Provisión de Agua y Saneamiento en el Área Rural en Bolivia · Desde 1991, el sector de agua y...

PIMUD-Banco MundialPrograma de Aguay Saneamiento

Provisión de Agua ySaneamiento en el ÁreaRural en Bolivia:De Proyecto Piloto a Programa

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Saneamiento en el AreaRural en Bolivia:De Proyecto Piloto a Programa Nacional

Jennifer Sara

Alexandra Gross

Caroline van den Berg

LIBRARY IRCPO Box 93190, 2509 AD THE HAGUE

Tel.: +31 70 30 689 80Fax: +31 70 35 899 64

BARCODE: iLO:

© 1996 Banco Internacional de Reconstruccióny Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433, EE.UUNovember 1996

Este es un documento interno de trabajo, publicado extraoficialmente por el Programa de Agua ySaneamiento del Banco Mundial-PNUD. Si usted desea obtener copias gratis de este documento,sírvase contactar a la señora Mari Dhokai, Banco Mundial; teléfono: (202) 473 3970; Fax: (202)4770164.

Reconocimientos

El material de este estudio es el resultado de un esfuerzo conjunto del personal del Programa deAgua y Saneamiento del Banco Mundial-PNUD, el programa piloto Yacupaj y la División del MedioAmbiente y Desarrollo Urbano de la Región 3 de Latinoamérica (LA3EU). Este estudio ha sido inspi-rado en el Informe de Evaluación Inicial de PROSABAR.

Expresamos expeciales agradecimientos a los señores Mike Garn, Abel Mejia, y Philippe Auffretpor su enorme contribución a este estudio; el cual fue llevado a cabo bajo la dirección general delos señores John Briscoe y Brian Grover.

Esta publicación ha sido posible gracias al financiamiento proporcionado por el Gobierno deNoruega.

Foto en la portada: Curt Carnemark

Edición y producción: Gayle Gibbons, Bonnie Bradford, Monica Migliassi y Mari Dhokai

Contenidos

Prefacio 1

Resumen Ejecutivo 2

Parte 1: Introducción 4

Parte 2: El Proyecto Piloto 6Diseño del Proyecto 7Reglas del Proyecto 8Implementación del Proyecto 10Resultados del Proyecto 15Lecciones del Proyecto Piloto 24

Parte 3: La Evolución de un Programa Nacional 27Disposiciones Institucionales 29Definición de las Reglas 32Sostenibilidad 38Diseño Adaptable de Proyecto 40Lecciones de PROSABAR 41

Conclusión 44

Bibliografía 45

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Prefacio

Desde 1991, el sector de agua y saneamientoen Bolivia ha experimentado una reforma radi-cal. El proyecto piloto Yacupaj, que se describeen este informe, fue una manifestación de esteproceso de reforma, y también fue una con-tribución al mismo. El proyecto dio lugar aPROSABAR, un gran programa de inversión,destinado a beneficiar a más de 800.000 per-sonas por todo el país. Este estudio documentalos resultados del Proyecto piloto y el pasohacia un programa a nivel nacional.

Dentro de la comunidad dedicada al desa-rrollo (incluyendo el Banco Mundial) hay uncontinuo debate sobre el tema de avanzar deun tradicional proceso de planificación deproyecto hacia un "nuevo" ciclo de proyecto decuatro etapas: escuchar, pilotar, demostrar yreplicar (en gran escala). La experiencia Yacu-pa¡-PROSABAR, documentada en este informe,es un ejemplo de una nueva generación deproyectos del Banco Mundial que están

poniendo en práctica este nuevo enfoque deciclo de proyectos.

El enfoque Yacupaj-PROSABAR está orien-tado hacia el cliente en varios aspectos. Se ase-gura de que las inversiones reflejen la demandadel consumidor y se concentra en el prestatario,en lugar de los requerimientos de asistencia dela agencia. Pone énfasis en el desarrollo insti-tucional y en la capacitación como un objetivocentral, en lugar de considerarlo un compo-nente colateral del proyecto. Estimula y fomentala participación de las partes interesadas paraasegurar el sentido de propiedad del proyecto.Finalmente, incorpora una cultura de apren-dizaje en la cual se realizan los ajustes amedida que las lecciones emergen de la expe-riencia inicial en el proyecto.

John BriscoeJefeDivisión de Agua y Saneamiento

Resumen Ejecutivo

Bolivia tiene una larga historia en la construcciónde sistemas de suministro de agua y saneamientoen las áreas rurales. En la construcción de estossistemas, los planificadores de proyectos se hanconcentrado casi exclusivamente en los aspectostécnicos, dando escasa consideración a la efi-ciencia económica o sostenibilidad de servicios.La premisa básica que subyace a estos proyec-tos ha sido que la demanda económica por ser-vicios de agua es demasiado baja para que lapoblación rural esté dispuesta a pagar por losservicios proporcionados. Es por esta razón quelos proyectos han estado principalmente basa-dos en el suministro, y las "necesidades" de lacomunidad han estado determinadas por fun-cionarios de una agencia del gobierno central.

El Proyecto Yacupaj se inició como unproyecto piloto en el Departamento de Potosí en1991. Su objetivo fue diseñar y someter aprueba estrategias para proveer servicios a lapoblación rural dispersa del Altiplano y usarestas lecciones para preparar un proyectonacional. El Proyecto elaborado en base a expe-riencias en los numerosos países, en los cualesel Programa PNUD-Banco Mundial de Agua ySaneamiento operó e introdujo enfoques inno-

vativos al desarrollo del sector, se basó en losresultados de la Década Internacional de Pro-visión de Agua Potable y Saneamiento de losaños '80. Estos nuevos enfoques estaban basa-dos en los siguientes principios:• La participación de la comunidad en todaslas etapas de un proyecto es esencial para susostenibilidad.• Las organizaciones no gubernamentales y elsector privado son capaces de implementarproyectos de agua y saneamiento en el árearural de manera efectiva y eficiente.• Para el éxito de un proyecto, son esencialesuna amplia gama de tecnologías y políticasfinancieras adecuadas.• La capacitación en operación y manteni-miento, y la educación sanitaria son compo-nentes cruciales del proyecto. La operación ymantenimiento dependen en alto grado del di-seño y la implementación del proyecto.

El proyecto Yacupaj también introdujo unenfoque que puede ser adaptado y estimuló alas partes interesadas a desarrollar reglas yprocesos para los proyectos.

Los resultados del proyecto Yacupaj han sidoesenciales en la preparación del Proyecto de

Saneamiento Básico Rural, o PROSABAR, confinanciamiento de IDA. Pero elevar el proyectopiloto a un programa nacional ha presentadonuevos desafíos, no solamente a causa de lasdebilidades de las estrategias y políticas del sec-tor nacional, sino también a causa de la necesi-dad de asegurar el sentido de propiedad delproyecto por parte de un número mucho másgrande de interesados. El proyecto PROSABARse benefició en gran forma del proceso de imple-mentación a nivel comunal desarrollado porYacupaj, el cual incluyó estrategias paraencarar la demanda económica mediante lanegociación de niveles de servicios y opcionesfinancieras con las comunidades, y mediante elapoyo a la sostenibilidad a través de la apli-cación de programas educativos en capaci-tación e higiene. Sin embargo, el proyectogrande tuvo que ser definido en un contexto insti-tucional, político y financiero más amplio. Unhecho que complicó el proceso fue que durantela preparación del proyecto, Bolivia estabaexperimentando grandes reformas, incluyendola creación de municipalidades rurales, ladescentralización hacia gobiernos departamen-tales y la reestructuración del poder ejecutivo.

El proyecto Yacupaj aportó con importanteslecciones, las cuales beneficiaron a PROSABAR,como por ejemplo:• Los beneficiarios de escasos recursos estándispuestos a seleccionar y a hacer un aportesubstancial a los servicios de agua ysaneamiento; la demanda económica para losservicios es una realidad.• La mejor manera de lograr las reduccionesde costo es a través de incentivos, antes que através de mecanismos de control administrativoestrictos y caros.• Los procesos de desarrollo social y comunalnecesitan balancear un enfoque particípativocon objetivos y resultados claros.• La eficiencia aumenta significativamentecuando los proyectos a nivel comunal son agru-pados para su implementación.• Aunque las comunidades están dispuestas aasumir responsabilidades para la operación y

mantenimiento, éstas requieren servicios deapoyo adicionales para lograr la sostenibili-dad a largo plazo.

Una lección clave del proyecto Yacupaj fueque la participación del gobierno en la expan-sión del servicio de agua y saneamiento en elárea rural en Bolivia requiere un enfoque especí-fico sectorial, con el fin de fortalecer las políticasy crear vínculos institucionales entre las comu-nidades, gobiernos locales, agencias sectoria-les, y actores privados y no gubernamentales.

Antes de PROSABAR, el gobierno habíahecho poco en el análisis de los costos deentrega de servicios o de la sostenibilidad delas inversiones que había realizado en el sec-tor. La experiencia Yacupaj hizo que el análisisde costos sea más riguroso por medio de la pro-visión de cifras realistas y por medio del estí-mulo a los participantes de otros sectores paraque haga lo mismo. Este análisis financierotuvo una consecuencia importante para el sec-tor, puesto que sus resultados no solamentedeterminaron la política financiera paraPROSABAR, sino que también fueron aplicadoscomo una política nacional para el sector.

Las lecciones documentadas en este informeson aplicables al desarrollo de proyectos deagua y saneamiento en gran escala en el árearural en general. La lección trascendental esque las inversiones basadas en la demanda ylas inversiones sostenibles requieren un con-junto coherente de reglas de proyecto que seconstituya en un marco para todas las activi-dades. Estas reglas determinan elementos críti-cos, tales como la política financiera, criteriosde elegibilidad, niveles de servicio y respon-sabilidad para el suministro de servicios yoperación y mantenimiento. Las reglas debencrear los incentivos apropiados para asegurarque los beneficiarios elijan los servicios queellos desean y por los cuales están dispuestosa pagar. Este estudio ofrece una ilustración decómo estas reglas pueden ser sometidas aprueba a través de un proyecto piloto y desa-rrolladas a través de la preparación de un granprograma de inversión.

Parte 1: Introducción

El objetivo principal de este estudio de caso esdocumentar los resultados logrados por elproyecto piloto Yacupaj y el proceso seguidoen la preparación del programa nacionalProyecto de Saneamiento Básico Rural (PROS-ABAR). El estudio de caso también evalúa elaporte de ambos proyectos, para reformar elsector de agua y saneamiento en el área ruralen Bolivia.

El estudio de caso se divide en tres sec-ciones. La primera sección analiza cómo losarreglos institucionales establecidos en elproyecto Yacupaj generaron un conjunto deincentivos de conducta que llevaron a inver-siones basadas en la demanda y en lasostenibilidad a largo plazo. Describe lasreglas, procesos y estrategia de imple-mentación de proyectos y presenta los resul-tados sobre el impacto del proyecto a nivelcomunal e institucional. Además, muestracómo trabajando a través de las organiza-ciones no gubernamentales (ONGs) y lasagencias existentes, se llegó a la institu-cionalización del proyecto.

La segunda sección trata la forma en quePROSABAR integró las lecciones de Yacupaj alformular una política sectorial nacional (figura1.1). Documenta la manera en que PROSABARestableció las reglas del proyecto y los arreglosinstitucionales, incluyendo el criterio de elegi-bilidad, las opciones técnicas y la políticafinanciera. También es objeto de análisis lamanera en que PROSABAR enfrentó nuevosdesafíos durante el proceso de ampliación dela cobertura, incluyendo el nuevo papel de lasmunicipalidades y la ausencia de una políticanacional del sector, que conduce a enfoquesconflictivos en el suministro de agua y serviciosde saneamiento en el área rural. La tercera sec-ción diseña lecciones para planificadores y ofi-ciales de proyecto del Banco Mundial. Laexperiencia con Yacupaj y PROSABAR es sig-nificativa no sólo porque reformó el sector delagua y saneamiento en Bolivia, sino tambiénporque proporciona un modelo para la imple-mentación de proyectos de agua y saneamientoen comunidades rurales. Este modelo es la con-tribución del proyecto al sector.

Figura T.T El modelo para la ampliación de cobertura

Yacupaj: El proyecto piloto

Someter a prueba las reglas y políticas anivel micro:• Enfoques basados en la demanda• Intervenciones sociales• Uso de tecnologías apropiadas• Políticas financieras• Mecanismos de apoyo institucional

Beneficiarios: 61.000 residentescomunarios ruralesCosto del proyecto: 2.8 millones de í

PROSABAR: El programa nacional

Implementando una política nacional parauna inversión amplia en el suministro deagua potable y saneamiento sostenible através de todo el país

Beneficiarios: 800.000 residentescomunarios ruralesCosto del proyecto: 48 millones de $US

Actividad en curso

Actividad pasada o planificada

Parte 2: El Proyecto Piloto

Ante la aguda crisis económica a mediados dela década de los '80, Bolivia puso en prácticaun programa económico de largo alcance des-tinado a estabilizar y reestructurar la economía.Sin embargo, el crecimiento económico alcan-zado desde la crisis no ha logrado una reduc-ción significativa de la pobreza, porque deacuerdo a cifras del Instituto Nacional deEstadística, en 1992, aproximadamente el 70%de la población se encontraba por debajo de lalínea de pobreza (cuadro 2.1). En el sector deagua y saneamiento, Bolivia tiene los niveles deservicio más bajos en Sudamérica, con sola-mente 58% de la población que recibe serviciosde agua y solamente 43% que recibe serviciosde saneamiento; de acuerdo al censo de 1992.

En el área rural, donde habita el 42% de lapoblación, solamente el 24% se beneficia conlos sistemas de suministro de agua potable ysolamente el 17% tiene acceso a saneamientoadecuado. La mayoría de los habitantes quereciben estos servicios en el área rural vivenen asentamientos más grandes, mientras lamayoría de la gente que vive en comunidadesde menos de 250 habitantes (lo cual repre-senta el 80% de la población rural) carece de

servicios adecuados de agua y saneamiento.Inclusive en los pueblos pequeños con sistemasde provisión de agua, la calidad del servicioes pobre y no se hacen cumplir las normassanitarias. Los sistemas de alcantarillado noson confiables y las aguas servidas a menudodesembocan en el sistema de drenaje naturalsin ninguna regulación. La mayoría de lasfuentes de agua en el país están contami-nadas.

El deprimente estado de los servicios de aguay saneamiento es responsable de las enfer-medades endémicas transmitidas por el agua,las cuales continúan siendo las más frecuente-mente reportadas y extendidas en todo el país.Las enfermedades intestinales son la segundacausa principal de muerte entre los grupos detodas las edades y la primera causa de mortal-idad infantil, la cual continúa siendo muy alta enBolivia (75 por 1.000 nacidos vivos).En el árearural de Bolivia, la falta de servicios adecuadosde provisión de agua obliga a la mayoría de lasfamilias a dedicar una gran cantidad de tiempoa ir en busca de agua en fuentes distantes, locual constituye una pesada tarea a ser cumplidaprincipalmente por las mujeres y los niños.

Diseño del Proyecto

En 1990, cuando se diseñó el proyecto piloto,el sector de agua y saneamiento en el árearural de Bolivia enfrentaba numerosas restric-ciones. Una severa restricción financiera limi-taba la dimensión y el alcance de lasinversiones. La responsabilidad institucional enel sector no estaba bien definida; las activi-dades estaban divididas entre el Ministerio deSalud, el Ministerio de Asuntos Urbanos, elMinisterio de Agricultura y las Corporacionesde Desarrollo Regional. Había poca coordi-nación entre las actividades de las mas de 400ONGs, y otras agencias activas en todo elpaís. Tradicionalmente, las agencias guberna-mentales involucradas en el sector eran quienesconstruían directamente los servicios, con pocaparticipación del sector privado. Finalmente,Bolivia carecía de una política sectorial paradeterminar qué comunidades debían ser servi-das con prioridad, cuánto de subsidio propor-cionaría el gobierno y cómo serían asignadaslas responsabilidades para la operación ymantenimiento de los sistemas.

El proyecto Yacupaj fue concebido como unproyecto piloto para desarrollar y someter aprueba las estrategias de implementación conel fin de proveer servicios de suministro de

agua y saneamiento a las comunidades ruralesdispersas en el Altiplano. El significado deYacupaj en Quechua es "para el agua". Elproyecto fue llevado a caso en cuatro provin-cias del Departamento de Potosí, entre 1991 y1994, a un costo de US$2,8 millones. El finan-ciamiento provino principalmente del gobiernode Holanda. El Programa de Agua ySaneamiento PNUD-Banco Mundial (el Pro-grama) actuó como la agencia ejecutora y laCorporación de Desarrollo de Potosí quien lohizo efectivo.

El proyecto Yacupaj operó en más de 520comunidades, brindando capacitación a losmaestros rurales, trabajadores de la salud,albañiles y a operadores de sistemas de agua.El proyecto instaló sistemas de agua, bombasmanuales, servicios de saneamiento que sumi-nistraron servicios de agua a 31.000 per-sonas, y servicios de saneamiento a 30.000personas. El diseño del proyecto estababasado en los siguientes principios, los cualessurgieron de numerosos proyectos llevados acabo por el Programa en África, Asia yAmérica Latina:• La responsabilidad y la participación de lacomunidad en todas las etapas de la planifi-cación del proyecto, construcción, y operacióny mantenimiento es especial. Las mujeres

Cuadro 2. 1 Indicadores socioeconómicos para Bolivia y Poíosí

Indicador

Población

Población rural (porcentaje)

Densidad de población (población por kilómetro cuadrado)

Tasa anual de crecimiento de población (porcentaje)

Bonos familiares por debajo de la línea de pobreza (porcentaje)

Ingreso anual per capita (US$)

Expectativa de vida (años)

Mortalidad infantil (por 1 .000 nacidos vivos)

Tasa de analfabetismo (porcentaje)

Acceso a electricidad, agua y saneamiento (porcentaje)

Bolivia Potosi

6.420.792

43

5,8

2,3

70

804

59

75

20

54

645.889

66

5,5

-0,1

80

434

52

118

38

40

deben estar involucradas con el proyecto entodas las etapas.• La tecnología de bajo costo (bombas ma-nuales, sistemas de agua por gravedad, letri-nas VIP) debe ser promocionada para hacerque los servicios puedan estar al alcance de lascomunidades de bajos ingresos.• Se debe hacer uso de mecanismos de recu-peración de costos que sean realistas y deacuerdo a los ingresos familiares, con el fin deasegurar la sostenibilidad de los servicios.• Los servicios de suministro de agua ysaneamiento deben estar ligados con la salud,higiene, educación ambiental, y con las activi-dades generadoras de ingresos.• La planificación y la ejecución deben ser lle-vadas a cabo en lo posible, por personas dellugar y del país.• Se debe fortalecer la capacidad local parael suministro de servicios, particularmente porparte de las ONGs y los sectores privadosrurales.• Se debe utilizar el entrenamiento en servicioy clases más formales de capacitación paradesarrollar las capacidades de las agenciassectoriales.

Durante los primeros nueve meses del proyectoYacupaj, el personal se concentró en desarro-llar las reglas para la ejecución del proyecto:criterios de selección de las comunidades, cri-terios de diseños técnicos, política financiera yasignación de responsabilidad para laoperación y mantenimiento. Estas reglas estu-vieron basadas en los siguientes tres objetivos:• Mejorar la cobertura y el uso efectivo de losservicios por parte de los beneficiarios;• fortalecer las instituciones existentes en losniveles comunal, provincial y departamental; y• desarrollar un modelo para la réplica enotras regiones del país. El objetivo era diseñarreglas que dieran alternativas a las familias.

El personal incorporó medidas para asegu-rar un enfoque flexible y adaptable al proyecto.

Todo el personal y los representantes de lasagencias de contraparte se reunían anual-mente para analizar las reglas y procesos, y lle-gar a un consenso sobre las modificaciones.Ellos produjeron un documento detallado deestrategia que fue distribuido a todo el per-sonal del proyecto y lo modificaron en dosoportunidades durante los cuatro años de eje-cución. Se distribuyó volantes promocionalessimples a las comunidades por toda la región,con un resumen del criterio de elegibilidad ylas reglas para participar en el proyecto.

Criterio de selección de la comunidadLa mayoría de los habitantes de Potosí vive encomunidades muy pequeñas, las cuales estánaisladas a causa de un terreno dificultuoso, locual hace que sea difícil llegar a tener contactocon la población. Ante una población dispersade estas características, Yacupaj decidió agru-par a las comunidades en subregiones parareducir los costos administrativos. El proyectodelegó la responsabilidad de seleccionar lascomunidades a tres agencias, las cualeseligieron subregiones basadas en su presenciainstitucional y demanda comunal de servicios.La creación de estas subregiones mejoró laeficiencia en la ejecución, seguimiento, y super-visión del proyecto; y fortaleció la capacidaddel sector privado local para suministrar apoyotécnico y repuestos sobre una base comercial.Todas las comunidades en las subregiones conpoblaciones de 50 a 250 habitantes eran elegi-bles para participar si la comunidad solicitabahacerlo, y si los beneficiarios aceptaban lapolítica financiera del proyecto, asumiendo laresponsabilidad por la operación y manteni-miento a largo plazo, y si el suministro del ser-vicio era técnicamente viable.

Opciones técnicas y niveles de servicioCon el fin de reducir los costos y asegurar el man-tenimiento por parte de los usuarios, el proyectopromovió el uso de tecnologías que se encontra-ban dentro del alcance financiero y técnico de lacomunidad (cuadro 2.2). El proyecto ofreció

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opciones técnicas que estaban apropiadas paralas condiciones físicas e hidrológicas del área ytomó en cuenta el grado de dispersión entre lascomunidades y las distancias grandes entre lasviviendas en esas comunidades.

El personal del proyecto promovió estas tec-nologías construyendo servicios de demostra-ción de bombas manuales y letrinas en cadaprovincia y produciendo una variedad demateriales educativos para demonstrar lasdiferentes opciones. El personal del proyectopresentó por lo menos dos opciones técnicas ysus correspondientes niveles de servicio a cadacomunidad y orientó el proceso de toma dedecisiones con estimaciones de costo. Las deci-siones sobre las letrinas fueron tomadas sobreuna base familiar. Las comunidades eligieronparticipar en el proyecto y seleccionaron ser-vicios de agua y/o saneamiento conociendototalmente los costos.

Política financieraLa política financiera de Yacupaj fue un ele-mento crítico para el éxito del proyecto.Aunque el proyecto sirvió a los residentes máspobres de Bolivia, más del 50% de su finan-ciamiento fue proporcionado por la comu-nidad, lo cual representa un nivel más alto deaporte que el de cualquier proyecto previo deagua y saneamiento en el país.

La política financiera tuvo tres objetivos prin-cipales:• asegurar un sentido de propiedadrequiriendo que la comunidad aportara enefectivo y en especies al costo de inversión,• bajar los costos usando tecnologías apro-piadas que redujeran el subsidio del gobiernoextender la cobertura a más personas, y• asegurar que el costo de inversión yoperación y mantenimiento dentro de lacapacidad financiera de la comunidad. Lapolítica financiera estaba basada en estudiossocioeconómicos y de predisposición a pagaren una muestra de comunidades (cuadro 2.3).

Debido a que el proyecto se adhirió a unapolítica de estricto control financiero a travésde características de diseño estándar y costosfijos, no se establecieron limites de costo percapita. Las comunidades escogieron de unmenú de opciones técnicas y costos específicosbasados en un porcentaje de los costos deinversión. El proyecto también puso restric-ciones al largo de las redes de distribución deagua alimentada por gravedad.

La política financiera para las letrinas fuemodificada durante el tercer año de imple-mentación del proyecto en respuesta a lademanda por más letrinas. El proyecto aceptóeste aumento a su plan de ¡mplementación,pero aumentó el aporte de la comunidad de 30

Cuadro 2.2 Opciones técnicas y niveles de servicio correspondientes l

Tipo de servicio

Provisión de aguaProtección de vertiente

Pozo excavado y bombas manuales

SaneamientoLetrinas

Opción técnica Niveles de servicio

Sólo protecciónSistema de distribución

Bomba Yaku de acción directaBomba sogaBomba baldePozo profundo con bomba IMIII

Letrina VIP

Letrina con arrastre de agua

Pileta en la fuentePiletas públicasConexiones domiciliarias

Bomba comunalBomba de nivel familiar

Familiar (pozo sencillo)Comunal (doble pozo)

Familiar (pozo sencillo)Comunal (doble pozo)

Responsabilidad Contribución de la comunidad Contribución de Yacupaj

Diseño de sistema

Materiales locales (arena, roca)

Otros materiales (bombas, cañerías)

Mano de obra calificada

Elección de nivel de servicio

1 00 por ciento

30 por ciento del costo en efectivo1 00 por ciento de conexiones domiciliarias

Elección de contrastista

Asistencia técnica

0 por ciento

70 por ciento de costo en efectivo0 por ciento de conexiones domiciliarias

1 00 por ciento

a 50% del costo de inversión. La demanda porletrinas adicionales continuó inclusive despuésdel aumento.

Responsabilidad por la operacióny mantenimiento

El proyecto dio a los beneficiarios la totalresponsabilidad de los servicios de operación,mantenimiento y substitución, e insistió en quelas comunidades estuvieran de acuerdo conesta responsabilidad antes de que la construc-ción empezara. El proyecto proporcionócapacitación a los albañiles locales y oper-adores de sistemas de agua, en simples tareasde operación y mantenimiento. La propiedadde los servicios fue "oficialmente" transferida ala comunidad, aunque los bienes no fueron for-malmente registrados por el gobierno o lacomunidad.

El proyecto trabajó en estrecha colabo-ración con las tiendas provinciales para esti-mularlas a vender materiales y repuestos. Estastiendas ahora compran regularmente equipo alpor mayor de los fabricantes, y los miembrosde la comunidad confían en sus existenciaspara mantener sus sistemas. Desde que elproyecto concluyó, las comunidades han sidocapaces de confiar en sus propios recursos oen el sector privado para tomar a su cargo laoperación y mantenimiento.

Implementation del Proyecto

La responsabilidad para la implementación delproyecto fue dividida entre las diferentes partes

interesadas. Un comité de coordinación sereunió cada tres meses para revisar el progresodel proyecto y aprobar nuevos planes de tra-bajo. El comité estaba formado por represen-tantes de la Dirección Nacional de Agua ySaneamiento (DINASBA), el DirectorioNacional de Cooperación Internacional(DICOPRE), la Misión Técnica Holandesa enBolivia (MCTH), la Corporación de Desarrollode Potosí (CORDERO), la Dirección Distrital delMinisterio de Salud en Potosí, el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)y el Programa.

Una unidad de coordinación de programacon base en La Paz concentró sus esfuerzos enlograr consenso en el sector, aplicando las lec-ciones de Yacupaj a nivel nacional, y apoyandoel desarrollo de la política sectorial nacional. Elpersonal internacional de la unidad organizóseminarios regulares para intercambiar ideas yexperiencias sobre temas globales en el sector.Entre los participantes estaban incluidos repre-sentantes del gobierno nacional y departamen-tal, como también de la Agencia de los EstadosUnidos para el Desarrollo Internacional (USAID),el Fondo de las Naciones Unidas para la Infan-cia (UNICEF), CARE, y ONGs locales.

A nivel departamental, se formó una unidadde implementación de proyecto en Potosí. Estaunidad era responsable del diseño de lasreglas del proyecto y estrategias de imple-mentación, asistencia técnica, capacitación alpersonal provincial, producción de materialesde capacitación, supervisión de imple-mentación provincial, y seguimiento y evalua-

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don. La unidad incluyó un director y un subdi-rector de proyecto, una asesora social y dosasistentes, un asesor técnico y dos asistentes,un asistente de supervisión y evaluación, unadministrador y personal de apoyo.

El proyecto trabajó con un intermediario encada una de las tres provincias: dos ONGs yun proyecto de desarrollo rural integrado.Cada intermediario contrató un director, unasesor de desarrollo comunal, un ingenierosanitario, un hidrogeólogo, de cinco a sieteextensionistas, un administrador y un chofer. Eldirector y administrador provincial fueron con-tratados directamente por el Programa durantelos primeros dos años. Estas responsabilidadesfueron asumidas luego por el intermediario. Losintermediarios fueron seleccionados sobre labase de su presencia institucional en la provin-cia y su deseo de buscar un enfoque experi-mental del proyecto (recuadro 2.1).

Los términos de los contratos con los inter-mediarios fueron cuidadosamente elaboradosy requirieron un apego estricto a las reglas y alas estrategias de implementación de Yacupaj.Sin embargo, se estimuló a los intermediariospara que participen del "proceso piloto" y seles motivó a ser creativos y analíticos. Se lessolicitó preparar presupuestos trimestrales yanuales, y analizar sus planes de trabajo parala revisión y aprobación por parte del comitéde coordinación.

Modelo de implementationEl modelo de implementación del proyecto anivel de comunidad depende de dos hipótesisprincipales (figuras 2.1 y 2.2). Primeramente,asume que el proyecto es un proveedor tempo-ral de asistencia técnica y financiamiento. Pormedio de contratos, delega responsabilidadespara la ejecución de proyectos a los ¡ntermedi-

Recuadro 2.1 Los intermediarios de Yacupaj

La estrategia de Yacupaj fue trabajar a través de instituciones existentes. A nivel provincial, el proyectoYacupaj conformó asociaciones consolidadas con tres agencias en Potosí para ímplementar el proyecto:

Instituto Politécnico Tupac Katar! (IPTK)Creado en 1975, el IPTK es una ONG que trabaja en la provincia de Chayanfa para ayudar a lascomunidades rurales en el desarrollo de la agricultura, microempresa, infraestructura, salud y servicios deeducación. Él ministerio de salud ha delegado la responsabilidad de la administración de todos los serviciosy personal de salud pública en la provincia al IPTK. A nivel comunal, el IPTK trabaja por medio de lossindicatos de campesinos y busca ía participación comunal en sus proyectos, principalmente a través de laprovisión de mano de obra. Tiene más de doscientos empleados y ha recibido financiamiento a largo plazode donantes europeos. Antes de trabajar con Yacupaj, IPTK no incluía agua y saneamiento en su programade trabajo.

Centro de Investigación y Apoyo Campesino (CIAC)El CIAC viene trabajando en tres provincias en el departamento de Potosí desde 1988. Mediante el trabajo através de estructuras tradicionales de liderazgo comunal, el CIAC ayuda a mejorar la producción agrícola,promueve eventos culturales y proporciona asesoramiento legal. Tiene experiencia en la implementación deproyectos de agua y saneamiento aparte de Yacupaj. Recibe financiamiento de donantes europeos y QNG'sinternacionales.

Proyecto Cotagaita San Juan del Oro (PCSJO)El PCSJO es un proyecto de desarrollo rural ejecutado por el gobierno que empezó en 1985. Implementonueve componentes del proyecto, que van desde caminos a crédito agrícola y control de la erosión. Antes detrabajar con Yacupaj, el PCSJO seguía un enfoque técnicamente orientado al desarrollo, con poco énfasis enla participación del beneficiario. Su experiencia en proyectos de agua y saneamiento antes de Yacupaj eralimitada.

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arios y a la empresa privada. En segundo lugar,el modelo asume que la demanda se genera enlas comunidades y que éstas requieren serviciosmejorados de agua y saneamiento. El interme-diario y los promotores rurales ayudan a lascomunidades a satisfacer la demanda, planifi-cando sus obras, adquiriendo materiales detiendas locales y contratando albañiles que ayu-den en la construcción.

Capacitación del personaldel proyecto

La estrategia Yacupaj requiere que los equiposde implementación estén conformados por miem-bros multidisciplinarios del personal. Los inge-nieros y los técnicos deben saber cómo negociarlos niveles de servicio con las comunidades, ycapacitar a los operadores del sistema. El per-sonal social debe estar familiarizado con la ubi-cación y construcción de las letrinas, y laoperación y mantenimiento de los sistemas.

Todo el personal del proyecto participó entres eventos de capacitación, cada uno con unaduración de una semana y realizados a nivelprovincial. Los trabajadores de campo repi-tieron esta capacitación para los promotores

rurales (maestros, trabajadores de la salud, ylíderes comunales). Además, el personal delproyecto recibió capacitación de una manerasistemática a través de consultorios de cortaduración y visitas realizadas por el personal dela oficina de Potosí (cuadro 2.4).

Capacitación a nivel comunalEl proyecto adoptó la metodología SARAR parala capacitación a nivel comunal (recuadro 2.2).Este método desarrolla la capacidad de evaluar,seleccionar, planificar, crear, organizar y hac-erse cargo de iniciativas, estimulando la respon-sabilidad colectiva por las decisiones tomadasy respetando el ambiente cultural, social yeconómico de la comunidad. Presta especialatención al desarrollo y uso de materiales deapoyo (técnicas educativas visuales y audiovi-suales, sociodramas, revistas cómicas, y asísucesivamente). Estos materiales pueden jugarun papel importante en el proceso educativo.

La experiencia Yacupaj demostró que la apli-cación de metodologías participativas debe serbalanceada con una clara comprensión de losresultados esperados. Los ejercicios participa-Hvos deben concentrarse en ayudar a las comu-

il'S"^ ' '' ^

Figura 2.1 Modelo de implementacióníí it'i' ^Si.Si.s ííí x.a^

Generación de demanda,educación en salud ypromoción del proyecto

IntermediarioONGsTrabajadores en saludMaestrosLíderes comunales

Comunidad

Capacitación,apoyo financieroy coordinación

YacupajUnidad de implementación

del proyecto

Provisión debienes y servicios

' Sector privadoTiendasConstructoresAlbañiles

Capacitación y asistenciatécnica

12

ion: de

Pasos Actividades Resultados

(Promoción del proyecto

/Evo'\COIT

iluación de lacomunidad

Organización de la«comunidad

Educación en saluden curso)

(Planificación comunal

(Construcción

Capacitación en operadamantenimiento

(Entrega del sistema

(Supervisión y seguimientoY

Visitar comunidades, presentar el proyecto y explicarlas estrategiasPromover la participación de la mujerla comunidad elige al líder

Decisión de participar

• Evaluación comunal participative• Análisis de la higiene y prácticas de salud:?; Evayacioníde recursos hídricos• Estudio socioeconómico

Información recogida

la comunidad organiza él comité de aguaSe capacita al comité en organización y planificaciónSé desarrollan y se presentan opciones técnicasy financieras paro agua y saneamiento

Análisis del agua, higiene y problemas sanitariosEnseñanza de la higiene y mensajes de saludEnseñanza del uso y cuidado de los sistemasde agua y letrinas

Nivel de servicioseleccionado

Hábitos mejorados

Preparar el diseño finalDesarrollar el plan de trabajo comunalDesarrollar el plan de pago comunalPreparar el acuerdo de trabajo

• La comunidad contrata atfaañiles• la comunidad adquiere materiales no locales• Construcción de servicios

Acuerdo comunidad/proyecto

* Capacitación al comité en administración, operacióny mantenimiento

* la comunidad establece la tarifa* El uso del agua y sistemas sanitarios

Finalización del trabajo

Uso efectivo del sistemaTransferencia oficial del sistema a la comunidadFirma del acta de transferencia

Uso efectivo de sistemasOperación y mantenimiento adecuadosPago de tarifasCambio de prácticas de higiene familiar

Propiedad de lacomunidad

13

¿£:':SS..: I i i t'*? :.*:.: ::: , &.ííí ?í:W>>S :;.Síí|Zuadro 2.4 Elementos

Primera fase

)s del programa de capacitaciónContenidos del programa

Estrategia y reglas del proyectoMetodología participativaPromoción del proyecto en las comunidadesParticipación de la mujerAutodiagnóstico de la comunidadEducación en salud I (enfermedades relacionadas con el agua)

Segunda fase Organización de la comunidadPlanificaciónOpciones técnicas, niveles de servicio y costosEducación en salud II (higiene y prevención de las enfermedades)

Tercera fase Saneamiento básico (limpieza y desinfección, manejo de la basura,protección ambiental, etc.)

Educación en salud III (transporte y almacenamiento del agua, tratamientode enfermedades)

Operación y mantenimientoSupervisión y evaluación

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14

nidades a determinar sus prioridades dedesarrollo, a ¡mplementar el proyecto, y aadquirir nuevas destrezas para la sosteni-bilidad y uso efectivo de los servicios.Luego de dos años de la puesta en marchadel proyecto, llegó a ser evidente que eranecesario tener objetivos coherentes e indi-cadores de actividad y rendimiento parasupervisar las actividades del personal decampo, con el fin de asegurar un enfoqueorientado hacia la consecución de resulta-dos. Los recuadros 2.3, 2.4, y 2.5 nosmuestran cómo el modelo de imple-mentación fue ejecutado en diferentescomunidades.

Opciones técnicasSe ofreció a cada comunidad la elecciónde opciones técnicas y una variedad deposibles niveles de servicio. El proyectooriginalmente contemplaba 1.250 pozoscon bombas manuales y 1.250 letrinas,pero en respuesta a la demanda, amplióla variedad de elección para que la comu-nidad pueda tener más opciones que sólobombas manuales, como también sis-temas de gravedad. También incrementóel número de letrinas. Las comunidadeseligieron entre pozos excavados a manocon bombas manuales y sistemas degravedad, y determinaron el número debeneficiarios por punto de agua. El per-sonal del proyecto elaboró materialesvisuales y construyó campos dedemostración en áreas públicas, paraayudar a los beneficiarios a comprendersu elección de opciones técnicas. La inver-sión y los costos recurrentes fueron discu-tidos para cada opción y nivel deservicio. Luego la comunidad decidió quéquería y cuánto estaba dispuesta a pagar.

Resultados del Proyecto

Las comunidades mostraron una mayorpreferencia por los sistemas alimentados

por gravedad que por los pozos, y por lasbombas manuales Yaku que por otro tipode bombas manuales. Aunque los benefi-ciarios expresaron tener preferencia porla conexión domiciliaria, al principio casininguno de ellos optó por ella, porqueellos habrían tenido que pagar todo elcosto incremental por encima del costo deuna pileta pública. Solamente el 30% delas comunidades pasaron a ampliar sussistemas de suministro de agua, lo cualindica que muchos están contentos conlas piletas públicas y también que ellosson capaces de ampliar sus propios sis-temas.

Los beneficiarios también mostraronuna clara preferencia por las bombas depropiedad de familias por encimas de lasbombas compartidas. El proyecto pudoproporcionarlas usando bombas manua-les de bajo costo Yaku. La bomba Yakues una bomba manual de dominiopúblico originalmente importada deBangladesh. El proyecto promovió lafabricación local de la bomba manual yel desarrollo de un estándar interna-cional. Ahora es producida en Bolivia yGuatemala.

El proyecto construyó letrinas privadasy públicas, incluyendo letrinas con arras-tre de agua y letrinas mejoradas de pozoventilado (VIP). La demanda de letrinas fuemayor a lo anticipado. Al principio estademanda fue atribuida a la políticafinanciera, en la cual las familias pagabansolamente el 30% del costo. Sin embargo,aún cuando se cambió la política y lasfamilias tenían que pagar más del 50% delcosto, la demanda por letrinas continuósiendo mayor. Las campañas contra elcólera realizadas por el Ministerio deSalud durante los años de la imple-mentación del proyecto, pueden ser enparte responsables de esta alta demanda.

Sólo pocas personas fueron servidaspor cada punto de agua (cuadro 2.5).

15

Población total

Número de familias

Número de mujeres

Número de hombres

150

33

45

29

Número de niños de 5 a 18 años

Número de niños menores de 5 años

Número de viviendas

Distancia promedio entre las viviendas (metros)

52

24

36

10-200

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16

Recuadro 2.4 Perfil de la comunidad: Lucas K'ahua

Población total

Número de familias

Número de mujeres

Número de hombres

154

40

34

42





53

25

40

10-500

Situación. Lucas K'qBiKr está situada en una región montañosa de la provincia de Ghayanta a vuna alftíra de?S.SQOm sobre el nivel del: triar. La ppblgción dentro i de ¡la comunidad es muy dispersa, erieoñtrandose ; !djstnp'u ida -en cuatro ranebos ; (caseríos) ; Aproxjrnada rúente 3© lip i :de tiersra están ;c:uJf¡yada$ yílajsotii«r|id i- v4Íerie; acceso a 5éiiaad!cibnales:de ¡tierras de pastoreo» Recibe qjjro irriiadarnetiteíSiQírtírn de;; |reeipjtae|ori| i;

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y la más cercana se encuentra o 7km de distancia. Según el informe de ios residente^ los principalesproblemas de salud son la dicirrea, la sorna y la, parasitpsis. Dura nte el mes anterior a ja énqüesta» yei Me ^casos de diarrea se habían dado en la comunidad. ; r:

Antes del proyecto Yacupaj, los residentes usaban un arroyo como fuente de agua. Cada familia utilizaba:un promedio de 201 por día. Las mujeres recogían el agua en latas y en jarras de cerámicíit y la conservabanen estos mismos recipientes, en el cuarto de cocina. Ninguna délas familias contaba con letrinas, pero habíauna letrina en la escuela. La basura era depositada en la intemperie cerca de las casas y los desperdiciosorgánicos eran usados para alimentar a los anímales domésticos. La comunidad había trabajado con el IPTK,una ONG local, para mejorar la producción agrícola durante los últimos años.

Intervenciones del proyecto. La comunidad se interesó en Yacupaj después de que el profesor de laescueta asistiera a un evento de capacitación sobre el proyecto y sus políticas. La primera solicitud de lacomunidad fue construir dos letrinas en la escuela. La comunidad proporcionó toda la mano de obra y losmateriales (ocalmente disponibles (aproximadamente 40% del costo). La construcción de la letrina sufrió unretraso debido a la cantidad de trabajo en los cultivos y las fiestas de fin de año; consecuentemente, muchagente perdió interés durante los primeros cuatro meses. Pero una vez que finalizó la construcción de lasletrinas, el maestro organizó un día de salud escolar y reunió a la comunidad con la idea de construir laprotección de la vertiente y un sistema de distribución de agua.

El personal del proyecto ayudó a la comunidad en la recolección de datos topográficos y en el diseño de(sistema hídrico. El aporte de lo comunidad al costo del proyecto fue significativo: mano de obra barata,materiales locales disponibles;, y el 30% del valor de los materiales adquiridos. El aporte total en efectivo fueaproximadamente de US$1.000. Cada familia contribuyó con el equivalente de Bs 254(US$53) en efectivo yen especie. Las obras consistieron en una protección para la vertiente, un tanque de almacenamiento concapacidad para 4,8 metros cúbicos, 1 .300m de cañería matriz, y una red de distribución de 1 .200m paraservir a cuatro piletas públicas. La comunidad eligió un comité para el agua de seis miembros que recibió tresdías de capacitación y estableció una tarifa mensual de Bs 1 {US$0,20J por familia.

17

Población total

Número de familias

Número de mujeres

Número de hombres

55

11

17

10





19

9

11*

100

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18

Esto se debió al alto grado de dispersión de lascomunidades y de la gente dentro de esascomunidades, lo cual es típico de la región delAltiplano. Por el contrario, el número de per-sonas por letrina fue relativamente alto, porquemuchos servicios públicos fueron construidosen escuelas o centros de salud.

Desarrollo de recursos humanos yfortalecimiento de las capacidadesEl proyecto Yacupaj se concentró en el desa-rrollo de los recursos humanos y el fortale-cimiento de las capacidades con el fin deasegurar la sostenibilidad. El proyecto capa-citó a una gran cantidad de individuos paraque pudieran participar en la implementacióndel proyecto (cuadro 2.6).

Los miembros de la comunidad fueron losprincipales receptores de los esfuerzos decapacitación hechos por el proyecto. Elproyecto ayudó a organizar 209 comités para

el agua, por lo menos uno para cada sistemaconstruido. También capacitó a 596 ope-radores, quienes manejaron y mantuvieron lossistemas comunales y las bombas manuales anivel familiar. Más de 4.200 actividades dedesarrollo comunal se llevaron a cabo, conmás de 125.000 participantes, de los cuales el35% eran mujeres, el 43% hombres y el 22%niños.

El proyecto desarrolló 39 técnicas partici-pativas para las cuatro etapas de intervenciónsocial: organización, planificación, capa-citación en operación y mantenimiento y edu-cación en higiene. El personal de camporecibió capacitación y materiales de apoyopara todas las técnicas y tuvieron la posibilidadde decidir cuáles usar. Las quince técnicasadoptadas con mayor frecuencia, fueron incor-poradas a un "juego de herramientas"producido en masa, que el proyecto distribuyóa las instituciones en toda Bolivia.

