REFORMA PROCESAL ADMINISTRATIVA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Por Claudia A. M. Milanta IINTRODUCCIN 1. El cambio 2. La expresin juicio pleno incorporada en la Constitucin provincial desde el ao 1873. 3. Contencioso de plena jurisdiccin. 4. Continuidad de la expresin juicio pleno. El caso del Tribunal de Cuentas. 5. Actualidad de la expresin juicio pleno. 6. Panorama procesal administrativo en la evolucin provincial. 7. Vigencia del nuevo sistema contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires. 8. Nuevo Cdigo Procesal Administrativo. Ley 12.008 y sus modificaciones. Ley 13.101. IIPROCESO ORDINARIO Y PROCESOS ESPECIALES EN EL NUEVO CONTENCIOSO BONAERENSE 1. Generalidades. 2. Procesos de ejecucin. Tribunal de Cuentas. Normas especiales. 3. Carcter escrito de los procesos administrativos. 4. El Juez del Trmite en el desarrollo del proceso. Su derogacin. 4. El proceso administrativo y la aplicacin del CPCC III DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS EN PARTICULAR A) PROCESO ORDINARIO. 1. Etapa de alegaciones. Demanda. Examen de admisiblidad de la pretensin. Habilitacin de la Instancia. Cuestin terminolgica. Subsanacin y preclusin. Ampliacin de la demanda. Traslado de la demanda. Excepciones. Contestacin de la demanda. Reconvencin. 2. Etapa probatoria. 3.Conclusin del proceso. Autos para sentencia. Sentencia. Impugnacin de la sentencia. Ejecucin de la sentencia. B) PROCESOS ESPECIALES. SUMARIO DE ILEGITIMIDAD. Caracterizacin. Proceso objetivo o subjetivo. Pretensiones. Actos impugnables. El silencio. Opcin. Determinacin del proceso a seguir Presupuestos de admisibilidad de la pretensin. Trmite procesal. Normas especiales. Contenido de la sentencia. Efectos de la sentencia. IMPUGNACION DE SANCIONES EN MATERIA DE EMPLEO PUBLICO. Semejanzas y diferencias con el Sumario por Ilegitimidad. No es un recurso sino una accin que se inicia por la demanda. Diferencias con el rgimen nacional. Carcter optativo. Pretensiones. Trmite. Contenido de la sentencia. IMPUGNACION CONTRA RESOLUCIONES DE COLEGIOS O CONSEJOS PROFESIONALES Y DE CAJAS DE PREVISION SOCIAL En general. Rgimen procesal. Caractersticas del proceso reglado por el art. 74. AMPARO POR MORA. Caracterizacin. Generalidades. Incorporacin del amparo por mora en la Provincia de Buenos Aires. Otros remedios administrativos y judiciales contra la morosidad de la administracin. El caso Mayer. Pretensin. Competencia. Legitimacin activa. Legitimacin pasiva. Trmite. Costas. EJECUCIN TRIBUTARIA PROVINCIAL. OTRAS VARIANTES PROCESALES. 1)VIAS PROCESALES ATINENTES A LA 1

PRETENSION DE SENTENCIA DECLARATIVA DE CERTEZA.. 2. PROCESO SUMARISIMO PARA EL CONOCIMIENTO Y DECISIN DE LA PRETENSION DE CESACION DE VIAS DE HECHO ADMINSITRATIVAS PALABRAS FINALES

I-INTRODUCCIN 1. El cambio. Entre las innovaciones que presenta el nuevo sistema contencioso administrativo bonaerense cobra especial inters la variedad de vas procesales para el trmite del proceso administrativo o bien, para seguir la terminologa del Cdigo sobre la materia (ley 12.008 y sus reformas), la existencia de un proceso ordinario y de procesos especiales. Del proceso de plena jurisdiccin como nica expresin del sistema tradicional diseado por el denominado Cdigo Varela -ley 2961 y sus modificatorias- al amparo del anterior rgimen constitucional 1, se ha pasado a un ordenamiento que contempla diferentes procesos en materia administrativa para dar satisfaccin adecuada a la tutela judicial efectiva y a la decisin de las causas en tiempo razonable (art. 15, Constitucin provincial) pues ello depender, entre otros factores, de que junto al carril bsico ordinario, existan vas procesales alternativas o especiales ms rpidas y sencillas, adems de que se adecuen a las particularidades de las distintas pretensiones. La modificacin de los tipos procesales no configura un cambio aislado 2. El nuevo sistema de justicia administrativa bonaerense implica una transformacin en trminos estructurales y no una suma de modificaciones parciales, como la mayor amplitud en la1 El rgimen contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires se organiz en la Constitucin de 1873 mantenindose inclume hasta la reciente Constitucin de 1994 que modific sustancialmente sus elementos constitutivos. El inc. 3 del art. 156 de la Constitucin de 1873 estableci entre las atribuciones de la Suprema Corte Decide las causas contencioso administrativas en nica instancia y en juicio pleno, previa denegacin de la autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos que se gestionan por parte interesada. La ley determinar el plazo dentro del cual podr deducirse la accin ante la Suprema Corte de Justicia y los dems procedimientos de este juicio. Con la reforma constitucional de 1889 se incluy la retardacin (inc. 3, art. 157) adems de la ejecutoriedad de las sentencias de condena dictadas en esta calse de causas y desde entonces el precepto se mantuvo inalterado (inc. 3, art. 149, Const. 1934; inc. 3, art. 126, Const. 1949; inc. 3, art. 149, Const. 1934) hasta su supresin en 1.994. Tales bases constitucionales signaron el nacimiento y funcionamiento de un sistema contencioso administrativo, con la entidad de constitur un mbito de revisin judicial de la administracin pblica, mediante un proceso de pleno conocimiento con sentencia de condena ejecutable (art. 151). 2 El art. 166 ltimo prrafo de la Constitucin de 1994 establece Los casos originados por la actuacin u omisin de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados, y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas sern juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que establecer los supuestos en que resulte obligatorio agotar la va administrativa. El art. 163 reproduce en esencia la anterior disposicin constitucional referida a la ejecucin de sentencias de condena en las causas contencioso administrativas (art. 151 Const. de 1934, precepto que fuera incorporado en la Ley fundamental de Buenos Aires de 1889). Por ltimo, el art. 215 de la Constitucin de 1994, norma transitoria, dispone -en su primer prrafo- La Legislatura establecer el fuero contencioso administrativo ...y sancionar el Cdigo Procesal respectivo, para su entrada en vigencia conjunta.

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legitimacin o la dosificacin de los presupuestos procesales o la diversidad de procedimientos, entre muchos otros temas. Se presenta una reforma integral que importa un salto cuantitativo y cualitativo entre el viejo y el nuevo ordenamiento, circunstancia que responde -entre otros motivos- a la falta de actualizacin 3 del viejo sistema durante ms de cien aos de vigencia. Los cambios estructurales, sin embargo, no vienen a modificar algunas cuestiones esenciales que estn en el tronco comn del contencioso administrativo de la Provincia (y de la Nacin), como el carcter judicialista y la concepcin subjetiva, lecho donde reposa lo viejo y lo nuevo. 2. La expresin juicio pleno incorporada en la Constitucin provincial desde el ao 1873 4. Tres significados se han podido atribuir. Juicio pleno en el sentido de proceso ordinario, por oposicin a juicio sumario; juicio pleno en el sentido de instancia judicial originaria y plena, por oposicin a instancia judicial de apelacin y restringida a los lmites de una primera instancia ante la autoridad administrativa; y, juicio pleno en el sentido de tramitado y resuelto por el Tribunal en pleno. A ellas se refiere Luis Varela en la conocida Introduccin del Cdigo de su autora, descartando la tercera de tales acepciones e, inclinndose, conceptualmente por una suerte de mixtura entre las dos primeras 5. En verdad, a la luz de los antecedentes de la clusula constitucional de 1873 6, creemos que la calificacin constitucional del juicio como pleno, no tuvo por objeto desterrar las vas procesales sumarias, sino apartar cualquier interpretacin legislativa o jurisprudencial de la que pudiese resultar un sistema de justicia administrativa donde la3 Porque la disposicin constitucional y el Cdigo no fueron reformados y la jurisprudencia de la S.C.B.A. se mantuvo apegada -hasta el ao 2.002- al modelo tradicional, aunque con algunos hitos de relieve en su desarrollo (como el paso de la no justiciabilidad a la justiciabilidad plena de los actos del Tribunal de Cuentas, la revisin amplia de actos dictados en ejercicio de facultades discrecionales, la extensin de la legitimacin a los titulares de intereses legtimos, entre otros) que han significado una valiosa evolucin. A partir del ao 2.002, con la parcial renovacin de ese Tribunal, se abri paso a una profunda transformacin jurisprudencial que, en la Justicia Administrativa, dio vida a la operatividad del nuevo sistema. 4 Art. 156 inc. 3 (v. nota 1). 5 Dentro del estudio de las Bases Constitucionales, en el punto V. Naturaleza del Juicio Contencioso Administrativo, entre otros conceptos y en punto a la expresin constitucional juicio pleno seala que entre nosotros no puede quitrseles a los procedimientos ninguno de los requisitos sustanciales de los juicios plenarios, llamados as precisamente en contraposicin a los sumarios. A continuacin, tras recordar los antecedentes de la Constitucin de 1873, agrega que el juicio pleno que la Constitucin manda se siga en las causas contencioso-administrativas, tiene como fundamento principal el que estos pleitos se decidan en nica instancia ante la Suprema Corte. Por ltimo, seala que algunos han credo que, al exigir la Constitucin que las causas contencioso administrativas se decidan en juicio pleno, la exigencia ha llegado hasta mandar que ellas se fallen con tribunal pleno. Yo no creo esto.... 6 Nos referimos, principalmente, a dos episodios que tuvieron lugar bajo la vigencia de la Constitucin de 1854 (su art. 129 instituy en la esfera del poder Judicial un Tribunal Especial para juzgar asuntos en materia administrativa que nunca lleg a crearse) y que significaron un verdadero retroceso en el proceso de diferenciacin de funciones administrativas y judiciales. Esos dos episodios fueron: un proyecto originado en el Senado que propona la creacin de un Consejo Consultivo del Poder Ejecutivo para atender las cuestiones contenciosas de hacienda (que finalmente no prosper) y el dictado de la Ley 166 del ao 1857, que atribuy al Superior Tribunal de Buenos Aires el conocimiento por va de apelacin de las resoluciones del gobierno, mientras no se estableciera el Tribunal Especial que ordenaba el art. 129 de la Constitucin.

