Recurso humano y dessarrollo empresarial; Major Project of...

BOLETIN 30Santiago, Chile, Abril 1993

PROYECTOPRINCIPALDE EDUCACIONen América Latina y el Caribe

Sumario

Presentación 2

Comprensión de lectura de niños de áreas rurales y urbanas marginalesOREALC 3

Recurso humano y desarrollo empresarialLeón Trahtemberg S 11

Repetición y rendimiento inadecuado en escuelas primarias deAmérica Latina: magnitudes, causas, relaciones y estrategiasErnesto Schiefelbein y Laurence Wolff 17

¿Debe el Estado ocuparse aún de la educación? Análisis desde las dimensionesde la regulación y la legitimaciónJuan Casassus 51

La informática en la educación, una integración imprescindible.Recuento de una experienciaCarmen Luz Latorre y Luis Eduardo González 60

La investigación al servicio de la educación: tiempo y aprendizajeR.W. McMeekin 71

Actividades OREALC 77Indice por autores números 20 al 30 85Publicaciones OREALC 87

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Presentación

La existencia de 42.5 millones de analfabetos absolutos sigue siendo una gran deuda de AméricaLatina y el Caribe con aquellos que hoy no pueden integrarse en igualdad de condiciones a lavida económica, social y cultural de cada nación.Los esfuerzos que los gobiernos realizan por mejorar la educación –que han permitido que 95 decada cien jóvenes logren el acceso a la escuela– se deben intensificar para establecercondiciones técnicas y políticas que aseguren calidad y eficiencia en la forma en que se entregala educación.Como parte de la acción destinada a lograr avances en las modalidades de enseñanza, sepresenta en este Boletín un resumen de las recomendaciones que un grupo de expertos hizo en elárea de la comprensión de lectura de los niños de sectores rurales y urbano marginales. En elartículo se sugieren estrategias factibles en materia de lectoescritura, que pueden ser aplicadastanto por las autoridades como por los maestros, principales actores de los procesoseducativos.El mejorar los niveles de lectoescritura es un aspecto clave para bajar la alta magnitud de larepetición en la región que detectan Ernesto Schiefelbein y Laurence Wolff en el siguienteestudio. Teniendo presente que la masa estudiantil de América Latina y el Caribe aprueba sólo 4grados en los 7 años que permanece matriculado en la escuela primaria, el estudio examina unconjunto de estrategias que podrían reducir la repetición gracias a una mejor enseñanza.León Trahtemberg nos entrega consideraciones sobre las demandas de recursos humanos ydestaca que el sector empresarial debe asumir una colaboración más intensa con la educaciónescolar. Recuerda que una persona alfabetizada no sólo tiene mayor productividad en el trabajosino que logra una capacidad de comprensión y comunicación que ayuda a lograr los niveles decompetitividad necesarios para el desarrollo nacional.Pero en definitiva, ¿quién debe ocuparse de la educación? El debate sobre si debe ser el Estadoo el mercado, o la forma de complementar ambas dinámicas, es parte importante del análisissobre el desarrollo. Juan Casassus hace un aporte al tema al enfocar diversos aspectos de larelación que se da entre una nueva visión del Estado y la educación.Tanto el Estado como todos los otros actores que intervienen en los procesos educativos, nopueden operar hoy si no cuentan con un elemento que es imprescindible: la información. Losniveles de gestión que requiere el responder a la demanda educativa de la sociedad, exigen aquienes toman decisiones ser eficientes y, además, oportunos. Una colaboración importante enesta área es el trabajo de Carmen Luz Latorre y Luis Eduardo González, quienes describen unaexperiencia de creación y operación de un banco de datos en educación, primero en el sectorprivado y luego en el Ministerio de Educación.Para lograr avances en el área educativa es necesario difundir la información, especialmente lasconclusiones de investigaciones que se realizan en este campo. OREALC, en colaboración con elCIDE-REDUC, entrega el trabajo de R.W. McMeekin sobre los resultados de trabajos sobre eltiempo y el aprendizaje. Con este se inaugura una sección en la que se darán a conocer losresultados de investigaciones educativas que puedan ser de utilidad para el diseño de nuevasestrategias para la región.Como siempre, se incluyen las actividades y publicaciones recientes de la OREALC.

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Comprensión de lectura de niños de áreas rurales y urbanas marginales / OREALC

Estrategia 1. La lectura y la escritura debentener prioridad en la política educativa de cadapaís y deben constituir el eje de los primerosgrados, alrededor del cual se integren los distin-tos intereses de los niños y los contenidos delcurrículo de la educación básica.Estrategia 2. Es importante promover el len-guaje hablado en situaciones reales de comuni-cación, respetando las variantes dialectales delos niños. La lectura y la escritura deben estarcentradas en la comunicación, en la expresión yen la captación del sentido, con propósitosformativos y funcionales, especialmente en laslocalidades donde no existe el hábito de expre-sarse por escrito.

1 Los especialistas que participaron en esta reunión fue-ron: Marta Acevedo (México), Felipe Alliende (Chile),Adelina Arellano-Osuna (Venezuela), Berta P. deBraslavsky (Argentina), Cecilia Cardemil (Chile), MabelCondemarín (Chile), Alan N. Craford (U.S.A.), EstherPillar Grossi (Brasil), Josette Jolibert (Francia), MargaritaM. Peña Borrero (Colombia), Juana Pinzas (Perú), MaríaHeloísa Salvo (Uruguay) y Cecilia Thorne (Perú).

Estrategia 3. La escuela debe disminuir la bre-cha entre el aprendizaje del lenguaje oral y elescrito mediante la convicción de que todos losniños pueden aprender.Actividad 1. Es necesario estimular al niño paraque exprese oralmente sus ideas, las escriba (oalguien se las escriba), las lea y las discuta consus compañeros. Para estimular la expresiónindividual, es importante que el maestro norestrinja el inicio de este proceso con correccio-nes compulsivas (de ortografía o gramática),sino que comience con ellas más adelante, cuandoya el niño logre expresar ideas por escrito. Lascorrecciones se incrementan en forma muy gra-dual.

COMPRENSION DE LECTURA DE NIÑOS DE AREASRURALES Y URBANAS MARGINALES

OREALC*

Estrategias realistas para enfrentar el problema de la lecto-escritura –identificadocomo el principal problema de la situación de la educación de la región– fueronpropuestas por trece destacados especialistas en la materia, que se reunierondurante tres días en la sede de OREALC, a fines de 1992.1 En esa oportunidad serealizó el seminario regional Comprensión de lectura de niños de áreas rurales yurbanas marginales, organizado por la UNESCO/OREALC y UNICEF. A pesar delas diferencias, se logró un consenso en cuanto a las principales actividades decorto plazo y estrategias de largo plazo que permitirán mejorar el nivel de lacomprensión lectora en la región. Los expertos estuvieron de acuerdo en que sonnecesarios cambios fundamentales para que los niños logren por lo menos un nivelaceptable de comprensión lectora. Las diez recomendaciones principales, en quehubo consenso entre los especialistas, se presentan organizadas en tres estrategias ysiete actividades.

* Los aciertos de esta síntesis son el resultado de lascontribuciones y observaciones de los especialistas queparticiparon en el seminario; los errores son de respon-sabilidad de Ernesto Schiefelbein y Annelies Merkx queorganizaron y prepararon el presente trabajo. Una versiónrevisada por los especialistas se publicará, en conjuntocon las ponencias y discusiones, en un libro que editaráOREALC en el segundo semestre de 1993.

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BOLETIN 30, abril 1993 / Proyecto Principal de Educación

Actividad 2. Los maestros deberán disponer demateriales de lectura variados para sus alumnos.Se trata tanto de libros de texto elaborados paralas clases de lectura, como de libros de literaturainfantil, libros predecibles (con dibujos o estri-billos, a partir de los cuáles los niños puedaninferir), revistas, afiches y expresiones gráficasen envases, letreros, folletos, murales, propa-ganda, textos producidos por los alumnos, tantode tradiciones orales como textos en su lengua,considerando la información previa y la culturadel niño y de la comunidad. En el resto de esteinforme, se usa la expresión “texto” para desig-nar cualquiera de estos materiales de lectura.Actividad 3. Los niños van a comprender mejorsi el maestro (o un alumno que lo hace relativa-mente bien) les lee en voz alta la primera vez. Laprofesora puede dar una tarea de lectura engrupos en que cada alumno lee en voz alta parasus compañeros o entre todos realizan una dra-matización. Estas técnicas de lectura comparti-da, permiten que el alumno capte mejor el signi-ficado del texto. Cuando hay un problema, elmaestro (un compañero más avanzado o padresque colaboren) lee otra vez hasta que todo elgrupo lo haga y entienda el mensaje. La lectura‘ecoica’, en que la maestra y los niños leen almismo tiempo, también es eficaz. Hay menosinseguridad entre los alumnos durante esta lec-tura ‘ecoica’ porque los errores no son muyevidentes. Además se logra mejor comprensiónsi todos están leyendo.Actividad 4. Es necesario dedicar por lo menos15 minutos de tiempo cada día a la lecturasilenciosa en el aula, ya que ella provoca en losniños un interés para hojear, leer y para adelantarhipótesis sobre el contenido del texto.Actividad 5. Un proceso positivo consiste en queel alumno y el profesor escogen un trozo de textode unas 150 palabras y que el niño practique envoz alta la lectura hasta que logre hacerlo confluidez, sin errores y con comprensión. Existeevidencia de una transferencia de esta lecturarápida, fluida y comprensiva, a otros trozos delectura desconocidos.Actividad 6. Tipos no convencionales de mate-riales como envases, planos, afiches y revistas

permiten trabajar con costos mínimos y, al mis-mo tiempo, con textos que llevan un mensajeque comunica información de interés, obligan aexaminar el contexto en que vive o estimulan alniño a escribir sus propios pensamientos. Estosmateriales, además, posibilitan la formulaciónde hipótesis infantiles acerca de la lengua escritay su función, sea implícitamente o de modoexplícito, mediante guías de discusión, observa-ción y el intercambio entre grupos de niños.Actividad 7. Las estrategias metacognitivas máseficaces para la comprensión de la lectura son:dramatizar y resumir los textos; clarificar en laspropias palabras el contenido de ellos; formulary responder preguntas sobre lo leído, especial-mente en grupos pequeños; predecir, en base altítulo o a un dibujo, el tema que se trata y daropiniones personales sobre los textos. Estas es-trategias obligan a los niños a ser auto-críticos,a reflexionar sobre su aprendizaje y a encontrarsus propias estrategias para solucionar proble-mas.

Magnitud del problema de lalectoescritura

Si bien la educación en América Latina ofreceacceso al 94% de los niños que cada año cum-plen la edad para ingresar al sistema escolar, lacantidad de ellos que repiten grados en AméricaLatina es enorme y el problema se acentúa en elprimer grado. Cada año repite un 40% de losalumnos de este nivel, principalmente porque nohan aprendido a leer y escribir. De 16.5 millonesde alumnos en el primer grado de la educaciónbásica, unos 7 millones repiten; de 12 millonesde alumnos del segundo grado, unos 4 millonesrepiten y de los 11 millones de alumnos deltercer grado, unos 3 millones son repitentes.Para los seis primeros grados de la educaciónbásica, la región gasta US$ 3 500 millones poraño en alumnos que repiten.

La mayor parte de los que fracasan en elprimer grado provienen de sectores rurales yurbano marginales, porque las escuelas en estaszonas no están preparadas para atender niñosque no han tenido mucha relación con la lengua

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escrita antes de ingresar a ella. El nivel derepetición de estos grupos es muy superior alpromedio nacional respectivo. Las pruebas derendimiento realizadas en Brasil, Colombia,Costa Rica, Chile, Jamaica y México sugierenque la mitad de los alumnos de cuarto grado noentienden lo que deletrean, lo que se suma a losproblemas de repetición. El análisis de lospuntajes en las pruebas estandarizadas de ren-dimiento en la educación básica indica un impactoinequitativo de los problemas de calidad de laeducación. Los promedios de rendimiento en lasescuelas que atienden a alumnos de nivelessocioeconómicos bajos, son equivalentes a lamitad o a la tercera parte de los puntajes de lasescuelas que reciben a niños de niveles socio-económicos altos. Algunas características delalumnado de zona rural –su origen indígena, lapobreza, padres sin educación y falta de accesoa servicios públicos– aparecen, en general,asociadas a bajos niveles de rendimiento en laescuela.

Aunque la lecto-escritura cumple un papelcrucial para el futuro escolar y extra-escolar, suenseñanza ha perdido lugar y especificidad enlos programas de la educación básica; incluso,en los institutos pedagógicos y las escuelasnormales donde se forman los futuros maestros.Los especialistas coinciden en que gran parte delos maestros “aprenden de colegas sus técnicasde enseñanza de la lecto-escritura”.

Bases para el consenso de los especialistas

Durante los últimos años ha existido una grancontroversia sobre los métodos para la enseñan-za de la lecto-escritura (globales, silábico,alfabético, fonético o ecléctico), por lo que elénfasis del seminario se centró en aquellos as-pectos en los que existe consenso. En formaespecial, en aquellas actividades que puedan serejecutadas en forma masiva y que son consis-tentes con todos los métodos. Se trataba deencontrar estrategias eficaces para la enseñanzay aprendizaje de la lectura y la escritura com-prensivas para niños de la región de primer atercer grado de la educación básica.

De esta forma, se partió del concepto pedagó-gico que el alumno construye significados y queel maestro le proporciona el andamiaje paraayudarlo en ese proceso, de modo que aumenteprogresivamente la capacidad de reconstruirconocimientos con autonomía y bajo su pro-pio control. Este punto de partida, permitióocho acuerdos marcos en el campo de la lecto-escritura:– Todos los niños pueden aprender a leer y

escribir con comprensión, pero es necesarioencontrar las estrategias para que puedan ha-cerlo.

– Hay que integrar lo oral con lo escrito y usarambas modalidades en la comunicación demensajes que tengan significado para los ni-ños.

– Los niños necesitan comprender el sentido dela lengua y pueden lograrlo cuando entiendensus propósitos en situaciones reales.

– Para mejorar el aprendizaje de la lecto-escrituraes necesario trabajar simultáneamente en di-ferentes campos (estrategias de aprendizaje yenseñanza, currículo, materiales, profesores,padres de familia y sociedad).

– El proceso del aprendizaje de la lecto-escrituraes más que el aprendizaje de destrezas paracodificar y decodificar palabras o textos. Haydiversas aproximaciones válidas. Si se utili-zan las destrezas, hay que usarlas con unpropósito, contextualizarlas y darles carácterde juego, así como vincular la lectura y laescritura al desarrollo de procesos intelectuales,afectivos y sociales.

– La formación del maestro debe incluir, comouna parte importante, el que aprenda “la ense-ñanza de la lecto-escritura”.

– La escuela necesita tener presente los apren-dizajes que el niño ha realizado antes de llegara ella y tomar en cuenta el lenguaje de losniños.

– Es importante crear un ambiente letrado, or-ganizar caminatas de lectura, interrogar lostextos para formar lectores críticos y ofrecertalleres permanentes de lectura.

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Recomendaciones para los maestrosen servicio

La enseñanza y el aprendizaje de la lecto-escriturahan experimentado avances importantes en laúltima década. Ellos se originan tanto en los re-sultados de investigaciones como en la propiaexperiencia docente y todo aconseja que debenintroducirse en la práctica diaria de la escuela,respetando el conocimiento y la experiencia delos docentes –en muchos casos revalorizarlos–,pero asegurando una innovación impostergable.

La prioridad de hoy está en lograr que el niño,desde el inicio, pueda producir e interpretartextos mediante la adquisición de la lecto-escri-tura en un contexto determinado. Este procesopuede empezar desde el primer día en la escuela,cuando los niños “escriben dibujos”. En ellosestán implícitos sus valores, los sentimientosy las experiencias personales de su vida. Cuan-do los niños llegan a establecer un vínculo entrelo oral y lo escrito –aunque este vínculo sea po-bre–, ya se dan cuenta que tienen una herramien-ta para expresarse. Es decir, es importante quedesde el comienzo les quede clara la posibilidadde “usar” la lectura y la escritura en la vidadiaria.

Los avances involucran tanto el aprendizajede los niños como el proceso de “facilitar elaprendizaje” por parte de los maestros. Se tratade evitar la fractura del proceso en fases necesa-riamente discretas y sucesivas (pre-requisitos/aprestamiento/ decodificación/ comprensión).Pero también se trata de proporcionar apoyo a lamaestra para su formación permanente, a fin deque continúe desarrollando su labor de maneracompetente.

Estos conceptos fueron expresados por losespecialistas en las siguientes “Diez recomen-daciones a los maestros”:– Tomar conciencia tanto de la gravedad del

problema de la lecto-escritura como de laposibilidad de solucionarlo con medios queestán a su alcance y que sólo requieren algu-nos ajustes en su capacitación.

– Tener la confianza de que todos los niñospueden aprender, a pesar de sus diferencias

socio-culturales, lingüísticas, personales ynecesidades educativas especiales.

– Integrar lo oral y lo escrito de modo que el niñodesarrolle sus habilidades para escuchar, ha-blar, leer y escribir. Es importante que el niñose vea reflejado en sus produccioneslingüísticas.

– Considerar el aprendizaje de la lectura y laescritura como un proceso continuo y perma-nente a lo largo de la vida (no termina una vezque cumple ciertas etapas iniciales).

– Poner énfasis en el aprendizaje activo, dondeel maestro es el mediador y facilitador delaprendizaje que el niño logra mediante unproceso constructivo.

– Partir de la experiencia, los conocimientos, ellenguaje y los conceptos previos del niño,respetándolos y aprovechándolos.

– Usar la lectura y la escritura como un elemento(estructurante o facilitador) del aprendizaje enotras asignaturas o áreas; es decir, hay que leery escribir para aprender (los distintos conte-nidos y habilidades definidos en la totalidaddel currículo).

– Vincular la adquisición de la lectura y laescritura al desarrollo de los procesoscognitivos, afectivos y sociales, mediante laadaptación y el uso de múltiples técnicas.

– Usar ejemplos del contexto del niño y laescuela ya que ésta debe ser una instituciónabierta a la comunidad y estar en constanteinteracción con ella.

– Adaptar los programas nacionales (si estánrígidamente estructurados), a condiciones lo-cales y buscar un apoyo constante en otroscolegas (y supervisores).Estas recomendaciones dan lugar a múltiples

actividades específicas en la sala de clases dondeel maestro mantiene una continua observación yevaluación cualitativa del desarrollo lector delos niños, utilizando esas vivencias para modi-ficar y adaptar su práctica; es decir, es investi-gador permanente del proceso de aprendizaje.

A modo de ejemplo, se han seleccionado trestipos de actividades, con ilustraciones sobre lamanera de ponerlas en práctica, que se describena continuación.

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Ambiente favorable

Es importante crear un ambiente favorable alaprendizaje del lenguaje escrito con una actitudpositiva hacia las posibilidades de aprendizajede los niños de las zonas marginales, rurales eindígenas, pues todos pueden aprender. Esteambiente se puede ilustrar a través de las cincocaracterísticas siguientes:– El aula misma debe reflejar un trabajo co-

operativo y participativo; por ejemplo, conuna distribución y organización del espaciofísico y con materiales que faciliten lainteracción verbal entre los alumnos y entreellos y el docente.

– Reconocer y valorar la información y la ex-periencia previa que los niños traen a la escue-la como punto de partida del proceso de apren-dizaje, facilitando la conexión, la relación eintegración de éstos con la nueva información,ofrecida por los textos.

– Valorar y aprovechar la lengua materna, res-petando las variantes dialectales, usándolacomo el medio más eficaz de enseñar la lecto-escritura y manteniéndola durante y despuésde la adquisición del castellano como segundoidioma, facilitando la transferencia de la len-gua materna al castellano.

– Proporcionar a los niños material diverso quefacilite la familiarización con todas las expe-riencias de la lengua escrita (portadores detexto, tales como: libros, diarios, revistas,afiches, envases, folletos, recetas, cartas y lasproducciones de textos escritos por los mismosniños). Además, es importante buscar en losniños cuáles son los libros que más leen,respetando y conociendo así el gusto del po-sible lector.

– La obtención del material y su uso deberánposibilitar un necesario acercamiento y co-operación entre la escuela y la familia.

Estímulo al lenguaje oral y escrito

Estimular en el niño el desarrollo del lenguajeoral y escrito mediante actividades que generenexperiencias que les permitan comprender elsentido de la lengua escrita, despertando la nece-

sidad de escribir y de leer con diversos propósi-tos:– Producción de materiales escritos que

transcriban las experiencias relatadas por losniños. Estos materiales pasarán a formar partedel entorno de textos en el aula.

– Crear dentro del aula un ambiente gráfico enconstante renovación. No se trata de un aulallena de rótulos, sino de crear un ambientealtamente textualizado (uso de calendarios,carteles, listas, poesías, canciones y trabajosescritos o dibujos preparados por los alumnos).

– Tener en cuenta las ‘experiencias del lenguaje’(Language Experience Approach) similares alas que propone C. Freinet (cuando el niñodicta a la madre o al maestro lo que quiereexpresar por escrito). Según algunas expe-riencias en la región, facilitan el momento enque el niño se vale del lenguaje hablado comointermediario de la comprensión. Los mate-riales escritos que se pone a la disposición delos alumnos forman parte del andamiaje queapoya al niño en la elaboración de sus estra-tegias para (liberarse del intermediario y) usarla escritura de manera autónoma, con suscaracterísticas propias.

– Realizar actividades que contribuyan al desa-rrollo de estrategias cognitivas tales como lapredicción de contenidos, el esclarecimientode vocabulario, la formulación de preguntas,la capacidad de resumir y evaluar las caracte-rísticas del texto.

Instrucción e interacción

Organizar el tiempo de instrucción e interaccióncon los niños para disponer de tiempo suficiente,durante la jornada escolar, para leerles en vozalta o para ofrecer períodos de lectura silenciosasostenida. Deberán ser experiencias de lecturagenuina de libros reales y no de párrafos aisladosy sin conexión.

Recomendaciones a los ministerios deeducación para promover la lectura yescritura

El aprendizaje de la lectura y la escritura cons-tituye, junto con la matemática, el principal

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factor para una educación de calidad. Así, por lodemás, fue reconocido en la definición de lasnecesidades básicas de aprendizaje de la pobla-ción (Declaración Mundial de Educación paraTodos, Jomtien 1990) .

La lecto-escritura es un aprendizaje funda-mental para acceder a la cultura y para el desa-rrollo personal del alumno. Es necesario, enton-ces, concentrar la educación básica en aquellosconocimientos verdaderamente esenciales, conel fin de permitir que la mayoría de los niños queingresan a la escuela permanezcan en ella por lomenos seis años y se formen como individuoscapaces de seguir aprendiendo.

Una de las principales deficiencias de lossistemas educativos ha sido considerar la lecturay la escritura como técnicas o como materias deestudio sin ninguna función comunicativa real.Esto desmotiva y dificulta el aprendizaje de lalengua escrita particularmente en aquellos sec-tores que más necesitan de la escuela para de-sarrollar ese lenguaje. Si bien se supone que eldominio del lenguaje escrito es la base de lamayoría de los aprendizajes que se producen enel aula, la enseñanza de la lectura se ha hechohasta ahora en forma desvinculada de estosaprendizajes. En otras palabras, hasta ahora, seha enfatizado el “aprender a leer” y ha faltadoponer énfasis en el “leer para aprender”. Estoexplica, en una parte importante, los altos índi-ces de repetición, los bajos logros y los bajosniveles de comprensión lectora.

Se requiere, en consecuencia, un nuevo enfo-que de la lectura y la escritura centrado en lacomunicación, en la expresión y en la captacióndel sentido, con propósitos formativos y funcio-nales. Este enfoque debe estar presente desde elprimer contacto del niño con el lenguaje escrito,de forma tal que la lectura y la escritura seconviertan en el elemento alrededor del cual seestructuren todos los aprendizajes escolares.Estos cambios son esenciales, pero no significandesconocer los logros de la enseñanza tradicio-nal ni desvalorizan lo que hacen los maestros. Setrata de sólo un proceso de transición, con vistasa poner al día la práctica de los maestros. En estaperspectiva, los especialistas participantes en el

seminario, formularon doce recomendaciones alos Ministros de Educación:– Dar prioridad a la lectura y la escritura en la

política educativa de cada país, en especial enel preescolar y en los primeros grados, por laimportancia que ellas tienen para el desarrolloposterior de la escolaridad.

– Promover la elaboración y la difusión dematerial impreso que sirva de herramientapara que el maestro favorezca la estimulación,el aprendizaje y el desarrollo del lenguaje oraly escrito, incluyendo el uso de dibujos debuena calidad (si es posible en color).

– Proporcionar materiales didácticos en la len-gua materna que reflejan la cultura y la rea-lidad de los niños indígenas.

– Orientar las inversiones en las escuelas deescasos recursos a fin de dotarlas de materia-les impresos y didácticos, como bibliotecas deaula, juegos, mapas, incorporación de recur-sos provenientes de la comunidad.

– Capacitar permanentemente a los maestros enservicio en los desarrollos más recientes en elcampo de la lectura y la escritura. Esta actua-lización tiene que hacerse en “equipos escola-res” y, en una primera etapa, incentivar laparticipación de directores y personal técnicode las escuelas. El perfeccionamiento indivi-dual aislado tiende a ser limitado.

– Favorecer la autonomía de las escuelas paraformular proyectos de mejoramiento de lascompetencias lingüísticas orales y escritas,partiendo del análisis de las necesidades de losalumnos y de la escuela (en aquellos casos enque se disponga de personal adecuadamentepreparado para iniciar ese tipo de procesos).

– Recuperar, sistematizar y difundir innovacio-nes exitosas, tanto a nivel regional como local,con la colaboración de universidades, centrosde formación magisterial, organismos inter-nacionales y organizaciones no gubernamen-tales (ONGs).

– En la formación de maestros, dar un mayorénfasis a la lectura y escritura y formar espe-cialistas en este campo para el pre-escolar ylos primeros grados. Abrir espacios de diálo-go entre formadores de docentes, profesores

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en servicio y escuelas de realidades desafiantes,para reflexionar en conjunto acerca de la for-mación en relación al desempeño con pobla-ciones que requieren de discriminación posi-tiva.

– Promover la producción de materiales impre-sos de alta calidad que estimulen al alumno aobservar su contexto y compararlo con susintereses culturales de carácter regional, na-cional, étnico y laboral.

– Intercambiar informaciones sobre materialesimpresos utilizados en las escuelas de AméricaLatina, creando un “acervo” nacional y regionalvariado y que responda a las necesidades delos niños, maestros y padres de zonas urbanasmarginales y rurales de la región, incluyendolas poblaciones indígenas y los que hablandialectos regionales del castellano.

– Adecuar las normas legales existentes, demanera que se facilite la puesta en marcha delas innovaciones en lectura y escritura.

– Asegurar la continuidad de políticas hacia lalectura y la escritura de manera que seantratadas como programas de Estado de largoplazo y no del gobierno de turno, mediante suincorporación en los mecanismos que reflejenun consenso nacional.

Recomendaciones para los centros deformación de docentes

El principio básico para formar mejores maes-tros consiste en que el “formador de docentesdebe proporcionar un modelo a través de supráctica”. Es decir, la modalidad pedagógica delcentro de formación docente debe reflejar lanaturaleza y las características de los cambios ylas innovaciones que se propongan. Es posiblelograr elevar la calidad en la formación de losmaestros mediante la reflexión sobre la práctica,en estrecha relación con la teoría. La aplicaciónconcreta de este principio implica llevar a caboacciones como:– Promover la integración curricular mediante

la coordinación de asignaturas que el alumnorelacione entre sí y con la práctica.

– Realizar trabajos sobre la evaluación cualita-

tiva del aprendizaje del lenguaje escrito, comoproceso y no como producto.

– Utilizar estrategias de metacognición no sóloincorporándolas a la estructura curricular sinotambién al autoaprendizaje del futuro docen-te.

– Proporcionar enfoques etnográficos que per-mitan al estudiante respetar la diversidadcultural.

– Asegurar, mediante convenios, el contactofrecuente y sistemático de cada centro deformación docente con escuelas y centroseducativos, preferentemente abiertos a proyec-tos de investigación-acción. Este contactodeberá proporcionar una muestra de la situa-ción educativa real (priorizando la práctica enescuelas de áreas rurales y barrios urbanosmarginados) y facilitar la realización de ex-periencias consistentes con los modelos teó-rico-prácticos.

– Utilizar estos contactos para realizar tanto unareflexión acerca de la práctica y su articu-lación con la teoría como investigacio-nes evaluativas de las experiencias que selleven a cabo en los centros educativos aso-ciados.

– A fin de lograr la transferencia de actitudescoherentes en la futura acción educativa, va-lidar la didáctica como un espacio de integra-ción de los saberes-claves aportados por lasdistintas áreas relacionadas con la misma (talescomo psicolingüística, etnografía, sociologíao desarrollo del lenguaje).

– Establecer una red permanente entre los cen-tros de formación docente para intercambiar ycomparar resultados de la investigación-ac-ción que se está realizando y ensayar nuevosenfoques promisorios.

Condiciones previas para mejorar lacomprensión de la lectura

Existen ciertos recursos que el sistema educati-vo tiene que poner a disposición del maestropara la puesta en práctica de las recomendacio-nes de los especialistas, así como remover losobstáculos administrativos y burocráticos que

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puedan interferir las innovaciones. Estas carac-terísticas o condiciones son:– Ofrecer al docente materiales de lectura para

uso de los alumnos dado que no hay lectura sintextos y “leyendo se aprende a leer”. No setrata de dar al docente textos de lectura elabo-rados especialmente para la clase de lectura otextos didácticos de lectura. Se busca propor-cionar libros que incluyan los más variadosgéneros de la literatura, tanto de ficción comode carácter informativo/científico, del campode las ciencias naturales y de las cienciassociales, así como guías de aprendizaje paralas asignaturas de ciencias naturales, cienciassociales o matemáticas. Este programa sepuede presentar en forma de biblioteca deaula, bajo el sistema de “rincones de lectura”u otros. Los materiales impresos incluiránlibros predecibles (con dibujos o estribillos),textos producidos por los niños en la escuelamisma, textos de tradiciones orales y todos los

recursos textuales de la comunidad: diarios,letreros, afiches, envases, folletos, publicidady otros medios de comunicación.

– Crear espacios de participación docente a ni-vel de los centros escolares a fin de lograr elintercambio, análisis, reflexión y auto-eva-luación de la práctica innovadora. Estas ins-tancias deberán considerarse como jornadasde trabajo e incluirse como tales en el calen-dario escolar o bien bajo otras modalidadessemejantes.

– Resolver los problemas administrativos demodo que el profesor pueda ser un líder edu-cativo que favorezca el cambio.

– Estimular en los supervisores de la región oprovincia el tomar conciencia de la importan-cia de la lectura y la escritura, a fin de queapoyen la formación de docentes en el uso delas estrategias más eficaces para su enseñan-za.

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Recurso humano y desarrollo empresarial / León Trahtemberg S.

RECURSO HUMANO Y DESARROLLO EMPRESARIAL

León Trahtemberg S.*

Agradezco la oportunidad de compartir algunos conceptos sobre la responsabilidadque deben asumir las empresas en el desarrollo de sus recursos humanos, tantopara beneficio de su propia competitividad, como para favorecer el desarrollopersonal de sus trabajadores.Es un hecho comprobado que los países asiáticos como Japón, Corea del Sur,Taiwán, Singapur, Tailandia, etc., han logrado tasas de crecimiento económico muyaltas y sostenidas gracias a sus deliberadas políticas de inversión en educación ycapacitación de su pueblo. Así mismo, que las tasas de retorno por inversiones encapital físico y tecnología es mayor cuando primero se invirtió en cultivar la mentede la gente. La ecuación de la productividad es muy simple: Si la educaciónaumenta la productividad, el crecimiento económico estará estrechamentevinculado a la inversión en educación. En otras palabras, la educación no es ungasto que corresponde a bienes de consumo, sino una inversión encapital humano.

* León Trahtemberg S. Director del Colegió León Pinelo,de Lima; miembro del Foro Educativo y editorialista deldiario Expreso. Perú.Presentación hecha en el III Encuentro nacional deresponsables de capacitación, organizado por el InstitutoPeruano de Administración de Empresas (IPAE).

reduciendo los problemas de coordinación yaumentando la productividad. Estudios delM.I.T., OCDE y otros que comparan a EE.UU.con Japón, así como a Alemania y Francia,concluyen igualmente que el mejoramiento de laformación permite optimizar el uso de nuevastecnologías. (Casos citados en “Educación yconocimiento: eje de la transformación produc-tiva con equidad” –CEPAL-UNESCO– Santiagode Chile 1992, Cap. III). Cada vez es más notoriala tendencia de las empresas modernas a optarpor fórmulas de trabajo descentralizado, condelegación de responsabilidades y tareas enequipo. Ello abre mayores posibilidades deadaptación a nuevas tecnologías y situacionesde la economía mundial, pero requiere de unainversión significativa en la capacitación de lostrabajadores, considerados como recursos hu-manos. Se espera que los trabajadores tenganmayores habilidades generales, una formaciónpolivalente y que prolonguen su capacitación alo largo de su vida laboral para “aprender aaprender” y poder movilizarse en un amplio

Estos conceptos se pueden demostrar como vá-lidos inclusive desde los niveles más básicos deeducación. Un año adicional de educación paralas madres de América Latina reduciría en 9 por1000 la mortalidad infantil, en tanto que uncampesino con primaria completa, eleva su pro-ductividad en 70% respecto a los analfabetos.(Cuadernos Cátedra Abierta Nº 1, por BernardoKligsberg, Caracas, 1991, pág. 10-12).

Por otro lado, varios estudios comparativosrecientes han analizado el papel de la formaciónde sistemas de capacitación de recursos huma-nos en el crecimiento de la productividad indus-trial. Se observa que a mayor capacitación, au-menta la flexibilidad en el trabajo, la satisfac-ción y el grado de dedicación de los que laboran,

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espectro de ocupaciones a lo largo del tiempo.Esto resulta imprescindible para lidiar con un

ritmo rápido de cambios de los bienes y servi-cios, exigencias de aumento de calidad, ciclos devida de los productos más cortos y crecientesofisticación de las tecnologías.

Es interesante anotar que la automatizaciónafectará a los empleos menos calificados, querealizan operaciones rutinarias y poco comple-jas. Serán los niveles intermedios los que tendránque responder a los nuevos desafíos del trabajo,en empresas que ya no conservarán su estructurapiramidal –por reducción de trabajadores nocalificados– sino que tendrán una organizaciónesférica, donde la mayoría de los que laboran seconcentran, justamente en los niveles interme-dios.

Resumiendo, se puede afirmar que los recur-sos humanos son y serán cada vez más, un factordeterminante de la competitividad de las empre-sas, a las que corresponde aumentar sus esfuer-zos de capacitación en el mismo lugar de trabajo,ya que es allí donde se perciben más rápida yclaramente los cambios.

Exigencias educacionales de las empresas

El contexto en el que se desarrollará la empresade la década del 90 estará caracterizado por la“turbulencia” producto de una crecienteinternacionalización del mundo, que marcha aconvertirse en una “aldea global” donde todoestá vinculado con todo, maximizándose lainterdependencia. La suerte de las organizacio-nes dependerá más que nunca de factores que noestán en el ámbito de su control, lo que obligaráa sofisticar el sistema de pensamiento empresa-rial.