Cuadro 2.5 Obras físicas construidas por YacupajTipo de servicio Número

Agua

Bomba manual Yaku con pozo excavado a mano

Bomba soga con pozo excavado a mano

Bomba de balde con pozo excavado a mano

Bomba manual IMIII con pozo perforado

Sistema de gravedad pequeño (menos de 1 00 beneficiarios)

Sistema de gravedad medio (100-250 beneficiarios)

Sistema de gravedad grande (más de 250 beneficiarios)

Protección de vertiente simple

Total

Número de beneficiarios

Letrinas

Letrina mejorada de pozo ventilado (VIP|

Letrina de sifón

Total

Número de beneficiarios

664

55

24

26

101

71

19

24

984

30.253

1.201

1.266

2.467

30.671

19

IHSÍEííwiiiltíliíiPersonas capacitadas

Personal del proyecto y de la ONG

Trabajadores en salud (Ministerio de Salud)

Maestros (Ministerio de Educación)

Líderes y promotores comunales

Albañiles (sector privado)

Propietarios de tiendas

Total

Número de capacitados

56

199

189

247

288

8

987

Análisis detalladode los costos del proyecto

El costo total del proyecto fue de US$2,8 mil-lones, de los cuales US$2,44 millones fueronproporcionados por el gobierno holandés,US$120.000 por el gobierno boliviano, yUS$240.000 por los beneficiarios.

Los beneficiarios contribuyeron con el 30%del costo en efectivo de los materiales nolocales, de todos los materiales disponibles(ocalmente, y de toda la mano de obra para laconstrucción y el transporte (cuadro 2.7). Elcosto directo de las obras fue de US$600.000,de los cuales el 60% fue proporcionado por elproyecto y el 40% por la comunidad. Estos cos-tos no incluyen impuestos, asistencia técnica oapoyo administrativo o logística. El costopromedio para los sistemas de suministro deagua fue de US$12 a US$18 per capita. Lasunidades de demostración costaron menos percapita, porque fueron construidas como servi-cios públicos. El costo directo total de las difer-entes opciones técnicas para los beneficiariosse muestra en la cuadro 2.8.

Las opciones de saneamiento costaronUS$77 por cada letrina mejorada de pozo ven-tilado (VIP) y US$94 por cada letrina con arras-tre de agua. El proyecto pagó el 62% de estoscostos y la comunidad el 38%. El 65% del costofue para materiales, el 33% para mano deobra, y el 2% para transporte. Aunque los cos-tos de infraestructura fueron muy bajos (cuadro2.9), el costo de la inversión social en el desar-

rollo de la comunidad significó casi el 90% delcosto de inversión total. El apoyo técnico (dis-eño de proyecto y supervisión de construcción)significó un 60% adicional. Por cada US$1invertido en infraestructura, el proyecto gastóUS$1,50 adicionales en trabajo social yapoyo técnico. Los costos administrativos y deasistencia técnica fueron también altos eincluyeron el costo de las oficinas regionales enLa Paz y Potosí y las tres oficinas provinciales,como también la evaluación, difusión, produc-ción de material de capacitación, desarrollo detecnología, etc. Sin embargo, estos costosfueron justificados por la naturaleza experi-mental del proyecto y sus objetivos de desar-rollo institucional y de políticas a largo plazo.Los costos per capita continuaron siendo másbajos que para la mayoría de los otros proyec-tos en el país. Por regiones, 3% de los costosdel proyecto fueron gastados en La Paz, 48%en Potosí y 49% en las provincias.

En los lugares donde se construyeron servi-cios comunales, el proyecto promovió comitésde agua estandarizados, compuestos por unpresidente, un tesorero, un secretario y losmiembros. Sin embargo, muchas comunidadesprefirieron utilizar las estructuras del liderazgoexistente. El proyecto también trató inicial-mente de promover tarifas comunales. Sinembargo, las comunidades rurales en Bolivia,de una manera tradicional, han recolectado eldinero solamente para ocasiones especiales,tales como la construcción, matrimonios y

20

ítem

Materiales no locales

Materiales locales

Subtotal materiales

Mano de obra no calificada

Mano de obra calificada

Subtotal mano de obra

Transporte

Total

Yacupaj Comunidad Total

52

0

52

0

10

10

0

62

21

8

29

8

0

8

1

38

73

8

81

8

10

18

1

100

;]|j;||j (|ró; 3,:8 ; :^áft Jí !0I&^^ -. • - X;^ : : - : :'" * ' :-¿ ¿: .V ; :¿ñ -

Opción técnica Costo para la comunidad Número promedio de usuarios Costos per capita

Pozo con bomba manual Yaku

Pozo con bomba soga

Pozo con bomba balde

Pozo con bomba IMIII

Sistema de gravedad pequeño

Sistema de gravedad mediano

Sistema de gravedad grande

Protección de vertiente

252

165

153

708

272

1.060

2.946

138

17

9

9

60

30

100

240

33

15

18

17

12

9

11

12

4*

* No es una muestra representativa.

funerales. Debido a que no existe un sistemabancario, las tarifas ahuyentaron a las comu-nidades. Las pocas comunidades que síestablecieron un sistema tarifario recolectaronde US$0,20 a US$1,00 mensuales por cadamiembro de la familia.

Evaluación del proyectoLos resultados cuantitativos y cualitativos deYakupaj a nivel comunal fueron evaluados pordos estudios externos. El primero se completódurante los últimos meses de la implementacióndel proyecto (Castrillo, Agosto 1994) y elsegundo, un año después de la finalización deeste (Soto, Julio 1995). El estudio Castrillo real-

izó encuestas de conocimiento, actitudes yprácticas de las familias y de los comités parael agua, en noventa comunidades. Se llevarona cabo procedimientos de evaluación rápidosy detallados en cuarenta y dos de estas comu-nidades: preguntas abiertas, grupos semi-estructurados y entrevistas de grupo, yobservación directa. El estudio Soto evaluó lasostenibilidad en 120 comunidades (29% delas comunidades del proyecto) el que consistióen encuestas, entrevistas y observaciones decampo. Ambos estudios mostraron que más del90% de los sistemas de suministro de agua y el82% de las letrinas continúan en fun-cionamiento, y que las comunidades han finan-

21

Opción técnica Costo anual (SUS)

Pozo con bomba manual Yaku

Pozo con bomba soga

Pozo con bomba balde

Pozo con bomba IMIII

Sistema de gravedad pequeño

Sistema de gravedad mediano

Sistema de gravedad grande


6

5

5

5

9

13

21

4

Vida (años)

15

8

8

20

15

15

15

15

ciado y llevado a cabo reparaciones. Sinembargo, los estudios también han indicadoque pocas comunidades practican el manteni-miento preventivo, tales como la desinfeccióndel agua y remplazo de partes gastadas porrepuestos nuevos.

Uso sostenido de sistemasde suministro de agua

El estudio de 1955 mostró que el 93% de lossistemas de suministro de agua y el 91% de lasbombas manuales estaban en funcionamiento(cuadro 2.10). Desde que el proyecto conclu-yera, 37% de los sistemas se habían descom-puesto dos veces y el 91% de estos sistemashabía sido reparado. Los problemas máscomunes fueron las filtraciones en las tuberíasmatrices y grifos defectuosos. Las comunidadesrealizaron el 80% de las reparaciones ellosmismos y buscaron asistencia externa, para elotro 20%, de un albañil, de un profesor deescuela, de un funcionario de campo, o de unacomunidad vecina. Además, el 72% de lascomunidades gastó dinero para reparar el sis-tema. Se gastó un promedio de 17Bs (US$4).Se pagó a solamente al 6% de los operadoresde la comunidad por su trabajo. El tiempo inac-tivo entre la avería y la reparación fue de tresdías como promedio, aunque el 72% de lasreparaciones fueron hechas de inmediato porla comunidad. La necesidad de viajar largasdistancias para adquirir repuestos contribuyó a

los retrasos: el 44% de los beneficiarios com-praron los repuestos en una tienda provincial yel 1 1 % en la ciudad. 34% de los beneficiariosno sabían dónde se podían adquirir losrepuestos.

Cuando se les preguntó dónde buscaríanayuda en caso de que el sistema se descom-pusiera, 78% de los beneficiarios dijo que enla comunidad, el 6% indicó que buscarían alalbañil, el 8% manifestó que en otra parte, y el8% no sabía. Esto demuestra que en suma, lascomunidades han aceptado su responsabili-dad para la administración del sistema.

Uso de las letrinas. El estudio de 1995mostró que el 57% de las letrinas estaban enbuenas condiciones, el 24% estaban en unacondición regular, y el 17% estaban man-tenidas de una manera muy deficiente o esta-ban fuera de servicio (cuadro 2.11). Losprincipales problemas han sido ocasionadospor una construcción deficiente e inadecuadaoperación y mantenimiento. Los problemasincluían el deterioro del emplaste de las pare-des (59%), el olor de las letrinas mejoradas depozo ventilado (29%), y la obstrucción del sifón(12%) en las letrinas con arrastre de agua.Estas últimas son mejor utilizadas y mantenidasque las letrinas de pozo seco, porque la gentetiene que utilizar agua para baldearlos.

Uso efectivo de los sistemas de suministro deagua. El consumo doméstico de agua en el Alti-plano es extremadamente bajo debido al clima

22

: Cuadro 2.10 Sosten!

Años enoperación Condición de las obras

Nivel de serviciosuministrado Provisión de agua

Tipo deinfraestructura Buena Regular

Principalesdefectos Óptimo Funcional

No enservicio Bueno Regular Deficiente

Sistemas de suministrode agua

1-3 41(73%)

11(20%)

4(7%)

37(66%)

18(32%)

1(2%)

12(21%)

34(61%)

10

Bambas manuales(56)

1-4 134(75%)

28(16%)

17(9%)

103(82%)

16(13%)

7(5%)

29(42%)

29(42%)

11(16%)

Noto: Un sistema de suministro efe agua y siete bombas manuales estaban fuera cíe servicio, tos principales defectos $6 rfebían principalmente a ÍSliciiJjila construcción- ^ . ^ ^ : ^ : : : : . . . ; v^Fft

•¿¿.i Cuadro 2. 1 1 Uso y cond--1.;:/ .-;„. ': i'^. £'-..: .íTj;; JTjL i fi'*'!*' .'1 Í'* ¡..¿- . "i,., :,.--!. '-.. -.'"- . : * : ' • -vS.: "'-ft: •'

Tipo de letrina

Mejorada de pozoventilado (VIP)

Con arrastre de agua

Total

* No es una muestra

ción de lefrjiiifcili

En uso

70

71

141

aíío^ iMlis te I<

Sin uso

29

3

32

lL«fnel||¡|ii.;: !:.i

Bien mantenida

30

62

92

Sin buenmantenimiento

69

12

81

:;;^:::;,-S^ix

frío y las prácticas tradicionales de higiene(cuadro 2.12). El proyecto ha tenido pocoimpacto en incrementar el consumo de agua de10 litros per capita por día, lo cual sugiere unpunto débil en el componente de educaciónhigiénica del proyecto. Esto también demues-tra que el cambio de conducta es difícil dealcanzar y se da solamente después de unlargo tiempo.

El proyecto estimuló a las mujeres a partici-par en todas las fases. Las mujeres constituíanun 35% de los participantes en todas las activi-dades de desarrollo de la comunidad, perosolamente un 7% de los miembros de loscomités para el agua. Este bajo nivel de partic-ipación aparentemente se debía a prejuiciosculturales que limitaban a las mujeres a unaparticipación "detrás del escenario." En unesfuerzo por superar estos prejuicios y directa-mente involucrar a las mujeres en la planifi-cación, el proyecto requirió que las mujeres

firmaran todos los contratos relacionados con elproyecto juntamente con sus esposos. Nohubiese sido aceptado por las comunidadesque las mujeres firmaran contratos por sucuenta, aunque las mujeres sean quienesextraen el 89% del agua utilizada por lasfamilias. El proyecto también se centró en mejo-rar las prácticas de higiene para acarrear yalmacenar el agua. Aunque las prácticas dehigiene de los beneficiarios mejoraron, el 45%de ellos sigue usando un recipiente sucio(cuadro 2.13). El estudio de 1995 demuestra,sin embargo, que los beneficiarios del proyectoalmacenan una cantidad mucho menor de aguaporque no tienen necesidad de caminar tanlejos para traerla. Se espera que esta mejoraayude a evitar la contaminación del aguaextraída y lleve a obtener beneficios en la salud.

El análisis de la calidad del agua justifica laaplicación de cloro a las fuentes de agua paraprevenir la contaminación (cuadro 2.14).

23

¿Jíii ii&íiSíí íÉ: ^Resumen de fuentes y usos del agua

Sistemade agua

Vertiente nomejorada no mejorado

Beber y cocinar

Higiene y baño

Construcción

Riego (jardines)

Riego (invernaderos)

Riego (campos)

Ganado

99

92

46

13

4

0.2

8

0

6

22

9

0.2

29

60

0.6

1

4

3

0

6

8

0

0

6

1

0.4

1

3

0

0

20

67

94

23

15

0.2

0.4

2

7

1

40

7

Aunque todas las comunidades recibieroncapacitación para aplicar cloro disponible anivel local, pocos lo hicieron así, debido a queno estaban convencidos de la necesidad. Elestudio de 1995 encontró contaminación bac-terial en un pequeño número de puntos deagua, con el mismo nivel de contaminacióntanto en bombas manuales como en sistemasde suministro de agua.

Resultados de la estrategia. El proyectoclaramente satisfizo la demanda: las substan-ciales contribuciones de la comunidad al costoreflejan la necesidad por los servicios.Además, solamente las comunidades quedeseaban mejorar sus sistemas de suministrode agua recurrieron al proyecto. El proyectoYacupaj sirvió aproximadamente a un tercio delas 115.000 personas elegibles para partici-par. Los estudios descubrieron que el 85% delas comunidades que no participaron, sabíandel proyecto Yacupaj, pero no consideraron elagua y el saneamiento como una prioridad.Estas comunidades informaron que su fuente deagua estaba demasiado lejos como para queel proyecto les proporcionara apoyo o queellos estaban satisfechos con los servicios conlos cuales ya contaban. Solamente el 7% de losencuestados dijeron que no construyeron unaletrina porque no podían hacer esos gastos.

El proyecto Yacupaj motivó al sector privadopara que proporcione bienes y servicios detipo comercial después de que concluyó. El

estudio de 1995 mostró que el 47% de lascomunidades habían ampliado sus sistemas desuministro de agua añadiendo nuevas conex-iones (un incremento del 7% con relación alaño anterior). Cinco tiendas en tres provinciascuentan con repuestos en existencia, y cuatrotiendas han adquirido nuevos repuestos direc-tamente del fabricante de la bomba manualYaku en el departamento de Cochabamba.

