Programas de trasferencias condicionadas:

Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe

Simone CecchiniDivisión de Desarrollo Social

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

SEMINARIO DE CRECIMIENTO Y PRODUCTIVIDAD

Banco Central de Nicaragua, Managua, 5 de septiembre de 2013

• Ajustes fiscales con reducción de la inversión social

• Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios

• Transferencias sociales basadas en criterios de emergencia

• Ampliación de la inversión social y criterios contra-cíclicos

• Rol regulador del Estado con el objeto de dirimir asimetrías del mercado

• Políticas integrales para la reducción de la pobreza: expansión de los activos y las capacidades

Políticas sociales en los noventa Nuevas tendencias

Nuevas tendencias de las políticas sociales (1)

• Enfoque exclusivo en los actores productivos

• Protección social centrada en el trabajo (hombre-jefe de hogar)

• Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo

• Enfoque en actores productivos, territoriales, de género, de etnia

• Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario

• Hacia un pacto social basado en derechos sociales

Políticas sociales en los noventa

Nuevas tendencias

Nuevas tendencias de las políticas sociales (2)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

El gasto público social en América Latina ha aumentado su participación en el gasto público total

y en el PIB

AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, 1991-1992 A 2009-2010

(En porcentajes)

Heterogeneidad en los niveles de inversión social

GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2009/10(en dólares de 2005)

Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.

Los componentes de un sistema de protección social

PROTECCIÓN SOCIAL

REGULACIÓN DEL MERCADO LABORAL

Normativa y supervisión de estándares laborales orientados a fomentar y

proteger el trabajo decente: formalización de los contratos, negociación colectiva, seguridad en el trabajo, salarios mínimos,

eliminación del trabajo infantil, políticas

antidiscriminación, etc.

CONTRIBUTIVA(SEGURIDAD)

• Regímenes de pensiones contributivas (vejez,

discapacidad, invalidez)• Seguros de salud

• Seguros de desempleo• Licencias (maternidad/ paternidad, enfermedad)

NO CONTRIBUTIVA (ASISTENCIA)

•Transferencias en efectivo o especie, sujetas o no a

corresponsabilidad (PTC, pensiones sociales u otras)

•Subsidios al consumo•Empleos de emergencia•Promoción y acceso a

servicios sociales existentes (educación, salud, cuidado,

vivienda)

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe

• Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano

• Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva

• Diseño básico común– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a

cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)

– Focalización geográfica y comprobación de medios– Papel central de las mujeres

País Programa Año inicio

Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social 2009-

Belice Boost 2011-

Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla 2006- / 2009-

Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) 2001-

Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar 2002- / 2011-

Colombia Familias en Acción / Red Unidos 2001- / 2007-

Costa Rica Avancemos 2006-

Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998-

El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria) 2005-

Guatemala Mi Familia Progresa 2008-

Haití Ti Manman Cherie 2012-

Honduras Bono 10.000 2010-

Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) 2002-

México Oportunidades (ex Progresa) 1997-

Panamá Red de Oportunidades 2006-

Paraguay Tekoporâ / Abrazo 2005-

Perú Juntos 2005-

República Dominicana Programa Solidaridad 2005-

Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) 2006-

Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria 2008- / 2006-

Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe

El crecimiento de los PTC ha sido continuo

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)

Cobertura de los PTC, 2000-2012

(en porcentaje de la población total)

Inversión en los PTC, 2000-2011

(en porcentaje del PIB)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

0.06

0.210.26

0.29

0.38 0.36

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

2000 2005 2008 2009 2010 2011

5.7

13.516.5

19.0 19.5 20.2 21.1

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012

En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de 127 millones de personas) en América

Latina y el Caribe

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

43.1

28.527.7 27.2

24.6

21.520.2

17.7

11.6 11.49.9

8.6 8.56.7

4.8 4.1 3.7 3.1 2.7 2.70

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PAÍSES): BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE

TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC), ALREDEDOR DE 2012

(En porcentaje de la población total)

Promedio América Latina y el Caribe: 21,1

89.0

81.0

70.5

60.6

52.2 50.7

38.7

25.2

84.6 84.6

62.8

56.5

51.7

46.4 46.3

39.5 39.7

21.217.4

32.4

17.113.9

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

Ben

efic

iari

os

PT

C /

Po

bla

ció

n i

nd

igen

te y

po

bre

Porcentaje de la población indigente

Porcentaje de la población pobre

> 100

...

> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100

En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes

AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009

(En porcentaje de la población indigente y pobre) a

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

El gasto en PTC varía mucho entre países

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

0.88

0.52 0.51 0.47 0.45

0.40 0.39 0.39 0.36

0.33 0.32

0.240.22 0.20 0.19

0.140.11

0.020.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

0.29

1.17

Promedio ponderado: 0,38

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON

CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010(En porcentaje del PIB)

Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo

AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO,

1997-2008a

(En porcentajes)

Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.

a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100

Porcentaje acumulado de población

Po

rce

nta

je a

cum

ula

do

de

ga

sto

Salud

Educación

Gasto público social b/

Seguridad social

Ingreso primario

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100

Porcentaje acumulado de población

Por

cent

aje

acum

ulad

o de

gas

to Chile Solidario (Chile, 2006)

Total asistencia social

Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 2008)

Oportunidades (México, 2008)

Familias en Acción

(Colombia, 2008)

Ingreso primario

El impacto de los PTC (1)

• Alivio más que superación de la pobreza– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad

(buena focalización)– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la

cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)

Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)

Dólares % línea indigencia

% línea pobreza

% déficit mensual indigentes

% déficit mensual pobres

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

6 11 12 5 7 28 31 14 17

Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)

Dólares % línea indigencia

% línea pobreza % déficit mensual indigentes

% déficit mensual pobres

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

16 29 35 15 20 81 98 40 53

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO

ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009

(En porcentaje)

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.

Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente

respecto a la línea de indigencia

El impacto de los PTC (2)

• Reducción de la desigualdad– Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en Chile

• Aumento consumo alimentos y compra vestuario• Literatura muestra impactos positivos de los PTC

sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos)– Especialmente para las familias más pobres y en países donde

las barreras de acceso son más altas

– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano

– ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?

El impacto de los PTC (3)

• Generación de ingresos e inserción laboral– No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral– Existen sinergias positivas entre transferencias y

empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo

– Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes

• Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar

• Empoderamiento de las mujeres: incremento autoestima y posición mujeres en las comunidades, pero escasa consideración estrategias conciliación

Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un

modelo único

• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país – Actores políticos y entorno institucional local

• Surgimiento de diseños alternativos – Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en

especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.• Heterogeneidad de experiencias

– Diversos enfoques y aspectos operacionales

Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

Acompañam.

familiar Talleres

educativos

Infraestructura Inserción laboral

Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales

1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda– Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la

transferencia de ingreso

– Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud

2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte– Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades;

monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos

– Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento

3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades – Enfocados en la conexión al sistema de protección social

– Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda

Transferencia monetaria

Actúa como suplemento

de un ingreso

Cálculo en base a valor canasta de

alimentos

Condiciones

Refuerzan y protegen el

capital humano

Monitoreo y sanciones laxas

Resultados esperados

Disminución pobreza y

desigualdad

Indicadores pobreza y desigualdad

ingreso

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte

Transferencia monetaria

Actúa como incentivo

Cálculo costo oportunidad

Condiciones

Generan cambio de

comportamiento

Monitoreo y sanciones fuertes

Resultados esperados

Desarrollohumano

Indicadores intermedios de

salud y educación

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades

Transferenciamonetaria

Actúa para cubrir costos

de vinculación

Residual

Condiciones

Corresponsabili-dades

negociadas (compromiso

familiar)

Acordadas con apoyo psicosocial

Resultadosesperados

Mejoramiento dimensiones trabajadas

Índices multidimensionales

de pobreza

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

El principal desafío es mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas

de protección social

• Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades• Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”

• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social• Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente

excluidas de la protección social• Las personas pueden graduarse de determinados

programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social

Claves para que los PTC contribuyan a la reducción de la pobreza

• Institucionalidad: sólida estabilidad institucional y acuerdos nacionales de largo plazo

• Política social: visión integral, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad

• Gestión: Alinear el programa a los objetivos de política social y condiciones del país

– Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y características de la pobreza

• Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo