacin de los pases de la regin con relacin a las temticas identificadas y sedefinieron prioridades de trabajo y cooperacin a futuro con nfasis en nuevos temas de agenda sectorial.

En funcin de los objetivos mencionados, la reunin se estructur en cinco sesiones (vase laspginas 52-54), siendo la primera sobre la temtica de la regulacin bajo modelo pblico de la prestacin(vase las pginas 11-18); en tanto la segunda sesin se dedic a las polticas tarifarias (vase las pginas18-24) y el DHAS (vase las pginas 24-28); las sesiones restantes fueron destinadas a la exposicin delas distintas experiencias nacionales (vase las pginas 29-44); y en la clausura se discuti sobre lostemas nuevos y emergentes en la temtica regulatoria y de prestacin de los servicios de agua potable ysaneamiento en los pases de la regin (vase las pginas 45-46).

El Director de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura, Hugo Altomonte, dio inicio a

la reunin y en las palabras de bienvenida (vase las pginas 55-57) destac la importancia de sus cuatroejes temticos (ODM, regulacin bajo modelo pblico de la prestacin, tarifas y subsidios, y el DHAS)que forman parte de la agenda pblica y orientan las investigaciones que la CEPAL ha realizado durantelos ltimos aos en este mbito (Rozas y Bonifaz, 2013; Berg, 2013; Ferro y Lentini, 2013; Justo, 20131).

1 Estos estudios han sido realizados en el marco del proyecto Recursos Naturales (FRA/11/002), ejecutado por la CEPAL enconjunto con el Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia.


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Los servicios de agua potable y saneamiento tienen un gran impacto positivo en la salud pblica,la lucha contra la pobreza e indigencia, el desarrollo socioeconmico, la proteccin del medio ambiente,la contribucin a la dignidad de las personas, y la cohesin y la paz social. Por estos motivos, el acceso aestos servicios fue incluido como una de las metas de los ODM, cuyo objetivo es reducir a la mitad el

porcentaje de personas que carecen de acceso a fuentes mejoradas de agua e instalaciones mejoradas desaneamiento para el ao 2015 respecto de los valores existentes en 1990. Al respecto, Andrei Jouravlev,

Oficial de Asuntos Econmicos, Unidad de Recursos Naturales y Energa, Divisin de RecursosNaturales e Infraestructura, expuso la situacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe con relacinal cumplimiento de los ODM. Entre 1990 y 2011 el acceso a los servicios de agua potable en la reginaument del 85% al 94%, y por lo tanto a nivel regional se ha alcanzado ya el ODM. Un 46% de los

pases de la regin ya han logrado dicha meta a nivel nacional, pero es poco probable que un 23% lohaga dentro del plazo. Por otro lado, el objetivo establecido para saneamiento no se ha logrado aun anivel regional pese a que su cobertura se increment del 68% al 82% en el mismo perodo. Se estima ques ser posible lograr dicho objetivo si contina la tendencia actual del ritmo de expansin. Slo un 36%de los pases ya han alcanzado la meta en saneamiento a nivel nacional, y es poco probable que un 54%lo haga.

El DHAS ha sido considerado como la innovacin ms notable en gestin del agua de la historiamoderna (McGraw, 2011). El reconocimiento de este derecho implica dos obligaciones importantes

para los pases: la inmediata puesta en marcha de mecanismos que permitan alcanzar en un breve plazoel acceso universal a niveles mnimos o bsicos; y la adopcin de medidas concretas y deliberadas paralograr gradualmente, en el mediano plazo, la universalizacin de los servicios que cumplan con todos loscomponentes de este derecho. Es importante sealar que la consagracin de este derecho no implica sugratuidad: solamente aqullos que no puedan afrontar el pago de la tarifa plena deberan poder acceder aun sistema de subsidios que les garantice consumos mnimos bsicos; en cambio, quienes puedenhacerlo deberan pagar tarifas que reflejen los costos eficientes de la prestacin.

Los esfuerzos para cumplir los ODM se traducen en fuertes necesidades de inversiones para laexpansin y el mejoramiento de los servicios; asimismo la enunciacin del acceso a los mismos comoderecho humano induce a establecer diseos tarifarios que sean eficientes y equitativos. En estecontexto, las polticas tarifarias y la sustentabilidad financiera de los prestadores cobran relevancia, yresulta imperioso hacer nfasis en los diseos y niveles de tarifas, subsidios para grupos de bajosingresos y consumos mnimos o bsicos.

La presencia de estos desafos demanda eficiencia y buen desempeo del sector, tanto por parte delas entidades prestadoras como de los organismos de regulacin. Al respecto, se observa ciertocuestionamiento e incluso debilitamiento del rol de la regulacin en algunos pases de AmricaLatina, especialmente en los casos en que se haban presentado conflictos serios con operadores privadosen poca previa a la re-estatizacin (Ducci, 2007). En muchos de los pases donde los servicios

privatizados volvieron a ser provistos de forma estatal, los sistemas regulatorios diseados para laregulacin de empresas privadas no fueron adaptados al nuevo marco institucional. En la reunin seidentificaron los principales problemas de la regulacin de prestadores de propiedad estatal y municipaly se propusieron criterios para adecuar los marcos regulatorios. Para complementar este aprendizaje, seexpusieron los avances, logros y desafos de la regulacin en la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia,Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay, el Per y Uruguay.

La reunin cont con la participacin de ms de 70 asistentes provenientes de diversos pases dela regin (Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mxico,Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Uruguay, entre otros). Asimismo, participaron vavideoconferencia funcionarios de la Comisin Nacional del Agua (CONAGUA), del Instituto Mexicanode Tecnologa del Agua (IMTA), ambos de Mxico, y de la Autoridad Nacional del Agua (ANA) delPer. En general, el evento logr cumplir con las expectativas de los participantes quienes evaluaron

positivamente todos los aspectos del mismo (vase la pgina 58).


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I. Ejes temticos de la reunin de expertos

A continuacin se presentan el desarrollo de los tres principales ejes temticos de la reunin de expertostomando como base los estudios elaborados con vistas a este evento, complementados con los aportes ycomentarios de los participantes.

A. Regulacin bajo modelo pblico de la prestacin2

En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe igual que en el resto del mundo los

servicios de agua potable y alcantarillado son provistos principalmente por prestadores pblicos, ya seapor intermedio de empresas especializadas o en forma directa por diferentes estamentos de gobierno(nacional, estadual o municipal). A su vez, muchos pases cuentan con agencias de regulacin que tienen

por funcin el control, la fiscalizacin y la regulacin de estas entidades. Esta situacin es resultado engran medida de las reformas realizadas a lo largo del tiempo en la organizacin de los servicios, en lascuales es posible identificar tendencias comunes en la regin (Jouravlev, 2004), no obstante lascaractersticas particulares de cada pas.

En las primeras dcadas del siglo XX la mayora de los pases de la regin establecieron laprestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado como un servicio pblico que formaba partede las funciones del Estado al ser considerado como un elemento esencial para el desarrollo nacional y la

proteccin de la salud. Durante este perodo, el marco legal estaba dado por los cuerpos normativos de laadministracin pblica y del ministerio responsable de su creacin y desempeo.

En el marco de las transformaciones estructurales que marcaron la dcada de 1990 en AmricaLatina y el Caribe, se promovi en el sector la participacin de operadores privados internacionales conla esperanza de que aportaran financiamiento y conocimientos de gestin gerencial y tecnolgica pararesolver las deficiencias que afectaban la prestacin de estos servicios. En forma paralela, ante lanecesidad de supervisar y fiscalizar la conducta de los prestadores privados, se crearon en la mayora delos pases de la regin los organismos de regulacin correspondientes.

2 Esta seccin se basa en Rozas y Bonifaz (2013) y Berg (2013).


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Sin embargo, la incorporacin del sector privado no perdur en el tiempo y tampoco logrmasificarse; por ejemplo, en el auge de las privatizaciones en el sector, nueve de cada diez personas conacceso a los servicios de agua potable, los reciban de entidades del sector pblico; aunque muchos delos pases de la regin cuentan con casos puntuales de participacin privada debido a las limitacionesestructurales de las economas nacionales (altos niveles de pobreza e indigencia, debilidadesinstitucionales, desarrollo socioeconmico incipiente, bajos niveles de cobertura, deficiencias en la

calidad de servicios, insuficiente desarrollo de mercados de capitales, etc.), cambios en las estrategiascorporativas de las empresas transnacionales (que se reorientaron en algunos casos hacia sus pases deorigen), la presencia de conflictos polticos y regulatorios (vinculados con aumentos de tarifas parasolventar las inversiones planeadas) y cambios en los escenarios econmicos globales (emergencia demercados ms atractivos, como por ejemplo, los de Europa del Este). Todo esto indujo a la retirada delos prestadores privados de la regin desde principios de los aos 2000 y a un retorno progresivo a lasformas de prestacin de propiedad pblica (Ducci, 2007), con la destacada excepcin de Chile. Losorganismos de regulacin perduraron y en la mayora de los casos se mantuvieron los marcos legalesdiseados originalmente para regular conductas privadas, que terminaron siendo aplicados a operadores

pblicos de propiedad estatal o municipal.