Las lecciones del proyecto piloto Yacupaj,resumidas abajo, proporcionan una base só-lida para el desarrollo de una política nacional.• ¿os beneficiarios pobres están dispuestos aseleccionar y a pagar por los servicios de aguay saneamiento. El proyecto Yacupaj demostróque inclusive las comunidades más pobresestán dispuestas a hacer una contribución subs-tancial a los costos de inversión. Las comu-nidades no siempre escogen la opción másbarata; tampoco ellas necesariamente elijenagua y saneamiento al mismo tiempo. Sinembargo, es difícil convencer al personal delproyecto y al gobierno que las comunidadespobres pueden seleccionar y pagar por losniveles de servicio deseados. Esto debe sersuperado por medio de la capacitación del per-sonal. El personal del proyecto debe basarsetotalmente en el concepto de que un proyectodebe ser guiado por la demanda.

24

Recipiente limpio Recipiente sucio

Beneficiarios

No beneficiarios

463

242

55

34

45

66

Cuadro 2.14

Tipo de agua analizada

Sistemas de suministrode agua

Bueno

Aceptable

No aceptable

Bombas Manuales

Buenas

Aceptables

No aceptable

Número

12

34

10

29

29

11

Suma dePorcentaje E. Coli pordel total 100 mi

21

61

18

42

42

16

0

1-9

10-50

0

1-9

10-99

Suma total decoliformespor 100 mi pH

0

1-12

13-63

0

1-15

16-99

6.8-7.4

6.2-7.7

7.8-8.2

6.8-7.4

6.2-7.7

7.8-8.2

Unidadneta de

turbiedad Sabor

<5

<5

>5

<5

<5

>5

Ninguno

Ninguno

Ninguno

Ninguno

Ninguno

Ninguno

- . ' ' • ' " ' ' ' • : ' • " • '"":"" ' < • . * . . . . . • . . ' . . :

Nota: De acuerdo a los niveles de la Organización Mundial de la Salud. : !

• Debe haber incentivos y medidas de controlpara reducir el costo de inversión. Debido aque la mayoría de las inversiones en agua ysaneamiento en el área rural en Bolivia estánaltamente subsidiadas, los beneficiarios nocontribuyen a la mayoría de los costos, y unapolítica financiera únicamente basada en cos-tos compartidos no proporciona un incentivopara reducir los costos. El proyecto Yacupajobtuvo altos niveles de contribución comunal ydemostró que los costos pueden ser reducidosmediante el uso de tecnologías de bajo costo,diseños técnicos estandarizados, procedi-mientos simplificados de preparación deproyectos, y controles estrictos. Ya que estasmedidas involucran administración adicional ycostos de supervisión, pueden ser demasiadocaras para ser aplicadas en un programanacional.• El componente social debe ser simple y nodebe ensombrecer los objetivos del proyecto.Con frecuencia era difícil mantener un equili-

brio entre la aplicación de metodologíasparticipativas y la implementación eficiente delproyecto. El proyecto debe establecer clara-mente los objetivos de su componente social: laparticipación comunal, la participación de lamujer, la capacitación para la operación ymantenimiento, y la educación higiénicadeben ser un medio para lograr los objetivosespecíficos del proyecto, y no constituir fines ensi.• ¿os proyectos deben ser agrupados con el finde aumentar la eficiencia. Las comunidadesrurales dispersas en Bolivia requieren que losproyectos sean agrupados para aumentar laeficiencia y lograr economías de escala. Agru-pando los proyectos se reduce el número deintermediarios y se simplifica la preparación,la evaluación, la adquisición y la imple-mentación. También se genera ímpetu ya quecomunidades nuevas ven el trabajo de losproyectos en las comunidades aledañas ypiden participar.

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• El apoyo institucional es esencial. La may-oría de los proyectos rurales de provisión deagua y saneamiento están dirigidos a ofrecerservicios administrados por la comunidad sinninguna intervención posterior del gobierno.Sin embargo, la experiencia Yacupaj nosenseña que las comunidades necesitan apoyotécnico e institucional a largo plazo. Las comu-nidades rara vez se hacen cargo del manten-imiento preventivo o supervisan la calidad delagua. Aunque el sector privado puede propor-cionar la técnica y repuestos, las comunidadescontinúan necesitando capacitación y asisten-cia técnica para resolver algunos problemas,especialmente cuando los miembros de loscomités para el agua se van la comunidad.Yacupaj demostró la necesidad de que los go-biernos locales desempeñen una función en losproyectos rurales de agua y saneamiento.• Vínculos institucionales a nivel nacional sonnecesarios con el fin de asegurar la posibilidad

de duplicación del proyecto piloto. El proyectopiloto debe compartir su experiencia de éxitosy fracasos. Aunque los talleres y seminariosregulares sobre importantes temas sectorialesson a menudo costosos y toman mucho tiempo,ellos son importantes para el desarrollo de unapolítica nacional.

El alcance del proyecto piloto debe ser limi-tado. El personal debe resistir la tentación desometer a prueba demasiados elementos. Si unproyecto piloto llega a ser demasiado complejo,no será duplicable. El personal de Yakupaj rein-ventó muchos aspectos del proyecto donde ellosdeberían haber usado metodologías probadas.En particular, desperdiciaron tiempo y recursosdiseñando un gran número de ejercicios dedesarrollo comunal. El desarrollo de la tec-nología también debería ser dejado para insti-tuciones mejor calificadas. El proyecto debeconcentrarse en unas cuantas actividades, biendefinidas y mensurables.

26

Parte 3: La Evoluciónde un Programa Nacional

En 1991, Bolivia inició una importantereestructuración institucional del sector deagua y saneamiento para mejorar el suministrode servicios a los pobres en las áreas rurales yurbanas. El gobierno declaró prioridadnacional al mejoramiento en cobertura deagua y saneamiento y reorganizó la estructurainstitucional del sector. La mayoría de las activi-dades relacionadas con la construcción, eldesarrollo de los recursos humanos y la admini-stración de servicios, que se encontraban pre-viamente bajo las Corporaciones de Aguas yla Dirección de Saneamiento Ambiental delMinisterio de Salud, fueron transferidas al sec-tor privado, a las comunidades locales y a lasONGs.

Como parte de estas reformas, el gobiernodelegó responsabilidad a la DirecciónNacional de Agua y Saneamiento (DINASBA),para dar prioridad a los proyectos de agua,alcantarillado y desechos sólidos a nivelnacional; preparar inversiones nacionales;coordinar programas regionales y locales;implementar políticas financieras gubernamen-tales; y promover el desarrollo institucional. Elgobierno también creó Unidades de Agua y

Saneamiento (UNASBA), responsables de laplanificación y asistencia técnica a nivel depar-tamental. Las UNASBA son parte de los gob-iernos departamentales que substituyeron a lasCorporaciones de Desarrollo Regional. Ellasprestarán asistencia a las municipalidades y alas comunidades locales en el diseño e imple-mentación de proyectos de inversión, y en laprovisión de apoyo a las organizacioneslocales en la operación y mantenimiento de losservicios de agua y saneamiento.

En 1992, el gobierno publicó el PlanNacional de Agua y Saneamiento 1992-2000como parte de la iniciativa "Agua para Todos"promovida por el Presidente de la República.Este plan estaba dirigido a mejorar la cober-tura del sector, dando prioridad por primeravez al área rural. Solicitó una inversión públicade US$769 millones en el período de ochoaños (aproximadamente US$100 millones alaño), de los cuales el 70% sería financiado porfuentes externas. Sin embargo, restriccionesinstitucionales y de recursos han hecho que seadifícil lograr estos objetivos.

En 1994, el gobierno lanzó un programa dereforma de segunda generación, aprobando la

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Ley de Participación Popular, mediante la cualse descentralizaban los recursos financieros yel poder político. La ley ha creado aproxi-madamente 300 nuevas municipalidades enlas áreas rurales y ha asignado estatus legal alas Organizaciones Territoriales de Base (OTB),que son grupos de base comunal organizadosde acuerdo a sus antecedentes sociales y a sucultura. Antes de la reforma, había solamente100 municipalidades en Bolivia, y estas notenían jurisdicción sobre las comunidadesrurales. La nueva ley asignó substancialesrecursos fiscales a las municipalidades y lesconfirió responsabilidad para la provisión deservicios de agua y saneamiento.

En Abril de 1993, el gobierno solicitó alBanco Mundial financiar un gran proyecto deagua y saneamiento para el área rural,Proyecto de Saneamiento Básico Rural (PRO-SABAR), para aumentar la cobertura sobre unabase sostenible. El proyecto tiene dos compo-nentes principales: un programa de infraestruc-tura de US$35,7 millones y un componente defortalecimiento institucional de US$8,3 mil-lones. La preparación del proyecto fue finan-ciada a través de tres préstamos del Serviciopara la Preparación de Proyectos quetotalizaron US$1,7 millones. El PNUD con-tribuyó con US$150.000 adicionales.

Las reformas de descentralización del go-bierno requieren que PROSABAR trabaje conel Fondo de Inversión Social de Bolivia. Estable-cido en 1990, el fondo se originó en el alta-mente exitoso Fondo Social de Emergencia,una agencia temporal destinada a crear opor-tunidades de trabajo. Por contraste, el Fondode Inversión Social se ha convertido en unainstitución permanente. Sirve como un interme-diario financiero que moviliza los recursos delos donantes y del gobierno y canaliza fondospara los proyectos ejecutados por una va-riedad de agencias públicas o privadas. Seespera que su alto grado de autonomía institu-cional dentro del Ministerio de la Presidenciaimpida la interferencia política en el procesode evaluación y aprobación.

El Fondo de Inversión Social no implementoproyectos, pero evalúa, financia y supervisa laspropuestas presentadas por las municipali-dades. Trabajando a través de las organiza-ciones existentes, es capaz de concentrarse en elrápido desembolso de fondos. Las agencias queproponen los proyectos absorben la mayor partede los costos de identificación de proyectos,organización de comunidades, y preparación ypresentación de propuestas.

La participación a largo plazo del Fondo deInversión Social en el sector de agua ysaneamiento ha estado acompañada degrandes inconvenientes. Su considerableautonomía ha llevado a una ineficiente coordi-nación con las autoridades del sector. Sus cos-tos administrativos son altos: 14% del costo deinversión y tiene una estructura de toma dedecisiones muy centralizada. Generalmente seson financiados los grandes proyectos.

Antes de que el gobierno iniciara elproyecto PROSABAR, DINASBA era institu-cionalmente débil y no asumió totalmente supapel en el sector. Las inversiones del gobiernoeran canalizadas principalmente a través delFondo de Inversión Social o de las corpora-ciones regionales de desarrollo. La ausencia deuna política sectorial tuvo severas consecuen-cias en el aumento de la cobertura y la sosteni-bilidad de las inversiones. La mayoría de lasinversiones en agua y saneamiento fueron reali-zadas por ONGs internacionales, por proyec-tos financiados bilateralmente y por otrasagencias de apoyo externo, con escasa coor-dinación del sector. El gobierno tuvo poca influ-encia sobre dónde o qué tipo de inversionesfueron realizadas. Además no existió una trans-ferencia formal de bienes a las comunidades,y tampoco un mecanismo de apoyo institu-cional para asegurar la sostenibilidad de lasinversiones. Por estas razones, el gobierno uti-lizó a PROSABAR para establecer reglas depolítica sectorial y para desarrollar la capaci-dad institucional a nivel regional, con el fin detrabajar más estrechamente con los gobiernosmunicipales y las comunidades.

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Más allá del proyecto piloto

La experiencia Yacupaj fijó el escenario paraPROSABAR. Primeramente, PROSABARadoptó la estrategia de Yacupaj de trabajar através de las instituciones existentes. Yacupajconfiaba en intermediarios para la promocióndel proyecto, la educación higiénica, la selec-ción de opciones técnicas, construcción, super-visión, seguimiento y evaluación, y trabajó congobiernos nacionales y regionales para for-talecer la capacidad local. Esta estrategia tam-bién llegó a ser un elemento importante dePROSABAR. El equipo de preparación delproyecto trabajó con dieciséis ONGs a nivelmunicipal y departamental, para completar lasactividades de preparación. Las actividadessiguieron un proceso participative, involu-crando a autoridades regionales y unidadeslocales de agua y saneamiento.

En segundo lugar, PROSABAR se basó en elenfoque Yacupaj de participación comunalpara asegurar la sostenibilidad del proyecto.Yacupaj había demostrado que los beneficia-rios debían estar activamente involucrados enlas decisiones que afectaban su bienestar ycontribuir substancialmente al proyecto. Elproyecto debía proporcionar información ade-cuada sobre opciones técnicas y costos, nive-les de servicio, e higiene, pero eran losbeneficiarios quienes debían tomar las deci-siones finales. Aunque PROSABAR no logró elmismo nivel de participación comunal de Yacu-paj, el enfoque seguía siendo el mismo.

En tercer lugar, muchos profesionales delsector capacitados por el proyecto Yacupaj hansido contratados por PROSABAR, incluyendodos de los cuatro ingenieros de Yacupaj. Todaslas asesoras sociales de PROSABAR tambiéntrabajaron con Yacupaj, y el personal decampo de Yacupaj continúa trabajando con lasONGs en las comunidades. Esta transferenciade personal ha contribuido al consenso del sec-tor y ha ayudado a crear un sentido depropiedad de las políticas entre el personal.

En cuarto lugar, Yacupaj demostró la impor-tancia de un diseño de proyecto adaptable y

los méritos de revisar las estrategias de imple-mentación. Particularmente, Yacupaj cambiósu política financiera para las letrinas variasveces y delineó su proceso social. El equipo depreparación de PROSABAR dependió delenfoque evolutivo desde el principio y buscóbasarse en la experiencia de otros. Yacupajtambién transfirió gradualmente la respon-sabilidad de la implementación a los interme-diarios. Durante el primer año, losintermediarios eran responsables del compo-nente social. En el segundo año, llegaron aestar involucrados con los componentes socialy técnico del proyecto, aunque ellos todavíacarecían de autonomía financiera. Al terceraño, se les confirió autoridad total para todoslos aspectos del proyecto. Cada intermediarioajustó la estrategia Yacupaj de acuerdo a susobjetivos institucionales particulares. Estaestrategia fue tan exitosa que el IPTK ahorarequiere de un arreglo compartido de costossimilar para todos sus proyectos.

Disposiciones Institucionales

El equipo de preparación de PROSABAR secentró en el establecimiento de disposicionesinstitucionales que promovieran eficiencia ysostenibilidad más grandes. La ampliación decobertura del proyecto Yacupaj a un nivelnacional exigía un nuevo conjunto de reglas.

Principios guía del diseño de proyectoAl desarrollar las reglas de PROSABAR, elequipo de preparación se basó en un conjuntode principios guía de diseño de proyecto. Losprincipios fueron desarrollados por la comu-nidad nórdica donante y presentados en la Con-ferencia Internacional de 1992 para el Agua yel Medio Ambiente en Dublin. Se han obtenidolos siguientes extractos de "Un Marco Institu-cional para Servicios Comunales de Provisión deAgua y Saneamiento," por Mike Garn.

El agua como un bien económico. La admi-nistración del agua como un bien económicorequiere la atención a los principios que deben

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guiar su distribución entre los usuarios. Estosprincipios deben ser considerados en las deci-siones acerca del uso de fondos públicos y pri-vados y la inversión en el área rural.