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intervencin de la Suprema Corte pudiera ser entendida como segunda instancia, instancia recursiva o de apelacin de la administracin, la que entonces se converta en primera instancia de juzgamiento. En todo caso, el proceso sumario careca de la amplitud de conocimiento -principalmente en orden al ofrecimiento y produccin de pruebaimportando tal vez por ese motivo un riesgo para la consolidacin o, mejor dicho, la culminacin del proceso evolutivo de diferenciacin de funciones administrativas y judiciales 7. Cabe precisar que juicio pleno operaba en ntima relacin con la exigencia, tambin constitucional, de nica instancia. Por un lado, en tanto excluyente de otra instancia judicial que no fuera la de la Suprema Corte; por otro, con las mayores garantas en orden a la alegacin de hechos y prueba de los mismos sin restricciones, acorde con los alcances de los procesos ordinarios, y principalmente, sin que pudiese asignarse a la va judicial el carcter de instancia de apelacin 8, en una clara concepcin consagratoria de la independencia del Poder Judicial. Ello implicaba, por un lado, que la totalidad de la competencia material en lo contencioso administrativo corresponda a la Suprema Corte, le era exclusiva y, por el otro, que esa competencia deba ser ejercida a travs del proceso de pleno conocimiento. 7Ver sobre la gnesis del sistema bonaerense: DARGENIO, INS A., El juzgamiento de la contiendaadministrativa en la Provincia de Buenos Aires, en Revista.de Derecho Administrativo, N 19-20, p. 371 y ss.. BEZZI, OSVALDO M, BEZZI, A. M. Y BEZZI, O. H., La proteccin jurdica del ciudadano, en La Justicia Administrativa Argentina: Origen y Actualidad. Estudios en homenaje al profesor Jess Gonzlez Prez, t. II, Cvitas, Madrid, 1993. La Corte bonaerense ha podido expresar a propsito de las leyes que utilizan la expresin recurso -asignndole equivalencia con la accin de plena jurisdiccin- que La Constitucin no admite otras apelaciones ante dicho Tribunal (SC) que las de sentencias judiciales. Paralelamente, al asignarle competencia contencioso administrativa en nica instancia y en juicio pleno (art. 149 inc. 3) descarta su intervencin en esta materia en instancia de alzada o apelacin de las resoluciones administrativas, como se hallaba establecido antes de la Constitucin de 1873 en que el Tribunal Superior de Justicia conoca por apelacin de los asuntos entre los particulares y el gobierno formando instancia los procedimientos administrativos seguidos previamente... (causa B. 52.271, Ceretta de Ferrari Ada Luisa c/Caja de Previsin Social para profesionales de la Ingeniera de la Provincia de Buenos Aires, resolucin de fecha 27-XI-90). Jorge Tristn Bosch seala que en la Provincia de Buenos Aires, recin al promulgarse la constitucin de 1873 se dej sentado debidamente (ver lo que decimos en la nota anterior) el principio de que el Poder Ejecutivo careca de facultades jurisdiccionales en materia administrativa y que stas correspondas, en nica y exclusiva instancia, a la Suprema Corte; y agrega: esta Constitucin y las siguientes tuvieron buen cuidado en establecer la exigencia de un juicio pleno ante aquella Corte..., vale decir, de obligar de este modo a que se siga ante dicho tribunal un procedimiento amplio, del tipo del juicio ordinario que legislan los cdigos de procedimientos en materia civil y comercial... (Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos para juzgar a la Administracin Pblica?, Buenos Aires, 1951, p. 66/67). 8 Como expresara Varela lo que la Constitucin ha querido es que el juicio contencioso administrativo tenga la prosecucin metdica y sin violencia de un juicio pleno; es decir, que las partes no se vean cohibidas en sus defensas por las angustias y apremios de los juicios sumarios (nota art. 50, CCA). La semejanza en cuanto amplitud de debate y prueba entre el juicio pleno y el ordinario civil no permita en cambio establecer una identidad entre ambos sino ms bien diferenciarlos debido a la especialidad del primero (cfr. autores citados). Como con claridad dice Diez Juicio pleno significa que el litigio debe desenvolverse en forma autnoma en sede judicial. El rgano judicial debe tener la independencia necesaria para poder juzgar los actos del poder administrador. En el juicio pleno debe admitirse toda clase de pruebas aunque no se hayan presentado y diligenciado en el procedimiento administrativo que precede al juicio... (Derecho Procesal Administrativo, p. 111).

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Ese proceso de pleno conocimiento, al momento en que Luis Varela proyect la primera legislacin para la Provincia de Buenos Aires y de acuerdo a la ley que le sirvi de fuente (Ley espaola de 1888 conocida como ley Santamara de Paredes) que, a su vez, representaba una expresin del sistema continental europeo en la materia, era el proceso de plena jurisdiccin. Concebido como un sistema de defensa de los particulares frente a la administracin, la legitimacin se vea restringida a los titulares de derechos porque su situacin de exclusividad era la nica dotada de tal medio de tutela 9; siendo ello as, podan pretender la anulacin del acto administrativo lesivo, el reconocimiento del derecho e inclusive la indemnizacin de daos y perjuicios y, naturalmente, el cauce procesal se hallaba dotado de la mayor amplitud en cuando posibilidades de alegar y probar. Una concepcin subjetiva del contencioso administrativo - proteccin de derechos subjetivos-, en contraste con la concepcin objetiva del contencioso administrativo orientado hacia la defensa de la legalidad, del derecho objetivo 10. La concepcin inherente a nuestro sistema judicialista, que ha definido y marcado el nacimiento y desarrollo de la Justicia Administrativa , se mantiene y vigoriza tras la reforma del 94. Se extiende el mbito de proteccin que no circunscribe a derechos, se establecen distintos tipos procesales para el trmite de los juicios sobre materia administrativa. Pero siempre la funcin judicial se abre para juzgar casos y no para controlar la legalidad del obrar administrativo, aunque el restablecimiento de la juridicidad ocurra naturalmente como consecuencia de lo anterior y est presente como aspiracin elemental del sistema. Ms all de las bases dadas por nuestra evolucin histrica -decisiva para comprender la cuestin-, la tendencia actual en Europa continental apunta tambin a la misma concepcin subjetiva de la justicia administrativa 11. 3. Contencioso de plena jurisdiccin. Con la reglamentacin del viejo Cdigo bonaerense, que implant, aunque sin denominarlo as, el proceso de plena jurisdiccin pareci definirse con el doble alcance aludido la expresin constitucional de juicio pleno, quedando apartado de este rgimen procesal el sistema denominado objetivo de anulacin, que con tal inteligencia no se acomodaba a la exigencia constitucional, aunque a9 Este criterio de interpretacin del derecho como subjetivo que se mantuvo hasta bien entrada la dcada de 1980, estrech los alcances del sistema; es que como la Constitucin slo se refera a derechos y el Cdigo a derechos administrativos podra haberse ampliado tan limitado alcance de la legitimacin. Con el tiempo ste se constituy en uno de los puntos ms cuestionados por restringir el acceso a la justicia y la justiciabilidad de la administracin. 10 Para el contencioso subjetivo y objetivo, ver RAFAEL BIELSA, Sobre lo contencioso administrativo, Depalma, Bs. As. 1954; ARGAARAS, Tratado de lo Contencioso Administrativo, TEA, 1955; FIORINI, Qu es el contencioso?, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965. 11 V. arts. 24 y 106, Constitucin espaola de 1978. GARCIA DE ENTERRIA seala que incluso en Francia se habla de un redescubrimiento de la plena jurisdiccin, por la recuperacin de la facultad de que el Tribunal sustituya el contenido del acto anulado, en lugar de limitarse a su anulacin, en Democracia, Jueces y Control de la Administracin, Editorial Civitas S.A., 3 edicin, 1997, esp. p. 310 y ss. y sus notas; del mismo autor La batalla por las medidas cautelares, Editorial Civitas S.A., 2 edicin, 1995, p. 13 y ss. GARCIA DE ENTERRIA Y FERNANDEZ, Curso de Derecho Administrativos, T. II -novena edicin-, En la Provincia de Buenos Aires esto no es novedad ya que la sentencia dictada en el proceso contencioso administrativo siempre ha tenido aptitud sustitutiva del contenido del acto anulado y, principalmente, le es inherente su calidad ejecutoria -y no meramente declarativa- conforme lo ha estatuido la Constitucin desde el siglo pasado (enmienda de 1889) y lo ha puesto en prctica la Suprema Corte. El problema no ha provenido de las lmites de la sentencia sino, entre otros, de los de la legitimacin.

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nivel doctrinario 12 y de anteproyectos legislativos 13 se sostuviera un criterio diferente. La realidad del contencioso bonaerense se desenvolvi en el marco del proceso de plena jurisdiccin reglado por el Cdigo Varela, como nico procedimiento aplicable a la materia administrativa de incumbencia exclusiva de la Suprema Corte. La jurisprudencia mayoritaria y tradicional de ese Tribunal, ha descartado la posibilidad de que esa materia administrativa fuese conocida y resuelta en procesos abreviados por aplicacin del CPCC o de leyes especiales y adems ha mantenido una lnea constante en el sentido de aceptar como nico trmite del juicio contencioso administrativo, el previsto en el aludido C.C.A.. Es as que han quedado fuera de la competencia originaria de la Suprema Corte las acciones que abren procesos de trmite sumario o sumarsimo, especficamente las de amparo o similares -vgr. hbeas data, amparo por mora- 14, del mismo modo que los procesos sumarios en acciones de mera declaracin de certeza 15 y hasta podramos mencionar los procesos cautelares autnomos. Esa jurisprudencia se asentaba en lo sustancial en dos razones o causas principales: la reglamentacin especfica (ley 2.961) que desplazaba cualquier otra norma procesal, particularmente las del C.P.C.C.; la concepcin basada en la apertura de la instancia judicial a travs de la pretensin principal anulatoria de actos administrativos lesivos de derechos, lo que ha impedido que el caso en materia administrativa se presentase apto para suscitar la jurisdiccin mediante otras pretensiones. Es ms, al ensancharse la legitimacin hasta comprender en forma explcita a los intereses legtimos -cosa que ocurri por vez primera y como se sabe, en el caso Rusconi-, la Corte no lo hizo implementando un trmite abreviado o sumario propio de proceso de ilegitimidad donde -tradicionalmente- encontraban proteccin dichos intereses, sino aplicando los mismos procedimientos del juicio de plena jurisdiccin con la consecuencia de admitirse las mismas pretensiones propias de la amplitud de esa va -nos referimos, principalmente, a la indemnizatoria-. De modo que el cambio de criterio en torno12 V. Linares, Juan Francisco, Lo contencioso administrativo de anulacin en la Provincia de Buenos Aires, en Revista de Derecho y Administracin Municipal, N 92, Buenos Aires, 1937; Bezzi, Osvaldo Mximo, El proceso administrativo por ilegitimidad en la Provincia de Buenos Aires, posibilidad de su regulacin, Jus, n 25, 1977, p. 35. 13 V. Anteproyecto de Cdigo Procesal Administrativo para la Provincia de Buenos Aires de 1965 de Fiorini, Anteproyecto de modificaciones al Cdigo del ao 1993. En ambos se propiciaba la incorporacin del contencioso de ilegitimidad o anulacin, mas en lugar de atriburselo a la competencia contencioso administrativa de la Suprema Corte, con el evidente propsito de salvar el posible choque derivado, justamente, de la expresin juicio pleno, se confera el conocimiento y decisin de estos asuntos a rganos inferiores; en el anteproyecto Fiorini, a las Cmaras departamentales, en el anteproyecto de 1993 a Juzgados de Primera Instancia en lo contencioso administrativa cuya creacin tambin se propona. Cabe tener presente sobre la cuestin que Luis Varela consideraba que en atencin al terminante texto de la Constitucin -inc. 3 del art. 157- que confera a la Suprema Corte de Justicia competencia para decidir las causas contencioso administrativas en nica instancia, entre nosotros no podan crearse tribunales de primera instancia para lo contencioso-administrativo (cfr. Introduccin..., citada). 14 Por excepcin esto ocurra cuando, por excusacin de los jueces de la S.C., el Tribunal se integraba con otros magistrados del Poder Judicial o de la lista de Conjueces y as constituido decida admitir originariamente las causas de amparo, amparo por mora u otras (vgr. cautelar anticipada) que en la jurisprudencia del alto Tribunal en su composicin permanente, segn se entenda, no integraban su competencia originaria, como se dijo en el texto. 15 Ms adelante, al tratar el proceso especial para el conocimiento y decisin de la pretensin de sentencia meramente declarativa de certeza, haremos una referencia ms concreta acerca del punto .

