RDC_013_163

ASILO E INMIGRACIN EN LA UNIN EUROPEA

Por ENRIQUE GONZLEZ SNCHEZ *

SUMARIO:

1. INTRODUCCIN.II. EL DESARROLLO DE LA POLTICA CO-MN EUROPEA DE ASILO E INMIGRACIN: 1. Los TRATADOS.2. LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO. 3. LA ADOPCIN DE LANORMATIVA COMUNITARIA.III. ANLISIS DEL DESARROLLO DE LAPOLTICA DE ASILO E INMIGRACIN.IV. CONCLUSIN: EL

MODELO EUROPEO EN MATERIA DE INMIGRACIN.

I. INTRODUCCINAsilo e inmigracin constituyen temas de actualidad en los Estados

miembros de la Unin Europea (UE) y en la propia Unin. Raro es el daen que los medios de comunicacin no se hacen eco por unas u otras ra-zones de estos temas, y a menudo desgraciadamente como consecuenciade acontecimientos trgicos que llevan consigo frecuentemente la prdidade vidas humanas. Incidentes a lo largo de los ltimos tiempos, tales comoel del East Sea en Francia, el del Monica en Italia, el de Dover enInglaterra o el trfico regular de pateras en el estrecho, son ejemplosmuy mediticos y de consecuencias a menudo dramticas, que influyen pa-ralelamente sobre los estados de opinin en los pases miembros de laUnin. En efecto, independientemente de la importancia real del fenmenomigratorio y de su contribucin al desarrollo de las economas europeasy del valor intrnseco que debera implicar la consideracin del sueloeuropeo como tierra de asilo, la opinin pblica tiende a percibir este

* Diplomtico. Director en la Secretara General del Consejo de la Unin Euro-pea (Las opiniones expresadas en este artculo lo son a ttulo estrictamente personal).

833

ENRIQUE CONZLEZ SNCHEZ

fenmeno de manera negativa y a contribuir con ello a desarrollar un sen-timiento xenfobo, que incrementa la idea de rechazo frente al extranjeroextracomunitario carente de recursos. Dichos estados de opinin pblicase manifiestan a lo largo de los ltimos tiempos a travs de un mayor apoyoa aquellas ideologas generalmente de corte populista y a menudo ultra-derechista, que incluyen de manera preponderante en su programa larestriccin a la entrada de inmigrantes y la limitacin de derechos de aqu-llos ya establecidos. Fenmenos, entre otros, como los de Le Pen en Fran-cia o de Fortuyn en los Pases Bajos a lo largo de 2002 son un ejemplode dicha situacin. La actualidad de estos temas tiene lgicamente tam-bin su reflejo en las declaraciones muy frecuentes de responsables pol-ticos sobre los mismos as como en la celebracin de debates parlamenta-rios en los que asilo e inmigracin constituyen temas prioritarios. En estesentido, los Estados miembros de la Unin tienden a desarrollar o modi-ficar su legislacin nacional en estos mbitos a lo largo de los ltimosaos, con objeto, por un lado, de adaptar las normas aplicables a los re-fugiados o inmigrantes legales en funcin de lo que se percibe como unanueva realidad, y, por otro, de tratar de evitar la entrada de inmigrates ile-gales mediante la adopcin de legislaciones ms restrictivas y el reforza-miento de los controles existentes.

Los temas relativos a asilo e inmigracin son objeto de competenciade la UE desde los aos noventa y afectan en comn a los Estados euro-peos miembros del Convenio de Schengen. De ah que dichos temas seanigualmente objeto de preocupacin al nivel de la Unin Europea y de quela misma trate de ir desarrollando a lo largo de los ltimos aos una le-gislacin dirigida, por un lado, a regular la entrada y rgimen aplicable arefugiados e inmigrantes en Europa y, por otro, a luchar contra el fen-meno cada vez ms frecuente de la inmigracin ilegal y el trfico de se-res humanos. La actualidad y caractersticas de estos temas han hecho deellos una prioridad poltica para la Unin y de manera ms especfica paralas sucesivas presidencias del Consejo, en el marco del desarrollo del lla-mado espacio de libertad, seguridad y justicia.

II. EL DESARROLLO DE LA POLTICA COMN EUROPEADE ASILO E INMIGRACIN

Desde comienzos de los aos noventa los dirigentes europeos han ve-nido reiterando al ms alto nivel su voluntad poltica de proceder al desa-

834


rrollo de una poltica de la Unin en materia de asilo e inmigracin. Enefecto, dicho objetivo aparece reflejado en el contenido de los sucesivostratados europeos, as como en las conclusiones de los Consejos Europeos.Sin embargo, la concrecin de dicho objetivo poltico tropieza con difi-cultades cuando trata de materializarse en la adopcin de los necesariosactos legislativos para poner en prctica esa voluntad poltica, lo que pa-rece manifestar un cierto contrasentido entre voluntad poltica y realiza-ciones prcticas.

1. LOS TRATADOS

El Tratado de la Union Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 defebrero de 1992 y que entra en vigor el 1. de noviembre de 1993, cons-tituye un paso adelante decisivo en el proceso de integracin. El TUE crea,como es sabido, la Unin Europea, hasta entonces formalmente inexisten-te; pone en marcha la realizacin progresiva de la Unin econmica ymonetaria; e incrementa, entre otras decisiones igualmente importantes, lospoderes del Parlamento europeo, al establecer el nuevo procedimiento decodecisin. El TUE supone al mismo tiempo un cambio de naturaleza enel proceso de integracin, ya que el mismo va a discurrir a partir de en-tonces por nuevos canales. En efecto, la Unin Europea que se crea estbasada en tres pilares: el comunitario, ya existente, y otros dos de nuevacreacin, de carcter no comunitario aunque tampoco estrictamente intergu-bernamentales: la Poltica exterior y de seguridad comn (PESC), el lla-mado segundo pilar, y la Cooperacin en los mbitos de la justicia y delos asuntos de interior (JAI), el conocido como tercer pilar. No obstante,estos dos nuevos pilares, aunque formalmente nuevos, su contenido no loes totalmente, pues el primero recoge las actuaciones de la antigua Co-operacin poltica europea (CPE), y el segundo ir integrando otras for-mas previas de cooperacin, como el Grupo de Trevi' o la CooperacinSchengen2.

1 El Grupo de Trevi se cre en 1975 entre varios Estados europeos como un

marco de cooperacin intergubernamental con competencia progresivamente en losmbitos de la cooperacin policial y judicial, la inmigracin y el asilo.

2 El Acuerdo de Schengen y su Convenio de aplicacin fueron firmados respec-

tivamente el 14 de junio de 1985 y el 19 de junio de 1990 por Blgica Alemania,Francia, Luxemburgo y Pases Bajos. Italia se adhiere ulteriormente el 27 de no-

835

ENRIQUE CONZALEZ SNCHEZ

El Tratado de Maastricht incluye en su ttulo VI (artculos K a K.9)las disposiciones relativas a la JAI y en particular las que hacen referen-cia por vez primera de manera especfica a asilo e inmigracin. En efec-to, el TUE considera, entre otros, en su artculo K.l de inters comn parala realizacin de los fines de la Unin y en particular de la libre circula-cin de personas, la poltica de asilo, el cruce de las fronteras exterioresy la poltica de inmigracin. Para la adopcin de estos objetivos se prevla adopcin por unanimidad, a iniciativa de cualquier Estado miembro ode la Comisin, de posiciones comunes y acciones comunes, y la even-tual adopcin por mayora cualificada de medidas de aplicacin de unaaccin comn cuando el Consejo as lo decida. El Tratado prev tambinla creacin de un Comit de Coordinacin, compuesto por altos funciona-rios (el conocido entonces como Comit K.4) y responsable de todas lasmaterias previstas en el ttulo VI.

