REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ: … · ... Diagnostico de la problemática que enfrenta el Estado...
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1 REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ: PRECARIZACION DE LOS DERECHOS LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO INDICE I.- INTRODUCCION II.- ANTECEDENTES 1) Breve síntesis de la situación económica y política en América Latina y mundial a fines de la década de los ochenta. 1.1) Políticamente 1.2) Económicamente 2) Reformas aplicadas a nivel mundial por los organismos internacionales financieros: a) Reformas de Primera Generación o Consenso de Washington. b) Reformas de segunda generación o Consenso de Santiago. III.- APLICACIÓN DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERU 1).- Diagnostico de la problemática nacional: Estado, Sociedad y Mercado. 1.a) Diagnostico de la problemática que enfrenta el Estado Peruano. 2).- Reformas aplicadas en el Perú a propuestas de los organismos financieros internacionales: a).- El consenso de Washington aplicado en el Perú. b).- Reformas de segunda generación aplicadas en el Perú ● Reorganización del sector público. ● La reforma de la administración pública. ● Reforma Integral: Modernización del Estado 3).- Balance de la reforma en América Latina y el Perú. IV.- PRECARIZACIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES EN EL PERÚ 1).- Análisis de la actual legislación laboral. V.- PROPUESTA DE REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO 1).- Ley Nº 28175: Marco del Empleo Público. 2).- Lineamientos para una propuesta de Reforma y Modernización del Estado desde los trabajadores del sector público. VI.- CONCLUSIONES VII.- BIBLIOGRAFIA VIII.- ANEXOS (legislación)
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REFORMA DEL ESTADO EN EL PERÚ: PRECARIZACION DE LOS DERECHOS LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO
INDICE
I.- INTRODUCCION
II.- ANTECEDENTES
1) Breve síntesis de la situación económica y política en América Latina y mundial a fines de la década de los ochenta.
1.1) Políticamente 1.2) Económicamente
2) Reformas aplicadas a nivel mundial por los organismos internacionales financieros:
a) Reformas de Primera Generación o Consenso de Washington. b) Reformas de segunda generación o Consenso de Santiago.
III.- APLICACIÓN DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL PERU
1).- Diagnostico de la problemática nacional: Estado, Sociedad y Mercado.
1.a) Diagnostico de la problemática que enfrenta el Estado Peruano.
2).- Reformas aplicadas en el Perú a propuestas de los organismos financieros internacionales:
a).- El consenso de Washington aplicado en el Perú. b).- Reformas de segunda generación aplicadas en el Perú ● Reorganización del sector público. ● La reforma de la administración pública. ● Reforma Integral: Modernización del Estado
3).- Balance de la reforma en América Latina y el Perú.
IV.- PRECARIZACIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES EN EL
PERÚ
1).- Análisis de la actual legislación laboral. V.- PROPUESTA DE REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
1).- Ley Nº 28175: Marco del Empleo Público. 2).- Lineamientos para una propuesta de Reforma y Modernización del Estado desde los trabajadores del sector público.
VI.- CONCLUSIONES
VII.- BIBLIOGRAFIA
VIII.- ANEXOS (legislación)
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I.- INTRODUCCION
Las relaciones entre economía y política, entendidas como ciertas
correspondencias entre la evolución de la actividad económica y el
comportamiento del proceso político, han sido inestables a lo largo de la
historia reciente. Este cambio afecta las condiciones económicas y
políticas en las que se construye la democracia, de ahí la importancia
de analizarlo.
Intuitivamente, podemos afirmar que el crecimiento económico es
una condición necesaria para el funcionamiento democrático, sin
embargo la evidencia empírica no es concluyente al respecto, porque la
desigualdad y la pobreza pueden fácilmente dar lugar al
cuestionamiento de la democracia, es decir, habrá tensión social si el
crecimiento no lleva a menor desigualdad y pobreza y la democracia
puede retroceder.
Pero, junto a ello en nuestro país se viene hablando desde hace
años de la crisis del Estado y de la necesidad de reformarla. Esta
discusión no es nueva, muy al contrario diremos que casi es eterna y
siempre aparece en el marco de los procesos electorales o cambios
gubernamentales. Para los trabajadores (servidores públicos) del
aparato del Estado este es un tema permanente ya que siempre los
gobernantes de turno han levantado propuestas en el marco de sus
reformas, las mismas que siempre han obedecido no a los intereses
nacionales, si no a los intereses del imperio y del capital.
El desafío, para el Perú y para otros países latinoamericanos, es
cómo corregir el divorcio entre crecimiento económico y mejoras
distributivas, que constituye en nuestro criterio la condición para que la
democracia funcione. Para que esto se logre es necesario contar con los
recursos económicos y con las capacidades institucionales adecuadas,
por ello se aplicó las reformas, la primera reforma en el sector
económico (orientado por el Fondo Monetario Internacional) y la
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segunda reforma de carácter institucional (impulsado por el BID y luego
por el Banco Mundial)
La segunda reforma o llamada consenso de santiago, que
monitorea el Banco Mundial exige una nueva demanda por reformas
institucionales, las que consisten en: mejorar la calidad de las
inversiones en desarrollo humano, promover el desarrollo coherente de
los mercados financieros, mejorar el marco regulatorio y legal, mejorar
la calidad del sector público y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconómica a través del refuerzo del sector estatal, la cual se
busca implementar ahora en países de latinoamericanos, entre ellos el
Perú.
La solución a éste problema –reformar el Estado- señalan los
tecnócratas está asociado a la desorganización y que éste es producto
de trabajadores ineficientes, incompetentes e ineficaces, por lo tanto es
el servidor público el centro del problema, entonces debe ser capacitado
y evaluado constantemente, saliendo quienes no aprueben los
exámenes, lo cual es equivocado, porque el tema va más allá, es
necesario ir a la raíz del problema, si es que en verdad queremos un
nuevo Estado, que responda a los intereses del país y de la Nación, la
discusión no puede estar al margen de los problemas estructurales del
País.
Desde hace un quinquenio se esta impulsando con fuerza la
reforma en la administración publica, pretextando la modernización y la
profesionalización del aparato del Estado, de superar el desorden
existente en las diferentes entidades publicas y adecuar la normatividad
vigente a la actual Constitución Política del Estado y a las nuevas
relaciones laborales, siendo el tema de importancia para los servidores
públicos que demandan no sólo el dialogo y la participación si no
también la búsqueda del consenso para aprobar leyes trascendentales
para el País.
Éste presente documento trata de dar a conocer los lineamientos
y principales propuestas efectuados hasta la fecha por los trabajadores
del sector público, a fin de entender no sólo las estrategias y las
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exigencias de los trabajadores, si no además que tipo de reforma del
Estado quieren.
II.- ANTECEDENTES
1).- BREVE SINTESIS DE LA SITUACION POLITICA Y ECONOMICA
EN AMERICA LATINA Y MUNDIAL A FINES DE LA DECADA DE LOS
OCHENTA.-
La situación política y económica de América Latina de fines de la
década de los ochenta se presentaba de la siguiente manera:
1.1.- Políticamente.- A partir del año 1989 se sucedieron
cambios bruscos en Europa, como fue la caída del muro de Berlín y con
ella la posterior reunificación de las dos Alemanias, el derrumbamiento
o dispersión de la Unión Soviética, con ello el fin del Pacto de Varsovia,
entre otros, que puso fin a la guerra fría y a un mundo bipolar,
apareciendo como suprema potencia mundial los Estados Unidos y en
el cual habían países que buscarían un mejor posicionamiento en el
escenario político mundial que se reflejaría con un asiento en el Consejo
de seguridad de la ONU, como Japón y Alemania, puesto que no sólo
querían conformarse con ser potencias económicas.
América Latina no fue ajena a esos cambios y optó por la
formación de bloques económicos y políticos, en América del Norte se
crea el NAFTA que se forma con Estados Unidos, Canadá y México, y;
América del Sur como respuesta impone el MERCOSUR, formado por
Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y luego ingresaría Chile.
Por otro lado Estados Unidos sacaba lustre a su membrete de
suprema potencia mundial, impulsando y forzando llevar adelante
políticas de invasión e intervención, como sucedió en Iraq.
1.2.-Económicamente.- América Latina se incorporaba al sistema
capitalista mundial en la segunda mitad del siglo XIX, como productora
de materias primas, el liberalismo económico y el Estado de Derecho
constituían parte medular del pensamiento ideológico-político
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dominante en las sociedades industriales, a ello se sumó luego el deber
patriótico de defender el interés nacional contra los enemigos, se
proclamaron cruzadas para lograr el triunfo mundial de la ideología
capitalista o comunista, buscando ésta última una sociedad justa y de
prosperidad material. Se produjeron una serie de conflictos de baja
intensidad controlados por los Estados Unidos y la URSS, sin embargo,
no se llegó a una conflagración mundial por el miedo a la represalia
nuclear, que aseguraba la mutua destrucción de ambas superpotencias
y posiblemente de gran parte de la vida en el planeta. El uso del arma
nuclear hizo aparecer por primera vez un peligro de extinción de la
especie humana, como una sola humanidad. Este miedo fue lo que
evitó, por primera vez en cientos de años, que se recurriera a la guerra
para hacer prevalecer sociedades justas e intereses nacionales.
La guerra ideológica entre capitalistas y comunistas, durante la
segunda mitad del siglo XX, el primero impulsando el enfoque
individualista y democrático, basado en el mercado e inspirado en la
filosofía política anglosajona; y el segundo, en el enfoque colectivista y
socialista, inspirado en la filosofía política alemana, enfoques que
señalaba cómo lograr el progreso material, con un nuevo orden
económico, político y ético mundial superior, que se ofertaba a los
países en desarrollo, que eran “países con proyectos nacionales no
completos”.
Durante la Guerra Fría, los llamados ―países en desarrollo‖,
comenzaron a tomar valor estratégico y comprendieron la posibilidad de
aprovechar de una u otra manera el conflicto Este-Oeste, Comunistas-
Capitalistas y así tener un espacio de maniobra que les permitía lograr
apoyo económico y político de cada uno de los dos bloques para lograr
financiar su economía. Ser considerado país estratégico permitió que
muchos países sobrevivieran con favorables políticas económicas, entre
otras. Pero al finalizar la Guerra Fría estos países que no lograron
desarrollarse bajo el amparo de uno de los bloques, tuvieron que
ingresar de manera obligada a la supervisión del Fondo Monetario
Internacional, del Banco Mundial y posteriormente de la Organización
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Mundial de Comercio (OMC) para así poder insertarse en la economía
global.
Es en el transcurso del desarrollo de una reconfiguración del
orden mundial en que se comienza a hablar de la globalización y el
neoliberalismo, términos que aparentan ser lo mismo sin embargo, un
análisis más cuidadoso permite reconocerlos como fenómenos
esencialmente distintos, en su caso, la globalización resulta ser un
fenómeno histórico consustancial al capitalismo; mientras que, el
neoliberalismo, es un proyecto político impulsado por agentes sociales,
ideólogos, intelectuales y dirigentes políticos con identidad precisa,
pertenecientes o al servicio de las clases sociales propietarias del capital
en sus diversas formas. La convergencia de ambos procesos, forma la
modalidad bajo la que se desarrolla el capitalismo en la época actual; y,
finalmente, se pone de manifiesto la desigualdad mediante la cual
transcurre el proceso de imposición del neoliberalismo y la
globalización.
1.2.1.- Globalización y neoliberalismo.- La
globalización, es un término abstracto que hace referencia y
define un proceso económico, social, político y cultural, a
nivel mundial, a partir del éxito de la desregulación por los
Estados de sus economías, iniciadas a mitad de los años
sesenta, que posteriormente se intensificaron después del
colapso económico que sufrieron los países socialistas, que
se iniciaron a finales de los ochentas.
La globalización, sin duda, es resultado de un proceso
determinado por la concurrencia de diversos factores
vinculados entre sí por una relación múltiple, compleja y
contradictoria, donde alguno, o algunos de ellos, en
distintos y determinados momentos pueden tener un mayor
significado que los demás pero sin llegar a ser ninguno el
determinante de las características del proceso, en tanto el
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todo no puede ser definido por las partes, ni éstas por
aquel.
Los factores que caracterizan a la globalización, son:
la expansión del sistema económico capitalista; la nueva
forma de organización territorial y política del sistema
mundial como proceso permanente (donde el Estado –
Nación es desplazado de las tareas que, tradicionalmente,
venía desempeñando); el proceso de expansión de las
empresas multinacionales y su peso específico en la
producción mundial; el desarrollo de las comunicaciones y
la rapidez con que transcurre la innovación tecnológica.
Cuando el Estado perdió eficacia para cumplir con los
fines de acumulación del capital, el libre mercado se
convirtió en la propuesta política del capital financiero
transnacional con miras a sostener y, sobre todo, apresurar
el proceso de globalización y mejorar las condiciones de la
reproducción del capital. En consecuencia, se impone una
modalidad capitalista sustentada en el libre mercado, lo
que, simultáneamente, implica cambios culturales y
políticos que responden a la imposición y desarrollo del
proyecto en su conjunto.
El desplazamiento del Estado y la imposición del
mercado en la actividad económica, tal y como previeron
correctamente distintos sectores sociales opuestos a la
privatización de las empresas públicas y de los recursos
naturales, trajo consigo formas crecientes de exclusión
social, elevó los niveles de desempleo y pobreza, además de
agudizar la polarización en sociedades que ya de por sí son
proclives a la polarización.
Al mismo tiempo, los servicios públicos como la
salud, la educación, la vivienda, la energía eléctrica, el agua
potable y, en general, todos los referidos a la seguridad
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social, al dejar de ser bienes y servicios proporcionados por
el Estado han empezado a perderse como parte de los
componentes inalienables de los derechos ciudadanos y se
han convertido en meras mercancías intercambiadas entre
proveedores privados y clientes que actúan en el mercado al
margen de cualquier consideración social y, de la
responsabilidad gubernamental de atender las necesidades
de la población, con el fin expreso de disminuir las
desigualdades sociales y regionales.
El carácter neoliberal de la globalización, fue el
sometimiento del proceso de producción, distribución,
circulación y consumo al ―fundamentalismo del libre
mercado‖, así como la vida social a los valores del
individualismo, imponiéndose mediante un proceso político
dirigido por la clase dominante, o su fracción hegemónica.
Una de los argumentos que los abogados de la
globalización utilizan con mayor frecuencia, es que la
globalización en su modalidad neoliberal trae consigo una
serie de oportunidades igualitarias; sin embargo en los
hechos, sin embargo, indican todo lo contrario pues, hasta
el momento, el proceso globalizador neoliberal en ninguna
parte ha acarreado beneficios compartidos, en todo caso ha
mantenido y reforzado los aspectos esenciales del
capitalismo –la relación de producción, por ejemplo, basada
en la explotación del trabajo por el capital –, cuyo desarrollo
desigual significa mantener y profundizar las diferencias
sociales y regionales que él mismo crea.
Por su parte, el sociólogo francés Alain Touraine,
apelando a la historia del desarrollo capitalista escribe: “La
afirmación de que el progreso es la marcha hacia la
abundancia, la libertad y la felicidad, y de que estos tres
objetivos están fuertemente ligados entre sí no es más que
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una ideología constantemente desmentida por la historia […]
Más aún, lo que se llama el reinado de la razón, ¿no es acaso
la creciente dominación del sistema sobre los actores, no son
la normalización y la estandarización las que, después de
haber destruido al economía de los trabajadores, se extiende
al mundo del consumo y la comunicación […] Y no es acaso
en nombre de la razón y de su universalismo como se
extendió la dominación del hombre occidental, varón, adulto
y educado sobre el mundo entero”.
De esta manera, se puede afirmar que la expansión
capitalista en su etapa de globalización neoliberal puede ser
cualquier cosa menos un proceso capaz de permitir mejores
niveles de bienestar para la mayor parte de la población,
logrando el pleno empleo y la igualdad en la distribución de
la renta.
Finalmente, el neoliberalismo también busca una
homogeneización cultural, es decir, para que la moda neoliberal avance
es necesario eliminar las diferencias culturales y reconocerla como la
única opción. En otras palabras, las costumbres, los hábitos y, aun, las
representaciones simbólicas de cada cultura nacional deben
desaparecer para asumir las únicas posibles, aquellas que nos permiten
una actitud de pasiva aceptación de la globalización neoliberal, en
resumen si la economía es global lo debe ser también la cultura.
El sustento de la nueva cultura única globalizada, ha dejado a un
lado el concepto de ciudadanía con el que la propia burguesía había
igualado a todos los mayores de edad (un ciudadano un voto), ha
perdido importancia frente a la noción de consumidor universal: aquel
que en Asía o América, África, Oceanía o Europa consume los mismos
bienes y servicios proveídos por empresas transnacionales. En otras
palabras, se propone la una nueva categoría cultural–económica, la de
consumidor global, cuyo status lo determina su capacidad de adquirir
bienes y servicios en el mercado.