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a la legitimacin suficiente no aparej el cambio de criterio en torno a la va procesal ordinaria. Y esto, en definitiva, ha redundado en beneficio de la proteccin de tales intereses que no ven limitada la frontera procesal a la mera confrontacin de la legalidad del acto impugnado. La situacin descripta tuvo un vertiginoso cambio de rumbo a partir del ao 2.002, abrindose una etapa novedosa y fecunda en la doctrina del alto tribunal provincial que, informada por los nuevos contenidos de la reforma (arts. 166, quinto ap. Const. Prov.) en armona con la tutela judicial (art. 15 de la misma Const.), se tradujo en la admisibilidad de diferentes pretensiones -adems de la anulatoria- y variedad de vas procesales en materia administrativa (juicios ordinarios, sumarios y sumarsimos; regidos por el viejo Cdigo contencioso administrativo, por el C.P.C.C. o leyes especiales). 4. Continuidad de la expresin juicio pleno. El caso del Tribunal de Cuentas. La expresin juicio pleno no ha desaparecido de la nueva Constitucin ni de su legislacin reglamentaria. En efecto, la norma constitucional transitoria contenida en el art. 215 la ha mantenido al establecer la continuidad de la competencia contencioso administrativa en cabeza de la Suprema Corte hasta que comience a funcionar el fuero en la materia y luego, en forma residual respecto de los juicios en trmite. Tal disposicin, en efecto, expresa en su segundo prrafo Hasta tanto comiencen las funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidir, en nica instancia y juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero que se hubiesen iniciado, hasta su finalizacin. La disposicin es reiterada por el nuevo Cdigo Procesal (art. 78 inc. 1, ley 12.008). Por su parte, la ley 12.074 (texto segn ley 12.310, anterior a la reforma introducida por la ley 13.101) que ha creado dicho fuero, al determinar la competencia de las Cmaras de Apelaciones en lo contencioso administrativo, y tras preceptuar la que les corresponde como tribunal de alzada, deca ...entender, en instancia originaria y juicio pleno, en las demandas promovidas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia, con aplicacin de las reglas del juicio ordinario, establecido en el ttulo I -artculos 1 a 66- del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo. Tal asignacin originaria de competencia a las Cmaras de Apelaciones fue derogada por la ley 13.101 quedando esas contiendas en la esfera de atribuciones de los Juzgados Contencioso Administrativos. El alcance del enunciado juicio pleno en tales disposiciones coincide con el que histricamente ha tenido; de un lado, descartar la intervencin de la justicia en grado de apelacin de las resoluciones de la administracin (en el caso concreto, las emanadas del Tribunal de Cuentas), del otro, garantizar dicha intervencin a travs de un proceso dotado de las mayores oportunidades y medios de ataque, defensa y prueba. Vale decir, juicio pleno en conjuncin con instancia judicial originaria y juicio pleno como equivalente a proceso ordinario. Se ve reproducida, en relacin a los actos del Tribunal de Cuentas, la preocupacin de garantizar la plena justiciabilidad. Lo que en los albores de nuestra organizacin constitucional se refera a la administracin en general, hoy se presenta en torno a un sector de ella que ha tenido una particular evolucin. Baste recordar que recin en los comienzos de la dcada de 1980 por va jurisprudencial se consagr la revisin judicial por medio de la accin contencioso administrativa de las decisiones de tal organismo, criterio que la Corte mantuvo y del que no se apart a pesar de haberse dictado normas legislativas que 7

mostraban un claro retroceso sobre la cuestin 16. Baste tener en cuenta tambin que en el desarrollo de la reforma constitucional de 1994, el juzgamiento de los actos del Tribunal de Cuentas se present como un problema singular, de atencin especial, debido a la injustificada resistencia de ciertos sectores a la justiciabilidad de las decisiones de aqul; es as que recay primero en la competencia originaria -la nica- del Tribunal de Casacin en lo Contencioso Administrativo (hoy suprimido) y, ms tarde, como hemos sealado, en la competencia originaria -tambin la nica y ahora abrogada por al ley 13.101- de las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo 17. Tras el dictado de esta ltima ley de reformas, la impugnacin de las resoluciones del Tribunal de Cuentas pasa a conformar la competencia originaria de los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y desaparece del enunciado legal la expresin juicio pleno. Aunque se mantiene la aplicacin de las reglas del proceso ordinario, se observa una regresin en la terminologa de la norma desde que utiliza la siguiente frmula Las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas podrn ser recurridas... 18. Pero no finaliza all el derrotero acerca de la justiciabilidad de esos actos. Un posterior intento de delimitarla puede apreciarse con la ley 13.118 que volvi sobre los ltimos pasos y dispuso que tales resoluciones del Tribunal de Cuentas pueden ser recurridas ante las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con las reglas del proceso sumario de ilegitimidad 19. Disposicin que fue16 Cfr. SCBA: causas B. 49.102, Pizzagalli, E. de E. contra Provincia de Buenos Aires. DCA, sentencias del 26-IV-1983 y del 28-X-1986; Gonzlez, Ral y otra contra Provincia de Buenos Aires. DCA, sent. del 28-III-1995. A partir del primero de esos fallos se consider materia contencioso administrativa a la demanda de nulidad prevista por el art. 26 de la ley 4373 impugnatoria de los actos del Tribunal de Cuentas, superndose, sobre la base del mismo texto normativo, el criterio de no justiciabilidad sostenido anteriormente (caso Bonora de 1936). La ley 10.869 que reemplaz a la vieja ley citada, en lugar de recoger el principio pretoriano o reiterar al menos la va judicial de la demanda de nulidad, previ por el art. 31 la impugnacin de los actos del Tribunal de Cuentas ante la Suprema Corte por medio de los recursos extraordinarios, los que fueron rechazados por el alto Tribunal por no constituir su objeto una sentencia judicial (cfr. causas Ac. 47.054, De Bonis, res. 21-V-1991; Ac. 49.024, Municipalidad de San Nicols, res. 22-X-1991; Ac. 66.597, Municipalidad de Gonzlez Chves, res. 1-IV-1997). En consecuencia, la SC lejos de considerarlo un caso no justiciable, sigui habilitando la va contencioso administrativa -juicio pleno-, por aplicacin del Cdigo Varela. 17 El art. 2 de la ley 12.074 anterior a la reforma de la ley 13.101, al detraer de la competencia de los Tribunales de primera instancia ordinaria las demandas contra las resoluciones del Tribunal de Cuentas con el alcance que la norma preceptuaba, poda suscitar algunos interrogantes. Slo las resoluciones del Tribunal de Cuentas abran la va judicial?, poda someterse a juzgamiento el ejercicio de funcin administrativa manifestada de otro modo que no sean resoluciones expresas o tcitas?, era viable una accin de amparo por mora del Tribunal de Cuentas?, la expresa remisin al juicio ordinario -arts. 1 a 66- exclua la aplicacin de las restantes normas del Cdigo y, por ende, de los procesos sumario por ilegitimidad y amparo por mora?, etc. Sin perjuicio de lo dicho, debe sealase que el supuesto que el art. 2 de la ley 12.074 aprehenda -de consuno con el inc. 1 del art. 2 de la ley 12.008- es el caso comn u ordinario de demandas contra el Tribunal de Cuentas, impugnatorias de los actos que resuelven los juicios de cuentas y de responsabilidad. Algunos de tales interrogantes se mantienen tras la reforma operada por la ley 13.101. 18 El art. 80 de la ley 13.101 sustituy los artculos 31 y 36 de la ley 10.869 (Orgnica del Tribunal de cuentas). El art. 31, en lo pertinente, en su nueva redaccin dice: Las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas, podrn ser recurridas ante los juzgados contencioso administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el Cdigo Procesal Contencioso Administrativo, con aplicacin de las reglas del proceso ordinario (Ttulo I)..... 19 Art. 1 ley 13.118 (sancionada el 6/11/03) que estableci la sustitucin del art. 31 de la ley 10.869.

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observada por el Poder Ejecutivo en razn de restringir seriamente el principio de tutela judicial efectiva, expresamente consagrada por nuestra Ley fundamental 20. En cuanto a la expresin juicio pleno de la norma constitucional transitoria (art. 215, segundo prrafo), el precepto fue la base para que la Suprema Corte mantuviera el antiguo modelo aplicando nicamente el Cdigo Varela hasta el ao 2.002. A partir de entonces, como efecto de la jurisprudencia orientada al ejercicio de la jurisdiccin contencioso administrativa de acuerdo a los contenidos de la reforma de 1.994, ese Tribunal admite diversas vas -juicio ordinario, sumario, sumarsimo, etc.- para el trmite del proceso administrativo. Podra decirse entonces que, en un sentido amplio que se adapte a la reforma, pleno se refiere a la independencia judicial y a la justiciabilidad de la administracin en cualquiera de las manifestaciones de su obrar -actos, hechos, omisiones, etc.-. 5. Actualidad de la expresin juicio pleno. Sin dejar de lado la razn histrica y lo dicho en los puntos anteriores, creemos que en el contexto del renovado sistema de justicia administrativa bonaerense, tambin puede hablarse sin dificultad de juicio pleno y juicio menos pleno en alusin a va ordinaria y va sumaria, respectivamente y sin encontrar identidad con los tipos de procesos administrativos pertenecientes al pasado 21, ni, mucho menos, con criterios que supongan un mayor o menor grado de independencia judicial. 6. Panorama procesal administrativo en la evolucin provincial. Volviendo al tema del significado de la reforma local del 94, a diferencia de lo ocurrido en la Provincia de Buenos Aires, donde el sistema tradicional conserv hasta all en lo sustancial sus caracteres de origen, el panorama en el otros regmenes provinciales evolucion en distintos sentidos. Por una lado y a partir del movimiento de actualizacin del contencioso derivado de la V Conferencia Nacional de Abogados del ao 1940 22 incluyendo el denominado20 Entre los considerandos del Decreto 2.326/03 (B.O. 18/12/03) se destaca que ...la reforma pretendida para el art. 31 citado (de la ley 10.869) conlleva, en relacin al sistema recursivo respecto de las resoluciones definitivas del Tribunal de Cuentas, el desplazamiento de la competencia de los Juzgados Contencioso Administrativos en favor de las Cmaras de Apelaciones de dicho fuero, como asimismo, la aplicacin de las reglas del proceso sumario de ilegitimidad en desmedro de las correspondientes al proceso ordinario; Que al respecto, debe decirse que el rgimen establecido por la ley 13.101 se compadece con la reforma integral al procedimiento contencioso administrativo que la misma contempla, no advirtindose razn jurdica alguna para eliminar la doble instancia judicial establecida para todos los actos administrativos, de carcter general o particular, producidos por cualquier tribunal de la Administracin; Que tampoco puede compartirse el criterio sustentado de limitar, por va del procedimiento aplicable, las defensas y pruebas a articular u ofrecer por el impugnante, especialmente si se considera que dichos decisorios y su proceso recursivo administrativo se agota en el mbito de competencia del mismo Tribunal, sin intervencin de rganos de control ajenos a ste.... Por lo tanto el Poder Ejecutivo, en ejercicio de la atribucin conferida por los arts. 108 y 144 inc. 2 de la Constitucin Provincial, observ, entre otros, el art. 1 de la ley 13.118. 21 Ver AGUSTIN GORDILLO, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, 2 edicin, Fundacin de Derecho Administrativo, Bs. As. 1998: Captulo XII La tutela judicial, especialmente punto I La herencia del pasado. 22 Entre otros puntos de inters, destaca Bosch que la obra de la Conferencia fue tambin constructiva...pues reconociendo la conveniencia de implantar entre nosotros la proteccin de los intereses legtimos, propuso la creacin de un recurso que denomin de ilegitimidad, versin aproximada del recurso por exceso de