A su vez, habrá una espectacular transforma-ción en la matriz tecnológica básica mundial,con olas de rápidas innovaciones que impactaránen la forma en que se producen, “marketean”,distribuyen y conservan los bienes y servicios.

Esto lleva a que el “know how” se convierta enun factor estratégico del proceso de produccióny una inversión muy rentable. Otro aspectocrucial que cambia velozmente es el de la trans-

formación total del mundo de las comunicacio-nes y la transferencia de información, que ha deimpactar a todas las instancias y miembros de lasorganizaciones y empresas.

En las empresas tradicionales, los conoci-mientos estaban concentrados en la cúpula,mientras que en la empresa moderna deberánestar difundidos entre todo el personal. Así,habrán empresas “cultas” y “no cultas”, según lacantidad de información y conocimiento queusan y de la que dependerá directamente sucompetitividad.

Será pues, una época de “explosión de com-plejidad”, con acentuadas fluctuaciones produc-tivas, financieras, monetarias, con bajaprevisibilidad, donde la norma no será el equi-librio sino el cambio y la inserción en circuitosde inestabilidad. No será un mundo predeter-minado, sino un mundo incierto, inestable, dondepara cada problema habrán múltiples desenlacesposibles, es decir, “finales abiertos”.

¿Cómo planificar en ese contexto? ¿Cómo sereficientes? ¿Cuáles son las características nece-sarias para el trabajo que sean más promisoriaspara llevar a cabo el salto tecnológico gerencialy de los trabajadores?

Por un lado, deben haber cambios sustancialesen los estilos de gerencia, en la forma de armarlas agendas de decisiones, en la confrontaciónpermanente de ideas a nivel de equipos y perso-nas de todos los niveles de la jerarquía, evitandola rigidez del proceso de decisiones que trae laconcentración del poder, porque eso conspiracontra el aprovechamiento de las experienciasde todos los miembros de una organización querequiere ser tremendamente flexible y adaptativaen su administración. A su vez, se deberá requerirde un nuevo tipo de trabajador, ya sea de mandomedio o no calificado.

Un nuevo perfil del trabajador: A los requi-sitos habituales de formación técnica práctica,se debe agregar la exigencia de tener mayorescapacidades de evaluación analítica y de manejoconceptual; aptitudes para recibir y comunicarinformación compleja; capacidad de ser flexibley asimilar nuevas normas.

Una nueva cultura empresarial: Ella debe

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plantear innovadoras expectativas respecto altrabajador.– Si antes se separaba la concepción de la eje-

cución, hoy el trabajador debe participar en laconcepción.

– Si antes la relación capataz-trabajador era decontrol, hoy debe ser de cooperación.

– Si antes se innovaba sobre productos existentes,hoy debe innovarse para obtener nuevos pro-ductos.

– Si antes se le proporcionaba al trabajadormínima información técnica, hoy hay quedarle el máximo de ella para que pueda par-ticipar en las aplicaciones y cambios técni-cos. Nuevos criterios para la capacitación:

– Si antes se capacitaba para el trabajo a de-sempeñar, hoy hay que capacitar para el futu-ro.

– Si antes se capacitaba para repetir lo enseña-do, hoy debe capacitarse para crear, imaginar,resolver problemas.

– Si antes la capacitación era selectiva, hoy debeser amplia y polivalente.

– Si antes se capacitaba centrándose en la tareatécnica, hoy hay que hacerlo también en lacapacidad de comunicar y en actitudes.Los temas de cooperación y de actitudes resul-

tan fundamentales en la capacitación de mandosmedios y superiores. El papel del supervisor ocapataz ya no es el de dar órdenes sino el dedialogar con el trabajador. La nueva prácticaproductiva requiere que el trabajador participeen la concepción del proceso de producción,ayudando a detectar las necesidades y para su-gerir soluciones. Por ejemplo, la planta FORDen México, dedica al tema de la comunicación ylas actitudes, 40 horas hombre por cada nuevotrabajador.

En el mundo de hoy, la principal fuente deriqueza es el conocimiento, la información. Y sieso es así, es evidente que cada vez será másimportante la educación y la capacitación comotareas permanentes de la gestión empresarial.Esta capacidad de aprender y reaprender, seráapreciada como una ventaja competitiva de al-tísima trascendencia.

Los institutos de formación técnica yocupacional

Originalmente, los institutos de capacitaciónfueron creados como intermediarios entre laeducación formal y las empresas, proporcionan-do a los futuros trabajadores las calificacionesocupacionales y hábitos de trabajo idóneos parala industria. Durante décadas (desde 1940), for-maron personal calificado y sirvieron de alterna-tiva para la preparación ocupacional de diversossectores marginados del sistema educativo. Sinembargo, con el transcurso del tiempo empezarona rezagarse de las innovaciones tecnológicas yresultaron ser muy rígidos para responder a losnuevos requerimientos de las empresas, congrandes dificultades de adaptación a las deman-das cambiantes de los sectores productivos. Larápida obsolescencia de los equipos, arrastrótambién a los programas de capacitación y a losconocimientos de los instructores. Así, paulati-namente se ha ido produciendo un distancia-miento entre las tareas específicas de los quecapacitan y las actividades dinámicas y cam-biantes que requieren las empresas.

Aún durante el tiempo en que los institutoseran una solución adecuada para enlazar laeducación y la empresa, su cobertura era propor-cionalmente reducida. Se calcula que en 1987,apenas 2% de la población laboral latinoameri-cana asistió a cursos de capacitación que teníanuna duración media de 80 a 120 horas. Estoequivale a una capacitación promedio de dossemanas cada 40 años por cada trabajador lati-noamericano. Suponiendo un esfuerzo similaren las empresas, el cálculo sube a 4.5 semanas decapacitación por trabajador durante toda su vidalaboral.

Si se mantuviera esta tendencia, los trabaja-dores promedio, que ni siquiera han completadosu escolaridad primaria, apenas podrán recibirun mes de capacitación durante su vida laboral.(Cifras CEPAL-UNESCO op. cit. pág. 75).

Frente a las limitaciones que se observan en elservicio ofrecido por los institutos de capacita-ción, surge la necesidad de una nueva forma derelaciones entre educación, capacitación y em-

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presa, en la que esta última asume el liderazgo enla formación de recursos humanos, a partir de supropia sede.

La capacitación en las empresas

En América Latina y el Caribe, la capacitaciónen las empresas alcanza dimensiones muy mo-destas. Por ejemplo en México, a principio delos años 1980’s el 70% de las empresas no teníanpartidas para capacitación y en 22% de ellas laspartidas llegaban a menos de 5 000 dólares alaño. El gasto anual promedio por trabajador erade unos 30 dólares. Lo poco que se invierte encapacitación, generalmente se produce en gran-des empresas, como en Chile donde el 85% delos montos destinados a este rubro en 1990,estuvieron a cargo de grandes empresas.

En 1991, se realizó en Uruguay una encuestaentre las empresas exportadoras y se verificóque la mayoría habían modernizado suequipamiento, sin haber invertido en mejorar elnivel de instrucción de sus trabajadores. Estotrajo como consecuencia que las empresas tu-vieran un techo para su desarrollo porque vivencondicionadas a las asesorías de los proveedoresde equipos e insumos, sin poder transformar lapropia experiencia, en metodologías propias.

En Italia, las fábricas de FIAT estánautomatizadas en un 85% y tiene cursos decapacitación de 8 a 18 meses para que susobreros se familiaricen con la automatización.Sin embargo, esta preparación no les permiteadecuarse a las nuevas tecnologías de producción,mantenimiento y automatización que requierende los operarios una comprensión global delproceso, la capacidad de resolver problemascomplejos y el establecimiento de nuevas líneasde comunicación. (Todos los casos citados co-rresponden a CEPAL-UNESCO op. cit. cap. II yAnexo I).

Resumiendo, la política tradicional de capa-citación parece ser esporádica y de corto plazo,para responder a exigencias tecnológicas inme-diatas, con cursos de corta duración y limitadoalcance, en vez de anticipar las futuras deman-das de calificación.

Las empresas lo justifican aduciendo que esmuy riesgoso invertir en capacitar trabajadoresque luego fácilmente se retiran de la empresa enbeneficio de los competidores. Con ello se cierraun círculo vicioso, en que las empresas no in-vierten por temor al riesgo de la pérdida y, porotro lado, se quejan de que existe un bajo nivelprofesional en los trabajadores, esperando quela educación formal se ocupe de proporcionar laformación profesional. Pero, a su vez esta esincapaz de mantenerse al día con los requeri-mientos técnicos del presente, por lo que sucapacitación deviene en obsoleta. El resultadoes una baja capacitación laboral, lo que afecta lacompetitividad de las empresas.

Así mismo, las empresas prefieren invertir enla capacitación del personal de mayor jerarquíay nivel educativo (supervisores y gerentes), peroesto no alcanza para perfeccionar a los operariossemicalificados, que sólo “aprenden haciendo”.

Forzosamente, los nuevos cambios tecnoló-gicos y las mayores exigencias internacionalesen calidad, obligarán a las empresas a incrementarsus actividades propias de capacitación de per-sonal, empezando por aquellas más ligadas a losmercados externos.

Perspectivas futuras

Resulta inevitable que para mantener sucompetitividad, las empresas tengan que inver-tir cada vez más en capacitación interna para susoperarios y personal de mando medio, dadala creciente automatización que permite pres-cindir de personal menos calificado. Sin embar-go, más allá de este tipo de capacitación anivel técnico, se abren algunas otras opcionescomplementarias en las que podrán partici-par las empresas, que revisaremos a continua-ción:

Alfabetización y educación secundaria

Dados los altos índices de analfabetismo yeducación escolar incompleta que se registranen los trabajadores latinoamericanos, con noto-rias carencias en habilidades de lecto escritura y

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razonamiento matemático que dificultan su efi-ciente desempeño en las industrias modernas,cabe preguntarse si las empresas no tienen algoque hacer al respecto o seguirán esperando queel sistema educativo formal se haga cargo deestas tareas.

Debemos recordar que una persona alfabe-tizada y más aún si completó su escolaridadbásica, no sólo tiene mayor productividad en eltrabajo, sino que tiene una mayor autoestima,acceso a la lectura y a la información. Ellofavorece su desarrollo cultural, redundando enuna mayor capacidad de comprensión y comu-nicación con sus hijos, planificación familiar,atención adecuada de la salud, estimulaciónhacia el aprendizaje, etc., todo lo cual trae unbeneficio a la familia del trabajador y a la sociedaden su totalidad.

Hay experiencias interesantes de empresasque se han comprometido con este desafío:– La Cía. Textil Renascenza Industrial de Belo

Horizonte, Brasil, ha desarrollado un progra-ma que permite a sus trabajadores (60% de loscuales no han completado primaria), estudiaren la empresa, con horarios flexibles, paraterminar sus estudios primarios.

– La empresa Flota Cubana de Pesca, con 2 500trabajadores, a partir de 1963 inició un plan dealfabetización de todos sus operarios. Luego,entre 1975-1980, facilitó los cursos para quetodos finalicen el 6º grado de primaria y entre1980-1985 facilitó los cursos para que culmi-nen el 9º grado de escolaridad.

– La empresa norteamericana MOTOROLAcomprobó que de sus 2 500 trabajadores, –másde la mitad no tenía conocimientos de lectura,escritura y matemáticas– equivalentes al 7ºgrado. La empresa decidió desarrollar unambicioso programa, que hoy le cuesta 60millones de dólares al año, para proporcionareducación continua a los trabajadores. Estecomprende desde cursos compensatorios dedeficiencias de conocimientos básicos, hastala iniciación en las últimas tecnologías manu-factureras, con lo que la empresa no sólocapacita a sus trabajadores para las actuales yfuturas funciones, sino que les inculca una

actitud favorable al cambio y al aprendizajepermanente.En todos estos casos (citados por CEPAL-

UNESCO op. cit. pág. 166 y 231) hubo un sig-nificativo aumento de productividad ycompetitividad de las empresas.

Colaboración de las empresas con laeducación escolar

Una segunda modalidad de intervención de lasempresas en la educación básica, es aquella en laque esta influye sobre el quehacer escolar previoal ingreso de los futuros trabajadores al mercadolaboral. Algunos ejemplos en EE.UU. son sig-nificativos.– El programa “Adopt a School” que es muy

popular, asocia a una empresa con una escuelaparticular mediante donaciones monetarias oen especie.

– La cadena de supermercados Kroger ha esta-blecido un fondo de becas para los alumnosmás destacados de una escuela de un barriomarginal de Cincinati, depositándoles hasta1 000 dólares por año para que sean usadospara sus estudios superiores.

– American Express ha creado un sistema deacademias de finanzas, de dos años de dura-ción, que combina la educación secundariacon formación académica especializada y unapráctica en una empresa local durante el verano.

– 50 empresas de Chicago han creado una escuelacorporativa comunitaria, para proporcionar alos niños de un barrio marginal de Chicagoeducación de alta calidad, desde el nivel pre-escolar hasta la secundaria.En todos estos ejemplos (citados por CEPAL-

UNESCO op. cit. pág. 232), las empresasinvierten en mejorar el nivel de formación básicade los alumnos del distrito de su influencia. Sibien es cierto eso les permite luego seleccionara los mejores para incorporarlos en sus propiasempresas, el esfuerzo aparentemente ciego pre-tende crear un clima de incentivos para elevar elnivel de formación escolar de los estudiantesnorteamericanos, por acción directa de las em-presas.

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Modalidades duales

Este es un modelo muy difundido en Europa,cuyo paradigma es el caso de Alemania. Preten-de resolver simultáneamente dos problemas.Uno, el del desempleo juvenil post-secundarioy, segundo, la complementación entre la forma-ción escolar y la ocupacional en el propio centrode trabajo. Veamos algunos ejemplos, (citadospor CEPAL-UNESCO op. cit. págs. 233 y 241).– En Inglaterra, frente al agudo problema de

desempleo juvenil post-secundario, se creó unPrograma de Capacitación de la Juventud fi-nanciado por el gobierno en dos terceras par-tes, con el objeto de facilitar su transición almundo laboral. Ofrece ciclos de un año deduración, que incluye un breve período deestudio en un instituto técnico y una ampliacapacitación en las empresas, a los que acce-den cerca de 400 000 jóvenes de 16 años cadaaño. Un tercio de ellos logran enrolarse en lamisma empresa en la que hicieron su capaci-tación ocupacional.

– En Gotemburgo, Suecia, la SKF mantiene ensu planta principal una escuela secundariaindustrial de 3 años, en la que se matriculan los

estudiantes que desean seguir en el futuro unacarrera de ingeniería industrial. El primer añotiene la mayor parte del tiempo de los alumnosen las aulas, pero en los dos años siguientesaumenta significativamente el tiempo dedicadoa la práctica. Alrededor del 96% de los egre-sados son contratados luego por la propiaSKF, quien además utiliza la escuela para lacapacitación y formación continua de suspropios empleados.

Conclusión

Toda empresa, cuando define su estrategia tec-nológica, debe también definir su “estrategia deaprendizaje”.

El Perú de hoy requiere dar enormes saltoscualitativos para poder ser competitivo con elmundo que nos rodea. La inversión en los recur-sos humanos es una de las estrategias más sen-sibles que pueden posibilitar dar ese saltocualitativo. Esperamos que los empresarios,adecuadamente informados por sus ejecutivosde capacitación de personal, se comprometancon esta estrategia.

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Repetición y rendimiento inadecuado en escuelas primarias de América Latina:… / Ernesto Schiefelbein y Laurence Wolff

REPETICION Y RENDIMIENTO INADECUADO EN ESCUELASPRIMARIAS DE AMERICA LATINA: MAGNITUDES, CAUSAS,RELACIONES Y ESTRATEGIAS

Ernesto SchiefelbeinLaurence Wolff*

Nueve millones de niños de seis o siete años de edad ingresan cada año escolar alprimer grado en América Latina. Ellos confían que les irá bien en la escuela. Tansólo nueve meses después, aproximadamente cuatro millones de estos maravillososniños han aprendido una dura lección: no aprobaron el primer grado. Cuarenta ydos por ciento de todos los niños del primer grado tienen que repetir. En términosglobales, cada año el 29% de todos los alumnos de la escuela primaria repite elgrado. Los países latinoamericanos gastan 4.2 miles de millones de dólares al añopara enseñar a estos 20 millones de repitentes y tienen el más alto porcentaje derepitentes en la educación primaria en todo el mundo en desarrollo.Durante los últimos diez años la repetición del primer grado ha bajado lentamentedesde casi un 50% en 1980 al 42% en 1990. A este ritmo, la repetición dejará de serun problema dentro de cincuenta años. Aparentemente, los gobiernos no han tenidoconciencia de la magnitud del problema debido, en parte, a la subestimación de larepetición. Para romper con el pasado se necesita un nuevo enfoque y nuevaspolíticas.La repetición alcanza a los estudiantes de todos los grupos socioeconómicos, perolos más afectados son los alumnos cuyos padres tienen los niveles más bajos deingresos y educación. Las peores situaciones ocurren entre niños que viven en zonasrurales aisladas o los que sólo hablan un idioma nativo (distinto del español, elinglés o el portugués). Es interesante observar que no hay diferencias significativaspor sexo en los países para los que se poseen los datos pertinentes.

Una repetición baja, o inclusive que se acerquea cero, no es evidencia suficiente de que elsistema educativo opere eficientemente, perouna alta repetición indica claramente que algono está bien, principalmente que el rendimientode los alumnos es inadecuado. Fundamental-mente, la repetición es un indicador de rendi-

miento inadecuado con respecto a los estándaresestablecidos por cada profesor de acuerdo alplan nacional de estudios. Sin embargo, la rela-ción entre la repetición y el rendimiento inade-cuado no es siempre consistente. Los estándarespueden variar de una escuela o región a otra, ytienden a aumentar (hasta cierto nivel que co-rresponde a las mejores escuelas) cuando mejo-ra el rendimiento promedio. Los estudiantespueden tener niveles adecuados de rendimiento,pero pueden repetir el año si el maestro percibefalta de madurez en términos físicos, sociales oemocionales.

* Ernesto Schiefelbein. OREALC y Laurence Wolff.Banco Mundial.Dedicamos este artículo a nuestro maestro Russel G.Davis.

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Muchos niños repiten porque presentan difi-cultades de aprendizaje y de otra índole, asícomo una preparación inadecuada para el apren-dizaje ocasionada por carencias de lamarginalidad. Sin embargo, la causa principalde la repetición en América Latina es la calidadinadecuada de la educación, particularmentemetodologías inapropiadas de enseñanza y lafalta de material educativo.

En teoría, la repetición puede ayudar a un niñoa aprender a su propio ritmo (más lento); en lapráctica, el rendimiento de muchos repitentes espeor que el de los niños del mismo nivel quelogran aprobar. Además, la repetición reduce laposibilidad de completar el ciclo íntegro de laescuela primaria puesto que, a partir de loscatorce años, el aumento de los ingresos que sedejan de recibir cuando se estudia hace quemuchos niños abandonen la escuela a esa edad.

Para reducir la repetición y aumentar el apren-dizaje, es posible usar las siguientes estrategiase intervenciones: aumentar la disponibilidad y eluso de materiales de enseñanza-aprendizaje;incrementar la cantidad actual de horas de con-tacto con el profesor; modificar las estrategiasde enseñanza haciendo hincapié en el aprendiza-je cooperativo, la instrucción más personalizaday, en los casos en que sea necesaria, la enseñanzasimultánea de varios grados (multigrado); laexpansión de la educación preescolar; la edu-cación bilingüe (al menos en el primer grado)donde sea necesario; las intervenciones selecti-vas en salud y nutrición; el mejoramiento de lagestión administrativa del sistema mediante me-didas tales como desarrollo de un buen sistemade información para la gestión que detecte pro-blemas y alternativas y, en segundo lugar, utili-zar esa información para focalizar los recursosen los grupos de mayor riesgo (por ejemplo, losmejores profesores, aumento de los insumosescolares y mayor tiempo dedicado a la enseñan-za).

Estas estrategias e intervenciones varíansignificativamente en cuanto a costos, facti-bilidad política, efectividad potencial y costo-eficacia global. La mayoría de estas intervencio-nes deben ser focalizadas hacia las poblaciones

de riesgo-los niños de los niveles más pobres dela sociedad, particularmente en los barrios mar-ginales urbanos y en las zonas rurales aisladas.Se puede pagar una gran parte de los costos deimplementar estas estrategias mediante un leveaumento de la proporción alumno/profesor. Esposible empezar a clasificar estas estrategias entérminos de su costo-eficacia; sin embargo, unaclasificación más definitiva requerirá de mayortrabajo para medir los costos, determinar lafactibilidad y estimar el impacto.

La magnitud del problema

En un trabajo anterior,1 se identificó la repeti-ción como un problema clave para la educaciónprimaria en América Latina. El presente infor-me va más allá del estudio anterior al presentardatos nuevos y más completos sobre la magnituddel problema en América Latina, examinar lasrelaciones entre la repetición y el rendimientoinadecuado y al discutir las intervenciones yestrategias propuestas con mayor frecuencia parareducir la repetición e incrementar el rendimien-to.

El informe considera a América Latina en suconjunto; un informe complementario, que estápreparando el Banco Mundial para ser presenta-do en PROMEDLAC V, analizará las tenden-cias y los problemas en más detalle. Sin embar-go, los Cuadros 1 al 4 del Anexo contienen lainformación correspondiente a cada país, la cualconstituye la base de este informe. La informa-ción incluida en el presente trabajo proviene deuna encuesta especial efectuada por UNESCO/OREALC en todos los países latinoamericanos.

Es necesario señalar, desde un principio, quela elevada repetición que se presenta en AméricaLatina refleja un aprendizaje inadecuado, segúnlo definen los profesores, lo cual se debe a la bajacalidad de los insumos entregados al sistema. Almismo tiempo, la escasa repetición o la falta de

1 E. Schiefelbein, “Repetition: The Key Issue in LatinAmerica”, Technical Department Report, Latin AmericanRegional Office, Banco Mundial, 1989.

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la misma no es evidencia suficiente del funcio-namiento eficiente del sistema educativo, ya queno garantiza el que se esté aprendiendo. Ade-más, no existe una relación simple entre larepetición y el bajo rendimiento ya que puedevariar de un lugar a otro y en el transcurso deltiempo.

Tendencias actuales en las tasas derepetición

Como se observa en el Cuadro 1, preparado condatos de la encuesta especial efectuada porUNESCO, tanto el número absoluto de repitentescomo los costos de repetición, no han disminui-do en la última década. Siguen existiendo más de20 millones de repitentes en los primeros seisgrados de la educación primaria en los paíseslatinoamericanos, los cuales utilizan aproxima-damente 4.2 miles de millones de dólares enrecursos educacionales cada año.2

Hay evidencia que el repetir un grado reduceel nivel educativo total logrado en un país por-

2 Estas cifras se calcularon con el modelo SMMG. Elmodelo se describe detalladamente en “Repetition: TheKey Issue in Latin American Primary Education”, de E.Schiefelbein, Banco Mundial, LATHR Division, juniode 1989. Los fundamentos del modelo aparecen en elartículo de E. Schiefelbein y M.C. Grossi, “StatisticalReport on Repetition in Latin America”, Division ofStatistics on Education, UNESCO, París, 1981.

Cuadro 1

CANTIDAD Y COSTO DE LOS REPITENTES

1975 1980 1985 1988

Repitentes de primer grado (millones) 6.8 6.8 8.3 7.9Repitentes de sexto grado (millones) 1.2 1.4 1.5 1.4Repitentes de primero a sexto grado (millones) 17.7 20.3 21.1 20.8Costo unitario por alumno de primaria (US$) a 184.0 271.0 152.0 202.0Total gastado por repitentes de grados 1-6(US$miles de millones)a 3.3 5.5 3.2 4.2

Fuente: UNESCO/OREALC y UNESCO Statistical Yearbook, París, 1990.a En dólares constantes de 1990.

que, a medida que aumenta la edad de los alum-nos, es más probable que abandonen la escuela.En promedio, los alumnos latinoamericanospermanecen 6.8 años en la educación primaria yaprueban 4.2 grados. Por lo tanto, la repeticiónsignifica que los alumnos logran 2.6 gradoseducacionales menos que la cantidad de añosque estuvieron matriculados en la escuela. Unaeducación de mayor calidad que genere tasasmás altas de promoción, probablemente ayudaráa los alumnos a egresar de la educación primariaantes de abandonarla, lo que aumentaríasubstancialmente el rendimiento educativo totalen los países latinoamericanos.

Hay diferencias importantes entre lassubregiones de América Latina y el Caribe,como se observa en el Cuadro 2.

En las cuatro subregiones, la mayoría de losniños ingresa a la educación primaria. Sin em-bargo, hay grandes diferencias en el accesooportuno a ella entre América del Sur y Cen-troamérica, por una parte, y el Golfo de Méxicoy el Caribe anglófono, por otra. También haygrandes diferencias en las tasas de repetición; lasmás altas corresponden a América del Sur yCentroamérica, una tasa mediana al Golfo deMéxico y la más baja al Caribe anglófono.3 Elpromedio de años aprobados es similar en mu-

3 Cabe señalar que en el Caribe anglófono se emplea unapolítica modificada de promoción automática por edad.

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Cuadro 2

ACCESO, REPETICION DEL PRIMER GRADO, ESCOLARIDADY GRADOS APROBADOS

Acceso a la escuela Repiten Años en GradosRegión Oportuno Alguna vez Primer grado primaria aprobados

% % %

América del Sur 68.7 93 45.3 7.1 4.2Centroamérica 65.2 81 47.3 6.7 4.1Golfo de México 91.6 96 33.0 5.8 4.1Caribe anglófono 81.7 100 6.9 5.6 4.9

Fuente: UNESCO-OREALC, Base Regional de Datos SIRI, 1991. Ver el Anexo 1 que contiene los detalles y las definicionesde las subregiones.

Cuadro 3

NUMERO ESTIMADO DE REPITENTES, CIRCA 1988(Miles)

Región Primer grado Segundo grado Todos los grados

América del Sur 5 567 2 593 14 666Centroamérica 559 256 1 257Golfo de México 1 256 616 3 499Caribe Anglófono 9 5 45

Región Total 7 390 3 470 19 467Tasa de repetición 42.4% 27.0% 28.9%

Fuente: UNESCO-OREALC, Base Regional de Datos SIRI, 1991. Ver Anexo 4.

chos países de América Latina, aunque en elCaribe anglófono los estudiantes completan casiun año adicional de educación.

El Cuadro 3 muestra que la cantidad derepitentes del primer grado es el doble que la delsegundo grado (7.4 versus 3.5 millones) y que latasa de repetición del primer grado es casi eldoble que la tasa promedio de repetición paratoda la primaria (42.4% versus 28.9%).

La tasa de repetición del primer grado en lospaíses de América Latina ha disminuido lenta-mente en la última década como se observa en elcuadro 4.4

En general, la disminución de la repetición esdel orden de aproximadamente 8% en la últimadécada. A este ritmo, los países latinoamerica-nos reducirán la repetición al 10% en alrededorde 45 años, lo cual pareciera ser un períodoinaceptablemente largo. El Caribe anglófono haexperimentado las mayores mejorías mientrasque la situación en América Central en realidadse ha deteriorado.

4 Calculado según el modelo SSG. Este modelo estima elingreso anual (por grupos de edad simple) y los repitentes

se estiman restando el ingreso a la matrícula en el primergrado. Este modelo está descrito en el artículo de E.Schiefelbein “First Grade Repetition Levels in China:1987-1988”, OREALC, Santiago, agosto de 1990.

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Cuadro 4

NIVELES DE REPETICION DE PRIMER GRADO EN EL PERIODO 1980-1989(Porcentajes)

Región 1980 1985 1989

América del Sur 53.3 51.4 45.5Centroamérica 48.9 49.2 50.3Golfo de México 41.4 37.3 34.4Caribe anglófono 16.9 8.8 4.7

Fuente: UNESCO-OREALC, Base Regional de Datos SIRI, 1991. Ver Anexo 2.

5 E. Schiefelbein, J.C. Tedesco, R. Ruiz y S. Peruzzi,“Primary Schooling and Illiteracy in Latin AmericanCountries: 1980-1987”, Boletín Nº 20, UNESCO-OREALC, diciembre, 1989.

6 M.L. Fernández, A.L. Palma, V.R. Méndez y A.J. Osorio,“Informe de investigación sobre el problema de deser-ción escolar realizado en el núcleo escolar de Jutiapa,Danli, Departamento El Paraíso”, Institute forInternational Research Inc., McLean, Virginia, agosto,1985.

7 M. Díaz Santana y Z. de Jesús Contreras, “La repeticiónescolar en los núcleos escolares”, Nº 13, Matanzas, y Nº36, “Los Botados, de Bani y Yamasa”, Departamento deInvestigación Educativa, PIDE, Secretaría de Estado deEducación (SEEBAC), Santo Domingo, septiembre 1985.

8 R. Drysdale. “A Study of Primary Education SchoolEfficiency in Colombia”. Tesis doctoral. HarvardUniversity, 1970.

Subestimación constante de la repetición

Las estadísticas oficiales siguen subestimandola repetición. Es posible que las políticas guber-namentales no hayan elegido como su principalobjetivo a la repetición y al bajo rendimiento araíz de esta información engañosa. El Cuadro 5muestra que la repetición, tal como quedó iden-tificada a través de un estudio especial hecho porla UNESCO, casi duplica el nivel dado a cono-cer por las estadísticas oficiales.

Tanto un nuevo análisis de la informaciónsobre la matrícula5 como la investigación en te-rreno demuestran que las cifras oficiales (lospromedios de formularios estadísticos comple-tados por los directores de escuela) reflejan unagran subestimación del nivel real de repetición.Los estudios en terreno hechos en El Salvador,6

la República Dominicana,7 Colombia 8 y Hon-

duras9 son particularmente reveladores acercade cómo se generan las diferencias entre lascifras de repetición reportadas y la realidad.Además, una reciente comparación de la infor-mación censal y de la escolar en Brasil indicaque, en 1987, los que ingresaron por primera vez(en sus vidas) al primer grado alcanzaronaproximadamente a 3.2 millones, en compara-ción con la información oficial de 4.7 millones,con aumentos respectivos de la repetición realpor encima de la repetición informada oficial-mente.10 Estas estimaciones corroboran fiel-mente los resultados del estudio especial efec-tuado por la UNESCO.

Pareciera haber cuatro causas principales desubestimación. Sin embargo, sobre la base de lainformación disponible, no es posible dimen-sionar sistemáticamente la importancia relativade cada una de estas cuatro razones.

La primera y aparentemente la más frecuente,es que los alumnos dejan la escuela para trabajaren la cosecha, por enfermedad, o se trasladan aotras escuelas y se les reporta como desertores

9 E. Cuadra y G. Ewert, “Comparison of School Recordswith Parent’s Information on Enrollment, Repetition,and Dropout: A Field Study in Honduras”, ProjectBridges, Harvard University, julio, 1987. Un nuevoinforme de investigación que están preparando NoelMcGinn y Fernando Reimers confirma anteriores con-clusiones y da algunas ideas acerca de nuevas causas derepetición.

10 R. Klein y S. Costa Ribeiro, “O Censo Educacional e oModelo de Fluxo: O Problema da Repetencia”, Labora-torio Nacional de Computaçao Cientifica, Nº 24/91, Ríode Janeiro, Brasil. 1991.

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Cuadro 5

COMPARACION DE LOS NIVELES REALES Y OFICIALES DE REPETICION, 1988 (Porcentajes)

Región Primer grado Segundo grado Todos los grados Real Oficial Real Oficial Real Oficial

América del Sur 45.3 22.0 24.8 11.0 32.5 16.0Centroamérica 47.3 23.0 12.9 2.0 31.7 13.0Golfo de México 33.0 17.0 4.3 4.0 20.0 10.0Caribe Anglófono 6.9 10.0 8.0 9.0 6.0 6.0Región 42.4 22.0 17.7 10.0 28.9 15.0

Fuente: UNESCO-OREALC, Base Regional de Datos SIRI, 1991. Véase Anexo, Cuadro 3.

aún cuando vuelvan el año siguiente al mismogrado (la mayor parte de estos desertores tempo-rales repetirán el grado, pero no se les contabili-zará como repitentes). De hecho, hay variospaíses en que las cifras de los repitentes más losdesertores son bastante semejantes al númerototal estimado de repitentes.

La segunda razón es que los profesores dispo-nen de poco tiempo para tareas adicionales y elllenar formularios no constituye una prioridad,desde el punto de vista pedagógico. En conse-cuencia, muchos profesores completan de me-moria los datos relativos a la repetición y, encaso de duda o de mala memoria, hay muchosrepitentes que no son reportados. Otra alternati-va es que posiblemente el profesor pida a susalumnos que “levanten la mano los que repitengrado”, ya que se conoce el número total deinscritos por estar disponibles en el “libro declase”. En consecuencia, los alumnos que noasisten a clases, los que desertaron, los queestaban distraídos cuando preguntó el profesor ylos que no rindieron exámenes escritos que seconsideran a si mismos como repitentes, noquedarán incluidos en la cifra total de ellos. Lasdefiniciones impresas en los formularios por lostécnicos estadísticos sólo son leídas por losprofesores más capaces y confiables, que son asu vez los que tienen el dato más preciso sobrerepitencia. Aún en el caso de profesores quedesean entregar datos correctos, muchos enfren-tan dificultades dado que, en muchas escuelas,

faltan las instalaciones o los equipos para llevarregistros administrativos. Y los supervisores notienen forma de verificar si los formularios quellenaron las escuelas contienen errores; sólopueden verificar el número total de alumnos encada grado (la cifra clave en todo informe buro-crático).

La tercera razón es que algunos alumnos ob-tienen una calificación que les permite ser pro-movidos, pero su profesor opina que sería bene-ficioso para ese alumno repetir el grado. En esecaso, los profesores pedirán a los padres quematriculen al alumno en el mismo grado parapermitir que el niño “madure”. Ese alumno noserá considerado un repitente, sino “rematri-culado” en el mismo grado. Esta situación se hadocumentado particularmente en Honduras.11

La cuarta razón es que posiblemente los pa-dres presenten a sus hijos como recién llegadoscuando han tenido que salir de otra escuela porrepetir más de una vez, por mala conducta ocuando los padres se trasladan. Esta causa puedeser de particular importancia en las áreas urba-nas y para los alumnos matriculados en primergrado. La subestimación de los repitentes deprimer grado representa más de un tercio de la

11 N. McGinn, F. Reimers, A. Loera, M. del Carmen Soto,S. López, “Why do Children Repeat Grades? A Study ofRural Primary Schools in Honduras”, Harvard University,USAID, Project BRIDGES, Nº 13, 1991.

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totalidad de los casos de subestimación (no sedeclara en las escuelas aproximadamente 3.4millones de repitentes de primer grado, en eltotal de 8 millones de repitentes que no sereporta).

Dada la magnitud de la subestimación sobre larepetición, se requiere dar asesoría y capacita-ción para ayudar a los países a estimar la magni-tud real del problema mediante modeloscomputarizados de optimización y simulación.Los especialistas regionales tendrían que poner-se de acuerdo acerca de las definicionesoperativas de los diferentes tipos de repetición yde sus causas.

¿Quiénes repiten?

Alumnos de Primer Grado

Como se señaló anteriormente, la repetición esmás alta a nivel del primer grado; el 42,4% de losniños de primer grado está repitiendo compara-do con el 27% del segundo grado. La informa-ción disponible y las observaciones hechas porlos autores sugieren que en América Latina loscriterios de promoción al segundo grado pare-cen, en general, ser simples. Los profesorespromueven solamente a aquellos alumnos capa-ces de relacionar “sonidos y signos”, la primeraetapa de la capacidad para leer.12 Con esto, losprofesores creen que separan a los estudianteslentos de los estudiantes considerados adecua-dos. Algunas investigaciones muestran quecuando el rendimiento promedio es muy bajo elcriterio para promover también baja, ya que nopueden dejar repitiendo a todo un curso.

Los niños pobres

La repetición afecta a los alumnos de todos losgrupos socioeconómicos, pero tiene un mayorimpacto sobre los más necesitados. Dicho en

forma sencilla, a menor educación e ingresos delos padres, mayor es la probabilidad de que elniño repita el grado. El Cuadro 6 muestra cifrasde Uruguay que ilustran la situación en la región.Al igual que en la Biblia: “A aquel que tiene, sele dará más” (Mateo, XII, 12). Conviene recor-dar que si los profesores aplicaran un criterioestándar de promoción, las diferencias seríanaún mayores.

Niños de zonas rurales y los que nohablan español

Entre los alumnos que provienen de familias denivel socioeconómico bajo, es más probable querepitan aquellos que habitan en las zonas ruralesaisladas. Dentro de este subgrupo, a su vez, esmucho más probable que repitan los niños quepertenecen a grupos indígenas que sólo hablansu idioma nativo. El problema de la repetición seagudiza, en este caso, por la mala comunicaciónentre los alumnos monolingües y los profesoresde habla española. Por ejemplo, en el caso deChile, la tasa de repetición más alta del paíscorresponde a la provincia de Malleco, quecuenta con el mayor porcentaje de poblaciónindígena. La tasa de repetición en ese lugarduplica el promedio nacional.13 En el caso deGuatemala, el hecho de no ser blanco es una delas variables significativas en la regresión, conlos “grados aprobados” como variable depen-diente.14

Diferencias entre los sexos

En los escasos países que disponen de informa-ción, parece haber poca diferencia en los nivelesde repetición según el sexo. Las niñas tienden atener un mejor rendimiento, pero las diferenciasentre los sexos parecen estar disminuyendo con

12 E. Schiefelbein, “Seven Strategies for Improving theQuality and Efficiency of the Educational System”,Nº 192, UNESCO-UNICEF-WFP Cooperative Program,París, julio, 1990.

13 Ministerio de Educación, cifras no publicadas, Santiago,1990.

14 E. Rojas, “Factores que explican los niveles de escolaridadmedia de los hijos en Guatemala”, UNESCO-OREALC,Santiago, 1991.

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Cuadro 7

NIVEL DE REPETICION DEL PRIMER GRADO POR SEXO, CIRCA 1970-1985(Porcentajes)

País Mujeres Hombres Diferencia1970 1985 1970 1985 1970 1985

Bolivia 33.3 31.6 40.8 35.4 -7.5 -3.8Colombia 51.5 35.8 52.3 35.6 -0.8 0.2Chile 34.0 11.4 27.0 16.6 7.0 5.2Ecuador 35.2 37.7 38.2 34.7 -3.0 3.0Venezuela 13.3 22.6 17.9 28.6 -4.6 -6.0Panamá 23.8 28.2 -4.4Paraguay 25.8 30.4 -4.6

Fuente: E. Schiefelbein, “ Repetition: The Key Issue in Latin American Primary Education”, Banco Mundial, LATHRDivision, 1989; y UNESCO-OREALC, Base Regional de Datos SIRI, 1991.

el paso del tiempo. El Cuadro 7 muestra losresultados para siete países.

La relación entre repetición y rendimiento

Hay que hacer notar desde un comienzo, que unaalta tasa de repetición, –tal como se produce enAmérica Latina– indica en forma muy conclu-yente que algo funciona mal en el sistema edu-cativo. La alta repetición constituye un substitu-to indicador de aprendizaje inadecuado, según

lo definen los profesores, ocasionado por la bajacalidad de los insumos al sistema. Al mismotiempo, una repetición escasa o inexistente noconstituye una evidencia suficiente de un fun-cionamiento eficaz del sistema educacional, yaque no garantiza que se esté logrando el apren-dizaje esperado. Además, la relación entre repe-tición y bajo rendimiento no es simple y puedevariar de lugar en lugar y en el transcurso deltiempo. Sólo unos pocos estudios han intentadoaclarar esta relación y todavía queda mucho por

Cuadro 6

URUGUAY: REPETICION SEGUN SITUACION SOCIOECONOMICA, 1990(Porcentaje de alumnos de cuarto grado que repiten dos o más veces a lo largo de su vida académica)

Ingreso de los padresDebajo del Sobre el

Educación de los padres percentil 50 percentil 50de la muestra de la muestra

Primaria incompleta 25.5% 18.6%Primaria completa (6º grado) 20.7% 8.7%Secundaria inferior (grados 7-10) 11.5% 4.5%Secundaria superior o más 4.8% 1.1%

Fuente: CEPAL, “Qué aprenden y quiénes aprenden en las escuelas uruguayas”, Montevideo, 1991, p. 80.Nota: La población de la muestra era representativa a nivel nacional de familias con niños en cuarto grado, en escuelas tantopúblicas como privadas.

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hacer para entenderla. En esta sección se anali-zan las relaciones potenciales y posibles y secitan los estudios que han examinado dichasrelaciones.

La repetición como un indicador delrendimiento inadecuado

La repetición refleja principalmente los juiciosde los profesores acerca del rendimiento acadé-mico de los estudiantes, los que se expresan enforma de indicadores de rendimiento tales comonotas o calificaciones de aprobado/reprobado.Los profesores de primer grado siguen general-mente un criterio simple de reprobar a los niñosque no aprenden los “rudimentos básicos de lalectura”. Los criterios de promoción no parecenser particularmente altos. En muchos casos sepromueve a los alumnos desde el primer gradocuando son capaces de relacionar el “signo” conel “sonido”, es decir, cuando los alumnos pue-den pronunciar los sonidos que corresponden alas letras escritas aún si no le asignan ningúnsignificado a tales sonidos o letras escritas. Laescasa evidencia empírica existente sobre larelación entre la repetición y el rendimientomuestran una correlación moderada entre losjuicios de los profesores y el rendimiento (alre-dedor de .5 en el estudio de Honduras citadoanteriormente).

Inconsistencias en la relación entrerepetición y rendimiento

Estándares variables. La relación entre la repe-tición y el rendimiento no es constante. Es muyprobable que los estándares en las zonas ruralesmuy pobres sean más bajos que en las áreasurbanas de clase media. Fletcher y de MouraCastro observaron que, según los informes delos padres, los niños de clase baja del norestebrasileño aprendían a leer y escribir después deun año de escolaridad, pero permanecían enprimer grado a veces durante tres años. Encomparación, los estudiantes de mayores ingre-sos del sur y suroeste aprendían a leer y escribirdespués de seis meses de escolaridad, pero su

promedio de permanencia en el primer grado erade un año y medio. Fletcher y de Moura Castroconcluyen que, a medida que se eleva el nivelsocioeconómico, las posibilidades de lograr unaalfabetización más rápida aumentan significa-tivamente; al mismo tiempo, los estándares depromoción se elevan casi en un 50% respecto dela tasa en que aumenta el aprendizaje.15

En el caso de las escuelas colombianas quehan implementado los métodos de la EscuelaNueva, la repetición se redujo en un 7% pero lascalificaciones en Matemáticas y Español (dealumnos que avanzaban muchísimo más rápidoque en las escuelas tradicionales) mejoraron enun tercio.16 Esto sugiere que la mayor calidad dela instrucción se tradujo tanto en estándares másaltos como en un mayor aprendizaje.

Harbison y Hanushek17 muestran que en elnoreste rural del Brasil, existe poca relaciónentre el aprendizaje y el hecho de pasar de curso.Sin embargo, como señalan Ribeiro y Klein,esto se puede deber en parte a la práctica en elnoreste de tener un primer grado “a” y otro “b”.Los niños que completan el curso “a” pasan alcurso “b”. Este problema estadístico se estáhaciendo menos grave ya que a muchos de estosniños se les está clasificando como “preescola-res”. Desafortunadamente, muchos de estos pre-escolares ¡tienen ocho años o más! Puede sertambién un resultado derivado de la bajísimacalidad de la instrucción en el noreste rural y delhecho que la mayoría de las escuelas sólo tienenuna sala de clase en la que se ofrecen simultánea-mente todos los grados (multigrado) y en la quela enseñanza es sumamente precaria. El mejorarese contexto educacional depende, probable-mente, del desarrollo global intelectual y social

15 P. Fletcher y C. de Moura Castro, “Students and Schoolsin Brazil Today”. Workshop on “Income Returns toEducation”, University of Wisconsin, Madison, 20-22de mayo, 1986.

16 E. Schiefelbein, “In Search of the XXI Century School.Is Escuela Nueva the Right Pathfinder?” UNESCO-UNICEF, Santiago, 1991.

17 R.W. Harbison y E.A. Hanushek, “EducationalPerformance of the Poor: Lessons from Rural NortheastBrazil”. Oxford University Press, Nueva York, 1992.

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antes que una función de la educación específi-ca, aunque el uso de adecuadas “guías deautoformación” para los alumnos podría tenerun impacto significativo.

La repetición se puede generar, también, porlos estándares altos establecidos en algunos co-legios de elite que desean mantener su prestigioa nivel nacional o regional. Los repitentes en loscolegios de elite en Colombia normalmente ten-drían niveles de rendimiento más altos que losestudiantes promovidos en el resto del sistema.18

Esto es frecuente en toda América Latina ytiende a ocurrir también a nivel secundario. Esmuy común en Africa, donde la repetición delúltimo año de la escuela primaria es sumamentealta.19

La repetición generada por deficiencias en lamadurez social o física. No se promueve, nece-sariamente, a todos los niños que alcanzan unnivel de rendimiento apropiado. Como se obser-va en el Cuadro 8, en Honduras sólo el 80% delos alumnos con notas suficientes para aprobarsu materia estaban promovidos al grado superioren el año siguiente; 20% de los niños con califi-cación suficiente para aprobar no fueron promo-vidos. La explicación de este resultado debe serque el profesor y posiblemente también lospadres, pensaron que estos niños carecían de lamadurez social o física necesaria para desempe-ñarse en el grado siguiente. Sería necesarioreplicar este estudio para determinar si la situa-ción hondureña se produce en otros contextos.

Escuelas incompletas. En términos generales,América Latina ha logrado una adecuada infra-estructura física básica (por ejemplo, instalacio-nes físicas razonables, sillas y escritorios). Sin

embargo, en algunas zonas rurales la distanciaentre una escuela primaria incompleta y la com-pleta más cercana puede ser tan grande quemuchas veces los egresados de la incompleta nopueden continuar su educación. En esos casosmuchos profesores retienen a los buenos alum-nos en el último grado de la escuela incompletay suelen trabajar con ellos en temas curricularesadicionales (cubriendo a veces el contenido deuno o más grados suplementarios) en formaindividual. A estos estudiantes se les reportacomo matriculados (generalmente comorepitentes) en el último curso de la escuela. Noexisten datos empíricos para estimar la magni-tud de este tipo de situación en los países latinoa-mericanos, pero podría estar asociada con lacantidad de escuelas incompletas y las posibili-dades de traslado a los pueblos vecinos.

La “cultura” de la repetición. Se sostiene aveces que los profesores simplemente reprue-ban a un porcentaje constante (o acordado) dealumnos y, por lo tanto, aunque aumente lainstrucción los profesores seguirán reprobandoal mismo porcentaje. Si bien los casos de Co-lombia y Brasil citados anteriormente dan almenos cierta credibilidad a esta afirmación,muestran que el fenómeno se genera, en reali-dad, por los bajísimos rendimientos de los alum-nos de familias más pobres. En todo caso, elproblema se ha mantenido por mucho tiempo, yaque las tasas de repetición en Brasil sólo hancambiado marginalmente a partir de los años1930.20

Es muy posible que la formación de los docen-tes en América Latina estimule la actitud dereprobar alumnos con bajo rendimiento. Estoproviene de las escuelas normales de Alemaniay Francia de principios de siglo, las cuales ha-cían énfasis en que un profesor profesional sólodebía promover a los estudiantes capaces derendir al nivel esperado. Esta norma no estipula-da (pero profundamente aceptada) podría expli-car por qué las normas de “promoción automá-tica” empleadas en las décadas de los sesenta y

20 S. Costa Ribeiro, “A Pedagogia da Repetencia”, EstudosAvançados, 5 (12), julio, 1991, p. 7-21.

18 G. Psacharopoulos y E. Vélez, “Educational Quality andLabor Market Outcomes: Evidence from Colombia”,por aparecer, Sociology of Education.

19 Los repitentes de sexto grado de Burundi son niños bienmotivados y académicamente capaces que dedican tiem-po adicional para prepararse para el examen de ingresoa la escuela secundaria que es muy selectivo. VéaseJ. Schwille et al, “Is grade repetition always wasteful?New data and unanswered questions,” Bridges ResearchReport Series, Nº 7, Harvard University, enero, 1991, op.cit.

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Cuadro 8

HONDURAS: ESTUDIANTES QUE FUERON PROMOVIDOS O QUE REPITIERON SEGUNEL PROMEDIO DE CALIFICACIONES EN CUATRO ASIGNATURAS, 1991

Calificaciones en Resultado final del año escolarlas 4 asignaturas Promovidos No promovidos

Bajas (debajo del 60%) 8 97Altas (sobre el 60%) 1145 253

Fuente: N. McGinn, F. Reimers, A. Loera, M. del Carmen Soto, S. López, “ Why Do Children Repeat Grades? A Study ofRural Primary Schools in Honduras”, Harvard University-USAID, Project BRIDGES, Nº13, 1991.

21 Las leyes sobre la “promoción automática” promulgadasen Venezuela, Chile y Colombia redujeron el nivel realde repetición a la mitad. Los directores de escuelainformaron una repetición cero después de la promul-gación de la ley, pero un detenido análisis de la matrículapor edad mostró que las leyes no eliminaron la repeticiónen ningún caso.

22 CIDA/CODE (1989) “Rehabilitation of JamaicanPrimary and All-Age Schools”, Kingston, y T. Hamiltonand Associates (1990), “Performance Measurement”,Study IV, Education Policy Studies, Ministerio de Edu-cación / USAID, Kingston.

totales en el aprendizaje proporcionado a unapoblación en edad escolar en el Caribe en com-paración con una población similar en un paíslatinoamericano. Sin embargo, la diferencia sepodría deber a una variedad de factores relacio-nados con la calidad en lugar de sólo o principal-mente su política de promoción.

El impacto de la repetición sobre elrendimiento

¿Vale la pena que los estudiantes repitan gradoporque no han aprendido el mínimo necesariopara pasar? Desde un punto de vista, la repeti-ción es un indicador de la flexibilidad con la cualel sistema escolar (los profesores) responden alas distintas capacidades para aprender y a lasexperiencias previas de los alumnos. En estaperspectiva, el énfasis se coloca en los benefi-cios obtenidos por los repitentes. Gracias a estaatención flexible, se aumenta un 50% los recur-sos destinados al estudiante latinoamericanopromedio; así, los estudiantes con pocas aptitu-des de aprendizaje pueden finalmente, lograrobjetivos que resultan demasiado ambiciosospara ser logrados en un solo año escolar.

Este argumento puede ser al menos parcial-mente válido en cuanto al último año de educa-ción básica, en los países caribeños y en Colom-bia, donde los alumnos procuran mejorar susnotas en los exámenes de admisión a una educa-ción secundaria muy selectiva. En estos casos,los mejores profesores se suelen asignar a losgrados más altos de la educación básica, los

setenta en Costa Rica, Chile y Venezuela nolograron eliminar la repetición hasta que seimplementaron otras políticas.21 Aún cuandomuchos directores de escuela de esos paísesdeclararon una repetición cero en ese momento,fomentaban la deserción temporal antes del pe-ríodo de exámenes finales; obligaban a los estu-diantes a no regresar después de la cosecha; oconvencían a los padres que mantuvieran a losniños que aún “no maduraban” en el mismocurso.

En contraste, en la mayoría de los paísesanglófonos del Caribe, como por ejemplo Ja-maica, existe una política de “promoción poredad” con lo cual la repetición y la deserción sonbastante bajas. Sin embargo, las pruebas derendimiento en Jamaica han demostrado queentre un 31% y un 48% de los egresados deescuelas primarias son analfabetos funcionales(lo cual se define según la comprensión delectura a nivel de cuarto grado).22 En teoría, lainvestigación permitiría medir los incrementos

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repitentes se encuentran con alumnos de altorendimiento y sus familias probablemente estándispuestas a proporcionar los materiales reque-ridos para que rindan bien en el sistema.

El caso más probable, en América Latina, esque la repetición tenga un beneficio escaso oinexistente, en términos de un mayor aprendiza-je, para un gran número de estudiantes de susescuelas primarias públicas. Además, la situa-ción normal en América Latina es la de unprofesor con escasa capacitación que debe pre-sentar el contenido total del grado sin otorgarleatención especial alguna al repitente, con lo queel resultado probable es un uso ineficiente deltiempo escolar del repitente. Los estudiantesque fracasaron porque trabajaron en la cosechase matriculan y tienen que aprender los mismoscontenidos que ya habían estudiado el año ante-rior. La repetición es, por lo tanto, un substitutomuy inadecuado de la mala calidad de la educa-ción. En este segundo punto de vista, se colocael énfasis en el despilfarro de los recursos y lanecesidad de mejorar la calidad de la enseñanzay reducir los efectos desmoralizantes para losrepitentes.

Cabe señalar que la alta repetición en AméricaLatina no parece haberse traducido en altosrendimientos. Por ejemplo, en una comparacióninternacional de rendimientos en matemáticas yciencias de niños de trece años, las ciudadesbrasileñas de Sao Paulo y Fortaleza (el únicopaís latinoamericano que participó) alcanzaronel lugar 19 entre los 20 países donde se realiza-ron las pruebas. 23 Además, las pruebas efectua-das en varios países latinoamericanos (porejemplo, Chile, Costa Rica, Venezuela) revela-ron que muchos alumnos de cuarto grado nopueden explicar el significado de frases simplesy los de séptimo grado no pueden calcular los

metros cuadrados de una sala de clases cuando ellargo y el ancho se dan en números enteros.

Los desacuerdos sobre la importancia de repe-tir un curso no sólo se limitan al mundo en víasde desarrollo. En los Estados Unidos, en gene-ral, se retiene al 18% de todos los niños del paíspor lo menos por un año antes del octavo grado.En California se retiene a 1 de cada 10 niñoshasta el segundo grado. Aunque estos coeficien-tes están muy por debajo de los de AméricaLatina, siguen siendo objeto de acalorados de-bates en cuanto a su valor. En los años ochenta,se estimuló la repetición como una manera de“elevar los estándares”. Actualmente hay unavuelta atrás y se trata de reducir la repetición.Este enfoque va junto con un énfasis mayor en elaprendizaje “desarrollista”. Aquellos que seoponen a la repetición informan que de 63 estu-dios, 54 identificaron los efectos nocivos a largoplazo ocasionados por retener a los niños. Porejemplo, un estudio mostraba que la capacidadde lectura de estos niños rezagados era de un18% menor que la de aquellos con rendimientosigualmente bajos que no fueron retenidos.24

Las causas de la repetición asociadas a unbajo rendimiento

Las causas de repetición asociadas a un rendi-miento inadecuado pueden dividirse en los pro-blemas que los mismos niños traen al sistemaescolar y los problemas que se producen debidoa la calidad inadecuada de la enseñanza.

Características de los escolares

En cualquier población infantil habrá un ciertoporcentaje (10-20%) que tendrá problemas queles dificultará el aprendizaje. Estos problemasse pueden dividir, en términos generales, endificultades de aprendizaje tales como la dislexia,otras incapacidades recientemente identifica-das, como el trastorno de atención deficitaria(attention disorder deficit - ADD) y la disfunción

24 “The Wall Street Journal”, 16 de junio, 1992, p. B1.

23 IAEP. Los países con un PGB inferior a US$ 5 000 percápita que participaron en este estudio incluyeron aEslovenia, Jordania, China, Portugal, Hungría, Brasil yMozambique. Archie E. Lapointe, Janice M. Askew yNancy A. Mead, “Learning Science” y “LearningMathematics”, The International Assessment ofEducational Progress, ETS. Princeton, Nueva Jersey,1992.

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motora sensorial; los problemas y dificultadespsicológicas y baja capacidad innata (bajo CI)que hacen difícil el aprender. Es interesantenotar que los niños muy inteligentes puedentener “dificultades de aprendizaje” y que muchosde estos problemas o incapacidades disminuyencon el crecimiento. Estos problemas puedenestar más generalizados en América Latina queen los países desarrollados puesto que son ge-neralmente causados o exacerbados por ladesnutrición, particularmente la intrauterina yla de los primeros años de vida, por mala saludy enfermedades y por dificultades en el alum-bramiento (por ejemplo, la falta de oxígeno). Enun sistema educativo bien desarrollado muchosde estos alumnos recibirían atención especial ose les pondría en un curso de “educación espe-cial” y se les permitiría continuar en el sistemaeducativo aún cuando su aprendizaje no semantuviera a la altura de las normas requeridas.Debido a la falta de recursos, rara vez se adop-ta este enfoque en las escuelas latinoamerica-nas.

Un segundo tipo de problemas generado porlos niños es la falta de preparación para elaprendizaje o de apoyo para el mismo, lo cual seasocia a menudo con niños provenientes degrupos socioeconómicos de menores ingresos,particularmente de las zonas marginales urba-nas y las áreas rurales aisladas. Generalmenteestos niños carecen casi totalmente de materialde lectura en sus hogares. Sus padres no habránpasado más allá de la educación primaria y bienpodrían ser analfabetos. Es muy posible que suspadres hablen sólo un idioma indígena en lugarde español, portugués, inglés o francés. Ambospadres podrían estar trabajando 10 o 12 horas aldía, dejando a los niños mayores a cargo de losmás pequeños, por lo que los padres disponen depoco tiempo para ayudar a sus hijos en sus tareasaún cuando tuvieran la habilidad y la motiva-ción. También a los 12 años, los niños se puedentransformar en “activos económicos” que po-drían estar trabajando en jornada parcial. Másaún, a pesar del reciente aumento de la educa-ción preescolar en América Latina, la gran ma-yoría de estos niños no habrá tenido educación

previa u otra experiencia formal de socializa-ción antes de ingresar al primer grado. No es deextrañar que sus profesores se vean obligados apedirles que repitan. Cabe señalar que este pro-blema no se limita a América Latina. Se hadetectado que alrededor del 20% de los niños dezonas urbanas pobres de los Estados Unidostiene que repetir el primer grado.25

Mala calidad de la enseñanza

En pocas palabras, las escuelas no cumplencabalmente con su tarea de transformar la mate-ria prima en un niño alfabetizado. Lockheed yVerspoor26 han estudiado de la investigaciónsobre la relación entre los insumos escolares ylos procesos y el aprendizaje y detectado que nohay investigación de alta calidad acerca de losefectos de las estrategias de enseñanza en elrendimiento de los alumnos. Los libros de textoy los materiales de enseñanza y aprendizajeparecen ser el insumo material más importanteque afecta al aprendizaje. Otros tipos de insumosfísicos considerados importantes incluyen eltiempo dedicado a una actividad (lapso de tiem-po dedicado al aprendizaje), la enseñanza prees-colar, y algunos insumos de salud y nutrición.

En lo que respecta al proceso de enseñanza/aprendizaje, los profesores desconocen una se-rie de métodos pedagógicos modernos relacio-nados con la enseñanza de la lectura, las diferen-cias entre los niños en cuanto a la preparaciónpara el aprendizaje, la utilización de conoci-mientos previos, el aprendizaje en grupos, el usode guías de autoformación, así como la gestiónde la sala de clases en áreas tales como en laenseñanza en multigrados y en el organizar a losniños para que enseñen a otros niños. Los pro-fesores pueden también tener una serie de acti-tudes que se traducen en un aprendizaje inade-

25 Véase N. Madden, R. Slavin, N. Karweit, L. Dolan y B.Wasik, “Success for All”, Kappan, Vol. 72, Nº 8, 1991,pp. 593-599.

26 M.E. Lockheed y A.M. Verspoor, “Improving PrimaryEducation in Developing Countries”, Oxford UniversityPress, 1991, p. 429.

30


27 Para una explicación de los métodos “frontales” deenseñanza, véase K.H. Flechsig y E. Schiefelbein,“Catálogo de modelos didácticos: versión 1985-1986,“Documentos de Trabajo del CIDE”, Santiago, Chile.1984.

Cuadro 9

AMERICA LATINA Y EL CARIBE:DISTRIBUCION POR EDAD Y GRADO, 1988

(Porcentajes)

profesor en cuanto a generar experiencias deaprendizaje que resulten interesantes para alum-nos de toda la gama de edades.

En gran medida, la heterogeneidad de edadescorresponde a la extraedad que se produce comoresultado de las repeticiones. Por lo tanto, losniveles actuales de repetición también contribu-yen a un ciclo de alta repetición (Cuadro 10).Una vez que los estudiantes empiezan a repetircurso generan una heterogeneidad de edades enlos cursos que hace más difícil la labor delprofesor de enseñar al “alumno promedio”. Elresultado es un aumento de la edad promedio delos alumnos de primer grado así como de lavarianza de la distribución de edades (el incre-mento promedio es de alrededor de un año deedad).

A mayor varianza de edades, mayor es elnúmero de alumnos (en los extremos de la distri-bución de talentos) que tendrán dificultades paraseguir a los profesores que enseñen al alumno“promedio”. Los malos estudiantes (el ladoizquierdo de la distribución) no podrán mante-

cuado. La última sección se concentra, precisa-mente, en los temas de la precaria calidad de lainstrucción y las estrategias de cambio.

Heterogeneidad de edades

Teóricamente, “la heterogeneidad de edades”,que es muy alta en las zonas rurales, puedetambién disminuir la eficiencia de los métodosde enseñanza, especialmente cuando la mayoríade los profesores latinoamericanos utilizan mé-todos tradicionales de enseñanza “frontal”.27

Como se puede ver en el Cuadro 9, los profeso-res del primer grado generalmente enseñan aestudiantes de 5 a 9 años al mismo tiempo. Seobservan intervalos de edad similares en losgrados superiores lo cual dificulta la labor del

% D

EL

TO

TA

L E

N C

AD

A G

RA

DO

35

30

25

20

15

10

5

04 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

EDAD

GRADO

Primero

Segundo

Tercero

Cuarto

Quinto

Sexto

▲

●

▼

◆

X

Fuente: UNESCO-OREALC, Base Regional de Datos SIRI, 1991.

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Cuadro 10

AMERICA LATINA Y EL CARIBE: COMPARACION DE LA DISTRIBUCIONPOR EDAD Y DE LA DE REPITENTES ESTIMADOS, 1988

(Porcentajes)

EdadGrado 1 Flujo Estimado Diferencia(años repetidos) en 1988 Grado 1

6 (recién llegados) 33.37 (recién llegados 27.0 54.3 6.08 (repiten una vez) 14.8 24.8 -10.09 (repiten dos veces) 8.9 11.3 -2.410 (repiten 3 veces) 5.9 5.2 -0.711 (repiten 4 veces) 3.8 2.4 1.412 (repiten 5 veces) 2.8 1.1 1.712 (repiten 6 veces o más) 3.6 0.9 2.7

Fuente: UNESCO-OREALC, Base Regional de Datos SIRI, 1991

ner el ritmo y terminarán repitiendo el grado -yalgunos alumnos muy brillantes podrían tam-bién repetir si se aburren o se convierten enproblemas de conducta. La varianza de edadesen los colegios particulares de buena calidad esmuy estrecha y los padres preparan a los alum-nos para lograr acercarlos al “promedio” selec-cionado por los profesores. Por lo tanto, losrendimientos suelen ser elevados y los profeso-res pueden proporcionar medidas de recupera-ción a los escasos estudiantes que tienen proble-mas de aprendizaje.

Importancia relativa de cada causa

Con nuestros conocimientos actuales, es difícilestimar los efectos relativos de las diversascausas hipotéticas de repetición asociada al bajorendimiento. Como se indicó anteriormente, aúnen los países desarrollados se produce repeticiónen el primer grado como resultado de la idea quealgunos niños se beneficiarán tanto intelectualcomo socialmente de un año adicional paramadurar. De las observaciones realizadas, seconcluye que en América Latina los profesoresaltamente motivados y con recursos adecuadospodrán garantizar que la gran mayoría de losniños pasen de curso e incluso que obtengan

excelentes calificaciones. Sin embargo, hay po-cos maestros tan motivados y la carga de lapobreza y las experiencias inadecuadas en losprimeros años de vida en América Latina sonrealmente enormes, lo cual hace mucho másdifícil la tarea.

Al mismo tiempo, con una enseñanza de bue-na calidad, los niños son capaces de cumplir losrequisitos del currículo nacional. En el caso delas escuelas públicas rurales en Chile, las quegeneralmente tienen el puntaje más bajo en laspruebas estandarizadas, es posible identificarescuelas que casi están cumpliendo los estándaresrequeridos por el plan nacional de estudios.28

Además, entre el 80% y el 90% de los alumnoschilenos de buen nivel socioeconómico queasisten a colegios privados pagados son capacesde llegar al 100% del nivel del currículo nacio-nal.29 De hecho, los alumnos de las escuelasprivadas pagadas pueden rendir casi al 100% delnivel en los seis países latinoamericanos (CostaRica, México, Brasil, Colombia, Chile y Uru-

28 E. Schiefelbein, “The Use of National Assessments toImprove Primary Education in Chile”, IIEP, París, 1991.

29 Véase CPEIP, “Serie Estudios Nº 81,” 1983 y datos delSIMCE de 1988.

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guay) que cuentan con calificaciones obtenidasen pruebas independientes.

También se debe señalar que hay dos paísesque han emprendido para reducir la repeticiónesfuerzos a largo plazo. Uruguay tenía más de un40% de repitentes de primer grado en 1965 ydespués de aplicar el “Plan Varela” (perfeccio-namiento de los profesores, textos de estudio,alimentación, ajustes de los programas diariosen las zonas rurales y otras medidas correctivas),las tasas de repetición disminuyeron a alrededorde un 20%.30 Un estudio efectuado en Chiletambién registró tasas de repetición del primergrado superiores al 40% en 1967. Después decapacitar a los profesores, distribuir textos, darclases de recuperación, proporcionar desayunosy almuerzos, y otras políticas complementarias,las tasas descendieron a un 20%-30% en ladécada de los setenta y a un 10%-20% en losaños ochenta.

Basándose en ejemplos tales como la EscuelaNueva en Colombia así como en la experienciahistórica de países como Chile y Uruguay, esposible atribuir casi las tres cuartas partes de laactual tasa de 40% de fracaso en el primer gradoa una serie de deficiencias en la calidad de laenseñanza. Dicho de otra forma, un esfuerzofactible y concentrado en el mejoramiento de lacalidad escolar podría disminuir la repeticiónen primer grado de un 40% al 10% y en laeducación primaria en su conjunto, de un 30% al5%.

Hacia la identificación de estrategiasefectivas para disminuir la repetición yaumentar el rendimiento

Lockheed y Verspoor31 analizan y recomiendanuna gran variedad de estrategias destinadas a

reducir la repetición asociada al rendimientoinadecuado. El objetivo en este caso es ope-racionalizar éstas y otras estrategias en un con-texto latinoamericano, y examinar su posiblecosto-eficacia y su factibilidad en América La-tina. Dada la escasez de datos fidedignos deinvestigación, la mayor parte de la discusiónse basa en entrevistas y en las propias observa-ciones de los autores a través de 20 años delabor en la educación primaria en América Lati-na.

Existen tres tipos de estrategias. Una consisteen cambiar los procesos de enseñanza y aprendi-zaje. Esto incluye especialmente un cambio enlas estrategias de enseñanza para hacer hincapiéen el aprendizaje cooperativo, la instrucciónmás personalizada y, en caso necesario, la ense-ñanza en multigrados; estrategias de promoción“flexible”; y la introducción de educación bilin-güe en caso necesario. Un segundo tipo deestrategia busca incrementar los insumos físicospara el sistema educacional, incluyendo el au-mento de la disponibilidad y empleo de materia-les de enseñanza/aprendizaje tanto como eltiempo dedicado al aprendizaje. Esto tambiénpodría incluir la dotación de escuelas primariascompletas para eliminar la repetición asociada aniños rezagados en escuelas rurales primariasincompletas, así como la focalización de losrecursos a las poblaciones vulnerables. Un ter-cer tipo de estrategia busca cambiar al alumnomismo, al tratar de mejorar su preparación ocapacidad de aprendizaje. Esto incluye especial-mente la expansión de la educación preescolar yuna serie de mejoras en las atenciones en saludy en la nutrición. El mejorar la gestión delsistema y el desarrollo y uso de un sistema deinformación para la administración produceefectos en todas las estrategias antes menciona-das. Estas diversas alternativas se analizan entérminos de su justificación, su posible costo-eficacia y su factibilidad en América Latina. Enla última sección se especula acerca de cómopodrían ordenarse tales estrategias en términosde sus costos y eficacia relativos y se propone unmétodo para estimar su factibilidad e impactopotenciales.

30 H. Apezechea, B. Pérez, H. Coronel y A. Ancheta,“Repetición escolar: investigación participativa en elinterior”, Punto 21 Revista de Educación Nº 42, CIEP,Montevideo, septiembre 1987 (véase también el Nº 42,febrero 1988). Asimismo, véase el Nº 43, febrero 1988.

31 M. Lockheed y A. Verspoor, Improving PrimaryEducation in Developing Countries. Oxford UniversityPress, Nueva York, 1991.

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Cambios en las estrategias de enseñanzaincluyendo la promoción “flexible”

Justificación. En una escuela típica de AméricaLatina, el profesor habla o escribe en el pizarróny ajusta la cantidad de hechos, definiciones einformaciones a memorizar al nivel de aptituddel “alumno promedio”.32 Dado que la aptitud sedistribuye generalmente en forma normal seespera que los alumnos con bajos niveles deaptitud (los que están a la izquierda del alumnopromedio en la curva de distribución de habili-dades) no serán capaces de mantenerse a laaltura en que el profesor presenta el contenidodel curso. Este enfoque no permite ofrecer lacalidad de educación requerida para reducir larepetición. Hay que acortar el tiempo dedicadoa la “transmisión de información” y aumentar eltiempo dedicado a supervisar el avance de losalumnos, permitirles escoger algunas opcionesy evaluar su desempeño en momentos clave.Además, la teoría educacional moderna subrayaque la alfabetización no es una comprensiónformal de ciertas convenciones y códigos fijos,sino que la capacidad de usar la lectura paraaprender y para solucionar problemas. Esto hacenecesario que la sala de clases se transforme enun “ambiente alfabetizador” donde los niños,rodeados de material escrito, sientan que esnatural querer aprender a leer; y que los profeso-res conozcan y comprendan los estilos y proble-mas específicos del aprendizaje de los niños yenfrenten los hechos y problemas particularesde cada niño.

También se necesita individualizar la instruc-ción para los alumnos que abandonan sus estu-dios durante parte del año. Las ausencias dealumnos en períodos de cosecha, por carga odescarga de camiones o barcos, o por feriascomerciales o agrícolas, generalmente ocurrenen el mismo período del año. Cuando dichos

alumnos regresan al año siguiente al mismocurso, escuchan a los profesores que “pasan” elmismo contenido curricular (que posiblementeesos alumnos ya conocen) y luego deben aban-donar la escuela justo en el momento en que seestán tratando temas nuevos. Estos desertorestemporales están destinados al fracaso perma-nente, a no ser que puedan continuar el próximoaño con el módulo en que estaban trabajando almomento de dejar la escuela. Los profesores quepersonalizan la instrucción pueden dedicar mástiempo a los alumnos lentos y permitir que losrepitentes continúen a partir del último móduloque completaron satisfactoriamente (en lugar dehacerlos repetir el contenido total del curso).

La enseñanza simultánea de varios grados enuna sala de clases (multigrado) suele ser de malacalidad cuando un maestro enseña sin materialesadecuados (entre el 10 y el 30% del total de salasde clases en la mayoría de los países). La ense-ñanza en multigrados requiere que el maestrouse adecuados módulos de autoaprendizaje olibros de texto apropiados, un pizarrón en cadapared para cada uno de los grupos de trabajo, yno más de treinta alumnos por sala. La forma-ción del maestro que enseñe en multigrados sedebe efectuar junto con la distribución de textosde auto-aprendizaje.

Es necesario introducir algunas nuevas estra-tegias en la enseñanza de la lectura. La compren-sión de la lectura mejora enormemente si se lepide a los alumnos que lean instrucciones sim-ples y luego lleven a cabo experiencias de apren-dizaje en grupo. La lectura de tales instruccioneses una actividad mucho más cercana al mundoreal que la mayor parte del material de lecturatradicional y la necesidad de comprender elsignificado de dichas instrucciones suele ser unincentivo poderoso para los alumnos. Otra estra-tegia consiste en estimular el aprendizaje coope-rativo, mediante el cual los mejores alumnos decada grupo ayudan a sus compañeros a com-prender el contenido del mensaje. El trabajo“niño a niño” permite intensificar el aprendizajecorrectivo y además se puede dar tareas a losalumnos que impliquen preguntar a sus padres yamigos, por ejemplo, acerca de sus actividades

32 Se encuentra una buena descripción de un profesortradicional en M. Montero-Sieburth, “ClassroomManagement: Instructional Strategies and the Allocationof Learning Resources”, BRIDGES Research ReportSeries Nº 4, Harvard University, abril 1990, p. 7.

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cotidianas, sobre las cuales los alumnos infor-men por escrito, permitiendo que estas activida-des puedan ser comentadas con sus compañeros.Se puede mejorar las técnicas de enseñanza delectura de los maestros en talleres con los alum-nos mismos o con otros métodos que requierende recursos adicionales (incluyendo la microenseñanza con grabación de videos).

Otra forma de enfocar el problema de lasdeficiencias de la enseñanza/aprendizaje es con-centrarse en la actitud más que en técnicas“modernas” específicas. Existe mucha eviden-cia anecdótica de que los profesores de clasemedia no tratan bien a los niños más pobres.Además, en muchos sistemas públicos prevale-ce un mal el estado de ánimo debido a unacombinación de sueldos bajos, burocracia exce-siva y designaciones políticas a cargos adminis-trativos. El mal ánimo o una actitud deprimidaen la sala de clases parece tener un impacto ydentro de la sala el observador percibirá inerciay aburrimiento, en que el maestro “hace comoque enseña” y el alumno “hace como que apren-de”.

De hecho, algunos de los experimentos deenseñanza más exitosos se concentran tanto enel ánimo y en la actitud como en la buenapedagogía. El programa “Fe y Alegría” –siste-ma que se aplica en colegios privados católicospara niños de poblaciones marginales, ubicadasprincipalmente en Venezuela, Colombia, Perú yBolivia– se dedica tanto a inculcar un sentido deamor y cuidado hacia el niño como a dar técnicasespecíficas de enseñanza.

Costo-eficacia potencial. El costo de una se-sión semanal de capacitación práctica para pro-fesores se puede calcular en forma estimativa. Siel salario semanal de un profesor es de 80dólares (suponiendo un salario de 4.000 dólaresanuales) entonces para estimar el costo de uncurso de una semana basta agregar un montosimilar para viáticos y se llega a un total cercanoal 4% del sueldo anual que es también equiva-lente al incremento del costo por alumno. Unprograma de capacitación para profesores deuna semana de duración sería muy eficaz entérminos de costos si efectivamente lograra

modificar el comportamiento del profesor, perosería antieconómico si no lo lograra.

Un ejemplo de un programa muy antieco-nómico ha sido la decisión de Venezuela deestimular a los profesores de escuelas primariaspara que obtengan un título educativo superior,dándoles incrementos salariales de 50% cuandoreciben dicho título. El resultado ha sido unagran expansión de los programas de educación adistancia y para profesores en servicio (cuyocosto anual por alumno en servicio es de US$500, cada uno de los cuales probablemente sedemore cinco años en conseguir el título equiva-lente), pero no ha producido una reducción per-ceptible de las tasas de repetición.

El modelo de Escuela Nueva es un ejemplo deun programa exitoso de capacitación de profeso-res en servicio. Aumentó los costos unitariosconstantes en Colombia en menos del 10% paracubrir la capacitación y los textos de estudio.33

Con este modelo, la capacitación de profesoresen servicio para dar instrucción personalizada esuna alternativa que eleva la calidad y reduce larepetición, con un costo bajo (5% si los alumnosya tienen textos) o cero costo (si se permite unpequeño incremento en el tamaño de la clase).Sin embargo, puede ser que los cursos de menosde treinta alumnos sean necesarios en la ense-ñanza personalizada en multigrados aún cuandolas conclusiones de las investigaciones sugierenque el tamaño del curso no afecta el rendimientode los alumnos cuando se les enseña mediantemétodos “frontales” tradicionales.

Factibilidad. Para modificar las estrategias delos maestros hay que cambiar su capacitacióninicial y en servicio y requiere, asimismo, que seproporcionen guías de autoaprendizaje. La in-vestigación sobre la capacitación de docentes enejercicio ha producido diversos resultados. En lamedida que los programas están diseñados paraque los profesores obtengan un título adicional(y mejores sueldos) no parecen cambiar las

33 E. Schiefelbein, “In Search of the XXI Century School.Is Escuela Nueva the Right Pathfinder?” UNESCO-UNICEF, Santiago, 1991.

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estrategias en la sala de clases. En cambio, losprogramas de adiestramiento práctico de maes-tros en servicio dirigidos a usar materiales pare-cen funcionar bien. Se debería diseñar la capaci-tación en servicio, por lo tanto, de modo quemodifique el comportamiento en la sala de cla-ses. Esto podría incluir, por ejemplo, enseñar alos profesores a usar nuevos textos y material deenseñanza, capacitarlos en la enseñanza demultigrados y dar la oportunidad para observarcasos de instrucción individualizada exitosa quelos estimule a abandonar el método “frontal”expositivo de enseñanza y adoptar uno que per-mita una instrucción más individualizada.

A largo plazo, el mejorar la capacitación delprofesorado antes de ejercer podría ser el incen-tivo más poderoso para cambiar las estrategiasde enseñanza. La capacitación previa al serviciodebería aumentar los conocimientos generalesde los profesores e incrementar la práctica do-cente supervisada. En general, los cursos espe-cíficos de capacitación de profesores no debe-rían durar más de dos años, pero dedicar almenos seis meses de práctica docente de tiempocompleto. Esto difiere de la práctica actual en lamayoría de los países latinoamericanos quecuentan con largos cursos de capacitación pre-vios a la docencia. Los programas de capacita-ción de profesores deberían concentrarse enseleccionar estudiantes con vocación docente enlugar de solo considerar puntajes de rendimientoacadémico.

Los mejores formadores de maestros necesi-tan administrar y reflexionar sobre estos progra-mas. Un programa sólido de investigaciónformativa también ayudará en el éxito de losprogramas de formación.

Educación Bilingüe

Justificación. Cuando los niños no hablan elidioma nacional, las tasas de repetición sonmucho más altas. Este problema es primordialen países con una numerosa población indígenatales como Perú, Bolivia, Ecuador y Guatemala,pero también ocurre, a menor escala, en muchosotros países latinoamericanos cuyas poblacio-

nes indígenas son más reducidas. Globalmente,el 10% de la población en edad escolar enAmérica Latina es bilingüe. Cuando la mayoríade los alumnos de primer grado hablan español,los que no hablan español pueden aprender desus compañeros rápidamente y no se necesita unenfoque bilingüe. Pero cuando el idioma nativose utiliza en la comunicación informal entre losalumnos, entonces se requiere el enfoque bilin-güe en el aprendizaje a fin de asociar los nuevossignos con sonidos y significados bien conoci-dos.

Costo-eficacia potencial. La educación bilin-güe incrementa los costos unitarios de cuatroformas: el diseño y prueba de guías de aprendi-zaje; un costo mayor por ejemplar debido a lamenor cantidad de ejemplares; necesidad dehacer investigación complementaria; y la capa-citación o asignación de profesores bilingües enescuelas donde se debe ofrecer dicha educación.La estimación de los costos depende de la can-tidad de estudiantes que utilizan el material y delo que ya esté en práctica. Si se supone uningreso anual de 10 000 a 20 000 alumnos (encada idioma nativo) el costo por ejemplar puededuplicar el costo de las ediciones a gran escala(un incremento de aproximadamente US$ 1 porejemplar) y se puede estimar un costo similar encuanto al diseño y prueba, y la investigación. Enprincipio, el costo de capacitación no sería alto;más importante sería la selección de maestrosdebidamente motivados y con las habilidadeslingüísticas necesarias del idioma. Una semanade capacitación en servicio se podría estimar enaproximadamente US$ 160 o el 4% del salarioanual de los profesores. En consecuencia, elcosto por alumno puede aumentar en unos US$7 a US$ 9 por alumno (suponiendo 3 o 4 librosde texto en cada grado), lo que representa-ría un incremento aproximado de entre 6% y8% del costo unitario para aquellos incluidosen el programa bilingüe, es decir, los costosestimados representarían solamente una quintao sexta parte del monto anual de los recursosasignados a la repetición. Aunque la reducciónde la repetición sólo fuera un quinto de losniveles nacionales actuales, la inversión en

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educación bilingüe sería eficaz en función delcosto. Dado que la repetición en las zonas ruralesaisladas es probablemente 50% más alta que elpromedio nacional, una reducción de sólo undécimo del nivel de repetición de estos gruposbastaría para justificar la inversión en educaciónbilingüe.

Factibilidad. La educación bilingüe requierecapacidad de gestión para: identificar las escue-las en las que se debería usar el enfoque bilingüe;asignar profesores que hablen el idioma nativo alas escuelas bilingües; diseñar y probar prototi-pos de guías o textos de aprendizaje; y llevar acabo investigaciones en las áreas en que puedausarse cada variante del idioma nativo. El diseñoy producción de guías y libros de texto apropia-dos puede ser un factor limitante cuando existenmuchos dialectos. La educación bilingüe re-quiere también de una fuerte campaña de rela-ciones públicas para convencer tanto a los pa-dres como a los maestros acerca del beneficioque representa la alfabetización de los niños enel idioma nativo. Hay ejemplos de fracaso detales programas causado por la percepción quetienen los padres que la alfabetización en unidioma nativo es, de algún modo, de segundacategoría.

Aumentar la disponibilidad de materiales deenseñanza/aprendizaje

Justificación. En toda América Latina, la dispo-nibilidad de materiales de enseñanza/aprendiza-je es inadecuada. En una típica escuela públicamarginal urbana, los niños disponen, a lo sumo,de un libro de texto. La mayor parte del aprendi-zaje se logra gracias a lo que el profesor escribeen la pizarra y que el alumno copia en su cuader-no. En un armario al fondo de la sala se encon-trarán algunos cuadernos de ejercicio o manualesdel profesor, desparramados, viejos y rotos. Porsupuesto no habrá biblioteca de aula. En general,el suministro de materiales por parte del gobier-no no representa más del 1% del presupuesto.Llama la atención esta falta de materiales dadalas múltiples investigaciones a nivel mundialque destacan los efectos positivos que tiene

sobre el aprendizaje la disponibilidad de librosde texto.

Costo-eficacia potencial. El costo de propor-cionar una cantidad razonable de material alcan-za a alrededor de US$ 5 por alumno por año, oaproximadamente 2.5% de los costos unitariosactuales de la educación primaria en AméricaLatina. Investigaciones recientes en el norestebrasilero han demostrado que el aumento de losmateriales de enseñanza se paga por sí solo alelevar la calidad y reducir la repetición. Sinembargo, es importante cerciorarse que los li-bros de texto se utilicen realmente en la sala declases o, de lo contrario la inversión se desperdi-ciará.

Factibilidad. Varios países de América Lati-na entregan libros de texto gratuitos. Pero faltatomar conciencia por parte de los gobiernossobre la importancia de suministrar tales mate-riales. Además, en los períodos de estrechezfinanciera, dichos gobiernos suelen reducir elfinanciamiento de las partidas no salariales. Losgobiernos deben llegar a comprender la impor-tancia de estos materiales a fin de financiar susuministro, junto con un cofinanciamiento mo-desto por parte de las familias de los escolares yaque, en comparación con los salarios, son costosrelativamente bajos. Para garantizar el mejoraprovechamiento de los fondos, hay que desa-rrollar mecanismos de evaluación pública de losmateriales y estimular la adaptación de materia-les de otros países. Finalmente, sería indispensa-ble cerciorarse que los materiales se utilicenefectivamente en la sala de clases y que noqueden almacenados o encerrados en estantes.Esto significa que cualquier programa de dota-ción de libros de texto debe inducir programasde capacitación de profesores en servicio en eluso de los libros de texto.

Una forma de contribuir al pago del costo demateriales de enseñanza/aprendizaje es pedir alos padres que “alquilen” dichos materiales talcomo se hace en muchos colegios privados. Elcobrar un monto reducido a todos los padrestiene la ventaja adicional de interesarlos más ypromover el cuidado responsable de los materia-les. Sin embargo, ésta no debe ser considerada

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como la fuente exclusiva o ni siquiera principalde financiamiento de dichos materiales ya quepodría desalentar la asistencia a la escuela de losniños más pobres.

Es importante tener en cuenta que materialesde enseñanza/aprendizaje incluye guías deaprendizaje y otros elementos y no sólo libros detexto. En efecto, en el mundo desarrollado, ya nose usan libros de texto específicos en los gradosinferiores de la escuela primaria, puesto que losprofesores emplean una amplia combinación demódulos y materiales de autoaprendizaje paraenseñar la lectura, escritura y aritmética. Losmateriales de enseñanza/aprendizaje en Améri-ca Latina, en consecuencia, debieran llegar a seruna combinación de libros de texto, cuadernosde ejercicio, materiales de biblioteca y los me-dios (fotocopiadoras y procesadores de texto)que permitan a los profesores crear sus propiosmateriales.

Mayor dedicación de tiempo a latarea educativa

Justificación. Aun cuando la mayoría de lospaíses de América Latina tienen un calendarioescolar oficial de 180 días, el número real de díasde clases es cercano, en muchos casos, a los 120días, lo que es consecuencia de factores talescomo: vacaciones, inasistencia de los profesoresy huelgas que pueden prolongarse por un mes omás. Además, es posible que en ciertas zonasurbanas marginales populosas, la duración deldía escolar sea inadecuada debido a los turnostriples; en otros casos, el profesor llega con unao dos horas de atraso y se retira antes de lonormal. Aún en el caso en que el profesor estépresente durante la totalidad de las cuatro ymedia o cinco horas de una típica escuela públi-ca primaria de dos turnos, el tiempo efectivo deenseñanza activa puede ser de sólo dos horas pordía, ya que el resto del tiempo se dedica adiversas actividades administrativas, repetitivaso de rutina. Un elemento final del proceso es queno se suele pedir a los niños que hagan tareas ensu casa, lo que permitiría extender el tiempo deenseñanza más allá del día escolar normal. El

resultado de todos estos problemas es que, en loesencial, se da pocas oportunidades de aprendera los niños de América Latina. Teniendo encuenta la insuficiente cantidad de tiempo de quedisponen, es notable que tantos niños aprendanalgo durante el año escolar.

El introducir algunos elementos adicionales, ala combinación tradicional de insumos, podríaaumentar el tiempo dedicado a aprender. Porejemplo, se podría usar la televisión comercialpara fines educacionales sugiriendo a los maes-tros que usen los programas con fines educati-vos y entregándoles preguntas sobre los progra-mas que verían y que los alumnos deberíanresponder por escrito (o instrucciones que de-ben seguir).

Costo-eficacia potencial. Dependiendo de lasestrategias, la mayor cantidad de tiempo que sededique a educar puede tener un costo muy altoo prácticamente no tenerlo. La alternativa máseconómica sería, simplemente, hacer cumplirlas actuales normas sobre la duración del año ydel día escolar y sobre las inasistencias delprofesorado. Otra alternativa sería modificar lasestrategias de enseñanza en la sala de clases paramejorar el aprendizaje efectivo.34 Esto requeri-ría de módulos de autoaprendizaje para losalumnos o un programa de capacitación (previao en servicio), con costos que podrían ser signi-ficativos, como se describe en detalle más ade-lante. La alternativa más costosa, remunerar alos profesores por el día o año escolar oficialrequerido, sería un enfoque efectivo en términosde costo si fuese acompañada por procedimien-tos de control administrativo más severos. El darmás tareas para realizar en casa tendría un costomínimo.

Factibilidad. El dedicar una mayor cantidadde tiempo a la labor educativa exige esfuerzosque abarcan desde el nivel más alto del gobiernohasta la sala de clases y el profesor, lo que enalgunos casos podría ser políticamente muydifícil. Sin embargo, hay varios países latinoa-mericanos que están considerando seriamente, oque ya están empleando, la prolongación del día

34 Ver Madden, Slairn et al, 1991. op. cit.

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realizados en Estados Unidos y en otras partesestán empezando a demostrar que los programasde tipo “Head Start” pueden tener efectos a largoplazo no sólo en lo que se refiere a un mejoraprendizaje sino también en la socialización delos niños, incluyendo la reducción de la delin-cuencia y la posterior deserción. Esta investiga-ción ha sido resumida en un libro escrito porRobert Myers así como en un documento sobreproblemas concretos de la educación preescolaren América Latina.37

América Latina ha experimentado un creci-miento explosivo en todos los tipos de educa-ción preescolar. Está utilizando muchos mode-los y enfoques alternativos para la etapa prees-colar, los que han sido descritos más a fondo porMyers. Las instituciones preescolares tradicio-nales que atienden a niños de 4 a 6 años requie-ren generalmente de un profesor plenamentecapacitado y a veces también necesitan un ayu-dante, con coeficientes alumno/profesor igualeso incluso menores que los de la educación pri-maria, así como un sólido componente de nutri-ción. Las alternativas no formales, para niños de0-4 años que suelen tener efectos positivos sobrelos niños, incluyen la capacitación de los padrespara que proporcionen una estimulación precoza sus niños38 o la contratación y capacitación deuna mamá que se haga cargo de unos seis a diezniños del vecindario con la supervisión de cincode estos grupos por personal capacitado.39

Respecto de aquellos niños que tienen accesoa televisión, la investigación ha mostrado queseries del tipo “Plaza Sésamo” tienen un granefecto positivo en el “apresto” para el aprendiza-je en niños de 3 a 6 años, incluyendo el recono-cimiento de las letras y números. Los beneficiosobtenidos al ver este tipo de series televisivas

o del año escolar oficial. Por otra parte, en variospaíses las huelgas han tenido por resultado gran-des pérdidas de tiempo de enseñanza, mientrasque su impacto sobre los niveles salariales hasido ínfimo. Es fundamental que el gobiernodiseñe mecanismos para reducir las huelgas.Estos podrían también incluir la recuperacióntotal de los días perdidos. Por su parte, un mejorseguimiento de la asistencia de los profesores,incluyendo alguna forma de sanción, podríareducir las inasistencias generalizadas, los retra-sos y las salidas antes de tiempo.

Se podría investigar el impacto del tiempodedicado a la tarea educativa para informar alpúblico sobre temas clave. Por ejemplo, unaserie histórica de los salarios de los profesoresprobablemente demostraría que el impacto delas huelgas sobre los incrementos salariales esescaso o inexistente. La opinión pública tam-bién debe estar informada acerca de los efectosa largo plazo de los salarios. Aún cuando noexiste evidencia que los aumentos salariales acorto plazo se traduzcan en una mejoría de laenseñanza,35 los efectos a largo plazo en lacaptación de mejores candidatos pueden sermuy importantes. Esto ciertamente parece ser laexperiencia de Japón, Corea y Malasia. Másaún, es necesario lograr un consenso nacionalsobre los sueldos de los profesores a partir de unpunto de vista político no partidista.

Expansión de la educación preescolar

Justificación. En la educación, como en otrossectores, se traslada el énfasis desde las medidascorrectivas hasta la prevención y la intervenciónprecoz. El objetivo es garantizar que los niñoslogren leer la primera vez que se les enseña yevitar que sólo aprendan a leer con clases derecuperación.36 Los estudios de investigación

35 R.W. Harbison y E.A. Hanushek, “EducationalPerformance of the Poor: Lessons from Rural NortheastBrazil”, Oxford University Press, Nueva York, 1992, p.362.

36 Robert Slavin, “Chapter One: A Vision for the NextQuarter Century”, Kappan Vol. 72, Nº 8, abril 1991, pp.586-592.

37 R. Myers, “Early Childhood Development Programs inLatin America: Toward an Investment Strategy”, WorldBank LATHR View, agosto 1992; y R. Myers, “TheTwelve who Survive”, Routledge: Nueva York, 1992.

38 H. Richards. CIDE, Programa Padres e Hijos. Véase“Evaluation of Cultural Action”. McMillan Press, 1985.

39 UNICEF-TACRO, “Los Hogares Comunitarios deBienestar del Instituto Colombiano de Bienestar Fami-liar”, Bogotá, febrero 1991.

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pueden aumentar si se orienta a los padres sobrecómo reforzar las habilidades que se estimulanen esos programas. Actualmente se está prepa-rando en México una nueva versión latinoame-ricana de “Plaza Sésamo” en colaboración conUNICEF.

Costo-eficacia potencial. La educación pre-escolar formal funciona con grupos pequeños,materiales educativos concretos y un compo-nente de alimentación que es, al menos, tancostoso como la educación primaria, por lo quepodría representar entre dos y tres veces el costopor alumno. Dado que la educación preescolarformal es relativamente cara, hay que focalizarlos fondos públicos hacia los estudiantes másnecesitados y marginados, especialmente haciaaquellos que están en situación de riesgo pordeserción o delincuencia. Además, puesto queuna de las metas de la educación preescolar esdar facilidades a las madres para que trabajen y,por ende, aumenten sus ingresos, aún aquellosprogramas orientados a los segmentos más po-bres de la sociedad deberían tener algún elemen-to de recuperación de los costos y una participa-ción cooperativa en el trabajo. Los beneficios,aún para programas cuyo costo sea relativamen-te alto, pueden ser muy importantes a largo plazosi se considera tanto la reducción de la repeticióncomo la disminución de la deserción, mejoresingresos, y la reducción de delitos y otros com-portamientos antisociales. En términos del espa-cio físico, a medida que disminuye la matrículaen primer grado (como resultado de la reduccióndel número de repitentes y un menor crecimientode la población), van a quedar más puestos libresen el primer grado para recibir a preescolares.

La educación no formal basada en los mediosde comunicación masiva, la distribución dematerial impreso y las sesiones de grupo dirigi-dos por un animador local puede costar la tercerao quinta parte del costo unitario de la educaciónprimaria.40 La educación inicial proporcionadapor los padres, tal como se está desarrollando enMéxico, puede tener costo-eficacia para reducir

la repetición. Suponiendo que los alumnos deprimer grado de familias situadas en la mitadinferior de la distribución socioeconómica tie-nen tasas de repetición cercanas al 60%, estaalternativa sería eficiente en términos de costo(desde el punto de vista de la repetición) siayudara a la mitad de los probables repitentes aaprobar el primer grado.

Las campañas de propaganda por los mediosde comunicación (es decir, campañas de “avi-sos” radiales y televisivos para “vender” la ne-cesidad de cantar canciones, contar cuentos yhacer preguntas a los niños) también son de uncosto muy bajo (alrededor de US$ 0.01 o menospor alumno). Los programas del tipo “PlazaSésamo”, si bien su producción es muy costosa,pueden implicar costos unitarios muy bajos si sedesarrollan en países tales como Brasil y Méxi-co. Se espera que la versión latinoamericana de“Plaza Sésamo”, que actualmente prepara Tele-visa en México, tenga un costo anual muy bajopor televidente en diez países latinoamericanos.Los programas televisivos de esta índole puedenser respaldados en parte por las empresas con loque se podría reducir aún más el costo para elgobierno. Debido a los bajos costos unitarios, elbeneficio sería importante aún si la repetición seredujera en porcentajes muy pequeños.

Factibilidad. El crecimiento explosivo de laeducación preescolar en América Latina, parti-cularmente la de niños de 4 a 6 años, se hafinanciado con fondos públicos y privados. Seextiende en especial a la clase media e implicacostos relativamente altos. Sin embargo, loscostos son tan elevados que los fondos públicossólo podrán atender a una pequeña fracción de lapoblación y es posible que la clase media captemuchos de estos beneficios. El desafío consisteen desarrollar programas con financiamientopúblico que tengan costos menores y estén diri-gidos a los grupos vulnerables. Es posible que enalgunos países se produzca una resistencia ofi-cial y profesional para realizar programas decostos bajos en los que se utilice a personalauxiliar. El desarrollo de los programas de ETVse puede ver obstaculizado por el rechazo degrupos de la televisión educativa latinoamerica-40 H. Richards, op. cit.

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na para participar en coproducción tanto por eltemor a trabajar con costos elevados como poruna orientación excesivamente estadounidenseen tales programas.

Salud en la escuela e intervencionesen nutrición

Justificación. Hay una serie de intervencionesesenciales en salud y nutrición que pueden redu-cir la repetición y mejorar el aprendizaje. Las demejor impacto se relacionan con el cuidadoprenatal y la atención a la nutrición y la salud enlas primeras etapas de la vida. En la escuelaprimaria, estas intervenciones son menos críti-cas pero también son importantes. Existen cier-tos micronutrientes que pueden ser muy impor-tantes para el aprendizaje.41 Aún cuando sea di-fícil de documentar, el examen de la vista y de laagudeza auditiva, seguido de acciones terapéu-ticas, podría contribuir a mejorar el aprendizaje.Asimismo, existe evidencia que los desayunos yalmuerzos escolares estimulan la asistencia es-colar. Salvo la entrega de una colación (tentem-pié) en las escuelas, muchos países latinoameri-canos no proporcionan estos servicios.

Costo-eficacia. Algunas intervenciones ensalud y nutrición pueden resultar sumamentecostosas. Por ejemplo, el suministro de almuer-zos escolares (en las escuelas que funcionan condos turnos) puede elevar hasta en 25% los costosunitarios de la educación primaria.42 Estos al-muerzos escolares pueden constituir un medioeficaz de distribución del ingreso hacia los po-bres si están bien focalizados, pero sus resulta-dos educacionales sólo serán leves.43 Por otra

parte, hay ciertos experimentos con micronu-trientes que sugieren que los costos podrían sermuy bajos, con significativos beneficios poten-ciales. Muchas de las actuales intervencionesescolares en salud en América Latina son costo-sas e ineficaces. Por ejemplo, suele existir unbatallón de “médicos y dentistas escolares” pa-gados por el Estado, que rara vez se presentan enlas escuelas a proporcionar el servicio, y quellegan con equipo escaso o inexistente. Un enfo-que mucho más eficaz en cuanto al costo de lasalud escolar tendría que incluir una revisiónefectuada por un profesor capacitado que derivea la posta local de salud. Más que dar almuerzosescolares preparados por empleados públicos,es mucho más eficaz, en términos del costo,celebrar contratos con las Asociaciones de Apo-derados o grupos privados.

Factibilidad. Las intervenciones en salud ynutrición tendrían que focalizarse hacia las po-blaciones en riesgo. Esto es políticamente difícilya que las poblaciones más vulnerables suelentener poca voz. El resultado es que muchosprogramas, especialmente en nutrición, tieneninicialmente una alta focalización, pero termi-nan entregando subsidios generales a la clasemedia y media-baja, con escasos resultados edu-cacionales. Un segundo problema fundamentales la falta de coordinación entre los ministeriosde salud y educación. Un tercer problema con-siste en mantener bajos los costos de los alimentossuministrados. En Costa Rica, por ejemplo, de-bido a problemas legales, el gobierno no hapodido despedir a los “cocineros” escolares yreemplazarlos con trabajadores contratados.

Mejoramiento de la gestiónadministrativa

Justificación. La calidad también puede aumen-tar si los recursos se asignan mediante una mejorgestión administrativa del sistema y de la escuela.Esto podría incluir todas o algunas de las accionesque a continuación se describen.

En muchos países de América Latina, la ges-tión administrativa puede mejorar si se despidea administradores y profesores “fantasmas” o se

41 E. Pollit, “Malnutrition and Infection in the Classroom”,París, UNESCO, 1990; Pollit, Haas y Levitsky, editores,Conferencia internacional sobre “Iron Deficiency andBehavioral Development”. The American Journal ofClinical Nutrition, Nº 3, 1989.

42 P. Musgrove, “Feeding Latin America’s Children: AnAnalytical Survey of Food Programs”, Report Nº 10,Regional Studies Program, LAT, Banco Mundial, 1992.

43 M. Grosh, “From Platitudes to Practice: Targeting SocialPrograms in Latin America”, por aparecer, LAT, BancoMundial, 1992.

41


reemplaza a personal de bajo nivel con menosempleados públicos que estén más capacitados.La gestión administrativa de la educación sepuede mejorar reforzando la dirección de altonivel (por ejemplo, los jefes de departamento),pero esto implicará duplicar o triplicar los suel-dos actuales para atraer y mantener buenos ad-ministradores (seleccionando y capacitando abuenos candidatos del mismo sector educativo ocaptando administradores de otros sectores). Laadministración central también se puede mejo-rar contratando consultores o servicios con fir-mas privadas. Por ejemplo, en Chile se contratóa una universidad para que se encargara de laspruebas nacionales aplicadas a los alumnos decuarto y sexto grado mientras que en Colombiase contrató a empresas privadas para el manejode las planillas. En ambos casos, se presentaronproblemas respecto del control y uso de las basesde datos, pero estos problemas se pueden solu-cionar mediante cláusulas adecuadas en los con-tratos.

Como parte del proceso de democratización,la mayoría de los países latinoamericanos hancomenzado a descentralizar la educación. Lateoría de la gestión administrativa señala que esimportante llevar a las bases la toma de decisio-nes para mejorar la productividad en la indus-tria, el comercio y los servicios. Hay que alentara los padres, profesores, empleados, ex alum-nos, universidades y grupos cívicos a participaren el proceso de aprendizaje a través de ladescentralización. Sin embargo, si las elites o lospolíticos locales capturan un sistema escolardescentralizado; si no existen mecanismos queaseguren oportunidades educacionales equitati-vas a las municipalidades o regiones más po-bres, o si no se implementa un nuevo sistema detoma de decisiones con responsabilidades claras,entonces quizás sería mejor mantener un siste-ma centralizado. Existen casos documentados(México, por ejemplo) en que la descentraliza-ción ha logrado un mejoramiento indudable enprocesos tales como la contratación de profeso-res, lo cual parece haber mejorado el estado deánimo general. Por otra parte, es posible que enArgentina se haya traducido en mayor desigual-

dad y menor calidad. No existe todavía eviden-cia fidedigna que indique que la descentraliza-ción mejore el aprendizaje.44

Si los mayores problemas se presentan en elprimer grado, entonces una buena gestión admi-nistrativa asignaría los mejores profesores alprimer grado y les asignaría los salarios másaltos. De igual modo, si no postulan profesorescapacitados a los trabajos en las zonas rurales(en circunstancias que hay profesores que bus-can trabajo en las áreas urbanas), el salario en lasescuelas rurales podría aumentarse en un 10% o20% o aumentaría hasta que un profesor capaci-tado desee postular a ese trabajo. Se pueden usartambién buenas técnicas de gestión administra-tiva para identificar a los profesores con mayormotivación y asignarlos al primer grado o a losprogramas de educación bilingüe.

Costo-eficacia potencial. El despedir perso-nal “fantasma” (que no trabaja realmente en elsector) es indudablemente la política educativade mayor eficacia en términos de costo. Elaumento de los salarios de un número reducidode altos funcionarios se financia con un pequeñoincremento del total de los recursos (2% a 3%del costo total). Los salarios y subsidios diferen-ciales por enseñar en escuelas difíciles o enprimer grado no serían muy costosos en térmi-nos generales, pero rendirían altos beneficios alaumentar la calidad y reducir la repetición. Encuanto a la descentralización, la cantidad depersonal en funciones administrativas podría sersimilar tanto en la operación centralizada comodescentralizada del sistema. Sin embargo, pue-den haber costos de transición significativos amedida que el personal pasa de la burocraciacentral a las locales.

Factibilidad. La mayor parte de los cambiosen la gestión administrativa recién descritos sondifíciles de implementar en términos políticos yadministrativos. Los grupos de presión se atrin-cheran para resistir el despido de personal “fan-

44 J. Prawda. “Educational Decentralization in LatinAmerica: Lessons Learned”. A View from LATHR Nº27, Banco Mundial, 1992

42


tasma”. La modificación de los incentivos parapagar salarios más altos a los profesores en lasescuelas o cursos difíciles o para lograr quepersonas de buen nivel gerencial trabajen eneducación puede llevar a presiones políticaspara obtener un alza general de los salarios. Ladescentralización es también un proceso políti-co, vinculado a la distribución del poder políticoen los países latinoamericanos que retornan a lademocratización. En consecuencia, es impor-tante que los educadores se aseguren que elsistema se descentralice adecuadamente y queno se imponga por razones políticas o de otraíndole. Esto significa incorporar, desde el prin-cipio, un sistema adecuado de relaciones en latoma de decisiones entre el nivel local, regionaly central. En resumen, se requiere liderazgofuerte, desde arriba, para implementar cualquie-ra de estas reformas.

Instalación y uso de sistemas de informaciónpara la gestión administrativa (SIG)

Justificación. Ahora que se dispone de compu-tadores personales baratos y potentes, los admi-nistradores educacionales pueden identificaraquellas escuelas que tienen un desempeño de-ficiente y requieren atención especial. Por ejem-plo, las tasas elevadas de repetición en el primergrado en ciertas escuelas sugeriría que habríaque cambiar al director y/o a los profesores de laescuela o mejorar sus habilidades. Una dismi-nución de la asistencia escolar en el período decosecha demostraría que habría que reasignar elperíodo de vacaciones, organizar clases de recu-peración en el tiempo total disponible, oimplementar módulos de enseñanza (instruc-ción personalizada) para que los alumnos quetrabajan se pongan al día con respecto al restodel curso. Similarmente, los administradores ysupervisores del sistema podrían diseñar pro-gramas especiales para las escuelas en la medidaque usen información disponible sobre “ingresotardío”, “alumnos con extraedad”, “coeficientesexcesivamente altos de alumnos/profesores”,“maestros no capacitados”, “alumnos sin librosde texto”, “alto porcentaje de alumnos que no

hablan español en escuelas no bilingües”, “dura-ción excesivamente corta del año escolar”.

La lista de las escuelas con problemas (nom-bre y dirección de cada escuela incluida en el 5%o 10% con el peor desempeño) enviada a cadaregión o estado serviría para focalizar la labor delos supervisores y contar con informes sobreposibles soluciones. Tales informes podríanexaminar un número limitado de causas proba-bles (identificadas en investigaciones pasadas)así como aquellas causas adicionales que elsupervisor considere importantes. Un análisisde tales informes ayudaría a identificar los ele-mentos clave del rendimiento deficiente y aencontrar soluciones específicas tanto para lasescuelas en estudio como para el sistema en suconjunto. Por otra parte, la lista de las mejoresescuelas permitiría organizar visitas de directo-res y profesores de escuelas con problemas, paraque identificaran mejores formas de trabajo. Enresumen, un SIG de este tipo podría ser unaherramienta poderosa para concentrar los es-fuerzos en las escuelas con problemas, paramejorar las prácticas escolares y para acumularconocimientos sistemáticos sobre los proble-mas y sus causas.

Los efectos de este tipo de supervisión fo-calizada se pueden incrementar apoyando in-vestigaciones sobre las causas de los problemasde las peores escuelas. El SIG debe procesar losinformes preparados por los supervisores loca-les y centrales y compararlos con las conclusio-nes disponibles en ese momento para toda Amé-rica Latina en el sistema REDUC (RegionalExchange of Educational Research). Este es unservicio que se puede contratar con centrosprivados o universitarios.

Costo-eficacia potencial. La mayoría de lospaíses de América Latina ya tienen en un bancode datos computarizados la información estadís-tica que proporcionan los directores de escuelas.El programa de computación necesario parapreparar un listado con los nombres y direccio-nes de un 5% o 10% de las peores escuelas encada región tiene un costo muy bajo. Los costosaumentarían si se aumenta la cantidad y tipo delos datos y si se realizan esfuerzos para mejorar

43


la calidad de la información mediante motiva-ción y estímulo a los profesores y directores deescuela para que contesten con más seriedad losformularios estadísticos. El costo de la investi-gación-acción también podría ser significativo.

Con los listados del SIG, los administradorespodrían pedir a los supervisores locales quevisitaran dichas escuelas y prepararan un infor-me sobre las causas posibles del bajo rendimien-to (los supervisores centrales podrían verificarel 10% de los informes de los supervisoreslocales para calibrar su confiabilidad). General-mente, hay dinero presupuestado para viáticos(aún cuando los supervisores visiten pocas es-cuelas), pero es posible que se necesiten peque-ños suplementos en algunos países. El costototal del uso de los SIG para reducir la repeticióndebería incluir viáticos para que los directores yprofesores de los peores establecimientos visi-ten las mejores escuelas (también identificadaspor el SIG).

Si no existiera un banco de datos compu-tarizados, el costo total de un SIG capaz derealizar estos análisis e informes (incluyendo elequipo de computación y los respectivos progra-mas) se estima, en los casos de Bolivia y Méxi-co, en aproximadamente US$ 0.1 por alumno(US$ 1 millón por cada 10 millones de alum-nos). Esto significa que incluso un incremen-to de la calidad que reduzca en 1% la repetición,a través de un SIG focalizado hacia las peoresescuelas, sería eficaz en términos del costo. Laspruebas de rendimiento académico de los alum-nos son mucho más caras (US$ 2 o US$ 3 poralumno) pero la información que proporcionanesas pruebas sólo se necesita cuando los princi-pales problemas de calidad (detectados en unaprimera etapa por los indicadores indirectos(proxies) de la calidad) ya están solucionados y,con frecuencia, se pueden realizar mediantemuestreo.

Factibilidad. Aún cuando la instalación de unSIG es técnicamente factible, se requiere que loslíderes políticos modifiquen su actitud de tomardecisiones sobre bases políticas o de clientelismo,adoptándolas según determinaciones más técni-cas. Requiere también la identificación y remu-

neración de personal razonablemente capacita-do en informática para que instalen y manejen elsistema. Finalmente, requiere de un sistema deseguimiento o de un equipo motivado de super-visores, capacitadores y directores de escuela. Sise aseguran todos estos requisitos previos, en-tonces el SIG sería factible.

Focalización. Se necesita educación de mejorcalidad, especialmente para alumnos de familiasmás pobres que suelen tener tasas de repeticiónque duplican los promedios nacionales. Hay quefocalizar hacia estos estudiantes la mayor cali-dad de la educación. La focalización es impor-tante porque la diferencia entre “los niveles derendimiento de los alumnos de bajos ingresos ylos de altos ingresos en los países de AméricaLatina” es más alta que la diferencia entre “losestudiantes ricos de los países de América Lati-na y aquellos de los países desarrollados”. Enconsecuencia, cualquier estrategia de cambio delos insumos y procesos se debería diseñar paraatender a niños con carencias socioeconómicas45

los cuales normalmente asisten a escuelas públi-cas que atienden a niños de sectores urbanos-marginales y rurales.46

Fuentes de financiamiento: elevar elcoeficiente alumnos-profesor

El mejorar la calidad suele costar dinero. Porejemplo, un libro de texto podría costar aproxi-madamente US$ 1 (cuando la compra se hacepor lotes mayores de 100 000 ejemplares); enconsecuencia, si se asignan tres libros de textopor alumno, el costo total se aproximaría al 2%del costo actual por alumno. La prolongacióndel año escolar en una semana y la remuneraciónpagada a los profesores por dicha semana tam-bién aumentaría el costo actual por alumno en un2%. Una semana de capacitación para profeso-res en ejercicio tendría un costo similar.

45 Véase, por ejemplo, un análisis de estos aspectos en losEstados Unidos por Ch. Finn, “The Biggest Reform ofAll”, Kappan, Vol. 71, Nº 8, abril 1990, pp. 584-592.

46 CPEIP, “Resultados por estructuras en la asignatura dematemática del 4º año de enseñanza básica en 1982”,Serie Estudios Nº 120, julio 1984.

44


El lograr estos tres adelantos implica un au-mento en el costo que oscila entre el 2% y el 11%(dependiendo de cuáles insumos ya se ofrecenen cada país). Este costo se podría financiaraumentando ligeramente el coeficiente alum-nos-profesor de 27 a 30, lo que se traduciría enun ahorro del 11% (si sólo se disminuyen profe-sores “fantasmas” la proporción real no cam-bia). El aumento de la proporción alumnos-profesor, digamos de 27:1 a 28:1, se traduciríaen un ahorro del 3,7% en el presupuesto corrien-te. La mayoría de los estudios indican que unpequeño aumento como éste, no afectará losniveles de rendimiento47 (especialmente cuandoprevalece el método de enseñanza frontal). Porlo contrario, muchos países de América Latinadisminuyen sus coeficientes alumnos-profesorcontratando a más profesores, a pesar de atrave-sar por un período de restricción financiera yeliminar partidas no salariales tales como librosy mantenimiento. En ciertos países, personasque fueron contratadas como profesores desem-peñan tareas administrativas, e inclusosecretariales, que están totalmente fuera delámbito del sistema educativo. El despido deestas personas no elevaría la verdadera propor-ción alumnos-profesor ya que no están ejercien-do en la sala de clases.

Sin embargo, aún cuando las conclusiones delas investigaciones sugieren que el tamaño delcurso no tiene impacto alguno sobre el rendi-miento de los alumnos cuando se enseña enforma tradicional (método frontal), es posibleque los cursos con menos de 30 alumnos seanmás convenientes en el caso de la enseñanzapersonalizada o cuando se enseña en multigrados.Esto significa que, a medida que los profesoresempiezan a implementar técnicas más eficientestales como el “aprendizaje para el dominio” o laenseñanza en grupos (cooperativa), es muy po-sible que la proporción alumno-profesor debadisminuir.48

Jerarquización de estrategias

En teoría, es posible jerarquizar el orden de lasestrategias e intervenciones en términos de sucosto-eficacia. Sería relativamente fácil estimarel costo por alumno de las estrategias alternati-vas, pero los resultados de las investigacionesdisponibles (que usan principalmente diseñosno experimentales) no permiten o hace muydifícil medir la eficacia. Son pocos los estudiosempíricos que han intentado medir los costos yla eficacia al mismo tiempo.49

A pesar de estas múltiples dificultades, esposible empezar a desarrollar una matriz de loscostos y la eficacia de las estrategias para dismi-nuir la repetición y aumentar el aprendizaje enAmérica Latina o, alternativamente, reducir loscostos sin afectar la calidad y de esta formaliberar fondos para mejorar la calidad. Si bien lamatriz se podría preparar para la región en suconjunto, las estrategias se deben jerarquizar deacuerdo a la situación específica de cada país oregión. Esa matriz tendría que comenzar con unlistado de las estrategias o intervenciones poten-ciales, las que podrían incluir las que se enume-ran a continuación y que, en su mayor parte, hansido analizadas en el texto.– Despedir al personal fantasma (superfluo)– Reducir los años de formación de los profeso-

res– No rotar de curso a los profesores durante el

año escolar– Aumentar ligeramente la proporción alumno/

profesor– Hacer cumplir las normas sobre extensión del

año escolar

47 M. Lockheed y A. Verspoor, Improving PrimaryEducation in Developing Countries. Oxford UniversityPress, Nueva York, 1991, p. 429.

48 Slavin R., M. Leavey y N. Madden, “Combining

Cooperative Learning and Individualized Instruction:Effects on Student Mathematics Achievement, Attitudesand Behaviors”, Elementary School Journal, Nº 4, 1984,pp. 409-422.

49 Una excepción la constituye el intento pionero realizadopor Harbison y Hanushek en la zona rural del noreste delBrasil que sugiere que la inversión en el mejoramiento dela calidad de los insumos se pagará por sí sola, y concreces, al reducir la repetición y acortar el períodonecesario para completar la educación.

45


– Asignar los mejores profesores al primer grado– Transmitir programas preescolares de alta ca-

lidad tales como “Plaza Sésamo”– Dar materiales de enseñanza (sin entrenar a

los maestros en su uso)– Materiales de autoaprendizaje para la ense-

ñanza individualizada– Aprendizaje en grupo (cooperativo)– Capacitación práctica focalizada (lectura y uso

de guías)– Extender la duración del año escolar– Educación bilingüe (donde corresponda)– Capacitación de profesores en servicio (teóri-

co general)– Pruebas de rendimiento por muestreo– Diversas interacciones en salud escolar– Actualizar el plan de estudios– La descentralización– Familiarizar profesores con actual plan de

estudio– Promoción “flexible” (con enseñanza indi-

vidualizada)– Biblioteca en la sala de clases– Programas no focalizados de alimentación

escolar– Extender formación previa al ingreso a la

docencia– Doctores y dentistas escolares– Prolongar el horario diario de clases– Disminuir las huelgas del profesorado– Pruebas de rendimiento para el universo esco-

lar– Educación preescolar para niños en situación

de riesgo– Incentivo salarial para maestro titulado en

escuela rural– Campaña en medios masivos para estimu-

lación precoz– Focalizar provisión de suplemento de hierro– Programa focalizado de alimentación escolar– Uso del SIG para focalizar los insumos esco-

lares– Reducir el coeficiente alumnos-profesor.Estas estrategias se pueden jerarquizar según lassiguientes dimensiones:(a) incremento estimado del costo como por-

centaje del costo unitario;

(b) factibilidad definida como probabilidad (%)de implementación exitosa;

(c) impacto potencial sobre el aprendizaje comoaumento porcentual del rendimiento enpruebas estandarizadas y/o aumento de laposibilidad de promoción;

(d) calificación de la eficacia determinada me-diante una combinación de las dimensiones(b) y (c); y

(e) calificación de la eficacia en términos de unpuntaje de costo que combine las dimensio-nes (d) y (a).

Como se señaló anteriormente, sería relativa-mente fácil estimar los costos. Sin embargo,muchas de las estimaciones de factibilidad eimpacto se tendrían que basar en las opinionesde los observadores y alumnos de la educaciónprimaria en América Latina.

Es probable que un ejercicio de priorizaciónpodría revelar lo siguiente:– Las estrategias más eficaces en términos del

costo serían aquellas que reducen los costospero no afectan la calidad, tales como la reduc-ción selectiva de la extensión de los cursos decapacitación de los profesores, el despedirpersonal fantasma y, dentro de límites estre-chos, el aumento de la proporción alumno-profesor; también se pueden incluir aquellasestrategias sin costo o de costos bajos, peroque sí tienen efectos significativos, tales comola selección de profesores con mayor motiva-ción y su asignación a las escuelas rurales ymarginales, y hacer cumplir las normas sobrela extensión del día y el año escolar.

– Las estrategias con costos relativamente mo-destos pero que demostraron tener efectossignificativos en el aprendizaje podrían in-cluir: la dotación de guías de enseñanza yautoaprendizaje, la capacitación focalizada deprofesores en ejercicio, la promoción “flexi-ble” (cuando hay enseñanza individualizada),la educación bilingüe y las transmisiones deprogramas tipo “Plaza Sésamo”.

– Algunas estrategias pueden ser de alto costo,pero pueden lograr un alto impacto. Esto in-cluiría especialmente a muchas intervencio-nes preescolares.

46


– Las estrategias de alto costo y baja eficacia,que se deberían evitar, incluyen los programasde alimentación escolar no focalizados, lareducción del coeficiente alumno-profesor sincambiar los enfoques pedagógicos, el exten-der los años de formación previos al ingreso ala docencia, y la capacitación no focalizadapara profesores en ejercicio.

En la mayoría de los países sólo se deberíaimplementar unas pocas estrategias al mismotiempo y asegurar su consistencia. Un número

excesivo de intervenciones podría ser contra-producente (por ejemplo, los proyectos que tra-tan de cambiar niveles, currículo, especialida-des, formación, “salarios” y legislación educati-va, es decir, un “Christmas Tree”). También sedebe recordar que en algunos países todavía esnecesario expandir la demanda, aún cuando esteaspecto no se haya considerado explícitamenteen este ejercicio. Esperamos explorar estos as-pectos y posibilidades, en forma más detallada,en un documento futuro.

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Anexo 1

AMERICA LATINA Y EL CARIBE: ACCESO, REPETICION EN EL PRIMER GRADO,ESCOLARIDAD Y GRADOS APROBADOS

Edad Acceso a la escuela Repite Años en Total deSubregión del Oportuno Alguna Primer primaria gradosy paísa ingreso (%) vez (%) grado (%) aprobados

América del Sur 76.5 93 45.3 7.1 4.2Bolivia 6 60.7 90 38.4 4.8 2.2Brasil 7 69.0 92 54.4 7.7 3.9Colombia 6 43.1 83 43.8 6.2 4.5Chile 6 39.7 98 10.5 6.4 5.5Ecuador 6 81.5 100 28.2 6.2 5.2Paraguay 7 100.0 100 27.6 6.3 4.8Perú 6 66.2 97 29.0 6.5 5.1Uruguay 6 43.4 100 18.2 6.3 5.7Venezuela 6 76.0 95 28.3 6.4 4.5

Centroamérica y Panamá 65.2 81 47.3 6.7 4.1Costa Rica 6 43.0 99 23.4 6.4 5.2El Salvador 7 64.6 73 50.9 7.0 4.0Guatemala 7 51.9 72 46.7 6.4 4.0Honduras 7 82.7 93 48.7 6.9 4.5Nicaragua 7 72.7 78 59.5 6.8 2.7Panamá 6 82.2 99 26.3 6.5 5.4

Golfo de México 91.6 96 33.0 5.8 4.1Cuba 6 100.0 100 1.4 5.6 5.0Haití 6 1.3 44 53.5 4.8 1.3México 6 96.4 100 31.5 5.7 4.3República Dominicana 7 75.7 74 55.0 6.7 3.4

Caribe anglófono 81.6 100 6.9 5.6 4.9Bahamas 5 19.0 100 0.0 6.0 5.7Barbados 5 87.3 99 17.9 5.7 5.0Domínica 5 94.6 98 25.5 6.3 5.2Granada 5 87.5 100 15.4 6.0 4.4Guyana 6 73.0 100 7.9 6.0 5.4Jamaica 6 81.8 100 4.2 5.3 4.7San Cristóbal y Nieves 5 21.1 100 2.3 6.0 5.9San Vicente y las Granadinas 5 86.6 99 22.5 6.3 5.2Santa Lucía 5 96.4 100 4.0 5.8 5.4Trinidad y Tabago 5 100.0 100 7.5 5.7 4.8

REGION 41.0 93 42 6.8 4.2

a Los totales subregionales y regionales se obtuvieron de los datos correspondientes a la matrícula del primer grado en el año 1989 (SSG).

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Anexo 2

AMERICA LATINA Y EL CARIBE: NIVELES DE REPETICION DELPRIMER GRADO DURANTE EL PERIODO 1980-1989

(Porcentajes)

Subregión y paísa 1980 1985 1989

América del Sur 53.3 51.4 45.5Argentina 27.0 26.4 30.5Bolivia 40.7 40.3 33.3Brasil 61.9 59.6 52.5Colombia 54.8 53.7 51.9Chile 24.1 19.2 10.1Ecuador 40.3 36.9 32.8Paraguay 33.5 30.1 32.9Perú 43.6 47.2 38.3Uruguay 21.5 22.3 15.1Venezuela 33.0 29.4 27.9

Centroamérica y Panamá 48.9 49.2 51.3Costa Rica 13.0 22.7 21.5El Salvador 47.9 55.0 53.6Guatemala 51.0 50.2 55.2Honduras 48.9 51.2 52.8Nicaragua 67.0 57.8 59.5Panamá 24.1 26.4 28.4

Golfo de México 41.4 37.3 34.4Cuba 0.0 0.0 3.1Haití 53.2 62.1 60.5México 40.4 35.8 32.8República Dominicana 70.5 57.1 57.5

Caribe anglófono 16.9 8.8 4.7Bahamas 14.7 21.4 0.1Barbados 20.9 10.3 10.4Domínica 12.5 10.7 11.0Granada 12.0 8.4 6.0Guyana 15.3 4.2 2.0Islas Vírgenes Británicas 8.0 6.7 6.6Jamaica 23.2 11.7 6.2San Cristóbal y Nieves 0.0 0.0 2.6San Vicente y las Granadinas 44.5 32.1 26.6Santa Lucía 0.0 0.0 3.6Trinidad y Tabago 0.0 0.0 0.3

REGION 49.7 47.8 43.2

Fuente: Base de Datos SIRI procesada con el modelo SSG.a Los totales regionales y subregionales se calculan con los datos correspondientes a la matrícula del primer grado. Para los países sin

información se utilizó los datos correspondientes al año más reciente.

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Anexo 3

COMPARACION DE LOS NIVELES DE REPETICION ESTIMADOS Y DECLARADOS, 1988

Primer gradoa Sexto gradoa Todos los gradosa

Subregión y país Estimado Declarado Estimado Declarado Estimado Declarado

América del Sur 45.3 21.8 24.8 11.3 32.5 15.9Argentina 26.1 … 12.1 … 19.3 …Bolivia 38.4 … 35.0 … 37.3 …Brasilb 54.4 24.0 40.9 16.0 43.2 18.9Colombiae 43.8 20.4 10.5 10.5 23.5 12.9Chile 10.5 … 13.4 … 10.7 …Ecuadorcd 28.2 13.1 3.0 2.0 14.5 6.0Paraguay 27.6 18.4 3.0 1.6 20.8 9.1Perúe 29.0 19.8 8.0 4.3 19.2 12.1Uruguay 18.2 16.0 3.0 3.3 8.1 9.6Venezuelac 28.3 0.0 21.1 2.7 21.9 10.0

Centroamérica y Panamá 47.3 0.0 12.9 2.1 31.7 12.7Costa Rica 23.4 19.1 3.0 1.6 15.7 11.0El Salvador 50.9 18.6 23.5 2.3 35.4 9.4Guatemala 46.7 … 3.0 … 31.5 …Hondurase 48.7 25.3 3.0 1.2 30.8 14.1Nicaragua 59.5 29.3 41.6 3.8 47.5 17.1Panamáe 26.3 19.1 3.0 2.5 15.4 11.4

Golfo de México 33.0 17.1 4.3 4.2 20.0 10.3Cubaf 1.4 0.0 3.0 1.3 6.8 3.6Haití 53.5 0.0 6.6 … 50.6 …Méxicoc 31.5 … 3.0 1.0 18.3 9.3República Dominicanaae 55.0 17.6 33.3 8.7 40.0 16.7

Caribe anglófono 6.9 0.0 8.0 8.9 6.0 6.3Antigua y Barbuda … … …Antillas Neerlandesas … … …Aruba 13.4 1.9 8.8Bahamas 0.0 … 7.0 … 2.6 …Barbados 17.9 … 3.0 … 7.2 …Belice … … …Domínica 25.5 4.9 2.1 3.8 13.8 3.1Granada 15.4 … 25.6 … 19.6 …Guyana 7.9 … 7.0 … 7.8 …Islas Vírgenes Británicas 15.4 … 3.0 … 11.1 …Jamaicaf 4.2 6.7 7.0 6.9 4.3 3.3Montserrrat … … 1.5 …San Cristóbal y Nieves 2.3 … 0.3 … 14.3 …San Vicente y las Granadinas 22.5 … 12.7 … 4.0 …Santa Lucía 4.0Trinidad y Tabago … … …

Región 42.4 21.7 17.7 10.2 28.9 15.3

Fuente: Encuesta SIRI-OREALC-UNESCO, 1987; -1990; Cuadro 19.a Los coeficientes se estimaron utilizando el modelo SMMG Se consideraron los grados de primero a sexto en el total.b EstimaciónNotas relativas a la repetición declarada.c 1986.d 1988.e Hay promoción automática por ciclos: de primero a segundo grado; de tercero a cuarto grado; y de quinto a sexto grado.f 1987.g Hay promoción automática hasta el tercer grado.h Hay promoción automática hasta el sexto grado; las cifras de este cuadro corresponden sólamente al sector público.

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Anexo 4

NUMERO ESTIMADO DE REPITENTES. CIRCA 1988(Thousands)

Subregión y país Primer grado Sexto grado Todos los grados

América del Sur 5 536 1 147 14 463Argentina 239 66 830Bolivia 84 27 252Brasil 4 017 864 10 325Colombia 569 35 1 107Chile 31 31 164Ecuador 119 7 259Paraguay 45 2 137Perú 239 36 712Uruguay 11 2 28Venezuela 182 78 649

Centroamérica y Panamá 559 49 1 258Costa Rica 20 1 60El Salvador 120 19 296Guatemala 152 3 328Honduras 119 2 236Nicaragua 128 22 285Panamá 20 1 53

Golfo de México 1 256 99 3 499Cuba 2 5 61Haití 83 4 322México 1 010 60 2 745República Dominicana 161 30 370

Caribe anglófono 9 9 45Bahamas 0 0 1Barbados 1 0 2Domínica 0 0 1Granada 0 1 3Guyana 2 1 9Islas Vírgenes Británicas 0 0 0Jamaica 2 4 15San Cristóbal y Nieves 0 0 0San Vicente y las Granadinas 1 0 3Santa Lucía 0 0 1Trinidad y Tabago 2 3 10

Región 7 360 1 303 19 265

Fuente: Banco de Datos SIRI procesado con el modelo SMMGPrimero a sexto grados.

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¿Debe el Estado ocuparse aún de la educación?… / Juan Casassus

¿DEBE EL ESTADO OCUPARSE AUN DE LA EDUCACION?ANALISIS DESDE LAS DIMENSIONES DE LA REGULACION YLA LEGITIMACION

Juan Casassus*

Nos hemos acostumbrado a que el Estado se haga cargo de la educación. De hecho,son múltiples las razones para que lo haya hecho y que exista una situación deobligatoriedad para que la población asista a la escuela. Sin embargo, en la últimaparte del siglo, diferentes corrientes cuestionan los postulados básicos de dichaintervención y postulan que, tal como ocurre en otras esferas de la sociedad, elmercado asigna mejor los recursos que el Estado y en consecuencia, la educacióndebe estar orientada por la dinámica del mercado y no por el Estado.Estos cuestionamientos hacen emerger un debate hasta hoy subterráneo eideológico, en el cual el discurso tiende a ser dicotómico: o Estado o mercado. Eneste contexto y en particular cuando el mundo tiende a reorganizarse con vistas alsiglo XXI, el preguntarse si efectivamente el Estado debe - o no debe - ocuparse dela educación es una interrogante no sólo legítima sino necesaria.Para contribuir a perfilar mejor este debate y tratando de situarse más allá de ladicotomía de uno u otro, en este artículo se analizan aspectos de la relación entre elEstado y la educación tal como aparece hoy a la luz de las nuevas dimensiones de laregulación y de la legitimación.

y en plena transformación mediante un conceptoque también se encuentra en evolución. Porcarencias en el terreno teórico en cuanto alresultado final del proceso de transformación, esdifícil interpretar el significado de un momentoespecífico en el que se encuentra un determina-do Estado y si ese cambio conduce efectivamentehacia la consolidación de un Estado democráti-co o no. Sin embargo, el tipo de dialogo queocurre en ese proceso es un indicador del tipo dedemocracia que se construye.

En este proceso de transformación y como severá luego, la educación ocupa un lugar clavetanto en el nivel de la teoría como en el másconcreto de las nuevas estrategias de desarrollo(UNESCO-CEPAL). La complejidad de las so-ciedades y las exigencias propias del tipo dedesarrollo actual, han vuelto a hacer de la educa-ción un tema central en las preocupaciones de

¿Cómo pensar al Estado hoy?

Reflexionar sobre el Estado hoy, más allá de lasconsideraciones de carácter constitucional, eshacerlo acerca del Estado en un contexto en cualse gestan procesos de naturaleza democrática.En consecuencia, no se trata de un Estado cual-quiera sino de un Estado democrático.

En América Latina, el Estado democrático noes una construcción consolidada, sino una seriede procesos de transformación –de transición– yde dialogo que conducen hacia un Estado demo-crático independientemente de si los momentoscoyunturales van en ese sentido o en uno contra-rio. Por ello, reflexionar hoy acerca del Estadoimplica tratar de asir una realidad poco conocida

* Juan Casassus. Especialista regional en planificación ygestión de la educación. OREALC.

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los formuladores de política económica y social.Es evidente que el período comprendido en losdos últimos decenios, en el cual la educación ysus actores fueron marginados de las preocupa-ciones centrales de la sociedad, ya ha quedadoatrás.

Tres ejes de discusión

En este nuevo contexto, el debate acerca delEstado y la educación ha reemergido con fuerza.En él, tres grandes temas han sido los ejesprincipales en torno a los cuáles se gesta lapolítica educativa: el primero, es el que se ocupade la reforma del Estado, básicamente domina-do por la temática de la modernización educati-va (Casassus); el otro, se concentra en la formaque debe adoptar el Estado, controversia carac-terizada por los procesos de descentralización; yen tercer lugar, la polémica acerca de los rolesque éste debe asumir, especialmente en relaciónal tipo y cantidad de funciones de las cuáles sedebe ocupar. (La importancia de este tema noradica solamente en su centralidad para el devenirde la sociedad sino que, al examinar la manera enque se utiliza el debate en el foro público en laasunción de posiciones políticas, se puede apre-ciar que constituye uno de los pocos temas quetienen la capacidad de discriminar y enriquecerposturas ideológicas). Sin embargo, el debate esde naturaleza instrumental y no necesariamenteestá en él presente el tema sustantivo de si elEstado –a fines del siglo XX– debe o no y porqué y para qué, ocuparse de la educación. Eseste, en definitiva el tema que le da sentido aldebate instrumental. La forma en que se encarenestos tres debates estará, en gran medida,influenciada por las respuestas que se den.

El itinerario reciente del concepto delEstado

Para considerar estas preguntas, en un primermomento, la reflexión girará en torno al itinera-rio reciente del concepto del Estado. Existe unacierta urgencia por clarificar y despejar el dis-curso en este terreno. La urgencia proviene delhecho de que, si bien el tema de las relaciones

entre Estado y educación tiene una dimensiónteórica, el proceso que las configura está ya encurso y se sitúa en el universo político. En estaperspectiva, la reflexión sobre la relación entreel Estado y la educación adquiere relevanciapara situar al debate político sobre esta materiamás allá del juego de relaciones de poder decarácter pragmático y darle orientación a lasdecisiones que se toman en este campo.

La aspiración a la modernidad que afecta anuestras sociedades se traduce en forma concre-ta en procesos tales como los de racionalización,privatización, descentralización, informati-zación, etc.; en fin, una serie de procesos que sejustifican por y se orientan principalmente haciala reducción de la esfera de influencia que hastaahora ha sido asignada al Estado. Esta reduc-ción es también el reflejo de dinámicas de cre-ciente trans e internacionalización de la produc-ción y consumo de bienes, de monedas y deprácticas culturales sobre las cuáles el Estadotiene cada vez menos posibilidad de controlar.Esta postura, ampliamente generalizada, se lausa como criterio para tomar decisiones. De allíque actualmente grupos importantes de perso-nas próximas o potencialmente cercanas a losprocesos de toma de decisiones nacionales, seinterrogan acerca de cuál debe o puede ser elpapel del Estado y, en este caso, en el ámbito dela educación.

En el debate corriente, la propuesta de reducirla esfera de influencia que ha sido asignada alEstado tiende a ser una proposición de principioy su aplicación al conjunto de los sectores quecomponen un Estado es una perspectiva de ca-rácter ideológico. Como se verá más adelante,esta postura es contradictoria con las otras ofer-tas de ese mismo discurso ideológico. Por ello,iniciar una reflexión como se hace frecuente-mente a partir de la pregunta –estratégica ycentral, pero instrumental– acerca del papel delEstado, es una tentación que desorienta.

¿De qué estamos hablando?

Ciertamente se puede pensar y proponer que elEstado deba tener tal o cual función o funciones.

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Sin embargo, también es razonable pensar que lavalidez de dichas propuestas dependa de la res-puesta a una pregunta anterior, a saber, unainterrogante que se plantee acerca de qué tipo deEstado es aquel del que estamos hablando y alcual le estamos asignando una determinada fun-ción; o al menos, a un cuestionamiento sobrecuál o cuáles son las teorías que sustentan el tipode Estado al cual le otorgamos estas funciones.

En términos de la lógica, preguntas de estetipo vienen antes que las otras relativas a lasfunciones. En ausencia de interrogantes de estanaturaleza, cuando damos respuestas acerca delpapel del Estado normalmente estamos actuan-do bajo el efecto de la ideología y damos porsupuesto que sabemos de qué tipo de Estadoestamos hablando.

Al hacer una consideración general en rela-ción a esto, cuando se piensa en el Estado –frecuentemente en medio de la vorágine de lacoyuntura– se tiende a pensar como si él fuera“un dato dado”, una “entidad dada” que setransforma con la modernización. Puesto que elEstado aparentemente existe -aunque bajo dis-tintas formas-, el pensamiento latinoamericanoactual acerca de él, tiende a encerrarse en unaperspectiva que en ciencias sociales correspon-dería a la tradición funcionalista. Esto es lo quehacemos cuando nos ocupamos del análisis de lapolítica pública, de mejorar la gestión del apara-to, de las reorganizaciones, de la redefinición defunciones etc. Es decir, tendemos a manejarnoscon una visión cosificada del Estado. Una visiónde este tipo puede ejercer un efecto conservadory tiende a fosilizarse, pues hace que la reflexiónacerca del Estado sea autoreferida. Esto requiereuna explicación y una ilustración.

Cuando se piensa en el Estado, “normalmen-te” se piensa en términos de una entidad carac-terizada por una metáfora antropomórfica, comoun símil de organismo donde aparecen atributoscomo los siguientes : unidad orgánica y unidadde propósito, coherencia entre las partes, capa-cidad represiva, poder de acción etc. Sin embar-go, el símil no sirve porque el Estado no es unorganismo. Las unidades básicas de este orga-nismo (H. Maturana) están provistas de con-

ciencia, a diferencia de los organismos realescuyas entidades de base –las células– son in-conscientes. Claramente, el Estado no funcionacomo un organismo. Cualquiera que haya parti-cipado o se encuentre cerca del Estado funcio-nando, aún dentro de un ámbito restringido yorientado como es un ministerio sectorial, sabeque su funcionamiento está constantementeentrabado por conflictos de las índoles másvariadas y por la actividad de estas “concien-cias”. Ver al Estado como un organismo y suscomponentes como partes articuladas del mis-mo, es crear un espejismo y tener una visiónmecanicista del funcionamiento de las socieda-des humanas.

El Estado en América Latina

Pasando a una dimensión más allá de una visióncorriente, es posible encontrarse con preguntasdel tipo, ¿cómo se piensa al Estado en los paíseslatinoamericanos?, ¿qué y cómo es esta entidad?

Sin remontarnos muy atrás, se puede estar deacuerdo en que el pensamiento acerca del Estado–en el mundo y en América Latina– estuvo hastafines de los años 70 dominado por el pensamien-to marxista, principalmente el marxismo euro-peo. El contenido de esa corriente de pensamientoconcibe al Estado como una forma de podersocial relacionado con la naturaleza del capital ycon la expresión y relación de fuerzas de la luchade clases. Los que pensaban el Estado lo hacíandirectamente desde el marxismo o de corrientesfuertemente influenciadas por él. (Althusser,Poulantzas y Foucault en otra dimensión). ElEstado, en este período de “Estado benefactor”,no fue objeto de estudio serio por el pensamientoliberal (conservador, en el universo anglosajón)y tampoco por el conservador (en el universolatino) sino en términos de su desreglamentacióny su negación, reivindicando la preeminenciadel individuo por sobre él.

Ya a fines de los 70, esta visión tiende a perderdinamismo y sus últimas expresiones –particu-larmente influenciadas por los latinoamerica-nos, (O’Donnell, Oszlack, Garretón)– se orien-tan a poner de relieve el carácter represivo del

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Estado administrado por gobiernos militares yautoritarios. Sin embargo, el análisis de estaforma de gobierno se conjuga mal con la catego-ría lucha de clases y la atención tiende a dirigirsehacia otros temas, unos más antiguos como el delos derechos humanos, la democracia, la pobrezay otros más nuevos, como el del medio ambientey la mujer, los cuáles si bien tienen relación conla acción del Estado, no lo están con la teoría delEstado propiamente tal.

El debate marxista y neo marxista sobre elEstado pierde dinamismo primero en la teoría yluego en la práctica social. Esta controversia esreemplazada por una que trata de dar cuenta dela creciente complejidad del funcionamiento dela sociedad y de la necesidad de entrar a suregulación, debido principalmente a los crecien-tes desequilibrios y desajustes entre los distintossistemas que estructuran la sociedad, las dife-rentes formas y ritmos de desarrollo y a lasvariadas lógicas con las que operan (Habermans1978). Así, los cientistas sociales con inspira-ción en el análisis de las organizaciones, ocupanel espacio intelectual en el cual se teoriza acercadel Estado desde su funcionamiento. Se centranen la dinámica de la marcha del aparato, en elcomportamiento burocrático y sus relacionescon los gobiernos que lo administran.

El Estado regulador y legitimador

En este desplazamiento del foco del pensamien-to acerca del Estado, emergen dos consecuen-cias de relevancia para el universo de la educa-ción. Una de ellas es el reemplazo de una visióndel Estado principalmente como entidadREPRODUCTORA de la dominación de clase,por una visión del Estado como REGULADORde la acumulación y de los conflictos –las crisis–al interior del capitalismo (Lipietz 1985).

Es interesante notar aquí que la necesidad deregulación es el reconocimiento del conflictoestructuralmente presente en el funcionamientode una sociedad dominada y dinamizada por elcapitalismo.