1. Por qu predominan prestadores pblicos?

La creacin de las empresas pblicas en Europa Occidental y Amrica Latina se explica por diversascircunstancias econmicas, sociales y polticas que convergen en al menos, tres factores esenciales: i) ladestruccin de capacidad productiva y de capitales que se produjo como consecuencia de las guerras y lacrisis econmica de 1929, o en su defecto, del deterioro de los mecanismos de articulacin de laseconomas nacionales con la economa mundial; ii) la necesidad de mitigar los efectos de la insuficienteconcentracin de capitales privados que, constituidos en poderosas unidades empresariales, hiciera

posible el desarrollo de actividades altamente intensivas en capital necesarias para completar las cadenasde produccin y las estructuras productivas de cada pas (en especial, la prestacin de servicios deinfraestructura econmica y la produccin de bienes industriales bsicos); y iii) la debilidad de losagentes privados para enfrentar el desplazamiento de la curva de la demanda de los servicios de utilidad

pblica que deriv de los procesos de concentracin urbana, industrializacin y expansin de lossectores medios de los pases.

Asimismo, la creacin y expansin de las empresas pblicas se fundamentan en diferentes

visiones, desde la filosofa del derecho hasta la ciencia poltica y la teora econmica, incluso en elenfoque tradicional de esta ltima que considera la provisin pblica como una opcin vlida cuando se

presentan fallas de mercado (monopolio natural, asimetras informativas, bienes pblicos yexternalidades). Otras justificaciones para la existencia de las empresas pblicas hacen hincapi enrazones de inters y utilidad pblica. Al determinar objetivos de inters poltico o social, como la salud

pblica o cobertura de un rea de servicio, la empresa puede as abastecer mercados no suficientementeatractivos para el sector privado, o bien convertirse en un instrumento de promocin del desarrollo dereas geogrficas desfavorecidas o de determinadas actividades consideradas claves para el desarrollosocioeconmico, independientemente de la tasa de retorno privada de la inversin.

Las principales crticas al desempeo y a la misma nocin de empresa pblica se concentran enlos siguientes aspectos: i) su vinculacin a objetivos polticos y sociales; ii) falta de excedentesempresariales; iii) ausencia de aportacin al bienestar general (dividendos o remuneracin del capital);

iv) utilizacin de las empresas como instrumento de poltica partidaria; v) no socializacin de ganancias(apropiacin por grupos de inters especial, como proveedores, sindicatos, etc.); vi) ineficiencia y escasa

productividad (por carencia de incentivos adecuados); y por ltimo, vii) imprecisin de las obligacioneslegales y de los objetivos financieros y comerciales en los marcos legales (gran flexibilidad en la tomade decisiones y escasa rendicin de cuentas).

En general, las corrientes del pensamiento econmico que cuestionaron el papel empresarial delEstado concentraron su crtica en la calidad gerencial y en el impacto fiscal que provoca unaadministracin deficiente, y no se refirieron mayormente a los aspectos tenidos en consideracin por loshacedores de polticas que ampliaron los fines del Estado y que se relacionan con fallas estructurales de


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las economas, asociadas principalmente al insuficiente desarrollo del capital como factor de producciny a los dficits institucionales de orden normativo. Del mismo modo, tampoco el cuestionamientoaludido hace referencia a las fallas de mercado que identifica el enfoque tradicional de la teoraeconmica, que validan las diversas formas de intervencin del Estado sobre los mercados que exhibenestas caractersticas.

A veces se considera que no es necesaria la regulacin y fiscalizacin de las empresas pblicas

(vase la pgina 30). Sin embargo, es difcil imaginar que un prestador pblico se autorregule, es decirque al mismo tiempo de operar se supervise a s mismo, se imponga presin para mejorar el desempeo,se autoevale y reconozca fallas en la prestacin o detecte situaciones de corrupcin o captura. Por otra

parte, la necesidad de velar por la eficiencia en la prestacin y por la calidad del servicio por susimplicaciones en la salud pblica y la condicin de monopolio natural contina vigente en las empresas

pblicas, por lo que la regulacin se evidencia como necesaria. Adems, un regulador autnomo tiene elpotencial de acumular conocimiento tcnico, mirar el largo plazo, tomar distancia de las disputaspolticas coyunturales y establecer un arbitraje imparcial entre los intereses de los usuarios, la empresa yel titular del servicio, y con esos insumos inducir mejores prcticas en el sector.

La regulacin por s misma no garantiza la eficiencia, pero puede favorecer mejores desempeospor parte de las empresas prestadoras. Las agencias reguladoras autnomas se crean para reducir el podery las interferencias cotidianas de los ministerios y otros rganos del poder ejecutivo en las decisiones de

los prestadores. En otras palabras, la regulacin independiente permiten despolitizar parcialmente laplanificacin, el monitoreo y el control de la actividad.

2. Criterios a considerar en el diseo de un sistema regulatorio

En cuanto a las formas de organizar la regulacin existe un gran abanico de variantes: entes sectorialesespecficos y multisectoriales, agencias con diferentes niveles de autonoma, contratos de monitoreo,departamento especializado del municipio, rendicin de cuentas al concejo municipal, agencia municipalindependiente, corporacin propiedad de la municipalidad o de varios municipios, o contratos dedesempeo. En los pases de la regin las formas ms comunes corresponden a agencias de regulacinsectoriales o multisectoriales. La ventaja de la opcin sectorial es el alto grado de especializacintcnica, aunque tiene el desafo en especial, en pases ms pequeos de contar con los recursoshumanos requeridos, mientras que en el caso multisectorial se alcanzan economas de escala respecto del

personal capacitado y posiblemente se reduce el potencial de captura, pero se corre el riesgo de que el sectorsea relegado por otros con mayor visibilidad poltica y que se creen burocracias de gran tamao y poder.

Para obtener los beneficios reales que la regulacin ofrece, es imprescindible que el regulador seaeficiente, lo cual depende de un conjunto de factores:

Autonoma e independencia. El sector est expuesto a injerencias polticas debido tanto alcarcter socialmente sensible de los servicios de agua potable y saneamiento como a la grancantidad de recursos que maneja. Igual de importante es la independencia respecto de laempresa prestadora y de los usuarios, as como tambin de cualquier otro grupo de inters

particular (como proveedores y sindicatos). Para reducir la probabilidad de captura resultaimprescindible la calidad tcnica del personal, que se garantice la estabilidad de los cargos y laindependencia de criterio, y fundamentalmente su autonoma y solvencia financiera. Esimportante destacar que la independencia no significa la falta de coordinacin con otras

dependencias responsables de las polticas pblicas de desarrollo sectorial, en especial lasautoridades de la hacienda y finanzas. Tampoco implica la ausencia de rendicin de cuentas

por parte de los funcionarios, preferentemente al poder legislativo ms que al ejecutivo.

Claridad en la definicin de las funciones y responsabilidades. Es necesario que laelaboracin y ejecucin de las polticas pblicas estn claramente separadas de las actividadesde regulacin, control y fiscalizacin. Asimismo, el rol de los reguladores debe ser definido

por ley ms que por un contrato o decreto, sin superposicin en las funciones yresponsabilidades con otros organismos.


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Rendicin de cuentas. El regulador debe ser responsable de sus acciones ante el Estado y lasociedad civil. Para esto, los reguladores deben tener objetivos precisos que estnacompaados de indicadores de xito o fracaso, para que su desempeo pueda ser evaluado.Asimismo, debe existir adecuados instrumentos de resolucin de conflictos por medio de loscuales los usuarios y las empresas reguladas puedan apelar las decisiones regulatorias, siendoimportante que esto se haga en los tribunales de justicia (que se limiten ms a cuestiones

exclusivamente jurdicas que a la revisin de decisiones tcnicas) y no en instancias propiasdel poder ejecutivo (como por ejemplo, los ministerios sectoriales).