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proceso de ilegitimidad entre cuyos caracteres, en trminos generales y en cuanto respecta al tema que nos ocupa en este trabajo, se traduce en una concepcin procesal diferente al proceso de plena jurisdiccin, ya que se flexibiliza la legitimacin (comprendiendo no slo los derechos sino tambin los intereses legtimos), se restringen las pretensiones (nicamente anulatoria), se diluye la nocin de parte (el actor es una suerte de denunciante y la pretensin se dirige contra el acto: juicio contra el acto y la administracin no es parte demandada), se acota el contenido de la sentencia exclusivamente a la anulacin del acto (sin que pueda ser sustituido el mismo, ni satisfechas otras pretensiones ya que stas no son el objeto del proceso) y se extienden sus efectos ms all del caso (erga omnes), resultando de mayor sencillez y celeridad el trmite procesal, todo lo cual responde a que no se trata de un mbito de defensa de derechos sino de un mbito de control de legalidad 23. Es el denominado contencioso objetivo de anulacin y es el que, en puridad, constituye un proceso al acto24. Crdoba fue la primera provincia que lo estableci en su Cdigo de 1941 y, desde entonces, la mayora las provincias que codificaron el proceso administrativo o modificaron sus codificaciones, lo han incluido 25 . Un perodo en que la intensa influencia del sistema francs se hizo presente, tamizada naturalmente en nuestro medio por la insoslayable naturaleza judicialista del sistema de justicia administrativa argentina. Esta etapa de desarrollo -entre 1940 y 1970 aproximadamente- permiti hablar de Cdigos provinciales modernos para hacer referencia a los que, adems de la accin de plena jurisdiccin, haban ampliado la justiciabilidad de la administracin incluyendo la accin de anulacin. Asimismo para establecer el contraste con los Cdigos anteriores como el de Buenos Aires -llamados entonces antiguos- que slo contemplaban la primera de tales acciones. Esta provincia que mantuvo su institucin tal como antes, lamentablemente, qued as sustrada del notable avance que en materia de justicia administrativa signific la consagracin del contencioso objetivo y de ese modo, en el concierto de sus pares argentinas, retrasada en la amplitud de justiciabilidad de la administracin. Posteriormente el cuadro de acciones contencioso administrativas, con sus respectivas particularidades procesales, se ampli, comprendiendo la accin de interpretacin y la accin de lesividad. El Cdigo de Corrientes de 1971 tipific las cuatro acciones mencionadas (plena jurisdiccin, anulacin o ilegitimidad, interpretacin ypoder francs... (ob. cit., p. 164 y ss.). 23 La aparente mayor amplitud de esta accin decae -al menos desde una perspectiva actual- tan pronto se considere el contenido de la sentencia limitado al control externo del acto enjuiciado e insuficiente para atender la satisfaccin del inters jurdico. Por ello es tan flexible ese inters, porque en definitiva sirve a la seriedad del reclamo -como explica Garca de Enterra- pero no se torna en objeto de tutela. De todos modo la entrada del contencioso de ilegitimidad a nivel provincial import un gran avance en trminos de extensin de sectores de la administracin hasta entonces inmunes al control judicial. 24 En los ltimos aos en comn observar el uso de la expresin proceso al acto para referirse al antiguo sistema bonaerense. Esto puede suscitar confusiones conceptuales; por eso no est dems aclarar que la expresin aludida se usa en referencia al rigor con que han funcionado los presupuestos de admisibilidad de la pretensin anulatoria, pero nunca puede llevar al equvoco de que el proceso se sigue contra el acto y que ste agota la materia de decisin. La materia de decisin es el derecho en crisis (por consecuencia del acto), el reconocimiento de su preexistencia, su restablecimiento y reparacin. 25 Como recurso, juicio o proceso de ilegitimidad o anulacin. Cfr. Cdigos de la materia de las Provincias de Crdoba (ley 3897 de 1941 y ley 7182 de 1984 que derog a la anterior), La Rioja (ley 1005 de 1946, luego derogada por ley 4243 de 1983), Jujuy (ley 1883 de 1948), Santa Fe (ley 4106 de 1951, derogada por ley 11330 de 1996 que unific en uno slo los recursos de plena jurisdiccin y de ilegitimidad), Santiago del Estero (ley 2297 de 1951), Santa Cruz (ley 22 de 1958), Misiones (ley 52 de 1960, derogada en 1993 por ley 3064), Chaco (ley 848 de 1967), Catamarca (ley 2403 de 1971).

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lesividad). Por ese tiempo se comienza a notar una tendencia que otorga preponderancia a la regulacin a la pretensin como objeto del proceso y, en cuanto al trmite procesal, a la posibilidad de que se sigan procedimientos abreviados, de mayor celeridad, simplificados, vertiente que comenzar a plasmarse en las normas procesales provinciales. Ejemplo tpico de lo primero fue la transformacin del sistema correntino, que evolucion de un rgimen de pluralidad de acciones (Cdigo de 1971 citado) a otro de unidad de accin y pluralidad de pretensiones (modificacin del Cdigo de 1986, ley 4106) 26, considerada la corriente ms moderna en derecho procesal administrativo (uno de sus principales exponentes es el profesor espaol Jess Gonzlez Prez quien ha seguido las aguas del procesalista Jaime Guasp) y ms eficaz como sistema de garantas. La multiplicidad de pretensiones y su posible articulacin a travs de la nica accin administrativa implica superar modelos donde la pretensin se cristalizaba en tipos de acciones o de procesos con el riesgo del fracaso de su satisfaccin o, al menos, de arribar al pronunciamiento sobre el fondo del asunto por motivos de orden procesal. En cuanto al trmite procesal, bajo distintas modalidades y con diferentes matices, la legislacin se orienta a regular un proceso ordinario y vas alternativas o especficas de carcter abreviado. Vertiente que incluye el paulatino abandono de la terminologa francesa y la gradual utilizacin de las expresiones proceso ordinario y proceso sumario. Pueden mencionarse como previsiones encaminadas a una rpida tramitacin para casos determinados: el procedimiento acelerado por resolucin judicial fundada para supuestos de irregularidades prima facie en la decisin administrativa impugnada y/o daos graves derivados de su ejecucin que contemplan los Cdigos de Corrientes, Formosa y Neuqun; la posibilidad de obviar la etapa probatoria, en las demandas de ilegitimidad y causas de lesividad (Crdoba) o en el recurso facultativo optativo de la accin ordinaria (Corrientes); trmites especiales de marcada celeridad, como el previsto para la accin de interpretacin (Corrientes); el proceso sumario para impugnar lo resuelto en procedimientos de seleccin (Tucumn, Tierra del Fuego) o para la materia previsional o empleo pblico (Tierra del Fuego), de carcter optativo (Tierra del Fuego) o preceptivo (Tucumn), etc. Asimismo, el citado Cdigo de Tierra del Fuego contempla un supuesto de opcin entre la tramitacin ordinaria o sumaria cuando la prueba se limitase a las actuaciones administrativas y documental acompaada. Es lo suficientemente amplio para comprender distintas pretensiones y casos. La opcin procesal presenta una regulacin semejante a la que contiene ley 12.008 para el sumario de ilegitimidad y de empleo pblico. Pero el modo ms sistemtico con que se ha reglamentado la cuestin en algunas codificaciones es a travs de la institucin de dos tipos procesales: ordinario y sumario, ambos procedentes para todos los casos -y no para determinados supuestos o pretensiones-, dejndose librada a la eleccin del demandante la tramitacin del proceso por la va plena o por la abreviada. Esta ltima, caracterizada por el acortamiento de los plazos, la simplificacin de trmites (suprimindose por ejemplo las cuestiones de previo y especial pronunciamiento), en particular de la actividad probatoria que queda reducida a la documental acompaada y expedientes administrativos, excluyndose la etapa de26 Se perfila claramente el mismo criterio en torno a la pluralidad de pretensiones en los Cdigos Contencioso Administrativos de las Provincias de Formosa (ley 584 de 1878), Neuqun (ley 1305 de 1981), Entre Ros (ley 7061 de 1983), La Rioja (ley 4243 de 1983), Misiones (ley 3064 de 1993). Y tambin, en el nuevo Cdigo de la Provincia de Buenos Aires (art. 12, ley 12.008).