Con el Tratado de Maastricht se pone, pues, en marcha esta nuevapoltica de cooperacin de la Unin en los mbitos de justicia e interior,aunque sus realizaciones sern limitadas debido al contenido todava muyprudente de las disposiciones del propio tratado.

El Tratado de Amsterdam, que modifica el TUE y el Tratado de laComunidad Europea (TCE), firmado el 2 de octubre de 1997 y que entraen vigor el 1. de mayo de 1999, aunque de importancia probablementemenor en su conjunto que los tratados anteriores, reviste, sin embargo,especial inters en lo que se refiere al reforzamiento y desarrollo de losdos nuevos pilares de la Union, la PESC y la JAI.

En el marco de lo que el tratado alude como la creacin de un espa-cio de libertad, seguridad y justicia, el Tratado de Amsterdam, en la ver-sin consolidada que se lleva a cabo paralelamente a su adopcin, man-tiene en el ttulo VI del TUE las disposiciones relativas a la cooperacinpolicial y judicial en materia penal (artculos 29 a 42), pero integra comottulo IV del TCE las disposiciones relativas a visados, asilo, inmigraciny otras polticas relacionadas con la libre circulacin de personas (artcu-los 61 a 69). El Tratado lleva a cabo, pues, una comunitarizacin>> delas reglas relativas a asilo e inmigracin aunque de carcter limitado, en

viembre de 1990, Espaa y Portugal el 25 de junio de 1991, Grecia el 6 de no-viembre de 1992, Austria el 28 de abril de 1995 y Dinamarca, Finlandia y Sueciael 19 de diciembre de 1996. Dos pases no miembros de la UE, Islandia y Noruega,forman parte tambin del espacio Schengen, tras su incorporacin al mismo el19 de diciembre de 1996.

836


el sentido de que la iniciativa legislativa se comparte entre los Estadosmiembros y la Comisin, la regla de unanimidad se aplica a la adopcinde casi todas las medidas previstas en este mbito y al Parlamento euro-peo se le asignan competencias meramente consultivas. Todo ello duranteun perodo de cinco aos a partir de la entrada en vigor del tratado, alfinal del cual (Io de mayo de 2004) solo la Comisin detentar la capaci-dad de iniciativa legislativa y el Consejo deber decidir por unanimidadel mbito o mbitos en los que a partir de entonces podra procederse ala adopcin de decisiones por mayora cualificada (vid. art. 67. 2). ElTratado de Amsterdam incluye tambin, como otra novedad importante, ensus artculos 62 y 63 la lista de todas las medidas, en los mbitos de fron-teras, visados, asilo e inmigracin, que el Consejo deber adoptar a lo largodel perodo de cinco aos antes indicado, en la perspectiva de la realiza-cin progresiva del espacio de libertad, seguridad y justicia. Como ya seha indicado, todas las disposiciones previstas sern adoptadas por unani-midad, con excepcin de las relativas a la lista de terceros pases cuyosnacionales sern sometidos a la exigencia de visado y las que hacen refe-rencia al establecimiento de un modelo uniforme de visado, que lo sernpor mayora cualificada. Dado el grado de proteccin de los derechos ylibertades fundamentales existente en los Estados miembros de la UE, laeventual solicitud de asilo por parte de un nacional de un Estado miem-bro en otro Estado miembro se considerar a priori infundada a tenordel contenido de un protocolo anejo al TCE, salvo que se dieran las ca-sos muy excepcionales que figuran recogidos en el mismo protocolo.

En el Tratado de Amsterdam se prev igualmente, a travs de unprotocolo anejo al TUE y al TCE, la integracin del acervo de Schengenrelativo a la supresin gradual de los controles en las fronteras comu-nes en el marco de la Unin Europea entre los Estados de la UE ylos terceros pases miembros del espacio Schengen3. Otros dos proto-colos anejos a los tratados hacen referencia a la posicin especfica res-pecto a la JAI del Reino Unido y de Irlanda4, por un lado, y de Dina-

3 Sendas decisiones del Consejo de 20 de mayo de 1999 (DOCE, n. L 176, de

10 de julio de 1999) hacen referencia a la definicin del acervo de Schengen y a lafijacin de la base jurdica de cada una de las disposiciones que lo constituyen. Lasdisposiciones constitutivas del acervo de Schengen desde la firma del acuerdo en1985 hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam aparecen publicadas en elDOCE, n. L 239, de 22 de septiembre de 2000.

4 Segn el Protocolo sobre la posicin del Reino Unido y de Irlanda, estos dos

pases no participan en su adopcin ni les son aplicables las disposiciones del ttu-

837


marca5, por otro. La existencia del Acuerdo de Schengen y de los proto-colos indicados implica una diversidad institucional que se refleja en ladiversidad de estatutos de los diferentes pases6. En efecto, solo doce pasesmiembros de la UE (Blgica, Alemania, Grecia, Espaa, Finlandia, Fran-cia, Italia, Luxemburgo, Austria, Pases Bajos, Portugal, Suecia) aplicanglobalmente el contenido del ttulo IV del TCE. Irlanda y el Reino Unidoaunque no aplican a priori el ttulo IV, tienen la posibilidad de partici-par en dicha poltica si asi lo desean (opting in). Los otros doce msDinamarca llevan a cabo una cooperacin reforzada7 en el mbito Schen-gen, en la que participan tambin Islandia y Noruega8. A efecto de aso-ciar estos dos pases al procedimiento decisorio en materias Schengen, unComit mixto, que se rene a diferentes niveles, constituye el marco for-mal para el tratamiento de dichos temas. En su seno, Islandia y Noruegahacen oir su voz (decisin shaping), si bien la decisin final (decisinmaking) corresponde a los Estados miembros de la UE.

Con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, elComit de Representantes Permanentes (Coreper) estableci en marzo de1999 las estructuras de trabajo en el marco del Consejo, sobre la base delos rganos preexistentes, destinadas a facilitar el proceso de toma dedecisiones en el mbito JAI, en la perspectiva del establecimiento del es-

lo IV del TCE. Ambos pases pueden, no obstante, en un plazo de tiempo de tresmeses a partir de la presentacin de una propuesta relativa al citado ttulo IV noti-ficar su deseo de participar en la adopcin y aplicacin de la misma; dicha notifi-cacin es igualmente posible tras la adopcin formal de una medida, a efecto de suaplicacin por parte de los mismos (opting in). Por su parte, Irlanda y el ReinoUnido mantienen entre s acuerdos relativos a la libre circulacin de personas entresus respectivos territorios, el llamado Common Travel rea Agreement.

5 Segn el Protocolo sobre la posicin de Dinamarca, este pas no participa en

la adopcin ni le son aplicables las medidas previstas en el ttulo IV del TCE. E>ada,no obstante, la pertenencia de Dinamarca al espacio Schengen, dicho pas puededecidir en un perodo de seis meses tras la adopcin de una medida de desarrollode dicho acervo la incorporacin de dicha medida en su legislacin nacional.

6 Se tratara de hecho de una manifestacin concreta de lo que desde los aos

ochenta haba sido sugerido, en el marco de las diferentes propuestas de modifica-ciones institucionales, como geometra variable.

7 El ttulo VII del TUE y el artculo 11 del TCE preven la posibilidad de una

cooperacin reforzada entre un nmero limitado de Estados miembros de acuer-do con las condiciones recogidas en dichas disposiciones.

8 Un acuerdo de 18 de mayo de 1999 entre el Consejo de la UE, Islandia y

Noruega regula la asociacin de estos dos pases a la aplicacin y desarrollo delacervo Schengen (vid. DOCE, n. L 176, de 10 de julio de 1999).

838


paci de libertad, seguridad y justicia. En relacin con los temas sobreasilo e inmigracin, el Coreper cre entonces por un perodo de cinco aos,coincidente con el mismo perodo previsto en el Tratado para la dopcinde las medidas antes indicadas, el Comit estratgico de inmigracin, fron-teras y asilo, conocido como SCIFA, compuesto por altos funcionarios ydestinado a elaborar directrices estratgicas en las materias objeto de sucompetencia y a tratar de todas las cuestiones previstas en los artculos62, 63 y 64 del TCE. El Coreper estableci igualmente los grupos de tra-bajo competentes en estas materias9.

El Tratado de Niza, por el que se modifican nuevamente el TUE y elTCE, firmado el 26 de febrero de 2001, tiene por objeto prioritario posi-bilitar el nuevo proceso de ampliacin, al llevar a cabo las necesarias adap-taciones institucionales que no haban podido acordarse en el marco de laConferencia intergubernamental que dio lugar al Tratado de Amsterdam.En relacin con otras polticas su contenido es ms modesto, pese a lainclusin de determinadas disposiciones de particular inters. Concretamen-te, en materias JAI, el nuevo tratado prev ya la aplicacin de la mayoracualificada y del procedimiento de codecisin para la adopcin de la granmayora de las medidas previstas en materia de asilo, siempre y cuandohubiera sido ya adoptada previamente por unanimidad la legislacin co-munitaria que defina las normas comunes y los principios esenciales quedeberan regir estas materias. El Tratado de Niza prev igualmente la uti-lizacin del criterio de la mayora cualificada para la adopcin de lasmedidas en materia de cooperacin entre las administraciones de los Es-tados miembros en todos los mbitos previstos en el ttulo IV del TCE.

En los trabajos de la Convencin sobre el futuro de Europa10, desti-nados a servir de base a la prxima Conferencia Intergubernamental, losdebates relativos a la JAI y en particular a los temas asilo e inmigracinocupan un lugar relevante. Competencias institucionales, procedimiento de

9 En la actualidad los grupos de trabajo en el mbito asilo e inmigracin son

los siguientes: Asilo, Fronteras (incluido Falsos documentos), Migracin yexpulsin, Visados, CIREFI. A ellos se aade el Grupo de alto nivel Asilo ymigracin, creado por el Consejo Asuntos generales y relaciones exteriores (vidnota 12).

10 La convocatoria de la Convencin, presidida por el ex-presidente francs, V.

Giscard D'Estaing, y vicepresidida por los ex-presidentes italiano, G. Amato, y bel-ga, J. L. Dehaene, fue decidida en el Consejo Europeo de Laeken para garantizaruna preparacin lo ms amplia y transparente posible de la prxima ConferenciaIntergubernamental.

839


voto, ejercicio de la solidaridad en el interior de la Unin, reforzamientode los controles externos, cooperacin con terceros, son, entre otros, le-mas objeto de debate en el marco de la Convencin, cuyos resultadoshabrn de tener su reflejo en el desarrollo futuro de esta poltica.

2. LAS CONCLUSIONES DEL CONSEJO EUROPEO

Como ya se ha indicado, no solo en los tratados se refleja la voluntadpoltica de los Estados miembros de avanzar en esta nueva poltica, sinotambin en las sucesivas conclusiones de los Consejos europeos, en losque esa voluntad se vuelve a confirmar al ms alto nivel y al mismo tiempose fijan las directrices y calendarios para la adopcin de las necesariasmedidas legislativas.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en mayo de 1999,la Presidencia finlandesa del Consejo convoc una reunin extraordinariadel Consejo Europeo en Tampere los das 15 y 16 de octubre de 1999 conobjeto de proceder al establecimiento del espacio de libertad, seguridad yjusticia, facilitando la puesta en prctica ntegra e inmediata del conteni-do del Tratado de Amsterdam. En materia de asilo e inmigracin, el Con-sejo Europeo de Tampere concret los principios bsicos para el desarro-llo de esta nueva poltica comn europea. Por un lado, el establecimientode un rgimen de asilo comn, basado en la aplicacin de la legislacininternacional11, centrado en la adopcin de las medidas concretas previs-tas en el artculo 63 1) y 2) del TCE y dirigido hacia la fijacin de unprocedimiento de asilo comn y de un estatuto uniforme, vlido en todala Unin, para las personas a las que se concede asilo. Por otro lado, elestablecimiento de una poltica de inmigracin asentada en tres principiosbsicos: la regulacin de la inmigracin legal, la lucha contra la inmigra-cin ilegal y la cooperacin con los pases de origen y trnsito de losinmigrantes. En lo que se refiere a la inmigracin legal, el Consejo Euro-peo se pronuncia en favor de una armonizacin de las legislaciones na-cionales relativas a las condiciones de admisin y de residencia de losnacionales de terceros pases, a partir de una gestin eficaz de los flujosmigratorios. El Consejo europeo considera oportuna una poltica ms enr-gica en materia de integracin dirigida a la fijacin de derechos y obliga-

11 Vid., en particular, Convenio sobre el estatuto de los refugiados, hecho en

Ginebra el 28 de julio de 1951, y Protocolo sobre el estatuto de los refugiados, hechoen Nueva York el 31 de enero de 1967.

840


ciones similares a los de los nacionales de los Estados miembros de laUE y a favorecer paralelamente la no discriminacin y la puesta en prc-tica de medidas de lucha contra el racismo y la xenofobia. En relacin ala lucha contra la inmigracin ilegal, el Consejo de Tampere hace refe-rencia a la conveniencia de continuar la puesta en prctica de una polti-ca comn activa en materia de visados y de falsos documentos, a la ma-yor cooperacin entre los servicios de control de fronteras de los Estadosmiembros de la UE, asi como a la necesidad de combatir la inmigracinilegal en sus orgenes, luchando en particular contra los responsables dela trata de seres humanos y de la explotacin econmica de los inmigrantes.En este sentido, el Consejo Europeo considera ya entonces que tanto lagestin apropiada de los flujos migratorios como la lucha contra la inmi-gracin clandestina debe llevarse a cabo a partir de un enfoque global delos problemas migratorios que asegure la coherencia de las polticas inte-riores y exteriores de la Unin, lo que implica la necesaria cooperacincon los terceros pases concernidos, mediante el establecimiento de unefectivo partenariado entre los Estados de la UE y dichos pases, que tiendaa favorecer el codesarrollo12. La conclusin de acuerdos de readmisin ola inclusin de clausulas de readmisin en los eventuales acuerdos con-cluidos por la CE con terceros pases se considera ya entonces una medi-da apropiada para facilitar la expulsin de los inmigrantes ilegales.

A efecto de controlar la adopcin de las medidas ya previstas en elTratado, en el plan de accin de Vienal3 y en sus propias conclusiones,el Consejo de Tampere invit a la Comisin a elaborar y poner al da re-gularmente un marcador (scoreboard), a efecto de supervisar los pro-gresos realizados en la creacin del espacio de libertad, seguridad y justi-cia en la UE14. En las conclusiones del Consejo Europeo se haca referencia

12 La necesidad de un enfoque global en el tratamiento de los temas relativos a

asilo e inmigracin haba llevado ya en diciembre de 1998 a la creacin por el Con-sejo Asuntos generales de un Grupo de alto nivel Asilo y migracin con com-petencias en el mbito de los tres pilares. El mandato de dicho grupo aprobado enenero de 1999 ha sido modificado en junio de 2002 a efecto de reforzar el carcterintegrado de sus competencias en el mbito de las relaciones exteriores de la Unin.

13 Con la perspectiva de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Con-

sejo Europeo de Viena aprob en diciembre de 1998 un plan de accin relativo a losconceptos de base y las modalidades de aplicacin de las disposiciones de dicho Tra-tado respecto del establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia.

14 Vid. puesta al da semestral del marcador por la Comisin al 30 de junio de

2002 en COM(2002) 261 final.