Transparencia. El regulador debe publicar sus decisiones de forma clara y adecuadamentedocumentada y explicada.

Participacin. Los distintos grupos de inters deben tener la oportunidad de acceder a lainformacin, formular sus posiciones y opinar, por ejemplo, en audiencias pblicas, sobreaspectos regulatorios antes de adoptar las decisiones.

Predictibilidad. El regulador debe seguir los procedimientos y mtodos publicados de maneraconsistente y puntual, para dar credibilidad al proceso regulatorio.

Proporcionalidad. La regulacin debe involucrar un razonable nivel de control y asignar unagran importancia a los incentivos que impulsen la consecucin de los objetivos regulatorios,tratando de recargar lo menos posible las actividades de la empresa (minimizando los costosde cumplimiento y de control directo).

No discriminacin. No se deben establecer diferencias arbitrarias entre proveedores de losservicios o dentro de las categoras de usuarios.

Puede resumirse que los reguladores eficientes deberan centrarse en tres cuestiones claves:recoleccin, anlisis y difusin de informacin confiable, consistente y oportuna (Jouravlev, 2003a), connfasis en indicadores de desempeo y contabilidad regulatoria (Lentini, 2009); implementacin deincentivos (econmicos, reputacionales, etc.); y medicin de eficiencia y comparacin relativa deldesempeo (benchmarking) (Ferro, Lentini y Romero, 2011).

3. Problemas destacables

El anlisis de las experiencias regulatorias ha permitido establecer la ocurrencia de diversos problemas ydificultades, que se explican por un complejo conjunto de razones: el no reconocimiento de que sonreformas difciles de implementar; la complejidad de identificacin de beneficiarios inmediatos(mientras los opositores al proceso son visibles y mejor organizados); el desconocimiento de laslimitaciones econmicas, institucionales y sociales; la escasa atencin a los principios fundamentales dela economa del sector; la presin por la reforma a diferentes velocidades (organismos financierosinternacionales versus necesidades o capacidades locales); la falta de convencimiento local con lareforma; y por ltimo, la falta de diagnsticos realistas.

Como consecuencia de la imposibilidad de atraer participacin privada a escala masiva y de lareversin de las privatizaciones en la mayora de los pases de la regin donde se implementaron, lasnormas de regulacin, definidas en otro contexto (bsqueda de inversin privada) y con otros propsitos(supervisin y monitoreo de prestadores privados), terminaron aplicndose a empresas pblicas que

tienen incentivos tanto econmicos pero sobre todo polticos e institucionales muy distintos a los dela empresa privada. Esto exige la revisin y adaptacin de la regulacin a las condiciones actuales delsector y a las particularidades de su economa poltica.

a) Multiplicidad de principales y agentesLa organizacin del sector de agua potable y saneamiento en Amrica Latina y el Caribe corresponde aun modelo de mltiples principales y agentes donde coexisten responsabilidades compartidas ysuperpuestas, conformando una verdadera telaraa institucional. Algunos de los mltiples principalesque tienen incidencia sobre los prestadores pblicos son los ministerios de hacienda, los ministeriossectoriales (como infraestructura, salud pblica, agricultura y medio ambiente), las agencias de


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regulacin, los rganos de control generales de la nacin, las autoridades encargas de ordenamientoterritorial, etc. Esta multiplicidad de principales plantea las siguientes situaciones:

Objetivos no alineados. Si varios reguladores (con objetivos, obligaciones, informacin,instrumentos, preferencias y atribuciones distintos) tratan de influir en forma simultnea eindependiente sobre las actividades de un agente comn (prestador de servicios), existe la

posibilidad de tensiones y conflictos entre ellos, lo que se conoce como problema de la

agencia comn (common agency problem) (Jouravlev, 2001). Por ejemplo, en el caso de unaempresa de agua potable y saneamiento, esta debe dar cuenta a distintos reguladores sobre losaspectos econmicos de su funcionamiento, el uso de las transferencias presupuestarias,control de legalidad del gasto, la asignacin del agua y el control de la contaminacin hdrica.

Falta de consistencia en los objetivos de gestin. Esto se produce cuando las metasestablecidas por los principales para el prestador son diferentes. En general, algunosreguladores tienen prioridad en el manejo del gasto (tpicamente los ministerios de hacienda),otros controlan su legalidad (controlara general), otros centran su atencin en la prestacin delos servicios y el logro de objetivos de gestin o desempeo, y otros se preocupan ms por losaspectos sociales (empleo) o macroeconmicos (control de la inflacin). Sin adecuadossistemas de coordinacin y compatibilizacin de metas de gestin, esto tiene potencial paratransformarse en conflictos entre los organismos y producir en el mediano o largo plazo un

debilitamiento de los incentivos para el logro de objetivos regulatorios.

Proliferacin de controles. La multiplicidad de los principales puede verse reflejada en unagran variedad de mecanismos de control paralelos sobre el mismo objeto (la gestin de laempresa). Por ejemplo, pueden coexistir controles de planeamiento, en la seleccin de

proyectos de inversin, la programacin anual de actividades, la ejecucin de las tareasprogramadas, el uso de transferencias presupuestarias y el cumplimiento de metas. Puedentener distintos plazos (las metas de gestin pueden ser anuales mientras que un plan deinversiones implica el mediano y largo plazo, por ejemplo) y operar diferentes formas deincentivos y sanciones. Esto redunda tambin en la complejidad y hasta imposibilidad,

por ejemplo, de generar y presentar buena informacin, o de participar en ciertosprocedimientos (acceder a lneas de financiamiento).

Incremento injustificado en el costo de la regulacin. Ms controles implica destinar msrecursos internos del prestador para satisfacer las demandas y requerimientos de losprincipales en materia de informacin y control. Este sobrecosto normalmente tiene particularincidencia en los prestadores ms pequeos, ya que el cumplimiento implica costos fijos.Simultneamente en el aparato pblico se generan mayores costos al multiplicar las instanciasde regulacin, fiscalizacin y control.

Debilitamiento de los incentivos para el logro de objetivos regulatorios. El regulador slotiene capacidad para sancionar incumplimientos; y en el caso de querer implementar algnsistema de incentivos (por ejemplo, un bono de productividad) depender de que otro principal

pueda otorgarlos (por ejemplo, ministerio de hacienda).

b) Confusiones de roles institucionalesLos prestadores pblicos como entidades de propiedad municipal, sub-nacional o del gobierno central, e

independientemente de la forma jurdica empleada para su constitucin, pueden estar sujetos al marcoregulador del sector pblico. En muchas ocasiones, aunque los operadores sean consideradosformalmente empresas, se comportan como meras extensiones del aparato municipal o de los ministeriossectoriales a travs de los cuales se ejecutan las polticas, y por lo tanto no es posible tratarlos comoverdaderas entidades reguladas. Asimismo, tanto el desempeo de las empresas operadoras como laeficiencia de las mismas, pueden verse afectados por restricciones propias del sector pblico como elmanejo de recursos, la gestin de la empresa, el manejo de niveles de ingreso y los planes deinversiones, y las polticas de personal, contrataciones y adquisiciones.


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c) Debilidad de la fiscalizacin e imposicin de sancionesPor definicin, la regulacin se sustenta en la utilizacin del poder coercitivo del Estado para reproducirlas condiciones de competencia en el mercado en su ausencia. Por consiguiente, sin amenaza de sancin,la regulacin se torna inefectiva y carente de significado. Sin embargo, los reguladores del sectorenfrentan dificultades para sancionar debido a que no existe la amenaza de revocar la licencia deconcesin y en otros casos las sanciones pueden ser inconducentes. Por ejemplo, si se multa a una

empresa pblica que tiene un mal desempeo y, a la vez, presenta dificultades para cubrir los costos, unasancin puede afectar negativamente la provisin y calidad del servicio acentuando su mal desempeo(es decir, perjudicando al consumidor), o bien, en el caso que reciba algn subsidio estatal requerir unmonto an mayor de transferencias. Por este motivo, si se trata de una empresa pblica, la sancin paraque sea efectiva debe ser personal a los directivos, en forma solidaria a travs de la cadena de comando ydireccin y responsables directos, y no institucional (Solanes, 2007).

