GOBIERNO DE CHILE MINISTERIO DE OBRAS PBLICAS DIRECCIN GENERAL DE AGUAS UNIDAD DE FISCALIZACIN PROPUESTA DE MODIFICACIN DE LA RESOLUCIN (DGA) N39 DE 1984, CRITERIOS PARA CALIFICAR POCAS DE SEQUA QUE REVISTAN EL CARCTER DE EXTRAORDINARIA, ART. 314 DEL CDIGO DE AGUAS VOLUMEN N 1 REALIZADO POR: DICTUC S. A. S.I.T. N 203 SANTIAGO, DICIEMBRE DE 2009 MINISTERIO DE OBRAS PBLICAS Ministro de Obras Pblicas Ingeniero Civil Sr. Sergio Bitar C. Director General de Aguas Abogado Sr. Rodrigo Weisner L. Jefe Unidad de Fiscalizacin Bilogo Marino Sr. Francisco Riestra M. Inspector Fiscal Ingeniero Civil Srta. Carolina Herrera A. EQUIPO TCNICO Dictuc S.A. Jefe de Proyecto Ingeniero Civil Sr. Bonifacio Fernndez L. Hidrlogo Especialista Ingeniero Civil Sr. Jorge Girons L. Ingenieros de Proyecto Ingeniero Civil Srta. Josefina Lpez L Ingeniero Civil Srta. Mariangel Arratia L. PROPUESTA DE MODIFICACIN DE LA RESOLUCIN (DGA) N39 DE 1984, CRITERIOS PARA CALIFICAR POCAS DE SEQUA QUE REVISTAN EL CARCTER DE EXTRAORDINARIA, ART. 314 DEL CDIGO DE AGUAS INFORME FINAL INFORME N: 870294 FECHA: DICIEMBRE 2009 M.O.P. - DIRECCIN GENERAL DE AGUAS 1. Tipo Informe Informe tcnico Final 2. Cuerpo del Informe 286 hojas (incluye portada) 3. Ttulo del Proyecto Propuesta de modificacin de la resolucin (DGA) N39 de 1984, criterios para calificar pocas de sequa que revistan el carcter de extraordinaria, art. 314 del Cdigo de Aguas 4. Fecha Informe Diciembre , 2009. 5. Autor (es) Jefe de Proyecto: Bonifacio Fernndez L. Hidrlogo Especialista: Jorge Girons Ingenieros de Proyecto: Josefina Lpez L. Mariangel Arratia 6. Contrato Convenio DGA DICTUC 19 de agosto 2009 7. Nombre y Direccin de la Organizacin Investigadora DICTUC; Pontificia Universidad Catlica de Chile Vicua Mackenna N 4860, Casilla 306 Correo 22, Macul Santiago 8. Perodo de Investigacin agosto 2009 Diciembre 2009 9. Antecedentes de la Institucin Mandante Nombre: M.O.P. Direccin General de Aguas Direccin: Morand 59, Piso 8 RUT: 61.202.000-02 Telfono: 4493720 / 4493729 Fax: 4493732 10. Contraparte Tcnica Carolina Herrera, DGA. 11. Resumen En este estudio se desarrolla una propuesta para una nueva resolucin que reemplace a la vigente actualmente, que a futuro permita calificar pocas de sequa extraordinaria, utilizando ms y mejores parmetros a los ya considerados por la Resolucin actual de la Direccin General de Aguas (Resolucin N39 de 1984). En el informe se recopila informacin referida a eventos anteriores de sequa, tanto nacional como internacional, distinguiendo los indicadores y criterios utilizados y que podran aplicarse en Chile. Se definen los indicadores y los rangos para la determinacin de pocas de sequa que revistan el carcter de extraordinaria, de acuerdo a las variables que caracterizan las distintas zonas del pas y los fenmenos climticos que las afectan. En base a lo anterior se redacta y elabora una propuesta tcnica a incorporar en una nueva Resolucin, incluyendo la redaccin de una propuesta de procedimiento a adoptar por la DGA para perodos antes, durante y despus del evento, que incluye: momento de intervencin, responsables de su redaccin de informes y etapa de cierre de intervenciones, entre otros. Sr. Bonifacio Fernndez L. DICTUC S.A. Jefe de Proyecto 870294 11 NDICE DE CONTENIDOS 1 INTRODUCCIN ..................................................................................................................................132 SITUACIN ACTUAL DE SEQUAS EN CHILE ............................................................................142.1 ASPECTOS LEGALES Y ADMINISTRATIVOS ......................................................................................142.1.1 Artculos 314 y 315 del Cdigo de Aguas ............................................................................142.1.2 Resolucin N39 del ao 1984 .............................................................................................162.1.3 Procedimiento administrativo existente ..............................................................................182.1.4 Otros aspectos ......................................................................................................................192.2 ANLISIS DE CRTICAS Y OBSERVACIONES .....................................................................................242.2.1 Dificultades y ventajas observadas por la DGA ..................................................................242.2.2 Dificultades y ventajas adicionales .....................................................................................263 SITUACIN INTERNACIONAL ........................................................................................................283.1 ENFOQUES UTILIZADOS EN PASES DESTACADOS ...........................................................................283.1.1 Situacin en EE.UU. ...........................................................................................................283.1.2 Situacin en Australia .........................................................................................................343.1.3 Espaa .................................................................................................................................393.1.4 Situacin en pases latinoamericanos .................................................................................443.2 ACCIONES Y CRITERIOS DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL APLICABLES EN CHILE ...................494 INDICADORES Y CRITERIOS ..........................................................................................................504.1 INDICADORES DE CONDICIONES DE SEQUA. ...................................................................................504.1.1 Porcentaje de lo normal ......................................................................................................504.1.2 Deciles ..................................................................................................................................504.1.3 ndice de Precipitacin Estandarizada (SPI o IPE) ...........................................................524.1.4 ndice de Severidad de Sequas de Palmer (PDSI) .............................................................534.1.5 ndice de Suministro de Agua Superficial (SWSI) .............................................................554.1.6 ndice de recuperacin de sequas (RDI) ............................................................................564.1.7 ndice de Humedad de Cultivos (CI) ...................................................................................564.1.8 ndice de aridez de UNESCO ..............................................................................................574.1.9 Indicador de Aridez de Palfai (PAI) ...................................................................................584.2 NECESIDADES PARA SER EMPLEADO EN CONDICIONES REALES ......................................................594.3 CUADRO COMPARATIVO DE VENTAJAS Y DESVENTAJAS ................................................................605 FENMENOS COMPLEJOS ..............................................................................................................625.1 DEFINICIN DE FENMENOS COMPLEJOS ENOS ............................................................................625.1.1 El nio. .................................................................................................................................625.1.2 La nia. ................................................................................................................................645.2 OBSERVACIONES CUANTITATIVAS DE LOS FENMENOS E INDICADORES ........................................665.2.1 Instrumentacin y variables explicativas. ...........................................................................665.2.2 Indicadores disponibles para ENSO. ..................................................................................67 870294 12 5.3 EVALUACIN DEL CAMBIO CLIMTICO ..........................................................................................695.4 EFECTOS DE LOS FENMENOS ENSO Y CAMBIO CLIMTICO .........................................................706 ANALISIS DE INFORMACION Y DEFINICIN DE INDICADORES .........................................716.1 VARIABLES QUE PUEDEN CARACTERIZAR SEQUAS EN CHILE ........................................................716.2 INFORMACIN DISPONIBLE PARA CARACTERIZAR ESTADOS DE SEQUA .........................................786.2.1 Datos de precipitaciones en la DGA. ..................................................................................826.2.2 Datos de caudales en la DGA. .............................................................................................876.3 CONDICIONES GENERALES PARA LOS INDICADORES A UTILIZAR PARA DETERMINAR LA OCURRENCIA DE SEQUAS ...............................................................................................................................................927 RANGOS Y CATEGORAS DE SEQUAS ........................................................................................957.1 SECTORIZACIN POR ZONAS Y MACRO ZONAS. ..............................................................................957.1.1 Zonas administrativas y sequas meteorolgicas. ...............................................................957.1.2 Cuencas y sequas hidrolgicas ......................................................................................... 1057.2 BASE DE DATOS PARA LA GESTIN DE SEQUAS. .......................................................................... 1217.3 VALORES DE LOS INDICADORES Y SUS CATEGORAS. ................................................................... 1237.3.1 Procedimiento para la estimacin del IPE y del ICE ....................................................... 1247.3.2 Valores de los indicadores IPE e ICE y Categoras de sequas ....................................... 1337.3.3 Series temporales de IPE en distintas zonas climticas. .................................................. 1357.3.4 Series de valores de ICE en zonas climticas ................................................................... 1437.4 PRESENTACIN Y EVALUACIN DE INDICADORES ........................................................................ 1537.4.1 Presentacin y evaluacin del IPE para sequas meteorolgicas .................................... 