841


tambin al debate y evaluacin de los progresos realizados que deberatener lugar en su reunin ulterior de diciembre de 2001.

En su reunin de Niza en diciembre de 2000, el Consejo Europeo, alque se someti un informe (Informe de Niza) sobre los trabajos delGrupo de alto nivel Asilo y migracin, tom nota de los avances regis-trados en todos los aspectos de la poltica que se defini en Tampere: in-tegracin de nacionales de terceros pases, control de los flujos migratoriosy cooperacin con los pases de origen.

De acuerdo con lo previsto en Tampere, en la reunin del ConsejoEuropeo que tuvo lugar en Laeken en diciembre de 2001 se pas revistaa las realizaciones llevadas a cabo en materias JAI, constatndose parale-lamente por vez primera la necesidad de nuevos impulsos y orientacionespara recuperar el retraso en algunos mbitos, as como la necesidad deproceder a incorporar rpidamente en los derechos nacionales respectivoslas decisiones adoptadas por la Unin. En relacin con el desarrollo de lapoltica comn de asilo e inmigracin, se constata especficamente en lasconclusiones que los progresos se han alcanzado menos rpidamente yhan resultado menos sustanciales de lo previsto, considerndose oportu-no desarrollar un nuevo enfoque, cuyo contenido no se especifica, si biense indica que la poltica comn en materia de asilo e inmigracin deberespetar el equilibrio necesario entre la proteccin de los refugiados, conarreglo a los principios del Convenio de Ginebra de 1951, la aspiracinlegtima a una vida mejor y la capacidad de acogida de la Unin y de susEstados miembros. En este sentido y a efecto de dar nuevo impulso a lostrabajos, el Consejo Europeo invit al Consejo a acelerar sus trabajos so-bre los proyectos pendientes y a la Comisin a presentar propuestas mo-dificadas en relacin con algunos otros proyectos. Ambas institucionesfueron igualmente invitadas a examinar los mecanismos que podran esta-blecerse para mejorar la gestin del control de las fronteras exteriores dela Unin, lo que debera contribuir a luchar contra el terrorismo1S, las redesde inmigracin clandestina y la trata de seres humanos.

15 Tras los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York la lu-

cha contra el terrorismo se ha convertido en una prioridad para la Unin, lo que hatenido tambin su reflejo en el desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justi-cia y en la adopcin de medidas especficas en este mbito. En este sentido, en lareunin extraordinaria del Consejo JAI que tuvo lugar el 20 de septiembre de 2001se concretaron las medidas a tomar para mejorar la lucha contra el terrorismo en elseno de la UE y para mejorar la cooperacin con Estados Unidos en esta materia.

842


Los acontecimientos de 11 de septiembre de 2001 en Nueva York, quemotivaron la convocatoria de una reunin extraordinaria del Consejo Eu-ropeo el 21 de septiembre, y especialmente la llegada ininterrumpida deinmigrantes ilegales en los Estados miembros de la UE con consecuen-cias sobre la seguridad interior, acentan paulatinamente el carcter prio-ritario de los problemas relativos a la inmigracin. Todo ello tiene su re-flejo en la poltica interna de los Estados miembros y convierte estos temasy en particular la lucha contra la inmigracin ilegal en una cuestin igual-mente prioritaria, sin haber sido prevista previamente como tal, de la re-unin del Consejo Europeo que tiene lugar en Sevilla en junio de 2002 alfinal de la Presidencia espaola del Consejo.

En las conclusiones de Sevilla se reitera la intencin de activar la eje-cucin, en todos sus aspectos, del programa aprobado en Tampere y sealude al equilibrio necesario entre la integracin de los inmigrantes legal-mente establecidos y la lucha decidida contra la inmigracin ilegal y latrata de seres humanos. No obstante, el contenido de las conclusiones seconcentra en las medidas para luchar contra la inmigracin ilegal (revi-sin de la lista de terceros Estados cuyos nacionales estn sometidos a laexigencia de visado, establecimiento de un sistema comn de identifica-cin de visados, conclusin de acuerdos de readmisin, programa de repa-triaciones, ...) y ms concretamente en la fijacin de plazos concretos parala adopcin de las medidas dirigidas a la puesta en marcha progresiva deuna gestin coordinada e integrada de las fronteras exteriores de la Unin '6.En las conclusiones de Sevilla se reitera que la lucha contra la inmigra-cin ilegal presupone el enfoque integral, global y equilibrado de estapoltica ya previsto en Tampere e implica la integracin de la poltica deinmigracin en las relaciones de la Unin con terceros pases. En estesentido, se subraya la importancia de asegurar la colaboracin de los pa-ses de origen y trnsito para la gestin conjunta de los flujos migratoriosy se alude a la conveniencia de llevar a cabo una evaluacin sistemticade las relaciones con los terceros pases que no colaboren en la lucha contrala inmigracin ilegal, hacindose referencia a la adopcin de eventuales

16 A efecto de coordinar y controlar los proyectos y las medidas previstos en el

marco del plan para la gestin de las fronteras exteriores, aprobado por el Consejoel 13 de junio de 2002, se prev la convocatoria regular de reuniones del Comitestratgico de inmigracin, fronteras y asilo, con la participacin de los jefes de losservicios de control de fronteras de los Estados miembros de la UE, lo que se va aconocer como SCIFA +.

843


medidas, que no se concretan, respecto a aquellos pases terceros en losque se constatara una falta injustificada de colaboracin. Finalmente y aefecto de tratar de acelerar los trabajos legislativos en curso sobre la de-finicin de la poltica comn de asilo e inmigracin, en las conclusionesse incluye tambin un calendario concreto hasta final de 2003 para laadopcin de las medidas legislativas previstas en el Tratado.

3. LA ADOPCIN DE LA NORMATIVA COMUNITARIA

En las pginas anteriores se ha aludido a las medidas que deben adop-tarse en la Comunidad con anterioridad al ao 2004 en materia de asilo einmigracin, recogidas en los artculos 62 y 63 del TCE, y a los retrasosque vienen constatndose para su adopcin. De ah la reiteracin de lasmanifestaciones polticas para tratar de avanzar hacia la consecucin delos objetivos mencionados. A continuacin se hace referencia a las nor-mas comunitarias ya adoptadas en el marco del Consejo17 y a aquellas otrastodava en discusin.

En materia de asilo, el Consejo ha adoptado las normas siguientes:Decisin n. 596/2000 de 28 de septiembre, por la que se crea el FondoEuropeo para los Refugiados18; Reglamento n. 2725/2000 de 11 de di-ciembre, relativo a la creacin del sistema Eurodac para la comparacinde las impresiones dactilares para la aplicacin efectiva del Convenio deDubln19; Directiva n. 55/2001 de 20 de julio, relativa a las normas m-nimas para la concesin de proteccin temporal en caso de afluencia ma-siva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equi-tativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumirlas consecuencias de su acogida20; Reglamento n. 407/2002 de 28 de fe-brero, por el que se establecen determinadas normas de desarrollo delReglamento 2725/2000 relativo a la creacin del sistema Eurodac parala comparacin de las impresiones dactilares para la aplicacin efectivadel Convenio de Dubln21.

17 El acervo global de la Unin en el mbito JAI puede consultarse a travs del

sitio Internet de la Comisin europea (http://europa.eu.int/comm/justice home/acquisen.htm).