En el caso de operadores pblicos las sanciones buscaran ejercer un poder disuasivo de prcticasindeseables y as alinear los objetivos de la empresa con los del regulador, sin perseguir fin recaudatorioalguno. Para que la sancin tenga efectos positivos sobre el comportamiento de los agentes, debe sersignificativa y proporcional a los efectos de la infraccin incurrida y as constituir un castigo, y no sermeramente testimonial o simblica. Tambin es importante considerar la implementacin de lassanciones morales o reputacionales, como la publicacin y difusin de ndices comparativos de

desempeo, que pueden ser buenos incentivos a la eficiencia y ayudar a atraer atencin pblica y polticaa los problemas del sector, a la vez que no entrometerse indebidamente en la gestin empresarial.

d) Otros Falta de contratos de desempeo. En la mayora de los pases de la regin no existen o no se

cumplen normas que obliguen a las autoridades polticas a formalizar la relacin del enteestatal en su carcter de titular del servicio pblico con la empresa prestadora mediante uncontrato o convenio inclusive en algunos casos la prestacin todava no se ha separado delaparato municipal o ministerial. De este modo, los derechos y obligaciones de las empresasy del responsable de los servicios no son claros y ello genera una falta de diferenciacin deroles y objetivos entre la empresa prestadora u operadora y el Estado o el municipio.

Asimetra de poder. En algunas ocasiones se produce una asimetra de poder poltico o denegociacin entre el regulador y el regulado: el prestador representa y es apoyado por el poder

ejecutivo, y puede no responder adecuadamente a o inclusive ignorar los mandatosregulatorios (Ducci y Krause, 2012). En varios casos, se presentan conflictos similares debidoa la autonoma municipal, que a menudo se agravan por la fragmentacin de los prestadores.

Confiabilidad y disponibilidad de la informacin. La generacin y difusin de informacinde manera adecuada a fin de evitar el uso estratgico de la misma, la mayor transparencia, ladotacin de herramientas de control y evaluacin del desempeo de la prestacin a todos losinteresados, son instrumentos de gran importancia para lograr confiabilidad y consistencia dela informacin y generar incentivos para buen desempeo. Se debe contar con indicadores dedesempeo y de trminos referenciales segn estndares internacionales a fin de identificar

prestadores comparables para poder hacer prcticas de comparacin relativa del desempeo.Por ltimo, es recomendable una auditoria posterior para validar esta informacin.

Falta de mecanismos de participacin. Otro de los problemas detectados lo constituye laescasa participacin de la sociedad civil en el proceso regulatorio. Debe tenerse en cuenta quelos usuarios informados y organizados pueden actuar como un actor principal y tenerimportancia en la discusin pblica sobre los servicios y en el control de su desempeo.

Nivel y estructura tarifaria. La estructura tarifaria puede no dar seales para el consumoracional de servicios. En cuanto al nivel tarifario, ste debera asegurar como mnimo larecuperacin de los gastos de operacin, reposicin ymantenimiento de los activos y el pagode los intereses de los crditos asumidos. Sin embargo, muchas empresas (o sus propietariosinstitucionales) presentan resistencia a reajustar las tarifas por motivaciones polticas, y

prefieren depender de transferencias presupuestarias de otros niveles de gobierno


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(normalmente, central). Al no reajustar tarifas, se limita la posibilidad de financiamiento de lasempresas, lo que, a su vez, reduce su capacidad para la cobertura de los costos de explotacinde los servicios y posibilita interferencias polticas en la gestin empresarial. Asimismo,muchos prestadores se mueven en un ambiente de escasez de recursos que no les permitecumplir con los mandatos regulatorios (Ducci y Krause, 2012). Las decisiones sobre laasignacin de recursos presupuestarios no dependen ni del regulador ni del prestador, sino de

autoridades de hacienda en la mayora de los casos. Atomizacin del sector. Producto de la descentralizacin impulsada en varios pases de la

regin, la escala de las entidades proveedoras est asociada a alguna unidad administrativa delgobierno, comnmente al municipio, lo que genera una gran cantidad de empresas dereducido tamao dispersas a lo largo del territorio. Esto afecta negativamente la eficienciade las empresas prestadoras que no pueden aprovechar las economas de escala (Ferro yLentini, 2010), sucediendo lo mismo con la calidad de trabajo de los organismos de regulaciny control que tienden a concentrar sus esfuerzos en los prestadores de mayor tamao. En unsector muy atomizado, se generan prdidas de economas de escala, incremento de la cargaregulatoria, reduccin de la posibilidad de establecer mecanismos de subsidios cruzados,operacin de sistemas con criterio ms poltico que tcnico, limitada atencin a las reasrurales y dificultades para la proteccin de las cuencas de captacin, entre otros problemas

(Jouravlev, 2003b).4. Lecciones y recomendaciones de las mejores prcticas

Berg (2013) realiza un detallado anlisis de la literatura sobre regulacin de empresas estatales ymunicipales de agua potable y saneamiento, que lleva a afirmar que un marco institucional adecuado yconsistente tiene impacto en el desempeo. Los esfuerzos adicionales para mejorar la eficiencia de la

prestacin de los servicios requieren iniciativas de poltica complejas para la construccin deinstituciones. Ello implica tener estructuras de gobernabilidad adecuadas (en el sentido de reglas de

juego) y correctas acciones sustantivas (en el sentido del desarrollo del juego). Como el sector espolticamente conflictivo, se requiere el desarrollo de herramientas de resolucin de conflictos.

a) Puede una empresa estatal o municipal autorregularse?Un prestador que al mismo tiempo de operar se supervisa o regula a s mismo, difcilmente auto ejercer

presin para mejorar el desempeo o reconocer fallas de prestacin o detectar situaciones decorrupcin o captura. Un regulador autnomo tiene el potencial de acumular conocimiento tcnico,tomar distancia de las disputas polticas ms coyunturales y mirar el largo plazo. Con esos insumos

puede inducir mejores prcticas.

La tarea regulatoria es intensiva en informacin (y su anlisis tcnico), que debe ser recolectada,procesada, difundida y utilizada para incentivar al prestador. Los indicadores claves de desempeopermiten orientar la prestacin en materia de sostenibilidad econmica y financiera, calidad de servicio,expansin y mantenimiento de la red y subsidios a los pobres.

El sector es polticamente muy sensible, por sus caractersticas (sanitarias y sociales) intrnsecas.La presencia de un regulador autnomo, tcnicamente slido y financieramente solvente, permite aislarla prestacin de los elementos ms perniciosos de la politizacin de decisiones tcnicas y empresariales:sacrificio del largo plazo (mantenimiento e inversiones) por necesidades inmediatas (bajas tarifas),

prioridades decididas por cercana o lejana poltica (al tomar decisiones de expansin), subsidiosotorgados por criterios de afinidad partidista (antes que priorizando necesidad y salubridad), sobre-empleo (por clientelismo), o tolerancia a conexiones clandestinas (para no tomar decisiones impopulares).

b) Cmo se pueden mejorar los servicios a partir de la regulacin?La poltica pblica se mueve en respuesta a presiones sobre y desde las instituciones. Estas sonestructuras sociales amplias (reflejando normas y costumbres), organizaciones formales (como lasagencias reguladoras) y sistemas de soporte (como las burocracias estatales). Las agencias reguladorasindependientes se crean para reducir el poder de los ministerios (u otras instituciones del poder


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ejecutivo) sobre las decisiones de los prestadores. En otras palabras, para despolitizar parcialmente laplanificacin, el monitoreo y el control.

Pueden existir varios tipos de agencias reguladoras (vase la pgina 13). Las cuestiones clave soncmo estas instituciones generan informacin, implementan incentivos y evalan desempeos. Alrespecto, algunos de los indicadores claves de desempeo a tener en cuenta son la cantidad de empleados

por cada mil conexiones, agua no facturada, cobranza, proporcin de gastos operativos cubiertos, fondos

para inversiones, indicadores de calidad de servicio e interferencia poltica en la expansin de la red yotras decisiones (para lo que no hay un indicador sencillo disponible).

c) Cmo se puede evaluar la gobernabilidad de un regulador?Hay cuestiones claves: mandato de los reguladores (detalle, responsabilidades, claridad); tipo de ente;autonoma de decisiones; poder de la agencia para acceder a la informacin, analizar y procesarla,establecer sanciones y premios al desempeo; estabilidad y seguridad de empleo de los cuadrosgerenciales y tcnicos; autonoma financiera; y transparencia del proceso decisorio. Sin embargo, quizsel factor ms importante que define la orientacin, independencia, y posible captura, de los directores esde dnde (aparato pblico, actividad poltica, industria, etc.) ellos provienen y a dnde regresan despusde sus nombramientos.

d) Cules son los elementos substantivos de la regulacin?