La administración del agua como un bieneconómico también exige que los proyectosproporcionen incentivos para el uso eficiente yefectivo de los servicios. El precio cobrado porlos servicios debe reflejar el valor económicodel agua para los usuarios, y el costo del sumi-nistro de servicios. En la práctica, el gobiernogeneralmente fija precios que no necesaria-mente corresponden al valor que los usuariosle asignan al servicio. Aquellos que definen laspolíticas deben establecer reglas para crearrelaciones más consistentes entre el valor, elprecio y el costo de los servicios. El objetivogeneral es crear inversiones en las cuales elvalor asignado a un servicio sea más grandeque el costo, y por lo tanto, un servicio por elcual la gente está dispuesta a pagar.

La política financiera de PROSABAR buscaasegurarse de que haya suficiente demandaeconómica por los proyectos en las comu-nidades, para hacerlos sostenibles. La exigen-cia de que las comunidades contribuyan a losproyectos y seleccionen sus propios niveles deservicio tiene el propósito de lograr esto.

Gestión al nivel apropiado más bajo. Lasdecisiones administrativas deben ser tomadasal nivel apropiado más bajo. En otras pala-bras, a un nivel que abarque pero que no vayamás allá del conjunto de exigencias que seabordan. Debido a que la demanda por los ser-vicios de provisión de agua y saneamientopara la comunidad es local, la responsabilidadde las decisiones administrativas acerca de losniveles de servicio, ubicación de los servicios,y la participación en los costos, deben tenertambién un carácter local. Las agencias guber-namentales de alto nivel deben establecerreglas institucionales, reglamentos y procesosque estimulen tales decisiones locales.

Este concepto está estrechamente vinculadoal de la participación de las partes interesadas.Los proyectos deben trabajar a través de las

instituciones existentes, desarrollando asocia-ciones con gobiernos regionales y nacionalesy usando a las ONGs y a otros intermediariospara planificar, ¡mplementar y supervisar lasactividades en las comunidades. Los proyectosdeben también estimular al sector privado aque desempeñen un papel. El proyecto se bene-ficiará con la experiencia de las personas dellugar y fortalecerá la capacidad nacional almismo tiempo. Esta estrategia ayuda a institu-cionalizar la política y los procedimientos yconduce a la sostenibilidad a largo plazo.

En PROSABAR, la principal responsabilidadpara la administración es de las comunidadesy de los gobiernos municipales. Las comu-nidades deben iniciar los proyectos y trabajarestrechamente con los gobiernos municipales,responsables de las inversiones para el agua ysaneamiento en el área rural.

Gestión del proyectoDebido a que PROSABAR está diseñado parafortalecer las instituciones del sector, DINASBAes la responsable de toda la gestión del proyecto(figura 3.1). Una pequeña unidad de proyectoen DINASBA, compuesta por un coordinador,un asesor social, un asesor técnico y un espe-cialista en supervisión y evaluación, supervigi-larán la implementación diaria de PROSABAR.

El Fondo de Inversión Social administra elcomponente de infraestructura del proyecto ylas UNASBA administran el componente insti-tucional. La descentralización de los compo-nentes institucionales en las UNASBA permitirágarantizar de que todas las inversiones esténacompañadas por un riguroso desarrollo comu-nal y un programa de capacitación. Tambiéndesarrollará la capacidad para el apoyo insti-tucional y el servicio de apoyo a nivel munici-pal y departamental. PROSABAR también seráresponsable del fortalecimiento de las capaci-dades y de la supervisión y evaluación del pro-greso total del proyecto y de los resultados.

Los arreglos para la gestión del proyectopermiten que las comunidades y municipali-dades tomen decisiones claves, asegurándose

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Figura 3.1 Diagrama de arreglos institucionales

Fondo de inversión social

Inversióntécnica

Inversiónsocial

ONGs intermediarias o contratistas

T

Coordinación

Ministerio de Desarrollo Humano

Secretario de Participación Popular

Unidad DINASBA PROSABAR

Gobiernos Departamentales

UNASBA

Municipalidades

Comunidades

que las inversiones respondan a la demandalocal. El proyecto también se centra en lasostenibilidad de las inversiones a largo plazo,encarando las necesidades de asistencia téc-nica y apoyo institucional de la comunidad yde la municipalidad. La eficiencia se logra através del proceso de licitación pública y de laparticipación del sector privado.

Implementation del proyectoLos procedimientos de implementación hansido diseñados para garantizar que elproyecto responda a la demanda en el más altogrado posible. Las comunidades, los gobiernosmunicipales y los gobiernos departamentalesestán involucrados en todas las fases y las deci-siones son tomadas al nivel apropiado másbajo.

Campañas publicitarias se utilizan parapromover el proyecto y sus reglas. Las comu-nidades que están totalmente informadas de laspolíticas del proyecto solicitan participar através de su gobierno local. Las municipali-

dades co-auspiciarán las solicitudes de lascomunidades e incluirán los proyectos en susplanes operativos municipales anuales. Deacuerdo a la Ley de Participación Popular,estos planes requieren la aprobación del go-bierno departamental y nacional. Los planesserán remitidos a las UNASBA, las cuales con-tratarán intermediarios para realizar el trabajode preinversión. Las comunidades recibiránapoyo en organización, formación de comitéspara el agua, y selección del nivel de servicio.Las relaciones comunidad-municipalidad tam-bién serán fortalecidas y se llegarán a acuer-dos sobre las modalidades de financiamiento.Los intermediarios producirán diseños de inge-niería, propuestas para intervencionessociales, capacitación, y estimaciones decosto. Las UNASBA verificarán que se siga unproceso participative y que las opciones de ser-vicio reflejen la demanda de la comunidad.

A nivel comunal, PROSABAR separará loscomponentes sociales y de infraestructura delproyecto, durante el proceso de licitación y

31

Figura 3.2 Disposiciones contrayentes para la adquisición

Fase I Preconstrucción

Componente social

Fase II Construcción Fase III Postconstrucción

Componente social Componente socialContrato con UNASBA

Diseño técnicoContrato con UNASBA

Componente de la infraestructuraContrato con el Fondo de Inversión SocialFondo de Inversión

Supervisión de la construcciónContrato con el Fondo de Inversión Social

firmará contratos separadamente con ONGs yfirmas constructoras antes, durante, y despuésde la construcción (figura 3.2).

El Fondo de Inversión Social evaluará, con-tratará y supervisará las inversiones eninfraestructura. Una vez que los subproyectossean aprobados, el gobierno municipal seráresponsable de pagar las contribuciones comu-nales y municipales a la cuenta del Fondo deInversión Social como prerequisite para el pro-ceso de licitación. UNASBA contratará un inter-mediario responsable del apoyo continuo a lacomunidad, capacitación en administración,operación y mantenimiento, y educación am-biental e higiene.

En el proyecto Yacupaj, los intermediariosfueron seleccionados sobre la base de su expe-riencia en una región, y los contratos fueron amenudo negociados sobre una base no com-petitiva. PROSABAR tiene el objetivo de aumen-tar la competencia creando paquetes delicitación para un número más grande de comu-nidades y así lograr ahorros a través deeconomías de escala. Un intermediario grandepodría recibir el contrato para el componentesocial de todo un departamento y subcontratarla implementación con agencias máspequeñas. Además, debido a que PROSABARinvolucra algunas inversiones que son consi-derablemente más grandes que las de Yacupaj,el proyecto exije los recursos y experiencia téc-nica de firmas constructoras especializadas.

El diseño original de PROSABAR incluía dosprocesos de licitación: el componente de cons-

trucción fue contratado por el Fondo de Inver-sión Social, y todas las otras actividades fueroncontratadas por las UNASBA. Esta política fuemás tarde cambiada debido a que el Fondo deInversión Social quiso separar la construcciónde la supervisión de la construcción. El com-ponente social fue también dividido en dospartes (preinversión e implementación) paraacomodar los procesos formales del Fondo deInversión Social a la evaluación y licitación.

La separación de los componentes técnico ysocial de PROSABAR conlleva el riesgo de tra-bajar con dos intermediarios por lo menos,haciendo que sea más complejo que elproyecto piloto. Puede estimular proyectos téc-nicamente más complejos que atraigan agrandes firmas constructoras. También limitalas oportunidades para que las comunidadesconstruyan sus proyectos ellos mismos y puedellevar a una falta de coordinación entre los pro-cesos sociales y técnicos.

Durante la preparación del proyecto,PROSABAR se centró en el desarrollo de unconjunto coherente de reglas que definieran lapolítica financiera, el criterio de elegibilidad ylos niveles de servicio, que hicieran que elproyecto respondiera a la demanda.

Política financieraEl objetivo de PROSABAR es suministrar servi-cios sostenibles de agua y saneamiento al má-

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ximo número de personas. Este objetivo tienevarias implicaciones en la política financieradel proyecto:• Una fuerte contribución comunal en efectivoy en especies es esencial para dar un sentido depropiedad, ya que es más posible que las comu-nidades mantengan y reparen sistemas que ellosmismos han seleccionado y construido.• La contribución de las municipalidades estambién esencial para la sostenibilidad delproyecto porque les proporciona responsabili-dad parcial y apoya a la Ley de ParticipaciónPopular del gobierno.• Las contribuciones de las municipalidades yde las comunidades permiten que el gobiernoextienda los recursos sobre un mayor númerode personas.• Para alcanzar al máximo número de per-sonas, el proyecto debe establecer un límitesubsidiario per capita de la inversión del go-bierno.

Durante la preparación, el equipo dePROSABAR preguntó a las ONGs y a otrasagencias sectoriales acerca de sus experien-cias en la recuperación de costos y la voluntadde pagar de la comunidad. La encuesta revelóuna amplia variedad de políticas financieras.El Fondo de Inversión Social exigía la más bajacontribución comunal de los encuestados—20% del costo de inversión—y raramenteimpuso la política. La mayoría de los proyectosexigían contribuciones porcentuales al costo deinversión y una contribución en especies deaproximadamente 20% a 25%.

Las municipalidades estaban también com-prometidas con el desarrollo de la políticafinanciera. La Ley de Participación Popular, alotorgar a las municipalidades substancialesnuevos recursos y la responsabilidad de lasinversiones sectoriales en agua y saneamiento,habían subrayado la necesidad de fomentar larelación entre comunidades y municipalidades.

Puesto que un límite subsidiario constituye elmejor incentivo para que las comunidadeshagan sus elecciones y bajen los costos, el

equipo de preparación de PROSABAR pusoénfasis en definir el subsidio gubernamentalcomo un monto de dinero fijo, sin importar elnivel de servicio escogido. Se exigiría que lascomunidades contribuyeran con una parte delcosto de inversión hasta el límite, y que paguencostos totales por sobre el mismo.

El personal de PROSABAR se fijó en losprecedentes para ayudara determinar el topesubsidiario. El proyecto Yac upa ¡ tenía un costode inversión total per capita de US$46, de loscuales, un alto porcentaje se destinó desar-rollo comunal. Los costos per capita deinfraestructura fueron de US$12 a 20. En elotro extremo, la mayoría de las ONGs y lasagencias gubernamentales, incluyendo elFondo de Inversión Social, históricamente hanaceptado costos de inversión per capita dehasta US$100 a 120.

Primer conjunto de reglas: Probando lasreglas. Primeramente, los límites per capitafueron fijados en US$40 para los proyectosque benefician a menos de 250 personas, y enUS$80 para los proyectos más grandes. Estosmáximos correspondían a los subsidios delgobierno de US$26 y US$52. Estos fueron fija-dos sobre la base de análisis y debates con losprincipales participantes sectoriales, talescomo CARE, UNICEF, el Fondo de InversiónSocial, y las UNASBA departamentales. Ellímite estaba destinado a servir como basepara una política financiera preliminar y a serrevisado en una fecha posterior (cuadro 3.1).

Inicialmente se supuso que las comunidadesmás pequeñas recibirían niveles de serviciomás bajos (bombas manuales y piletas) que lascomunidades grandes. Sin embargo, esto fuecontra el principio básico de que las comu-nidades deben ser capaces de elegir sus nive-les de servicio. La política financiera originaltambién suponía que el grueso de las contribu-ciones comunales sería en especies.

En agosto de 1994, 16 ONGs fueron con-tratadas para preparar propuestas para loscomponentes sociales y de inversión dePROSABAR. Se entregaron aproximadamente

33

Cuadro 3^. Política fiiianciera según el primer conjunto de reglas (techo subsidiario de40 tiara las comunidades con tríenos de 250 personas; US$80 para las ^

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con más de 250 personas)"í**1.1 A i :Sfi,,.i.:.fciSi'*: íí" wi. i... ,.í::..;íSí.í:ííí:$íiS;:£*; "Si" '-i .-i.v.i.Sísíiííi ííí**?:*1!-?*-*:'

Contribución de los participantes en el costo del proyecto

PROSABAR 65% sobre el máximo

Municipalidades 10%

Comunidad 25% más 100% sobre el máximo

300 propuestas. Sin embargo, se encontró queéstas estaban sobredi señadas y eran muy cos-tosas, por las siguientes razones:• Las ONGs ignoraban los límites de costoporque no creían que se les impondría estrictocumplimiento.• Puesto que las ONGs habían sido con-tratadas en el entendido implícito que imple-mentarían sus propuestas y recibirían unporcentaje del costo, tenían un fuerte incentivono solamente para sobrediseñar el proyecto,sino que también para aumentar los costos uni-tarios.• Las ONGs no1 comunicaron la políticafinanciera a las comunidades de manera ade-cuada. En consecuencia, éstas no pudieron ele-gir las opciones técnicas basadas en los costos.• Las comunidades no valoraban sus con-tribuciones en especie y por lo tanto eligieronopciones más caras sin comprender totalmentelo que implicaba su costo.

Segundo conjunto de reglas: Las reglasrecomendadas. Enfrentados a esta situación, elequipo de preparación realizó un estudio enenero de 1995 para hacer recomendacionespara una nueva política financiera y establecerun techo subsidiario único. Un equipo de inge-nieros y analistas financieros realizó un estudiode campo para determinar hasta qué grado losproyectos propuestos hablan sido sobredise-ñados por las ONGs. Este estudio examinó 40propuestas, revisó los estimados de costo, y cal-culó un coeficiente de sobrevaluación paracada ONG igual al cálculo inicial dividido porel estimado revisado (cuadro 3.2). Pronto llegóa estar claro que a falta de estándares técnicos

nacionales, las agencias habían adoptado suspropios parámetros técnicos para el diseño ycosto del proyecto. Estos incluían las proyec-ciones de tasa de crecimiento de la población,tasas de consumo de agua per capita, y fac-tores de horas de mayor consumo y caudaldiarios. El equipo de preparación, luego,aplicó el coeficiente para cada ONG a todoslos proyectos para determinar el cálculo decosto revisado. El equipo descubrió que el 70%de los proyectos tenían un costo per capita demenos de US$71.