La otra consecuencia, muy ligada a la anterior,es que este tipo de pensamiento tiende a eliminar

el carácter “burgués” al que estaba estrechamen-te vinculado el pensamiento acerca del Estado yen, cierta medida, lo automatiza en sus funcio-nes operacionales. Esta visión del Estado comouna entidad provista de autonomía y de capaci-dad reguladora, permite integrar en la idea deacumulación –es decir, en la formas de produc-ción y consumo– conceptos tales como el demodos nacionales de crecimiento, espacios es-tratégicos internacionales, alianzas políticas re-gionales, los que hacen posible mediatizar –adaptar– el desarrollo capitalista con formasinstitucionales específicas, institucionesreguladoras y normas de conducta (Jessop). Eneste sentido, conviene notar que la regulación nose ejerce en general, sino que por medio de unconjunto de reglas particulares; es decir, normasy disposiciones específicas para situacionesnuevas que van emergiendo.

Un Estado puede, entonces, conocerse por lamanera como formula y ejerce la regulación delos distintos subsistemas de la sociedad. UnEstado puede aprehenderse por la forma quetoma el conjunto de regulaciones particularesque se plasman, finalmente, en la acumulaciónde instituciones públicas encargadas de articu-larlas; es decir, por la forma en la cual se asegurala integración de los subsistemas en la sociedad.

Pero la regulación de los subsistemas, paraque sea durable en el tiempo, necesita estar legi-timada. Es decir, para que su capacidad deestablecer modalidades de funcionamiento en-tre los individuos de un territorio no dependasólo del monopolio de la represión y la coerciónque ejerce, requiere de un consentimiento de lapoblación. Por ello, la integración de lossubsistemas debe ser acompañada de una uniónsocial, de una cohesión social que los legitime.Habermas se refiere a esta integración socialcomo “sistemas de instituciones en las cuáles sesocializan sujetos actuantes y hablantes. Lossistemas sociales aparecen así como una dimen-sión del mundo de la experiencia vivida que seencuentra estructurada de manera simbólica...ylo que es determinante, son las interpretacionesmediante las cuáles los miembros de un sistemase reconocen como perteneciendo al mismo

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grupo y afirman la identidad de su ego gracias aesta identidad de grupo”. En este sentido, lospensadores que se identifican con la teoría de laregulación tienden a llamar legitimación a laacción del Estado que trata de consolidar estosprocesos de identificación. (Jobert y Muller).

La identidad de los individuos y su identifica-ción con colectividades desacralizadas, mini-mizadas, abstractas y distantes como son losEstados a fines del siglo XX, no es en absolutoevidente. El logro de la lealtad de las poblacio-nes hacia esta particular forma de organizaciónsocial requiere por parte del Estado –en el con-texto contemporáneo– de un doble esfuerzo desocialización y de protección social. De nolograrse dicha lealtad, ésta se vería canalizada y/o compartida hacia una variedad de otras formasposibles de organización concurrentes conaquella del Estado tales como, por ejemplo,podrían ser ciertas sectas, mafias, caciquismos oindustrias. Por cierto, la lealtad tiende a sercompartida, pero en ciertos casos ella llega a serexcluyente, como ocurre con la “camorra” enItalia o con la organización del narco tráfico enAmérica Latina, donde la socialización y laprotección social es percibida por sus miembroscomo mayor que la del Estado. En el ámbitoeducativo, el peso de esta consideración recaeprincipalmente en la socialización, es decir, enarticular los símbolos y significados que movi-lizan a los individuos. Así, desde esta perspecti-va, la función central de los sistemas educativossería la de asegurar la coherencia simbólica, queotorga identidad a una población y constituye sumarco tanto de referencia como para su acción.Es decir, el marco en el cual se delimita y seexpresa la ciudadanía.

Resignificar la Nación

La constitución de la ciudadanía hoy, es deciruna ciudadanía moderna como objetivo de laeducación en la región, ha sido ya relevado enlos debates internacionales (ver UNESCOCEPAL).

Pero ¿qué significa una “ciudadanía moder-na” en América Latina? o dicho de otra manera

¿en qué consiste la nación moderna en la re-gión?.

Para lo que nos interesa, los países de AméricaLatina se encuentran en una situación de ruptu-ra en relación a sus formas históricas de pensarsea sí mismos y, en consecuencia, viven un mo-mento crítico pero lleno de posibilidades. Eneste repensarse sobresalen dos dimensionescentrales: la del mestizaje y la de la moderni-zación.

En relación a la primera dimensión, se recono-ce hoy que desde el punto de vista étnico, a pesarde la reivindicación de las culturas autóctonas,es el mestizaje lo que caracteriza a la región.Mestizaje producto de las migraciones y mezclasde los más variados orígenes. Mixtura entre ellasy también con las poblaciones autóctonas. Laimportancia de situarse frente a la constataciónde mestizaje radica en que si ha de haber ciu-dadanía –si ha de haber nación– esta mixturaétnica hace ilusoria su tradicional fundamen-tación como una prolongación de los rasgosbiológicos o culturales.

La visión corriente que fundamenta la naciónen los rasgos étnicos tiene dos riesgos: uno deellos es el riesgo de buscar el sentimiento denacionalidad únicamente en el pasado. El otro yde mayor significación, es el que tiende a esta-blecer y justificar la exclusión de grupos identi-ficados étnicamente y que no poseen poder en lasociedad. La nación fundamentada en los rasgosétnicos, como lo ha mostrado la historia de estesiglo y repetida en el presente, conduce a nacio-nalismos totalitarios y a la guerra. La concien-cia del mestizaje libera a la nacionalidad delo biológico y del pasado y permite que susfundamentos se proyecten en el presente y elfuturo.

En cuanto a la segunda dimensión, uno de losefectos de la dinámica del voluntario y perceptivoaceleramiento de los procesos de moderniza-ción, consiste en que las significaciones religiosasy tradiciones sociales tienden a perder vigenciay son progresivamente dejados de lado(Birbaum). Así, en un período de tiempo breve,los individuos han quedado sin sus históricosmarcos de referencia colectivos y el sentimiento

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de pertenencia a una comunidad amplia –que esel sentimiento de la nacionalidad– pierde su basede sustentación.

Para contrarrestar esta pérdida, es necesario elconstruir artificialmente una unidad simbólicacapaz de rearticular el sentimiento de pertenen-cia. Bajo este prisma, en el contexto de moder-nización actual es más necesario que antesresignificar la idea de la nación y del nacionalismocomo concepto cultural en vez de étnico. Sinembargo, en el plano cultural, la lógica internade la dinámica de la modernidad reduce la signi-ficación de los valores tradicionales en la defi-nición de la identidad colectiva y crea la nece-sidad de sustituirlos por otro conjunto de valorese ideas.

En la lógica de la modernización, una tareaactual es la de destinar energías a la construcciónde la unidad simbólica, o para usar un conceptomás accesible, para diseñar mediante un análisisde la cultura de una colectividad, una “comuni-dad imaginada”. Metodológicamente esto noquiere decir que se deba “inventar” una comuni-dad, sino que se debe buscar, identificar y definiruna de ellas –de manera específica– conexionesentre grupos, organizaciones, localidades yacontecimientos (Tilly), antes de concebir unadefinición teleológica.

En un contexto de modernización, en el marcode la apertura de las fronteras, de la transnacio-nalización de las prácticas culturales, sólo elEstado puede articular los contenidos de la co-munidad imaginada, los contenidos mínimos depoblaciones conectadas culturalmente entre ellas.Esta tarea es tan necesaria en los países conestructuras centralizadas como en aquellos cuyaestructura es altamente descentralizada, comose ha podido apreciar recientemente en las refor-mas curriculares de los Estados Unidos o delReino Unido.

Pero hay que notar que al afirmar esto, tam-bién se esta evidenciando que dicha comunidadno existe en la realidad, sino que ella debe serartificial y simbólicamente construida. En estesentido, a un Estado no corresponde necesaria-mente un grupo homogéneo de individuos, comolo haría suponer la idea comúnmente sostenida

del Estado-Nación, sino que más bien, a unEstado le corresponde una nación, que se pre-senta como un proyecto, como una construcciónideal. El locus donde se materializa este proyec-to ideal de la comunidad imaginada es, en fin decuentas, en los sistemas “nacionales” de educa-ción, cuya acepción de nacional tiene que vercon la nación propiamente tal, más que con suaspecto territorial. Este sería el significado de laobservación en la que se dice que la escuela es elacto diario en el cual la nación se constituye yque encuentra su expresión mas sintética en eldía del inicio del año escolar que la refuerzareiterativamente en cada oportunidad. (Renan,Gellner)

Descentralización y desconcentracióncurricular

Hasta ahora, en la región los esfuerzos se hanorientado a lograr esta identidad –entendiéndolacomo un concepto equivalente a homogeneidad–a través de un currículo único. Sin embargo, si seconsidera la creciente segmentación que se haproducido en los países de la región, o más alláde ella al considerar experiencias de masificación–como fuera el caso de la ex-Unión Soviética–ha sido necesario concluir que los efectos dedichos esfuerzos han sido muy limitados y, enalgunos casos, ellos han sido mínimos.

La constatación de los efectos limitados logra-dos en la perspectiva homogenizadora, ha teni-do como consecuencia que la identidad tienda aser percibida ahora en un sentido inverso alanterior y en donde prevalece la idea del recono-cimiento de la diversidad y de la heterogeneidadcomo facilitadores de la identidad. De los gru-pos, por cierto por su diferenciación de otrosgrupos pero también de las personas como entesprovistos de individualidad, tanto por su relacióncon la localidad y/o su función social.

En principio, la descentralización del currículo,entendida como la representación de la comuni-dad local en los contenidos educativos, facilita-ría las necesidades de identidad e integración delos individuos y de los grupos.

Sin embargo, esto conlleva dos riesgos que es

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necesario señalar. Uno de ellos es la tentación demanejar bajo el concepto de fortalecer la dife-rencia, amalgamar dos actitudes contrarias comolos son el reconocer y afirmar la diversidad, yreconocer y afirmar segmentación. El otro ries-go es el de la atomización social impulsada porla desarticulación del Estado y la pérdida de lacoherencia simbólica común y ello, particular-mente en los países de Estados poco fuertes, o decomunidades muy fuertes, o de Estados convecinos fuertes.

Teniendo en cuenta estos riesgos, la represen-tación local en los currículos tenderían a facilitartambién la integración social necesaria, peroello siempre y cuando exista una base comparti-da de valores centrales. El peligro de atomizaciónes evidente. Por ello, es también necesario tenerun conjunto de valores homogenizadores comu-nes centrales del conjunto de la nación quesirvan de contrapeso para balancearse y, en loposible, articularse con los valores locales. Talequilibrio bien puede ser de valores comunesdébiles y valores locales débiles; pero tambiénpuede ser valores comunes fuertes y dinámicosbalanceados con valores locales fuertes y diná-micos.

Así, mientras más logrados y compartidosestén esos valores centrales, mayores posibili-dades habría para lograr una integración a travésde una mayor diversificación. Estaría asíemergiendo un nuevo paradigma consistente en:unidad de objetivos, valores compartidos y cre-ciente autonomía de ejecución.

Sin embargo, quizás conviene notar que ladinámica de la relación entre la regulación y lalegitimación es difícil.Las acciones de regula-ción, i.e. la integración de los subsistemas, paraque puedan ser operables, deben contar con elapoyo y ser conciliables con la acción de losgrupos dominantes. Por lo tanto, los resultadosde la integración de los subsistemas tienden abeneficiarlos. Por otra parte, las acciones delegitimación que orienten a corregir o mitigarlos efectos de la regulación, logran resultadosque tienden a beneficiar a los dominados. (Enrealidad no se trata de un mundo bipolar dedominantes y dominados, pues existen múlti-

ples mecanismos para generar movilidad y redu-cir las esferas de conflicto).

De todas maneras, las relaciones de regula-ción y las de legitimación no son siempre fácilesy pueden ser hasta contradictorias. Por ello, laeficacia de un Estado tiene que ver con la com-petencia de articular ambas funciones, con lacapacidad de una integración y coherencia que,aunque inestable, permita la reproducción delresto de los subsistemas (Montero). La estabili-dad de un sistema depende de dicha articulacióny la educación juega en ella un papel clave.

La educación , ¿es un bien público o unbien privado?

El debate de la educación en relación al Estado yal mercado no es dicotómico porque la educaciónsiendo un bien público, también lo es privado.

Los usuarios de la educación son individuos,pero los beneficios que de ella se obtienen no sonsólo de uso privado, como por ejemplo, el mejo-rar las posibilidades sociales de ellos, sino quetambién lo son de uso público: un lenguajecomún, mayores niveles de comprehensión delos códigos sociales, la integración social, lacoherencia simbólica de la cultura.

Por ello, en la medida que las necesidadespúblicas están bien formalizadas, el Estado tienela obligación de garantizar el servicio para todosy nadie queda –en principio– excluido del servi-cio. La educación aparece entonces como unbien público porque se orienta a responder ademandas públicas y porque se rige por unprincipio de no exclusión.

Sin embargo, esta afirmación no se puedegeneralizar para el conjunto del sistema. Elprincipio de la no exclusión es válido para losniveles más básicos del sistema, pero deja deserlo en la medida que se avanza en la escalaeducativa.

El criterio de las necesidades públicas es másflexible. En algunos casos, la obligatoriedadtiene que ver con las necesidades básicas delEstado, que según los niveles de desarrollo, sesatisfacen en algunos casos con grados mínimosde escolaridad y en otros, abarca estadios supe-

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riores. El Estado se encuentra obligado a entre-gar una educación gratuita a niveles bajos o altosde escolaridad, según perciba son sus necesi-dades y a garantizar su presencia en ellas aun-que ésta sea reducida. Pero su presencia no estotal.

Cuando se formulan demandas que van másallá de los requerimientos del Estado, como sonpor ejemplo las relativas a grupos sociales, eco-nómicos, culturales, lingüísticos, etc., la educa-ción empieza a ser percibida como entregandoademás un beneficio privado y como tal se lereconoce un valor de mercado, un valor derivalidad y exclusión en su consumo. Así, elmercado adquiere dinamismo cuando las de-mandas básicas del Estado, de regulación y delegitimación están satisfechas.

Papel del Estado y política pública

Cuando nos interrogamos acerca del papel delEstado, estamos preguntándonos acerca de lasfunciones reguladoras y legitimadoras de éste.

El papel del Estado ES la unidad de la nación,es la función de regulación y de legitimación.Por otra parte, cuando pensamos en el conceptode “política pública “ se entienden las accionesdel Estado en términos de lograr una articulaciónadecuada de las acciones de regulación y las delegitimación.

Emerge aquí una situación paradójica. En lamedida en que las sociedades se desarrollan, queadquieren mayor complejidad, la cohesión –queestaba asegurada por la territorialidad, es decir,por las estructuras locales y las familias– pasa aser función del Estado, que es el que debeformular y ejecutar acciones de política públicapara asegurar una integración mínima dentro dela dinámica de diferenciación; principalmenteacciones de regulación por la diferenciación,producto de la dinámica del capital.

Por otra parte, también tiene que formular yllevar a cabo acciones para ajustar, regular losdesajustes que no pueden ser arreglados por elmercado. Nos encontramos aquí con una para-doja, o al menos con una distancia entre eldiscurso y la realidad. En la medida en que

aumenta la regulación de la sociedad por elmercado, se incrementa la necesidad de ajustespor el intermedio de la política pública y, enconsecuencia, crece el Estado y la necesidad desu intervención. Esta es una de las razones porlas cuáles las sociedades con un capitalismodesarrollado van acompañadas con un Estadocada vez más fuerte.

La otra razón, por cierto, es que el mercadomundial está configurado por la acción conjuntadel Estado y las grandes empresas. De estamanera, el Estado en las sociedades capitalistasavanzadas ha vuelto a ocupar un lugar central enlos procesos de desarrollo, en contraste directocon las proposiciones ideológicas tendientes areducir su ámbito de intervención en los paísesmenos desarrollados.

Lo anterior, implica que en política pública yen la etapa actual, en la medida en que se avanzaen el proceso de desarrollo, el Estado se veobligado a fortalecer su acción en dos sentidos:por una parte, en el tratamiento diferenciado delos grupos a través de políticas de descentraliza-ción y de discriminación positiva; y por otra, enel desarrollo de sus capacidades para la gestiónde la heterogeneidad, en particular la que sederiva de la diferencia de las edades y de lascoexistencias de formas tradicionales y moder-nas de producir y de relacionarse.

El Estado y la educación

En la parte anterior se señaló la necesidad fun-damental que tiene el Estado moderno paradesarrollar la Educación, cuando se hace refe-rencia a la integración social, a la gestación deuna ciudadanía moderna.

También, se mencionó el problema de la iden-tidad individual en relación a la diversificación,a la identidad grupal y a la nacional en relacióncon la necesidad de compartir un conjunto devalores centrales, todas necesarias para la co-hesión social en sociedades complejas. En estesentido, se puede decir que el interés de lasociedad en su conjunto para que el Estadoasuma un rol central en la Educación esincuestionable.

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De hecho, desde un punto de vista históricoexiste una interacción crucial entre Estado yeducación en América Latina. Nuestra historiamuestra que ambos están intrínsecamente aso-ciados en función de logros de desarrollo. Haciafines del siglo pasado, el desarrollo fue identifi-cado con la edificación del Estado como nacióny el instrumento principal para ello fue la cons-trucción del sistema educativo nacional; en eltranscurso de este siglo, el desarrollo visto comoindustrialización transforma al Estado en pro-ductor, en el motor de esa etapa.

En este período, los procesos educativos cam-bian para ligarse íntimamente a la formación deciudadanos y de recursos humanos.

Hoy el Estado deja de ser productor directo,pero crea el marco para que el proceso produc-

tivo ocurra en condiciones de competitividad.En este contexto aparece como impulsor de latransformación productiva, pero no más comoproductor directo sino, en una dimensióninstrumental ligada al trabajo y al progreso téc-nico, como motor de una educación capaz deincorporar creatividad y tecnología para el cre-cimiento (Ruz). Pero por otra parte, de mayoresperspectivas frente a un siglo de grancomunicabilidad que se aproxima, en una di-mensión valórica ligado al lenguaje y la demo-cracia, aparece como impulsor de la nación y laciudadanía. Hace poco, un Ministro de la Educa-ción decía en una feliz frase: “el centro de lacompetitividad de las naciones es hoy, al final decuentas, la competitividad de los sistemas edu-cativos” (Lagos).

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LA INFORMATICA EN LA EDUCACION, UNAINTEGRACION IMPRESCINDIBLE.RECUENTO DE UNA EXPERIENCIA

Carmen Luz Latorre yLuis Eduardo González*

Este documento da cuenta de la forma en que surgió la necesidad de recopilar yprocesar información educativa en el PIIE,1 cómo se respondió a ese requerimientoy quiénes han usado la información una vez disponible.Los primeros elementos de respuesta a la pregunta ¿cómo surgio la necesidad deinformación?, emanan de los objetivos mismos del PIIE, organismo que pretendecontribuir al cambio social mediante el diagnóstico, la denuncia y la búsqueda desoluciones a las inequidades educacionales, combinando investigación y accióneducativa. Se entiende equidad educativa no sólo como el impartir una educaciónigualitaria para todos, sino como una distribución más justa en términos de acceso,procesos formativos y recursos, privilegiando a los sectores más postergados con elfin de lograr resultados educativos que potencien a todos en forma similar.

1 El PIIE es un organismo no-gubernamental que nació en1971 como un Centro de la Universidad Católica deChile. En 1977, se independizó de ella y funcionó bajo elalero del Arzobispado de Santiago. Actualmente es unCentro de la Universidad Academia de HumanismoCristiano.

2 En el sentido de una base de datos propia.3 “Proyecto: Sistema Básico de Información”, PIIE, 1986.

* Carmen Luz Latorre. Investigadora Programa Inter-disciplinario de Investigaciones en Educación, PIIE.Luis Eduardo González. Investigador del PIIE.

En 1986, como investigadores del PIIE, plan-teamos la necesidad institucional de crear unSistema de Recopilación y Análisis de Informa-ción para el sector educacional que, junto concubrir las necesidades internas de información,pudiese dar servicio a otros usuarios. Sostenía-mos que se debía crear un sistema que “funda-mentalmente procese cierta información educa-cional básica, usando los mecanismos oficialesde recolección”... “El mantener series compara-bles en el tiempo permitirá un análisis másconsistente y serio de la situación educativanacional”. “La mantención de un archivo pro-pio2 permitirá una alimentación sistemática a lainvestigación y acción educativa a la vez queproporcionará los antecedentes básicos para unanálisis de la coyuntura educativa”. Se indicaba

que se perseguía “abastecer de antecedentespara el análisis de la coyuntura educativa delpaís que permita formar conciencia a nivel delgran público sobre los problemas educacionalesmás importantes”.3

Es decir, se establecía que el acceso fluido ainformación confiable era vital para un organismocomo el PIIE que pretendía realizar una eva-luación crítica del sector educacional.

Otro argumento para constituir el Centro eraque en materia educativa, la responsabilidad derecopilar información había recaído fundamen-talmente en el Ministerio de Educación. En

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La informática en la educación, una integración imprescindible… / Carmen Luz Latorre y Luis Eduardo González

Chile, tradicionalmente, el problema no era lafalta de fuentes de información, sino que deanálisis.Durante el gobierno militar (1973-1990),a lo anterior se agregó la restricción en el accesoa la información, en especial, para organismosno gubernamentales como el PIIE. En efecto, losservicios públicos comenzaron, en 1974, a ca-lificar de “confidencial” información que his-tóricamente había sido pública. Esto se viocomplicado posteriormente por la necesidad deestos servicios de buscar fuentes alternativas definanciamiento. El hecho que se publicaran es-tadísticas agregadas, forzaba al usuario, en casode contar con recursos, a solicitar tabulacionesespeciales. Esto permitía a las autoridades, porun lado, decidir si se le entregaba la informacióno no y, por otro, obtener recursos financierosadicionales por medio de la venta de tabulaciones.

En este marco de restricción en el acceso a lainformación, el control que la opinión pública engeneral y los académicos en particular, podíanejercer sobre lo que se realizaba en educación,era muy limitado. Las medidas tomadas por elgobierno en el sector educativo se planteabantras un marco de “tecnicismo” y “eficiencia”,justificándolas por medio de algunas cifras queen el marco del desconocimiento parecían má-gicas y convincentes. Es decir, se hacía un usopolítico de la información y los investigadores yorganismos técnicos externos no tenían la segu-ridad de contar con series históricas compara-bles sobre las variables educativas básicas.

Medir desigualdades

A fin de cumplir con la labor de detección de lasinequidades educativas que pretendía realizar elPIIE, parecía urgente obtener antecedentes quepermitieran medir la desigualdad: por nivel so-cio-económico, ubicación geográfica, género,étnia y, en lo posible, por sub-grupos con nece-sidades especiales. Esto, en términos de accesoa la educación; transferencia (procesos educati-vos y recursos entregados) y resultados logradoscon la educación recibida. Sin embargo, se hacíapresente que “La existencia de información pu-blicada a nivel nacional, regional y provincial

sólo permite análisis gruesos de promedios, di-ficultando el diagnóstico y análisis por sub-grupos de la población”.4 Esta era una primerarazón para justificar la creación de un sistema deinformación propio. La segunda, era que larecopilación y procesamiento de información enel Ministerio de Educación reflejaba un granparalelismo. Habían más de 21 bancos de infor-mación que trabajaban como estancos. Es decir,no era posible interrelacionar esos datos y portanto no permitían identificar causas o respon-der a “preguntas” sobre el desarrollo de la edu-cación en los diversos lugares del país. Eranecesario crear un verdadero “sistema”interactivo, para lo cual debía recurrirse a diver-sas fuentes de información, directa e indirecta-mente.

El análisis preliminar de la información que seobtenía de 1973 en adelante, señalaba disminu-ción de recursos para el sector; contracción deprogramas de asistencialidad estudiantil y re-ducción en las matrículas en los niveles donde seconcentran los sectores más desventajados (bá-sica, media técnico-profesional, adultos). Pare-cía fundamental poder constatar esas primerasinformaciones y difundir la información produ-cida. Sin embargo, el acceso de los organismosno-gubernamentales (ONG’s) a medios de co-municación de masas era escaso. La distribu-ción de los resultados de investigaciones a travésde libros, documentos de trabajo y seminarioslos limitaba claramente a una élite.

La socialización, al interior del PIIE, de losresultados del análisis de la información que seobtenía, fue despertando en otros investigadoresde la institución conciencia de la importancia dela difusión de los resultados.

Surgió entonces, la idea de que lo que seestaba haciendo operar era más ambicioso queun “Sistema” de Información. Planteaban queesta palabra no comunicaba el sentido de “uso”de la propuesta. Debía rebautizarse como“Centro” de Recopilación y Análisis de Infor-mación Educativa y así se hizo.

4 Extractado de “Proyecto: Sistema Básico de Informa-ción”, PIIE, 1986.

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La dificultad de acceso a información educa-tiva no sólo afectaba a los organismos no-guber-namentales. En debates públicos y conferenciasinternacionales en que participaban “técnicos”del gobierno militar y representantes, por ejem-plo, de organizaciones de profesores como laAGECH, era común que estos últimos fuerandescalificados. La falta de información concretales impedía respaldar sus planteamientos.

Se hizo evidente, entonces, que el “Centro”tenía una responsabilidad pública ineludible quecomprometía a la institución. No bastaba conrecopilar, analizar información educativa y luego,transferir el producto de los análisis efectuadosa las organizaciones sociales con las cuales elPIIE trabajaba directamente. Debía, además,difundir sus análisis a organizaciones represen-tativas de los actores sociales vinculados a laeducación, a los partidos políticos y en lo posi-ble, al gran público, a fin de que pudieran elaborarsus propias propuestas de política educativa yefectuar análisis sustentados de la situaciónexistente.

El asumir esta responsabilidad obligó a losinvestigadores del Centro, respaldados por eldirector del PIIE de aquel entonces, a generaruna propuesta más amplia y desafiante, resumidaen el Proyecto “Centro de Análisis y Generaciónde Política Educativa”, que se verá a continua-ción.

¿Como se intentó responder a esanecesidad?

En 1987, siguiendo la operatoria típica de unaONG, se elaboró un proyecto (tal como se habíahecho anteriormente bajo el título de Sistema deInformación Educativa), en procura definanciamiento externo.

La propuesta buscaba una solución integral alos problemas mediante tres unidades: procesa-miento, análisis y difusión.5 El proyecto impli-

caba un costo de US$ 160 000 en los primerosdos años de funcionamiento, sin que se hubieraprevisto en ese momento el recuperar la inver-sión por la vía de prestaciones de servicios.

El proyecto del Centro de Generación y Aná-lisis de Políticas Educativas, a pesar de habersido bien evaluado e incluso, incorporado en unapropuesta de un “Centro de Excelencia” presen-tada en conjunto con una institución canadiense,no logró ser financiado por un cambio de polí-tica de la agencia.

La respuesta efectiva

Paralelamente a la elaboración de proyectos queprocuraban recursos financieros, en 1986 sehabía partido por la creación de lo que se deno-minó Unidad de Procesamiento y Sistemati-zación de Información. Esto es, un sistemainteractivo que permitiera la interrelación devariables para responder a preguntas básicassobre el desarrollo del sistema educativo.

Para desarrollar el sistema de información, sediseñaron y utilizaron diversos mecanismos,tales como documentos oficiales publicados,solicitudes formales de tabulaciones a los orga-nismos pertinentes, solicitudes informales pormedio de contactos existentes con personal denivel intermedio de los organismos oficiales ypersonas que compartían la opinión que la infor-mación estadística había sido y debía seguirsiendo pública.

Para concretar esta idea, a fines de 1986, secomenzó a discutir el diseño computacio-nal, basándose inicialmente en la definiciónde variables y niveles de Latorre (1979)6 y en la

5 Ver detalles en Anexo I del documento “Centro dePolíticas Educativas del Programa Interdisciplinario deInvestigaciones en Educación (PIIE): Recuento de unaexperiencia”, disponible en Centro de Documentaciónde UNESCO/OREALC (Nº 17947).

6 Latorre, C.L. “Sistema de Información para el SectorEducación”; en “Compendio de Metodologías Operati-vas en Estadísticas Educativas”, Centro Interameri-cano de Enseñanza de Estadística, CIENES, OEA, 1979,pág. 263-284. Es interesante que ya se planteaba enese documento, la formación de un sistema de informa-ción a nivel de alumno con un “Número de Orden (enlos países donde existe un número de identificaciónnacional, deberá ser éste el que se registre)”, propuestaque ha sido recientemente implementada por elMINEDUC.

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serie de preguntas planteadas en González(1986).7

Después de un tiempo, se resolvió concentrar-se, en una primera etapa, en la creación de unsistema de manejo fácil, que diera acceso a lasmás importantes variables educativas y otrasque, aunque no-educativas, permitieran laobtención de indicadores relevantes (ejemplo, lavariable población por edades, que permite elcálculo posterior de tasas de escolarización). Sedecidió que debía ser un sistema que pudiese serutilizado por cualquier usuario, eligiendo opcio-nes solamente.

A pesar de las serias dificultades técnicas (secontaba con sólo un microprocesador de pocacapacidad) y financieras, se construyó finalmenteun sistema de fácil acceso mediante un menú enpantallas y se elaboraron más de 150 programasque permitían traspasar los datos desde su fuentea formato PIIE.8

¿Quienes usaron la información?

Paralelamente a su gradual montaje, entre 1986y 1988 el Sistema de Información y luego, elCentro de Políticas, fue respondiendo a deman-das ocasionales de información tanto de inves-tigadores de diversos centros, (en especial delmismo PIIE), como de políticos y público engeneral interesados en la materia educativa. Par-ticularmente entre 1988 y 1989, la elaboraciónen la institución de documentos colectivos condiagnósticos y propuestas de políticas,9 exigie-ron del Centro un sólido respaldo en cifras.

El proceso de montaje del Centro se realizabaen un contexto de una importante transforma-ción política en el país. En 1988, por ejemplo,toda la población se aprestaba a participar en unplebiscito a realizarse en el mes de octubre queaprobaría o rechazaría la continuidad del Gene-ral Pinochet en el poder. El PIIE y en especial elCentro de Políticas, comenzó a ser consultadopor algunos políticos, estudiantes universita-rios, etc. que deseaban tomar una opción infor-mada. Ante esta demanda, se decidió dar unarespuesta más orgánica: cartillas con informacióneducativa comunal para ser entregadas funda-mentalmente a políticos. Los resultados de lainvestigación acumulada y de los análisis deinformación se daban a conocer en seminariosy foros, de los cuales hubo no menos de 10 en1989.

El triunfo de la opción NO en el plebiscito defines de 1988, generó un proceso de discusiónpública más abierta, entre otros campos, en eleducativo. Se incrementó, entonces, la necesidadde alimentar esa discusión. Esto implicaba dar aconocer resultados de investigaciones cualitati-vas y proporcionar antecedentes cuantitativossignificativos.

Junto con las exigencias de información se-ñaladas, el Centro de Políticas Educativas co-menzó a dar respuesta a demandas más orgáni-cas. Entre ellas podemos mencionar la organi-zación y funcionamiento del Foro Educativo, lacolaboración a los candidatos a parlamentarios yconcejales y la contribución a algunas munici-palidades.

Se organiza y apoya el foro educativo

En el campo educativo, en 1988 surgieron diver-sos documentos con propuestas de políticaeducativa para ser desarrollados por un eventualgobierno democrático.

A fines de 1988, se pone en marcha unainiciativa de concertación de estas propuestas enel marco del Centro de Política Educativa. Secreó el “Foro Educativo” o “Grupo de Discusiónde Propuestas Educativas”, el cual operóquincenalmente en el PIIE desde el 28 de di-

7 González, L.E. “Elementos Introductorios para el Dise-ño de un Banco de Datos que apoye la Investigación parala Equidad Educativa”, Santiago, Chile, PIIE, 1986, 71págs.

8 Una descripción del sistema informático que se ha desa-rrollado se incluye en el Anexo III: Sistema de Informa-ción para la Planificación Educacional del documento“Centro de Políticas Educativas del ProgramaInterdisciplinario de Investigaciones en Educació (PIIE):Recuento de una experiencia”, disponible en Centro deDocumentación de UNESCO/OREALC (Nº 17.947).

9 “Ruptura y Construcción de Consensos en la EducaciónChilena”. Santiago, Chile: PIIE, 1988. 65 p. Ver además,“Educación y Transición Democrática. Propuestas dePolíticas Educativas”. Santiago, Chile: PIIE, 1989. 245 p.

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ciembre de 1988 hasta mediados de 198910 y alque se invitó a participar a todos los que habíanelaborado propuestas y a investigadores de altonivel.

Se perseguía que el “foro” de debate sobrepropuestas educacionales se constituyera en un“referente crítico” para el trabajo de cada insti-tución o grupo de investigación-reflexión par-ticipantes. Se trabajaría fundamentalmente so-bre la base de las propuestas programáticaselaboradas, sin perjuicio de abordar específi-camente algunos temas claves en algún momen-to. Se constituyó un grupo básico de reflexión,ampliándose con invitados especiales según latemática a discutir.11

En el foro participaron, en promedio, alrede-dor de 20 personas de diversas instituciones yorganizaciones,12 muchas de las cuales poste-riormente asumieron cargos públicos. A pocoandar, los participantes consideraron necesariosubdividir la tarea, organizando comisiones detrabajo en siete temas, coordinadas en generalpor alguno de ellos, pero integrando a otrosespecialistas: rol del Estado en educación; can-tidad y calidad de la educación básica y media;educación formal y no-formal de jóvenes yadultos; magisterio; educación superior; infan-cia; financiamiento.

Las recomendaciones de las comisiones, de-bidamente articuladas, fueron la propuesta delos técnicos de educación a los dirigentes de los17 partidos agrupados en la denominadaConcertación Democrática, coalición políticaque posteriormente asumió el gobierno del país.

La creación, a partir de agosto de 1989, de

grupos de trabajo temáticos impulsados por laConcertación de Partidos para la Democracia,llevó a las comisiones del Foro a aportar sutrabajo como base inicial de discusión. El pro-ducto final de todo este proceso fue la elabora-ción de las Bases Programáticas Educacionalesde esta concertación política. Durante todo eseperíodo, la información disponible en el Centrode Políticas Educativas estuvo al servicio detodos quienes la requerían. La elección delpresidente democrático, a fines de 1989 y luegola campaña para elegir a los miembros del par-lamento, diversificó aún más las demandas deinformación que subieron de aproximadamente10 consultas al mes a más de 30.

Colaboración a candidatos

Con motivo de la elección parlamentaria y antelos requerimientos de información educativa decandidatos a senadores y diputados, la demandapor estos antecedentes aumentó. Con un granesfuerzo se prepararon diagnósticos educativospara todas las comunas del país, que conteníanademás de un mapa territorial, la evolución delas principales variables educativas (matrícula,rendimiento, asistencialidad, calificación de losdocentes, tasas de escolarización, entre otras).De esta forma se envió un diagnóstico comunala cada candidato a diputado y senador de laConcertación y a otros que los solicitaran.

Los diagnósticos se prepararon en 1989 enbase al “banco” de información disponible en elCentro de Políticas, cuyo sistema computacionalno estaba aún preparado para responder satisfac-toriamente a esa presión. El equipo trabajó sindescanso para montar el sistema, en circunstan-cias difíciles dado que los financiamientos eranescasos e inestables, por lo que se tuvo queentregar a este esfuerzo muchas horas volunta-rias.

Posteriormente, en 1992 y con ocasión de laelección de concejales municipales, el PIIEaportó diagnósticos educativos comunales a lospartidos de la Concertación para que éstos losentregaran a sus candidatos en las comunas de laRegión Metropolitana. En este caso ya se pudo

10 Como se verá, el Foro permitiría iniciar la puesta enmarcha de la Unidad de Análisis: el Taller de Análisis deMediano y Largo Plazo, y, los Talleres de Reflexión.