Los elementos substantivos con los que cuenta la regulacin para fomentar esas buenas prcticas son elotorgamiento de licencias de funcionamiento y su certificacin, la fijacin de estndares de desempeo,el control de la prestacin, el establecimiento de nivel y estructura tarifaria, la fijacin de un sistemauniforme de contabilidad regulatoria, el arbitraje de disputas entre partes interesadas en conflicto, larealizacin de auditoras, la formacin de recursos humanos especializados, la emisin de informes sobreel desempeo sectorial para las autoridades y el pblico, la difusin de informacin objetiva yconsistente, y la promocin de debate pblico en base a la misma.

Se ha sugerido que ante lo inconducente de aplicar sanciones pecuniarias a las empresas estataleso municipales, aquellas sean aplicadas a sus autoridades (por ejemplo, privndolas de bonos adicionales

por desempeo si no se cumplen determinadas metas). Si bien esto puede desestimular la participacinde recursos humanos altamente calificados en los directorios de las empresas, permitira contribuir a unagestin ms eficiente.

e) Cmo se gobiernan empresas estatales o municipales?El concepto de buenas prcticas de gobierno en las empresas pblicas se corresponde con la presencia dedirectores independientes, objetivos comerciales delimitados, claridad de roles, coherencia entreobjetivos, incentivos internos a la reduccin de costos, sistemas integrados de informacin, un plan denegocios y participacin del personal en su confeccin. Asimismo, las empresas con buen desempeosiguen algunos pasos lgicos para su mejora: identifican tendencias a partir de desempeos pasados,tienen claro el punto de partida (diagnstico), seleccionan metas mensurables, generan incentivosconducentes a cumplirlas, establecen lneas de comunicacin internas para disponer de informacin yaprendizaje, designan responsables que deben rendir cuentas y revisan resultados en forma peridica.

B. Tarifas y subsidios3

Para alcanzar los ODM en Amrica Latina y el Caribe, se necesitan inversiones de aproximadamente 17mil millones de dlares en agua potable y 22 mil millones en saneamiento (BID, 2003). Se requieren,adems, inversiones para avanzar en el tratamiento de las aguas servidas (aspecto no considerado en losODM) de unos 18 mil millones. Esto resulta en un total de casi 57 mil millones de dlares que, con un

plazo de ejecucin de 15 aos, significara un promedio anual de casi 3,8 millones de dlares. Estoimplica que el monto de inversin anual requerido con relacin al producto interno bruto (PIB) de la

3 Esta seccin se basa en Ferro y Lentini (2013).


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regin representa en promedio un 0,2% con un mnimo del 0,1% y un mximo de 2,1%, dependiendo delas condiciones de cada pas.

Para cerrar las brechas de cobertura, mantener luego la infraestructura en buen estado y asegurarla sustentabilidad de los servicios frente a los desafos que plantea el cambio climtico, se requiere lamovilizacin de elevadas cantidades de recursos y por ello reviste importancia el anlisis de los aspectostarifarios. No necesariamente todos aquellos fondos van a provenir de las tarifas, pero como objetivo de

mediano plazo se puede plantear la conveniencia de alcanzar al menos tarifas de sostenibilidad en lossistemas ya desarrollados, es decir, que cubran los costos operativos y de mantenimiento, puesto que asquedaran liberados aportes estatales destinados a subvencionar a usuarios que ya cuentan con el servicioy podran aplicarse para el financiamiento de nuevas conexiones.

Los servicios de agua potable y saneamiento son uno de los sectores de infraestructura msintensivos en capital. De modo que la racionalidad en la gestin de los prestadores, los incentivos a laconservacin y el uso eficiente del agua potable que se promuevan entre los usuarios, el mantenimientoy la reposicin de activos, entre otros temas importantes, vinculan los ODM y las eventuales metas dedesarrollo sectorial post 2015 con los esquemas tarifarios. Estos dan importantes seales a lasostenibilidad de los servicios y a la eficiencia con que se prestan y a la equidad con que se distribuyensus beneficios en la sociedad. A las seales econmicas se suman las ambientales, induciendo a laconservacin o al derroche, al cuidado del recurso o su despilfarro, y contribuyendo a facilitar o

dificultar la adaptacin al cambio climtico.

1. Aspectos conceptuales relativos a tarifas

Los objetivos principales de la tarifa son de sustentabilidad (econmico-financiera y ambiental),eficiencia (asignativa y productiva) y equidad (horizontal y vertical):

Sustentabilidad econmica: Requiere la recuperacin de costos (operativos y de capital,incluyendo costos de oportunidad) por parte del prestador.

Sustentabilidad financiera: Cuando a lo anterior se adosan metas de cobertura de costos, enespecial inversiones en etapas de expansin o mejoramiento del servicio.

Eficiencia asignativa: Iguala el cargo por volumen al costo marginal de agregar un metrocbico adicional de agua potable a la red y de distribuirlo a un consumidor en particular.

Eficiencia productiva: Refiere a la prestacin sustentable al menor costo econmico porunidad de producto.

Equidad horizontal: Requiere trato igual a los iguales; es decir, cobrar tarifasconmensurables a usuarios comparables.

Equidad vertical: Admite trato desigual a los desiguales, vinculado al concepto deasequibilidad, o sea que el servicio debe estar al alcance de los pobres (usando algn tipo desubsidios de ser necesario).

Mientras que el objetivo de sustentabilidad est determinado fuertemente por el nivel de tarifas, elde eficiencia se vincula con la estructura tarifaria. Para alcanzar el objetivo de equidad, las polticastarifarias se centran en los sistemas de subsidios, el acceso a los consumos mnimos o bsicos, la

capacidad de pago de los usuarios y la incidencia en el gasto familiar, entre otras consideraciones.Adicionalmente, es deseable que el diseo de la estructura tarifaria cumpla con objetivos

formales: practicidad, simplicidad, inteligibilidad, viabilidad de aplicacin, aceptacin pblica,inexistencia de controversias de interpretacin, efectividad en alcanzar la meta de ingresos, estabilidaden las tarifas y en los ingresos, equidad entre los diferentes grupos de usuarios evitando ladiscriminacin excesiva entre ellos y fomento de prcticas eficientes de consumo (desincentivar eldespilfarro de agua potable).

Tanto para alcanzar los objetivos de eficiencia, como de equidad, el diseo tarifario puedecontemplar la categorizacin de clientes, dado que ello permite atender peculiaridades de la demanda


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ofreciendo servicios y precios diferenciados y adems facilita la aplicacin de subsidios cruzados. Estacategorizacin es posible segn: tipo de consumidor (residenciales, empresas, instituciones), patrones dedemanda (por ejemplo, estacional) o rea de servicio (provisin dentro o fuera de la jurisdiccin). Esoportuno precisar que una cantidad excesiva de categoras conllevan a incrementos en los costos deadministracin, catastrales y conflictos entre usuarios.

Desde el punto de vista terico, existen tarifas simples (fijas o variables) o tarifas en dos partes.

Estas ltimas compuestas por un cargo fijo y un cargo variable asociado al consumo, permiten alprestador alcanzar los objetivos de eficiencia y de sustentabilidad: el cargo variable posibilita que la tarifarefleje el costo marginal y mediante el cargo fijo se pueden recuperar los costos fijos administrativos. Sinembargo, la tarifa en dos partes no garantiza la equidad, dado que si el cargo fijo es muy elevado,algunos consumidores pobres podran quedar excluidos del servicio por no poder controlar sus cuentas.

La particularidad del cargo fijo es que no est asociado a niveles de consumo, por lo que no daseales para la conservacin del recurso. Los usuarios sin medicin de consumos, suelen tener una tarifasimple fija basada en un sistema catastral u otras aproximaciones al consumo (por ejemplo, metroscuadrados edificados, superficie del terreno o dimetro de las caeras que ingresan a la vivienda). Las

principales ventajas radican en la simplicidad y bajo costo de la administracin del sistema, como astambin la estabilidad y previsibilidad que brinda tanto al usuario como al prestador del servicio.

Cuando existe la medicin de consumos es posible aplicar cargos volumtricos, los cuales puedenser estructurados de forma uniforme por volumen (lineal) o por bloques escalonados entre ciertosintervalos de consumo (que pueden ser crecientes o decrecientes). La dificultad que plantean los bloquesde consumo son decidir el nmero adecuado de ellos, generar los intervalos de cada uno y finalmentedeterminar la tarifa correspondiente a cada bloque.

Cada una de las variantes de esquemas de tarifas planteadas presenta ventajas y desventajas segnlos distintos objetivos perseguidos en el diseo tarifario.

El consumo de agua potable puede variar estacionalmente por la incidencia del clima (calor o fro,seco o lluvioso) en la disponibilidad de la fuente (oferta) o por poblaciones a servir fluctuantes(demanda), y adems los factores se pueden combinar (como mayor uso de agua para riego en perodoseco o llenado de piscinas en el verano). Como la demanda punta estacional requiere instalacionessobredimensionadas respecto del consumo en la baja temporada, pueden introducirse tarifas estacionales

en el diseo tarifario para reflejar los mayores costos asociados a esa poca del ao y desincentivar elconsumo durante el perodo punta.

Algunos pases, como Costa Rica, Colombia y el Per, introdujeron el cobro de un cargo porservicio ambiental como un componente ms de la tarifa del servicio de agua potable y saneamiento. Elobjetivo del cargo consiste en establecer un valor compensatorio de la escasez y degradacin (o

beneficio obtenido) de la fuente de captacin del agua, tanto desde el punto de vista del uso o consumocomo de receptor de descargas de las aguas residuales.

Usualmente los cuadros tarifarios tambin pueden presentar un cargo de conexin que se facturapor nica vez cuando el usuario es conectado a la red, cuya finalidad es recuperar (total o parcialmente)los costos incurridos en la incorporacin de nuevos usuarios, y as favorecer la sustentabilidad financierade la prestacin e incentivar la expansin de la cobertura. En lo que respecta a la equidad, puede haberusuarios que debieran ser subsidiados o exentos del pago de este cargo, porque generalmente los dficits

de cobertura corresponden a zonas de ms bajos ingresos4.

La accin de subsidiar implica que algunos usuarios (o inclusive todos) pagan menos que el costode la prestacin que reciben. Esta accin se justifica principalmente en las externalidades positivas (detipo ambiental, sanitario y social) que presentan los servicios de agua potable y saneamiento, que hacen

4 Se estima que en los pases de la regin, el 70% de las personas sin acceso a agua potable y un 84% de las que carecen de serviciosde saneamiento, corresponde a los dos quintiles ms bajos de ingreso (BID, 2007).


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deseable asegurar la conexin y el consumo de estos servicios por todos. Adems, se logra la equidad enlos usuarios, reducir la vulnerabilidad sanitaria, y aumentar la escala de prestacin aprovechando almximo estas externalidades as como las economas de escala.

Los subsidios pueden clasificarse de varias maneras: i) en funcin de la razn subyacente delmismo (promover la oferta o la demanda); ii) con respecto a qu se subsidia (conexin, consumo oinversin); iii) por quines los reciben (ciertos prestadores o todos los prestadores; algunos o todos los

usuarios), se clasifican en universales y focalizados o dirigidos; iv) segn la fuente de los fondos(presupuesto pblico u otros consumidores); y v) acorde a la forma en que se distribuyen (directos ocruzados). Es importante sealar que en la prctica, tienden a combinarse mltiples esquemas desubsidios, puesto que no son necesariamente excluyentes entre s. A continuacin se describe

brevemente cada modalidad:

Subsidios a la oferta. Consisten en ayudas a los prestadores que se pueden canalizar dediversas formas, como por ejemplo, provisin de instalaciones de infraestructura financiadascon recursos pblicos, abastecimiento de insumos (como energa y combustibles) a menor

precio, exencin de determinados impuestos, o inclusive tambin transferencias directas defondos del presupuesto gubernamental. No necesariamente son eficientes (porque puedencubrir costos excesivos), ni equitativos (al beneficiar a todos los usuarios indistintamente).

Subsidios a la demanda. Procuran facilitar el pago a ciertos usuarios: Consumo versus acceso. Los subsidios al consumo benefician de forma continua al usuario

buscando garantizar un consumo mnimo, mientras que cuando es al acceso lo hace pornica vez y a nuevos usuarios que posiblemente sean de bajos recursos.

Universales versus focalizados. Los subsidios focalizados estn dirigidos a un subconjuntodeterminado geogrficamente (comuna o barrio como indicador socioeconmico), porcategora (pensionados, poblacin indgena, etc.), o de forma administrativa (por ejemplo,usuarios que acrediten ingresos insuficientes para afrontar el pago de la tarifa plena). A suvez pueden ser explcitos (con un intento consciente de reducir la tarifa) o implcitos (conalgunos resultados no buscados con la accin). La mayor ventaja de la focalizacin radicaen el potencial de reducir el costo total del subsidio o concentrar ms recursos financierosen menos destinatarios. Adems, el subsidio focalizado mantiene la seal de escasez para

los clientes no subsidiados, en tanto en un subsidio universal todos perciben el serviciocomo menos costoso de lo que realmente es, de modo que se alentara el despilfarro. El

principal desafo en el diseo corresponde a los errores de inclusin y exclusin. Por elprimero se entiende subsidiar a un usuario que no corresponda al grupo meta, lo querepresenta un desvo de fondos hacia una poblacin que no los necesita; y los errores deexclusin miden la proporcin de los usuarios que no reciben el subsidio inclusive cuando

pertenecen al grupo objeto del mismo. Una forma habitual de focalizacin de subsidioscorresponde a la determinacin de un consumo bsico o primer bloque (generalmente hasta10 o 20 metros cbicos mensuales) que est asociado a un consumo de subsistencia y al DHAS.

Directos versus cruzados. El subsidio directo se financia con fondos externos al prestador,mientras que en el caso de los subsidios cruzados un grupo de usuarios es financiado porotro. Si bien los subsidios cruzados son deseables desde el punto de vista de la equidad, si

son demasiado progresivos (es decir, si no atienden propiamente a las elasticidades5de las

5 La elasticidad precio de la demanda de agua potable permite saber cul ser la respuesta en cantidades consumidas por loscompradores del bien cuando vara el precio; y la elasticidad ingreso de la demanda indica cul es la reaccin de las cantidadescompradas a variaciones en el ingreso o renta de los consumidores. Los estudios indican que la demanda de los usuarios residencialestiene elasticidades precio menores que la de los no residenciales. Por lo tanto estos ltimos son ms sensibles a incrementos de precio(reducirn ms la cantidad demandada). Si los usuarios no residenciales son fuertes contribuyentes de subsidios a otro tipo deusuarios o ante la presencia de excesiva progresividad en los bloques de consumo, puede existir una salida de la red de estos usuarioscon el subsiguiente aumento de las tarifas a usuarios a quienes se quera subsidiar.


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diferentes demandas) pueden generar el riesgo de fuga o fraude por parte de los usuariosque son contribuyentes del subsidio (usuarios con demandas ms elsticas o reactivas aaumentos de precios; por ejemplo, en la prctica los no residenciales que son candidatoshabituales a financiar el subsidio pueden buscar fuentes alternativas como autoabastecimiento).

Por ltimo, el concepto de capacidad de pago debe ser considerado en lo que concierne al objetivode equidad. La capacidad de pago es una nocin subjetiva, por lo que los economistas tratan de medir la

disposicin a pagar por los servicios a travs de enfoques de preferencia revelada (pago real porsustitutos inferiores) y de preferencia declarada (pago en escenarios hipotticos). Debido a lacomplejidad en la implementacin de estas herramientas, para definir el grado de accesibilidadeconmica usualmente se establece que el gasto familiar en los servicios no debe exceder undeterminado porcentaje del ingreso del hogar. En promedio el gasto en agua potable y saneamientorepresenta el 1% o 2% de los ingresos (llegando al 5% en el caso de usuarios pobres) y se ha sugeridoque no sobrepase el 5% (3% para agua potable y 2% para saneamiento)6.

2. Situacin actual y tendencias en la regin

Se efectu un anlisis de los diferentes diseos tarifarios y se evaluaron los niveles tarifarios y el gradode autosuficiencia de distintos prestadores a fin de identificar tendencias en Amrica Latina. Dada laheterogeneidad existente tanto en la dimensin y grado de desarrollo de los servicios como en las

condiciones socioeconmicas, se tom una muestra donde estuvieran representados un grupo importantede pases, de todas las dimensiones y niveles de desarrollo de la regin. El anlisis estadstico incluy ungrupo de 15 prestadores seleccionados de 10 pases: la Argentina (AySA y ASSA), el Brasil (SABESP yCOPASA), Chile (Aguas Andinas y Aguas de Antofagasta), Colombia (EAAB y ACUACAR), CostaRica (AyA), Ecuador (EMAAPQ), Panam (IDAAN), Paraguay (ESAAP), el Per (SEDAPAL ySEDACAJ) y Uruguay (OSE). En su conjunto, prestan servicios a casi 26 millones de clientes de agua

potable (es decir, a ms de 100 millones de personas) y unos 20 millones de clientes de alcantarillado. Sibien abarcan una cantidad importante de habitantes servidos de la regin, la muestra no pretende serestadsticamente representativa y adems presenta algunos problema de homogeneidad de datos(metodolgicas, cobertura y calidad de servicios, moneda, tcnicas operativas, contables, etc.). Sinembargo, la comparacin resulta til para exponer las tendencias regionales y por lo general confirma

presunciones empricas.