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produccin. La estructura del proceso se resume en: demanda, contestacin y sentencia. En esta lnea se inscriben los Cdigos de Entre Ros, Formosa, La Rioja y Neuqun y, con algunas variantes, Misiones. En ellos, adems, la opcin procesal se ejerce una vez admitido el proceso, con el efecto de que la eleccin de una de las vas hace decaer automticamente la utilizacin de la otra. El nuevo rgimen de la Provincia de Buenos Aires, como veremos, presenta una sistematizacin distinta: proceso ordinario y procesos especiales. Estos ltimos para determinadas pretensiones o cuestiones. En algunos casos de carcter optativo, mas posibilitando la oposicin de la demanda y dejando en definitiva a la decisin del rgano judicial la determinacin del trmite amplio o abreviado a seguir. 7. Vigencia del nuevo sistema contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires. Se han sucedido varios perodos desde la sancin de la reforma constitucional de 1994. El primero (desde el ao 1.994 hasta el 2.002), de inaplicacin de toda la reforma de la Justicia Administrativa, con ultractividad del antiguo modelo en su conjunto; el segundo (desde el 2.002 hasta el 15/12/03), de la operatividad de la nueva clusula general establecida por el art. 166, quinto prrafo, de la Constitucin Provincial, pero sin el funcionamiento del Fuero especializado ni la aplicacin del Cdigo Procesal respectivo (ley 12.008); por ltimo, con la efectiva implementacin del Fuero Contencioso Administrativo acaecida el 15/12/03, se abri paso a la plena vigencia de todos los componentes que conforman el nuevo sistema: la clusula general (art. 166, cit.), la organizacin descentralizada (art. 215, C.P. y ley 12.074 y sus modificatorias) y el Cdigo Procesal Administrativo (ley 12.008 y sus modificatorias). Se observa un proceso evolutivo en el cual ha tenido notable gravitacin la labor jurisprudencial de la Suprema Corte a partir del ao 2.002, cumpliendo un papel relevante en la transformacin entre el viejo y el nuevo modelo 27. A continuacin nos detendremos en cada una de las citadas etapas. Primer perodo. La Suprema Corte mantuvo un criterio firme en torno a que la vigencia del nuevo sistema de justicia administrativa habra de concretarse con el funcionamiento del fuero contencioso administrativo. Para as decidirlo siempre apel como fundamento a la disposicin transitoria del art. 215 de la Constitucin 28. Ello, y dentro de este primer ciclo, en los distintos momentos tras la reforma constitucional. A) Desde entonces hasta que venci el plazo por ella previsto para la entrada en vigencia del nuevo sistema, perodo en el que an no haba cdigo, con pronunciamientos vinculados a la no aplicacin de la clusula general del art. 166 de la Constitucin (Causas B. 56.054, Velsquez y B. 56.125, Oviedo, ambas interlocutorias del 18-X-94). B) Con motivo del agotamiento del mencionado plazo del art. 215, en que el cdigo no haba sido promulgado ni publicado, sosteniendo la continuidad del rgimen27 Ampliar en nuestro trabajo Proyeccin de la tutela judicial en materia administrativa. Jurisprudencia de la S.C.B.A. del ao 2.002/2.003 en la obra colectiva Temas de Derecho Administrativo, en homenaje al Dr. Agustn Gordillo, Editora Platense, ao 2.003, pg. ------------------- . 28 Art. 215. La legislatura establecer el fuero contencioso administrativo antes del 1 de octubre de 1997 y sancionar el Cdigo Procesal respectivo, para su entrada en vigencia conjunta. Hasta tanto comiencen las funciones de los tribunales en lo contencioso administrativo, la Suprema Corte de Justicia decidir, en nica instancia y en juicio pleno, todas las causas correspondientes al referido fuero que se hubieren iniciado, hasta su finalizacin. (Corresponde al artculo 166).

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transitorio con el alcance con que lo haba interpretado -sin aplicacin del art. 166, citado(causa B. 58.594, Ortz, resolucin del 1-X-97). C) Una vez publicada la ley 12.008 que dispuso la aplicacin inmediata de varias de sus normas, an sin fuero (art. 78), resolviendo que ello no era compatible con la Constitucin y por tanto que el proceso administrativo se segua rigiendo en su totalidad por la ley 2961 (causa B. 56.966, La Jirafa Azul S.A., resolucin del 25-XI-97). D) Al fenecer el plazo para la entrada en vigencia del Cdigo fijado por la ley de prrroga 12.162 que adems estableci que, indefectiblemente (con o sin fuero) ello deba ocurrir el 1-VI-99, reiterando en un escueto decisorio la no aplicacin de la ley 12.008 por no ajustarse ello a lo preceptuado por el art. 215 citado (causa B. 58.959, Parodi, resolucin del 1-VI-99). Por consecuencia de lo expresado la Corte provincial ha considerado fuera de su competencia o no ha dado trmite a casos planteados en los trminos de la ley 12.008. Sirvan como ejemplo: en materia de amparo por mora: causas B. 59.246, Centro Empleados de Comercio contra Municipalidad de Olavarra s/Dem. Cont. Adm. -art. 76 ley 12.008- (res. del 14-VII-98), B. 61.270, Quiles...s/cuestin de competencia art. 6 C.C.A. (res. del 12-IV-2000); en proceso sumario de ilegitimidad del art. 67 ley 12.008: causas B. 61.320, Kupsch...s/demanda contencioso administrativa (res. del 18-IV-2000) y B. 61.406, Sindicato de Trabajadores Municipales de General San Martn....s/Dem. Cont. Adm. (res. 24-V-00); en impugnacin de actos de colegios profesionales en materia de gobierno de la matrcula -art. 74, ley 12.008-: causas B. 59.301,Vivot A. J. c/Colegio de Arquitectos de la Provincia de Bs. As. (Tribunal de Disciplina s/Dem. Cont. Adm. (res. del 15-IX-98) y B. 61.068, Oller M. A. c/Colegio de Abogados...s/Dem. Cont. Adm. (res. del 9-II-2000); en impugnacin de una va de hecho administrativa: causa B. 61.233, Maidana ....s/Dem. Cont. Adm., (res. 5-IV-00); en cuanto al rgimen de agotamiento de la va administrativa de la ley 12.008: causa B. 61.017, Snchez ...s/Dem. Cont. Adm. (res. 24-V-00) y B. 61.406, cit.; en cuanto a las vas recursivas de la ley 12.008: causa B. 59.872, Guich... (res. 5-IV-00). Segundo perodo. A partir del ao 2.002 en que se renov parcialmente la composicin de la Suprema Corte de Buenos Aires, se produce un cambio decisivo en la doctrina antes expuesta. Se consider que la clusula general prevista en el art. 166 ltimo prrafo de la Constitucin local, no estaba subordinada en su vigencia a la puesta en marcha del fuero ni al dictado de alguna norma legislativa y que, por lo tanto, deba regir directa e inmediatamente el ejercicio de la competencia contencioso administrativa, por entonces slo a cargo del alto tribunal provincial en forma transitoria (art. 215, cit.). El nuevo criterio apoyado en los principios esenciales de acceso a la justicia, tutela judicial y justiciabilidad plena de la administracin (arts. 15 y 166, cit., C.P.) se proyect en diversos aspectos que conforman la Justicia Administrativa, an sin aplicarse el nuevo Cdigo Procesal (ley 12.008) y sin que estuviese en funciones el fuero descentralizado. Se abri paso a la revisin de los postulados tradicionales observndose, en poco tiempo, en la tarea pretoriana, una labor constructiva orientada hacia la efectivizacin de los nuevos contenidos estructurales de la reforma. En este perodo, en un franco abandono de antiguos postulados, se acepta la amplia aplicacin del Cdigo Procesal Civil y Comercial (cfr. doctr causa Risso Patrn del ao 2.002 -en el rgimen de cautelares-; luego extendida a todos los aspectos del proceso), la viabilidad del amparo en general y del amparo por mora en particular (cfr. doctr. causa Mayer del ao 2.002), la admisin de diversas pretensiones en materia administrativa (impugnatorias de actos, no impugnatorias, resarcitorias, prestacionales, de mera 13

declaracin de certeza, etc.) y de diferentes vas procesales (de trmite ordinario, sumario o sumarsimo). Ello resulta de la amplitud con que se consagra la justiciabilidad de la administracin, en sus distintas manifestaciones (actos, omisiones, hechos, vas de hecho) y sin delimitar la existencia del caso en razn de los sujetos o posicin que asuman en la contienda (art. 166, lt. p. C.P.). Y el mbito de la Justicia Administrativa adquiere un espacio apto y generoso para el cabal funcionamiento de la tutela judicial (art. 15, C.P.). De esta etapa jurisprudencial se destacan como bsicos tres precedentes: A) La resolucin interlocutoria dictada el 23-X-02 en el caso "Consorcio de Gestin del Puerto de Baha Blanca" 29, donde se declar la operatividad de la clusula general contenida en el art. 166 -quinto apartado- de la Constitucin Provincial, su aplicacin directa en punto a la definicin de la "materia" contencioso administrativa. B) La sentencia definitiva pronunciada el 19-III-03 en la causa "Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires" 30, en la que se decidi que la falta de implementacin del fuero contencioso administrativo constituye una omisin inconstitucional, una demora manifiestamente arbitaria y, por ello, se conden a la Provincia a ponerlo en funciones antes del 1 de septiembre del corriente. C) La resolucin interlocutoria emitida el 23-IV-03 en la causa "Gaineddu" 31 en la cual se complement la proyeccin de la operatividad de la clusula general del art. 166 -quinto prrafo, in fine-, esta vez, hacia el amplio territorio antes dominado por el dogma "revisor" de la competencia en la materia, para enunciar, con arreglo a la norma fuente, el "principio" de la demandabilidad directa del Estado y el carcter excepcional del trnsito por vas administrativas previas -de reclamo o recursivas-. Estos tres pronunciamientos se fundamentan en la Constitucin: la fuerza normativa de sus preceptos, en cuanto aqu interesa, en lo atinente a la Justicia Administrativa (arts. 215 y 166, cits.) y, como piedra angular del sistema, a la tutela judicial consagrada en el art. 15 de la misma Carta. Tercer perodo. Con la entrada en funciones del fuero contencioso administrativo, el nuevo sistema logr completar su efectividad. Al avance logrado en el anterior perodo, se va a sumar ahora el ejercicio de la jurisdiccin en la materia por la parte de los rganos judiciales integrantes de la estructura especializada y descentralizada, entrando en vigencia el tan diferido Cdigo Procesal Administrativo en reemplazo del casi centenario Cdigo Varela, que a partir de entonces qued derogado (art. 84, ley 12.008). La competencia transitoria y residual de la Suprema Corte tambin va a quedar sometida al ese nuevo ordenamiento, con algunas salvedades, conforme surge de lo dispuesto por el art. 78 inc. 3 (doctrina de la causa Delbs, del ao 2.004). Por lo tanto, los comentarios de este trabajo se refieren a un rgimen jurdico legal que, tras sucesivos aplazamientos en su operatividad y luego de ms de siete aos de su primigencia sancin, con varias modificaciones desde entonces, hoy se encuentra en vigor. 8. Nuevo Cdigo Procesal Administrativo. Ley 12.008 y sus modificaciones. Ley29 CAUSA B-64.745 "CONSORCIO DE GESTION DEL PUERTO DE BAHIA BLANCA C/PENTAMAR S.A. Y H.A.M. SUCURSAL ARGENTINA S.A. S/PROCESO URGENTE DE MEDIDA AUTOSATISFACTIVA Y MEDIDA CAUTELAR". 30 CAUSA B-64.474 "COLEGIO DE ABOGADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES C/PROVINCIA DE BUENOS AIRES S/AMPARO". 31 CAUSA B-64.553 "GAINEDDU, JUAN DANIEL C/PROVINCIA DE BUENOS AIRES (MINISTERIO DE SEGURIDAD). DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA".