1537.4.2 Presentacin y evaluacin del ICE para sequas hidrolgicas ........................................ 1567.5 EVALUACIN DEL COMPORTAMIENTO DE LOS INDICADORES ....................................................... 1607.5.1 Efectos ENOS .................................................................................................................... 1607.5.2 Comparacin IPE e ICE con Resolucin N39 de 1984 .................................................. 1767.5.3 Valores regionales o por zonas para IPE e ICE .............................................................. 2138 PROPUESTA TCNICA PARA UNA NUEVA RESOLUCIN. ................................................... 2289 PROPUESTA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS .................................................... 2309.1 EXPERIENCIA DE LA DGA............................................................................................................ 2309.2 ASPECTOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ............................................................................... 2329.3 SEGUIMIENTO DE SEQUAS ........................................................................................................... 2339.4 PROPUESTA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ..................................................................... 2339.4.1 Antes del evento de sequa ................................................................................................. 2339.4.2 Durante el evento de sequa .............................................................................................. 2359.4.3 Despus del evento de sequa (y en paralelo con los pasos a seguir antes de un nuevo evento de sequa) ...................................................................................................................................... 23610 ANEXO 1: RESOLUCIN N 39 ....................................................................................................... 23811 ANEXO 2: CLASIFICACIN DE ESTACIONES PLUVIOMTRICAS ..................................... 24012 ANEXO 3: CLASIFICACIN DE ESTACIONES FLUVIOMTRICAS ..................................... 248 870294 13 1 INTRODUCCIN El presente documento ha sido elaborado por la Divisin Ingeniera Hidrulica y Ambiental de DICTUC S.A., como parte del contrato Propuesta de modificacin de la resolucin (DGA) N39 de 1984, criterios para calificar pocas de sequa que revistan el carcter de extraordinaria, art. 314 del Cdigo de Aguas. El objetivo general de este estudio es desarrollar una propuesta para una nueva resolucin que reemplace a la vigente actualmente, que a futuro permita calificar pocas de sequa extraordinaria, utilizando ms y mejores parmetros a los ya considerados por la Resolucin actual de la Direccin General de Aguas (Resolucin N39 de 1984). Los objetivos especficos asociados a la modificacin de la resolucin son los siguientes Recopilar informacin referida a eventos anteriores de sequa, tanto nacional como internacional, distinguiendo los indicadores y criterios utilizados y que podran aplicarse en Chile, para as rescatar los aspectos tiles a considerar en una nueva resolucin para calificar las pocas de sequa que revistan el carcter de extraordinarias. Definir los indicadores y los rangos para la determinacin de pocas de sequa que revistan el carcter de extraordinaria, de acuerdo a las variables que caracterizan las distintas zonas del pas y los fenmenos climticos que las afectan. Los rangos deben estar divididos por zonas o macrozonas relacionadas con lmites administrativos (regiones) fsicos o hdricos (cuencas) o climticos (secano, etc.). Asimismo, determinar los valores de: los indicadores, rangos y sus categoras. Redactar y elaborar una propuesta tcnica a incorporar en una nueva Resolucin. Redactar una propuesta de procedimiento a adoptar por la DGA para perodos antes, durante y despus del evento, que incluye: momento de intervencin, responsables de su redaccin de informes y etapa de cierre de intervenciones, entre otros. 870294 14 2 SITUACIN ACTUAL DE SEQUAS EN CHILE La administracin de los recursos de agua en Chile est regulada por el Cdigo de Aguas, en el cual se indica la forma en que las instituciones del estado participan en la gestin de sequas durante perodos de escasez. En particular los artculos 314 y 315 del Cdigo de Aguas se refieren a las condiciones de extraordinaria sequa. En base a ello en 1984 se public la Resolucin N39 que establece criterios tcnicos para la identificacin de estas condiciones. Desde esa fecha los criterios indicados en esta resolucin han sido aplicados para la gestin de los recursos hdricos en condiciones de escasez y se dispone de experiencia para una revisin, en especial con la sequa de fines de 2007 y 2008, durante la cual la DGA ha documentado y analizado los procedimientos empleados. A continuacin se presentan y analizan los artculos pertinentes del Cdigo de Aguas, la Resolucin N39 y los antecedentes disponibles sobre su aplicacin en el caso de sequas recientes. 2.1 Aspectos legales y administrativos 2.1.1 Artculos 314 y 315 del Cdigo de Aguas El Decreto con Fuerza de Ley Nmero 1112, Cdigo de Aguas, del ao 1981, establece en sus artculos 314 y 315, relacionados con el tema de sequas extraordinarias, lo siguiente: Art. 314. El Presidente de la Repblica, a peticin o con informe de la Direccin General de Aguas, podr, en pocas de extraordinaria sequa, declarar zonas de escasez por perodos mximos de seis meses, no prorrogables. La Direccin General de Aguas calificar, previamente, mediante resolucin, las pocas de sequa que revistan el carcter de extraordinarias. Declarada la zona de escasez, y no habiendo acuerdo de los usuarios para redistribuir las aguas, la Direccin General de Aguas podr hacerlo respecto de las disponibles en los cauces naturales, para reducir al mnimo los daos generales derivados de la sequa. Podr, para ello, suspender las atribuciones de las juntas de vigilancia, como tambin los seccionamientos de las corrientes naturales que estn comprendidas dentro de la zona de escasez. Una vez declarada la zona de escasez y por el mismo perodo sealado en el inciso primero de este artculo, la Direccin General de Aguas podr autorizar extracciones de aguas superficiales o subterrneas desde cualquier punto sin necesidad de constituir derechos de aprovechamiento de aguas y sin la limitacin del caudal ecolgico mnimo establecido en el artculo 129 bis 1. Tambin podr otorgar cualquiera de las autorizaciones sealadas en el Ttulo I del Libro Segundo de este Cdigo. Para los efectos sealados en los incisos anteriores, y lo dispuesto en el artculo siguiente, la Direccin General de Aguas adoptar las medidas sin sujecin a las normas establecidas en el Ttulo I del Libro Segundo de este Cdigo. Los decretos supremos y las resoluciones de la Direccin General de Aguas que se dicten en virtud de las facultades conferidas en los incisos anteriores, se cumplirn de inmediato, sin perjuicio de la posterior toma de razn por la Contralora 870294 15 General de la Repblica. Todo aquel titular de derechos que reciba menor proporcin de aguas que la que le correspondera de conformidad a las disponibilidades existentes, tendr derecho a ser indemnizado por el Fisco. Esta declaracin de zona de escasez no ser aplicable a las aguas acumuladas en embalses particulares. Art. 315. En las corrientes naturales o en los cauces artificiales en que an no se hayan constituido organizaciones de usuarios, de acuerdo con las disposiciones de este Cdigo, la Direccin General de Aguas podr, a peticin de parte, hacerse cargo de la distribucin en zonas declaradas de escasez. En tal caso, las personas designadas con dicho objeto por la Direccin actuarn con todas las atribuciones que la ley confiere a los directores o administradores de dichos organismos, segn corresponda, siendo aplicable lo dispuesto en el artculo 275. Los artculos citados del Cdigo de Aguas son Ley, de manera que la resolucin debe orientarse a cumplirlos, destacndose desde el punto de vista del inters en la gestin de los recursos en pocas de escasez lo siguiente: Permite tomar acciones rpidamente Se indica que los perodos de escasez pueden ser declarados por un mximo de seis meses, no prorrogables. Esto limita la duracin de las sequas extraordinarias de manera administrativa a tiempos mximos estrictos. Al indicar que todo usuario que reciba una menor proporcin que la que le corresponde tendr derecho a indemnizacin, se estara limitando la redistribucin o distribucin a un reparto proporcional entre los usuarios a menos que se proceda a indemnizar a quienes reciben menos. Se autoriza la extraccin de aguas tanto superficiales o subterrneas desde cualquier punto y sin la necesidad de constituir derecho y sin limitacin del caudal ecolgico mnimo establecido. Debido a las autorizaciones sealadas en el Ttulo I del Libro Segundo del Codigo de Aguas, tambin podr otorgar autorizaciones de obras (construccin, modificacin cambio y unificacin de obras), modificacin de cauces naturales o artificiales. La persona designada para ejercer las facultades y atribuciones establecidas en el artculo 315 podr ejercer las atribuciones del art.274 del Cdigo de Aguas confiere a los directores de las juntas de vigilancia. 