11 Ver Anexo IV: Acuerdos de Funcionamiento del ForoEducativo del documento “Centro de Políticas Educati-vas del Programa Interdisciplinario de Investigacionesen Educación (PIIE): Recuento de una experiencia”,disponible en Centro de Documentación de UNESCO/OREALC (Nº 17.947).

12 Por ejemplo de: CPU, Grupo de Estudios Constituciona-les; CIDE; IDECH; Instituto Blas Cañas; SUR; CERC;y del propio PIIE.

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preparar los diagnósticos utilizando básicamen-te la información del sistema organizadocomputacionalmente.13

Apoyo a los sistemas de educaciónmunicipales

Como se sabe y dado que al asumir el gobiernodemocrático todos los alcaldes habían sido “de-signados” por el gobierno anterior, a las nuevasautoridades les correspondió elegir sólo a quinceen todo el país, entre los cuales se encontrabancinco de la Región Metropolitana (comunas deConchalí, La Florida, Las Condes, Ñuñoa ySantiago).

Muchos de los programas que estaban desa-rrollando los organismos no-gubernamentalescon apoyo externo, fueron ofrecidos a estasmunicipalidades. El PIIE, como otros, puso adisposición de estos alcaldes el conocimientoacumulado y también la información. Espe-cíficamente, en términos de apoyo con informa-ción y a solicitud de los respectivos alcaldes,colaboró con tres Municipalidades de la RegiónMetropolitana:– Municipalidad de Santiago: con la confección

de un catastro de la situación de las doceescuelas de la zona Estación Mapocho (un exterminal ferroviario que se pretendía transfor-mar en centro cultural)

– Municipalidad de Conchalí y Ñuñoa: con lapreparación de panoramas educativos a nivelagregado y por establecimiento.

Colaboración con el ministerio deeducación

A partir de marzo de 1990, se inicia la colabora-ción de los organismos no-gubernamentales al

nuevo gobierno democrático. El PIIE no es unaexcepción y brinda apoyo específico en materiade información educativa.

Selección de las 900 escuelas con mayoresproblemas

En marzo de 1990, llegó el momento de poner aprueba la operación del sistema computarizadodel Centro, en relación a la interacción de varia-bles. El Ministerio de Educación planteó comosu primer proyecto el que luego sería llamado“P-900”, que pretendía concentrar inversión enlas 900 escuelas que requerían con mayor urgen-cia un apoyo estatal. El proyecto incluía capa-citación de sus profesores, entrega de materialdidáctico (para el alumno y para el aula), apoyocontra-jornada a niños con posibilidades defracaso escolar, etc.

Para el Ministerio resultaba difícil seleccionarestas escuelas puesto que se requería lainterrelación de diversas variables educativaslocalizadas en fuentes diferentes (niveles derendimiento de los niños, calificación de losprofesores, nivel socio-económico de los pa-dres, etc.). Se consideró que el Centro de Políti-cas sí era capaz de efectuarlo, encomendándoseleese desafío frente al cual –y dentro de los brevesplazos establecidos– propuso criterios y entregóuna primera selección de las 900 escuelas, la queposteriormente sólo sufrió cambios menores.

Traslado de una experiencia

La experiencia de organización y funcionamientodel Centro de Políticas fue vital para que el PIIEconviniera con el Ministerio de Educación incluir,dentro de una propuesta de asesoría, actividadesque facilitaran el funcionamiento de un verda-dero sistema de información en esa Secretaria deEstado.

El trabajo con funcionarios del MINEDUC,entre 1984 y 1990, había permitido detectar unafalta de correspondencia entre la estructura delMinisterio y las propuestas de descentralizaciónque impulsaba la Concertación. Se constatabaque el Ministerio estaba limitado para hacer un

13 La impresión de los diagnósticos fue financiada por elInstituto Democracia, Educación y Acción Social(IDEAS). A manera de ejemplo, ver el Anexo V, deldocumento “Centro de Políticas Educativas del ProgramaInterdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE):Recuento de una experiencia”, disponible en Centro deDocumentación de UNESCO/OREALC (Nº 17.947).

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uso efectivo de la información disponible, tantointernamente (interrelacionando variables de susdiversos bancos de datos) como fuera de él, enorganismos que producen información vital parala planificación educativa. Dado que dentro delPrograma de Mejoramiento Institucional delMinisterio se había decidido elaborar un PlanInformático, que incluía interrelacionar sus sis-temas, el PIIE se concentró en lo externo. Porejemplo, no era posible relacionar matrícula condatos censales del Instituto Nacional de Estadís-ticas (INE); con información de los alumnos quepostulan y son aceptados a las Universidades,datos manejados por la Oficina de Selección yAdmisión de Alumnos para la Educación Supe-rior que es el organismo responsable de la Pruebade Aptitud Académica (PAA); y con antecedentesde asistencialidad estudiantil de la Junta Nacionalde Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB).

Se propuso al Ministro de Educación unaasesoría que comprendía:– generar mecanismos de interrelación de la

información del MINEDUC con aquella delINE, PAA y JUNAEB;

– proponer un sistema de organización de lainformación como base para la definición deun plan informático del MINEDUC.

– efectuar una propuesta de organización delMINEDUC a nivel central, regional y provin-cial.El PIIE efectuó la asesoría entre los meses de

marzo y septiembre de 1991 y, parte importantedel trabajo, fue realizado en conjunto con fun-cionarios de la División de Planificación yPresupuesto del propio Ministerio. Como pro-ductos de la asesoría, sólo en materia de infor-mación, se pueden mencionar los siguientesdocumentos:– Códigos para la interrelación de datos del

MINEDUC con los del INE. En este caso, setuvo que completar un proceso iniciado ante-riormente en el Centro que consistió en ubicarcartográficamente una a una las unidades edu-cativas del país (a nivel de regiones, provin-cias, comunas, distritos, zonas, localidades eincluso a nivel de manzana para la RegiónMetropolitana). Esto permitió detectar las

equivalencias entre códigos de localizacióngeográfica de establecimientos del INE y có-digos MINEDUC y poder así concatenar da-tos educativos con los del censo.

– Códigos para la interrelación con los datos dela JUNAEB. La verificación uno a uno diotambién una serie de casos anómalos quefueron revisados en conjunto con ambos orga-nismos, llegando a compatibilizarse.

– Códigos para la interrelación con los datos dela PAA.

– Lineamientos para un Plan Informático delMINEDUC.

Tasas reales

Una de las recomendaciones más importantesfue la creación de un Sistema de Información anivel de alumno. Para ello, se sugirió utilizarcomo código, el Rol Unico Nacional (RUN) queidentifica a cada ciudadano en el país a través deun número individual y que es el mismo de lacédula de identidad. Esto, junto con permitirdetectar la “masa” real de estudiantes matricula-dos, da a conocer tasas reales de escolarización;tasas de repitencia y deserción efectivas a nivelde curso, establecimiento, comuna, provincia,región y país. Un sub-producto importante eneste sentido sería detectar las duplicaciones dealumnos entre escuelas lo que permitiría efec-tuar un control más objetivo de la subvención,canalizando la inspección en especial a los lugaresdonde se detectan irregularidades. El estableci-miento mismo del sistema se piensa que tendráun efecto de auto-control muy importante, ha-ciendo a los sostenedores especialmente caute-losos en lo que se refiere a declaración mensualde asistencia de alumnado.

El disponer de tasas reales de repitencia ydeserción, permitiría que los establecimientoscontaran con otra medida de autoevaluación, talcomo hasta ahora disponen de los resultados delSistema de Medición de la Calidad de la Edu-cación (SIMCE). Al mismo tiempo, el Ministerioa nivel central y las Secretarias Regionales Mi-nisteriales, podrían generar medidas y proyectosde apoyo dirigidos a las zonas donde el proble-

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ma es más agudo. Además, el sistema a nivel dealumno permitía efectuar seguimientos,focalizando los servicios de asistencialidad a losestudiantes, compatibilizando los criterios deselección a lo largo de la carrera escolar delalumno.

Un avance en la conexión de sistemas

Posteriormente, ante la inminencia del abando-no del Ministro de su puesto para dedicarse a supostulación presidencial y dada la falta de con-creción de las propuestas –en especial el sistemade información a nivel de alumno– uno de losinvestigadores del PIIE se trasladó parcialmenteal MINEDUC a fin de organizar su puesta enmarcha. Esto se realizó entre junio y noviembrede 1992 y durante la asesoría, se avanzó en laconexión de los sistemas de información delMINEDUC con los de la JUNAEB, INE y laOficina de Selección de Alumnos para las Uni-versidades chilenas. En concreto:– La Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas

incluyó el registro del RUN en los formulariosque ha utilizado en 1992. Esto facilita laconexión del sistema de información de esteservicio con el sistema a nivel de alumno delMINEDUC, permitiendo mejorar sustancial-mente la focalización de la asistencialidad(alimentación, becas, etc.). Por lo pronto, selogró que la División de Planificación se pu-diera conectar en línea con un terminal de laJUNAEB.

– El INE aprobó un acceso inmediato a las basesdel Censo 1982, mediante el programaREDATAM para computadores personales.14

Desde fines de noviembre el INE puso adisposición del MINEDUC los antecedentesdel Pre-Censo y a mediados del presente año

entregará el Censo 1992, en el sistemaREDATAM.

– Para una buena complementación, la Oficinade Selección de Alumnos para las Universida-des chilenas, requiere la entrega anual de loscertificados de notas de los alumnos que sepresentan a la Prueba Nacional de AptitudAcadémica. Actualmente, recurren a los di-versos establecimientos donde ha estado cadapostulante para obtener esa información. Pararesponder a esta demanda, el MINEDUC es-tudia la posibilidad de digitar las actas deexámenes de los estudiantes de enseñanzamedia a contar de 1993. Se solicitará que lasactas de exámenes incluyan la variable RUNdel niño. Por otro lado, el MINEDUC requierelos antecedentes de los postulantes y acepta-dos en las Universidades lo que podrá lograrsedado que esos antecedentes se encuentran enlos archivos de la PAA. En el futuro próximo,tanto el MINEDUC, como investigadores in-dependientes, podrán hacer estudios de segui-miento de los alumnos desde el preescolarhasta la Universidad, facilitando la evaluaciónde medidas y programas específicos.En cuanto al montaje del sistema de informa-

ción a nivel de alumno y conjuntamente confuncionarios del MINEDUC, se elaboró el diseñode la operación anual del nuevo sistema. Además,se establecieron, imprimieron y enviaron losformularios Matrícula 1992 (al 30 de abril) y susinstructivos, para la educación parvularia, espe-cial, básica, media humanístico-científica ymedia técnico-profesional, así como los formu-larios e instructivos de Modificaciones de Ma-trícula desde el 30 de abril a diciembre de1992.15 A fines de noviembre de 1992, se habíanrecepcionado los formularios completos de va-rias regiones. Luego de un rápido chequeo, estosfueron digitados por una empresa externa yprocesados por el MINEDUC.

14 El sistema REDATAM, desarrollado por el Centro Lati-noamericano de Demografía (CELADE), permite traba-jar los datos censales a nivel de región, provincia, comuna,distrito e incluso, manzana, para algunas regiones. Ver“Recuperación de datos de Areas Pequeñas paraMicrocomputador”, Manual del Usuario, CELADE, SerieA, Nº 201, LC/DEM/ G.90, diciembre, 1991.

15 Se adjunta copia de ellos en el Anexo VI del documento“Centro de Políticas Educativas del Programa Interdis-ciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE): Re-cuento de una experiencia”, disponible en Centro deDocumentación de UNESCO/OREALC (Nº 17.947).

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Con el Servicio del Registro Civil e Identifica-ción se redactó un convenio mediante el cualeste servicio se compromete a entregar alMINEDUC una base de datos con los niños de 0a 24 años con sus RUN y a actualizarla anual-mente (nacidos y fallecidos año anterior). ElMINEDUC, por su parte, se compromete ainstruir a los establecimientos para que seanellos los que soliciten los certificados de naci-miento con fines de matrícula al Registro Civilmás cercano y no los padres y apoderados (Ley19.099 de 1991). A partir de 1995, será elMINEDUC, a través de sus Departamentos Pro-vinciales, el que podrá otorgar directamente alos establecimientos los antecedentes de naci-miento con fines de matrícula.

Participación funcionaria

Es importante enfatizar la importancia de laparticipación de funcionarios del Ministerio enel proceso mismo de la asesoría, puesto que unavez terminada ésta, serán ellos los responsablesde hacer operar los sistemas. La responsabilidad“diluída” que se da en gran medida en la admi-nistración pública, hace vital que se detectenfuncionarios capaces y que se entusiasmen pro-fundamente con la idea a fin de que efectiva-mente asuman la responsabilidad con decisión.En materia del sistema de información a nivel dealumno, aunque en el período de la asesoría seefectuó el diseño de la operación anual, se orga-nizó el primer año de funcionamiento y se sen-taron las bases para su marcha futura, múltiplesson los problemas que pueden surgir en suoperación posterior. Estará principalmente enlas manos de estos funcionarios buscar solucio-nes y convencer a las autoridades de la conve-niencia de llevarlas a la práctica.

El montaje de un sistema nuevo viene a romperlas rutinas de una burocracia consolidada y, a lomenos durante el período de montaje, generamayor carga de trabajo y algunos conflictos depoder (¿quién dirigirá el sistema?). Puede serque aquellos que deben liderarlos por jerarquíasólo puedan asumir el desafío una vez que elsistema esté funcionando establemente. Se re-

querirá, entonces, durante un período el trabajoy conducción de “quijotes competentes”, losque no dejarán de sufrir los embates de la estruc-tura de poder existente ante cualquier problemaque enfrente el nuevo sistema, incluso provo-cándolos. Por muy innovador que sea un sistemano debe permanecer aislado de la operatoria delresto. Por ello, los “quijotes” deben trabajar a suvez con los funcionarios que en el futuro debe-rán asumir la operatoria del nuevo sistema a finde ir involucrándolos y comprometiéndolos conel sistema. Esto fue claramente así en el sistemade información a nivel de alumno, sobre todoporque es un sistema que incluso reemplazará aotras fuentes de información que están funcio-nando actualmente: matrícula y rendimiento.

Finalmente, durante la asesoría se estudió laposibilidad de desarrollar un sistema de infor-mación educativa para la planificación comu-nal, provincial y regional. En esta línea, seacordó recientemente con la División de Plani-ficación revisar dos tipos de programas:– Sistema de información educativa nacional,

regional, provincial, comunal del PIIE, descritoanteriormente,16 el cual ya fue solicitado a lainstitución por el Ministro anterior y,

–Programa Bridges, preparado por la Universi-dad de Harvard y que en Chile se estaríavendiendo a través del CIDE.En fecha próxima, se decidirá cual sistema o

qué combinación de ellos podría servir más alsector educación en el futuro.

Con la experiencia adquirida en este campo, elMINEDUC tiene la posibilidad de hacer funcio-nar un sistema único al cual confluyan los di-versos bancos de datos, alimentando a diversosusuarios. Uno de los flujos importantes será laoperación de un sistema de información para elprofesorado en que también se introduzca comocódigo el RUN. Esto permitirá efectuar segui-miento de la carrera profesional y el perfeccio-namiento de cada uno de ellos.

16 El trabajo conjunto de PIIE/CELADE en 1991, permitióa CELADE incorporar a su nueva versión de REDA-TAM, el REDATAM PLUS, datos educativos.

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Lo más fundamental, en términos de un siste-ma interrelacionado de las variables disponi-bles, será poder producir información para lainvestigación educacional y para la toma dedecisiones a nivel nacional, regional, local y deestablecimiento.

En cuanto al Centro de Políticas Educativasdel PIIE, la realización de las asesorías alMINEDUC, la salida de la institución duranteun tiempo de uno de los responsables y la falta definanciamiento específico para su operación, loha dejado relativamente estancado. Si bien se hacontinuado recopilando información disponi-ble, poco se ha podido hacer en términos deanálisis y difusión.

Comentarios finales

La experiencia descrita se inserta dentro de unasituación muy particular del país. La tremendarestricción en el acceso a la información queafectó a investigadores y sociedad civil en generalen el período del gobierno militar (1973-1990),obligó a crear sistemas de información paralelosal oficial. Esto, se logró obteniendo transcripciónde datos disponibles de diversas fuentes,procesamientos y análisis, en vez de duplicar larecolección primaria de información.

Lo descrito en este trabajo ilustra una situa-ción extrema en cuanto al manejo secreto de lainformación pública. No obstante, parece fun-damental romper en América Latina el vicio deacumular información sin uso efectivo. Debeponérsela al servicio de la investigación, de latoma de decisiones, de los partidos políticos y,muy particularmente, de la opinión pública engeneral. La socialización de la información esun paso indispensable para alcanzar consensosbásicos entre los diversos sectores de la vidanacional que den estabilidad al desarrollo edu-cativo de los países de la región.

Es imprescindible lograr la concertación delas fuentes productoras de información –cuan-titativas y cualitativas– que permitan por unlado, efectuar análisis de los antecedentes que serecopilan y, por otro, acercar los resultados deesos estudios a la toma de decisiones.

Faltaría, en la mayoría de los países de laregión, servicios que junto con analizar la infor-mación educativa la difundan en forma adecua-da. Es indudable que la forma en que se debeentregar la información para la toma de decisio-nes, es distinta que aquella que requiere uninvestigador o la opinión pública en general.Esto no siempre es considerado por los querecopilan información.

Se podría concluir, entonces, que existe unademanda latente por información educativa, lacual se activa progresivamente en la medida quela oferta de información se va adecuando a lasnecesidades de los usuarios y existan grupos(que pueden ser muy pequeños) interesados enusar esa oferta.

La situación particular de Chile en el gobiernoanterior que terminó en 1990, obligó a unarelación muy personal entre los investigadoresdel PIIE (no-gubernamental) y algunos funcio-narios del sector estatal para la operación delCentro de Políticas Educativas. Además, caberecordar que las restricciones financieras queafectaron al proyecto del Centro, impidió quefuese ejecutado en toda su extensión. Por ejemplo,no se pudo realizar el Taller de Mediano y LargoPlazo, fundamental para alcanzar consensossobre el desarrollo futuro de la educación. Uncontexto democrático, en cambio, permite laoperación de un Centro como el propuesto,incluso dentro del aparato estatal, sin los costosde una relación difícil entre los organismosproductores de información y los que investigan.Sin embargo, se recomienda que sea un orga-nismo no-gubernamental el que desarrolle elCentro de Políticas Educativas, a fin de evitar lainfluencia de la política contingente en su ope-ración. Los requisitos para el montaje y opera-ción de un centro de este tipo serían, entre otros,la existencia de personas que se convenzan de laidea y sean capaces de convencer a otros de suimportancia y de convocarlos;17 que se logren

17 Por ejemplo, el montaje del Taller de Mediano y LargoPlazo que reúne a personalidades de diversas corrientespolíticas, especialistas en materia educativa, requierecomo coordinador (a) a alguien con prestigio en esamateria.

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aportes financieros suficientes como para contarcon los programas y los equipos que el funcio-namiento del centro requiere; que se tenga accesofluido a las fuentes recopiladoras de informa-ción primaria; que se cuente con personal com-petente en el área de sistemas de información. El

apoyo de autoridades de alto nivel del Ministeriopuede ser muy importante para evitar los peque-ños juegos de poder que pudieran hacer autori-dades intermedias con la información.

La complementación Estado/sociedad civil escada vez más urgente y necesaria en la región.

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La investigación al servicio de la educación: tiempo y aprendizaje / R.W. McMeekin

LA INVESTIGACION AL SERVICIO DE LA EDUCACION:TIEMPO Y APRENDIZAJE

R.W. McMeekin*

Uno de los hallazgos más claros e importantes de la investigación educacionalen las últimas décadas se refiere a la relación entre el tiempo y el aprendizaje.Una investigación comenzada en los Estados Unidos a fines de los años 701

indica que mientras más tiempo los niños están activamente comprometidos enaprender, más altas son sus calificaciones. Este trabajo dio lugar a muchosotros estudios y grandes discusiones sobre la formulación de políticas. Elhallazgo puede parecer tan obvio como para ser trivial –mientras más tiempoocupan en aprender, más aprenden los niños– pero ha probado ser de granimportancia (y los hallazgos de la investigación no son tan obvios comopudieran parecer).En América Latina la relación entre tiempo y aprendizaje no está ampliamentecomprendida. Además, existen problemas especiales en los países endesarrollo, incluyendo los países de esta región, que tienden a tener un efectodesfavorable sobre el tiempo de aprendizaje. Algunos de estos problemasescapan del control de las políticas educacionales (por ejemplo, el ausentismoescolar debido a enfermedad o problemas familiares o económicos), perootros, como la extensión del año y día escolares o el monto de tiempodedicado a actividades administrativas, pueden ser afectados directamente pordecisiones normativas.2

* R.W. McMeekin. CIDE/REDUC.

1 Fisher, C.W; Cohen, L.S.; Filby, N.N.; y Marliave, R.S.(1984). “Teaching Behaviors, Academic Learning Timeand Student Achievement.” Informe final de Fase IIIB,Beginning Teacher Evaluation Study. San Francisco:Far West Laboratory, 1978. Ver también Nancy Karweit.“Time-on-Task Reconsidered: A Synthesis of Researchon Time and Learning.” Educational Leadership, mayo.

2 M. Lockheed y A. Verspoor, (1990). Improving PrimaryEducation in Developing Countries. Washington: Ban-co Mundial.

3 Beginning Teacher Evaluation Study, op.cit.

Varios puntos importantes surgen de la investi-gación sobre el tiempo:

Aprendizaje activo

La frase “activamente comprometidos en apren-der” es crítica. La variable principal medida porla investigación original no fue la cantidad totalde tiempo que los niños pasaban en el colegiosino más bien el tiempo de clases en que éstosestaban ocupados leyendo, escribiendo, escu-chando información relacionada con el apren-dizaje (no información sobre procedimientos),discutiendo, resolviendo problemas u otras ta-

reas que requerían su compromiso mental oparticipación activa.3 Este tiempo de aprendiza-je activo, llamado “tiempo dedicado a la tarea”,puede variar considerablemente del tiempo totalsupuestamente disponible. Este es un punto queha sido ampliamente mal entendido.

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Uso del tiempo

El tiempo dedicado a la tarea depende no sólo dela duración de la hora de clases o del día o añoescolar, sino también de la forma en que losprofesores usan el tiempo que tienen disponible.El factor crítico en este caso es la forma en queel profesor lo maneja y distribuye. La investiga-ción descubrió que la proporción de tiempo declases que los profesores norteamericanos de-dicaban al aprendizaje activo variaba de menosde 50 por ciento a cerca de un 90 por ciento decada hora de clases. Los profesores cuyas clasesproducían los mejores rendimientos asignabanporcentajes mucho más altos al aprendizaje ac-tivo.4

Tiempo de fricción

Las otras actividades que restaban más tiempo alaprendizaje activo incluían ausentismo y atrasosescolares, huelgas de profesores, actividadesdisciplinarias y de manejo de la sala durante lahora de clases, interrupciones desde fuera delaula, “tiempo de fricción” al cambiar de unatarea a otra y actividades supuestamente relacio-nadas con el aprendizaje que en realidad con-sistían en que los niños estaban sentados quietay pasivamente en lugar de participar activamenteen el proceso.

Años cortos y largos

Además del manejo del tiempo disponible du-rante las horas de clase, el tiempo total paraaprender está influenciado por la extensión deldía y del año escolar, el ausentismo escolar ydías y horas perdidos por otras razones.

La investigación estadounidense realizó suscomparaciones dentro de un modelo general deaproximadamente 180 días escolares al año yentre seis y siete horas de contacto diarias. EnAmérica Latina, el año y día escolares son consi-derablemente más cortos (lo que significa que el

tiempo disponible es aun más precioso y lasoportunidades para mejorar la situación sonmayores). Se ha argumentado que la infraestruc-tura –la disponibilidad de edificaciones escola-res– no es esencial para mejorar la calidad edu-cacional, pero si extrapolamos los hallazgossobre el tiempo de aprendizaje a naciones endesarrollo en América Latina, puede haber unarelación directa entre disponibilidad de espaciofísico, uso del tiempo y rendimiento. En muchospaíses el uso de dos, tres o más turnos ha obli-gado a una reducción en la cantidad de tiempototal del día escolar. En Uruguay, por ejemplo,las condiciones de hacinamiento en unas pocasescuelas básicas urbanas son tales, que éstas sonutilizadas para tres turnos diurnos y uno ves-pertino. Además de otros problemas, esto signi-fica que la duración de cada turno ha sido redu-cido a aproximadamente dos horas y media.Dado que sería injusto penalizar a los niñosapilados en tales escuelas en relación con estu-diantes de colegios con dos turnos o menos, eldía escolar ha sido acortado para todo el país. Elefecto sobre el tiempo disponible para activida-des de aprendizaje ha sido una reducción apro-ximada de dos horas y media del día escolar anivel nacional.

Validez de los resultados

Los hallazgos de la investigación sobre el “tiempodedicado a la tarea” revisten especial importanciapara América Latina y el Caribe, pero deben serinterpretados de forma tal, que reflejen las di-ferencias entre nuestras condiciones educacio-nales y las que existen en los países desarrolla-dos.

En nuestra región no tenemos que preocupar-nos por días perdidos debido a grandes nevadas,ni por interrupciones debido a anuncios por losaltoparlantes, dos problemas que son frecuentesen los colegios norteamericanos. Pero sí tenemosuna cantidad de problemas que allí no existen,incluyendo un número muy limitado de días enel año escolar y de horas en cada día escolar,altos niveles de ausentismo escolar (y a veces,también, ausentismo de profesores), frecuentes4 Ibid.

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huelgas de docentes, caminos intransitables porel mal tiempo, escasez generalizada de libros detexto y materiales de aprendizaje. Pero, además,por la existencia de una “cultura” académica enque los profesores dedican gran parte de sutiempo a la transmisión unidireccional de infor-mación mientras los niños están sentados pasi-vamente, escuchando (en el mejor de los casos)lo que este dice, en lugar de estar comprometi-dos activamente en trabajos mentales o activi-dades de aprendizaje. Todos hemos visto salasde clase en que no hay libros de texto y losprofesores pasan una parte abrumadora de cadahora de clases dictando materias para que losniños lo anoten en sus cuadernos, o escribiendotexto en el pizarrón para que los alumnos locopien laboriosamente.

En parte, el problema del uso ineficiente deltiempo es el resultado de una falta de recursos,especialmente en términos de textos y materia-les; pero en parte, también se debe a una pobrepreparación profesional, tradiciones deenseñanza que no favorecen la participaciónactiva de los alumnos y falta de conocimientosrespecto a la importancia del tiempo de apren-dizaje.

¿Qué implicancias tienen los hallazgos de lainvestigación para la formulación de políticas?

Establecer políticas

Las políticas orientadas a incrementar el tiempodisponible para el aprendizaje pueden tener unimportante impacto sobre la calidad y la eficienciaeducacional. Existe la necesidad de ampliar laconciencia sobre ello para lograr una educaciónde buena calidad. Algunas políticas, tales comola programación de días dedicados al deporte yactividades ceremoniales, pueden ser cambiadassin gran dificultad. Otras, como extender el añoo día escolar, son mucho más problemáticas.

Entrega de herramientas

Proporcionar a los profesores las herramientas yconocimientos para lograr un uso más eficientedel tiempo es uno de los medios de más alto

impacto para mejorar el rendimiento educacio-nal. Las “herramientas”, en este caso, consisteen mostrarles el significado de la investigacióny enseñarles técnicas de manejo y organizaciónde la sala de clases que optimicen el tiempo deaprendizaje activo. También incluyen, en formaimportante, proporcionarles materiales de ense-ñanza que se presten para actividades parti-cipativas de los estudiantes, en lugar de unarecepción pasiva de información. La capacita-ción de profesores, por sí sola, tendrá escasoimpacto sobre el uso del tiempo si los estudiantesno disponen de materiales y los docentes debenrecurrir a los métodos tradicionales.

Un punto relacionado con lo anterior es quelos supervisores y los directores de colegio ne-cesitan entender la importancia del tiempo de-dicado a la tarea, de manera de promover su usoefectivo y minimizar el de fricción y las inte-rrupciones externas.

Nuevo criterio de clases

La forma óptima de mejorar la eficiencia del usodel tiempo es mejorar la forma en que los profe-sores lo manejan durante la hora de clases.

Aun cuando el día y año escolares habitual-mente son demasiado cortos en América Latina,el tiempo que podría ganarse alargando el añoescolar podría verse entorpecido por demandasde aumentos salariales que causarían problemaspresupuestarios, o por las limitaciones físicasprovocadas por turnos dobles, que requieren quelos días escolares sean más cortos.

Por otra parte, si puede proporcionarse a losprofesores capacitación y herramientas que lespermitan mejorar la forma en que utilizan eltiempo dentro del calendario escolar existente,las ganancias porcentuales pueden ser sustan-ciales. La capacitación de profesores y la pro-visión de libros de texto están entre los mediosde menor costo disponibles para mejorar lacalidad de la enseñanza. Prolongar el año escolartiende a estimular mayores demandas salarialespor parte de los profesores y alargar el díaescolar podría requerir limitar el número deturnos diarios (lo que necesariamente significa

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inversiones en infraestructura). La redistribucióndel tiempo existente requeriría de ajustes en losperíodos dedicados a deportes o música, capaci-tación en servicio, mejor supervisión y abasteci-miento de materiales de enseñanza, todos loscuales son relativamente baratos.

“Cultura” de la enseñanza

Modificaciones en la práctica de la enseñanzaimplican cambios en la “cultura” de la ense-ñanza. Los profesores tienden a enseñar de lamisma forma en que se les enseñó a ellos, conprescindencia de lo que aprendieron en su for-mación docente. Aquellos que durante años hanllenado la hora de clases dictando de un texto auna sala llena de niños que obedientementecopian las palabras en sus cuadernos, puedenresistirse a efectuar cambios importantes a laforma en que organizan sus actividades durantela hora de clases.

En este sentido, el rol del director del colegiocomo líder pedagógico, supervisor y fuente deasesoramiento profesional al profesor es crucial.Los funcionarios de alto nivel y los administra-dores del sector deben enfatizar claramente laimportancia del tiempo de aprendizaje activo yproporcionar apoyo y aliento a los profesores,directores y supervisores para lograr un mejoruso de este recurso.

Costo-eficiencia

Estos puntos han sido ampliamente malenten-didos debido a una falta de comprensión de loque realmente revela la investigación en térmi-nos del uso del tiempo en la sala de clases. Comoresultado de esto, las legislaturas de muchospaíses y jurisdicciones (incluyendo los paísesdesarrollados), han efectuado cambios frecuen-temente costosos en la cantidad total de tiempodisponible, sin abordar el importante factor de ladistribución de los minutos dentro de las horasde clase existentes.

Un estudio de la eficacia en función de loscostos respecto a formas alternativas de mejorarel rendimiento, encontró que prolongar el año

escolar en algunos días o el día escolar enalgunos minutos, no son –en sí– eficaces enfunción de los costos en comparación con otrasalternativas.5

Nancy Karweit, una de las investigadorasespecializadas en el tema del factor tiempo en laeducación, comenta que en los Estados Unidos,“las proposiciones para aumentar el tiempo es-colar o para usarlo en forma más eficiente, nohan tenido gran impacto sobre las prácticas enlas salas de clase. Es importante entender porqué el énfasis sobre el tiempo no logró producircambios significativos en los colegios. …El usodel tiempo sigue siendo una condición funda-mental para la enseñanza efectiva. Sin un manejoeficaz del tiempo en la sala de clases, el programaeducacional no puede avanzar”.6

Una de las razones principales por las que eltiempo dedicado a la tarea no se transformó enun motor para mejorar la educación en los EstadosUnidos fue que “muchos educadores y autori-dades responsables entendieron mal lo que decíala investigación; por ende, adoptaron o propu-sieron acciones normativas inadecuadas”. Otrasrazones, según Karweit, son que los colegios nolograron entender y abordar sus problemas másserios respecto de la inadecuación del tiempode aprendizaje, lo que los llevó a ensayar estra-tegias de mejoramiento que “no estaban basa-das en una teoría viable que conectara el usodel tiempo con los esfuerzos de mejoramiento”.

Hay cinco áreas en que la implementación demejores políticas y prácticas pueden llevar amayores cantidades de “tiempo comprometido”e incrementar rendimientos:Tiempo de oportunidad estipulado: el tiempo

5 Levin, Henry M., Glass, G.V. y Meister, G. “Cost-Effectiveness of Four Educational Interventions.”Stanford. CA: Institute for Research on EducationalFinance and Governance, 1984. Hay que hacer notar queel estudio destaca que el método en el cual el alumnoparticipa activamente en las tareas de aprendizaje, es elmás productivo desde el punto de vista costo-efectividad.

6 Karweit, N. “Implications of Time on Task Research forClassroom Practice”. Washington: Documento prepara-do para el Departamento de Educación de Estados Unidos,1987.

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establecido legalmente para el año y día escolar.En muchas escuelas de América Latina, éste esdel orden de 100 días al año.7 En los EstadosUnidos es alrededor de 180, en Europa de 220,y en Japón, alrededor de 240.Tiempo de oportunidad real: el estipulado ajus-tado para actividades ajenas a la enseñanzadentro del calendario escolar, tales como cele-braciones que tienen lugar durante días escola-res programados.Tiempo de enseñanaza programado: el oficial-mente programado como horas de clase, luegode ajustes por recreos, deportes, almuerzo yotros períodos y, especialmente a nivel de laenseñanza secundaria, para transiciones entrelas distintas clases.Tiempo de enseñanza real: el efectivamentededicado a la enseñanza, excluyendo activida-des de procedimiento tales como pasar la lista deasistencia y ocuparse de medidas administrati-vas, disciplinarias y otras.Tiempo comprometido: el importantísimo tiem-po en que los estudiantes están activamentededicados a actividades de aprendizaje. Comoya se observó, éste con frecuencia puede llegara ser sólo un 40 por ciento del “tiempo deenseñanza programado” y tan sólo un 10 ó 12por ciento del “tiempo estipulado”.8

Experiencias en marcha

Hay ejemplos en América Latina sobre el usoefectivo del tiempo, aunque esto pueda haberseproducido por razones ajenas a la investigaciónsobre tiempo y aprendizaje. Escuela Nueva, enColombia, posee dos características que pro-mueven el uso efectivo del tiempo de aprendiza-je. Primero, la Escuela Nueva fue desarrolladaprincipalmente en escuelas rurales con variosniveles dentro de la misma clase, donde un soloprofesor necesitaba programar las actividadesde aprendizaje de niños de distintos niveles al

mismo tiempo. Esto requería usar métodos degrupos de estudio y otros enfoques de aprendi-zaje participativo que implican que el tiempode clases tiende a estar muy sesgado hacia untiempo de aprendizaje activo, en lugar de colo-car al estudiante en un rol pasivo. Segundo, laEscuela Nueva utiliza materiales didácticos es-pecialmente diseñados para su estilo de ense-ñanza, que ayudan al profesor y a los estudiantesa hacer un uso productivo del tiempo disponi-ble.9

Nueva conciencia

En América Latina y el Caribe está comenzandoa cundir lentamente una conciencia sobre laimportancia del factor tiempo.