El equipo de preparación decidió quePROSABAR debía aspirar a un alcance del70%. Esta meta era ambiciosa, considerandoel nivel de cobertura del 24% actual en el árearural. El límite de inversión fue fijado en US$71per capita, lo cual llevó a un subsidio máximopor parte del gobierno central de US$50(US$71 per capita x 70% de nivel de subsidio).

En vista de que el Fondo de Inversión Socialse opuso a hacer que los contratistas asumieranel riesgo de las contribuciones comunales enespecies, el equipo de preparación delproyecto decidió que la municipalidad debíagarantizar la contribución comunal en efectivoy luego negociar la recuperación del costo conla comunidad. Esta disposición estaba desti-nada también a fortalecer el vínculo entre lasmunicipalidades y las comunidades.

Tres posibles opciones permitirían que lamunicipalidad recupere la contribución de lacomunidad. La primera es un plan de créditosimple en el cual la comunidad realiza un pagoinicial del 5% y paga el resto en un período detiempo. En la segunda opción el contratistacontrata a los miembros de la comunidad como

34

lio de sobrevaluación para las propuestas por departamerDepartamento

Chuquisaca

Coeficiente de sobrevaluación

20

Cochabamba 24

La Paz 27

Potos!

mano de obra barata, y los miembros de lacomunidad usan sus ganancias para pagar ala municipalidad. La tercera opción permiteque las comunidades construyan sus serviciosellos mismos, en casos en los que el contratistao la ONG esté de acuerdo en tomar el riesgode la obra comunal. En todos los casos, lacomunidad debe realizar una contribuciónantes de beneficiarse con el proyecto.

Se entregaron a las ONGs las nuevas reglasfinancieras y los parámetros del diseño técnicoy se les pidió que reformularan los proyectos.Ellos también volvieron a las comunidades paranegociar la nueva política y para dejar clara-mente establecido que se exigiría estrictamentecumplir con las contribuciones. Entonces se reali-zó un detallado análisis financiero del resultadode la preinversión de PROSABAR, basado endatos de aproximadamente 200 proyectosreformulados. Este análisis definió la políticafinanciera finalmente recomendada al gobiernoy apoyada por el Banco (cuadro 3.3).

La política financiera fue efectiva en la reduc-ción de los costos (cuadro 3.4). En Chuquisacay La Paz, los costos per capita de los proyectosrevisados bajaron de aproximadamenteUS$ 100 al techo per capita de US$71, lo cualpermitió a estos departamentos beneficiarsecon el máximo subsidio disponible. Por el con-trario, el departamento de Potosí aumentó suscostos per capita de US$41 a US$49 parabeneficiarse con el mayor subsidio.

Tercer conjunto de reglas: Consenso. Elrecientemente designado oficial de proyecto dePROSABAR reconoció que la falta de unapolítica sectorial fue un tema importante yalentó al gobierno a establecer una política sec-

torial nacional basada en el segundo conjuntode reglas. El Fondo de Inversión Social aceptólas reglas de PROSABAR en junio de 1995,cuando oficialmente se efectuaron cambios y yano daba cuenta al Secretario de InversiónSocial, sino al Ministro de la Presidencia. Comoresultado de esto, PROSABAR repentinamentetuvo que trabajar con dos ministerios separa-dos. A estas alturas, el Fondo de InversiónSocial solicitó otra revisión de la políticafinanciera y decidió pedir un aumento del sub-sidio a US$70 per capita para proyectos deagua porque creía que los costos dePROSABAR eran demasiado bajos. Todos losproyectos previos del Fondo de Inversión Socialhabían sido más grandes, y más caros y habíanutilizado alta tecnología. Un análisis de costosdemostró que el 70% de los proyectos sin unapolítica de pago de excedentes al subsidiohabía costado hasta US$100 per capita.

El tercer conjunto de reglas fijó las cuotasmáximas de subsidio en US$70 per capitapara los proyectos de agua, US$65 per capitapara los proyectos de saneamiento, y US$65para letrinas (cuadro 3.5). El gobierno final-mente adoptó este tercer conjunto de reglascomo la política financiera para todas lasinversiones de suministro de agua ysaneamiento en el área rural de Bolivia.Aunque los costos per capita eran más altosque los recomendados por el Banco, la aus-teridad impuesta en el desarrollo y análisis dela política financiera ha tenido un importanteefecto en el sector. El gobierno nacional notomará más la responsabilidad de proyectosmuy costosos. Esta fue también la primera vezque el gobierno encaró los costos administra-

35

ro según el segundo conjunto de reglasUS$50 per capita)Participante

PROSABAR

Contribución hasta el techo Contribución por encima del techo

70% 0%

Municipalidades 10% más 15% recuperadode la comunidad

0%

Comunidad 5% de pago inicial más 15%reembolsado a la municipalidad

100%

Cuadro 3.4 Reducción en costos de proyecto per capita según el segundo conjunto de reglas11 rflíii**^*^"™*; %i¡vS;íír-5i:i:::£:':sí : •'M^'^f^:''^['^'^&^'^^^'^.^'^^:'í:':í * S:«'Sví*:í':C^ .&£'i'»#J *í*-?. ít ?«&*£ 'áí' í SSííis»fí ."••sí!1.; .''. .•ii."? '''®"-* -SsSíi'íwís yvvi: fíi.S' íK" friSíiSíSWí "¿'..'.ígíííí í;&^íl: OM«s;%; * .¿a ísí íj* S^^S.ÍK.ÍÍÍÍ %:;év™ £•£ v. .s^BííS'1^ j

Departamento

La Paz

Chuquisaca

Cochabamba

Potosí

Promedio

Primer conjunto de reglas

107

99

63

41

68

Segundo conjunto de reglas

70

72

54

49

62

Cambio de porcentaje

-34

-28

-14

42

-8

Cuadro 3.5 Política financiera según el tercer conjunto de reglas (techo subsid..,... .*»*. -:- • • £ * ".iiiK.vK'i*]1' -*, .M ÍÍ**::*:"''*": ' :j. ^WiS-':''™'™1'' • i-' 5,,.-í;:.:.f KK**1111!:1'11*!!: ..Swi.ii.j»:™11'*:-: . :-S,,.:,r;i!::.;;».*F i . ...¿.¡.iiifia''' "' .- ....ííiífí'rtíí' •», ™.: -¡ifj.'.::™1':»11 if. :Í. KÍ|Í;ÍI;IÍ:IV v.... ;íí::;:»:íííí;-íí::&,. «•'...¿iií fft1'1 íí », ji;.;. jK iwííí'l'." : i-:íií'-í'i:i:íi:i V" '• '"""'

US$70 per capita para proyectos en agua, US$65 per capita para saheamiKSí;: ;'«'i;i' ....á.íí[SÍ:%" í::1.;:;.,,.;;..: ;.:.**1 ""»• .;*.•• %..:íí»Í;; I;-1'í'.: .;,í:.:.S'ííí'S' • '.i '.:.í.Jíí:í*;'Kí-;--: '...f-• ,::;ií.i.8f:*O';.S:.:íí:íí;íl'™í'" ,;.áí:''K:Si;i;:'4i. í.::.,Sí:Sí :íí]';'' : •.íi.ííSSm11 Sí í ;.*Si»í>';ívl *:.';Í5íí:S;íSi;; i1'':™ .íi. íí.í í'' .'.í.:... mí KriS"1!

US$65 per capita para letrinas)

Participante

PROSABAR

Contribución hasta el techo

70%

Contribución por encima del techo

0%

Municipalidades 10% más 15% recuperadode la comunidad

0%

Comunidad 5% de pago inicial más 15%reembolsado a la municipalidad

100%

tivos y de inversión de una manera total. Seanticipa que estas reglas serán ajustadasdurante el proceso de revisión anual, y selogrará una reducción de los límites subsidia-rios mediante la eficiencia incrementada, loscostos más bajos, y la información mejorada.

Criterios de elegibilidadPROSABAR estableció criterios de elegibilidadpara mantener la equidad y transparencia,responder a la demanda y aumentar la efi-ciencia, agrupando los proyectos por región.Los criterios fueron diseñados para garantizarque todas las partes interesadas, incluyendolas comunidades, municipalidades y gobiernos

departamentales, se encuentren totalmenteconsagradas al proyecto (cuadro 3.6).

La inversión para el primer año de la imple-mentación del proyecto tendrá lugar en muni-cipalidades específicas en Potosí, Chuquisaca,La Paz y Cochabamba. Estos departamentos ymunicipalidades fueron escogidos basándoseen una población rural sin servicio y un interésen el proyecto demostrado por el gobiernodepartamental. El proyecto se centrará en lascomunidades de la región del Altiplanodurante el primer año, con el fin de aplicar laslecciones del proyecto Yacupaj.

Después del primer año de inversión, todaslas comunidades serán elegibles para el finan-

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Participante

Comunidades

Beneficiario o criterio del subproyecto

La población total está por debajo de 5.000.La comunidad ha pedido a la municipalidad incluir el proyecto en su plan operativomunicipal.La comunidad ha elegido la tecnología y el nivel de servicio y está totalmenteconsciente de lo que implica el costo y de sus contribuciones financieras.La comunidad está dispuesta a contribuir por lo menos con el 20 por ciento del costopor debajo del techo y con el 100 por ciento del costo por encima del limite.Los líderes comunales y las autoridades municipales han establecido un acuerdo conrespecto a la implementación, contribuciones financieras, y la responsabilidad porla operación y mantenimiento.

Municipalidades La municipalidad ha propuesto un lote de subproyectos solicitado por al menos diezcomunidades a la UNASBA.Los subproyectos han sido incluidos en el plan operativo anual de la municipalidadsiguiendo el proceso parficípativo.La municipalidad está de acuerdo a contribuir con al menos 10 por ciento del costoen efectivo y en garantizar 15% del pago incial de la contribución comunal.La municipalidad se compromete a apoyar la sostenibilidad de la inversión a nivelcomunal.

Deparlamentos El departamento ha organizado su UNASBA y ha designado la cantidad mínima depersonal requerida para administrar PROSABAR.El departamento firma un acuerdo con DINASBA y el Fondo de Inversión Social para la¡mplementaáón del proyecto.El departamento compromete por lo menos US$100.000 de su presupuesto anualpara financiar las preinversiones.

Subproyecto El subproyecto sigue el proceso participative establecido por la Ley de ParticipaciónPopular.El subproyecto refleja los deseos de la comunidad y la voluntad de pagar.El subproyecto es acompañado por capacitación comunal y un proceso educativo.El subproyecto sigue el manual de diseño de DINASBA para proyectos rurales de aguay saneamiento.

ciamiento y serán responsables de consolidarlas exigencias de la comunidad. Además,cualquier departamento será elegible para elfinanciamiento si su gobierno departamentalcorrespondiente demuestra un compromiso conel proyecto.

Niveles de servicioEl proyecto Yacupaj demostró que un proyectoefectivo requiere que el gobierno desarrollegulas técnicas, con el fin de garantizar la cali-dad e impedir el diseño de normas demasiadoambiciosas. Debido a que PROSABAR servirá auna población más grande y más diversa queYacupaj, ofrecerá una selección más amplia deopciones técnicas y niveles de servicio corres-pondientes (cuadro 3.7). Las comunidades selec-cionan los niveles de servicio sobre la base de

criterios tales como la densidad de la población,voluntad de pagar, calidad y cantidad de lafuente de agua, distancia a la fuente, uso delagua, y fuentes de agua alternativas. Todas lasopciones reciben el mismo subsidio del gob-ierno, de tal manera que los niveles más altos deservicio requerirán contribuciones más grandesde la comunidad. Los niveles de servicio parasaneamiento están estrechamente relacionadoscon los niveles de servicio para el suministro deagua (cuadro 3.8). Se ofrecerá letrinas conarrastre de agua y letrinas de pozo a todas lascomunidades, pero los sistemas de alcantaril-lado simplificado serán ofrecidos solamente a lascomunidades más grandes. Los niveles de servi-cio esbozados abajo fueron determinados porlos ingenieros del sector, y pueden no ser lospreferidos por las comunidades.

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Número ResponsabilidadOpción Densidad detécnica la población

Suministro de aguapor cañeríaSistema de alimentación porgravedad

Sistema alimentadopor bomba

Protección de vertiente conpiletas multifamiliares

Suministro de aguasin cañeríasBombas manuales conpozos vacantes


Agua de lluvia

Concentrada

Semidispersa

Dispersa

Concentrado

Semidisperso

Semidispersa/dispersa

Semidispersa

Dispersa

Semidispersa

Dispersa

Nivel de servicio

• Conexión domiciliariacon o sin medidor oregulador de agua

• Pileta multifamiliar

• Conexión domiciliariacon o sin medidor

• Pileta multifamiliar• Combinación de

conexión domiciliariay pileta

• Piletas multifamiliares

• Conexión domiciliariacon medidor oregulador de agua

• Conexión domiciliariacon medidor oregulador de agua

• Piletas multifamiliares

• Multifamiliar• Familiar

• Multifamiliar• Familiar

• Familiar• Comunal

• Familiar

de personas Propiedadservidas del sistema

2.000-5.000

500-2.000

0-500

2.000-5.000

500-2.0000-500

5-25

5-25

5-25

No definido

No definido

Gobiernomunicipal

Gobiernomunicipal

Gobiernomunicipal

Gobiernomunicipal

Gobiernomunicipal

Comunalo familiar

Comunalo familiar

Comunalo familiar

Comunalo familiar

Comunalo familiar

de operación ymantenimiento

• ^^^^^^^^^^^^^^ • ^^ •B

Gobierno municipalo delegada

Comunidad

Comunidad

Gobierno municipalo delegada

Comunidad

Comunal o familiar

Comunal o familiar

Comunal o familiar

Comunal o familiar

Comunal o familiar

Las reglas y procesos para PROSABAR estánorientados a tratar el agua como un bieneconómico, creando incentivos para que lascomunidades elijan opciones por las cualesestén dispuestas a pagar y para que las insti-tuciones entreguen servicios sostenibles deuna manera eficiente. La sostenibilidad seamplía posteriormente desarrollando la

capacidad para la entrega de servicios y laoperación y mantenimiento; determinandoresponsabilidades claras sobre la propiedadde los bienes; y considerando opciones derecuperación de costos para la substitución dela inversión.

Fortalecimiento de las capacidadesLas instituciones en todos los niveles se benefi-ciarán con el fortalecimiento de las capaci-dades a través de PROSABAR.

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Opción técnicaDensidad de Nivel dela población servicio

Número depersonasservidas

Serviciode aguarequerido

ResponsabilidadPropiedad de operación ydel sistema mantenimiento

Sistema convencionalde alcantarillado

Sistema dealcantarillado dediámetro reducido

Letrina con arrastrede agua

Letrina mejorada depozo ventilado

Concentrada

Concentrada

Concentrada

Semidispersa

Dispersa

Concentrada

Semidispersa

Dispersa

Conexióndomiciliaria


Familiar

Familiar

Familiar

Familiar

Familiar

Familiar

Másde 1 .000

Másde 1 .000

2-0

2-10



Conexióndomiciliaria oconexióndomiciliaría depileta

Piletas o bomba

Gobiernomunicipal

Gobiernomunicipal

Familiar

Familiar

Gobiernomunicipalo delegada

Gobiernomunicipalo delegada

Familiar

Familiar

Instituciones gubernamentales. Los planifi-cadores y las personas responsables de adop-tar decisiones de DINASBA serán capacitadasen análisis de problemas del sector, solución deproblemas, formulación de políticas, y desa-rrollo de estrategias. Se promoverá una con-ciencia más profunda del importante papelcrítico de la mujer y se iniciará el diálogo anivel local. El personal de las UNASBA, losgobiernos municipales y PROSABAR apren-derán sobre temas de participación comunal,metodologías participativas, comunicación, ytécnicas de educación de adultos.