870294 16 2.1.2 Resolucin N39 del ao 1984 Esta resolucin da cumplimiento a lo indicado en el artculo 314, que en su segundo prrafo (La Direccin General de Aguas calificar, previamente, mediante resolucin, las pocas de sequa que revistan el carcter de extraordinarias) asigna a la DGA la tarea de establecer los criterios para determinar la ocurrencia de una sequa de carcter extraordinario. Dictada en 1984, establece los indicadores y criterios que permiten definir las condiciones hidrolgicas de las que se pueden derivar situaciones de sequa extraordinarias, en las diferentes regiones del pas. En Anexo 1 se incluye una copia de esta resolucin. La resolucin N39 seala como parmetros hidrolgicos a utilizar las precipitaciones y caudales medidos en estaciones de observacin controladas por la Direccin General de Aguas u otra institucin oficial encargada de hacer mediciones hidrometeorolgicas. Los indicadores y criterios se definen para cada regin del pas de acuerdo a lo siguiente: En las regiones I y II, la condicin ser que el caudal de los ros sea inferior al 70% del caudal con probabilidad de excedencia 50% durante 3 meses consecutivos. En las regiones III y IV, las condiciones sern: a) La precipitacin acumulada a partir del mes de Abril sea inferior al 50% del valor medio estadstico, y b) Que el caudal medio mensual de los ros sea inferior al 50% del caudal con probabilidad de excedencia 50 del mismo mes. En las regiones V, Metropolitana, VI y VII, las condiciones sern: a) La precipitacin acumulada a partir del mes de Abril sea inferior al 70% del valor medio estadstico. b) Las precipitaciones acumuladas a partir del mes de Septiembre, tengan un perodo de retorno de 10 aos. c) El caudal medio mensual de los ros sea inferior al 70% del caudal medio estadstico del mismo mes. En las regiones VIII, IX y X, las condiciones sern: a) La precipitacin acumulada a partir del mes de Mayo, sea inferior al 70% del valor medio estadstico. b) La precipitacin acumulada a partir del mes de Octubre, tenga un perodo de retorno de 10 aos. c) El caudal medio mensual de los ros, sea inferior al 70% del caudal medio estadstico del mismo mes. En las regiones XI y XII, la condicin ser que las precipitaciones acumuladas en un perodo de 3 meses consecutivos, sea inferior al 70% del medio estadstico. En esta resolucin se utilizan diferentes indicadores y criterios para cada una de las cinco zonas climticas consideradas en la Res 39 de 1984, en las que el comportamiento de los recursos hdricos en condiciones de escasez sera diferente. En una de ellas se utilizan como 870294 17 parmetros slo los caudales (regiones I y II), y en otra solo las precipitaciones (regiones XI y XII). En el resto se emplean caudales y/o precipitaciones, y en dos zonas existen dos criterios que utilizan precipitaciones (zona de las regiones V, VI, VII y XIII y zona de las regiones VIII, IX y X). Los indicadores, por otra parte, corresponden a valores representativos de estos parmetros, relativamente fciles de medir, como son precipitaciones acumuladas y caudales medios mensuales. Finalmente, los criterios son en general un cierto porcentaje del valor medio estadstico y slo en un par de ellos se menciona el valor con un determinado perodo de retorno. Actualmente, en el clculo de las medias estadsticas se utiliza la normativa internacional de meteorologa, por lo cual se calculan los valores medios mensuales de 30 aos; de no contarse con esta serie de datos se calcula el valor medio estimando el promedio de los valores que se dispongan. La Tabla 1 muestra un resumen comparado de los parmetros, indicadores y criterios utilizados en esta resolucin. Tabla 1: Parmetros, indicadores y criterios empleados en la resolucin N39 para calificar condiciones de sequa extraordinaria Regin Parmetros (1) Indicadores Criterios Observaciones I y II Caudales Valor durante 3 meses consecutivos Inferior a 0,70Q50 III y IV Precipitaciones Valor acumulado a partir de Abril Inferior a 0,50Pm Basta que cumpla con uno de estos aspectos. Caudales Caudal medio mensual Inferior a 0,50Q50 V, VI, VII y Metropolitana Precipitaciones Valor acumulado a partir de abril Inferior a 0,70Pm Basta que cumpla con uno de los aspectos. Basta un mes en el caso de caudales Valor acumulado a partir de septiembre Inferior a P10aos Caudales Valor medio mensual Inferior a 0,70Qm (1) Se refiere siempre a valores medidos en estaciones controladas por la DGA u otra institucin oficial. 870294 18 Regin Parmetros (1) Indicadores Criterios Observaciones VIII, IX y X Precipitacin Valor acumulado a partir de mayo Inferior a 0,70Pm Basta que cumpla con uno de los aspectos. Basta un mes en el caso de caudales Valor acumulado a partir de octubre Inferior a P10aos Caudales Valor medio mensual Inferior a 0,70Qm XI y XII Precipitaciones Valor acumulado en 3 meses consecutivos Inferior a 0,70Pm (1) Se refiere siempre a valores medidos en estaciones controladas por la DGA u otra institucin oficial. 2.1.3 Procedimiento administrativo existente El procedimiento adoptado por la DGA para la aplicacin prctica de esta resolucin considera lo siguiente: A partir de lo que estipula la Resolucin N39 y los artculos 314 y 315 del Cdigo de Aguas, se inicia con la seleccin de estaciones con un tiempo de registro significativo (30 aos) de caudal y precipitaciones, que representen lo ms adecuadamente posible las caractersticas de la zona o regin a estudiar. Con estos datos se obtienen los indicadores de precipitacin y caudal, los cuales son comparados con los valores de los parmetros en los meses de inters considerados como indicadores de condiciones de escasez. Esta tarea la realiza el Departamento de Hidrologa de la DGA, el cual emite un informe que resume la informacin pluviomtrica y fluviomtrica de las cuencas de inters, determinndose los indicadores pertinentes para cada regin segn lo indicado por la Resolucin N39. Con el respaldo de este informe se genera el informe Calificacin de cuencas en situacin de extraordinaria sequa que dan cuenta de la situacin hidrolgica de las zonas consideradas y, si la situacin lo amerita, el Director General de Aguas propone por oficio al Sr. Ministro de OO.PP., quien, por el DS 19 del 2001 tiene la atribucin delegada del Presidente en el ministro de declarar zonas de escasez, la necesidad de declarar zonas de escasez en las cuencas afectadas por una sequa de carcter extraordinaria y en las cuales se pueda tomar medidas para amortiguar y mejorar las condiciones de escasez. Los decretos emitidos pueden abarcar cuencas, provincias y comunas segn sea el caso. Una vez emitida esta declaracin, la DGA puede intervenir en la distribucin1 o redistribucin2 de las aguas, de acuerdo al que sea el caso. Estas intervenciones se realizan previa solicitud de asociaciones de canalistas, juntas de vigilancia, propietarios de derechos de 1 Distribucin: De acuerdo al Cdigo de Aguas en su artculo 315, En las corrientes naturales o en los cauces artificiales en que an no se hayan constituido organizaciones de usuarios, de acuerdo con las disposiciones de este cdigo, la Direccin General de Aguas, podr, a peticin de parte, hacerse cargo de la distribucin en zonas declaradas de escasez. 2 Redistribucin: Conforme a necesidades de los usuarios y considerando que el Cdigo de aguas en artculo 314 seala que Todo aquel titular de derechos que reciba menor proporcin de aguas que la que le correspondera de conformidad a las disponibilidades existentes, tendr derecho a ser indemnizado por el Fisco. 870294 19 aprovechamientos aguas, autoridades locales, etc. El Cdigo establece, de acuerdo al art.17, que: Los derechos de aprovechamiento de ejercicio permanente facultan para usar el agua en la dotacin que corresponda, salvo que la fuente de abastecimiento no contenga la cantidad suficiente para satisfacerlos en su integridad, en cuyo caso el caudal se distribuir en partes alcuotas, en cambio los derechos eventuales, de acuerdo al art.18 del citado Cdigo, slo facultan para usar el agua en pocas en que el caudal matriz tenga un sobrante despus de abastecidos los derechos de ejercicio permanente. Adems una vez que se declare zonas de escasez en pocas de extraordinaria sequa, y si no hubiera acuerdo entre los usuarios para redistribuir las aguas, la DGA puede hacerlo, pero solo con aguas de cauces naturales de uso pblico. Esta declaracin no es aplicable a las aguas almacenadas en embalses particulares. El artculo 314 ordena que, una vez declarada la zona de escasez y por el mismo decreto o resolucin, la Direccin General de Aguas podr autorizar extracciones de aguas superficiales o subterrneas desde cualquier punto, por el mismo perodo sealado en el numeral primero de este decreto, sin necesidad de constituir derechos de aprovechamiento de aguas y sin la limitacin del caudal ecolgico mnimo establecido en el artculo 129 bis 1 del Cdigo de Aguas. Tambin podr otorgar cualquiera de las autorizaciones sealadas en el Ttulo I del Libro Segundo de la mencionada codificacin: la construccin, modificacin, cambio y unificacin de bocatomas, el cambio de fuente de abastecimiento, el traslado del ejercicio de los derechos de aprovechamiento de aguas superficiales y las modificaciones en cauces naturales y artificiales. Los decretos supremos y las resoluciones de la DGA que se dicten segn el Artculo 314, se cumplirn de inmediato, sin perjuicio de la posterior toma de razn por la Contralora General de la Repblica. 2.1.4 Otros aspectos Adicionalmente a las acciones que adopta la DGA para enfrentar la situacin de escasez de recurso hdrico, el Estado tambin actu en otras reas en condiciones de escasez, principalmente en los sectores de la economa que pueden quedar afectados por las sequas como son los sistemas de agua potable rural, la agricultura y la energa. Otros sectores menos relevantes quedan involucrados a travs de comits interministeriales. A continuacin se exploran algunos de estos aspectos, desde el punto de vista del aporte de cada uno de los organismos. a.- Ministerio de Obras Pblicas, Direccin de Obras Hidrulicas. En el Ministerio de Obras Pblicas, la DOH es responsable del Programa de Agua Potable Rural en el pas y de la planificacin y diseo de obras de riego. En relacin al Programa de Aguas Potable Rural, y dada la magnitud y gravedad del problema provocado en el abastecimiento de aguas por sequa en fuentes subterrneas y superficiales, acorde a lo sealado en el DFL MOP N850 / 1997, DS N19 / 2001 del Ministerio Secretara General de la Presidencia y la Resolucin N520 / 1996 de Contralora General de la Repblica, declara de emergencia las obras de agua potable rural sealadas y establece normas de contratacin, a fin de contratar Unidades Tcnicas para preparar, elaborar y gestionar todas las actividades relacionadas con licitar, adjudicar, contratar, inspeccin tcnica y la liquidacin de los contratos, de las obras de emergencia en los sistemas de Agua 870294 20 Potable Rural sealados en el Decreto, para sistemas con abastecimiento intermitente. Adems solicita la autorizacin a la DGA para extraer aguas superficiales o subterrneas en zonas que son declaradas de escasez hdrica, para sistemas sin abastecimiento con decreto, si lo estima necesario. Por otra parte la Direccin de Obras Hidrulicas del MOP tambin, puede planificar y disear obras especiales para abastecer de agua a sectores de riego con complicaciones mayores, en zonas declaradas de escasez hdrica, para lo cual solicita a la DGA autorizacin para extraer aguas superficiales o subterrneas. b.