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Al mismo tiempo, de grado o por fuerza los países empiezan a
formar regiones donde se diluye la identidad nacional, lo que provoca el
júbilo de quienes sostienen que la cultura ha de ser cosmopolita y
universal, o sólo será una mera expresión limitada y provinciana. De
esta manera, no se reconoce a las otras culturas y se les niega toda
validez pues se las considera como expresiones atrasadas y marginales
de la cultura ―global‖ hegemónica, moderna.
2).- REFORMAS APLICADAS A NIVEL MUNDIAL POR LOS
ORGANISMOS INTERNACIONALES FINANCIEROS.-
El neoliberalismo comenzó a imponerse en el mundo a partir de
una avasalladora crítica a la intervención del Estado en la economía,
que en los hechos pasaba por anular y mercantilizar los derechos
conquistados por las clases trabajadoras a lo largo de muchos años de
lucha.
El brutal ataque contra el Estado de Bienestar, emprendido por
los ideólogos neoliberales en las décadas de los setenta y ochenta, tuvo
que ver con la conversión de los derechos sociales en servicios
mercantiles que sólo pueden ser adquiridos en el mercado a los precios
fijados por la oferta y la demanda. Al afecto, se fortaleció la idea de que
el Estado resulta ineficiente para producir bienes y servicios; por tanto,
se defendió la idea de que únicamente los dueños del capital son
capaces de reconocer correctamente las señales que envía el mercado y
responder a ellas de manera eficiente, lo que garantiza no sólo el uso
más productivo de los factores de la producción, sino también producir
los bienes y servicios socialmente necesarios en la cantidad y calidad
con que los consumidores los demandan.
De esta manera, se concluía: si el mercado todo lo resuelve y,
además, lo hace de manera eficiente, el Estado nada tiene que hacer en
la actividad económica, cuya forma natural de desarrollo se encuentra
en el mercado, donde el equilibrio económico se alcanza sin necesidad
de la intervención estatal.
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El desplazamiento del equilibrio entre Estado y mercado en favor
de este último, se ha reforzado con una pertinaz ofensiva en el terreno
ideológico que, por un lado, ―sataniza‖ al Estado y, por el otro, exalta las
supuestas virtudes del mercado y su libre funcionamiento. Incluso, el
sentido común neoliberal sostiene que siempre será preferible sacrificar
la democracia al bienestar de la población (―el pueblo quiere comer y
luego ser libre‖), haciéndolas excluyentes y negando la posibilidad de
alcanzar ambas, aunque nunca se expongan las razones de tal
negación.
Declarado el Estado ineficiente, se agregaron otros agravios. A las
víctimas de la iniquidad inherente al capitalismo, se les acusó de
incompetentes e incapaces de aprovechar las oportunidades que brinda
el mercado a quienes se muestren atentos a sus señales y sepan
comprenderlas y atenderlas en beneficio propio y de los demás.
Asimismo, para actuar en el mercado es preciso conocer sus
reglas y adquirir las habilidades y competencias que permitan su
adecuado diagnóstico y manejo, como la única posibilidad de alcanzar
el éxito en una sociedad donde se agudiza la competencia con y contra
los demás. En consecuencia, se exige al gobierno dejar de asumir
actitudes ―intervencionistas‖, ―paternalistas y populistas‖ que pervierten
el funcionamiento de la economía y terminan inhibiendo la iniciativa
individual. Es así como posteriormente los organismos financieros
internacionales propondrán una serie de reformas, en el cual hablan de
una reforma de primera generación o también llamada consenso de
Washington, la cual se enfoca en la intervención mediante un paquete
de reformas en la vida económica de los Estados, y; la reforma de
segunda generación o consenso de Santiago, orientada a reformas de
las instituciones políticas de los Estados.
2.1).- Reformas de Primera Generación o Consenso de
Washington.- Ante lo ya descrito los organismos financieros
internacionales y centros económicos imponen un paquete de reformas
estructurales en el campo económico conocidas como el Consenso de
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Washington, que es la aplicación de política neoliberal para llevar
adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la
libertad del mercado para operar, donde predominan los más ―aptos‖ en
una especia de ―darwinismo social‖, donde la vida social se concibe
gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto, llevando a
una selección natural de la supervivencia del más apto y a la
eliminación del más débil.
Jhon Williamson, en noviembre de 1989 (―What Washington
Means by Policy Reform‖ que puede traducirse como ― Lo que
Washington quiere decir por reformas políticas‖); elabora un documento
de trabajo para una conferencia organizada por el Institute for
International Economics, al que pertenece Williamsom, Este
documento, que nace de las continuas consultas del congreso y del
gobierno de los estados Unidos, del FMI y el Banco Mundial con
banqueros, ejecutivos transnacionales, especialistas, políticos y
Ministros de Finanzas, contenía una lista de diez principios de política
económica más o menos aceptadas por todo el mundo en Washington,
titulándolo el “Consenso de Washington”.
Este paquete de medidas económicas fue hecho pensando en los
países de América Latina, pero durante los años 1990 comenzó a cobró
autonomía y se constituyó en la base de lo que luego se denominaría
neoliberalismo. Posteriormente la lista inicial fue completada, ampliada,
explicada y corregida. Se ha hablado del Consenso de Washington II, y
del Consenso de Washington III, en el cual el mensaje central es: El
Libre Mercado debe regular toda la actividad económica, los Estados sólo
deben intervenir para mantener disciplina fiscal, lograr una tasa de
cambio estable, liberalizar, desregularizar, privatizar la economía y
además par flexibilizar el empleo, como única manera de tener crédito y
atraer las inversiones extranjeras.
Llegando a ser considerado por los organismos financieros
internacionales y centros económicos con sede en Washington DC como
el mejor programa económico que los países debían aplicar para
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impulsar el crecimiento, que se plasma en la aplicación de diez
instrumentos de política económica neoliberal siendo entre otros la:
Disciplina Fiscal.- No más déficit fiscal, presupuestos
balanceados; pero paradójicamente el equilibrio fiscal nunca ha
sido alcanzado (ni aún en los países desarrollados); ésta basado
en la disminución del gasto público, fundamentalmente en los
sectores sociales pobres y débiles, causando grandes trastornos y
deterioros en los sistemas de salud, educación, seguridad social,
etc.
Inflación.- Como parámetro central de la economía. Para los
impulsores del Consenso de Washington, las políticas de ajuste y
reforma estructural tiene su origen en la crisis de la deuda. No es
de extrañar que el control de la inflación sea un asunto prioritario
para los organismos acreedores.
Prioridad en el gasto público.- La necesidad de cubrir el déficit
presenta la disyuntiva entre aumentar los ingresos fiscales o
reducir el gasto público, pero el Consenso de Washington optó
por favorecer la reducción del gasto público, no necesitándose
mucha imaginación para deducir a quienes favorece esta política
y a quienes no.
Reforma Tributaria.- El aumento de ingresos vía los impuestos se
considera una alternativa a la reducción del gasto público para
paliar déficits fiscales.
Tasa de Interés.- Existen dos principios generales a los niveles de
las tasas de interés que concitan el apoyo mayoritario del
Consenso de Washington; el primero es que las tasas de interés
deben ser determinadas por el mercado; y, el segundo principio
apunta a la necesidad de tasas de interés real positivas, para
incentivar el ahorro, por un lado y desalentar la fuga de capitales,
por el otro.
Privatización.- La lógica de las privatizaciones obedece a la
creencia de que la industria privada se administra más eficiente
que la empresa estatal. En general, se considera que la
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privatización de empresas de propiedad estatal constituye una
fuente de ingresos de corto plazo para el Estado. En el largo plazo
se argumenta, el Estado se libera de la responsabilidad de
financiar ulteriores inversiones. La creencia en la eficiencia
superior de la de la empresa privada ha sido un dogma de fe para
el Consenso de Washington.
Reforma tributaria.- El aumento de ingreso vía impuestos se
considera una alternativa a la reducción del gasto público para
paliar deficits fiscales. Existe un amplio consenso, entre los
tecnócratas neoliberales, es el principio de que la base tributaria
debe ser amplia, mientras que la tasa tributaria marginal debe
ser moderada.
Desregulación.- Una forma de promover la competencia es
mediante la desregulación. Este proceso fue iniciado en los
Estados Unidos por la administración Carter, pero fue
profundizado durante el mandato de Reagan. Se le ha juzgado, de
manera general, como un proceso exitoso en esa nación y se ha
partido de la base que también puede producir beneficios
similares en otros países, especialmente en América Latina donde
se practicaban economías altamente reguladas, al menos en el
papel. En un buen número de países de América latina, las redes
regulatorias son administradas por burócratas mal pagados. El
potencial para la corrupción es, por lo tanto, alto.
Sin embargo, el éxito de los organismos financieros
internacionales para la aceptación por los Estados de su prédica,
es gracias a su nada democrática imposición de una reforma
económica para acceder a un crédito, si un gobierno no las
aceptara se convierte en un paria mundial sin acceso al crédito
internacional. La clase política de los países pobres creen que el
severo ajuste y el violento shock para abrir su mercado nacional
eran la penitencia necesaria para salir del pecado de la pobreza y
entrar a la prosperidad, pero si bien muchos países pobres
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estabilizaron sus economías, bajaron su inflación y lograron
crecimientos económicos modestos, ello sólo sirvió para importar
más productos globales de las transnacionales o de los países del
grupo de los siete, sin lograr disminuir la pobreza. Luego de más
de 12 años de aplicación del ajuste y de reformas de mercado, la
gran mayoría de los países de América Latina se encuentran
todavía en el purgatorio de las reformas neoliberales, sin lograr
salir del pecado de la pobreza y el desempleo.
2.2).- Reformas de Segunda Generación o Consenso de
Santiago.- La constatación que las reformas de primera generación no
ha dado resultado ha motivado que los organismos internacionales
tomen distancia con respecto a las políticas que ellos mismos
impulsaron. Todas estas Reformas vistas tanto a nivel de su
formulación y aplicación pero sobre todo de sus resultados económicos
concretos comenzó a producir cierto desencanto y desazón en muchos
economistas del Banco Mundial, debido a que las expectativa no era
sólo que la globalización y las reformas de primera generación
aumentaran el crecimiento económico, sino que también redujeran
significativamente la pobreza y la desigualdad. Los flujos de capital y el
crecimiento de las exportaciones debían promover el desarrollo de los
sectores intensivos en trabajo. Esto no ha ocurrido. Las reformas han
producido una disminución en los niveles de pobreza, pero ésta parece
haberse debido al declive de la inflación y a los modestos niveles de
crecimiento, antes que a las consecuencias distributivas de la
liberalización comercial y financiera, tanto que se constituyó un grupo
de tecnócratas liderados por Joseph Stiglitz, Vicepresidente del Banco
Mundial, que comenzó a mostrar las limitaciones de las
recomendaciones y plantearon lo que después se vendría a llamar las
Reformas de Segunda Generación. En el Banco Mundial han coexistido,
grosso modo, desde principios de la década del 90, dos corrientes de
pensamiento económico. Una neoliberal, adherida a los principios del
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libre mercado y al Consenso de Washington. Para ellos el crecimiento
económico traerá por sí solo el desarrollo, el bienestar social y la
superación de la pobreza, mediante la mano invisible del mercado. La
otra corriente plantea que el crecimiento económico, por sí mismo, no
lleva, necesariamente, a alcanzar las metas señaladas, por lo cual es
indispensable que existan políticas exógenas que ataquen de manera
directa los problemas de la pobreza y la distribución del ingreso. Esta
corriente no objeta las premisas económicas de la primera, lo que dice
es que, mientras la mano invisible del mercado se pone a funcionar, hay
costos sociales inevitables que son muy duros para la población pobre,
motivo por el cual debe haber una política específica para ellos,
mientras llega el chorreo que, más temprano que tarde, beneficiará no
sólo a los de arriba sino a la sociedad en su conjunto.
Así en 1998 el Presidente del Banco Mundial –James Wolfensohn-
dijo en la Segunda Cumbre de las Américas, realizada en Santiago de
Chile, que había terminado ya el Consenso de Washington sobre todo
porque había ignorado la función que podrían cumplir las instituciones
en acelerar el desarrollo económico y social de la región. Ahora la nueva
propuesta se llama segunda generación o Consenso de Santiago (debido
a que en la capital chilena se plasmó la propuesta), que busca plantear
reformas que implican cambios institucionales necesarios para lograr
tasas de crecimientos más altos y sostenibles, así como una reducción
significativa de la pobreza y presentar una estrategia para su diseño.
Las reformas de segunda generación tienen como marco teórico a
la nueva economía institucional. Dice el Banco Mundial: “Existe una
nueva demanda por reformas institucionales, las que consisten en:
Mejorar la calidad de las inversiones en desarrollo humano, promover el
desarrollo coherente de los mercados financieros, mejorar el marco
regulatorio y legal (en particular la desregulación de los mercados
laborales y el mejoramiento de la regulación para la inversión privada en
infraestructura y servicios sociales), mejorar la calidad del sector público
(incluyendo el Poder judicial) y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconómica a través del esfuerzo del sector fiscal”.
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III.- PRESENCIA DE LA REFORMA DEL ESTADO EN EL
PERU.
Al tratar el tema de la reforma del Estado, es muy común señalar
que hace falta un rediseño profundo para hacer más efectiva la labor
que tiene que cumplir en los albores de este siglo XXI, cuando ningún
país puede darse el lujo que quedar atrasado en medio de la feroz
competencia planteada por lo que muchos llaman la ―era del
conocimiento‖; sin embargo es necesario partir de ciertas premisas
elementales y que de nada serviría una reforma y modernización del
Estado si no entendemos que antes es obligatorio reformar y
modernizar a la sociedad en su conjunto.
Se presentan propuestas de reforma sobre la base de la
Constitución vigente, esto es erróneo, porque el Estado no concebirse
aislado de la sociedad, porque el objetivo de una Constitución no es
explicar y describir al Estado, sino una Constitución es la idea de país
que desea la sociedad; para lograr la reforma del Estado previamente
tendríamos que tener una clara e integral visión del país, la sociedad
que queremos construir, puesto que de lo contrario simplemente se
harán acomodos institucionales para perpetuar la frustración, ello
debido a que el Estado no es un fin en sí mismo, es un medio para
lograr fines que están por encima de él y se debe al ciudadano. Las dos
categorías que definen y limitan al Estado son: los ciudadanos y el
mercado. El Estado debe estar al servicio de los ciudadanos y regular el
mercado; estas son sus dos tareas y referencias fundamentales.
1).- DIAGNOSTICO DE LA PROBLEMÁTICA NACIONAL: ESTADO,
SOCIEDAD Y MERCADO.-
En el Perú el principio por el cual Estado tiene razón de existencia
para servir, proteger, asistir, ofrecer condiciones de desarrollo, entre
otros a los ciudadanos, no es puesto en práctica en la vida cotidiana.
Hacer un diagnostico de las causas que agobian al Estado Peruano
pueden ser identificadas básicamente en la informalidad, corrupción, la
descentralización, ausencia del Estado en gran parte del país e
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ingobernabilidad, no siendo los únicos pero si está entre los principales,
pudiendo describirlos de manera rápida:
Ausencia o no presencia del Estado.- Vemos a un Estado
Peruano que está de espalda a los problemas nacionales, ha adquirido
autonomía, al ser copado por diversos intereses particulares, que ha
olvidado a su población, volviéndose en muchos casos en contra de la
misma, o en su defecto desatendiendo sus necesidades, generando el
rechazo de la sociedad debido a que no justifica el Estado su presencia
mediante el poder coercitivo manifestado en sus diversas instituciones
como el Congreso, el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo, o en otros
organismos más cercanos a la población como los municipios, por lo
cual debemos describirlos:.
La informalidad.- Se estima según recientes estudios que el
Perú el 60% del PBI se produce por los informales, del cual el 66% de la
fuerza laboral carece de protección, pero estos porcentajes ha ido
creciendo de manera constante, debido a que la población crece y que la
formalización acarrea gastos que muchas veces no va a poder asumir,
ésta población que por estar en un estado de informalidad no va a
tomar en cuenta, ni va a respetar las normas que a diario emite el
Estado a través del Poder Ejecutivo o Legislativo o institución pública,
poniendo en tela de juicio el avance de la informalidad la propia
existencia del Estado, así como su propia capacidad de organizar; ello
debido a que una fuerte presencia de la informalidad pone en tela de
juicio la propia existencia del Estado y su capacidad de resolver los
problemas de la población.
Pero lo que no podemos negar es que la informalidad existe y que
crece de manera sostenida, tanto en época de crisis como de recesión,
informalidad que se alimenta de la crisis de capacidad estatal, pero que
no sólo es del Perú, también tiene presencia en otros países de América
Latina.
Motivo por el cual se hace necesario establecer vínculos entre el
Estado y sus ciudadanos; pero reestablecer el vínculo del Estado con
los ciudadanos no es fácil, prueba de ello son las relaciones de opresión
19
propias de las dictaduras o la relación de dependencia propia del
paternalismo-populismo estatal. Es muy frecuente observar el proceso
político que tensa a la democracia y la gobernabilidad en Latinoamérica;
campañas electorales (cada 4 o 5 años) con fuerte contenido
demagógico, donde el voto de la población suele orientarse hacia los
candidatos que más prometen; el candidato que resulta elegido no es
capaz de cumplir sus ofertas electorales; como resultado, la población le
quita su respaldo y se lanza a la protesta. Como consecuencia, se
debilita el Gobierno y el Estado en su conjunto.
La relación del Estado con el mercado es también complicada;
pues se le exige al Estado el respetar y regular para lograr el desarrollo,
facilitar la creación de riqueza, la apertura de oportunidades, así como
la mejora de la distribución de los frutos del crecimiento. Muchas veces
el Estado no ha sabido hacer funcionar bien al mercado e incentivar la
inversión, razón por la cual se ha visto envuelto en actividades
empresariales o en un mal manejo macroeconómico con resultados
catastróficos, como en la década de 1980. El mercado como único actor
tampoco resuelve los problemas del país, pues puede funcionar mal; por
ejemplo, se puede crear monopolios que abusen de los consumidores.
Para brindar oportunidades para todos y corregir las imperfecciones del
mercado, se hace necesaria una intervención inteligente del Estado,
mediante la promoción de los sectores excluidos —como la agricultura
serrana y las microempresas— y la regulación de los mercados.
El funcionamiento del mercado genera ―perdedores‖, que no
pueden ser abandonados; una de las funciones del Estado es
precisamente ―cuidarlos‖, entrenarlos, ayudarlos a regresar y ubicarse
exitosa y establemente en el mercado; si han tenido la desgracia de
quebrar (empresas), ser despedidos (empleados) o no pueden obtener
ingresos suficientes (trabajadores independientes). Otra función muy
importante es garantizar que todos puedan entrar en el mercado en
igualdad de condiciones; por ello, la educación pública, igualador por
naturaleza, es tan importante.
20
1.a).- Diagnóstico de la problemática que enfrenta el Estado
Peruano.-
La Corrupción.- A ello debemos de agregar el flagelo de la
corrupción que ahoga al Perú, es otro grave problema del Estado, cuya
existencia debilita y destruye a las instituciones públicas y a las
personas encargadas de ellas, la que se manifiesta o materializa su
existencia en la poca o nula esencia de servicio a los ciudadanos y se
convierta en un objeto de aprovechamiento de los políticos y
funcionarios de turno; es decir, los recursos van a los bolsillos de los
funcionarios y autoridades, postergando las inversiones que debían
servir a la población. La corrupción en las instituciones públicas llegó a
niveles altísimos en el régimen de Fujimori, que fue a lo largo de toda la
década del 90.
Pero si tuviéramos que comparar los grados de corrupción con
nuestros vecinos, según Transparencia Internacional, el Perú no es el
país con más corrupción en América Latina, señalando que los países
con índices más altos de corrupción son Venezuela y Paraguay, los
cuales están por encima de Perú, pero que estariamos por debajo de
Colombia, Uruguay y Chile.
La ingobernabilidad.- Quizás sea el problema más difícil de
enfrenta; ésta se presenta cuando no se puede lograr la estabilidad
política y social de un país, debido a muchas causas, entre ellas la
extrema debilidad de las instituciones democráticas de un país, es
decir, que la población no le otorga confianza y seguridad, sino
desconfía de su posibilidad de poder solucionar sus necesidades, y
segundo, la inexistencia de medios de participación de la población. El
problema de la ingobernabilidad, por lo general, tiene o presenta
responsabilidades compartidas entre los diferentes actores políticos de
una nación, tenemos al Estado (que incluye al Gobierno), como
responsable del desarrollo de la institucionalidad y poseedor de los
recursos públicos, ambas a fin de llevar adelante una gestión que
procure identificar y satisfacción de las necesidades y demandas de la
21
población; la población, con sus organizaciones sociales con sus
demandas; y la clase política, compuesta por los partidos y sus
dirigentes, que son actores fundamentales de la ingobernabilidad
debido a que casi siempre caen en la demagogia y el populismo.
La Descentralización.- La creación de 25 regiones, sobre la base
de los departamentos existentes, con sus respectivos gobiernos
regionales; las elecciones de las nuevas autoridades regionales (a fines
de 2002) y el proceso de transferencia de las competencias del Gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales, iniciado en el año 2003, no solo
satisface las aspiraciones de independencia y autonomía de las fuerzas
sociales y políticas del país, sino que ha generado una dinámica
económica, social y política arraigada en la población.
En vista del camino ya avanzado, los resultados del referéndum
del 30 de octubre de 2005, en el que triunfó el ―No‖ a la conformación
de las regiones propuestas por el Consejo Nacional de Descentralización
(CND), no deben entenderse como una paralización del proceso, sino
como un cuestionamiento a las autoridades actuales, regionales y
nacionales. Lo peor que le podría pasar al país es malinterpretar estos
resultados para detener el proceso de descentralización, con el
consecuente desperdicio de sus indudables avances y logros, y
frustración de las justas aspiraciones de los pueblos del interior del
país.
De las áreas del proceso en desarrollo, la más problemática es la
falta de capacidades para liderar e implementar el proceso en cada
región y municipio, puesto que estas capacidades no existen de manera
homogénea en todas las regiones. Otro problema que condiciona la
marcha del proceso está relacionado con el CND, que si bien ha
desempeñado un papel decisivo en la fase inicial de diseño del proceso,
en la actualidad, podría funcionar de manera más eficiente. Es
importante resaltar que aunque subsisten algunas dificultades, estas
pueden resolverse con el fortalecimiento de las capacidades humanas y
materiales, la claridad de objetivos y la voluntad política.
22
Dentro de las propuestas a un proceso de descentralización, el
aspecto más interesante de la descentralización es que está utilizando
mecanismos concretos de participación de la ciudadanía, lo que implica
un avance significativo en la construcción de una democracia
participativa; ella constituye una de las orientaciones estratégicas de la
reforma del Estado. En efecto, los mecanismos como los Consejos
Consultivos Regionales (CCR) y los Consejos Consultivos Locales (CCL)
de los municipios provinciales y distritales, representan avances muy
importantes en esta dirección. Estas instituciones deben mantenerse y
fortalecerse, cuidando garantizar participación y democracia, al mismo
tiempo que eficiencia y eficacia.
Las propuestas en el tema de la descentralización son: primero,
establecer o renovar el acuerdo político que señala a la
descentralización como un proceso gradual, que mantiene el carácter
unitario del Estado; segundo, delimitar claramente la distribución
actual de funciones y competencias entre los tres niveles de gobierno,
así como las responsabilidades de cada uno; tercero, implementar un
sistema de acreditación que asegure la capacidad de gestión de los
gobiernos subnacionales; y, cuarto, en el caso de los gobiernos
regionales y locales, se debe fortalecer su capacidad de gestión y
ejecución.
● Modernización de la administración pública.- Otro proceso
que se está llevando adelante liderado por la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM) es el de la llamada ―modernización de la administración
pública‖, que actualmente se basa en las siguientes leyes: Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo – LOPE (se está discutiendo una nueva Ley), Ley
Marco del Empleo Público y sus cinco leyes de desarrollo (que aún no se
ha promulgado).
En el Perú, la llamada reforma del Estado, se llevó adelante
mediante un programa que buscaba lograr mediante directivas la
eficiencia de entidades públicas como el Banco Central de Reserva
(BCR), Ministerio de Economía (MEF), la Superintendencia Nacional de
23
Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia de Banca y
Seguros (SBS), entre otros, lo cual se afianza al promulgarse una Ley
Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley Nº 27658)
proponiéndose convenios de gestión que logren la reforma en las
instituciones públicas.
Sin embargo, este proceso se encuentra detenido, pero contó con
el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por un monto
total de 40 millones de dólares, para el denominado ―Programa de
Modernización y Descentralización del Estado – PAMDE‖, en el cual se
destinó para la Modernización del Estado 13,9 millones de dólares y el
otro de descentralización de 19,9 millones de dólares.
Existen propuestas para promover la modernización de la
administración pública, debido a la falta de una regulación adecuada
del empleo público, en el cual actualmente coexistan tres regímenes de
contratación de personal en la administración pública: el régimen
laboral público, el régimen laboral privado y la contratación a través de
la modalidad de servicios no personales, esta situación hizo que
cambiaran la noción de ―carrera pública‖ y genera nuevos conceptos en
materia de calificación, capacitación y desarrollo de cuadros
profesionales en la administración pública.
La Ley marco del Empleo Público presenta las siguientes
propuestas como son: finalidad de promover, consolidar y mantener
una administración pública, moderna, jerárquica, profesional, entre
otros; orientación en principios y valores, subsidiaridad, priorización de
necesidades, tercerización; la creación del Consejo Superior del Empleo
Público (COSEP), como ente rector; establecer una carrera pública
orientada a buscar resultados y someter a evaluaciones, logrando una
verdadera meritocracia; la creación de un programa nacional de
capacitación constante del personal a fin de hacerlos competitivos y de
calidad; precarización del trabajo, debido a que desaparece la
estabilidad laboral absoluta; el nacimiento de los contratos de trabajo
según modalidad y la contratación por locación de servicios; entre otros.
24
En el campo de la modernización del Estado, los objetivos que se
buscan lograr son: buscar la implementación del gobierno electrónico;
mejorar la gestión de los recursos humanos; implementar una nueva
política de compras estatales; así como lograr una mejor capacidad de
formular y poder implementar políticas nacionales y en sectores;
objetivos que para muchos pasa por modernizar el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) y la Presidencia del Consejo de
Ministros (PCM).
2)- REFORMAS APLICADAS EN EL PERÚ A PROPUESTA DE LOS
ORGANISMOS FINANCIEROS INTERNACIONALES.-
A fines de los ochenta, la situación del país era incierta tanto
desde una perspectiva económica como política; estábamos a punto del
colapso económico y social, con una hiperinflación y crisis fiscal aguda
provocada por una mala administración económica en una difícil
coyuntura internacional, una profunda crisis estatal y, por si fuera
poco, con el asedio de una violencia política y subversiva. Pocos años
después, el país alcanzó tasas de crecimiento con una inflación de
menos de un dígito y comenzó a pacificarse, generando estabilidad
económica.
El resultado mayor del nuevo modelo económico, generado por la
aplicación de las recetas del Consenso de Washington y aplicado en el
Perú fue un país con una economía recuperada, pero con un sistema
político debilitado y en lo social desigual, es decir: estabilidad económica
con desigualdad distributiva y fragilidad política. Después de poco más
de dos décadas de iniciadas las reformas a fin de superar la crisis e
iniciar el crecimiento económico, el balance se refleja en la presencia de
―ganadores‖ y ―perdedores‖, lo cual ha llevado a la creciente necesidad
de redefinir las prioridades y mantener lo que antes fue bueno, es decir,
hoy el énfasis se dirige a los aspectos positivos de la actuación del
Estado, aspectos en los cuales su actuación es fundamental para
asegurar un manejo del mercado de ―manera eficiente‖, en particular su
fortalecimiento institucional, esto es llevado a cabo en programa
25
estructurado denominado reformas de segunda generación o consenso
de santiago.
En estos últimos 16 años en el Perú hubo cambios importantes,
como producto de la aplicación de reformas dictadas por los organismos
internacionales, los cuales pasamos a tratar a fin de conocer su
desarrollo.
a.- El Consenso de Washington aplicado en el Perú.- En 1990,
la economía peruana cambió del populismo extremo al neoliberalismo
extremo. Fue el término de un modelo económico y de un tipo de
Estado; a partir de entonces, el Perú entraría en la era ―neoliberal‖ en lo
económico, un modelo neoliberal de crecimiento sin redistribución
impuesto desde 1990 hasta hoy octubre de 2007.
Pero este cambio en lo económico también movió lo político: en
1992 pasamos de un estado con rotulo democrático a otro de corte
autoritario, pues el gobierno de Alberto Fujimori disolvió el Congreso y
gobernó con un régimen que fue calificado de ―democradura‖, que se
mantuvo 10 años, hasta septiembre del 2000, sumido bajo el signo de
la corrupción política, de estabilidad económica y honda desigualdad
social.
Al iniciar la década de los 90, la crisis económica y política era de
tal magnitud, que el país estaba a punto de colapsar, es así que para el
año 1989 la inflación había llegado a 2,800%, la presión tributaria llegó
a reducirse al 7% sobre el PBI, la balanza de pagos de 1989 llegó a tener
un déficit de 12.5% respecto al año 1988, todo ello reflejado en un
incremento del desempleo urbano de 4.8% en 1987 a 7.9% en 1989 y la
disminución del salario real promedio de 100 en 1987 a 41 en 1989.
El fin del gobierno de Alan García (1985-1990) nos dejaba
sumidos en medio de la más profunda crisis económica, debido a una
política económica ―heterodoxa‖ aplicada sin tomar en cuenta las
restricciones económicas internas y externas. La distorsión de los
precios relativos generados por la política monetaria y fiscal, condujo a
graves desequilibrios macroeconómicos, pero lo más grave es que el
26
gobierno no tuvo ni el ánimo ni los instrumentos para efectuar un
drástico ajuste.
El fracaso del primer gobierno aprista, fue también el fracaso de
la débil estructura de partidos políticos, la hiperinflación debilitó al
Estado y a sus instituciones públicas, debido a la reducción de los
recursos fiscales, que trajo como efecto que el Estado abandone
progresivamente sus responsabilidades económicas y sociales, por lo
que la población de la capital en las elecciones municipales de 1989,
voto a favor de Ricardo Belmont (independiente) quien derrotó a todos
los partidos políticos e inició las preferencias electorales en contra de
los partidos políticos.
Por otro lado, se debe a la crisis económica y política se agregó la
violencia de los grupos insurgentes: Sendero Luminoso (SL) y el Tupac
Amaru (MRTA), que comenzaron sus acciones a inicios de 1980; su
lucha armada había ido creciendo año a año, hacia fines de los ochenta
la mitad del territorio peruano estaba en situación de emergencia y,
estos movimientos, se constituyeron en una amenaza al Estado y a la
sociedad peruana.
Desde un punto de vista económico el Senado de la República
estimó una pérdida de 20 mil millones de dólares de capital (fábricas
bombardeadas, centrales y torres de electricidad inutilizadas, puentes,
edificios, centros de investigación, vías de transporte, y costos de
oportunidad), como producto de acciones subversivas. Esta destrucción
de recursos y de capital generó un impacto en el empleo, los ingresos, y
las migraciones. Estas pérdidas contribuyeron aún más al
debilitamiento del Estado, del sistema económico y a la reducción de la
producción.
Esta situación llevó a pensar a que era necesario realizar cambios
profundos en el patrón de desarrollo para reestablecer las perspectivas
de crecimiento por lo cual era necesario iniciar la aplicación en el Perú
de las recetas económicas del Consenso de Washington, la forma como
se realizaron las reformas, el desarrollo y sus resultados, se hicieron sin
27
tener un exacto diagnostico de cómo estaba el Perú y de cómo
estábamos los peruanos.
Pero, finalmente fue el entorno internacional, junto a los políticos
y empresarios, quienes marcados por el signo de la globalización, la
apertura comercial-financiera y la posibilidad de hacer ganancias de la
misma, aceptaron iniciar la aventura de implementar el modelo
económico liberal en el Perú, que ha generado estabilidad económica
con desigualdad social y exclusión, lo que hacía latente el conflicto y la
violencia social, en la medida que el modelo económico no genera
mecanismos fluidos de movilidad social, sobre todo a través del
mercado de trabajo y porque el Estado no ha logrado reformarse y
reestructurarse económicamente para lograr colmar la expectativas por
oportunidades y un buen árbitro de conflictos. Desde este punto de
vista, el principal resultado del modelo del Consenso de Washington ha
sido el no haber logrado reformar y reforzar las bases fiscales,
económicas y financieras del Estado, por lo que su rol redistribuidor y
regulador es insuficiente para resolver las brechas sociales y generar el
principio de autoridad necesario para arbitrar conflictos, pero que
curiosamente han sido implementado por Alberto Fujimori y
mantenidos por Valentín Paniagua, Alejandro Toledo y Alan García.
Cuando Fujimori llegó a la presidencia en 1990, encontró un país
sumido en hiperinflación, pulverización de los partidos políticos, fuerte
presencia política de los grupos insurgentes y un país en proceso de
desintegración; cuando se fue al Japón renunciando por fax en octubre
del 2000, dejó al país en crisis económica caracterizado por la
estabilidad, recesión y el desempleo, en lo político una profunda
corrupción del gobierno, en lo social pobreza, exclusión y crisis de las
reglas de comportamiento social. La lección fue dura se había cumplido
un ciclo de diez años que comenzó y terminó con crisis, aunque el Perú
había cambiado económica y socialmente, cambio iniciado con un
drástico ajuste económico, conocido como el fujishock, y un conjunto de
reformas neoliberales bastante radicales, luego del cual debido a varias
circunstancias se generó una coalición entre Fujimori-militares-
28
organismos multilaterales, la misma que logro soldarse constituyéndose
en la clave para que un país casi desintegrado pudiera ser gobernado y
pudiera emprender el largo camino de la estabilización, las reformas y
la recuperación económica y política.
Al llegar Fujimori a la presidencia éste no contaba con un plan de
gobierno en lo económico, por lo cual los organismos multilaterales le
propusieron la aplicación del ―Consenso de Washington‖, como solución
a los problemas que tenía el Perú, que pasaba por una implementar
paralelamente una política de gobierno para ―el cambio‖.
La solución inicial fue el fujishock económico, este apretón
económico se da a raíz de un mal manejo de la economía, que había
producido una inflación galopante que alcanzó cifras superiores a
7,650%, por lo que en agosto de 1990 se aplicó el shock para revertir
los principales desequilibrios macroeconómicos: déficit fiscal, baja
presión tributaria, déficit externo en la balanza de pagos, hiperinflación
y desalineamiento de los precios relativos.
La opción de la política macroeconómica fue volver a los precios
reales de los bienes y servicios públicos, ajuste fiscal y la elección de un
ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, con lo cual la devaluación
fue bastante pequeña. El efecto de esta combinación fue muy recesivo
para la economía, buscándose cortar la inercia inflacionista; ésta
medida generó la baja en la creación del empleo, pues se prefirió ajustar
los mercados de bienes y capital, a costa del ajuste recesivo del mercado
de trabajo.
Politicamente Fujimori para poder aplicar el fuji-shock impulsó
primeramente mediante una fuerte campaña mediática contra las
organizaciones sindicales, políticas y sociales, a fin de lograr
desprestigiarlas, logrando su objetivo, motivo por el cual tuvo débil
resistencia ofrecida por las organizaciones sindicales, políticas y
sociales a cambios que los estaban afectando en sus salarios, en sus
niveles de vida, en su empleo y en su bienestar.
Entre marzo de 1991 y diciembre de 1992 se aprobaron normas
que impulsaron las privatizaciones, la desregulación, la liberalización de
29
los mercados, sobre todo el mercado de trabajo, la reforma de la
administración tributaria, iniciándose con toda intensidad las recetas
del consenso de Washington en el Perú; sin embargo Fujimori no tenía
mayoría en el Congreso, quién se resistió a apoyar las medidas
económicas sin debatirlas, lo cual junto a otras situaciones sirvieron de
pretexto y en abril de 1992 se realizará el ―auto golpe‖ cerrando el
Congreso e interviniendo otras instituciones.
En septiembre de 1992 fue capturado Abimael Guzmán y su
cúpula lo que cambió drásticamente el panorama social y político y
mejoró ostensiblemente las expectativas de negocios (privatizaciones)
que coincidió con que la coyuntura financiera internacional mejoraba
debido a la abundancia de capitales de inversionistas y en la necesidad
de invertir en cualquier oportunidad de negocio.
En 1993 la economía se comenzó a recuperar rápidamente,
pensándose que las reformas económicas y el ajuste estructural habían
resultado, por lo cual se comenzó a impulsar un modelo económico
primario-exportador y de servicios, en función a que las empresas
estatales privatizadas o que fueron entregadas en concesión, se
encontraban en la minería, en servicios como la electricidad y la
telefonía todas ellas capitales extranjeros, quienes comenzaron a
invertir y modernizarlos; siendo los cambios tecnológicos incorporados y
la progresiva estabilización de la economía (para 1994 la inflación cayó
a 15.4%) los factores que explican un primer crecimiento de la
economía.
Después del autogolpe de 1992, la comunidad internacional
presionó por que se reinstale el Congreso; Fujimorí pensaba que era
necesario tener una Constitución que permitiera se implementen los
nuevos cambios económicos, encontrando la forma de hacerlo a través
de un Congreso Constituyente Democrático (CCD) que redacte una
Constitución (la de 1993) y convocar luego a elecciones para un nuevo
Congreso, que permitía implementar los requerimientos neoliberales
desde el punto de vista económico y en función del proyecto político del
fujimorato; Constitución que fue aprobada por un referéndum apretado
30
cuyos resultados fueron: menos de un tercio votó a favor, un tercio en
contra y un poco menos de un tercio se abstuvo.
Este resultado llevó a Fujimori a definir el estilo político
asistencialista populista personalista del gobierno, quien centralizó el
gasto público en aquellos lugares donde el referéndum había perdido o
se habían abstenido, llevando en persona el encargó de repartir víveres,
de inaugurar escuelas y postas de salud, siendo el único y principal
actor y líder de apoyo a los pobres, en un estilo denominado ―neo-
populista‖, sacando el dinero para su política asistencialista del
incremento de la presión tributaria, de las privatizaciones, utilizando el
dinero de las reformas y ajustes en un proyecto político para
mantenerse en el poder, que se avizoraría el año 95 y, con más claridad
el 2000; Fujimori para ello tuvo el apoyo de los empresarios nacionales
a través de sus gremios, a fin de cuidar sus intereses y aprovechar las
oportunidades que generaban las privatizaciones; pero ello no fue
problema para nuestros empresarios buscando una estructura mixta de
poder económico en el Perú, dominada por capitalistas extranjeros, con
poca presencia política directa, pero con influencia a través de sus
asociados capitalistas nacionales.
Durante esta etapa, se constituyó un modelo de gobernabilidad
sustentado en dos premisas: las políticas macroeconómicas y las
reformas permitían hacer negocios a los inversionistas y empresarios, y
las políticas sociales permitieron aliviar a los pobres y desempleados;
la combinación de los precios generados por la política
macroeconómica, las reformas y la inversión en el Perú eran bajas,
generando una oferta de trabajo limitada y de salarios contenidos, lo
que Fujimori compensó a través del asistencialismo, a ello hay que
agregar la alianza con los militares, los empresarios y los organismos
multilaterales era la clave de la gobernabilidad. Basado en esto es que
Fujimori fue a la reelección en 1995, gano y obtuvo mayoría absoluta en
el nuevo Congreso unicameral, dándole facilidad para gobernar, pero
enfrentado con organizaciones políticas y de la sociedad civil.
31
Pero, en 1997 se presenta la crisis asiática, que originó que se
detengan los capitales y el ritmo de las privatizaciones en el Perú,
reduciendo la inversión privada, pero sobre todo la pública. Sin
embargo se utilizó casi 7 mil millones de dólares, de manera poco
transparente en programas de lucha contra la pobreza, compra de
armas y en otros gastos.
La crisis asiática comenzó a afectar al Perú en el año 1998
entrando la economía en recesión, comenzando a verse amenazas en lo
económico y financiero; la misma que se manifestó en una reducción
del consumo privado, al año siguiente descendió la inversión privada,
debido a la disminución de la entrada de capitales a consecuencia de la
crisis asiática, el descontento social iba creciendo porque había una
clara desigualdad en la repartición de los beneficios del crecimiento y de
la estabilidad económica, que no estuvo llegando a más de la mitad de
la población que seguía bajo la línea de la pobreza.
En el 2000 año electoral, el gobierno para lograr otra victoria en
las elecciones aumentando el consumo corriente del gobierno, con
recursos ordinarios y con los recursos de las privatizaciones, y un
incremento de las exportaciones, todo era parte de la táctica política de
reelección. En esta etapa, la economía y el modelo de crecimiento
generado comenzaron a mostrar sus debilidades, ello debido a la baja
de la presión tributaria existente y de la inversión extranjera, éramos
dependientes totalmente de los recursos exógenos o extraordinarios
(como lo fueron los recursos de la privatización o endeudamiento
público y esos estaban en fuga.
Finalmente, el régimen de Fujimori cayó el 2000; sin embargo,
dada la pobreza y la desigualdad, el descubrimiento de que los recursos
fiscales y de la privatización habían sido utilizados para corromper y
para provecho de un puñado de funcionarios, hizo perder apoyo político
al gobierno fujimorista y precipitó su caída, generando momentos de
incertidumbre política y social.
32
El debilitado sistema político tuvo la capacidad de declarar la
vacancia de la presidencia de la República y nombrar un ―gobierno de
transición‖, encabezado por Valentín Paniagua Corazao.
Durante el gobierno de transición no se modificó la orientación
económica básica, tampoco hubo algún cambio drástico en la política
económica. La misión del gobierno era más bien de orden político: el
retorno a la norma democrática.
El año 2000 terminó con un resultado positivo, mientras que el
2001 tuvo un crecimiento casi cero, debido a la retracción de la
inversión pública y a una balanza de cuenta corriente negativa y
elevada. Se podría decir que también, desde un punto de vista
económico, fue un momento de transición de una economía que
durante el período fujimorista funcionó y creció basada sobre los
factores de la liberación económica y financiera provocados por las
reformas mismas, mientras que después de la crisis asiática y sobre
todo a partir del 2000 los factores de crecimiento provinieron de la
dinámica de países como China, Estados Unidos y los países de
América del Sur, cuya demanda supo aprovechar el Perú en la medida
que durante la década anterior se había incrementado notablemente su
oferta exportadora, gracias a las nuevas inversiones sobre todo en
minería. La cautela económica del gobierno de transición parecía
sintonizar con estos cambios, pues su política económica siguió los
fundamentos bajo la supervisión de Washington.
Convocadas las elecciones por el gobierno de transición, resultó
electo Alejandro Toledo, quien ganaría de manera muy apretada.
Así en julio del 2001 se inció el gobierno de Toledo y de su partido
Perú Posible, que llegó sin tener mayoría en el Congreso, negociando
una alianza con el Partido Frente Independiente Moralizador; Toledo
señaló que el construiría el segundo piso sobre la base del modelo
neoliberal vigente, por tanto su opción era neoliberal, aunque con una
―mayor preocupación por los pobres‖.
Por ello la presencia de Pedro Pablo Kuczinsky y Richard Webb
(los únicos peruanos que estuvieron en 1989 en el Instituto de Estudios
33
Internacionales en Washington, eran no sólo creyentes sino también
teóricos y doctrinarios del neoliberalismo), indicaba el tipo de política
económica y social que se asumiría.
La condición sine qua non de gobernabilidad, en aquel momento
era mantener los equilibrios macroeconómicos y recuperar el
crecimiento económico para luego encarar el problema de la pobreza, la
educación, la salud y la infraestructura. La presencia de Kuczinsky dio
tranquilidad a los medios financieros y políticos de Washington y New
York tranquilizó los mercados y los capitales se volvieron a interesar en
el Perú, las privatizaciones fueron relanzadas con nuevos bríos, se
definió metas fiscales en concordancia con el FMI y se comenzó a
impulsar varias políticas sociales. Por su lado, Richard Webb adoptó el
esquema de ―meta inflacionaria‖ para la política monetaria, lo que
permitió alcanzar tasas de inflación de un dígito durante todo el
período, todo un record en la historia económica del Perú.
El principal problema del gobierno de Toledo era la baja presión
tributaria, la solución fue atraer más capitales privados a través de las
privatizaciones y concesiones, e incrementar la deuda pública, para lo
cual se estableció un programa de endeudamiento. Con estas medidas
se comenzó a definir una política fiscal anti-cíclica que le dio más
estabilidad al período.
La profundización del modelo vendría con la búsqueda de
tratados de libre comercio, sobre todo con Estados Unidos, firmándose
el ATPDEA, un tratado que de libera del pago de aranceles al mercado
americano al Perú, como un incentivo para la erradicación de los
cultivos de coca y de la producción de sus derivados. Luego, Toledo
buscó la firma de un tratado de libre comercio (TLC) con los Estados
Unidos, que no sólo contenía aspectos comerciales, sino que además
incluía temas de inversión, propiedad intelectual y patentes. Este
tratado se encuentra en proceso de aprobación en los Estados Unidos,
constituyéndose el tratado en la manzana de la discordia entre los
partidos políticos, los gremios de trabajadores y los sectores
intelectuales, que resulta negativo para el Perú debido a su débil oferta
34
exportadora no tradicional y que conducían a una clara desventaja
comercial al Perú.
Finalmente, Alan García recibía el Perú bajo condiciones de
expansión económica pero con la tensión social de una población que
espera más de la economía, de la democracia y de sus gobiernos.
Ante la imagen negativa de su primer gobierno que estaba en la
memoria colectiva de la población, Alan García ―derechizó‖ su discurso
y sus promesas, firmó una carta de intención con el FMI, prometió
continuidad jurídica para la inversión extranjera, puso como Ministro
de Economía al que fuera antes ViceMinistro de Kuczinsky, le entregó la
presidencia del BCR a la derecha y conformó su gabinete con mayoría
no aprista, pero identificados de neoliberales; buscando dar una señal
clara hacia fuera que en su gobierno habría continuidad.
Una de sus primeras acciones fue implementar iniciativas de
políticas sectoriales como el ―plan sierra exportadora‖ para crear
empleo, en zonas deprimidas, otra fue la exoneración de impuestos a la
importación a los bienes de capital, pero García apuesta a conseguir la
firma del Tratado de Libre Comerció (TLC) con los Estados Unidos,
contactando a Hernando de Soto para que impulse el TLC en
Washington.
En líneas generales, hay continuidad en la política
macroeconómica, sin resultados alentadores en las políticas sectoriales
e igual situación en las políticas sociales. Pero se sigue manteniendo el
crecimiento en este primer año y con una alta tasa de crecimiento
gracias a una coyuntura internacional excepcionalmente favorable.
b).- Las reformas de segunda generación o Consenso de
Santiago aplicadas en el Perú.- En el marco de los cambios Fondo
Monetaristas, el actual régimen ha aceptado continuar también con la
denominada Reforma del Estado, iniciada por los Gobiernos de Fujimori
y Toledo y que al igual que los mandatarios anteriores tratan de no
salirse de las recomendaciones y pautas de Fondo Monetario
Internacional-FMI-, quienes a la fecha han considerado que las
35
denominadas ―reformas de primera generación‖ tan populares en
muchos países en los años 80 y 90, han sido básicamente mejoras en lo
económico y no en las Instituciones; es así que en 1988 el Banco
Mundial indicó en la Segunda Cumbre de la Américas (Santiago de
Chile) que había terminado ya el Consenso de Washington sobre todo
porque se había ignorado la función que podrían cumplir las
instituciones en acelerar el desarrollo económico y social de la región,
planteando reformas que implican cambios institucionales, pero la
implementación de reforma en el Perú no necesariamente busca
mejorar la calidad del sector publico, sino por el contrario busca el
despido masivo de los servidores públicos y junto a ello flexibilizar las
relaciones laborales, es decir arrebatar la estabilidad laboral
precarizando el trabajo y someterlos a evaluación; por lo que las
reformas no buscan mejorar la calidad de sector publico, sino todo lo
contrario buscan demoler los derechos laborales de los servidores
públicos, como antes se hizo con los trabajadores de la actividad
privada, como lo veremos más adelante.
Los tecnócratas señalan que son necesarias las reformas
denominadas de ―segunda generación‖, para contar con un sector
publico de alta calidad que garantice la aplicación de políticas
correctas que generen efectos convenientes y duraderos en una
economía de mercado. Precisamente, el año 2002 se relanzó la
descentralización, para lo cual se modificó la Constitución y se aprobó
la ley de descentralización, según la cual al año siguiente debería
llevarse a cabo elecciones para nombrar a los nuevos gobiernos
regionales, para lo cual se adoptó temporalmente como regiones a los
viejos departamentos. Esta reforma prometida por todos los políticos y
con una larga experiencia de fracasos anteriores, se inició bajo los
designios de la improvisación y el tanteo, con dos problemas de base:
por un lado la falta de recursos humanos, administrativos e
institucionales para llevarla a cabo y, por otro lado, la escasez de
recursos salvo en aquellas regiones con actividades extractivas que
tienen el canon como recurso adicional, por lo cual se incrementó la
36
participación de recursos a los gobiernos regionales del Estado
comenzando a recibir transferencias de recursos.