A pesar de que los gobiernos municipalesrecibirán una cantidad inicial de capacitaciónpor parte del intermediario contratado, sobreadministración de servicios, operación y man-tenimiento, como parte del programa de inver-sión, se establecerán vínculos a largo plazo conla UNASBA para garantizar la sostenibilidad.Las UNASBA, por lo tanto, proporcionaránapoyo a largo plazo a los gobiernos munici-pales en la fijación de tarifas, control de calidaddel agua, supervisión de sistemas, planificación

y financiamiento de la reposición, y propor-cionarán capacitación y asistencia técnica enadministración, operación y mantenimiento.

Comunidades. La mayoría del fortale-cimiento de las capacidades a nivel comunalfinanciará actividades para garantizar lacalidad, sostenibilidad y uso efectivo de lainfraestructura. Las organizaciones intermedia-rias serán contratadas por las UNASBA paraayudar a las comunidades a:• asegurar la participación de todos los miem-bros de la comunidad en el proyecto,• seleccionar el nivel de servicio deseado,• recoger datos socioeconómicos y de recur-sos hídricos para la línea de base,• desarrollar un plan de financiamiento parael capital y costos recurrentes,• organizar el comité de agua,• hacerse cargo de la higiene y de la edu-cación ambiental,• asistir y supervisar a los contratistas durantela construcción,• capacitar a los operadores comunales enoperación y control de calidad del agua,

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• garantizar vínculos entre la comunidad y elgobierno municipal.

Estas actividades requieren intervencionesen las comunidades antes, durante y despuésde la construcción del sistema, y exigen elestablecimiento de responsabilidad y con-fianza entre la comunidad y el intermediario.

Operadores de sistemas hídrkos. Aunque lamayoría de los proyectos rurales de suministrode agua en Bolivia capacitan a los comités deagua comunales y a los administradores de sis-temas, en simples tareas de operación y man-tenimiento, esto se realiza generalmente através de cursos intensivos cortos implementa-dos durante la construcción. PROSABAR imple-mentará un programa de certificación deoperador, a nivel comunal, para garantizarque aquellas personas que estén recibiendocapacitación hayan desarrollado las destrezasrequeridas para realizar sus tareas.

Propiedad de los bienes y operación ymantenimiento

De acuerdo con la Ley de Participación Popu-lar, PROSABAR transferirá la propiedad de losbienes a las municipalidades en dos etapas.Primeramente, la UNASBA y el Fondo de Inver-sión Social provisionalmente traspasan lasobras terminadas a la municipalidad. La trans-ferencia definitiva se lleva a cabo una vez queel período de garantía de seis meses ha expi-rado, y el intermediario recibe entonces el pagodel último 10% del costo contratado. El inter-mediario social continuará capacitando a lacomunidad y a la municipalidad en operacióny mantenimiento de sistemas durante el períodode garantía. También verificará la calidad delas obras y garantizará que estas se encuentrenregistradas en el catastro municipal, de tal ma-nera que la municipalidad tenga un registro detodos los sistemas de suministro de agua ysaneamiento en su jurisdicción.

La municipalidad delegará su obligación deadministrar, operar y mantener la infraestruc-tura básica, ya sea a la comunidad o a una ter-

cera parte (tal como una autoridad en aguas,privada o municipal). Cada comunidad o ter-cera parte es responsable de los trabajos. Seespera que el comité comunal de operación ymantenimiento presente informes regulares desupervisión y seguimiento a la municipalidad.La responsabilidad por las bombas manuales yletrinas será delegada a familias individuales.Las UNASBA realizarán un seguimiento a largoplazo.

Aunque las reglas del proyecto proporcionan elmarco para todas las actividades, el proyectodebe permitir que lecciones de las primerasfases puedan ser utilizadas en las fases poste-riores. Este diseño de proyecto adaptable, elcual requiere revisión continua y modificación,es esencial para el éxito a largo plazo delproyecto. El proyecto incluye los siguientes ele-mentos para garantizar la adaptabilidad:• Diseño flexible. El proyecto permite ajustesa las reglas sobre política financiera, criteriosde elegibilidad y opciones tecnológicas.• Propiedad de las políticas de proyecto. Elproyecto está empleando un enfoque partici-pative, para garantizar que las principalespartes interesadas adquieran un sentido depropiedad. Es esencial que estas partes intere-sadas apoyen las reglas que respondan a lademanda y tengan el interés de asegurar quelas reglas originen los incentivos correctos anivel comunal.• Supervisión y evaluación. El sistema para lasupervisión y evaluación estudiará elrendimiento físico y financiero del proyecto, elproceso mismo y su impacto; y analizará laefectividad de las reglas.• Mecanismo de retroalimentación. Se hanasignado fondos para talleres regionales ynacionales. Las partes interesadas regionalesse reunirán regularmente para revisar los pro-cedimientos y experiencias de implementación,y los talleres anuales a nivel nacionalanalizarán las políticas y el impacto, y

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recomendarán ajustes. La Asociación Interna-cional para el Desarrollo y el gobierno partici-parán en la revisión anual.

El seguimiento y evaluación son esencialesen todas las etapas, y PROSABAR tendrá laprincipal responsabilidad de ellos. ElPrograma PNUD-Banco Mundial de Agua ySaneamiento será financiado por el PNUDpara ayudar en esta tarea. Los objetivos sonproporcionar intercambio de información regu-larmente acerca del progreso del proyecto,sugerir mejoras, estimar el impacto económico,y desarrollar maneras para que los beneficia-rios puedan medir y administrar mejor los cam-bios en sus propias comunidades. Lasactividades de seguimiento y evaluación paraPROSABAR tienen tres componentes princi-pales, cada uno de los cuales está vinculado alos indicadores de control.

Seguimiento de los resultadosfinancieros y físicos

El seguimiento regular de los resultados pro-porcionará la información necesaria para laimplementación efectiva del proyecto y valo-rará la función y rendimiento de todos los par-ticipantes. El seguimiento del rendimientotambién incluye observar indicadores quemuestran el progreso financiero y físico allograr las metas del proyecto.

Seguimiento del procesoEl seguimiento del proceso incluye elseguimiento de los subproyectos para inter-cambiar información respecto a reglas delproyecto, especialmente las reglas financieras,y en la comunicación entre las comunidades yotros participantes. Evalúa si las institucionesson eficaces en función de los costos al ejecu-tar los subproyectos, y busca refinar los arre-glos institucionales, los materiales decapacitación, el apoyo en comunicaciones ylas pautas operativas. Se ha desarrollado indi-cadores específicos para evaluar las políticasy estrategias del proyecto (cuadro 3.9).

Evaluación del impacto

Este componente analiza el impacto de los sub-proyectos sobre la población beneficiario entérminos de beneficios económicos, desarrollode recursos humanos y organización comunal.Ya que estos indicadores necesitan sercuidadosamente planificados y necesitanincluir una recolección de datos básicos a nivelfamiliar, serán medidos únicamente en unpequeño porcentaje de comunidades.

Lecciones de PROSABAR

Las preguntas principales son si PROSABARresponde a la demanda en las comunidades yhasta qué grado el proyecto piloto Yacupajcontribuyó a este logro. Aunque Yacupaj fueesencial en la preparación general dePROSABAR, no fue capaz de encarar todos lostemas importantes. Por ejemplo, el escenarioinstitucional de PROSABAR es mucho más com-plejo. Tiene que trabajar con dos institucionesnacionales: el Fondo de Inversión Social yDINASBA. DINASBA en sí es objeto de intensasupervisión de tres niveles administrativos másaltos. Los requerimientos de servicios por partede la comunidad deben ser canalizados yaprobados por tres estratos en el gobierno: lamunicipalidad, el gobierno departamental y elFondo de Inversión Social. Además, por lomenos tres intermediarios intervienen en cadacomunidad. En contraste, el proyecto pilototuvo solamente un intermediario trabajando anivel comunal y una institución a nivel depar-tamental responsable de la supervisión. Estacomplejidad adicional puede poner en peligroel enfoque basado en la demanda.

El proyecto piloto también tuvo reglas deadquisición mucho más simples. No requirió unproceso de licitación abierto y los contratosfueron negociados informalmente. Fueron posi-bles la supervisión y el control administrativo endetalle. Sin embargo, los proyectos grandesfinanciados por el gobierno y por el Bancorequieren de un proceso de adquisición formal.De la misma manera, el contenido técnico de

41

íiiiSí 'íg':>res de supervision para políticas y esl-;1i%.&.:.:3.:.8:íí:^

Políticas y estrategias del proyecto

Criterios de elegibilidady priorización

¿Están siendo servidas las comunidades con la demanda más alta?¿Son los criterios aplicados de manera uniforme y equitativa?¿Está el enfoque que responde a la demanda conduciendo hacia una mayorsostenibilidad?

Politico financiera ¿Está siendo capturada totalmente la voluntad comunal y municipal para pagan¿Se hallan algunas comunidades incapaces de participar debido al costo?¿Qué contribuciones específicas están haciendo las comunidades al proyecto?¿Conocen todos los participantes la politico de recuperación de costos parala reparación del sistema?

Opciones técnicas yniveles de servicio

¿Son apropiados a la demanda y la capacidad de gestión?¿Qué nivel de servicio ha sido más popular y por qué?¿Cuáles son las técnicas más efectivas para negociar con las comunidades?

Gestión al nivel apropiadomás bajo

¿Está la comunidad participando en todas las etapas del proyecto?¿Son las beneficiarios conscientes de su responsabilidad a largo plazo porla sostenibilidad?¿Están los mecanismos institucionales de apoyo en posición de apoyarla gestión comunal y municipal?¿Es la intermediación y el proceso de desarrollo comunal eficaz en función delos costos?

los proyectos llega a ser más complejo. Sedebe preparar diseños de ingeniería, evalua-ción de los subproyectos y contratación de téc-nicos especializados.

La experiencia PROSABAR también demostróla necesidad de actuar rápidamente cuando setrata de ampliar la escala de un proyecto pilotoa un programa nacional. La preparación delproyecto estaba plagada de una serie de retra-sos. Primeramente, el compromiso con elenfoque participative tomó más tiempo de loesperado, y la decisión de reformar la políticadel sector rural en lugar de sólo diseñar elproyecto, complicó la preparación del mismo.Tres principales cambios de reestructuración delgobierno y cambios de personal en el BancoMundial se sumaron a los retrasos durante lafase de preparación.

Sin embargo, también existieron áreasdonde el proyecto piloto demostró ser esencialpara la preparación de PROSABAR. Yacupajcomprobó que los costos podían ser controla-dos y que las comunidades podían hacer con-tribuciones significativas. También aportó conmayor rigor en el análisis de costos enPROSABAR y forzó al equipo de preparación

a tratar con cifras realistas. Este análisisfinanciero riguroso fue la clave para establecerun límite subsidiario para la inversión guber-namental. Además, también estimuló a otrosparticipantes del sector, tales como el Fondo deInversión Social, CARE, UNICEF, y ONGs, aanalizar sus costos.

El proyecto piloto demostró la necesidad deconcentrarse en el fortalecimiento de lascapacidades en lugar de la infraestructura. Pro-porcionó los detalles de cómo generardemanda y garantizar la sostenibilidad. Enparticular, sometió a una prueba completa losprincipales elementos del componente social.Desarrolló materiales de capacitación para eltrabajo comunal y metodologías para ofreceropciones técnicas y negociar niveles de servi-cio que PROSABAR podía adoptar.

Las reglas y políticas para el proyecto pilotono tenían que ser tan bien definidas como lasde proyectos grandes, sujetas a evaluación yestudios de preinversión. Los experimentosfueron, por lo tanto, más fáciles; y los erroresmenos costosos. Además, el proyecto piloto noamenazó a los actores de otros sectores. Estemodo de operar ayudó a desarrollar el con-

42

senso del sector y atrajo la cooperación de agua. El gobierno y el Banco trabajaron en unmuchas ONGs locales y agencias interna- ambiente de más seguridad desarrollando uncionales que de otra manera no habrían par- programa grande, después del proyecto pilototicipado en el proceso de planificación. y por la presencia institucional del Programa

El proyecto piloto también promovió inver- PNUD-Banco Mundial de Agua y Saneamientosiones importantes en el sector rural para el en Bolivia.

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Conclusión

Este estudio tiene consecuencias importantesen el desarrollo de proyectos de magnitud enagua y saneamiento en el área rural. La lecciónprincipal es que las inversiones sosteniblesbasadas en la demanda requieren un conjuntode reglas coherentes que proporcionen elmarco para la política financiera, los criteriosde elegibilidad, los niveles de servicio y laresponsabilidad para la entrega de servicios yla operación y mantenimiento. Las reglasdeben crear los incentivos correctos paragarantizar que los beneficiarios elijan los ser-vicios que ellos desean, y por los cuales estándispuestos a pagar.

La reforma en el sector de agua ysaneamiento en Bolivia ha demostrado que unproyecto piloto bien diseñado puede propor-cionar la base para programas de inversión demayor magnitud. El proyecto piloto debe incluira las partes interesadas en el proceso partici-pative e incorporar las primeras lecciones enlas últimas fases y finalmente al programamayor. Este enfoque debe incluir medidasexplícitas para garantizar una continuarevisión. Las reglas y estrategias deben sersometidas a prueba y refinadas con el proyectoen mente.

La historia Yacupaj-PROSABAR está lejos dehaber terminado. Yacupaj trajo nuevos temasal primer plano del desarrollo de políticas enBolivia: eficacia en función de los costos, inver-sión basada en la demanda, cooperación delgobierno, uso de intermediarios, participaciónde la mujer y educación en higiene. Haciendoque el personal del sector preste atención aestos temas, Yacupaj ayudó a sentar las basespara el desarrollo de una política nacional.PROSABAR se basó en el éxito de Yacupajpara establecer reglas para las inversiones enel suministro de agua y saneamiento en el árearural en Bolivia financiadas por el gobierno,tomando en cuenta los cambios de política delgobierno, tales como la Ley de ParticipaciónPopular y las reformas de descentralización.Este ha sido un paso importante hacia lareforma del sector en su integridad.

Sin embargo, es demasiado temprano paraevaluar totalmente cualquiera de los dosproyectos. Yacupaj terminó hace un año yPROSABAR acaba de entrar a su fase de imple-mentación. Ambos proyectos deben ser final-mente juzgados por sus éxitos en la entrega deservicios a los habitantes pobres de Boliviasobre una base sostenible.

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