- Ministerio de Agricultura Por Decreto 81 del 29 de agosto de 2008 del Ministerio de Agricultura se cre la Comisin Asesora Nacional de Emergencias Agrcolas y gestin del Riesgo Climtico en el Misterio de Agricultura, cuyos objetivos son: Apoyar la gestin ministerial de las emergencias agrcolas y del riesgo agroclimtico dentro de los lineamientos programticos y el quehacer normal del Ministerio y de los organismos relacionados. Promover, mediante instrumentos de corto, mediano y largo plazo, la incorporacin del riesgo agroclimtico a la gestin responsable de los agronegocios. Apoyar la evaluacin del riesgo agroclimtico y de fenmenos extremos. Promover medidas de disminucin del riesgo general y predial. Colaborar en la mitigacin del dao y en la forma de enfrentar la emergencia. Favorecer la generacin de sistemas de informacin y soporte de decisiones. A esta Comisin se le asignan las siguientes funciones: Proponer a la Ministra de Agricultura medidas adecuadas para el manejo del riesgo derivado de fenmenos climticos o de otra naturaleza, que afecten las actividades silvoagropecuarias. Asistir tcnicamente en la definicin de planes ministeriales, con adaptacin regional, para la reduccin de los daos causados por emergencias agrcolas y sus implicancias presupuestarias. Colaborar en la fijacin de criterios y protocolos para la declaracin de zonas en emergencia agrcola. Servir de instancia de coordinacin entre el Minagri y organismos pblicos y privados vinculados a su competencia. Coordinar la creacin de instancias especiales para el tratamiento de materias especficas de su competencia. Recientemente, el 25 de febrero de 2009, mediante Resolucin Exenta N54, el mismo ministerio de Agricultura establece la Unidad Nacional de Emergencias Agrcolas y de Gestin del Riesgo Agroclimtico, con las siguientes funciones: Actuar como unidad funcional y Secretara Ejecutiva de la Comisin Asesora Nacional de Emergencia Agrcolas Implementar las medidas y decisiones adoptadas por la Comisin Asesora 870294 21 Nacional de Emergencia Agrcolas Implementar un sistema de informacin pblica agrometeorolgica y sobre riesgos y alertas tempranas de emergencias agrcolas Gestionar la ejecucin de instrumentos especialmente dispuestos y desarrollados para emergencias agrcolas Proponer planes ministeriales, con adaptacin regional, para la reduccin de los riesgos y daos causados por emergencias agrcolas Gestionar el procedimiento de declaracin de emergencias agrcolas. Coordinar, realizar el seguimiento, apoyar y evaluar la aplicacin de polticas, estrategias y medidas destinadas a gestionar el riesgo agroclimtico y de las emergencias agrcolas, especialmente a nivel nacional. Mantener coordinacin con los organismos del Estado y del sector privado vinculados a su campo de accin. Presentar a la Comisin Asesora Nacional el Plan de Trabajo Anual y su presupuesto y encargarse de su implementacin, una vez aprobado. Constituir y coordinar instancias especiales en los niveles nacional y regional para el tratamiento de temticas especficas propias de su competencia. El Ministro de Agricultura designa a un profesional de su dependencia en la funcin de Encargado Nacional de Emergencias Agrcolas y gestin del Riesgo Agroclimtico, quien encabeza esta Unidad. En trminos prcticos el Ministerio de Agricultura mediante Resolucin Exenta, en las comunas donde existen efectos sobre la actividad silvoagropecuaria (forestacin, cultivos y ganadera), comprometiendo las actividades econmicas de pequeos y medianos productores, y afectando a habitantes rurales, segn facultades de la Ley de Presupuesto, declara la situacin de emergencia agrcola, a fin de ir en ayuda de los pequeos productores agrcolas y habitantes rurales con los instrumentos disponibles dentro del Ministerio de Agricultura para los usuarios INDAP. c.- Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin. En este Ministerio recae uno de los sectores de la economa afectados por las sequas como es el energtico, principalmente por las consecuencias sobre la hidroelectricidad, la cual es regulada por la Ley General de Servicios Elctricos, en la que se indica: Artculo 163.- El Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin, previo informe de la Comisin Nacional de Energa, podr dictar un decreto de racionamiento, en caso de producirse o proyectarse fundadamente un dficit de generacin en un sistema elctrico, a consecuencia de fallas prolongadas de centrales elctricas o de situaciones de sequa. El decreto que se dicte, adems de establecer los clculos, valores y procedimientos a que se refiere el inciso sptimo de este artculo, dispondr las medidas que, dentro de sus facultades, la autoridad estime conducentes y necesarias para evitar, manejar, disminuir o superar el dficit, en el ms breve plazo prudencial. Dichas medidas se orientarn, principalmente, a reducir los impactos del dficit para los usuarios, a incentivar y fomentar el aumento de capacidad de generacin en el respectivo sistema, a estimular o premiar el ahorro voluntario y a aminorar los costos 870294 22 econmicos que dicho dficit pueda ocasionar al pas. El dficit registrado en el sistema deber distribuirse proporcionalmente y sin discriminacin de ninguna especie entre todas las empresas generadoras, tomando como base la globalidad de sus compromisos. Estas, por su parte, debern pagar a sus clientes distribuidores o finales sometidos a regulacin de precios, cada kilowatt-hora de dficit que los haya afectado, determinado sobre la base de sus consumos normales, a un valor igual a la diferencia entre el costo de racionamiento y el precio bsico de la energa, a los que se refiere el artculo anterior. Para estos efectos se entender como consumo normal de un cliente en un perodo, aquel que resulte de considerar el consumo de energa facturado por el generador en el mismo perodo del ltimo ao sin racionamiento, incrementado en la tasa anual de crecimiento del consumo que se hubiere considerado en la previsin de demandas de energa para el sistema elctrico, en la ltima fijacin de precios de nudo a que se refiere el artculo 162. Los clientes distribuidores, a su vez, debern traspasar ntegramente el monto recibido a sus clientes finales sometidos a regulacin de precios. Para los efectos de este artculo, las situaciones de sequa o las fallas de centrales elctricas que originen un dficit de generacin elctrica que determine la dictacin de un decreto de racionamiento, en ningn caso podrn ser calificadas como fuerza mayor o caso fortuito. En particular, los aportes de generacin hidroelctrica que correspondan a aos hidrolgicos ms secos que aquellos utilizados en el clculo de precios de nudo a que se refiere el artculo 162, no constituirn lmite para el clculo de los dficit, ni sern consideradas como circunstancia de fuerza mayor o caso fortuito. El dficit que las empresas generadoras estn obligadas a pagar, de conformidad a este artculo, no estar limitado a aquel que se calcule para el primer ao hidrolgico de la sequa. Por ao hidrolgico se entiende un perodo de doce meses que comienza en abril. Tampoco se considerarn fuerza mayor o caso fortuito, las fallas de centrales a consecuencia de restricciones totales o parciales de gas natural provenientes de gaseoductos internacionales. En todo caso, el ejercicio de acciones jurisdiccionales no obstar al pago de las compensaciones previstas en los incisos anteriores. En los casos no previstos en el inciso cuarto, la empresa generadora respectiva podr solicitar a la Superintendencia que efecte la declaracin prevista en el N 11, del artculo 3, de la ley orgnica de dicho servicio, para que compruebe si el dficit del sistema se ha debido a caso fortuito o fuerza mayor. La Superintendencia deber pronunciarse en el plazo mximo de diez das. La impugnacin judicial se sujetar al procedimiento establecido en el artculo 19 de la ley N 18.410. El decreto de racionamiento previsto en este artculo, adems de las medidas y estipulaciones descritas en los incisos anteriores, explicitar, basndose en un informe previo de la Comisin Nacional de Energa, el monto del pago por cada kilowatt-hora de dficit, como asimismo las dems condiciones que debern aplicar las empresas generadoras para el clculo o registro de los dficit, y los montos y procedimientos que aplicarn las empresas distribuidoras para traspasar a su vez los montos recibidos a sus clientes finales. Todos los clculos debern basarse en los valores utilizados en la ltima fijacin de precios de nudo a que se refiere el artculo 162 para el sistema 870294 23 elctrico en cuestin. No obstante, el valor a utilizar para el costo de racionamiento no podr superar, expresado en unidades de fomento, el promedio de los costos de racionamiento utilizados en las ltimas seis fijaciones de precios de nudo. Las transferencias de energa que se produzcan en un CDEC, resultantes de la dictacin de un decreto de racionamiento, tambin se valorizarn al costo marginal instantneo aplicable a las transacciones de energa en el sistema, el que en horas de racionamiento equivale al costo de falla. d.- Oficina Nacional de Emergencias-Ministerio del Interior. La Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior, ONEMI, tiene como misin planificar, impulsar, articular y ejecutar acciones de prevencin, respuesta y rehabilitacin frente a situaciones de riesgo colectivo, emergencias, desastres y catstrofes de origen natural o provocados por la accin humana, a travs de la coordinacin del Sistema Nacional de Proteccin Civil para la proteccin de las personas, los bienes y el ambiente. Para desarrollar su labor ha generado un Plan Nacional de Proteccin Civil, de acuerdo al Decreto N156 del 12 de marzo de 2002. En la presentacin de este plan se menciona a las sequas como uno de los ejemplos de desastres naturales que pueden ser abordados mediante este plan, y las clasifica como fenmenos naturales de manifestacin lenta que tiene efectos multisectoriales. En Anexo sobre Mandos tcnicos, de coordinacin y de autoridad, vuelve a referirse al tema de sequas indicando a modo ejemplar sobre los mandos tcnicos: Para el caso de la sequa las acciones iniciales son abordadas por organismos tcnicos del sector Agricultura separadamente. Al detectarse la necesidad de abordar el problema ms integralmente, se crea una instancia sectorial denominada Comisin Sequa, que puede cumplir acciones concretas con respecto a un mejor aprovechamiento del recurso agua en el sector, forraje, crditos, etc En relacin a instancias de coordinacin indica, tambin a modo de ejemplo, sobre las instancias de coordinacin: Segn el mismo ejemplo de la sequa, se detecta que pese a los esfuerzos y acciones que realiza la Comisin Sequa, el problema de fondo est en el recurso Agua, que no slo afecta al sector agricultura en su globalidad, sino tambin a la personas fuera del sector y tambin a fuentes generadoras de energa. El sector agricultura no puede resolver el problema del agua, por lo tanto adquiere relevancia el Sector Obras Pblicas. Esta situacin hace sugerir que la instancia de trabajo pase a ser una Comisin Multisectorial, liderada por el sector agricultura (Mando Tcnico) conjuntamente o con el apoyo directo del sector Obras Pblicas. Aqu se requiere la constitucin de la instancia de Coordinacin - ONEMI- que maneje la informacin global y se establezca una relacin con otros sectores y la Autoridad, en este caso, Ministro del Interior. e.- Comits interministeriales. Tambin es necesario indicar que mediante instructivo presidencial, para la sequa de los aos 2007, 2008 y 2009, se constituy el Comit Interministerial para la Sequa, CIES, el cual se crea por la urgencia de coordinar y aplicar inmediatamente normas administrativas y econmicas para paliar efectos y consecuencias de las sequas. Para ello se nombr al Ministro del Interior como Presidente, el Director General de Aguas como Secretario Ejecutivo e integrado por representantes del Ministro de Agricultura, del presidente de la CNE, el ministro de Hacienda, de Obras Pblicas, de Planificacin y del presidente de la CONAMA. Este Comit es apoyado por un Grupo Interministerial de Coordinacin Tcnica y tiene como 870294 24 integrantes al Director de Obras Hidrulicas, Director General de Aguas, Secretario Ejecutivo Comisin Nacional de Riego, Directora ONEMI, Director Nacional Instituto Desarrollo Agropecuario, Gerente General CORFO, Secretario Ejecutivo CNE, Superintendente Electricidad y Combustibles, Superintendente Servicios Sanitarios, Director Ejecutivo CONAMA, Director Direccin Meteorolgica de Chile. Adems, en la ltima situacin de sequa se consider necesario que se integraran otros servicios en dicho grupo: DIRPLAN MOP, Min. Hacienda, SERCOTEC, FOSIS, Min. Salud, Min Educacin, entre otros. Finalmente aparecen Comits regionales para la Sequa cuyo presidente es el Intendente Regional, secretario el Director Regional de Aguas u otro y tiene como integrantes a Seremis MOP, Seremi Agricultura, Directores de Servicio: DOH, DGA, INDAP, CORFO, SERCOTEC, FOSIS, SAG, CONAF, Secretario Ejecutivo CNR, ONEMI, entre otros. 2.2 Anlisis de crticas y observaciones La Resolucin N 39 ha estado vigente durante los ltimos 25 aos, de manera que su aplicacin en situaciones reales ha podido ser evaluada en varias ocasiones frente a condiciones de escasez de recursos prcticamente en todo el territorio nacional. En particular durante las condiciones de escasez de fines de 2007 y 2008 la DGA ha emitido informes tcnicos y ha documentado las intervenciones de manera detallada, lo que permite hacer un anlisis de los aspectos favorables y los inconvenientes de la actual resolucin. 2.2.1 Dificultades y ventajas observadas por la DGA De una visin general sobre la resolucin se destacan los siguientes aspectos: No aparece explcita una definicin de sequa extraordinaria para definir un criterio unificador de la resolucin. Se supone que este carcter es similar y uniforme en todas las regiones. Se utiliza una divisin climtica y administrativa por regiones para definir los parmetros a emplear en la calificacin, de manera que los criterios se aplican dentro de los lmites indicados. Aparecen muchas ambigedades al momento de aplicar los criterios para estimar los indicadores ya que no se sabe si se utilizan una, varias o todas las estaciones disponibles para el clculo. En algunos casos se considera solo precipitacin o slo caudal y en otros precipitacin y caudal. En la aplicacin del procedimiento durante el ao 2008, la DGA ha elaborado una lista de observaciones a la metodologa existente y a los aspectos que debieran ser mejorables de la actual resolucin y normativa general para enfrentar la sequa. Especficamente, en la presentacin elaborada al respecto por la DGA, Gestin de Sequas desde la Direccin General de Aguas3 se mencionan los siguientes puntos: 3 Rojas, E. y Herrera, C. 2008. Gestin de Sequas desde la Direccin General de Aguas. Documento interno PowerPoint, Septiembre, DGA MOP. 870294 25 En general se considera que la actual resolucin permite mediante criterio hidrolgico (caudal) y meteorolgico (precipitacin) determinar pocas de extraordinaria sequa, y junto a ella, zonas con escasez hdrica. Este criterio es simple, pero no realista. No es posible aplicarla sin recurrir a otros factores que tambin se ven relacionados. Los criterios presentes en la actual resolucin consideran que: o La oferta slo proviene de las precipitaciones y los caudales. o No incluye acciones tendientes a evitar impactos. o Slo seis meses para que la DGA tome acciones frente a una extraordinaria sequa. o Es simplista sobre las reales causas y efectos de una sequa. o Permite tomar acciones rpidamente (coyunturales). Por otra parte hay varias consideraciones ausentes: o No se refiere en nada a los acuferos (gran uso en la zona norte). o Ni a los embalses (importancia en zona norte, centro y centro sur). o No toma en cuenta fenmenos especiales como La Nia (pronosticable, DMC). o No considera aspectos ambientales (caudales ecolgicos, caudales de dilucin y Riles, etc.). o No vincula el trabajo conjunto con otros sectores. Complementacin de informacin proveniente de otras instituciones. o No considera otras declaraciones de emergencia (Ej. emergencia agrcola, APR en emergencia, etc.) o No se considera el concepto de oferta y demanda para la definicin de sequas. o No considera conflictos entre usuarios (agua potable, riego, hidroelctricas, bebida de animales, etc.). o No considera tendencias en las precipitaciones y caudales antes de la crisis ni con posterioridad a la declaracin. En base a lo anterior en este anlisis realizado por la DGA se plantea considerar lo sigueinte en la modificacin de la Resolucin a desarrollar: Las atribuciones de la DGA en zonas declaradas con escasez hdrica extraordinaria. El papel de la DGA en la proteccin de los usuarios, lo que conducira a dar prioridad al abastecimiento de agua potable La necesidad de contar con nuevos criterios que se ajusten a la real ocurrencia de los eventos extraordinarios de sequa considerando la pertinencia y consistencia de ellos. La existencia de sectores prioritarios: agua potable, agropecuario, hidroelctrico. La necesidad de una planificacin permanente (monitoreo, alertas, propuesta de mejores prcticas en caso de sequas, canales de comunicacin peridicos, inclusin de otros sectores, entre otros. 870294 26 2.2.2 Dificultades y ventajas adicionales Un anlisis de las condiciones en las cuales se da la administracin de recursos hdricos en Chile frente a condiciones de escasez conduce a observaciones relacionadas con aspectos generales de enfoque y organizacin, otros ligados a la forma en que se enfrenta el problema desde el punto de vista legal y finalmente aspectos normativos ligados a la Resolucin misma. a.- Aspectos generales En Chile el tema de las sequas se enfrena con un enfoque de emergencias, una vez que se detectan situaciones extraordinarias, de manera similar a lo que ocurre con otros fenmenos naturales y catstrofes. Se busca identificar la situacin de emergencia para gatillar a partir de ella un conjunto de acciones para enfrentarla. Por otra parte las acciones que se pueden adoptar estn preestablecidas en la Ley, Art. 314 y 315 del Cdigo de Aguas, y son limitadas. Este enfoque era comn internacionalmente a mediados del siglo XX. Sin embargo la mayora de los pases que enfrentan problemas de sequas recurrentes, EEUU, Australia, y muchos pases europeos, han modificado este enfoque para abordar el problema de las sequas con mayor anticipacin, tratando de prepararse antes que se den condiciones extraordinarias. As entonces, en estos pases las sequas han dejado de ser consideradas como desastres naturales frente a los cuales se tiene una accin netamente reactiva, y han pasado a ser consideradas como eventos a enfrentar proactivamente que deben ser asimilados en la planificacin y gestin de las actividades socio-econmicas afectadas. Al abordar las sequas solo como situaciones de emergencia en condiciones extraordinarias se desconoce que las sequas se desarrollan lentamente, lo que hace difcil fijar un inicio de ellas en situaciones particulares mientras estn en desarrollo y anticiparse a los efectos de la misma, debido al escaso seguimiento de las condiciones previas al fenmeno. Esto conduce a una cierta inaccin del sistema ya que siempre se est ante la disyuntiva de que el fenmeno se revierta y no se alcancen a dar las condiciones extraordinarias. Por otra parte las situaciones extraordinarias son detectadas por el conjunto de los usuarios del sistema con criterios diferentes a los que debe usar la autoridad para definirlas, lo que hace que el mtodo sea necesariamente reactivo y no proactivo. Adems de las obligaciones que el Cdigo de Aguas indica para la DGA, hay otros cuerpos legales que facultan a otros organismos y se utilizan para enfrentar condiciones de sequas. Entre ellos est especialmente el Ministerio de Agricultura y la Comisin Nacional de Energa que en sus propios mbitos adoptan acciones para enfrentar condiciones de escasez. La formacin de comisiones de carcter temporal para coordinar acciones en el mbito pblico a nivel nacional, regional y local es otro de las reacciones frente a las sequas. Estas se forman y disuelven en la medida en que aparecen y se terminan las emergencias y son siempre una reaccin para casos particulares. b.- Aspectos legales El Cdigo de Aguas se refiere exclusivamente a la participacin de la DGA en relacin a las sequas, indicando que en caso de sequa extraordinaria solo puede intervenir en la distribucin y redistribucin de aguas superficiales en los cauces. Los mecanismos para definir una sequa extraordinaria se fijan mediante Resolucin de la DGA. En este sentido el Cdigo deja libre la definicin de sequa extraordinaria, lo que es una ventaja para la participacin de la DGA en el tema. Es decir mediante resolucin propia la DGA puede 870294 27 proponer un nivel de escasez para identificar sequas extraordinarias. Un aspecto complejo es el hecho que el Cdigo fija un lmite temporal para la duracin de las acciones sobre los efectos de las sequas extraordinarias arbitrariamente en seis meses, sin posibilidades de renovacin. Si bien es razonable que se fije un lmite para la intervencin o la existencia de condiciones extraordinarias, es absurdo pensar que en el caso de sequas ste sea de solo seis meses para cualquier situacin y en cualquier parte del territorio nacional. Tambin resulta paradojal el hecho que para definir las condiciones de sequa solo se pueden considerar los recursos superficiales, quedando fuera de consideracin los subterrneos, nieves y aguas almacenadas en embalses. Quizs en la situacin actual deba separarse el hecho de que se faculta a la DGA para intervenir solo en los cauces y recursos superficiales, pero ello no necesariamente indica que la definicin de sequa extraordinaria y las acciones de la DGA no puedan considerar otras fuentes de recursos hdricos y otras demandas como las de agua potable y ambientales. c.- Aspectos resolutivos Los problemas que plantea la Resolucin para una eficiente gestin de condiciones de escasez son al parecer los ms simples de solucionar. Es posible tambin que a travs de ella se puedan abordar aspectos condicionados por el Cdigo de Aguas, como es el enfoque general con que se enfrenta el tema en la actualidad. Uno de los aspectos esenciales que deben definirse es a qu se refiere el trmino de sequa extraordinaria y la forma en que se debe abordar su identificacin, en el sentido de si debe preverse para detectarla en cuanto se convierte en extraordinaria o confirmarse una vez que ya ha parecido. Esto permitira pasar de un enfoque de emergencias a otro preventivo. Adicionalmente, la existencia de diferentes usuarios en el sistema con una diversidad de criterios, potencialmente implica integrar los componentes socioeconmicos en la evaluacin de sequas y en su declaracin. Esto significa considerar de alguna forma la demanda como variable para identificar situaciones de escasez. Desde el punto de vista resolutivo se hace entonces necesario considerar la utilizacin de datos no necesariamente hidro-climatolgicos que permitan evaluar de mejor forma el potencial impacto de los eventos de sequa y definir estrategias proactivas de gestin. Adems del enfoque proactivo para identificar el desarrollo de las sequas y estar preparados para su mitigacin es necesario dar cabida a la posibilidad de mirar atrs y dimensionar la magnitud de una sequa ya ocurrida y superada, de manera de incorporar esta informacin a herramientas de gestin de ms largo plazo. Por ejemplo, si una sequa tuvo una magnitud extrema (gran periodo de retorno superior a un lmite a definir) tal vez se podra subsidiar parte de la tasa de inters a pagar por sectores productivos afectados que incurrieron en una deuda para mitigar los efectos. Los dems aspectos tcnicos referidos a indicadores, parmetros y niveles son relativamente simples de acordar y existe experiencia internacional, as como elementos y herramientas en la propia DGA para abordarlos. 870294 28 3 SITUACIN INTERNACIONAL En general en varios pases del mundo se ha abordado ltimamente el tema de las sequas con nuevos enfoques. De entre ellos es conveniente revisar lo realizado en EE.UU. por DMC (Drought Mitigation Center), en Australia, en Espaa y tambin conocer la situacin actual en pases como Argentina y Brasil. Existen adems numerosas instituciones que han realizado importantes aportes en estos temas y cuya informacin est disponible a travs de Internet. A continuacin se analizan los criterios, indicadores, y definiciones empleadas en varios pases para calificar las condiciones de sequa. 3.1 Enfoques utilizados en pases destacados 3.1.1 Situacin en EE.UU. EE.UU. tiene una extensin y tamao tal que est sujeto a diversos climas y condiciones hidrolgicas, entre las cuales las sequas son un fenmeno recurrente tanto temporal como espacialmente. Adems la organizacin administrativa, con un gobierno federal y una cantidad importante de estados, gobiernos locales y tribus, presenta diversas maneras de enfrentar situaciones crticas. Desde el punto de vista de la organizacin para la mitigacin de sequas es interesante observar que recin en 1.998 fue aprobada una Ley de Poltica Nacional de Sequas4, con el objeto de: Establecer un Comit que asesore y recomiende la creacin de una poltica federal integrada y coordinada diseada para preparase y responder a emergencias serias de sequas. Entre las bases para la creacin de esta ley el congreso encuentra que: Los EEUU sufren serias prdidas econmicas y ambientales por sequas severas regionales y no hay una estrategia federal coordinada para responder a tales emergencias. A nivel federal, aunque histricamente ha habido frecuentemente sequas significativas de consecuencias nacionales, las sequas son enfrentadas principalmente a travs de legislacin especial orientada al caso particular en lugar de procesos sistemticos y permanentes como ocurre con otros desastres naturales. Existe una necesidad creciente, particularmente a nivel federal, para enfatizar la preparacin, mitigacin y gestin del riesgo (en lugar de la simple gestin de crisis) cuando se refiere a las sequas y otros desastres naturales y emergencias. Muchas agencias federales tiene un papel en las sequas desde la prediccin, pronstico y monitoreo de las condiciones de sequas hasta la provisin de planificacin, y asistencia tcnica y financiera. No hay una agencia federal nica que lidere o coordine el tema de sequas. Los gobiernos estatales, locales y tribales han tenido que relacionarse individual 4 Public Law 105-199. National Drought Policy Act, 105th Congress, July 16, 1998. 870294 29 y separadamente con cada agencia federal vinculada a la asistencia durante las sequas; y El Presidente cit a una Comisin asesora para proveer recomendaciones sobre la creacin de una poltica Federal integrada y coordinada diseada para prepararse para, mitigar los impactos de, responder a, y recuperarse de las emergencias serias de las sequas. La Comisin estuvo formada por 16 miembros nombrados en la misma Ley y se le asign la tarea de estudiar e informar sobre la poltica nacional de sequas y asesorar al congreso sobre la mejor forma de abordar los siguientes aspectos bsicos: Integrar las leyes y programas federales sobre sequas con los existentes a nivel estatal, local y tribal en una poltica nacional para mitigar los impactos y responder a las sequas. Mejorar la preocupacin pblica sobre la necesidad de la mitigacin de sequas Lograr un enfoque coordinado para la mitigacin y respuesta a las sequas por parte de instituciones gubernamentales y no gubernamentales, incluyendo intereses acadmicos, privados y sin fines de lucro. En mayo de 2000 la Comisin entreg su informe5 que incluye una declaracin de poltica en la que seala: La Comisin considera que la poltica nacional de sequas debe usar los recursos del gobierno federal para apoyar pero no reemplazar ni interferir con los esfuerzos estatales, tribales, regionales, locales e individuales para reducir los impactos de las sequas. Los principios que guan la poltica nacional de sequas debieran: Favorecer la preparacin sobre los seguros, los seguros sobre la reparacin y los incentivos sobre la regulacin. Establecer prioridades de investigacin basadas en el potencial de los resultados de investigacin para reducir los impactos de las sequas. Coordinar la entrega de servicios federales a travs de la cooperacin y colaboracin con entidades no federales. Como resultado final la Comisin recomienda que el congreso apruebe una Ley de Preparacin Nacional de Sequas para establecer una sociedad federal/no federal a travs de un Consejo Nacional de Sequas para lo cual recomienda: Incorporar como elementos clave en una Poltica Nacional de Sequas la planificacin, la aplicacin de planes y medidas de mitigacin proactivas, la gestin del riesgo, los recursos naturales, consideraciones ambientales y educacin pblica. Promover la colaboracin entre cientficos y colaboradores para mejorar la efectividad de redes de observacin, monitoreo, prediccin, comunicacin de informacin, e investigacin aplicada para realzar la comprensin pblica y la 5 Preparing for Drought in the 21st Century. Report of the National Drought Policy Commission. Mayo 2000. 870294 30 preparacin frente a las sequas. Desarrollar e incorporar estrategias de seguros y financieras en los planes de preparacin frente a sequas. Mantener una red segura de reparacin de emergencia que enfatice manejo sano de los recursos naturales y de autoayuda. Los programas de respuesta efectiva, eficientemente y orientada a los consumidores. Cada una de estas recomendaciones bsicas se complementa con una serie de recomendaciones especficas que constituyen la parte principal del informe de la Comisin. Entre otros aspectos se presenta un ejemplo de las componentes de un plan general de gestin del agua y planificacin de sequas, y se indica que la Comisin alienta la planificacin de sequas como un proceso continuo que sea parte de un programa general de gestin del agua, Figura 1. Tambin se muestra como un ejemplo de colaboracin entre agencias gubernamentales e instituciones privadas el desarrollo en internet del U.S. Drought Monitor, Figura 2Figura 2, el cual es una iniciativa conjunta entre el Departamento de Agricultura, de Comercio y el National Drought Mitigation Centrer de la U. de Nebraska para publicar semanalmente un mapa con las condiciones climticas y de sequas en EE.UU. En cuanto a colaboracin para generar informacin sobre condiciones de sequas se menciona a diferentes entidades estatales ya sea para generar una red de observacin de situaciones crticas, como para un sistema de entrega de informacin efectiva sobre condiciones de sequas en EE.UU., como se ilustra en la Figura 3. Figura 1: Componentes tpicas para un plan comprensivo para la gestin del agua y la planificacin de sequas. Referencia: Preparing for Drought in the 21st Century. Report of the National Drought Policy Commission. Mayo 2000. 870294 31 Figura 2: Ejemplo de informacin publicada por el NDMC semanalmente en internet sobre las condiciones de sequa en EE.UU. Referencia: Preparing for Drought in the 21st Century. Report of the National Drought Policy Commission. Mayo 2000. Figura 3: Instituciones federales que disponen de redes de observacin de inters para las sequas y participantes en un sistema de entrega de informacin sobre sequas en EE.UU. Referencia: Preparing for Drought in the 21st Century. Report of the National Drought Policy Commission. Mayo 2000. Como resultado del trabajo de la Comisin se ha generado un proyecto denominado NIDIS, Nacional Integrated Drought Information System, el cual integra informacin sobre sequas agrupando a varias de las instituciones involucradas en el tema. La principal responsabilidad 870294 32 de NIDIS es la mantencin de un portal Web de informacin, U.S. Drought Portal, cuya pgina actual portada se reproduce en la Figura 4. El Plan de desarrollo de NIDIS considera entre sus primeras acciones las siguientes: Desarrollar y liderar un red para implementar un sistema integrado de monitoreo y pronstico de sequas a nivel federal, estatal y local. Impulsar y favorecer un ambiente de investigacin enfocado en la estimacin del riesgo, el pronstico y la gestin. Crear un sistema de alerta temprana de sequas para proveer informacin precisa, integrada y oportuna Desarrollar un sistema interactivo, como un portal Web como parte de un sistema de alerta temprana. Proveer un marco para la educacin pblica y la preocupacin sobre las sequas. Figura 4: Pgina de portada del portal NIDIS. http:/www.drought.gov. 870294 33 Algunos de los productos que ya estn disponibles en este portal se ilustran en la Figura 5, los que incluyen el monitoreo de situaciones de sequas en EE.UU. con abundante informacin grfica para un pblico general y detalles para uno ms educado en el tema. Figura 5: Pgina con informacin sobre las condiciones de sequas del portal NIDIS de EEUU. 870294 34 3.1.2 Situacin en Australia Australia es el continente con la mayor variabilidad climtica del mundo, con extremas diferencias en la distribucin temporal y espacial de las precipitaciones. Esta variabilidad tiene un impacto potencial tremendo en la actividad econmica, industrial y social del pas, lo que se traduce en elevados costos asociados a eventos hidrolgicos extremos. Los principales efectos de las sequas son la prdida significativa de cultivo y ganado, as como una mayor incidencia de incendios forestales, prdida de suelo, erosin elica, y degradacin ambiental en general. La mayor parte del pas se encuentra en zonas subtropicales semiridas, donde la precipitacin anual promedio es de 350 mm6. Tanto los dficit en las precipitaciones como las sequas son eventos recurrentes en el clima del pas. En promedio, una sequa severa en algn punto de Australia ocurre aproximadamente 1 vez cada 18 aos, con periodos de retorno que varan entre 4 y 40 aos. Algunos eventos de sequa son largos y poco intensos mientras otros pueden ser muy severos y cortos. La variabilidad espacial de estos eventos es significativa, por lo que es comn la ocurrencia de tasas normales de precipitacin en algunas regiones mientras en otras se tiene una condicin de sequa7. Hasta 1989, las sequas se consideraban como desastres naturales en el marco del National Disaster Relief Arrangement (NDRA), en la misma categora de ciclones, inundaciones y terremotos. Debido a esta clasificacin, ante la ocurrencia de sequa el gobierno federal (the Autralian Commonwealth) destinaba una ayuda econmica a los estados por concepto de pago para la restauracin de infraestructura y recuperacin frente al desastre. A partir del 1 de julio de 1989, las sequas fueron excluidas del NDRA, ya que se concluy que correspondan a un desastre que requera de una accin de respuesta coordinada de parte del gobierno. En base al reporte final preparado por el Drought Policy Review Task Force (DPRTF), en 1992 la Commonwealth y los gobiernos estatales elaboraron la National Drought Policy (NDP), una estrategia nica que represent una innovacin con respecto a la experiencia mundial en ese momento, y que sigue siendo perfeccionada hasta el da de hoy conforme el pas enfrenta nuevas sequas8. La NDP se considera la primera poltica adoptada por un pas de carcter nacional para combatir los efectos de las sequas y desertificacin en general, particularmente en el contexto agrcola y ganadero. Esta poltica gubernamental implic un cambio de paradigma donde las sequas ya no fueron consideradas meramente como desastres naturales frente a los cuales se tiene una accin reactiva, y pasaron a ser eventos que deben ser enfrentados proactivamente en base a los principios de gestin de riesgo y autosuficiencia. As entonces, las sequas pasaron a ser consideradas como una parte normal del mbito de operacin agrcola y deban ser enfrentadas como cualquier otro riesgo propio de cualquier 6Lindesay, J.A. (2005). Chapter 2: Climate and drought in the subtropics: the Australian example. From Disaster Response to Risk Management, Australia's National Drought Policy. Editado por Botterill, L.C. y Wilhite, D.A. Springer, The Netherlands, 209 pp. 7 Idem. 6. 8 Botterill, L.C. y Wilhite, D.A. (2005): Introduction. From Disaster Response to Risk Management, Australia's National Drought Policy. Editado por Botterill, L.C. y Wilhite, D.A. Springer, The Netherlands, 209 pp. 870294 35 industria9. En concreto el NDP establece que10: Una sequa corresponde a una de las muchas fuentes de incertidumbre que afecta la industria agrcola y es parte de contexto normal en el que se desarrolla esta industria... Sus efectos pueden ser reducidos mediante prcticas de gestin de riesgo, las cuales toman en consideracin la totalidad de los aspectos, incluyendo la sequa propiamente tal y la prdida de bienes de mercanca (commodity) Los objetivos fundamentales originales de la NDP fueron: 1. Motivar a los productores de materias primas y otros sectores econmicos del mundo rural a adoptar estrategias autosuficientes de gestin para enfrentar la variabilidad climtica. 2. Mantener y proteger la agricultura del pas y los recursos naturales principales durante periodos de estrs climtico extremo 3. Facilitar la pronta recuperacin de la industria agrcola y rural consistente con los niveles de sustentabilidad a largo plazo. Los roles especficos asignados por la NDP a los agricultores y el gobierno central fueron: 1. Los agricultores debern asumir mayores responsabilidades en la gestin de los riesgos asociados a la variabilidad climtica. Esto implicar una integracin de la gestin financiera y comercial con la produccin y la gestin de los recursos para asegurar que los recursos fsicos y financieros del negocio agrcola sean usados eficientemente. 2. El gobierno ayudar con la creacin del contexto general conducente a esta estrategia de gestin de riesgo y planificacin de la gestin de la propiedad. El gobierno motivar la adopcin por parte de los sectores productivos de las prcticas alineadas con esta estrategia a travs de un sistema de incentivos, transferencia de informacin, educacin y capacitacin, proyectos grupales para la conservacin del suelo, e investigacin y desarrollo. Adems, las medidas adoptadas para garantizar la consecucin de los objetivos de la NDP fueron: 1. Aumento de los fondos para la investigacin y desarrollo en el rea de sequas. 2. Inclusin de prcticas de gestin de riesgo frente a sequa en la totalidad de los componentes de capacitacin del Programa Nacional de Proteccin del Terreno relacionados con la planificacin de gestin de la propiedad privada. 3. Ayuda financiera a agricultores y ganaderos que demuestren la viabilidad de sus actividades a largo plazo, en la forma de subsidios de hasta un 50% de la tasa de inters. Esta ayuda se aplica a las deudas adquiridas con el propsito de mejorar 9Lindesay, J.A. (2005). Chapter 2: Climate and drought in the subtropics: the australian example. From Disaster Response to Risk Management, Australia's National Drought Policy. Editado por Botterill, L.C. y Wilhite, D.A. Springer, The Netherlands, 209 pp. 10Botterill, L.C. (2005). Chapter 4: Late twentieth century approaches to living with uncertainty: The National Drought Policy. From Disaster Response to Risk Management, Australia's National Drought Policy. Editado por Botterill, L.C. y Wilhite, D.A. Springer, The Netherlands, 209 pp. 870294 36 la productividad o a las peticiones de prstamo para capacitacin y asesora profesional orientadas a mejorar las capacidades de gestin frente al riesgo, incluido el riesgo de sequa. 4. Incentivos al ahorro provistos a travs del sistema de impuestos en la forma de nivelacin del ingreso y bonos de gestin agrcola, cuyo objetivo es motivar el ahorro de dinero para situaciones tales come sequas. 5. Depreciacin acelerada de los impuestos para almacenamiento de comida y granos. 6. Subsidios de hasta un 100% a los intereses de deudas adquirida en los periodos de circunstancias excepcionales de sequa para aquellos agricultores y ganaderos que puedan demostrar la viabilidad de sus actividades a largo plazo. 7. Apoyo en los ingresos a agricultores y ganaderos (sujetos a evaluacin) cuyas operaciones se encuentren localizadas en reas con circunstancias excepcionales de sequa. A partir de 1994, se instaur el Drought Relief Payment (Apoyo econmico de alivio frente a sequa) para todos los agricultores y ganadero, sin importar la viabilidad a largo plazo de los negocios. Una revisin de los objetivos de la NDP del ao 1996 reformul sus objetivos fundamentales. En concreto, se removi el tercer objetivo previamente identificado y se agregaron los siguientes11: 1. Asegurar el acceso de las familias campesinas a un adecuado apoyo econmico comparable con el disponible para otros ciudadanos del pas. 2. Asegurar que los elementos de la NDP no impidan ajustes estructurales. 3. Tener un elevado grado de conciencia y comprensin sobre las sequas y las polticas para enfrentarlas. Junto con esta modificacin de los objetivos, se decidi tambin reemplazar el Esquema de Ajuste Rural (Rural Adjustment Scheme Advisory Council) por un conjunto de medidas denominado El paquete AAA (The AAA package, Agriculture-Advancing Australia), cuyos cuatro objetivos fueron12: 1. Ayudar a los negocios campesinos individuales a generar ganancias a partir de las condiciones post-sequas. 2. Proveer incentivos positivos para ajustes campesinos en ejecucin. 3. Motivar el desarrollo social y econmico en reas rurales. 4. Asegurar el acceso del sector campesino a una adecuada red de proteccin. A pesar del cambio de paradigma, la NDP an considera la posibilidad de la ocurrencia de eventos catastrficos no abordables con la estrategia de gestin de riesgo, llamados circunstancias excepcionales de sequa (del ingls drought exceptional circumstances, DEC). 11Drought Policy Task Force (1997). Review of the National Drought Policy Task Force of Officials from the Commonwealth. State and Territory Governments Canberra. 12Anderson MP, H. J. (1997). Farm Household Support Amendment (Restart and Exceptional Circumstances) Bill: Second Reading Speech, House of Representatives Hansard, 2 October 1997. 870294 37 Estos eventos son considerados por las medidas 6 y 7 a adoptar para garantizar la consecucin de los objetivos de la NDP. Estos son los nicos eventos para los cuales la Commonwealth puede aportar con un apoyo financiero directo13, y son declarados por los ministerios a partir de la recomendacin del Consejo Asesor para el Esquema de Ajuste Rural (Rural Adjustment Scheme Advisory Council), el organismo de gobierno que entrega la ayuda a los agricultores y ganaderos afectados por sequas. La definicin de un DEC y el procedimiento a seguir para declararlo, ha suscitado constantes polmicas dado el trasfondo poltico detrs de la definicin y la decisin. Las mayores dificultades se deben al hecho que son los estados quienes presentan la solicitud de declaracin de un DEC, pero es el gobierno federal el que entrega los fondos necesarios. As entonces, tpicamente no ha existido incentivos para que los estados revisen seriamente las solicitudes a formular; para evitar el costo poltico, los estados prefieren no ser ellos, si no el gobierno federal, quien rechace las solicitudes no justificadas hechas por los agricultores. La definicin de un DEC ha cambiado con el tiempo para solucionar estas falencias. Luego de las revisiones de los aos 1999, 2000 y 2003, se estipul que un DEC deba cumplir con las siguientes condiciones14,15: 1. El evento debe ser excepcional y severo, con una magnitud mayor a la considerada por un granjero en una estrategia responsable de gestin de riesgo. Se considera como evento excepcional aquel que ocurre en promedio uno cada 20 o 25 aos. 2. El efecto del evento debe implicar una prdida econmica agrcola severa y de largo plazo. 3. El evento no debe ser predecible. 4. El ingreso econmico del agricultor o ganadero es otro factor a ponderar en la declaracin de un DEC. Tanto el Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (ABARE) como el Bureau of Rural Sciences (BRS) entregan asesora con este propsito en la forma de ranking financieros del productor antes del evento y de estudios que analizan el impacto en los ingresos. Esta informacin complementa las de tipo hidrolgico y ambiental en general. 5. La solicitud de declaracin de DEC no se presentar al gobierno federal a menos que pueda ser totalmente documentado, y que el gobierno local tenga la certeza razonable de que el evento tiene las caractersticas estipuladas. Desde el punto de vista cientfico tcnico, en Australia se utiliza una gran variedad de informacin para determinar la ocurrencia de un DEC. No se usa un ndice y un criterio en particular para declarar condiciones de sequa extrema, si no que ms bien se sintetiza la 13O'Meagher, B., du Pisani, L.G. y White, D.H. (1998). Evolution of Drought Policy and Related Science in Australia and South Africa. Agricultural Systems 57(3), 231-258 14Botterill, L.C. (2005). Chapter 4: Late twentieth century approaches to living with uncertainty: The National Drought Policy. From Disaster Response to Risk Management, Australia's National Drought Policy. Editado por Botterill, L.C. y Wilhite, D.A. Springer, The Netherlands, 209 pp. 15White, D.H., Botterill, L.C. y O'Meagher, B. (2005). At the intersection of science and politics: defining exceptional drought From Disaster Response to Risk Management, Australia's National Drought Policy. Editado por Botterill, L.C. y Wilhite, D.A. Springer, The Netherlands, 209 pp. 870294 38 mayor cantidad posible de informacin relacionada con todos los aspectos involucrados en la ocurrencia de sequa y sus efectos econmicos. La informacin principal a considerar en una declaracin de evento de sequa comprende de datos climatolgicos, datos agrcolas, datos satelitales en general, encuestas a los campesinos y resultados de modelos agrcolas. Con esto se logra una integracin de datos biofsicos y socioeconmicos para declarar eventos extremos y evaluar sus efectos. Mucha de esta informacin es de libre acceso y se encuentra disponible en Internet. Algunos de estos datos incluyen mapas digitales de lluvia y de temperaturas medias y mnimas para estimar la capacidad agrcola luego de los meses de lluvia (Bureau of Meteorology, BOM, http://www.bom.gov.au, http://www.bom.gov.au/silo) y mapas de lluvias probables (Bureau of Rural Sciences, BRS, http://www.daff.gov.au/brs). Otra alternativa al uso de datos duros es la utilizacin de resultados proporcionados por modelos que simulan el crecimiento de distintos cultivos o especies vegetales en funcin de las caractersticas y humedad del suelo, la hidrologa, temperaturas y la radiacin solar. Ejemplos de ello son el modelo Aussie-GRASS16 y el modelo GROWEST17. La Figura 6 muestra un tpico mapa de informacin sobre deficiencia de precipitaciones actualmente disponible en el sitio Web del Bureau of Meteorology, BOM de Australia. Figura 6: Mapa de condiciones de precipitacin de os ltimos 3 meses publicado en lnea en el sitio BOM de Australia. http://www.bom.gov.au/silo. 16 http://www.longpaddock.qld.gov.au/AboutUs/ResearchProjects/AussieGRASS/index.htm 17 http://fennerschool.anu.edu.au/publications/software/growest.php 870294 39 En lo que se refiere a la evaluacin de los efectos ambientales y agrcolas de las sequas, se utilizan otros datos de tipo industrial o ambiental, como son los datos de campo y pronsticos de produccin de trigo (Australian Wheat Board, Australian Bureau of Statistics), mapas de estadsticas de cabezas de ganado, disponibilidad de forraje y agua para beber, mapas de vulnerabilidad a la erosin, mapas de humedad del suelo y coberturas vegetales. El uso de estos mapas e imgenes satelitales ha permitido determinar los lmites espaciales de los DECs los cuales no coinciden con los lmites de los gobiernos locales o regionales. Esto ha derivado en una necesidad, an no resuelta, de delimitar regiones basado en criterios biofsicos por sobre criterios netamente legislativos. En conclusin, la estrategia utilizada por Australia en lo referido a la declaracin de sequas, su enfrentamiento y la evaluacin de sus impactos, se caracteriza por ser proactiva ms que reactiva. La poltica nacional de sequa est orientada principalmente a combatir los efectos de sequas sobre las actividades agrcolas y ganaderas, rubros productivos fundamentales de la economa australiana. En general la sequa es considerada como un factor ms de incertidumbre en los negocios e industrias que se ven afectados por ellas, aunque tambin se da espacio a la sequa severa como catstrofe natural. Sin embargo, un evento extremo no se define slo por sus caractersticas biofsicas, sino tambin por las condiciones socio-econmicas de los sectores y grupos afectados. Finalmente cabe destacar que la poltica nacional es dinmica y se encuentra constantemente en evolucin, ya que es sometida a revisin y escrutinio peridicamente, y en particular, despus de eventos extremos. 3.1.3 Espaa Las sequas en Espaa han tenido graves efectos sobre la economa y el medio ambiente y en el bienestar de la poblacin. Las grandes sequas de la dcada de 1990 afectaron a ms de 6 millones de personas, casi diez veces ms que el nmero de personas afectadas por las inundaciones en Espaa durante los ltimos cincuenta aos. Los daos econmicos causados por la sequa durante los ltimos veinte aos fueron aproximadamente cinco veces ms que en todo Estados Unidos. Segn el sistema espaol de informacin sobre el agua, Hispagua18, del Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Martimo, en Espaa, se han dado dos alternativas de gestin de las sequas: una como situacin de emergencia, es decir, considerando que es una situacin de crisis, a la que hay que hacer frente movilizando recursos de carcter extraordinario. La otra alternativa es incorporar los episodios de sequa en el marco de la planificacin general, es decir, haciendo un anlisis del riesgo existente, e introduciendo la sequa en la planificacin general como un escenario distinto. Pero hasta ahora en Espaa las sequas se han gestionado por emergencia. El anlisis de sequa en Espaa se ha incorporado a travs de tres leyes instrumentales, que son los principales precursores de documentos para la preparacin y planificacin de la sequa: La Ley de Aguas (2001), la Ley del Plan Hidrolgico Nacional (2001) y la Ley de Seguros Agrarios (1978). 18 http://hispagua.cedex.es/index.php 870294 40 El rgano administrativo responsable de prestar servicio pblico en relacin con la gestin del agua en las cuencas es la Autoridad de la Cuenca, que cuenta con atribuciones respecto a aguas superficiales y las aguas subterrneas. La Autoridad de la Cuenca es un organismo pblico autnomo que depende del Ministerio de Medio Ambiente, el cual adems acoge el Observatorio Nacional de la Sequa, ONS, que actualiza la informacin general y elabora mapas de sequa mensualmente desde diciembre de 2005. La Figura 7 muestra uno de estos mapas disponibles en el sitio Web del ONS de Espaa. La Figura 8 muestra la pgina de portada del Ministerio de Medio ambiente en lo que dice relacin con el ONS. Figura 7: Distribucin de la precipitacin acumulada sobre la normal desde septiembre de 2004 hasta abril de 2005 en el territorio peninsular. Fuente, INM. 870294 41 Figura 8: Portada del Observatorio nacional de Sequas de Espaa, Ministerio de Medio Ambiente. 870294 42 Las Bases jurdicas para la gestin de sequas en Espaa se pueden resumir como: Ley de Aguas, en su art. 5819, prev en circunstancias de sequas extraordinarias la adopcin por parte del Gobierno de las medidas que sean precisas para la superacin de dichas situaciones, en relacin con la utilizacin del dominio pblico hidrulico. Reales Decretos-Ley de medidas excepcionales urgentes20: Estas medidas llevan implcitas la