18 DOCE, n. L 252, de 6 de octubre de 2000.

19 DOCE, n. L 316, de 15 de diciembre de 2000.

20 DOCE, n. L 212, de 7 de agosto de 2001.

21 DOCE, n. L 62, de 5 de marzo de 2002.

844


En el marco del Consejo contina la discusin de las siguientes pro-puestas de la Comisin: Propuesta de directiva sobre normas mnimas parala acogida de solicitantes de asilo en los Estados miembros22; Propuestade reglamento por el que se establecen los criterios y mecanismos para ladeterminacin del Estado miembro responsable del examen de una solici-tud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacionalde un pas tercero23 (propuesta conocida como Dubln II); Propuesta dedirectiva relativa a las condiciones mnimas que deben cumplir los ciuda-danos de pases terceros y los apatridas para poder aspirar al estatuto derefugiado o de persona, que por otras razones, tiene necesidad de una pro-teccin internacional24; Propuesta de directiva relativa a normas mnimassobre el procedimiento de concesin y retirada del estatuto de refugiadoen los Estados miembros25.

En materia de inmigracin, las propuestas legislativas siguen siendoobjeto de debate en el marco del Consejo, el cual aprob, no obstante, ensu reunin de 28 de febrero de 2002 un Plan global de lucha contra lainmigracin ilegal y la trata de seres humanos en la Unin Europea, en elque se enmarcan muchas de las medidas que tienden a desarrollarse enesta materia26. Diversas decisiones en materia de fronteras y visados, pre-vistas en el artculo 62 del TCE, han sido ya adoptadas por el Consejo:Reglamento n. 539/2001 de 15 de marzo, por el que se establecen la lis-ta de terceros pases cuyos nacionales estn sometidos a la obligacin devisado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros pases cuyosnacionales estn exentos de esa obligacin27; Reglamento n. 789/2001 de24 de abril, por el que el Consejo se reserva competencias de ejecucinen relacin con determinadas disposiciones detalladas y procedimientosprcticos de examen de solicitudes de visado28; Reglamento n. 790/2001de 24 de abril, por el que el Consejo se reserva competencias de ejecu-

22 COM(2001) 181 final. Un acuerdo poltico sobre el contenido de esta pro-

puesta fue constatado en la reunin del Consejo JAI de 25 y 26 de abril de 2002.23

COM(2001) 447 final.24

COM(2001) 510 final.25

COM(2002) 326 final.26

El 19 de julio de 2002 el Consejo adopt una decisin-marco n. 629/2002relativa a la lucha contra la trata de seres humanos {DOCE, n. L 203, de Io deagosto de 2002).

27 DOCE n. L 81, de 21 de marzo de 2001. Modificado por el Reglamento n.

2414/2001 de 7 de diciembre {DOCE, L 327, de 12 de diciembre de 2001).28

DOCE, n. L 116, de 26 de abril de 2001.

845

ENRIQUE CONZALEZ SNCHEZ

cin en relacin con determinadas disposiciones detalladas y procedimientosprcticos relativos a la puesta en prctica del control y de la vigilanciade fronteras29; Reglamento n. 1091/2001 de 28 de mayo, relativo a la li-bre circulacin con visado para estancias de larga duracin30; Reglamen-to n. 333/2002 de 18 de febrero, sobre un modelo uniforme de impresopara la colocacin del visado expedido por los Estados miembros a titu-lares de un documento de viaje no reconocido por el Estado miembro queexpide el impreso31; Reglamento n. 334/2002 de 18 de febrero32, quemodifica el Reglamento 1683/95 de 29 de mayo33 por el que se estableceun modelo uniforme de visado; Reglamento n. 1030/2002 de 13 de ju-nio, por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residenciapara nacionales de terceros pases34. Por decisin del Consejo n. 463/2002de 13 de junio, basada en el artculo 66 del TCE, se adopta un programade accin relativo a la cooperacin administrativa en los mbitos de lasfronteras exteriores, visados, asilo e inmigracin (programa ARGO)35. Otraserie de decisiones muy variadas modifican el contenido del Manual co-mn sobre controles en las fronteras exteriores y de la Instruccin consu-lar comn sobre visados36.

En la actualidad las siguientes propuestas en materia de inmigracinson objeto de discusin en el marco del Consejo: Propuesta de directivarelativa al estatuto de nacionales de terceros pases residentes de largaduracin37; Propuesta de directiva relativa al derecho al reagrupamientofamiliar38; Propuesta de directiva relativa a la concesin de un permisode residencia de corta duracin a las vctimas de la ayuda a la inmigra-cin ilegal o de la trata de seres humanos que cooperen con las autori-dades competentes39; Propuesta de directiva relativa a las condicionesde entrada y de residencia de nacionales de terceros pases con vistas aun empleo asalariado o al ejercicio de una actividad econmica indepen-

29 DOCE, n. L 116, de 26 de abril de 2001.

30 DOCE, n. L 150, de 6 de junio de 2001.

31 DOCE, n. L 53, de 23 de febrero de 2002.

32 DOCE, n. L 53, de 23 de febrero de 2002.

33 DOCE, n. L 164, de 14 de julio de 1995.



36 DOCE, n. L 239, de 22 de septiembre de 2000, pp. 317 y ss.

37 COM(2001) 127 final.

38 COM(2002) 225 final.

39 COM(2002) 71 final.

846


diente40. Propuesta de directiva relativa a las condiciones de entrada y deresidencia de nacionales de terceros pases con fines de estudio, forma-cin profesional o voluntariado41.

III. ANLISIS DEL DESARROLLO DE LA POLTICADE ASILO E INMIGRACIN

La lentitud y dificultades que se plantean en la adopcin de las pre-vistas disposiciones legislativas frente a la voluntad poltica reiteradamentemanifestada de avanzar en el desarrollo de una poltica de asilo e in-migracin hace necesario plantearse las razones de ese aparente contra-sentido. Elementos diferentes, aunque interrelacionados entre s, de tipopoltico, psico-social e institucional ayudan a comprender las dificultadesexistentes.

No obstante, antes de examinar esos elementos y a efecto de compren-der mejor la posicin de los Estados miembros respecto al desarrollo deesta nueva poltica parece oportuno recordar el papel jugado por refugia-dos e inmigrantes en el desarrollo de las economas europeas a lo largode la segunda mitad del siglo xx.

El proceso de crecimiento econmico que tiene lugar a lo largo de losaos sesenta en la generalidad de los Estados europeos actualmente miem-bros de la UE se manifiesta de manera diferente desde el punto de vistade las migraciones segn se trate de pases de mayor o menor nivel dedesarrollo. En el caso de los pases ms desarrollados, ese proceso de cre-cimiento va a requerir un mayor volumen de mano de obra, requerimien-to al que se da satisfaccin a travs de la contratacin a gran escala detrabajadores extranjeros, tanto procedentes de otros pases europeos hoymiembros de la UE, como de algunos otros pases europeos o extra-europeos. El proceso de crecimiento de los pases menos desarrolladosprovoca en sentido contrario un exceso de mano de obra, el cual encuen-tra, no obstante, de manera complementaria posibilidades laborales en losotros pases ms desarrollados y contribuye con ello al mismo tiempo alcrecimiento de esos pases y al propio desarrollo de sus pases de origenmediante la transferencia regular de las llamadas remesas de emigrantes.Un modelo econmico, por tanto, que se produce de manera bastante es-

40 COM(2001) 386 final.

41 COM(2002) 548 final.

847


pontnea, en el que todos salen en principio beneficiados, si bien no hayque olvidar, no obstante, la dureza de las condiciones laborales y de vidade los trabajadores migrantes, las cuales solo irn mejorando con el trans-curso de los aos, y el hecho de que las experiencias vividas resultarnen muchos casos dramticas para todos aquellos obligados a partir a cau-sa de la falta de recursos en sus pases de origen.