● Reorganización del Sector Público.- El proceso de compra de
renuncias a sus puestos de trabajo a los servidores públicos,
implementado en 1991 incluyó la idea de un proceso de reorganización
de las entidades del Estado, ello debido a que se dijo que más de la
mitad del presupuesto público se destinaba al pago de planillas y que
tal situación constituía un problema, que era necesario cambiar esta
situación, reduciendo el personal estatal era una idea, por lo que para
lograr eso se debía de flexibilizar el régimen laboral de los servidores
públicos, que una manera consistía fundamentalmente en la posibilidad
de evaluar al personal que no se hubiera acogido a las renuncias
voluntarias y declararlo excedente. Sin embargo, existía una idea más
amplia de reorganización, idea que estaba presente desde el inicio del
gobierno de Fujimori, quien presentó su plan de gobierno al Congreso
en agosto de 1990, manifestando el deseo de legislar sobre asuntos
relativos tanto a la estructura organizacional del Poder Ejecutivo
como a los sistemas administrativos de presupuesto, planificación
y remuneraciones, en lo que consideraba una reforma integral del
Estado, solicitando para ello facultades legislativas pero el Congreso se
las negó.
En función de este hecho, en febrero y abril de 1991 el Jefe del
INAP aprobó y difundió un conjunto de normas complementarias para
el proceso de reducción de personal del Estado. La reorganización
planteada por el INAP suponía tres niveles: el institucional por el cual
cada entidad formaría una comisión que diagnosticaría sus problemas
de ineficiencia, superposición funcional, imprecisión de competencias,
sobredimensionamiento, etc., proponiendo medidas de solución; el
sectorial o regional, donde cada ministerio o región conformaría una
comisión, armonizaría las propuestas de las instituciones respectivas y
definiría la estructura del sector; y, finalmente el global, en este último
nivel, el INAP - se constituía como Secretaría Técnica del Proceso de
37
reorganización - reformularía las propuestas sectoriales y regionales y
propondría la nueva estructura de los ministerios.
Sin embargo, al momento de implementar el mecanismo
propuesto, los ministros y jefes de las entidades Estatales mostraron su
resistencia. Siendo, durante 1991 pocas las entidades y ministerios que
instalaron sus comisiones de reorganización y muy las que culminaron
el proceso y presentaron propuestas de reorganización. Pese a la alta
jerarquía que el INAP tenía, el cual se manifestaba con la presencia de
su Jefe en el Consejo de Ministros, la entidad no jugó un rol central en
el proceso de reducción del tamaño del Estado que el MEF impulsaba
con fuerza. Tampoco tuvo rol alguno en el proceso de creación o reforma
de organismos autónomos. En particular, la iniciativa del INAP no
generó la colaboración del MEF ni de la oficina del Primer ministro
(Presidencia del Consejo de Ministros), que eran las otras entidades que
además del INAP ejercían control sobre el conjunto de la administración
pública.
● Reforma de la administración pública.- La Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) estaba interesada en una visión amplia de
los problemas de la administración pública, incluyó en su primera
presentación ante el Congreso la reforma de la administración pública
como una de las prioridades de su gestión, solicitando también
facultades extraordinarias para legislar en relación a la Ley del Poder
Ejecutivo, instituciones y empresas del Estado. El Congreso, concedió
las facultades en relación a otros temas, pero no aprobó la delegación
en el tema de la reforma de la administración pública. La PCM estaba
formando un equipo de consultores quienes recomendaron una
estrategia de reestructuración del ejecutivo que, a diferencia del INAP,
asumía implementar primero una base legal y sobre ella realizar los
cambios que llevaran adelante la reforma, tomando como punto de
partida la aprobación de un normas sobre la estructura organizativa del
Poder Ejecutivo y sobre la descentralización del Estado y un proyecto de
38
ley para la Reforma de la Administración Pública, que Fujimori desistió
de enviar al Congreso.
Cuando es nombrado ministro de economía Carlos Boloña,
destacó la necesidad de una reforma de la administración pública
(Reforma del Estado) ante el problema de caja, señalaba hay que reducir
el número de trabajadores relacionando la reducción del número de
empleados públicos, con la reducción del número de entidades
públicas. Incluyendo así a la reforma del Estado dentro del paquete de
reformas estructurales que estaba empeñado en implementar para
modificar el modelo de desarrollo estatista y promover el crecimiento
mediante la iniciativa privada. Es así que Fujimori incluye también el
tema en su Mensaje a la Nación de julio de 1991, caracterizando al
Estado como burocratizado e ineficiente, solicitando él facultades
legislativas para efectuar ―una reforma integral de la administración
pública y empresas estatales.‖ El Congreso, sin embargo, se negó
nuevamente a conceder las facultades solicitadas.
En 1991 asume la PCM y éste por lo cual pisolicitaron
nuevamente al gobierno facultades legislativas al Congreso, con la
finalidad de reorganizar el Poder Ejecutivo, entre otros, nuevamente
tampoco le concedió las facultades.
En 1991 asume la PCM De los Heros, quien continuó incluyendo
el tema de la Reforma del Estado como parte de un conjunto de
reformas estructurales por realizarse, conformando una Comisión
Especial en la PCM para éste tema.
Se llega a elaborar un diagnóstico que muestra los problemas que
afectaban la eficiencia administrativa de los catorce ministerios
existentes; planteando desarrollar un proyecto de Ley, que planteaba
reorganizar los ministerios y reducir su número; pero debido a la
coyuntura nacional el tema de la Modernización de la Administración
Pública perdió importancia, aprobándose tan sólo leyes orgánicas del
sector Pesquería, Industrias, Transportes y Relaciones Exteriores, hasta
el año 1995, aplicándose medidas de flexibilización administrativa para
39
la creación o reforma de nuevas entidades autónomas y en la
consolidación de las entidades ya reformadas.
En 1995 el ciclo se abre con la toma de dos medidas; la primera
es la desaparición del INAP, que formaba parte del Ministerio de la
Presidencia, su eliminación alteró el sub sistema de políticas que
controlaban las políticas de gestión pública, dejando sólo dos medios
institucionales como componentes del sub sistema en cuestión: el MEF
y la PCM, sin que nadie asumiera sus funciones; y, la segunda era que
el gobierno se identificara con la idea de la reforma de la administración
pública.
La experiencia de las entidades autónomas reformadas o creadas
desde 1991 presentaba un balance positivo ante la opinión pública. La
excepcionalidad de su situación contrastaba con el deficitario
desempeño, burocratización y mala imagen de la sociedad del resto del
aparato público. Los organismos reformados eran así verdaderas ―islas
de eficiencia y modernidad en un mar de precariedad”.
● Reforma Integral: Modernización del Estado.- La idea
nuevamente de reforma integral reaparece en el debate de la Ley de
Presupuesto para 1996, motivado en la experiencia de las ―islas de
eficiencia‖ que funcionaban mejor que los ministerios a los que
pertenecen; por lo que se dio una disposición transitoria que delegaba
al Poder Ejecutivo facultades legislativas hasta diciembre de 1996 para
llevar a cabo un proceso de modernización integral: organización,
asignación y ejecución de funciones y en los sistemas administrativos.
El informe que el equipo de la PCM presentó para llevar adelante
la reforma y Modernización del Estado se titulaba “Diagnóstico
normativo–institucional del Poder Ejecutivo”, presentado a la PCM
identificaba como el problema central: el desorden organizativo que se
expresaban en la existencia de estructuras paralelas como
programas, proyectos, entre otros, con objetivos, radio de acción y
funciones similares, en los ministerios, que ocasionaban la
superposición de funciones entre distintas entidades, el predominio de
40
las tareas de provisión directa de servicios por encima de las funciones
normativas y la inflexibilidad del régimen laboral del sector
público.
Este informe hizo que la PCM centrara o priorizara la reforma en
tres líneas de acción: a).- Cambio de los procesos administrativos,
dándoles flexibilidad para que sirvan como herramientas de gestión; b).-
Cambiar la estructura organizacional del Ejecutivo, buscando
identificar las funciones de cada entidad, y c).- Rediseñar los procesos y
procedimientos de uso interno en cada entidad pública.
El gobierno bajo el impulso de la PCM aprobó la Ley Marco de la
Modernización; estableciendo en ella los objetivos y líneas de acción de
la modernización, el Programa de Modernización de la Administración
Pública en la PCM, en el cual se reestructuró el sub sistema de políticas
relativo a la gestión pública (dejadas por el INAP en 1995); la PCM era
quien señala la dirección y control de la reforma, pues impulsaba a la
reforma a enfrentar el desorden organizativo como problema central,
dejando de lado el problema del tamaño del Estado, preocupación del
MEF.
La reorganización en los ministerios se hizo en cada grupo de
trabajo, que incluía al ministro, a sus funcionarios y un representante
del equipo del Programa de Modernización; grupo de Trabajo que debía
desarrollar el plan estratégico, que formulara la nueva misión, objetivos,
indicadores de desempeño, funciones y estructura de cada Ministerio;
proponiendo a cada Ministerio como reorganizarse y suprimir la mayor
parte de sus organismos autónomos y proyectos especiales, a cambio de
ello, todas las áreas del ministerio gozarían en el futuro de flexibilidad
administrativa laboral que el nuevo sistema administrativo ofrecía, es
decir, metodológicamente la flexibilidad administrativa era ofrecida
como incentivo a la reorganización; pero cada grupo de trabajo
buscaba transferir la experiencia del sector privado al público
incluyendo personalidades del sector privado: gerentes, académicos y
consultores, vinculados a la función o área de acción de cada
ministerio, de lo cual se deduce que la innovación no provendría de los
41
ministros y funcionarios, sino de quienes traían la experiencia del
sector privado.
Lo que no quedaba claro era porque el gobierno en la idea de
reforma mediante la modernización y la reducción del Estado, creó
nuevos organismos autónomos y hasta el nuevo ministerio para la
Promoción de la Mujer.
El Banco Mundial (BM) que brindaban un importante soporte
técnico y financiero para las reformas, por intermedio de sus
consultores criticó lo propuesto para una modernización de la
administración pública, por lo que en agosto de 1996, el BM organizó
un seminario a fin de discutir la estrategia a usar para el proceso de
modernización.
En primer lugar, el BM criticaba la opción de un proceso
integral de modernización, que consideraban inviable dada la escasa
experiencia y capacidad gerencial del gobierno, proponiendo en su lugar
un proceso progresivo. El debate se concentró así en el carácter integral
o progresivo de la estrategia de reforma.
En segundo lugar, el BM criticó también la propuesta para
reformar el régimen laboral del sector público. El BM apelaba en favor de
un sistema de carrera pública reestructurado; amabas observaciones
que el gobierno peruano consideró que no eran lo adecuado, por lo cual
mantenían su posición.
El Programa de modernización proponía otorgar a cada entidad
pública su propia estructura de carrera y política remunerativa,
proponiendo insertar en el sector público el régimen laboral de la
actividad privada, con ciertas modificaciones.
El BID, que también apoyaba financieramente la reforma, tuvo
una actitud completamente distinta, estaban interesados en la idea de
modernización que la PCM enarbolaba y comenzaba a desarrollar, para
lo cual aprobó un préstamo para financiar las actividades del programa
de modernización, préstamo que fue aprobado por el BID en Noviembre,
faltando la aprobación del gobierno peruano.
42
El 16 de octubre de 1996 el diario La República publicó la
denuncia del congresista Fernando Olivera en relación a la intención del
gobierno de despedir doscientos mil empleados públicos como parte del
proceso de modernización; la misma que contaba con la existencia de
un préstamo del BID que financiaría tales despidos.
Finalmente, las facultades delegadas finalmente caducaron, el
gabinete había aprobado solamente la Ley del Servicio Diplomático, se
había creado el Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo
Humano (PROMUDEH), como se dijo líneas antes lo paradójico fue que
se habían creado dos entidades más, luego se aprobaría la Ley de
Adquisiciones del Estado; quedando el Programa de Modernización
existiendo dedicado a temas de simplificación de trámites
administrativos.
3).- BALANCE DE LA REFORMA ESTRUCTURAL EN AMERICA LATINA Y EL PERÚ.-
A inicios de los años ochenta con el fin de la guerra fría los
diversos gobiernos de los países de América Latina poco a poco
aceptaron implementar procesos de reformas económicas por el Fondo
Monetario Internacional como producto del consenso de Washington a
fin de poder lograr sanear sus economías domesticas con lo cual
generarían una estabilidad, superando de una vez por todas la crisis
económica en que se encontraban, a fin de poner las bases para lograr
la recuperación económica y el crecimiento económico. Es así que las
políticas económicas se abocaron primeramente a lograr de manera
prioritaria la estabilización.
Pero para lograr la estabilización de un país en lo económico
pasaba por enfocar los cambios o reformas en determinadas funciones
que antes eran monopolio del Estado, esto es dejar el control o
desregular la actividad económica financiera, la apertura al ingreso de
capitales extranjeros y al comercio, la privatización de empresas
públicas, entre otros.
43
Lo que buscaban los gobernantes con estos directivas
reformadoras era implementar una economía con una política de
apertura y competitividad que permitiera una libre actuación del
mercado y una reformulación del papel a cumplir por el Estado en este
nuevo contexto; política económica que va a ser financiada por los
organismos internacionales –fondo monetario internacional, entre otros-
quienes facilitarían la reinserción de esas economías sobre endeudadas
a sistema financiero internacional
La ―esperanza‖ que levantó la elaboración de las llamadas
―reformas de primera generación‖ no logró colmar las expectativas al
tomar conocimiento de lo poco que se había logrado, es decir, las
expectativas generadas se vieron frustradas; países como Argentina,
Ecuador y Perú, que aplicaron de manera ortodoxa los dictados de los
organismos económicos internacionales tuvieron los reclamos más
firmes de la población que sufrió o encaró los ―costos‖ que exigía esta
reforma, debido a que se dio con la ingrata sorpresa que a pesar de ser
ellos quienes se ajustaron los pantalones fueron otros quienes lograron
―progreso económico‖ y ellos los grandes perdedores, ampliándose un
más las enormes desigualdades económicas, como producto de un
crecimiento desigual.
. Se logró poner punto final a las renegociaciones de deuda
externa y los flujos de capital se reavivaron al tiempo que el crecimiento
cobró mayor vigor.
Es por ello que la mayoría de la población en todos los paises en
los cuales se aplicó la reforma no estaban satisfechos con los resultados
de las reformas y consideraban que el proceso de privatización de las
empresa públicas no había generado bienestar a sus países, porque el
aparato productivo no creció, aparato productivo que es el real
generador de puestos de trabajo, sino todo lo contrario se dio un
aumento de empresas de servicios que no generaban un crecimiento
serio, siendo los grandes ganadores de la bonanza económica los
empresarios de las actividades extractivas como la minería, de
exportadores, etc., pero en el cual ninguna de estas actividades
44
generaban tecnología, tan sólo puestos temporales de trabajo, con
condiciones laborales precarizadas, todo por el credo de la reforma
económica bajo el cliché de ser competitivos y que se deje todo al libre
albedrío del mercado.
El país de Latino América que obtuvo beneficios con las reformas
de alguna manera fue Chile y se señala que además México, ello debido
a que han podido soportar sus economías domesticas los cambios
bruscos sucedidos en la economía internacional, generando una
posición de estabilidad que los organismos internacionales ven con
simpatía, porque entre las razones que llevaron a implementar los
dictados de la reforma fue para mantener finanzas públicas sólidas, que
soportaran fluctuaciones cíclicas, lo cual solamente Chile y México lo
han logrado y el resto de países no han podido lograr ese objetivo,
porque la economía de esos países se sustenta principalmente en el
endeudamiento constante, ellos debido a que no son capaces de generar
los recursos necesarios para diseñar e instrumentar políticas públicas
de largo plazo encaminadas a la acumulación de capital físico y
humano.
Al juzgar los efectos de la reforma económica del recetario
llamado Consenso de Washington –que era el norte del reformismo
neoliberal, quedó por resolver muchos otros aspectos, entre ellos el
diseño de políticas públicas, la secuencia de las reformas y, en años
recientes, la discusión se ha reavivado en torno a algunos de ellos, ello
debido a la fragilidad y vulnerabilidad de las economías de los países
ante las repetidas crisis financieras y períodos de volatilidad en los
mercados financieros que han generado un sustancial retroceso tanto
para los indicadores de bienestar y pobreza, como para las perspectivas
futuras de los países. El consenso de los especialistas apunta como
causa fundamental de dicha vulnerabilidad, entre otros, a un desfase
entre la liberalización financiera y el requerido reforzamiento de la
supervisión prudencial, así como la lenta adaptación de los regímenes
cambiarios a la mayor movilidad de capitales; asimismo la política de
privatizaciones por el cual el Estado traspasaba ciertas actividades del
45
ámbito de competencia del Estado al mercado y permitir a aquél
enfocarse en las actividades que le son propias, a fin de que fuera el
mercado quien la desarrollara y las hiciera eficientes resultaron en la
conversión de un monopolio público en uno privado. Peor aún,
frecuentemente se generaron estructuras perversas de incentivos, tanto
para reguladores, como para regulados.
La crisis económica asiática hizo pensar y repensar a los países
latinoamericanos que los dictados del consenso de Washington deberían
de ser revisados, que el grupo de representantes de organismos
internacionales, académicos y financieros de América Latina y el caribe
que se reunieron en un Foro auspiciado por el Instituto de Economía
Internacional para evaluar el programa económico de la región, que no
sólo aumentaría el crecimiento económico, sino que también reduciría
significativamente la pobreza y la desigualdad, en el cual los flujos de
capital y el crecimiento de las exportaciones debían promover el
desarrollo de los sectores intensivos en trabajo; pero sus resultados
comenzaron a producir desencanto y desazón en muchos economistas
que llegó a los oídos del Banco Mundial, tanto que constituyó un grupo
de tecnócratas liderados entre otros por Joseph Stiglitz, que comenzó a
mostrar las limitaciones de las recomendaciones del consenso de
Washington y plantearon lo que luego llamarían las reformas de
Segunda Generación; es así que el Banco Mundial señaló dijo en la
Segunda Cumbre de las Américas (Santiago de Chile) que había
terminado ya el Consenso de Washington sobre todo porque había
ignorado la función que podrían cumplir las instituciones en acelerar el
desarrollo económico y social de la región, planteando reformas que
impliquen cambios institucionales necesarios para lograr tasas de
crecimiento más altas y sostenibles, así como una lograr una reducción
significativa de la pobreza, y presentar una estrategia para su diseño e
implementación; ésta corriente no objetaba las premisas económicas de
la primera reforma, señalando que se debía de mantener que actuara la
mano invisible del mercado, pero que ello suponía prever que iban a
existir costos sociales a pagar por los países inevitablemente, siendo en
46
los sectores más pobres quienes irán a asumir los costos sobretodo, por
lo cual recomendaban implementar una política propiamente para estos
pobres, hasta que llegue la posibilidad que estos grupos sociales se
beneficien del sistema, es decir el chorreo que, más temprano que tarde
beneficiará no sólo a los de arriba sino a la sociedad en su conjunto.
La eliminación de las barreras al comercio y la inversión
extranjera permitió integrar a las economías de América Latina a la
economía mundial a costa de destruir la industria nacional y precarizar
el trabajo flexibilizando la legislación laboral, así como la liberalización
del sector financiero. Las acciones por crear un marco legal adecuado
para una economía de mercado han sido insuficientes, tanto en lo que
respecta al mercado laboral, como en lo referente a las políticas
instrumentadas para fomentar la competencia en los mercados de
bienes. Por su parte, también es importante señalar que el proceso
mismo de adopción de reformas lleva mayor tiempo en algunos países;
por ejemplo, Chile empezó mucho antes que el resto de la región.
Un aspecto importante de la mejora que no se puede negar ha
sido la disciplina fiscal y monetaria, lo cual de manera particular ha
mantenido estable la economía del Perú, pero sin embargo mantenemos
una aguda recesión, una bonanza económica que paradójicamente los
peruanos (el pueblo) no gozan o por lo menos no lo siente en sus
bolsillos, es decir, el ―chorreo‖ o ―goteo‖ de los frutos del crecimiento
macroeconómico hacia las microeconomías de los trabajadores y elevar
su capacidad adquisitiva, habiéndose reducido la demanda de los
trabajadores a un cuarto o a un tercio del ingreso nacional (las
estimaciones existentes sugieren este rango), si tenemos en cuenta que
más del 50% de la población es pobre, dentro del cual la mayor parte
son trabajadores asalariados, entonces el tamaño de la demanda por
bienes de consumo es demasiado pequeño como para causar efectos
multiplicadores sobre las inversiones, empleo e ingresos, es decir,
observando este consumo que privilegia su compra de alimentos, algo
de vestido y muy pocos servicios, lo cual significa consumir productos
provenientes de la agricultura tradicional (los alimentos), del sector
47
informal (el vestido) o del Estado (los servicios); éstos no conmueven los
fundamentos productivos ni la productividad.
Pero lo que si fue un contrasentido por parte de muchos Estados,
entre ello el Perú, es encontrar Estados que otorgaban garantías a los
inversionistas privados que habían decidido iniciar inversiones en los
sectores que antes invertía el Estado, ello debido a que muchos de los
inversionistas carecían de capitales o no deseaban arriesgar o la falta de
interés de los inversionistas por invertir a largo plazo, por lo cual los
Estados se vieron obligados a otorgar garantías públicas de rendimiento
a la inversión privada, ya sea mediante la permisividad legal del
regulador, o mediante el otorgamiento de garantías financieras, en el
cual los inversionistas verían sus pocas o muchas inversiones
aseguradas.
Existía un conflicto entre quienes buscaban implementar la
reforma tan rápido como le fuera posible y otros que exigían se reparara
en observar cómo funcionaría el mercado, la regulación y supervisión de
las privatizaciones, así como los incentivos para las nuevas empresas
que se generaran; ésta pugna entre el interés del político y del
inversionista fue complicando los resultados que los especialistas
deseaban.
Por ello la primera reforma ha contribuido a obligar a sus actores
a redefinir cuales son sus prioridades; porque inicuamente el esfuerzo
se centró exclusivamente en reducir del papel del Estado y dejar todo a
la competencia del mercado, ello debido a que el Banco Mundial ha
tomado la iniciativa en ubicar, en esta segunda reforma, los aspectos
positivos de la actuación del Estado; es decir, ubicar aquellos aspectos
de su actuación que aseguran el buen funcionamiento del mercado y de
aquellas que fortalecen la institucionalización.
Cuando el Banco Mundial decide dar un término a las reformas
de primera generación, abre un nuevo debate que reformas se debieron
de hacer y no se realizaron, es decir el debate sobre una reforma de
segunda generación, en el cual enfatizaba la necesidad de
complementar las reformas con puntos antes no considerados, es por
48
ello sale a la luz del debate que se debe de fortalecer la institucionalidad
del Estado para potenciar el efecto de la reforma anterior, priorizando la
confección de un presupuesto que diera prioridad al gasto en temas
sociales, más que el lograr el control del déficit público, más que
alcanzar niveles de inflación bajos, entre otros.
La ―formula‖ fortaleza institucional, busca a encontrar la
implementación de políticas que ayuden -de acuerdo a las condiciones
locales- soportar económicamente los cambios en la economía mundial
en épocas de crisis y a su vez sean generadoras de desarrollo y progreso
para su sociedad, ello debido a que en países con economías fuertes,
priman ante los problemas de crisis económicas soluciones como
fortalecer sus sistema financiero que gira alrededor de la banca y otros
se centra la solución en el mercado de valores, soluciones distintas pero
que son soluciones a problemas de crisis en sus economías.
Además, los países han aprendido que el cambio estructural no
consiste simplemente en adoptar buenas políticas, sino en asegurar que
las mismas se ajustan a la problemática local y les permitan poder
hacer frente ante los cambios y poder tener capacidad de solucionar o
resistir una crisis.
Para las reformas de segunda generación las medidas que
buscan imponer son más complejas: buscan establecer un sistema de
supervisión y el fortalecimiento de la administración pública con un
servicio civil de carrera y una multitud de acciones, que pasa por
flexibilizar la estabilidad laboral, reducción y/o fusión de entidades
públicas.
Administrativamente, las reformas de segunda generación
resultan más difíciles de manejar porque requieren involucrar a
numerosos actores y cada una de las múltiples tareas conlleva
requerimientos diferentes, ello debido a que el Banco Mundial señalaba
que con las reformas de segunda generación se buscaba “mejorar la
calidad de las inversiones en desarrollo humano, promover el desarrollo
coherente de los mercados financieros, mejorar el marco regulatorio y
legal (en particular la desregulación de los mercados laborales y el
49
mejoramiento de la regulación para la inversión privada en
infraestructura y servicios sociales), mejorar la calidad del sector público
(incluyendo el Poder Judicial) y consolidar los avances de la estabilidad
macroeconómica a través del refuerzo del sector fiscal”.
El Gobierno actual ha comenzado ha desarrollar la propuesta de
Reforma del Estado, para tal efecto cuenta con los recursos y un equipo
técnico, muchos de ellos provenientes de la PCM del Gobierno de
Toledo, quienes no hacen mas que mantener sus propuestas fondo
monetaristas, algunas de ellas como la Ley General del Empleo Publico
enviadas al archivo por el Poder Legislativo Fujimorista, para que
posteriormente el gobierno de Toledo lo promulgará, la cual plantea
políticas de austeridad, reducción de sueldos de algunos funcionarios,
simplificación de tramites administrativos, amenazas de despidos a los
servidores del sector publico, fusión de Entidades Publicas, a sostener
que dicha reforma si es verdadera pasa por luchar contra la pobreza, la
corrupción, el logro de la igualdad, de la equidad etc., por tener un
estado que desarrolle una gestión eficaz, eficiente, transparente y de
calidad, en otras palabras avanzar en lo que el FMI denomina ―reforma
de segunda generación‖.
En el marco de los cambios impulsados por el Banco Mundial, el
actual periodo Gubernamental se ha propuesto continuar en esta etapa
con la denominada Reforma del Estado, iniciada por los Gobiernos de
Fujimori y Toledo y que al igual que los mandatarios anteriores tratan
de no salirse de las recomendaciones y pautas de Fondo Monetario
Internacional-FMI-, quienes a la fecha han considerado que las
denominadas ―reformas de primera generación‖ tan populares en
muchos países en los años 80 y 90, han sido básicamente mejoras en
las políticas y no en las Instituciones, estas reformas no
necesariamente mejoraron la calidad del sector publico, si no la calidad
de la política publica, por lo que hay la necesidad de de mejorar la
calidad de sector publico, pero señalan que para que esto suceda son
necesarias las reformas denominadas de “segunda generación”, esto
implica contar con un sector publico de alta calidad que garantice la
50
aplicación de políticas correctas que generen efectos convenientes y
duraderos en una economía de mercado.
Finalmente, desde una perspectiva histórica, el proceso de cambio
en América Latina se inició hace apenas dos décadas, produciendo
grandes cantidades de desempleados, cierre de empresas, alzas de los
servicios, redistribución injusta de la riqueza, costos altos de los
servicios públicos básicos por lo cual son muy pocos quienes lo gozan,
recesión, endeudamiento público, presión tributaria asfixiante, etc.
51
IV.- LA PRECARIZACIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES EN EL PERÚ
A inicios de la década de los noventa, la situación del mercado
laboral peruano era realmente dramática. El nivel de subempleo e
informalidad se había incrementado dramáticamente debido al proceso
hiperinflacionario y los desajustes macroeconómicos de fines de los
ochenta.
Más aun, entre quienes tenían un empleo asalariado, solo el 49%
tenia un contrato permanente (estable), mientras que el 30.5% no tenia
siquiera contrato, es decir, se encontraba en la informalidad laboral.
Pero, esto no era una sorpresa, la legislación laboral era
considerada una de las más rígidas de la región, según la Oficina
Internacional del Trabajo (OIT). No solo la estabilidad laboral absoluta
tenía rango constitucional, lo cual hacia bastante rígido el despido, sino
que la contratación temporal enfrentaba diversas restricciones, llegando
a representar solo un 4.8% del empleo total.
Aunque existían otras modalidades de contratación, digamos
―flexibles‖, en conjunto estas llegaban a representar sólo el 20.5% del
total del empleo asalariado Ante esta situación, el argumento general
era que el mercado estaba produciendo una precarización de las
relaciones laborales.
Los diagnósticos realizados al respecto apuntaban a que las rigideces en
la contratación, especialmente temporal, determinaban que algunos
empresarios, especialmente aquellos de empresas pequeñas, optaran
por la informalidad laboral. La recomendación natural era entonces que
era necesario flexibilizar el régimen de contratación, por lo tanto era
necesario modificar la legislación laboral tanto para trabajadores de la
actividad privada como de los trabajadores del sector público. Esto
supuestamente debería permitir que los trabajadores en situación
informal o ilegal, pasen a la condición de formales o legales,
consiguiendo con ello una mejora en sus condiciones de empleo.
Es así que el modelo económico neoliberal se comienza a
implantar en el Perú, en el cual uno de los pilares del modelo económico
52
neoliberal va a ser la libertad de contratación, según esto las empresas
y personas en general tendrían en sus actividades económicas y
comerciales la posibilidad de celebrar los contratos con las personas y
los contenidos que sean necesarios para realizar sus intereses,
asimismo en el mundo empresarial galopa la ―lógica de eficiencia
económica mediante la especialización de la actividad productiva‖, con
lo que se daría paso a la tercerización u outsoursing, para efectos de
―despojar‖ a una empresa de una actividad en particular,
encargándosela a otra que puede desarrollarla de modo ―más eficiente‖,
es decir, a menor costo y con mayor calidad, que se refleja en que la
“empresa que se despoja de ciertas actividades” no va a realizar más
pagos ―excesivos‖ de sueldos, horas extras, vacaciones, gratificaciones,
negociar colectivamente, utilidades, etc., es decir va “eliminar sobre
costos y obtener mayores utilidades” y eliminar de paso los sindicatos,
es por ello que el Estado a la par de los cambios modernos el 05 de
Julio de 1986, promulga la Ley Nº 24514, norma que da puerta de
ingreso a las empresas de servicios (service) para efectuar actividades
complementarias de mantenimiento, limpieza, vigilancia, seguridad y
otras de carácter especializado, mientras que después de casi una
década se promulgaría el D. Leg. 728 ―Ley de Fomento del Empleo‖ que
permitiría legalmente el ingreso de todas las formas imaginadas de
contratación para los trabajadores de toda la actividad privada,
reforzando una política anti trabajador por parte del Estado, por
ejemplo, promulgando para el sector minero del Decreto Legislativo Nº
868, el cual en su artículo 2º, ordenaba agregar el inciso11 del artículo
37º del TUO de la Ley General de Minería, el cual permitía
expresamente a los titulares de concesiones mineras la ejecución de
actividades propias de la actividad minera, como son las de exploración,
desarrollo, explotación y beneficio, a través de la contratación con
empresas especializadas inscritas en la dirección General de Minería;
permitiendo a las empresas del sector minero aplicar legislación laboral
flexible, que les faculta usar los mecanismos de la intermediación, la
contratación temporal y las modalidades formativas laborales.
53
Pero no es de sorprender la posición del Estado, puesto que sólo
seguía los dictados de los organismos internacionales, poniéndole así
una fuerte camisa de fuerza a todo lo antes mencionado, para ello
buscó previamente promulgar una nueva Constitución,
La presencia de las empresas especializadas ha generado
intromisión e injerencia en la relación natural de trabajador –
empleador, generando una situación que no sólo despersonaliza al
trabajador y limita la procura de mejores oportunidades de trabajo y de
vida, permitiendo un aprovechamiento indebido del esfuerzo del
trabajador, condenándolos a la temporalidad y la precariedad a los
trabajadores contratados a través de ésta nueva legislación laboral,
permisiva a los intereses económicos de los grandes capitales, siendo
factores que contribuyen negativamente a la afiliación sindical, pues el
temor a la no renovación en la contratación, sanción, despido o
represalia y los débiles mecanismos de defensa legal que amparen al
trabajador impiden el ejercicio pleno del derecho de sindicación de los
trabajadores.
Por lo tanto, al haberse implantado el modelo económico
neoliberal en el Perú, a través de un amplio y tolerante marco
constitucional y legal de apoyo a los ―incentivos a la inversión‖ en el
sector minero, textil, alimentos, químicos, servicios varios, etc.,
promovidos desde el Estado como camino para lograr ―el desarrollo
económico y social del Perú‖, traduciéndose en fomentar la estabilidad
jurídica, revisión de pactos y convenios colectivos, flexibilización de las
normas laborales, exoneraciones tributarias, venta de centros mineros,
rol subsidiario del Estado, entre otros; vemos que luego de más de una
década de iniciado poco o nada se ha logrado y que nunca justificó su
implementación, pero lo que si se ha logrado fue aumentar entre los
trabajadores fue principalmente la pobreza, enfermedades, horas
inhumanas de trabajo, las desigualdades y diferencias entre los
trabajadores contratados y estables, enfermedades y la precarización
del empleo, todo ello en beneficio los dueños de empresas especializadas
y services.
54
1.-Análisis de la actual legislación laboral pública.- En el
Perú, la legislación laboral pública se encuentra regulada básicamente
por el Decreto Legislativo No. 276 (Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público) publicada el 06
de marzo de 1984, y reglamentada por el Decreto Supremo Nº 018-85-
PCM (Reglamento Inicial de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público) y el Decreto
Supremo 005-90-PCM (Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público). Esta
disposición se dictó en cumplimiento del art. 59º del Código Político de
1979, que disponía que una ley regule el ingreso, derechos y deberes de
los servidores públicos.
En los considerándoos del Decreto Ley se expresaba que la
Carrera Administrativa es una institución social que permite a los
ciudadanos ejercer el derecho y deber de brindar sus servicios a la
Nación, asegurando el desarrollo espiritual, moral, económico y material
del servidor público, a base de méritos y calificaciones en el desempeño
de sus funciones y dentro de una estructura uniforme de Grupos
Ocupacionales y de Niveles.
La carrera administrativa se rige por los principios de igualdad de
oportunidades, estabilidad, garantía del nivel adquirido y retribución
justa y equitativa regulada por un sistema único homologado.
Señala la ley que el ingreso a la carrera administrativa se
realizaba mediante concurso público de admisión, requiriéndose el
cumplimiento de requisitos establecidos por la misma norma para
poder postular, al aprobar el concurso se le emitía una resolución de
nombramiento señalándose el nivel y el grupo ocupacional ganado;
generando el nombramiento la estabilidad laboral a los servidores
públicos.
La ley conceptúa como carrera administrativa al conjunto de
principios, normas y procesos que regulan el ingreso, los derechos y los
deberes que corresponden a los servidores públicos que, con carácter de
55
estables, prestan servicios permanentes en la administración publica;
no encontrándose comprendidos en la carrera administrativa los
servidores públicos contratados, ni los funcionarios que desempeñan
cargos de confianza, tampoco los miembros de las Fuerzas Armadas y
Fuerzas Policiales, ni los trabajadores de las empresas del Estado de
sociedades de economía mixta cualquiera sea su forma jurídica.
Además, ningún servidor público puede desempeñar más de un
empleo o cargo público remunerado, inclusive en las empresas de
propiedad directa o indirecta del Estado o de economía mixta; dicha
incompatibilidad se extiende a la percepción simultánea de
remuneraciones y pensión por servicios prestados al Estado,
constitucionalmente se acepta como única excepción la función
educativa.
Asimismo, la carrera administrativa ha sido estructurada por Grupos
Ocupacionales y Niveles; recordando que los cargos no forman parte de
la Carrera Administrativa, pero a cada nivel le corresponde un conjunto
de cargos compatibles con aquel. Los grupos ocupacionales de la
carrera administrativa son: Profesional (título o grado académico
reconocido por la Ley Universitaria), Técnico (formación superior
incompleta o experiencia técnica reconocida) y Auxiliar (instrucción
secundaria y experiencia o calificación para realizar labores de apoyo).
La carrera administrativa comprende 14 Niveles, los 08 superiores
corresponden al grupo profesional; al grupo técnico, 10 Niveles entre el
tercero y decimosegundo; y al Grupo Auxiliar, los 7 Niveles inferiores.
Señalando el Decreto Ley los derechos de los servidores públicos
los cuales son entre otros hacer la carrera sin discriminación de
ninguna índole; gozar de estabilidad de tal modo que ningún servidor
pueda ser cesado ni destituido sino por causa prevista en la Ley y de
acuerdo con el procedimiento administrativo establecido; percibir la
remuneración que corresponda a su nivel; gozar anualmente de 30 días
de vacaciones, hacer uso de permisos o licencias previstas por la ley;
obtener prestamos administrativos; reincorporarse a la carrera pública
al término del desempeño de cargos electivos en caso de que la ley lo
56
indique; ejercer docencia universitaria sin ausentarse del servicio más
de seis horas semanales, recibir menciones, distinciones y
condecoraciones; reclamar ante la instancia correspondiente las
decisiones que afecten sus derechos; acumular a su tiempo de servicio
hasta cuatro años de estudios universitarios, no ser trasladado a
entidad distinta sin su consentimiento; constituir sindicatos y ejercer el
derecho de huelga con arreglo a ley; gozar al término de la carrera de la
pensión dentro del régimen que le correspondan.
Señalándose también que las sanciones que se les puede aplicar
son la amonestación verbal o escrita, suspensión sin goce de
remuneraciones hasta por treinta días; cese temporal sin goce de
remuneraciones hasta por doce meses y destitución.
El término de la carrera se puede producir por fallecimiento;
renuncia; cese definitivo (límite de 70 años de edad, perdida de la
nacionalidad, incapacidad permanente física o mental e ineficiencia o
ineptitud comprobadas para el desempeño del cargo) y destitución.
Como bien se indicó los servidores públicos contratados, no
formaban parte de la carrera administrativa, pero cuando a estos
servidores contratados para realizar labores administrativas de
naturaleza permanente se les renovaba por más de tres años, podía
ingresar a la carrera administrativa previo evaluación favorable y
siempre que existía plaza vacante, en el cual se les reconocía el tiempo
de servicios como contratado para todos sus efectos.
Desde los años ochenta diversos gobiernos diseñaron programas
de desburocratización con la finalidad de dar término a la relación
laboral de numerosos trabajadores nombrados y contratados del sector
público.
Los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad pública rigen
su derecho de libertad sindical y negociación colectiva por el Decreto
Supremo 003-82-PCM y el Decreto Supremo 026-82-JUS. Para los
Gobiernos Locales rige además el Decreto Supremo 070-85-JUS. En la
actualidad, mediante Ley 27556 y Decreto Supremo 003-2004-TR se ha
57
reactivado el registro de organizaciones sindicales de servidores
públicos. Los dispositivos mencionados establecen lo siguiente:
Un sistema de afiliación libre y voluntaria, que incluye el derecho
del trabajador a decidir afiliarse o no afiliarse a una organización
sindical, así mismo también a poder realizar su desafiliación.
Para ser afiliado a un sindicato solo requiere ser servidor público,
lo que no excluye de la afiliación sindical a los trabajadores con
vínculo temporal (regido por las normas laborales públicas).
Tampoco pueden afiliarse los trabajadores en periodo de prueba.
Además, las normas excluyen de la posibilidad de conformar
organizaciones sindicales y afiliarse a éstas al personal civil que
forme parte de las fuerzas armadas y fuerzas policiales, Otra
norma también excluye de estos derechos a los trabajadores de
las empresas militares; asimismo, impide a los jueces poder
ejercer el derecho a sindicación.
Se tipifica en el Código Penal como delito el obligar a otro a
integrar o no un sindicato.
Para constituir una organización sindical se requiere agrupar al
20% de trabajadores de la entidad y siempre en número no menor
de 20 trabajadores.
Sólo pueden construirse organizaciones sindicales por
repartición, esto es, la unidad con pliego presupuestario propio.
Las organizaciones sindicales deben inscribirse en el registro que
lleva la Autoridad de Trabajo, que les confiere personalidad
jurídica para todo efecto legal.
Se requiere de diez sindicatos para constituir una federación, y de
cinco federaciones o dos federaciones y treinta sindicatos para
formar una confederación. Se prohíbe además la concurrencia de
organizaciones sindicales del sector público con las del sector
privado para la formación de organizaciones de grado superior.
La disolución de una organización sindical procede por acuerdo
de sus miembros, mandato de sus estatutos o resolución de la
Corte Suprema. La disolución judicial puede iniciarse de oficio
58
por el Registro o a petición de parte interesada, directamente ante
la Corte Suprema.
Se establece un plazo máximo de un año para el mandato de la
junta directiva de los sindicatos, permitiéndose la reelección.
Se enuncia únicamente de modo genérico el deber de protección
de los trabajadores en ejercicio de su libertad sindical sin
precisarse el contenido de dicha protección y sin hacer referencia
tampoco a un régimen de facilidades para ejercer la libertad
sindical.
Un sistema de negociación colectiva limitado a condiciones de
trabajo que faciliten la actividad de trabajador y que puedan
cubrirse con recursos presupuestales existentes.
Un procedimiento negociador que contempla la participación del
INAP, organismo ya desaparecido y que en virtud de tal
circunstancia resulta inviable. Además, se prevé el arbitraje
obligatorio en caso las partes no lleguen a un acuerdo en trato
directo (comisión paritaria)
Es preciso señalar que la normativa vigente en materia de libertad
sindical para el régimen laboral público fue materia de observación por
los órganos de control de la OIT, sin que hasta el momento éstas hayan
sido levantadas en su integridad. En efecto, desde 1982 y con motivo de
la queja interpuesta por la Federación de Trabajadores Municipales del
Perú contra el Gobierno Peruano, el CLS-OIT hizo suyas las
observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones (CEACR) que en marzo de 1983 había considerado
que la prohibición de reelección de miembros de la junta directiva, la
exigencia de un número demasiado alto de trabajadores para formar
sindicatos y de sindicatos para formar organizaciones de grado superior
y la prohibición de los sindicatos de servidores públicos de afiliarse a
federaciones que afilien a otras categorías de trabajadores, resultaban
contrarios a los artículos 2°, 3°, 5° y 6° del Convenio OIT 87. El Comité
agregó, además, que la prohibición de formar sindicatos en
59
reparticiones con un número de trabajadores fluctuante entre los 5 y 20
trabajadores resulta contraría al artículo 2° del mismo instrumento.
A partir del año 1990, no se lleva adelante mas concurso para
nombramiento de servidores públicos en la administración pública,
iniciándose por el contrario una política de un llamado a la ―renuncia
mediante incentivos‖ mediante el Decreto Supremo Nº 004-90-PCM,
pero es en la etapa dictatorial, después del golpe militar del 05 de abril
de 1992, que sin parlamento, con las organizaciones diezmadas y
perseguidas, en Diciembre de 1992 se dicta el Decreto Ley Nº 26093, se
inician los despidos colectivos, con diferentes modalidades ―renuncia
con incentivos‖, ―evaluaciones técnicas‖, entre otros, en el sector estatal
sin el reconocimiento de ningún beneficio a los servidores públicos
nombrados, buscando reducir el numero de trabajadores, con el
objetivo de hacer ―atractivas y eficientes‖ ante los ojos de los
inversionistas e iniciar la venta de las empresas estatales.
Es en medio de este contexto, que era necesario contar con
personal que pudiera cubrir las plazas vacías nuevamente, pero que no
pudiera tuvieran o gozaran de estabilidad laboral alguna, es así como
aparecen los llamados ―contratos por servicios no personales‖, primeras
formas de contratación no oficiales en el sector público, que en el fondo
buscaba precarizar el trabajo de los futuros servidores públicos
sometiéndolos a una flexibilización laboral.
El tema de los ―Contratos por Servicios No Personales‖ (SNP)
encuentra un vacío en nuestra legislación vigente, toda vez que no se ha
contemplado expresamente en norma legislativa alguna, debiendo
realizar una integración entre la Ley de contrataciones y adquisiciones
del Estado y la normativa civil referente a contratos, ya que se trataría
de un Contrato Innominado o Atípico, conforme lo establece la
autorizada Doctrina Especializada en lo Civil; pudiendo señalar que de
acuerdo a su naturaleza jurídica y estando a su nomen juris, el Contrato
de SNP teóricamente implica que el contratado, puede valerse de
terceros para efectos de prestar dichos servicios, pero en la realidad
esta modalidad se caracteriza porque se encuentran comprendidas las
60
personas que prestan sus servicios en el lugar y el horario designado por
quien lo requiere y cuando el usuario proporciona los elementos de
trabajo y asume los gastos que la prestación del servicio demanda.
Este tipo de contratación que en la forma es de naturaleza civil,
en el fondo es una de naturaleza laboral porque la labor que realizan
estos trabajadores no es de un servicio no personal; el trabajo que
realizan es de naturaleza permanente y eso desnaturaliza el mismo,
tienen un horario especifico y asignación de funciones, no tienen
derecho a vacaciones, derecho a gratificaciones, se les niega reclamo y
organización alguna, se les paga mediante recibos por honorarios, no
entregándoles boleta de pago, motivo por el cual no tienen posibilidad
de aportar a la Seguridad Social a fin de recibir las prestaciones de
salud el servidor o su familia ante enfermedad o accidente; además de
no contar con la mínima protección que le corresponde otorgar al
Estado, ya que los servidores contratados con más de un año de
servicios se encuentran amparados por la Ley Nº 24041, de fecha 28 de
diciembre de 1984, que en su art. 1º señala: “Los servidores públicos
contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan mas de
un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos,
sino por las causas previstas en el capitulo v del Decreto Legislativo Nº
276 y con sujeción al procedimiento establecido en el, sin perjuicio de lo
dispuesto en el art. 15º de la misma ley”.
Dentro de la Administración Pública, el Estado Peruano es uno de
los principales celebrantes de contratación de servidores bajo la
modalidad de Servicios No Personales, de acuerdo a cifras publicadas
en el Resumen Ejecutivo de la Comisión Multisectorial encargada de
estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central,
se pudo conocer que el 45% de trabajadores pertenecía al régimen
laboral público, el 15% al régimen laboral privado y 40 % por Servicios
No Personales, excluyéndose de dicho calculo aquellos sectores que
tienen una carrera administrativa particular como las Fuerzas como las
Fuerzas Armadas y Policiales, servicio diplomático, salud y educación.
61
Asimismo, el Estado Peruano ha buscado de alguna manera
regular la contratación de Servicios No Personales por intermedio de la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y en diversa
normatividad en naturaleza presupuestal, debemos señalar que desde
hace tres años el Estado ha pretendido diferenciarlos Servicios No
Personales de Locación de Servicios y no equipararlos, tal y conforme lo
encontramos en la Ley N° 28652 ―LEY DE PRESUPUESTO PARA EL
SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2006‖, expresamente en el
inciso c) del Art. 8°, donde señala literalmente lo siguiente: “Sólo pueden
celebrarse contratos de servicios no personales y/o locación de servicios
con personas naturales…”; también podemos observar la diferenciación
en virtud de las PARTIDAS, siendo para los Contratos de un Servicio No
Personal previsto en la Partida N° 27, a quienes a raíz de las
modificaciones de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones la
contratación de un trabajador por modalidad de SNP por alguna
entidad pública se realizará mediante un proceso de selección, el mismo
que se rige por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y
que es por no más de un año.
a) Adjudicación de Menor Cuantía
b) Adjudicación Directa Selectiva
En rigor, la Reforma Laboral implementada en la última década
generó modificaciones que afectaron de manera importante las
relaciones laborales y el mercado de trabajo en diversos planos. Se
alteraron los esquemas de protección social de los trabajadores, se
modificaron sustancialmente las condiciones bajo las cuales operan las
instituciones del mercado laboral y se produjeron modificaciones
notables en las normas sobre contratación y despido en detrimento de
la estabilidad laboral y con ello el desarrollo a un proyecto futuro de
vida de los trabajadores. En el caso de los esquemas de protección
social de los trabajadores, salud y pensiones, estos transitaron con
mayor o menor énfasis de un esquema solidario y colectivo a uno
individual, es decir, la responsabilidad ha pasado a depender más del
financiamiento de los propios trabajadores4. Por otro lado, las
62
instituciones del mercado de trabajo – la Autoridad del Trabajo y los
sindicatos – enfrentaron su mayor crisis histórica, al punto de casi
desaparecer ambas a fines de la década de los noventa5. Finalmente, se
produjeron cambios orientados a flexibilizar el mercado de trabajo para
lo cual se crearon nuevas modalidades de contratación y se crearon
nuevas causales de despido.
63
V.- LA REFORMA Y MODERNIZACION DEL ESTADO VISTO POR LOS TRABAJADORES DEL SECTOR PUBLICO.
Los trabajadores del sector público no son indiferentes a la
propuestas de cambio por una real reforma del Estado, que responda a
Planes de desarrollo nacional, pero si rechaza propuestas que plantean
que en nombre de los cambios y de la modernidad –impuestas en
cumplimiento a compromisos y directivas de los organismos
internacionales, excluyendo además que en el debate siempre la
participación de las partes interesadas. Siendo el tema de importancia
para los servidores estatales que piden la búsqueda del dialogo y la
participación, el mismo que no se realiza por parte de los poderes
ejecutivo y legislativo, porque obedecen a dictados foráneos, en el cual
una muestra es la Ley marco del empleo público.