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13.101. Desde su sancin la ley 12.008 ha tenido varias reformas, todas anteriores a su entrada en vigencia, ocurrida, como se dijo, el 15 de diciembre de 2.003. A grandes rasgos, los principales aspectos de ese proceso legislativo han sido los siguientes. a) La ley 12.008 (B.O. 3-11-7) (rgimen procesal) se dict antes que la normativa de organizacin del Fuero Contencioso Administrativo -ley 12.074 B.O. 26/27-1-98-. Reglament el proceso administrativo con los perfiles que hoy mantiene en cuanto a los tipos procesales -ordinario y especiales- que es el tema de atencin en este trabajo. En ese primer texto, como se proyectaba para el fuero una estructura de primera y nica instancia ordinaria a cargo de rganos colegiados (TCA) con instancia de casacin a cargo de un nico Tribunal de Casacin (que luego constituira la primera versin de la ley 12.074), cobraba especial inters el Recurso de Casacin, que ms tarde sera derogado. b) La ley 12.310 (B.O. 19-8-99) modific las dos anteriores e introdujo como principal novedad la doble instancia ordinaria, colegiada y descentralizada. Mantuvo los TCA pero elimin al Tribunal de Casacin creando las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo como alzada ordinaria. En reemplazo del recurso de casacin -que qued abrogado- se reglament el de apelacin, que pasa a ser el escenario procesal ms destacable de esta reforma en el Cdigo Procesal (ley 12.008). Al mismo tiempo se asigna a cada uno de los Jueces de los TCA la funcin de Juez de Trmite (que ms adelante comentaremos) para compensar la lentitud y complejidad del proceso en un modelo atpico en la organizacin judicial 32. c) Por ltimo, tras un proyectado y fracasado intento de eliminar las Cmaras de Apelaciones manteniendo los TCA (nica instancia ordinaria y colegiada), la ley 13.101 (19-9-03) vuelve sobre la estructura del fuero en un sentido inverso. Conserva la doble instancia ordinaria pero sustituye la primera colegiada de los TCA por otra unipersonal a cargo de Juzgados en lo Contencioso Administrativo y permanecen las Cmaras como alzada ordinaria. La adecuacin del rgimen procesal pasa pues por la derogacin de toda referencia a los TCA y Juez del Trmite que desaparecen y, en su lugar, refiriendo el ejercicio de las atribuciones y de la competencia al Juez y a las Cmaras. En otro orden de consideraciones, se incluye la ejecucin de tributos provinciales dentro de la competencia contencioso administrativa (art. 2 inc. 8) y, en consecuencia, se agrega como proceso especial el apremio (Captulo V del Ttulo II), regido por el Decreto Ley 9.122/78, conforme la remisin efectuada por el Cdigo (art. 76 bis). Entre otras reformas de inters que pueden mencionarse: las expropiaciones, servidumbres administrativas y limitaciones al dominio por razones de inters pblico pasan a conformar la materia contencioso administrativa (art. 2 inc. 9); se suprime la mencin de las ordenanzas municipales del texto legal relativo al objeto de la pretensin impugnatoria (arts. 2 inc. 1, 12 inc. 1 y 67 y concs.) y se derogan las previsiones sobre la pretensin de cumplimiento de una prestacin (art. 12 inc. 6 y 17); se modifica el rgimen de agotamiento de la va administrativa que se vuelve ms rgido y riguroso (art. 14); cambia el sistema de las costas: del principio objetivo de la derrota al de la imposicin por su orden salvo en el apremio o en los supuestos de notoria temeridad o malicia (art. 51), entre otros puntos.

32 En la doble instancia ordinaria, por regla, la primera es unipersonal y la segunda colegiada.

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El Cdigo est estructurado en tres partes. El Ttulo I, Del Proceso Administrativo, se integra con las instituciones generales y comunes (competencia material y territorial, representacin estatal, terceros, pretensiones, legitimacin, requisitos de admisibilidad de las pretensiones, medidas cautelares, recursos, ejecucin de sentencia, etc.) y, luego, con la reglamentacin del proceso ordinario (demanda, examen de admisibilidad, ampliacin o transformacin, contestacin, excepciones, reconvencin, diligencias ulteriores, audiencia -art. 41-, prueba, alegatos, sentencia, recursos, ejecucin de sentencia, otros modos de terminacin del proceso). Muchas de las disposiciones del proceso ordinario tambin sern de aplicacin a los procesos especiales. No hay una diferenciacin rgida de las normas del Ttulo I en cuanto proceso ordinario-procesos especiales; es la base de todo el proceso administrativo a partir de la cual se van a estructurar las vas abreviadas. El Ttulo II, De los Procesos Administrativos Especiales, con cinco captulos, prev varios tipos procesales con rgimen particular, a los que ms adelante nos hemos de referir. El Ttulo III, donde se incluyen Disposiciones complementarias y transitorias (previsiones relativas a la aplicacin del C.P.C.C. y a la vigencia del C.P.C.A.) y Disposiciones modificatorias y derogatorias. II PROCESO ORDINARIO Y PROCESOS ESPECIALES EN EL NUEVO CONTENCIOSO BONAERENSE 33. 1. Generalidades. Como hemos dicho, la modificacin en orden a los procedimientos del juicio contencioso administrativo es cuantitativa y cualitativa. No slo por las variantes que presenta el nuevo rgimen procesal (ordinario, sumario y sumarsimo) sino porque ello traduce innovaciones en torno al amparo de distintas situaciones jurdicas, a travs de diferentes pretensiones, con extensin de la competencia material, etc.. Como ya sealamos, el cambio no obedece a la mera ampliacin de los cauces procesales, sino que gravita en el escenario de una reforma integral. Colocada la pretensin como instituto central del nuevo rgimen procesal, se observa una relacin entre aqulla y la va o vas alternativas que darn cauce adecuado para el juzgamiento de la cuestin. No obstante, la intensidad del vnculo procesopretensin es de diferente grado segn los casos y conforme comentaremos ms adelante. A partir de la modificacin introducida por la ley 13.101 cabe diferenciar, en el mbito de la Justicia Administrativa, entre proceso de conocimiento y de ejecucin. Ello es consecuencia de haberse incluido como caso contencioso administrativo a la ejecucin de tributos provinciales 34. Por lo tanto el proceso administrativo, a grandes rasgos, es susceptible de varias distinciones: general-especial (segn la sistemtica del Cdigo); ordinario-sumariosumarsimo (segn la mayor o menor amplitud de debate y prueba en los procesos de conocimiento); de conocimiento-de ejecucin.33 Aclaracin. Ciertamente que hablar del proceso administrativo implica comentar la totalidad del cdigo, pues todas las instituciones que ste regula lo integran. En este trabajo nos limitaremos a algunos aspectos generales y otros puntuales de los diferentes procesos prestando atencin a la caracterizacin de las distintas vas. 34 Cfr. arts. 2 inc. 8 y 76 bis ley 12.008 (segn ley 13.101) y art. 3 del decreto ley 9.122/78 (segn ley 13.101).

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La ley 12.008, como se seal, establece en el Ttulo I un proceso de conocimiento madre, bsico, general, que es el proceso ordinario, caracterizado por su amplitud porque es viable para la mayora de las pretensiones que el Cdigo contempla (slo se exceptan aqullas que tienen previsto un trmite especfico, por lo general muy abreviado, como es el caso de la de cesacin de vas de hecho o del amparo por mora), est dotado de los plazos ms extensos, de la posibilidad de ofrecer y producir pruebas en forma plena, de la mayor cantidad de medios y oportunidades de defensa (demanda, contestacin, reconvencin, excepciones). Es general porque rige o puede regir para la mayora de los casos contencioso administrativos; bsico, porque brinda el cimiento sobre el que se estructuran los otros procesos (cfr. art. 69 y ccs.) y, por lo mismo, tambin presenta carcter supletorio de los procesos especiales (cfr. art. 74 y ccs.), sin perjuicio de la directa aplicacin a ellos de sus disposiciones, segn los casos (vgr. art. 69 cit.). Puede decirse que tiene carcter residual en tanto, de fracasar la opcin por el proceso sumario debido a las circunstancias del caso, el trmite ha de sustanciarse con arreglo a las reglas propias del ordinario (cfr. arts. 68, esp. inc. 3, 72, primer apartado). Junto al proceso ordinario, el Cdigo establece o prev varios procesos especiales. Por un lado se cuentan los tipificados y reglados en el mismo ordenamiento y que conforman el Ttulo II, compuesto por cinco captulos. Asimismo, de otras previsiones se desprende la viabilidad de cauces abreviados, por lo general, con amplia remisin a las normas del C.P.C.C. Los procesos especiales contemplados en el Ttulo II del Cdigo son: el sumario de ilegitimidad, el sumario para la impugnacin de sanciones en materia de empleo pblico, el proceso especial para la impugnacin de actos de Colegios o Consejos Profesionales, el amparo por mora y la ejecucin tributaria provincial 35 (captulos I, II, III, IV y V, respectivamente). Como procesos diferentes al ordinario previstos en el Cdigo por remisin a los trmites reglados en el C.P.C.C. se pueden incluir: el proceso sumarsimo para la impugnacin de vas de hecho (cesacin de una va de hecho administrativa); el proceso sumario o sumarsimo para la pretensin declarativa de certeza. La especialidad no deriva en todos los supuestos de una misma circunstancia. En principio, como se dijo, los determina la pretensin (impugnatoria, pronto despacho de actuaciones administrativas, cesacin de una va de hecho, declarativa de certeza, ejecucin de tributos provinciales -esta ltima a partir de la ley 13.101-). Ms tambin los define, en parte, la materia (disciplinaria de empleo pblico, gobierno de la matrcula de las profesiones liberales). En lneas generales los procesos especiales de conocimiento se caracterizan y tienen en comn la concentracin y simplificacin, ya por excluirse la etapa probatoria (acotndose los elementos de juicio a la documental acompaada y expedientes administrativos agregados), o limitarse la produccin, ya por abreviarse los trminos procesales, ya por restringirse las facultades de las partes. Simplificacin y brevedad. En cuanto a la ejecucin tributaria provincial, presenta las peculiaridades del tipo de procedimiento de ejecucin y, al respecto, el Cdigo remite al trmite del apremio que regla el Decreto Ley 9.122/78 (art. 76 bis).35 El captulo V fue incorporado por la ley de reformas 13.101 y, de este modo, junto a los procesos especiales previstos hasta entonces -todos ellos de conocimiento abreviado- se ha includo un tipo procesal diferente, el de ejecucin.

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Cuando hablamos de proceso especial en el nuevo cdigo reparamos en la circunstancia de un proceso de conocimiento abreviado (en contraste el ordinario) o de un proceso ejecutivo. Ahora bien, dentro de los tipos especiales de conocimiento podra asignarse el carcter de proceso especial bsico al sumario de ilegitimidad, debido a que se lo regula con carcter general para cualquier materia en relacin a la clsica pretensin impugnatoria, mientras que los restantes tienen mayor especificidad material -empleo pblico, gobierno de la matrcula- o guardan directa vinculacin con una pretensin determinada -amparo por mora-. En suma en el nuevo ordenamiento encontramos las siguientes variantes en orden a los procedimientos -Proceso ordinario (Ttulo I, arts. 1 a 66) -optativo, en algunos casos-Proceso sumario de ilegitimidad (Ttulo II, Captulo I: arts. 67 a 70) -optativo-Proceso sumario para la impugnacin de sanciones en materia de empleo pblico (Ttulo II, Captulo II: arts. 71 a 73) -optativo-Proceso para la impugnacin de resoluciones de Colegios o Consejos Profesionales (Ttulo II, Captulo III: art. 74) -Proceso de amparo por mora (Ttulo II, Captulo IV: art. 76) -Proceso ejecutivo (Ttulo II, Captulo V: art. 76 bis y Decreto Ley 9.122/78) -Proceso ordinario, sumario o sumarsimo en relacin a la pretensin de sentencia meramente declarativa (arts. 12 inc. 4, ley 12.008; art. 322, C.P.C.C.) -optativo-Proceso sumarsimo en relacin a la pretensin de cesacin de vas de hecho administrativas (arts. 12 inc. 5 y 21, ley 12.008). A los mencionados podra agregarse todava el trmite previsto en relacin a la pretensin cautelar anticipada (cfr. art. 23, ley 12.008) y su potencial aptitud para constituir un proceso autnomo. Todo ello sin perjuicio de que, como no se trata de un diseo cerrado, tanto en la mencin de los casos contencioso administrativos (art. 166, C.P.; arts. 1, 2 ltimo prrafo y concs., ley 12.008) cuanto en las pretensiones (art. 12 y concs.) as como en la aplicabilidad del propio Cdigo que no desplaza la del Procesal Civil y Comercial (art. 77 y concs.), las variables en torno a los cauces procesales potencialmente quedan abiertas segn lo requiera el asunto en tratamiento y la tutela judicial (art. 15, C.P.). De lo expuesto resulta con claridad que el proceso administrativo puede tramitar de conformidad a las normas propias del ordinario, sumario o sumarsimo como, asimismo, con arreglo a las de procedimiento de apremio, segn los casos. Juicios de conocimiento y juicio ejecutivo. En cuanto a los tipos de conocimiento las diferencias devienen, como ya sealamos, de la mayor o menor amplitud de los plazos, cantidad de trmites, oportunidades para la defensa de las partes. Al respecto, como ensea Couture, por proceso o juicio ordinario se entiende aquel que, por su amplitud de trmites y multiplicidad de oportunidades para hacer valer los medios de ataque y de defensa, rene las mximas garantas procesales y por proceso sumario, aquel que por virtud de la reduccin de los trminos procesales y de las oportunidades para hacer valer los medios de ataque y de defensa, reduce las garantas propias del proceso ordinario 36. Agregamos que no se trata de36 EDUARDO J. COUTURE, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, Tercera edicin (pstuma),