El inicio de la crisis energtica en 1973 y la ulterior crisis econmicaproduce consecuencias directas en el mercado de trabajo con un incrementopaulatino de los niveles de desempleo que afecta de manera prioritaria alos trabajadores extranjeros. Con ello, no solo comienza a frenarse la con-tratacin de nuevos inmigrantes sino que muchos de los ya establecidostienden hacia una situacin de precariedad. Dicha situacin tiene su re-flejo en las polticas migratorias de los pases tradicionalmente de inmi-gracin, los cuales comienzan a poner en marcha progresivamente polti-cas llamadas de inmigracin cero, es decir, a cerrar sus fronteras a laentrada de nuevos inmigrantes. Por otro lado, el proceso de crecimientode algunos otros pases europeos, entre ellos Espaa, hasta entonces emi-sores de mano de obra, les convierte en receptores de la misma y les co-loca en una situacin similar a la del resto de pases de Europa Occiden-tal. Sin embargo, la imagen de paraso econmico que a pesar de la crisismantienen estos pases en el exterior, la necesidad que sigue existiendode mano de obra extranjera tanto en las empresas como en el mbito delas economas domsticas como consecuencia del funcionamiento de di-chas economas y de la reticencia de los propios trabajadores nacionalespara desempear determinados trabajos pocos cualificados, as como laincidencia del fenmeno del descenso de la natalidad, provoca todo ellola aparicin del nuevo fenmeno de la inmigracin ilegal, con lo que losflujos migratorios se mantienen, pero la situacin clandestina de muchosde los trabajadores (los llamados sin papeles) implica una mayor pre-cariedad de su situacin econmica y mayores dificultades para su inte-gracin social. Al mismo tiempo dicha situacin se agrava a menudo to-dava ms por el hecho de que los inmigrantes ilegales son vctimas delos traficantes y explotadores de la mano de obra que abusan de su situa-cin y bajo cuya influencia permanecen de hecho hasta liquidar las deu-das contradas para acceder por los medios ms diversos al espacio euro-peo. La situacin de precariedad econmica en la que se encuentran muchostrabajadores extranjeros y su dependencia de las redes de traficantes nosolo dificulta su integracin social sino que tiende a abocarles en muchos

848


casos hacia la criminalidad como nico medio de subsistencia, aparecien-do con ello frente a la opinin pblica como principales responsables dela situacin de inseguridad que tiende a generalizarse en muchas ciuda-des europeas e incrementando paralelamente el sentimiento de rechazo quela falta de integracin haba ya comenzado a provocar incluso en los me-jores momentos de bonanza econmica. La situacin descrita tiene sureflejo en el contenido de las polticas que a partir de los aos noventacomienzan a desarrollar los Estados europeos para tratar de regular el fe-nmeno de la migracin y en el de las nuevas legislaciones que a partirde entonces se van a ir adoptando en cada uno de esos pases. De manerams dramtica el fenmeno migratorio da lugar a menudo a manifestacio-nes racistas o xenfobas, alimentadas en ocasiones por campaas de prensae incluso por declaraciones de representantes polticos.

El panorama someramente descrito hace ms fcil comprender el con-tenido de los componentes polticos, sociales e institucionales, a los quehaca referencia anteriormente, que pueden explicar el desajuste entre vo-luntad poltica y realizaciones prcticas en el desarrollo de la nueva pol-tica de asilo e inmigracin.

En primer lugar, la flexibilidad negociadora de los representantes delos Estados miembros en el marco del Consejo viene muy limitada por elhecho de que todos ellos acaban de adoptar sus propias normas naciona-les en materia de asilo e inmmigracin o bien la adopcin de nuevas dis-posiciones legislativas es objeto de discusin en sus parlamentos naciona-les42. En estas circunstancias, los representantes nacionales en el marcodel Consejo tienden o bien a bloquear las negociaciones para el desarrollode la legislacin comunitaria a la espera de que se proceda a la adopcinde la propia legislacin nacional, o bien, una vez esta ltima aprobada, atratar que el contenido de las nuevas normas comunitarias en discusincoincida con el de las normas nacionales recientemente aprobadas, mani-festando con ello escassima flexilidad en la bsqueda de un compromi-so. Si se tiene en cuenta que la generalidad de los Estados miembros seencuentran en una situacin similar y que incluso habiendo adoptado le-gislaciones nacionales muy recientes se prevn ya nuevas modificacionesde las mismas a efecto de adaptarse a las situaciones cambiantes que van

42 Vid. en el caso de Espaa, Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre dere-

chos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social, modificadapor Ley Orgnica 8/2000, de 22 diciembre. Diversas declaraciones de responsablespolticos hacen referencia a una posible nueva modificacin de la ley espaola.

849


producindose en estos mbitos, se comprende la dificultad para llegar acompromisos en el marco del Consejo para el desarrollo de la polticaeuropea. Por otro lado, la diversidad legislativa existente entre los dife-rentes Estados miembros provoca a menudo la bsqueda entre los candi-datos al acceso al espacio europeo de la legislacin ms favorable parasus intereses tanto en el mbito del asilo (asylum shopping) como enel de la inmigracin (visa shopping). Si se tiene en cuenta la libertadde circulacin existente en el marco del espacio Schengen dicha situa-cin tiene consecuencias para el conjunto de los Estados Schengen.

La posicin de los Estados miembros respecto al desarrollo de la pol-tica europea viene tambin condicionada por la percepcin del fenmenomigratorio por parte de las opiniones pblicas. En el perodo de expansineconmica de los aos sesenta y primeros setenta, cuando los trabajadoresextranjeros accedan sin dificultad al mercado de trabajo y su nmero, aun-que creciente, era todava relativamente limitado, la opinin pblica aceptasin dificultad en general la presencia del extranjero, en lnea paralelamentecon la tradicin democrtica y de respeto de los derechos humanos de lospases receptores; sin que llegue a producirse, no obstante, una verdaderaintegracin de esas personas en la comunidad que los acoge. La aparicinde la crisis, con las consecuencias laborales y sociales a las que antes seha hecho referencia, provoca paulatinamente un cambio en esa situacin, enel sentido de que tiende a generalizarse un sentimiento de rechazo entre lapoblacin civil, tendiendo a hacer responsable al extranjero de la situacinde desempleo e inseguridad existentes y a llegar a ser frecuentes entre lapoblacin las manifestaciones de carcter racista o xenfobo e incluso aidentificarse en ocasiones la figura del inmigrante con la del delincuente.En este sentido, esta percepcin del fenmeno migratorio que tiene lugaren el seno de la sociedad civil se refleja en la posicin negativa de los re-presentantes nacionales en el marco del Consejo respecto a todas aquellaspropuestas que traten de abrir el espacio europeo al acceso de refugiados otrabajadores extranjeros o a mejorar el estatuto de los establecidos. En sen-tido contrario, todas aquellas medidas dirigidas a limitar el acceso al espa-cio europeo y en particular a combatir la inmigracin ilegal tienden a con-tar con el apoyo de la generalidad de los Estados miembros; producindoseparalelamente una percepcin desde los terceros pases de la Unin Euro-pea como Europa fortaleza tambin en estos mbitos, en aparente faltade sintona con la tradicin poltica europea de defensa de los derechoshumanos y de las libertades fundamentales.

850


Junto con los componentes anteriores, conviene finalmente sealar queel Tratado de Amsterdam que comunitariza los aspectos asilo e inmigra-cin del contenido del tercer pilar mantiene, sin embargo, como ya se haindicado, el criterio de la unanimidad como criterio generalizado para laadopcin de decisiones en estas materias. En consecuencia, la conflictividadde posiciones e intereses existente entre los diferentes Estados miembrosde la UE hace a menudo difcil la consecucin de acuerdos en base alconsenso. Por otro lado, cuando esos acuerdos logran materializarse, tien-den a realizarse al nivel del mnimo comn denominador, con lo que secorre el riesgo de que el desarrollo de esta poltica se lleve a cabo a unnivel que no de cumplida satisfaccin a los problemas ya planteados. Ensentido contrario, en aquellos mbitos muy limitados en los que es deaplicacin el criterio de la mayora cualificada la adopcin de decisionesresulta ms fcil, incluso en cuestiones en las que los intereses de losEstados miembros difieren notablemente. Tal ha sido el caso de la adop-cin del Reglamento 539/2001, por el que se establece la lista de tercerospases cuyos nacionales estn sometidos a la obligacin de visado, as comode sus ulteriores modificaciones. En este sentido, la revisin de los trata-dos prevista en 2004 debera ser la ocasin para asegurar la aplicacin delcriterio de la mayora calificada y con ello posibilitar con mayor facili-dad el desarrollo en profundidad de una verdadera poltica comn euro-pea de asilo e inmigracin.