En cuanto al diseo de las estructuras tarifarias, se encontr una gran diversidad en los sistemastarifarios de Amrica Latina, siendo varios de ellos innecesariamente complejos. En la mayora de losprestadores relevados existen esquemas de bloques crecientes, diferenciados por categoras de usuarios(tarifas relativamente mayores para usuarios no residenciales). La tarificacin del servicio dealcantarillado constituye, en prcticamente la totalidad de los casos, un mltiplo de la cuenta de agua

potable, pero sorprende la variabilidad del porcentaje aplicado.

Chile, la Argentina y Uruguay presentan algunas diferencias con relacin a la situacin regional.Chile, que es el nico pas en donde no hay distincin entre categoras de usuarios, utiliza tarifas linealesen dos partes con ajustes estacionales. La caracterstica peculiar de la Argentina es el fuerte predominiode los clientes no medidos que lleva a una frmula de cobro basada en la superficie que incorporasubsidios cruzados. Por ltimo, en Uruguay se aplica una estructura de bloques crecientes a los clientesresidenciales, mientras que para los comerciales e industriales las tarifas son decrecientes en el consumo.

En cuanto a los mecanismos de subsidios existentes, el caso ms simple y distinto de los dems esel de Chile, con un subsidio directo sujeto a comprobacin previa de medios de vida. En el otro extremoestn AySA y OSE con diversidad de categoras de subsidios, directos, varios cruzados y a la conexin.La gran mayora de los sistemas tarifarios analizados subsidian entre categoras de clientes (no

6 Segn Vergs (2010a), en condiciones normales, los consumidores no estn dispuestos a pagar por los servicios de agua potable yalcantarillado ms del 1% del presupuesto familiar (no ms de un cuarto que lo que gastan en telecomunicaciones, ni ms de unsptimo de lo que pagan por energa domstica, y entre un dcimo y un trigsimo del costo del transporte).


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residenciales a residenciales), y en varios casos hay grupos pobres que son beneficiarios preferencialesentre los residenciales. Colombia tiene un esquema nico (aunque en algo se le parece el sistemaaplicado en Quito) de subsidios cruzados por estratos sociales, determinados sobre base geogrfica (queguarda correlacin con las caractersticas socioeconmicas de los habitantes).

Con relacin al nivel de tarifas, las facturas medias ms caras son pagadas en el Brasil, Chile yColombia, encontrndose que la factura media de SABESP (el prestador con factura ms alta) equivale a

10 veces la factura media de AySA (el prestador con factura ms baja). En cambio, es el prestador deAntofagasta quien presenta el valor del metro cbico ms caro.

Sin embargo, para identificar tendencias en los niveles tarifarios y su capacidad de auto-sostenibilidad, resulta ms interesante el uso de indicadores de cobertura de costos. Adems, el uso deratios evita comparaciones de valores absolutos en diferentes monedas o su traduccin a una monedacomn que tendra problemas de comparabilidad, entre otros factores, por diferente paridad de poder decompra. Se especificaron tres variantes del indicador donde siempre en el numerador se coloca la medidade ingresos totales pero el denominador se modifica: i) cobertura operativa, que considera solamentelos gastos operativos; ii) cobertura financiera bsica, que a lo anterior adiciona las depreciaciones; yiii) cobertura financiera sustantiva, que tambin considera los intereses pagados por deuda.

Existe una tendencia en la regin a cubrir los costos operativos mediante los ingresos tarifarios.

Se destacan los prestadores de Chile con coberturas de costos operativos de casi 270% y 240%. Ensegundo lugar, rondando 150%, estaran las empresas del Brasil y SEDAPAL, y luego un escaln msabajo, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Paraguay y Uruguay. En el extremo opuesto, los prestadoresargentinos cubren el 50% (o menos) de los gastos operativos con los ingresos tarifarios.

Continuando con la evaluacin de la eficiencia de los esquemas tarifarios, se introdujeronparmetros fsicos como la dotacin de consumo, la micro-medicin, las prdidas en la red y la coberturadel servicio. Los principales hallazgos son los siguientes:

La dotacin promedio mensual es de 22 metros cbicos por cliente y el 38% de laproduccin se pierde en la red. La factura media por ese consumo ascendera a 28 dlaresmensuales con un costo por metro cbico de 1,65 dlares. Un 83% de los clientes estaranmedidos, y los ndices de cobertura de costos operativos arrojan 132%, si se incorporan en eldenominador las depreciaciones 111% y si se agregan los intereses se llega al 108%.

Las bajas dotaciones de consumo guardan cierta relacin con las altas tarifas. Lacorrelacin simple entre la dotacin en metros cbicos mensuales y el precio promedio delmetro cbico es de -0,64 (congruente con una elasticidad negativa y relativamente baja).

La micro-medicin se relaciona con baja dotacin de consumo. La correlacin simple entrelas variables es -0,65. Esto es consistente con el hecho de que la medicin ayuda a controlar elconsumo, mxime cuando la medicin tiene correlacin positiva de 0,69 con el precio medio;es decir, que quienes ms miden, cobran tarifas ms altas.

Las menores prdidas guardan cierta relacin con la mayor micro-medicin. Lacorrelacin simple entre prdidas y medicin es de -0,31, por lo que los medidores ayudan acontrolar prdidas.

Mayor cobertura financiera a ms alto precio o factura promedio

. La correlacin simpleentre cobertura financiera y factura media es de 0,79 sin considerar depreciaciones, 0,85incorporando depreciaciones y 0,91 abarcando tambin intereses (tarifas ms altas contribuyena la sostenibilidad).

A mayor cobertura de costos, mayor porcentaje de poblacin servida. La correlacin entrela cobertura de agua potable y los tres indicadores de cobertura de costos son de 0,61, 0,59 y0,66, respectivamente (lo que implica que la cobertura de costos tambin propiciara laexpansin del servicio recursos destinados a cubrir costos pueden ser invertidos en obras,como as tambin que al ser mayor la poblacin servida se cuenta con mayor cantidad de


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usuarios que permite alcanzar mejores ratios de sostenibilidad econmica y financiera dadoque por ejemplo, los costos fijos se distribuyen entre mayor nmero de usuarios).

C. Derecho Humano al Agua y al Saneamiento (DHAS)7

El DHAS ha sido definido como la innovacin ms notable en gestin del agua de la historia moderna,

en la medida en que procura volver al individuo al centro de la administracin del recurso (McGraw,2011). Al calificar al destinatario del servicio como titular de un derecho humano, esto implica sujetar alEstado a una serie de obligaciones jurdicas internacionales que limitan seriamente su margen de accin,con lo cual la discrecionalidad de las autoridades en este campo se ha visto sustancialmente reducida.

Ese cambio de concepcin puede contribuir a superar deficiencias crnicas que se observan enAmrica Latina y el Caribe en el rea del agua potable y saneamiento, pues implica: a) alcanzar ymantener la prioridad poltica del sector en las agendas nacionales, jerarquizando a la inversin en elmismo como un mandato internacional insoslayable y promoviendo con ello la necesaria continuidad enlas polticas pblicas; y, b) fortalecer las instituciones regulatorias nacionales, aspecto en el cual tanto la

participacin ciudadana como la lucha contra la captura y corrupcin son estratgicas.

En ese marco, el rgimen jurdico internacional del DHAS posee fuertes implicaciones para lainiciativa de los ODM y es por ello que se examina la relacin entre estos dos modelos globales, tratandode discernir de qu forma el DHAS puede influir en la determinacin de las nuevas metas de desarrollosectorial post 2015 y en el modo de alcanzarlas.