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que en el primer supuesto estn mejor garantizados los derechos que en el otro; se trata de que la complejidad del trmite se va a adecuar segn las connotaciones de la contienda. Que la faz instrumental de la funcin judicial, en el proceso administrativo, encuentre los medios apropiados para ser efectiva, lo mismo que la tutela que est destinada a satisfacer. Todos los procesos administrativos, ordinario y especiales, se inician por demanda37. An aqullos que vienen a reemplazar vas recursivas judiciales de conocimiento abreviado anteriores a la reforma constitucional sobre asuntos que no integraban la materia contencioso administrativa, como es el caso de la impugnacin de las resoluciones de los Colegios Profesionales referidos al gobierno de la matrcula. No cabe en la Provincia de Buenos Aires, de acuerdo a la Constitucin, sus antecedentes y en el marco de la reglamentacin del CPCA establecer diferencias entre los procesos ordinario y especiales segn se inicien por demanda o por recurso 38. Creemos que, aunque la ley 13.101 utiliza, en relacin a la pretensin impugnatoria de los actos del Tribunal de Cuentas, la expresin podrn ser recurridos, nada justifica efectuar interpretaciones que se aparten de lo expuesto para estos casos. Por el contrario, la va ordinaria a la que quedan sujetas tales controversias (art. 31, ley 10.869, texto segn ley 13.101), se inicia con la demanda (Ttulo I, art. 27 y concs., ley 12.008). 2. Procesos de ejecucin. Tribunal de Cuentas. Normas especiales. Procesos de ejecucin. Cabe recordar que en el texto originario de la ley 12.008 se inclua dentro de la competencia de los T.C.A. a los apremios tributarios provinciales agregndose entonces un tipo de proceso especial, de carcter ejecutivo y previndose para

Depalma, Buenos Aires, 1958, p. 81. 37 La nica excepcin podra ser el amparo por mora toda vez que el cdigo evita denominar demanda al escrito inicial -llamado solicitud- semntica que evidentemente responde a las particularidades de ese instituto, que ms adelante consideraremos. 38 Mucho se ha escrito sobre la diferenciacin entre demanda y recurso, sobre todo, en el tratamiento y estudio del contencioso administrativo nacional donde ha proliferado la legislacin de sinnmero de recursos judiciales contra actos administrativos. En derecho procesal administrativo existe consenso en que tanto la demanda como el recurso constituyen ejercicio de la accin contencioso administrativa, slo que en el primer caso a travs de un proceso ordinario y en el segundo a travs de un proceso especial de creacin legislativa (a veces llamado apelacin, otras nulidad, otras es innominado) de carcter excepcional y delimitando la revisin judicial a los mrgenes autorizados por la norma -v. caso Basterrica, sent. del 17-IX-58 de la CNC sala cont. Adm., LL: 93-36- (cfr. ARMANDO E. GRAU, Habilitacin de la instancia contencioso administrativa, Editora Platense, 1971, p. 63/67). Mas ese criterio de distincin no puede ser trasladado a Buenos Aires, donde antes de la reforma constitucional el nico proceso era el juicio pleno y despus de dicha reforma las vas ordinarias y especiales no se diferencian por ser amplio o extraordinario el juzgamiento (lo que no tendra sustento constitucional) sino por los caracteres del procedimiento judicial. Resulta de inters como antecedente sobre el alcance que se ha dado a la palabra recurso en la legislacin provincial (donde no se la emplea con asiduidad), el pronunciamiento de la SCBA del 27-XI-90 dictado en la causa Ceretta de Ferrari donde interpret que el recurso para ante la Corte local que contra las resoluciones de la Caja previsional para ingenieros establece la vieja ley 5920 -art. 40-, equivala accin contencioso administrativa, dndole as a la palabra recurso un alcance o significado amplio (art. 149 inc. 3 Const. prov. y C.C.A.).

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tales supuestos la aplicacin de la Ley de Apremio 39. Ello fue suprimido por la ley 12.310 40 y luego restablecido por la ltima modificacin, actualmente vigente, de la ley 13.10141. Sin perjuicio de las normas sobre ejecucin de sentencia, que conforman una etapa de los procesos de conocimiento anteriormente mencionados (arts. 63 a 66) y no un proceso autnomo de ejecucin, ahora el rgimen procesal se integra con un tipo de procedimiento ejecutivo. Bajo la vigencia del anterior sistema, los procesos de ejecucin estaban al margen del mbito contencioso administrativo. Tanto si se trataba de pretensin de la administracin contra el particular -vgr. ejecucin de crditos fiscales- cuanto del particular contra la administracin -vgr. ejecucin de certificados de obra pblica -. El primer supuesto, porque por ley corresponda a otro fuero (especialmente, ley de apremios fiscales). Adems, no responda a la concepcin tradicional de la materia contencioso administrativa, de cuyo mbito quedaban excluidos los casos en que la administracin era parte actora y formulaba pretensiones contra particulares, principio acuado y mantenido pacficamente a partir de la anterior clusula constitucional (art. 149 inc. 3 Const. de 1.934) y normas reglamentarias (art. 1 y concs. del Cdigo Varela). Con el nuevo modelo, no existe restriccin alguna a la configuracin de un caso contencioso administrativo por la presencia y, en su caso, posicin de la persona pblica estatal en la controversia (art. 166, quinto apartado, Const. prov.; arts. 1, 2 -especialmente incs. 7 y 8- y concs., ley 12.008 y sus reformas; SCBA: caso Consorcio de Gestin del Puerto de Baha Blanca, res. 23-X-02). El segundo supuesto, como la pretensin de ejecucin de certificados de obra pblica o de facturas conformadas 42 -por mencionar los ejemplos ms comunes en la39 Conforme lo dispona el art. 81 de la ley 12.008, seran competentes para entender en los juicios contemplados en el Decreto Ley 9122/78 reformado por la ley 11.796, tendientes al cobro de crditos fiscales de naturaleza tributaria de la Provincia, los tribunales contencioso administrativos tramitando el procedimiento ante la Secretara de Ejecuciones Fiscales de cada tribunal. En cambio, en los juicios promovidos por las municipalidades u otras personas pblicas no estatales expresamente facultadas para acudir a este procedimiento de ejecucin, seran competente los jueces del primera instancia en lo civil y comercial o los jueces de paz letrados. 40 Derog el art. 81 de la ley 12.008 -que a su vez sustitua varias disposiciones -arts. 3, 8 y 10- del decreto ley 9122/78 reformado por la ley 11.796-.Como el art. 3 de dicho decreto ley reformado por la ley 11.796 citada -que entonces volvi a quedar como estaba- estableca la competencia de los jueces de primera instancia en lo civil hasta tanto no se establezca el fuero contencioso administrativo, conforme lo dispuesto en los arts. 166, ltimo prrafo y 215, primer prrafo de la Constitucin de la Provincia, la ley 12.447 -B.O. 24-VII-00corrigi la redaccin con lo que qued fijada la competencia del fuero civil y comercial. 41 El art. 1 de la ley 13.101 agrega al art. 2 de la ley 12.008 (referido a las controversias que comprende la competencia contencioso administrativa) el inc. 8: Las relacionadas con la ejecucin de tributos provinciales. Asimismo, el art. 52 de la misma ley de reformas 13.101, incorpora como Captulo V del Ttulo II: Ejecucin Tributaria Provincial compuesto por un slo artculo, el 76 bis, que dispone la aplicacin de las normas del Decreto Ley 9.122/78 para estos casos, por los Juzgados Contencioso Administrativos. Por ltimo, el art. 69 de la ley 13.101, modifica el art. 3 del Decreto Ley 9.122/78, que queda redactado: Los Juzgados Contencioso Administrativos sern competentes en materia de ejecuciones tributarias provinciales de acuerdo a las reglas del Cdigo Contencioso Administrativo y a las de la presente ley. Exceptase de esta disposicin a los juicios de apremios provinciales de naturaleza no tributaria y los juicios de apremio que promuevan las municipalidades, en cuyo caso sern competentes los Jueces de Primera Instancia en lo Civil y Comercial o los de Paz..., 42 Estos asuntos por lo general eran planteados ante la justicia ordinaria civil y comercial, bien a travs de juicio de cobro de pesos (proceso de conocimiento) o bien a travs de juicio ejecutivo.