IV. CONCLUSIN: EL MODELO EUROPEO EN MATERIADE INMIGRACIN

Las dificultades existentes para el desarrollo de la poltica comn deinmigracin podra llevar a plantearse si el modelo elegido es el ms ade-cuado. Como ya se ha indicado, las grandes lneas directrices de la po-ltica europea, y en general tambin de las polticas nacionales, van di-rigidas hacia la regulacin de la inmigracin legal y la lucha contra lainmigracin ilegal. Junto a ello y para favorecer la consecucin de esosdos objetivos se impulsa el incremento de la cooperacin entre los Esta-dos miembros43 y el desarrollo de una mayor cooperacin con los pasesde origen y trnsito de los inmigrantes. ,

43 En el caso de la Unin, el intercambio regular de informacin entre los Esta-

dos miembros en el marco de los comits CIREA (Centro de informacin, reflexin

851


El desarrollo de la normativa comunitaria, aunque limitado todavacomo se ha visto anteriormente, esta teniendo lugar de manera desequili-brada entre la adopcin de medidas destinadas a regular la inmigracinlegal y aquellas otras dirigidas a combatir la inmigracin ilegal. El con-senso entre los Estados miembros tiene lugar de hecho con ms facilidaden relacin con estas ltimas que respecto a aqullas. Las medidas paracombatir la inmigracin ilegal van incluso ms lejos que las nicialmenteprevistas, sobre la base de nuevas propuestas, en este caso a iniciativa amenudo de los Estados miembros44. Por otro lado, las medidas dirigidasa regular la inmigracin legal tienen en ocasiones un contenido tan limi-tado que puede provocar dudas sobre la oportunidad de su adopcin. Elreenvo por parte de determinadas disposiciones a la legislacin nacionalconstituye en ocasiones la nica frmula viable para facilitar un acuerdo,con el resultado de que el contenido comunitario de la disposicin resultaen este caso bastante limitado. Desde otra perspectiva, podra, incluso,plantearse la cuestin de si una regulacin excesiva de la inmigracinlegal no tendra como consecuencia de hecho la potenciacin de la inmi-gracin ilegal.

El nfasis puesto en la lucha contra la inmigracin ilegal, que se acen-ta en los ltimos tiempos pero que no es algo nuevo en la poltica de laUnin45, tiende a dar la imagen de Europa fortaleza desde la ptica de

e intercambios en materia de asilo) y CIREFI (Centro de informacin, reflexin eintercambios en materia de cruce de fronteras y de inmigracin), la designacin defuncionarios de enlace responsables de estas cuestiones en determinados tercerospases, la creacin de un sistema de alerta rpida para la transmisin de datos sobreinmigracin ilegal y redes de traficantes, el intercambio de informacin entre losconsulados en el exterior, el intercambio de funcionarios entre las propias administra-ciones, la creacin en curso de un banco de datos sobre visados, son ejemplos, en-tre otros, de la cooperacin entre los Estados miembros en materia de inmigracin.

44 Vid., por ejemplo, la directiva destinada a definir la ayuda a la entrada, a la

circulacin y a la estancia irregulares y la decisin marco destinada a reforzar elmarco penal para la represin de la ayuda a la entrada y a la estancia irregulares,ambas propuestas por Francia durante su presidencia del Consejo en el segundo se-mestre de 2000.

45 En un documento distribuido por la Presidencia austraca al comienzo de la

misma en julio de 1998 se haca ya referencia al desarrollo de un poltica de con-tencin para hacer frente al flujo de inmigrantes. Aunque dicho documento no contcon el apoyo de la generalidad de las delegaciones por su carcter bastante radicalfue ya un reflejo del estado de opinin existente en los inicios del desarrollo deesta nueva poltica.

852


los terceros pases, aunque la misma no corresponda a la realidad. En efec-to, Europa constituye una zona abierta, tanto por razones polticas yhumanitarias que estn en la base de la poltica de asilo de la Unin, comopor razones bsicamente econmicas que constituyen una de las razonesfundamentales para el desarrollo de su poltica de inmigracin. La UE sigueteniendo necesidad de mano de obra extranjera tanto en el seno de lasempresas como de las economas domsticas. Desde una ptica diferente,el descenso pronunciado de la natalidad durante las ltimas dcadas hacede la inmigracin el nico mecanismo vlido para mantener e incluso in-crementar el volumen global de poblacin en los pases de Europa Occiden-tal. El envejecimiento de la poblacin en estos pases, consecuencia igual-mente del descenso de la natalidad, tiene tambin consecuencias sobre elfuncionamiento y la viabilidad futura de los regmenes de seguridad so-cial que solamente vienen paliadas por la incorporacin de trabajadoresextranjeros al mercado de trabajo, en su mayora jvenes, y su cotizacina dichos regmenes de seguridad social. Sin embargo, razones evidentesde tipo poltico, econmico y social y de seguridad interna imposibilitanuna apertura total de las fronteras y, por tanto, ante la aparicin del fen-meno de la inmigracin ilegal, la necesidad de adoptar medidas para elcontrol de dichas fronteras.

En economas de mercado, como lo son todas las de los Estados miem-bros de la UE, la regulacin de la inmigracin, desde la ptica de su con-tribucin al mercado de trabajo, reviste mayores dificultades que en otrotipo de economas. El establecimiento de sistemas de cupos, la contrata-cin en origen o la utilizacin de modernos medios tecnolgicos para lacontratacin (Internet) no son siempre necesariamente los ms adecuadoscuando la inmigracin tiene su origen en pases en vas de desarrollo endonde la relacin personal suele ser la va de motivacin que da lugar ala salida del trabajador migrante, el cual es a menudo vctima de las mafiaslocales. Por otro lado, la importancia de la llamada economa sumergi-da en muchos de estos pases hace an ms complicada de hecho dicharegulacin, en cuanto que son las propias empresas y economas domsti-cas de los pases de destino quienes provocan la incorporacin ilegal deinmigrantes al mercado de trabajo. La lucha contra la inmigracin ilegalreviste adems dificultades suplementarias en los Estados democrticos,como lo son todos los miembros de la UE, en los que la poltica de res-peto de los derechos humanos y la ayuda humanitaria tiene prioridad so-bre las medidas de control estrictamente policiales. Por otro lado, la li-

853


bertad de circulacin en el mbito del espacio Schengen constituye unadificultad aadida cuando la lucha contra la inmigracin ilegal se planteade manera individual por parte de cada Estado miembro. No obstante,seran justamente las consecuencias negativas de la ausencia de esta pol-tica o de su falta de aplicacin las que justificaran su existencia. En efecto,la entrada incontrolada de inmigrantes, a menudo en manos de traficantespor parte de quienes son objeto ulteriormente de explotacin, implica suincorporacin a ncleos de clandestinidad y marginacin y dificulta para-lelamente su incorporacin al mundo laboral. La precariedad de su condi-cin, en ausencia de medidas de proteccin social, les hace especialmentevulnerables a las situaciones de crisis y aumenta el riesgo de volcarles haciael ejercicio de la delincuencia como nico medio de subsistencia.