1. El DHAS y su impacto en el sector

El rgimen del DHAS se encuentra conformado por una serie de tratados y declaraciones que secomplementan con las regulaciones de cada pas y cuyo impacto en los condicionantes del sector

presenta dos perspectivas de anlisis. Por una parte, se trata de definir el contenido sustancial delderecho; es decir, lo que pueden exigir sus titulares al Estado y dems actores, como las empresas

prestadoras. Por el otro, debemos identificar los medios a travs de los cuales los Estados puedenalcanzar la plena satisfaccin del derecho.

a) Perspectiva sustancialEn cuanto al contenido del DHAS, actualmente las reglas constitucionales y legales de cada pas (quehan ido aceptando y adoptando este derecho en forma creciente) se insertan en un marco jurdicointernacional liderado por: i) el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales(PIDESC); ii) la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y el Protocolo de SanSalvador; y iii) los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos de las Naciones Unidas (PRs).

i) Componentes del DHAS y obligaciones correlativas del EstadoDe acuerdo a la interpretacin dada a este rgimen por sus principales rganos de aplicacin (en especialen la Observacin General 15 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las

Naciones Unidas, El derecho al agua), el DHAS implica que en todos los casos, tanto el suministro deagua para consumo personal y usos tradicionales relacionados con la subsistencia como la recogida yeliminacin de excrementos, se deben respetar determinados parmetros de disponibilidad8, calidad9yaccesibilidad10 (fsica11, econmica12 e informativa13). Esto genera condicionamientos directos en

7 Esta seccin se basa en Justo (2013).8 El suministro de agua para cada persona debe ser suficiente y continuo para uso domstico y personal. Debe, asimismo, existir un

nmero suficiente de instalaciones de saneamiento en el interior o en las inmediaciones de cada hogar, institucin educativa o desalud, as como en lugares de trabajo y de acceso pblico, de modo de evitar tiempos de espera excesivos para su utilizacin.

9 El agua debe ser segura y por lo tanto libre de microorganismos, sustancias qumicas o riesgo de radiacin que constituyan unaamenaza para la salud. Adems, el agua para uso domstico debe ser de color, olor y sabor aceptables. En materia sanitaria, el primerrequerimiento de calidad es que los servicios sean seguros desde el punto de vista de la higiene. Ello significa evitar el contacto delusuario con excrementos y brindarle acceso al agua no contaminada para limpieza de manos, ano y genitales, incluyendoespecialmente higiene menstrual.

10 El agua y los servicios para su suministro deben ser accesibles a todos sin discriminacin de ninguna ndole.


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materia de modalidades de prestacin (como por ejemplo, decisiones sobre cambios en la estructura depropiedad), tarifas, subsidios, desconexiones, inversiones en expansin, potestades regulatorias, entreotros aspectos esenciales del servicio.

La necesidad de asegurar estos estndares en el acceso al agua da lugar a una serie deobligaciones internacionales del Estado que se clasifican en funcin del grado de satisfaccin delderecho que resulta exigible. Esto lleva a distinguir las obligaciones bsicas, que son aquellas de

exigibilidad inmediata y que procuran asegurar un grado mnimo de disfrute del DHAS, de lasobligaciones progresivas, que se cumplen demostrando la realizacin de acciones eficaces tendientes allogro gradual de su plenitud.

Hay dos grandes tipos de obligaciones bsicas. Por una parte, garantizar (y no simplementeprocurar) que el ejercicio de los derechos protegidos se desarrolle sin discriminacin. Por la otra, eindependientemente del deber de adoptar medidas, el Estado tiene la obligacin de exponer resultados yasegurar la satisfaccin de por lo menos niveles esenciales del DHAS (por ejemplo, una cantidadmnima para consumo por persona o el acceso seguro a ciertas instalaciones sanitarias).

En forma paralela al deber de exponer logros bsicos, el PIDESC obliga en forma inmediata aarbitrar medidas que sirvan para lograr paulatinamente la plena efectividad del DHAS. Para ello seimpone el deber de destinar el mximo de recursos disponibles y de evitar medidas regresivas. Estas

obligaciones poseen consecuencias directas en el modo de organizar la gobernabilidad sectorial,haciendo nfasis en la importancia de la regulacin al velar para que ese uso mximo de recursosdisponibles sea adems realizado eficientemente.

ii) El rol de las empresas frente al DHASJunto con el PIDESC, el segundo marco de referencia sustancial del DHAS est dado por los PRsaprobados por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en junio de 2011. Elloscumplen un rol decisivo aunque no sean vinculantes, pues reafirman ciertas potestades regulatorias delEstado e incluyen a las empresas dentro de los sujetos que deben dar cuenta del DHAS. De acuerdo aesta iniciativa, los roles principales que corresponden a los sectores pblico y privado frente a estederecho son los siguientes:

Deber de proteccin por parte del Estado. El Estado tiene la obligacin de proteger a laspersonas frente a los abusos de los derechos humanos cometidos por las empresas, mediante

medidas adecuadas, actividades de reglamentacin y sometimiento a la justicia. Esa proteccinconstituye la base misma del rgimen internacional de derechos humanos y requiere de unEstado que no abdique de las funciones que le son propias como autoridad pblica. Losgobiernos deben encargarse como mnimo de hacer que las empresas cumplan las leyesdestinadas al respeto de los derechos humanos y evaluar peridicamente su eficacia comoinstrumentos de tutela.

Obligacin de respeto por parte de las empresas. Las empresas tienen la obligacin derespetar los derechos humanos, lo que significa actuar con la debida diligencia para novulnerar los derechos de terceros, y reparar las consecuencias negativas de sus actividades. Eserespeto encarna la expectativa social ms elemental en relacin con las empresas. Se trata de

11 Los servicios de abastecimiento adecuado de agua deben encontrarse al alcance seguro de todos los sectores de la poblacin. Unacantidad de agua suficiente, segura y aceptable debe ser accesible dentro (o en inmediata cercana) de cada hogar, institucineducativa y lugar de trabajo. Los servicios deben ser de suficiente calidad, culturalmente apropiados y sensibles a los requerimientosde gnero, edad y privacidad. La seguridad fsica no debe ponerse en riesgo durante el acceso a los servicios. En materia sanitaria,todos los usuarios (en particular las personas con necesidades especiales de acceso, como los nios, las personas con discapacidad,las de edad avanzada o las mujeres embarazadas) deben tener garantizada la posibilidad de llegar sin riesgos hasta las instalaciones y

poder utilizarlas durante las 24 horas, ya sea en el interior o sectores cercanos a los hogares, lugares de trabajo, escuelas y similares.12 Los servicios de abastecimiento deben ser asequibles para todos. Los costos directos e indirectos y los cargos para asegurar el acceso

al servicio no deben comprometer el ejercicio de otros derechos.13 La accesibilidad incluye el derecho a buscar, recibir y difundir informacin concerniente al agua y el saneamiento.


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no interferir directa o indirectamente con el disfrute de los derechos de las personas y por lotanto cualquier prctica o actividad que implique privar o limitar el acceso a su ejercicio seconsiderada como una infraccin a este mandato. Esta obligacin es autnoma e independientedel deber de proteccin de los Estados y por ende vincula a las empresas an cuando lasautoridades no se encarguen de hacer respetar estos derechos. Lo anterior es as al punto deque los PRs explicitan que el deber de respeto supone una responsabilidad adicional a la de

cumplir las leyes y normas nacionales de proteccin de los derechos humanos. Dicho de otromodo, las empresas no pueden escudarse en el acatamiento del derecho nacional para justificarla violacin de los derechos humanos.

Necesidad de remedios a favor de los afectados. Necesidad de mejorar el acceso de lasvctimas a vas de reparacin efectivas, tanto judiciales como extrajudiciales, pues ni siquieralos esfuerzos mejor coordinados pueden impedir totalmente que se cometan abusos.

b) Perspectiva procedimentalEl modo de alcanzar la efectividad del DHAS tambin encuentra sus referencias en instrumentosinternacionales. Esto involucra cuestiones vinculadas con los procedimientos de toma de decisiones delos Estados y con los diferentes arreglos institucionales que pueden estar presentes en el sector de agua ysaneamiento. En este caso, las principales guas que nos ofrece el marco internacional estn dadas por elPIDESC, la CADH, los PRs y la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC):

PIDESC: Remedios efectivos y participacin genuina. Las obligaciones bsicas yprogresivas frente al DHAS exigen de los Estados diseos institucionales que respeten dospautas: en el caso de las obligaciones bsicas, el factor determinante en materia de actuacinpblica pasa por poner a disposicin de las personas remedios eficaces para asegurar el nivelesencial del DHAS, mientras que en materia de obligaciones progresivas el eje reside en la

participacin ciudadana genuina en la elaboracin de las estrategias y programas encaminadosa su plena realizacin, lo cual pasa a ser una pieza clave para mejorar el rendimiento sectorial.

CADH: Autoridades nacionales como agentes del DHAS en l

Políticas Tarifarias y Regulatorias en El Marco de Los ODM y El Derecho Humano Al Agua y Al...

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