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prctica-, quedaba fuera de la competencia originaria de la Suprema Corte pues, segn interpretaba ese Tribunal, faltaba un dato esencial definitorio de la materia: la lesin a la situacin subjetiva provocada por el acto administrativo. Tal criterio, sobre la base de que, si lo que se persegua obtener era la ejecucin de un acto administrativo que lejos de vulnerar derechos los reconoce, no se presentaba un caso que encuadrase en los trminos de las normas de los arts. 1 y 28 inc. 3 del Cdigo Varela 43. Era un problema de competencia material y no de tipo de juicio, aunque ya hemos dicho anteriormente que el nico juicio contencioso administrativo admitido como tal era el previsto por el viejo Cdigo (juicio pleno). Tales asuntos, tras la reforma, se incluyen entre los casos contencioso administrativos pues se originan en el ejercicio de funciones administrativas, encuadrando adems en la materia contractual (arts. 166, Const. prov.; 1, 2 inc. 6 y concs. ley 12.008). Si bien en el amplia gama de pretensiones ninguna corresponde estrictamente a la de ejecucin de particulares contra la administracin, el cobro de tales certificados o facturas en el marco de contratos administrativos podra ser planteada a travs de un proceso de conocimiento como pretensin de reconocimiento del derecho y cumplimiento del acuerdo (cfr. art. 12, inc. 2). Ello, sin que quepa descartar la posibilidad de seguir otros carriles por aplicacin del Cdigo Procesal Civil y Comercial (art. 77, C.P.C.A.). Tribunal de Cuentas. La impugnacin judicial de las resoluciones del organismo ofrece particularidades que ya hemos comentado si bien el Cdigo incluye este caso como uno ms de los que configuran la materia contencioso administrativa (art. 2, inc. 1) y ninguna duda cabe que lo es. Antes de la ley 13.101, tales peculiaridades se presentaban en dos sentidos que se mostraban relacionados: era el nico caso que caa dentro de la competencia originaria de las Cmaras de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y para tales asuntos deba sustanciarse el juicio pleno con arreglo a las normas de los arts. 1 a 66 del Cdigo (art. 2, ley 12.074 y su modificatoria ley 12.310). Unica instancia ordinaria y proceso ordinario. Estos principios hacan excepcin a dos reglas: que la justicia de entrada est a cargo de la primera instancia ordinaria y que para las pretensiones anulatorias de actos administrativos rige la posibilidad de optar entre la va ordinaria o la va sumaria (art. 67 inc. 1). Hemos dicho que ambas notas distintivas se hallaban relacionadas porque la previsin del juicio ordinario pareca estar orientada a impedir eventuales interpretaciones restrictivas del juzgamiento de estos casos, teniendo en cuenta los antecedentes en ese sentido y la solucin legislativa entonces adoptada de iniciar el juicio ante el rgano judicial de alzada. Sobre el punto, cabe tener en cuenta que, por lo general, cuando atribuyen competencia originaria a las Cmaras de Apelaciones -de distintos fueros-, las normas suelen utilizar la expresin recurso y asignarle a este tipo de vas estrechos mrgenes de conocimiento. Con la modificacin de la ley 13.101 se sustituye la competencia originaria de la alzada por la de los Juzgados de Primera Instancia, pero se mantiene la preceptiva del proceso ordinario, de donde resulta que, en estos pleitos, en principio, se encontrara limitada la posibilidad de optar por la va sumaria. Ya nos hemos referido al frustrado proyecto de restringir el juzgamiento de los actos del Tribunal de Cuentas imponiendo como nica va el Sumario de Ilegitimidad adems de conferir su conocimiento a las Cmaras de Apelaciones (art. 1, ley 13.118) y a la contundente observacin que mereciera43 Casos Marvag, Venturini, entre muchos otros.

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la sancin de esa norma por parte del Poder Ejecutivo (Decreto 2326/03). En torno a ese tema, podemos decir que no existe mrito para distinguir los procesos donde se impugnan actos administrativos del Tribunal de Cuentas, de aqullos donde se cuestionan actos administrativos del Poder Ejecutivo, Municipalidades, entes autrquicos o Tribunales de la Administracin Pblica. Normas especiales. Pueden convivir en el mbito contencioso administrativo otros procesos especiales regulados en normas o regmenes especficos, como el de amparo que puede ser abierto ante cualquier juez (art. 20 inc. 2, C.P. y 4, ley 7.166 y sus modif.), el de hbeas data (pues en ambos casos pueden tramitar ante los rganos del fuero), la accin prevista en la ley de medio ambiente N 11.723 44, por mencionar algunas. 3. Carcter escrito de los procesos administrativos. Los procesos que regla el nuevo Cdigo -ordinario y especiales- pertenecen al sistema escriturario. Morigera ese carcter y algunos de sus inconvenientes -alongamiento del proceso, falta de inmediacin, etc.- la audiencia prevista por el art. 41, con el objeto de la determinacin de los hechos controvertidos y de la prueba a producirse en el proceso ordinario, audiencia que, si bien no lo convierte en oral ni constituye una vista de causa, viene a concentrar en uno, diversos trmites, otorgando una oportunidad donde concretarse la inmediacin. 4. El Juez del Trmite en el desarrollo del proceso. Su derogacin. La ley 12.310 de reformas a las leyes 12.008 y 12.074 haba incorporado como novedad la figura del Juez del Trmite en el marco de la estructura colegiada de la Primera Instancia ordinaria: los Tribunales Contencioso Administrativos. De este modo, en el modelo (hoy sustitudo) de doble instancia colegiada y ordinaria que estableca dicho contexto normativo, el Juez de Trmite -funcin encomendada a cada uno de los integrantes de los mencionados Tribunales- permita dotar al proceso de mayor agilidad y celeridad, reservando al rgano (TCA) el dictado de las resoluciones de mayor trascendencia. Al JT se le atribua competencia para el dictado de la mayora de las providencias de trmite, para muchas de carcter interlocutorio, en tanto en ningn caso poda dictar sentencia definitiva. Se dispona que los asuntos sometidos a la jurisdiccin de los TCA seran distribuidos proporcionalmente entre sus miembros, por sorteo practicado en la oportunidad y forma determinadas por la reglamentacin; cada magistrado as designado actuara como juez del trmite (art. 20, ley 12.074, texto anterior a la ley 13.101 45). En lneas generales, se trataba de atribuciones enderezadas al desenvolvimiento y avance del trmite, lo cual no significa que las providencias respectivas estuviesen exentas44 V. captulo IV: De la defensa jurisdiccional (arts. 34 y ss.). All se contempla, para el supuesto de produccin de daos o situacin de peligro al ambiente y/o los recursos naturales- la legitimacin del defensor del pueblo y asociaciones que propendan a la proteccin del ambiente para deducir accin contencioso administrativa contra el Estado o accin de proteccin o de reparacin ante la justicia ordinaria contra los particulares (en este caso tambin pueden plantearla los afectados). 45 Esa norma adems dispona que cada TCA funcionara con un secretario. Cabe sealar que la ley 12.310 haba excluido la Secretara de Ejecuciones Fiscales, acorde con la eliminacin de los apremios tributarios provinciales de la competencia material del fuero contencioso administrativo. Nuevamente incluidos, la ley 13.101, luego de disponer que los Juzgados funcionarn con una Secretara, contempla la posibilidad de que lo hagan con dos, una de ella de Ejecuciones Fiscales (art. 20, ley 12.074, texto actual). Pero ello depender del ndice de litigiosidad y las caractersticas as como la cantidad de tarea del juzgado (cfr. norma cit.). Hasta la fecha, todos los JCA que se encuentran en actividad estn asistidos por una sla Secretara.

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de causar gravamen y, en tales condiciones, resultaren recurribles por reposicin y/o reconsideracin (arts. 53 y 54). Cabe anotar que el proyecto originario de la mencionada ley de reformas al CPCA y FCA (12.310), haba incorporado la figura del Juez de Trmite con un rol de mayor independencia en las atribuciones otorgadas y poda decidir, en algunos supuestos, hasta sobre medidas cautelares as como dictar la sentencia definitiva, con lo cual se desdibujada de algn modo el carcter colegiado de la primera instancia, pasando, al menos, a poseer cualidad mixta pues en algunos supuestos la amplitud de potestad decisoria del JT, lo converta en un verdadero Juzgado unipersonal. Volviendo a los trminos de la ley 12.310, conforme fuera sancionada, la competencia del JT se delimitaba a travs de normas que presentaban cuatro direcciones y de las cuales resultaba: 1) atribuciones expresas conferidas por disposiciones especficas, 2) atribucin genrica y residual que podra calificarse de implcita, 3) atribucin prohibida en forma expresa 4) atribuciones implcitamente prohibidas al hallarse expresamente conferida al T.C.A.. Ello resultaba del recorrido de las disposiciones del C.P.C.A. en conjuncin con la norma bsica contenida en el art. 20 de la ley 12.074 (t.o. ley 12.310) 46. 46 1) Dentro del primer grupo podemos mencionar como propias del J.T.: ordenar la unificacin de larepresentacin en el caso de ms de un coadyuvante (art. 10); verificar el cumplimiento del pago previo en materia tributaria e intimar al demandante, en su caso, a subsanar la omisin (art. 19) ; en el incidente de habilitacin de la instancia, requerir por oficio los expedientes administrativos y, en su caso, proseguir la causa (incs. 1 y 2 del art. 30); correr traslado de la demanda (art. 32) ; en el trmite de las excepciones llamar autos para resolver y considerar procedente la prueba ofrecida (incs. 4 y 5 del art. 34) ; recibir la causa a prueba de acuerdo con el art. 41 (art. 40); citar a las partes a la audiencia del art. 41 y, en su caso, ejercer las atribuciones del inc. 1 del mismo artculo (fijar los hechos conducentes sobre los que versar la prueba, recibir y resolver la oposicin a la apertura a prueba y lo atinente sobre los hechos nuevos, declarar las pruebas procedentes, declarar la causa de puro derecho) y correr traslado para alegar (inc. 2 art. 41); fijar el plazo de produccin de prueba (art. 43); ordenar de oficio y con carcter irrecurrible medidas para mejor proveer (art. 46); decidir la produccin de prueba ofrecida y no rendida, despus del plazo pertinente, para mejor proveer (art. 47); llamar autos para sentencia (art. 48); resolver el recurso de reposicin interpuesto contra sus providencias simples o interlocutorias (art. 53); notificar la sentencia favorable o estimatoria de la pretensin a la parte vencida e intimar su cumplimiento (inc. 1 art. 63), ordenar el cumplimiento de la sentencia a la autoridad correspondiente, determinando lo que debe hacer y el plazo para ello (inc. 3 del mismo artculo), adoptar de oficio todas las providencias y resoluciones a los fines de lo dispuesto en el art. 163 de la Constitucin (inc. 5 de igual precepto); abrir a prueba el incidente de suspensin de la ejecucin de la sentencia (art. 65 inc. 2); resolver sobre la procedencia de la va sumaria as como la oposicin a que la eleccin de ella diera lugar (art. 68); en el proceso especial impugnatorio de sanciones en materia empleo pblico, declarar la cuestin de puro derecho o disponer la produccin de pruebas pertinentes y llamar autos para sentencia (art. 72); en el proceso especial para la impugnacin de actos de los colegios o consejos profesionales, correr traslado de la demanda y llamar autos para sentencia (art. 74). 2) La competencia genrica y residual que establece el art. 20 de la ley 12.074, comprende toda providencia no conferida al Tribunal. A tal fin, dice el precepto, decidir lo conducente al impulso procesal, dispondr la conduccin inmediata por la fuerza pblica de testigos y peritos, funcionarios y auxiliares y de toda otra persona cuya presencia fuere necesaria y que no haya comparecido sin causa justificada y proveer toda actuacin eficaz para el desarrollo del proceso. En suma, toda providencia de trmite que no est asignada al TCA (o CCA o SCBA) y que encuadre dentro de las finalidades mencionadas en el mentado precepto legal. 3) Le est expresamente prohibido dictar medidas cautelares salvo norma expresa en contrario (art. 20, cit). 4) Est fuera de las atribuciones del JT en razn de hallarse expresamente conferidos al T.C.A. o a la C.C.A. o a la S.C.B.A.: declarar la incompetencia (art. 8); resolver las cuestiones de competencia (art. 7); disponer medidas cautelares, requerir el informe previo en su trmite, determinar la contracautela, decidir el levantamiento de la medida cautelar (arts. 22 incs. 2 y 3, 23, 24, 25 y 26); examinar la admisibilidad de la

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Con la ley 13.101, entre otros aspectos, se establecen modificaciones a la organizacin del fuero, conservndose el modelo de doble