En consecuencia, el problema no es tanto la idoneidad del modelo pre-visto, que parece el ms apropiado desde la ptica del conjunto de losEstados europeos, o la bsqueda de modelos alternativos, cuya posibili-dad parece de momento dudosa, cuanto la efectividad de su puesta en prc-tica y la mejora de su contenido46. La regulacin y armonizacin de lainmigracin legal debera incluir entre sus objetivos la integracin en lacomunidad de acogida. En el bien entendido de que integracin social nosignifica renuncia a la propia cultura, sino respeto obviamente en primerlugar de la legislacin del pas receptor y aceptacin de la forma de vidalocal, comenzando por el necesario aprendizaje de la lengua y evitando laconstitucin de guetos nacionales que tenderan a dificultar dicha inte-gracin. Las medidas dirigidas a facilitar la integracin debern en todocaso mantener un contenido razonable, pues la exigencia excesiva de de-terminados requisitos podra llegar a constituir un obstculo a la propiaentrada legal de extranjeros y con ello un incentivo indeseado a la entra-da de clandestinos. En la lucha contra la inmigracin ilegal deber tener-se igualmente presente que el inmigrante es a menudo la vctima de las

46 En las conclusiones de la sptima Conferencia de ministros europeos respon-

sables de cuestiones de migracin del Consejo de Europa celebrada en Helsinki losdas 16 y 17 de septiembre de 2002 sobre Los emigrantes en nuestras sociedades:Qu polticas para el siglo XXI? se hace referencia a los mismos objetivos que laUE y se alude a la necesidad de promover la integracin de los inmigrantes en lavida social, cultural y poltica de los pases de acogida; reforzar la lucha contra eltrfico ilegal y la trata de seres humanos, recomendndose paralelamente la elabora-cin de un convenio para la represin de la trata de seres humanos; y mejorar eldilogo entre los pases de origen, trnsito y destino, dando preferencia a una ges-tin cooperativa de los flujos migratorios frente al control estricto de las migraciones.

854


redes de traficantes, por lo que el objetivo debera ser prioritariamente eldesmantelamiento de dichas redes y la adopcin de medidas contra losexplotadores de los trabajadores extranjeros. Finalmente, la cooperacincon los pases de origen y trnsito constituye el complemento necesariopara la realizacin de los dos objetivos anteriores, en el bien entendidode que resultara muy improbable la consecucin de los mismos a travsde la mera accin autnoma de la Unin.

La cooperacin con los pases de origen y trnsito de los inmigrantesconstituye efectivamente el complemento necesario para la realizacin deesta poltica, cuyo desarrollo se prev actualmente en el marco de un en-foque global y multidisciplinario. Ello implica, por un lado, el tratamien-to de estos temas en el mbito ms general de la poltica de relacionesexteriores de la Unin y, por otro, la constatacin de que los mismos noson solo la responsabilidad de los departamentos de Interior, de los quesuelen en general depender ms directamente, sino tambin de otros di-versos ministerios (Exteriores, Trabajo, Defensa, Economa, ...). Un enfo-que que constituye al mismo tiempo una respuesta especfica en este m-bito a los problemas ms generales que se plantean en el marco de lallamada globalizacin.

Este enfoque global haba sido ya reiterado en las conclusiones delConsejo Europeo de Tampere en 1999 e incluso el ao anterior se habaprocedido a la creacin del Grupo de alto nivel Asilo y migracin concompetencias interpilares. Sin embargo, la cooperacin real con tercerospases en estos temas est todava pendiente, al haber tenido hasta ahorade hecho la actuacin de la Unin en estas materias un carcter bsica-mente unilateral47. En todos los casos se ha venido constatando en general

47 Tras su preparacin por el Grupo de alto nivel, el Consejo aprob en 1999 y

2000 seis Planes de accin en materia de asilo y migracin relativos a Afghanistan,Albania y la regin limtrofe, Irak, Marruecos, Somalia y Sri Lanka. Dichos planes,aunque consultados con los pases respectivos, fueron elaborados bsicamente demanera autnoma por la propia Unin, con lo que los pases afectados no se consi-deran vinculados por su contenido y de hecho su efectividad ha resultado muy li-mitada hasta el momento. De manera ms concreta el Consejo ha aprobado manda-tos de negociacin para la conclusin de acuerdos de readmisin de inmigrantesilegales con determinadas regiones autnomas o terceros pases (Hong-Kong, Macao,Marruecos, Pakistn, Rusia, Sri Lanka, Ucrania) y ha invitado a la Comisin a pre-parar nuevos proyectos de mandatos de negociacin en relacin con otros tercerospases (Albania, Argelia, China, Turqua). Sin embargo, solo los acuerdos con Hong-Kong y Sri Lanka han sido rubricados, ante la falta real de inters de muchos de

855


la ausencia ab initio de una verdadera cooperacin entre las dos partes,que parece constituir el elemento clave para el desarrollo de una efectivapoltica de la Unin en estas materias. En los debates que precedieron ala celebracin del Consejo Europeo de Sevilla se barajaron propuestasdiversas relativas a la posibilidad de imposicin de sanciones a aquellosterceros pases que rehusaran cooperar con la Unin en la lucha contra lainmigracin ilegal, si bien finalmente las conclusiones se limitaron a ha-cer referencia, como ya se ha indicado, a la adopcin de eventuales me-didas respecto a aquellos terceros pases en los que pudiera constatarseuna ausencia injustificada de cooperacin, ponindose el nfasis en el as-pecto ms positivo relativo a la integracin de esta poltica en las relacio-nes de la Unin con terceros pases y en la necesidad de fomentar la co-operacin con los mismos. En este sentido, los acuerdos de cooperacino asociacin firmados ms recientemente con terceros pases o actualmenteen negociacin incluyen ya clusulas relativas a la inmigracin o readmi-sin, que constituyen un componente esencial del contenido global delacuerdo48. En la medida en que el contenido de dichos acuerdos hace re-ferencia al conjunto de las relaciones de la Unin con dichos pases lacooperacin en estas materias constituye un componente de la coopera-cin global dirigida a dar satisfaccin a las dos partes.

los terceros pases por avanzar en la negociacin de dichos acuerdos. En realidad,la adopcin de los mandatos constituye todava una actuacin autnoma de la Unin,con lo que solamente una vez aprobados se ponen de manifiesto las dificultadesprcticas con los pases afectados en el momento de la negociacin o incluso antesal constatarse la reaccin reticente de dichos pases una vez planteada la posibili-dad de un acuerdo de estas caractersticas.

48 Los acuerdos de asociacin firmados o en vas de negociacin con los pases

Magreb/Mashrek incluyen en general clusulas relativas a la readmisin y otras re-ferencias al dilogo regular sobre temas migratorios (vid, nter alia, artculo 68 delacuerdo de asociacin UE-Egipto firmado en junio de 2001). Los acuerdos de aso-ciacin y cooperacin con los pases del rea de la antigua Unin sovitica son me-nos precisos a este respecto, aunque incluyen tambin clusulas relativas a la migra-cin (vid, por ejemplo, el artculo 27 del Acuerdo UE-Ucrania, cuya entrada en vigortuvo lugar en marzo de 1998, que hace referencia a los esfuerzos conjuntos para con-trolar la inmigracin ilegal, teniendo en cuenta el principio y la prctica de la readmi-sin). Desde una ptica regional, los programas relativos a la cooperacin con los pa-ses ACP (vid. artculo 13 del Acuerdo de Cotonou), Mediterrneos (MEDA), Balcanesoccidentales (CARDS), y Este de Europa y Asia Central (TACIS), as como las con-clusiones de las Cumbres con los pases asiticos (ASEM) y de Amrica latina yCaribe, incluyen entre sus objetivos la cooperacin en el mbito de la migracin.

856

RDC_013_163

Documents

Transcript of RDC_013_163