El Director General de Escuelas, en la Provinciade Mendoza, Argentina, ha iniciado un estudioa pequeña escala sobre cómo se usa efectivamenteel tiempo en colegios seleccionados dentro de laprovincia. En Ecuador, un proyecto de mejora-miento de calidad incluirá un estudio de cómousan los profesores el tiempo dentro de la horade clases. Este indicador –la proporción de tiempodedicada a tareas de aprendizaje activo– seráutilizado para evaluar el impacto combinado delos componentes de capacitación de profeso-res y provisión de libros de texto dentro delproyecto.

Sin embargo, la conciencia general del signi-ficado de la investigación sobre el tiempo esbaja.

Una barrera a la investigación en AméricaLatina sobre la relación entre tiempo de apren-dizaje y rendimiento es que pocos países cuen-tan con sistemas de evaluación para obtenermediciones confiables de rendimiento. (Lospaíses caribeños que forman parte de la tradiciónde la Mancomunidad Británica en términos depruebas y evaluaciones, constituyen excepcio-

7 Situación Educativa en América Latina y el Caribe, 1980-1989. Santiago, Chile: UNESCO/OREALC, 1992, p. 46n.

8 Lockheed y Verspoor, op. cit., cuadro 3.5, p. 46

9 Ernesto Schiefelbein. Redefining Basic Education forLatin America: Lessons to be Learned from Colombia’sEscuela Nueva. París: International Institute of Edu-cational Planning, 1992.

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nes a lo anterior y es posible que cuenten coninvestigaciones sobre el tema).

En aquellas naciones en que se aplican siste-mas de evaluación de rendimiento, la investiga-ción sobre la relación entre el tiempo y el rendi-miento sería especialmente valiosa. Chile, Co-lombia, Costa Rica y México cuentan con talessistemas y otros los están desarrollando.

Desde el punto de vista de un Ministro deEducación, las implicancias para la política y laacción son diversas:– estar consciente de lo importante que es el

tiempo para la calidad de la educación y pro-mover dicha conciencia en otros;

– descubrir cómo se usa el tiempo en las escue-las;

– identificar y cambiar los factores de pérdidade tiempo que son susceptibles a un controlnormativo y que sean relativamente fáciles deinfluenciar;

– promover una medición de rendimiento en loscasos donde existan oportunidades para esta-blecer sistemas de evaluación;

– usar recursos de capital y de asistencia técni-ca, tanto nacionales como internacionales, enformas que tengan el mayor impacto positivosobre el uso del tiempo de aprendizaje.

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Actividades OREALC

Actividades OREALC

REDALFRed regional de capacitación de personal y de apoyos específicos en losprogramas de alfabetización y educación de adultos

Seminario Taller sobre lasistematización de innovacionesen educación básica de adultos

La tendencia a alejarse progresiva-mente de la estructura de los cen-tros de educación de adultos tradi-cionales, es una de las conclusio-nes que surgen del seminario tallersobre la sistematización de innova-ciones en educación básica deadultos, realizado en Honduras del5 al 14 de marzo pasado.

El encuentro fue organizadoconjuntamente por el gobierno deHonduras, los proyectos POCET yPRODERE y la OREALC paraexaminar la sistematización deexperiencias innovadoras en Edu-cación Básica de Adultos (EBA) –todas financiadas con fondos de laCooperación Española– en la Ar-gentina, Colombia, Chile, Ecuador,Honduras y Venezuela

Los resultados preliminarespresentados en este evento indicanque este alejamiento se producetanto por la metodología que em-plean, por el espacio educativo quepropician, por el tipo de personaspara las cuáles han sido concebi-das, por el tipo de organizacionesque los sustentan o por ser com-

ponentes educativos de proyectosde desarrollo.

Se confirmó, además, la validezde la sistematización como unaherramienta capaz de posibilitar larecuperación, organización y difu-sión de las experiencias de educa-ción de adultos.

Educación del consumidor en losProgramas de Educación de Adul-tos de REDALF

Reunión de la Organización Inter-nacional de Uniones de Consumi-dores (IOCU).

La introducción a los Programasde Educación de Adultos deREDALF de un programa de edu-cación del consumidor, discutieronen Santiago de Chile los represen-tantes del CEAAL, CEPAL,SERNAC (Servicio Chileno de losConsumidores), el PIIE, Ministeriode Educación y delegados de IOCUy OREALC.

La reunión, celebrada el 1 deabril en Santiago de Chile, fue laprimera de este tipo en la OREALC.Durante el evento, se exploró laforma como la educación de adul-tos puede verse en el marco de lasnecesidades básicas de aprendizaje

y como un derecho humano paramejorar tanto la calidad de vidacomo el desarrollo y el bienestarpersonal y familiar.

Este programa se empezará aimplementar en la región en el cursodel presente año conjuntamente porIOCU y UNESCO/OREALC

Seminario Taller. La construcciónde subsistemas de educación deadultos en América Latina: unaacción estratégica

El diseño de una estrategia conjun-ta para la construcción y el fortale-cimiento de los subsistemas deeducación de adultos propusieronrepresentantes de 11 países de laregión en el curso del seminariotaller organizado conjuntamentepor la SECAB, el Gobierno de Co-lombia y la UNESCO/OREALCen Antioquía, del 12 al 23 de abrilpasado.

El objetivo perseguido era pro-mover la sistematización de losesfuerzos que se vienen realizandoen el marco de la REDALF para laconstrucción de subsistemas deeducación de adultos en la sub-región andina y en otros países dela región.

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REPLADRed regional para la capacitación, la innovación y la investigación enlos campos de la planificación y la administración de la educación básicay de los programas de alfabetización

El fortalecimiento de laeducación y REDUC

Un importante Proyecto de Apoyopara el fortalecimiento del sectoreducativo en América Latina iniciala Red Latinoamericana de Docu-mentación y Educación (REDUC).

Con la contribución financieradel BID, se apoya el proceso defortalecimiento del sector educati-vo en 17 Estados de la regiónmiembros de la Red. Se trata demejorar la capacidad de análisis deministerios, comunidades univer-sitarias y de formación, así comoorganizaciones no gubernamenta-les. Para ello se promoverá la dis-cusión del conjunto de informacióny resúmenes de investigaciones conque cuenta REDUC y la capacita-ción de profesionales para analizary ofrecer alternativas políticaseducativas sobre la base del cono-cimiento acumulado en la región.Se trata de maximizar la utilizaciónde inversiones en investigación yarealizadas en educación y des-aprovechadas en el ámbito de lasdecisiones de política.

El proyecto se realizará a travésde la ejecución de tres subprogra-mas: equipamiento informático yde difusión de los datos y resúme-nes de investigaciones latinoame-ricanas en educación, recolectadasy procesadas por REDUC; capaci-tación de analistas en política edu-cacional; consolidación de redesnacionales de información y docu-mentación en educación.

Se espera que las institucionesde REPLAD tendrán un papel im-portante en la ejecución de esteprograma.

Evaluación de calidad, rendiciónde cuentas, medición de logros

A ocho se ha ampliado el númerode países que participan en la in-vestigación regional sobre nivelesde calidad educativa y a la cual elIDRC ha decidido continuar apo-yando financieramente. Al grupoanterior, que incluía Argentina,Chile, Ecuador y Venezuela, se hanincorporado Bolivia, Costa Rica,México y República Dominicana.Se espera tener los resultados fina-les durante el segundo semestre de1993.

Planificación y gestión

Un programa de formación y ac-tualización en planificación y ges-tión en dieciocho capitales depar-tamentales, ejecuta desde marzo yhasta noviembre la Dirección deEducación del Ministerio de Edu-cación y Cultura de Uruguay. Estaactividad es la continuación delextenso programa de capacitación–que en 1992 incluyó cinco ins-tancias diferentes– orientadas adocentes de todos los niveles ymodalidades educativas.

Los objetivos de este programason: difundir ponencias de los Se-minario Talleres Regional en Pla-nificación y Gestión educativas ycrear una instancia de reflexión entorno a temas educativos en el mar-co de tendencias de actualidad enel contexto americano.

FLACSO: nuevo programa demaestría

Bajo el título de Cohorte de PolíticasEducativas e Investigación para la

Toma de Decisiones, la sede acadé-mica Argentina de la FLACSOanunció su programa de maestríapara el período comprendido entrejulio de 1993 y junio de 1995. Or-ganizado en seis etapas, los objeti-vos del programa son: formar es-pecialistas en políticas educativaspara América Latina en un contextode creciente regionalización e in-tercambio y capacitar investigado-res en educación orientados a laproducción de insumos para la tomade decisiones.

El plan de estudios contemplalos siguientes temas:– América Latina en el nuevo or-

den internacional;– Historia de la educación latino-

americana en el contexto mun-dial;

– Diagnósticos y teorías acerca dela relación política, sociedad yeducación en América Latina;

– Economía y Estado en AméricaLatina de fin de siglo;

– Mercado de trabajo y educación;– Situación educativa, política,

economía y sociedad en paísesaltamente industrializados y enotros no latinoamericanos;

– Instrumentos y experiencias deevaluación y promoción de cali-dad;

– Modelos y experiencias deplaneamiento y gestión;

– Teoría del Estado;– Legislación educativa en Amé-

rica Latina.Información adicional se puedeobtener de FLACSO/ProgramaArgentina, Av. Federico Lacroze2097, Casilla 145-169, Suc.26(1426) Buenos Aires-Argentina.Fax (0054-1) 775-6937/783-3637.

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Actividades OREALC

Para un mejor abastecimiento demateriales educativos

Con el objetivo de entregar loselementos esenciales para mejorarla toma de decisiones sobre el abas-tecimiento de materiales educati-vos, entre el 1 y 30 de septiembredel presente año se realizará uncurso Taller sobre Planeamiento dela Dotación de Materiales Educati-vos. El evento es organizado por laSECAB y se enmarca en las metasde calidad que se han propuesto lossistemas educativos de los paísessignatarios del Convenio AndrésBello.

El curso incluye los siguientestemas: marco conceptual sobre laplanificación en general y la plani-ficación educativa en particular; rolde los materiales educativos en elmejoramiento cualitativo de laeducación; conceptos básicos refe-ridos al acceso y calidad de losmateriales educativos; planifica-ción de la dotación de materialeseducativos diseñado por el Progra-ma y capacitación en el sistema deinformación para la planificación;análisis de la dotación de materia-les educativos utilizados en lospaíses del Convenio; conceptua-lización sobre calidad total ymercadeo social aplicados a losmateriales educativos.

Para postular dirigirse a: Progra-ma Materiales Educativos y Cali-dad de la Educación Básica.SECAB - Secretaría Ejecutiva delConvenio Andrés Bello, Carrera19 Nº 80-64; Apartado Aéreo53465, Santa Fé de Bogotá, D.C.,Colombia. Teléfonos: 6107556;2560221; 2363475. Cables:SECAB; Télex: 45569; Fax: (571)2579378

Educación a distancia y responsa-bles del ser incapacitado

Se encuentra en circulación el vo-lumen Nº 9 del Boletín del Progra-ma de Investigación y DesarrolloEducativo (PIDE), de la Universi-dad de Monterrey, México. En él,Teresa Gilbert trata de la interna-lización de la educación a distan-cia; Esthela Villareal, de los her-manos como segundos responsa-bles del ser incapacitado; ManuelSepúlveda y Antonio Ramos infor-man sobre el impacto de los progra-mas de alfabetización en cincopaíses de América Latina y se dacuenta de investigaciones curricu-lares.

Sistemas de información y correoelectrónico

Como parte de la interconexión de

la REPLAD, se informa que la redpuede ser contactada en OREALC,Santiago de Chile, a través de doscasilleros electrónicos. El primerode ellos se encuentra conectado a lared BITNET, con sede en la oficinade la UNESCO en París. Su direc-ción es:

uhstg@frunes21

También se puede utilizar ungateway, que es una conexión entredos redes; en este caso INTERNETy BITNET. Su dirección es:uhstg%[email protected]

El segundo casillero electrónicoune mediante la red INTERNET,con sede en la Universidad Católicade Chile. Su dirección es:

[email protected]

A través de estos casilleros sepueden enviar tanto comunicacio-nes como documentos envasadosen disquetes.

Hasta la fecha se encuentraninterconectados: en Argentina, elCFI; en Brasil, la Universidad deCampinas, Sao Paulo y la Universi-dad de Brasilia; en Chile CIDE yREDUC y en México, la Universi-dad de Monterrey.

El avance en las Bases de Datos deINFOSELA y CTPD-INRES fuediscutido en la XVIII reunión or-dinaria del Consejo Latinoameri-cano de la Secretaría Permanentedel Sistema Económico Latino-americano (SELA) en septiembre1992. Se espera instalar INFO-

SELA en todos los países de laregión.

El primer banco de datos delPerú ha sido inaugurado reciente-mente. INFOBANCO contará con19 bases de datos y forma parte dela empresa Servicios Teleinformá-ticos del Perú.

El Seminario Internacional deBibliotecarios, realizado el 17-18de abril en Buenos Aires, reunió aespecialistas del cono sur. El eventofue impulsado por la FundaciónSusuki. UNESCO presentó las ac-tividades que realiza en materia deeducación a distancia.

SIRISistema Regional de Información

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

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700 documentos y referencia in-gresaron al Centro de Documenta-ción de OREALC en el períodoenero-abril de 1993. El centro se-lecciona los principales documen-tos para que REDUC prepare resú-menes analíticos y los ponga adisposición de los centros de inves-tigación e innovación de la región.

Una propuesta preliminar para elsistema de información del MER-COSUR ha sido preparado por elCentro Nacional de InformaciónEducativa de Argentina, dentro delproyecto “Fortalecimiento de lacapacidad institucional para laplanificación y la gestión del desa-rrollo educativo regional”.

Se iniciaron los análisis para lainstalación en todos los países dela región del proyecto de la Ofici-na Regional de Cultura de la

UNESCO, con sede en La Habana,“Sistema de Información Culturalde América Latina y el Caribe(SICLAC)”.

Instrumentos de observación deaulas de clases han sido perfeccio-nados en colaboración con GTZ deAlemania. Los instrumentos per-miten caracterizar el proceso deenseñanza que ocurre en el salón enun plazo no superior a media hora.Los interesados pueden escribir aDr. Udo Bude, de la DSE, Hans-Boeckler-Str. 5, D-5300 Bonn 2,Alemania.

153 resúmenes analíticos fueronpublicados por REDUC-CIDE enel número correspondiente al se-gundo semestre de 1992. Los inte-resados pueden escribir a AlfredoRojas, CIDE-REDUC, Calle Eras-mo Escala 1825, Santiago, Chile.

Un seminario sobre el programapara análisis estadístico (IDAMS)se llevará a cabo en septiembre de1993 en la sede de UNESCO enParís. Los interesados pueden es-cribir a J-C. Dauphin.

Un análisis de la situación de laeducación de Chile se ha obtenidode la encuesta de hogares “CASEN1990”. La información permite es-timar los niveles de educación pornivel socioeconómico, las diferen-cias por sexo y los niveles de ingre-sos según años de educación.

Un informe sobre la educaciónpreescolar y básica en AméricaLatina y el Caribe ha sido publicadopor UNESCO-UNICEF en español,inglés y francés. Los interesadospueden escribir a CrisóstomoPizarro, Calle 72 Nº 10-71, Piso12, Bogotá, Colombia.

Plan piloto castellano/guaraní

Un plan piloto de educación bilin-güe (Castellano/Guaraní) en seisinstitutos de formación docente, sepondrán en marcha a partir del añopróximo en Paraguay.

Esta fue una de las consecuenciasdel seminario organizado por elConsejo Asesor de La ReformaEducativa de Paraguay y la aseso-ría técnica de la OREALC, sobreformación y capacitación dedocentes en el tema de la educa-ción bilingüe intercultural dentrode la Reforma de la Educación Na-cional.

La experiencia se llevará a caboen forma experimental en cincuen-ta centros educativos –unos mil ni-

ños del primer grado en diferenteszonas– diferenciando las metodo-logías más apropiadas para cadaregión. La mayor carga horaria setendrá en la lengua materna de loseducandos, para ir igualándolapaulatinamente con la segunda len-gua. El objetivo de la educaciónbilingüe es superar las barreras lin-güísticas que crean analfabetosfuncionales, desertores y repitentesen la educación básica y formarpersonas que asumen las caracte-rísticas bilingües y pluriculturalesde su país.

Refundación de PICPEMCE enPerú

Un nuevo punto focal de la Red

PICPEMCE en el Perú se hará rea-lidad pronto. Con tal objeto se haniniciado los contactos desde laOREALC con la Pontificia Uni-versidad Católica de Lima, paraestablecerlo en su Facultad deCiencias de la Educación. Con ellose busca poder irradiar la accióninnovativa en la educación hacia elámbito nacional. PICPEMCEtuvo antes una presencia en Perúmuy localizada en el departamentode Cajamarca y no contó con unpunto focal que pudiese alcanzartodo el ámbito del país. De estamanera se espera incorporar efec-tivamente al Perú a las accionescooperativas que sobre distintaslíneas de acción realizan las aso-ciadas a la Red.

PICPEMCEPrograma de innovación y cambio en la preparación de educadores paramejorar la calidad de la educación

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Actividades OREALC

Tele-Seminario de Educación Am-biental con HISPASAT

Una reunión de las universidadescomprometidas en la producciónde espacios de televisión para laprogramación del satélite HISPA-SAT, se espera realizar durante elpróximo mes de mayo. La iniciativacorresponde a la Fundación de Ayu-da al Docente de Venezuela y dicerelación con la serie que coordinala OREALC. Dicha reunión, a laque los participantes deberán asis-tir con la primera muestra de progra-ma elaborado, definirá cuales sonlas universidades que participaránefectivamente como productoras deprogramas en este proyecto.

Paralelamente, en el evento seafinará la información y los acuer-dos para el uso del correo electró-nico, mediante las redes académi-cas ya existentes, lo cual permitirácomentar los programas aparecidosen pantalla y organizar discusionesa distancia en un verdadero Tele-Seminario sobre el tema.

Aumentan programas de lecturacrítica de la prensa

Después del establecimiento de laprimera experiencia piloto de lec-tura crítica de la prensa que se em-pezó a desarrollar en tres comunasde la ciudad de Santiago de Chile,los proyectos experimentales de es-te tipo se han multiplicado. Hoy seencuentran en marcha uno en Ma-turín, estado de Monagas, Venezue-

la y dos más en Santiago de Chile,en los que se incorpora además deluso de la prensa, la televisión. En elfuturo próximo se iniciará uno en laV Región de Chile (Valparaíso,Viña del Mar, San Felipe) y otro enBahía Blanca en la provincia deBuenos Aires, Argentina

Los proyectos de lectura criticapretenden incorporar los llamados“Temas Transversales” del currí-culo portadores de valores éticoshumanísticos y culturales.

Necesidades especiales enel aula

Alrededor de 42 maestros tendránla responsabilidad de poner enpráctica un programa piloto de in-tegración en aulas regulares de pre-escolar y primaria en 18 centroseducativos en diversas provinciasperuanas.

Como parte de una serie de acti-vidades de sensibilización-capaci-tación iniciada en diciembre de1992, entre el 22 y el 26 de febrerose realizó un taller de perfecciona-miento basado en el material “Ne-cesidades especiales en el aula” dela UNESCO. El evento se realizóen el marco del proyecto Integra-ción de niños discapacitados a laescuela común financiado en Perúpor la DANIDA (Dinamarca) y fueorganizado por la OREALC, enconjunto con la Dirección de Edu-cación Especial de dicho país.

En el transcurso del taller quedóde manifiesto -una vez más- que si

bien el cambio educativo en la pers-pectiva de la integración requierede una actitud positiva por parte delos docentes implicados, esta con-dición no es suficiente a la hora deaplicar un currículo integrado. Porel contrario, este debe ir acompaña-do no sólo de una mayor dotaciónde recursos de apoyo a la labor do-cente, sino que además resulta fun-damental que los maestros cuentencon herramientas conceptuales yestrategias pedagógicas que lesayuden a enfrentar el proceso deintegración.

Educación ambiental

Con el objeto de establecer las ba-ses de estrategias y planes de ac-ciones nacionales para el desarro-llo de la educación ambiental, elMinisterio de Educación y Culturadel Paraguay con la cooperación dela UNESCO/OREALC, han esta-blecido las bases para un proyectonacional en esta materia.

La iniciativa, de carácter inter-sectorial, recoge las recomenda-ciones de la Agenda 21 (UNCEA,Río de Janeiro, junio, 1992) conrelación a reorientar la educaciónambiental hacia la consecusión deun desarrollo sustentable. Comoprimera etapa de esta actividad seestableció un grupo de trabajoconstituido por organismos de go-bierno, no gubernamentales y uni-versidades que en la actualidadestán comprometidos en esfuerzoseducativos ambientales.

no y cuestionado algunos de lossupuestos básicos sustentados porgran parte de quienes habitan esta

parte del hemisferio occidental.Algunas de esas transformacio-

nes –la creciente inquietud políti-

Durante los últimos años, la regióndel Caribe ha experimentado cam-bios que han puesto en primer pla-

Red de Innovación Educativa para el Desarrollo en el Caribe(CARNEID)

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ca, el aumento de la demanda pormayor grado de participación en elproceso político, la disminución delpoder de las sanciones tradiciona-les, entre otros– podrían haber sidoprevistos al ser, esencialmente, ca-racterísticas comunes a las demo-cracias en proceso de desarrollo.Otras –el aumento en el cierre defábricas, el incremento del desem-pleo– reflejan transformacioneseconómicas estructurales a nivelnacional, regional e internacional,las cuales se manifiestan en unamenor demanda por productos yservicios de la zona que son incapa-ces de competir, no sólo en elmercado local, sino también en elmundial.

Aún cuando los países del Cari-be han intentado adaptarse a estoscambios y desafíos, han debidoenfrentarlos en un ambiente carac-terizado por una disminución gra-dual de las fuentes de ingreso, unamoneda constantemente fluctuan-te, la eterna demanda por el aumentode las remuneraciones, la dismi-nución de la inversión extranjera ydel flujo de ayuda económica a laregión, así como por la ocurrenciaperiódica de desastres naturales,todo lo cual exacerba el problemade la generación de ingresos y au-menta las exigencias a las ya limi-tadas arcas públicas.

Una de las consecuencias de lasituación expuesta anteriormenteha sido la necesidad de efectuar unarevisión del sistema educativo eintroducir reformas. De hecho, lareforma educativa es consideradacondición sine qua non del esfuer-zo necesario para contrarrestar lastendencias sociales y ambientalesnegativas y, al mismo tiempo,equipar a la fuerza laboral con lasdestrezas, actitudes y conocimien-tos necesarios para aumentar lamotivación y la productividad,constituyendo la base sobre la cual

impulsar a la región al siglo vein-tiuno de tal modo que se asegure suviabilidad.

Adaptación del modelo de la Red

CARNEID, instaurada en 1981 afin de facilitar las modificacioneseducativas tanto en los estados dela región como entre ellos, no haescapado (ni tampoco ignorado) losdesafíos enfrentados por sus inte-grantes. El incremento en la capa-cidad y sofisticación de los minis-terios de educación de los diversosEstados Miembros, ha resultado enuna menor dependencia de lasagencias inter-gubernamentalesrespecto de los tradicionales servi-cios técnicos y asesoría relativas ala gestión de programas y el desa-rrollo e implementación de proyec-tos.

El considerable incremento enimportancia de las agrupaciones yacuerdos políticos intra-regionales,así como en el de sus respectivasdivisiones ejecutivas o secretarías,ha llevado también a cuestionar elrol, función y modalidad opera-cional de la red que fuera estableci-da como respuesta a un conjunto denecesidades que, en la actualidad,se considera han perdido gran partede su validez.

En concordancia a lo anterior,pero también ante la necesidad deasegurar la eficiencia interna delmecanismo, el Centro de Coordina-ción está constantemente en buscade su relevancia y viabilidad. Dadala gran escasez de recursos, esto haimplicado extensas consultoríasinformales (y también formales, enla medida de lo posible) con losasociados internos y externos de lared. En lo esencial, una consultoríaha estado dirigida a identificar lasactividades y programas de la redque más se adecúen al auspiciodirecto de CARNEID o a su apoyo.

Los resultados y análisis preli-minares de esta consultoría (cuyoinforme, lamentablemente, aún noha sido presentado por los consul-tores independientes que contabancon el apoyo del PNUD pero, apa-rentemente, sin la aprobación deCARICOM), sugieren que la rednunca tuvo, ni debe esperar que sele otorgue, un monopolio sobre lasredes educativas. Además, el reco-nocimiento de lo vitalmente im-portante que es la información parael mejoramiento y mantención delos sistemas educativos, así comola significativa reducción en el costode instalación y mantención desistemas computarizados de infor-mación administrativa, puede im-plicar una mayor confusión de ro-les en esta área clave.

¿Cuál, entonces, debería ser elpapel de CARNEID en los próxi-mos años? ¿Qué productos y servi-cios debería ofrecer la Red y quémodalidades usarse para la entregade ellos? A pesar de que el Centrode Coordinación ha concentradosus esfuerzos en la búsqueda de unarespuesta definitiva a estas pregun-tas, básicamente, es evidente queella deberá ser proporcionada poreducadores y administradores edu-cativos de la región, por los inte-grantes de la red.

Afortunadamente, sigue exis-tiendo un alto interés por el meca-nismo regional y no hay carenciade consejos y sugerencias en cuan-to a la dirección que debería tomarla red a fin de apoyar las iniciativas,tanto las que están en curso comoaquéllas proyectadas para cambiose innovaciones en la educación.Por ende, es obvio que aún existeuna fuerte demanda por un meca-nismo regional orientado a facilitarla interacción entre los docentesque buscan promover modificacio-nes educativas.

Entre las actividades considera-

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Actividades OREALC

das pertinentes al mecanismo, seincluyen las siguientes:– identificar las necesidades críti-

cas de información, para luegointercambiar y distribuirla efi-cientemente a los agentes decambio; a todo nivel, incluyendola sala de clases;

– colaborar mutuamente en losesfuerzos de investigación y ex-perimentación en áreas talescomo producción de materialesy modos en que se pueda aumen-tar la efectividad en la sala declases y en la escuela en general;

– efectuar análisis independientesde los resultados obtenidos enlos esfuerzos desplegados haciael logro del cambio, por mediode revisiones llevadas a caboentre semestres y al finalizar elaño escolar, así como a través deotras formas de diagnóstico yevaluación, y

– (dada su característica singularde cubrir a toda la región, inclu-yendo los diversos grupos quehablan idiomas diferentes) pro-mover mayor contacto e inter-cambio entre todo el Caribe, in-cluyendo a las poblaciones queno pertenecen al Caribe de hablainglesa.Es igualmente evidente que, a

fin de que la Red sea consideradacomo un asociado valioso, debeintentar:– fortalecer su presencia e impacto

en aquellas instituciones que re-quieren de sus servicios, a travésde representantes locales quehayan estado expuestos a losprincipios actualizados de inno-vación y cambio y que, al mismotiempo, estén convencidos delvalor del sistema de redes;

– operacionalizar, en cada país, ungrupo de desarrollo nacional

(GDN) de especialistas en edu-cación caracterizado por un nue-vo estilo;

– utilizar tecnología adecuada quepermita que los recursos delCentro de Documentación seaaccesible a todos los educadoresde la región;

– reforzar las estructuras de admi-nistración y asociación medianteun enfoque diferente en cuanto ala forma de rendir cuentas sobrelas actividades, y

– modificar la percepción del me-canismo de tal modo que seaconsiderado simplemente comoun programa de la agencia, y nocomo un mecanismo regionalpromovido por la UNESCO.Es importante, entonces, hacer

notar a los miembros de la Red lanecesidad de evitar que se identi-fique el Centro de Coordinacióncon la Red misma. El Centro tansólo puede proporcionar su asis-tencia a un proceso que los educa-dores regionales desean estimulary mantener.

Conforme a la orientación ante-riormente indicada, el Centro deCoordinación intentará conseguirque se apruebe un Programa deTrabajo significativo y manejable.De este modo, al término de lapróxima Reunión de Consulta Re-gional, prevista para fines de mayode 1993, ya deberíamos haber reci-bido respuesta sobre un programaque probablemente tendrá las si-guientes actividades “ya incorpo-radas”:– Fomentar el desarrollo de nue-

vos medios para el Intercambiode Información: “CaribbeanTeacher” y “Caribbean Educa-tion Annual”, así como otrosestudios y monografías.

– Cooperar con CARICOM en el

área de producción de materialdidáctico y también en la forma-ción. (Se espera que “A TeachersGuide for teachers of PrimaryMathematics”, publicado en co-laboración con Ian RandlePublishers, salga a circulaciónen agosto).

– Fomentar el desarrollo de Pro-gramas de Educación para Pa-dres, así como el Materialcorrespondiente. Ya está diseña-do un Programa sobre Paterni-dad General para el “ThirdChannel” y un paquete de Edu-cación para Padres, diseñado conel propósito de ayudarlos en laestimulación de los pre-escolares,está en vías de finalización, fal-tando empaquetarlos para sudistribución.Cabe destacar que es importante

aclarar el rol de la red vis-à-vis losesfuerzos orientados hacia una re-forma regional que están emer-giendo en OECS y en la zona másamplia que incluye la totalidad delos países del Caribe.

Finalmente, un breve comenta-rio sobre el aspecto recursos.CARNEID ha demostrado, en rei-teradas oportunidades, su habilidadpara hacer mucho con muy poco.Cabe preguntarse, sin embargo, sies posible lograr tanto la susten-tabilidad como las asociacionesesperadas por sus integrantes, conrecursos económicos y humanosinadecuados.

En resumen, los próximos mesesserán testigo de un esfuerzo cons-tante destinado a revisar, no sólolos aspectos relativos a la red regio-nal de educación, sino al sistema engeneral. Se espera que todos loseducadores y entidades educativasinteresadas contribuyan positiva-mente a este proceso.

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CONCURSO SECAB/UNESCO DE MONOGRAFIAS SOBRE “MUJERY EDUCACION DE NIÑOS EN SECTORES POPULARES”

El Concurso permitirá identificar experiencias educativas realizadas con mujeres en sectores populares enbeneficio de la educación de niños menores de 9 años.

Las experiencias deberán tener por lo menos dos años de existencia y pueden asumir varias modalidades:actividades educativas realizadas en forma individual o grupal, de carácter estatal o privado, realizadas con niñoslactantes, preescolares o escolares.

A. LAS MONOGRAFIAS

1. Deben ser presentadas en no más de 30 páginas.2. Deben contener una descripción de la experiencia

educativa, describiendo el contexto socioeconómicoy cultural en que tienen lugar, sus orígenes, agentesde la misma y su modalidad de participación, acti-vidades educativas realizadas por las mujeres consus hijos o niños de la comunidad, evaluación de laexperiencia por parte de sus participantes,financiamiento.Deben comprender en esta descripción:a) Actividades educativas realizadas por las muje-

res. Contenido, metodología, materiales utiliza-dos.

b) Grupos de niños beneficiarios: características,situación familiar, edad, sexo.

c) Relación de la experiencia con los miembros dela comunidad, (dirigentes locales, organizacionesde base) con la escuela, con los medios de comu-nicación, con miembros de otras institucionesque trabajan en la zona.

d) Financiamiento: fondos públicos o privados, decarácter nacional o internacional.

3. Deben dar especial importancia al análisis de laexperiencia: valoración de procesos de organizacióny ejecución; principales resultados e identificaciónde los factores de éxito o fracaso.

4. Deben, asímismo, contener propuestas a partir delanálisis anterior con el fin de perfeccionar, replicary ampliar la experiencia.

B. PARTICIPANTES

Personas a título personal o instituciones no guberna-mentales o públicas que acrediten experiencia en eltrabajo con mujeres de sectores populares, destinada asu propia educación y a la de niños menores.

La residencia de las personas o instituciones partici-pantes podrá estar en cualquiera de los siguientes

países: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Panamá,Perú y Venezuela.

C. MONTO DE LOS PREMIOS

Primer lugar : US $ 5.500Segundo : 3.500Tercero : 2.500Cuarto : 1.500

D. JURADO

El Jurado será nombrado por SECAB y UNESCO yestará compuesto por tres especialistas de la regióncuya actividad esté relacionada con el trabajo educati-vo con mujeres en sectores populares.

E. PLAZOS

La fecha límite de entrega de las monografías será el 30de octubre de 1993.

LUGARES DE ENVIO DE LASMONOGRAFIAS

SECAB UNESCO/OREALCSr René Hauzeur Sra. María Luisa Jáuregui

Sr. José RiveroCarrera 18, Nº 80-64 Enrique Delpiano 2058SANTAFÉ DE Casilla 3187BOGOTA, DC Santiago de ChileColombia

Tel. 256 0221 Tel. 204 9032236 3475

Telefax 257 9378 Telefax 2091875

Télex 45569 Télex 340258UNESCO CK

Indice por autores números 20 al 30

Amadio, Massimo. “Progresos en la educación bilin-güe en situación de escasez de recursos. Experien-cia y perspectivas en Nicaragua”. Nº 20, diciembre1989, pp. 71-84.

Bachs, Antonio. “Aporte educativo de la iglesia enacuerdos nacionales”. Nº 25, agosto 1991, pp. 44-47.

Bailey, Bárbara. “Estrategias para la introducción delconsejo de exámenes del Caribe. Nº21. abril 1990,pp. 60-68.

Bonilla, Elssy. “La mujer colombiana en la universi-dad y en el mundo del trabajo”. Nº 29, diciembre,1992, pp. 44-69.

Bernal, Juan Bosco. “Reflexiones en torno al mejora-miento de la calidad de la educación”. Nº 29,diciembre, 1992, pp. 30-43.

Brunner, José Joaquín. “El cambio en los sistemas deeducación superior. Apuntes sobre el caso chile-no”. Nº 25, 1991, pp. 53-74.

Cardó Franco, Andrés. “Los parlamentarios y losacuerdos nacionales en educación”. Nº 25, 1991,pp. 47-52.

Carvalho, Sandra (ver Velloso, Jacques).Casassus, Juan. “Descentralización y desconcentra-

ción de los sistemas educativos en América Latina:fundamentos y dimensiones críticas”. Nº 22, agosto1990, pp. 7-18.

____. “Modernidad educacional y modernizacióneducativa”. Nº 28, agosto, 1992, pp. 33-42,

____. “¿Debe el estado ocuparse aún de la educación?Análisis desde las dimensiones de la regulación y lalegitimación”. Nº 30, abril, 1993, pp. 51-59.

Colbert, Vicky. “La experiencia educativa ‘EscuelaNueva’ de Colombia”. Nº 26, diciembre, 1991, pp.51-56.

de Ibarrola, María. “Nuevos cometidos de la educa-ción técnica y profesional de nivel medio.Lineamientos y estrategias”. Nº 27, abril, 1992, pp.63-77.

D’Emilio, Anna Lucía. (ver López, Luis Enrique).Fajnzylber, Fernando. “Demanda educativa que se

deriva de la transformación productiva con equi-dad”. Nº 26, diciembre, 1991, pp. 29-35.

Fleming, Thomas. “Políticas en una era post-liberal:reforma y reconstrucción educativa para la décadadel noventa”. Nº 22, agosto, 1990, pp. 40-46.

Fuenzalida, Valerio. “Televisión y educación ante eldesarrollo”. Nº 28, agosto, 1992, pp. 85-90.

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ción y otorgamiento de préstamos: experiencia delBanco Mundial”. Nº 26, diciembre, 1991, pp. 35-41.

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Boletín 30 Proyecto Principal de Educación en América Latina yel Caribe. Santiago, Chile, UNESCO/OREALC, abril 1993. 88 p.

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