1).- Ley Nº 28175 “Marco del Empleo Público”.- La Ley Marco
del Empleo Público, publicada el 18 de febrero de 2004, tiene como
finalidad establecer los lineamientos generales para supuestamente
promover, consolidar y mantener una administración pública moderna,
jerárquica, profesional, unitaria, descentralizada y desconcentrada, en
que se logre el fortalecimiento de los principios democráticos, para
obtener mayores niveles de eficiencia del aparto estatal y el logro de una
mejor atención a las personas.
Dentro de sus disposiciones complementarias, en la segunda,
indicaba de ciento veinte días contados a partir de la publicación de la
ley, el Poder Ejecutivo remitiría al Congreso de la República las
propuestas legislativas sobre:
Proyecto de ley de la carrera administrativa del servidor público
Proyecto de Ley del sistema de remuneraciones del empleo
público.
Proyecto de Ley de gestión del empleo público.
Proyecto de Ley de incompatibilidades y responsabilidades.
Con el propósito de modernizar la gestión pública, se ordenan
estos proyectos de ley van a introducir cambios en la composición del
64
elemento humano que se encuentra al servicio del Estado, que aún no
se presentan, pero que deben ser materia de análisis y de dictamen, por
las diferentes comisiones de discusión: Comisión de Trabajo,
Comisión de Descentralización, Regionalización y Modernización
de la Gestión del Estado.
El Estado está impulsando un proceso de modernización de la
gestión pública que se está centrando en implementar a través del
Poder Ejecutivo el de modificar las condiciones y relaciones laborales de
los servidores públicos, no exhibe la intención de una VERDADERA
REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACION DE LA GESTION
PUBLICA, que son aspectos totalmente diferentes que no se pueden
confundir, pero que si se complementan.
Es así que bajo el pretexto de modernizar la Administración
Pública en el país a propuesta del Poder Ejecutivo, el Congreso de la
República ha aprobado la Ley Marco de Empleo Público, promulgada
por el Poder Legislativo y publicada en el Diario Oficial El Peruano.
Los trabajadores estatales o servidores estatales consideran que
para reformar el Estado y mejorar la Administración Pública no es
suficiente crear leyes que recorten drásticamente derechos laborales de
los trabajadores públicos derechos adquiridos legítimamente bajo el
amparo de la Constitución de 1979 y borrados arbitraria e
ilegítimamente por el instrumento constitucional de 1993 que elaborara
el Congreso Constituyente Democrático-CCD bajo el mandato del hoy
prófugo ex Presidente Alberto Fujimori, cuya sustitución es urgente con
una Carta Magna que sea producto del poder constituyente acorde a los
intereses de la sociedad democrática peruana.
Para lograr la reforma del Estado previamente tendríamos que
tener clara una visión integral de país, una visión del tipo de sociedad
que queremos construir, puesto que de lo contrario simplemente se
harán acomodos institucionales para perpetuar la frustración.
Para reformar el Estado no es preciso despedir trabajadores
estatales sino implementar un conjunto de políticas de Estado
sostenibles y de Gobierno conducentes a mejorar la actividad estatal.
65
Con la nueva Ley Marco del Empleo Público Nº 28175, se ha
introducido principios de flexibilización de las relaciones laborales
individuales y colectivas para el sector público nacional con la finalidad
de favorecer la conformación de un nuevo Estado y un aparato público
al servicio del modelo de una economía neoliberal, soslayando derechos
fundamentales de la persona humana a una vida digna, al desarrollo de
su personalidad y sus derechos sociales como el derecho al trabajo,
entendido no sólo como un derecho sino como un deber del Estado el
tener que garantizarlo.
La estabilidad laboral que es un derecho adquirido de los
empleados públicos, fue dado bajo el imperio del Art. 48º de la
Constitución Política de 1979 norma expresa que estableció: “El Estado
reconoce el derecho de estabilidad laboral en el trabajo. El trabajador
sólo puede ser despedido por causa justa, señalada en la ley y
debidamente comprobada”, atentado ahora que se ha plasmado
básicamente a través del Art. 15º de la Ley Nº 28175 acotado que en
lugar de la mantener la defensa de la estabilidad laboral, se limita a
instaurar protección adecuada contra el despido arbitrario con
observancia de las garantías del debido proceso, norma cuyo origen se
encuentra precisamente en la Constitución de 1993 que es sumamente
cuestionada; viéndose que el artículo 15º esta acorde con los objetivos
de la ley en el art. II, inciso 3, el de crear las condiciones para que las
entidades públicas sean eficientes, eficaces, participativas,
transparentes, honestas y competitivas en el cumplimiento de sus
responsabilidades de gobierno y en los servicios que prestan a la
sociedad, en el cual la eficacia, competitividad y la eficiencia, son
sinónimos de flexibilización laboral, aceptando el despido o cese
arbitrario para lo cual señala la propia ley que otorga protección
adecuada, es decir es herida de muerte la estabilidad laboral ahora en
el régimen laboral público.
Asimismo, no sólo permite el despido arbitrario, sino también de
acuerdo al art. 5º el acceso a la función pública es por concurso público
que al ser aprobado se emite una resolución y se suscribe el contrato
66
correspondiente; asimismo el artículo 16º, inc. d) que indica “percibir en
contraprestación de sus servicios sólo lo determinado en el contrato de
trabajo”, permite el ingreso de la flexibilización laboral pública mediante
la firma de contratos de trabajo, retirando de un plumazo los
nombramientos y con ello el derecho a la estabilidad laboral ya que en
esta nueva forma de relación laboral prima la contratación al
nombramiento y lo señalado en el inc. o) que permite suscribir contratos
de locación de servicios bajo cualquier modalidad pero no más de dos,
lo ratifica; asimismo, los servidores en aras de la eficiencia están
obligados a capacitarse para un mejor desempeño de las funciones, de
acuerdo al inc. i) siendo el desenlace último someter a evaluaciones
periódicas.
Los cuestionamientos que formulan los trabajadores del sector
público a la LEY MARCO DEL EMPLEO PUBLICO, además de los
mencionados son los siguientes:
Desaparece la estabilidad laboral.
Introduce una nueva clasificación inadecuada y anti técnica
del personal del empleo público: Funcionario público,
empleado de confianza y servicio público, en contra de la
propia doctrina administrativa que sólo admite una
clasificación bipolar de funcionarios y servidores públicos,
sin privilegios ni clasificaciones intermedias innecesarias.
Desaparece el respeto del nivel alcanzado por concurso con
la posibilidad de su rebaja.
La capacitación voluntaria no tendría validez para el
ascenso. Solo la capacitación que fuera impulsada
masivamente por la administración pública.
Establece el despido mediante la inclusión de un nuevo
rubro clasificado como ―personal sujeto a observación‖ y a
la par introducción de procesos de evaluación para
determinar la permanencia del servidor para excluir
definitivamente a miles de trabajadores de la
Administración Pública.
67
Trabajadores para labores de limpieza, vigilancia,
digitadores, serían eliminados de la carrera administrativa a
quienes se encuentren actualmente en los grupos
ocupacionales técnicos y auxiliares por imperio de las
nuevas normas se convertirían en ―núcleo estratégico‖
siempre y cuando califiquen para quedarse en el grupo
ocupacional de apoyo.
Se desnaturalizan las relaciones laborales colectivas,
quitando fuerza de la ley a los convenios Colectivos, como
rezaba en el Art. 54º de la Constitución de 1979 única
Constitución legítima y legal a cuyos principios nos
remitimos.
Además se restringe la negociación colectiva a parámetros
estrictamente no remunerativos.
Se atenta contra el derecho a sindicalización y la huelga al
diversificar las clases de trabajadores.
La nueva ley del Empleo Público limitaría el ejercicio del derecho
colectivo a la negociación colectiva contradiciendo el Art. 8º del
Convenio 151 de la OIT, que reconoce la solución de conflictos en el
sector público mediante la negociación colectiva, que en la doctrina
laboral está considerada como el mejor medio de auto composición para
resolver conflictos de trabajadores públicos y como bien sostiene el
laboralista Orlando Gonzáles Nieves, quien al abordar este tema señala
―que las soluciones no pueden ser de naturaleza meramente jurídica,
sino de carácter político social‖ en su libro Aspectos Jurídicos de la
Huelga, los conflictos de los trabajadores públicos son complejos por
tanto la negociación colectiva tiene que orientarse en esa dimensión.
2).- Lineamientos para una propuesta de Reforma y
Modernización del Estado desde los trabajadores del sector
público.- Los trabajadores de las distintas reparticiones públicas del
Perú se encuentran organizados, en ejercicio de su derecho humano
fundamental a la libertad sindical, en sus respectivos sindicatos y
68
federaciones, las cuales a su vez convergen en su mayoría en la
Confederación Nacional de Trabajadores Estatales del Perú CTE-PERÚ,
representados actualmente por su Secretario General, Carlos Jiménez
García y fundada el 08 de octubre de 2005, afiliada a la Confederación
de Trabajadores del Perú – CGTP.
La CTE señala que la Reforma del Estado desde hace un par de
décadas ha sido materia del debate preelectoral de las principales
organizaciones políticas en contienda y además porque el Fondo
Monetario Internacional –FMI- y su modelo económico Neo Liberal así lo
exigen. Sobre el particular se encuentran 2 posiciones; primera: de los
que piensan que el Estado debe reducirse a su mínima expresión para
así facilitar el normal funcionamiento del libre mercado y; segundo: de
los que consideran que es necesaria una fuerte presencia del Estado
para garantizar el desarrollo nacional.
Lo cierto es que como se dijo líneas arriba, la forma de abordar el
tema tiene diversos enfoques y apreciaciones que obedecen a niveles de
conocimiento y orientaciones políticas e ideológicas, primero para
hablar de Reforma del Estado debemos hablar primero de que tipo de
Estado queremos, ante ello, no podemos perder de vista que existe una
diferencia entre lo que se piensa y lo que se puede hacer como país en
torno al Estado, por lo que consideran que se deben buscar puntos
comunes fundamentalmente en lo que es la gestión del Estado y
avanzar gradualmente en lo que son sus roles y funciones.
La CTE señaló que durante el Gobierno de Toledo se comenzó ha
desarrollar agresivamente la propuesta de Reforma del Estado, para tal
efecto contó con los recursos y el equipo técnico, muchos de ellos
provenientes de la PCM, quienes no hacían mas que mantener las
propuestas fondo monetaristas, algunas de ellas como la Ley General
del Empleo Publico enviadas al archivo por el Poder Legislativo y para
luego finalmente ser aprobado. En el cual se señala políticas de
austeridad, reducción de sueldos de algunos funcionarios,
simplificación de tramites administrativos, amenazas de despidos a los
69
servidores del sector publico, fusión de Entidades Publicas y
programas, sosteniendo los tecnócratas que dicha reforma si es
verdadera que pasa por luchar contra la pobreza, la corrupción, el logro
de la igualdad, de la equidad etc., por tener un Estado que desarrolle
una gestión eficaz, eficiente, transparente y de calidad, en otras
palabras avanzar en lo que el Banco Mundial denomina ―reforma de
segunda generación‖.
En ese marco de cambios el Banco Mundial ha propuesto que no
necesariamente el crecimiento económico por si mismo, lleva
necesariamente a alcanzar las metas señaladas, por lo cual es
indispensable que existan políticas exógenas que ataquen de manera
directa los problemas de la pobreza y la distribución del ingreso, es
decir, no objeta las premisas económicas de la primera reforma –la
económica- lo que señala es que mientras la mano invisible del
mercado se pone a funcionar, hay costos sociales inevitables que son
muy duros para la población pobre, motivo por el cual debe haber una
política especifica, para ello es necesario realizar cambios
institucionales que se darían entre otros sectores en el público,
propiamente en la administración pública central y conexos.
El actual régimen gubernamental se ha propuesto continuar en
esta etapa con la denominada Reforma del Estado, iniciada por los
gobiernos de Fujimori y Toledo, que al igual que los mandatarios
anteriores tratan de no salirse de las recomendaciones y pautas ahora
impulsadas por Banco Mundial, quienes como lo han dicho a la fecha
han considerado que las denominadas ―reformas de primera
generación‖ tan populares en muchos países en los años 80 y 90, han
sido básicamente mejoras en las políticas económicas y no en las
Instituciones, estas reformas no necesariamente mejoraron la calidad
del sector publico, si no la calidad de la política publica, por lo que hay
la necesidad de mejorar la calidad de sector publico, pero señalan que
para que esto suceda son necesarias las reformas, esto implica contar
con un sector publico de alta calidad que garantice la aplicación de
políticas correctas que generen efectos convenientes y duraderos en una
70
economía de mercado, pero lo que ven los trabajadores con la Ley del
Empleo Público es que se ha liquidado a la estabilidad laboral,
estableciendo una nueva legislación laboral en el sector público,
flexibilizando la relación laboral estatal, logrando así precarizarlo el
trabajo como se hizo en la actividad privada, es decir, competitividad,
eficacia y eficiencia es sinónimo de despido, de dejar de tener un
ingreso para cubrir alimentación, educación, salud, vivienda, etc., en
otras palabras ya no tendrán más un proyecto de vida definido en
función de su trabajo.
Para los trabajadores no basta buenos resultados económicos sólo
en el papel, sino que esta sea distributiva y sea fuente generadora de
empleo, pero es ese el principal problema del modelo neoliberal, la
macroeconómica va bien, sin embargo la economía de la mayoría de
peruanos no ha tenido las mismas tasas de crecimiento y estabilidad.
Se tiene la sensación, hasta cierto punto, de que la estabilidad
macroeconómica se ha logrado a costa de la pobreza, o en el mejor de
los casos que dicha estabilidad no es incluyente a todos y favorece sólo
ciertos sectores productivos y sociales; debiendo agregarle a ello que
ahora la desaparición de la estabilidad en el trabajo, la precarización del
mismo debido a las evaluaciones que como producto de las
capacitaciones que ahora las entidades llevaran a delante y en el que
cual espada de Damocles de manera periódica pondrá al capricho
político del gobernante de turno quien se queda y quien se va.
Se aprecia una gran contradicción, mientras se viene reponiendo
trabajadores públicos y restituyendo derechos laborales a miles de
trabajadores despedidos inconstitucionalmente la nueva LEY MARCO
DEL EMPLEO PUBLICO AL HABER ELIMINADO LA ESTABILIDAD
LABORAL nuevamente se convierte en un instrumento legal lesivo a los
intereses de los servidores estatales quienes por imperio de esta Ley
perderían el vínculo laboral y serían excluidos de la Administración
Pública, soslayando derechos adquiridos por la que deviene en UNA LEY
MANIFIESTAMENTE INCONSTITUCIONAL. A través de esta norma se
pretende hacer desaparecer junto con la estabilidad laboral un conjunto
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de derechos laborales individuales, que constituyen derechos
adquiridos que el propio TRIBUNAL CONSTITUCIONAL defiende, ya que
en casos relacionados con empleados públicos, como es el caso por
ejemplo el de la homologación de sueldos aprobados por el Congreso de
la República de los docentes universitarios.
Otro punto que se debe de tomar en cuenta es que cualquier reforma
del Estado que se quiera llevar adelante pasa por que esté
legislativamente en armonía con los convenios internacionales del
trabajo pertinentes y en particular con los convenios:
Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de
sindicación, 1948 (num. 87).
Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación
colectiva, 1949 (num. 98)
Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (num. 100)
Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958
(num. 111)
Convenio sobre la edad mínima, 1973 (num. 138)
Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración
pública, 1978 (num. 151).
Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares,
1981 (num. 156)
Todos estos puntos basados al respeto irrestricto a la igualdad, al
goce pleno de la libertad sindical y a la no discriminación, aspectos que
son necesarios para tener un servidor público protegido y seguro de no
verse con injerencia alguna en sus labores y en el desarrollo de sus
funciones.
Asimismo, consideran los trabajadores que la reforma del Estado
debe ser planteado tomando en cuenta los siguientes lineamientos que
se proponen:
Conceptuar el tipo de Estado que queremos, realizando
un diagnostico que nos muestre los problemas y las
necesidades que el Estado presenta, a fin de que se
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determine cual será el nuevo rol que asumirá en el
futuro.
Determinar el sistema de administración pública más
idónea al país, de acuerdo al rol que decida asumir el
Estado.
La necesidad de actualización de la normatividad de
los Sistemas Administrativos (no únicamente el
Sistema de Personal) e integrarlos para hacerlos
funcionales.
Racionalizar el elemento humano, redistribuyendolo
razonablemente evitando concentración del mismo sólo
en algunas entidades públicas en desmedro de otras.
Necesidad de reestructurar el aparato estatal que se
sobredimensionara con el gobierno Fujimorista con un
conjunto de organismos autónomos por Ley como
OSINERG, OSIPTEL, OSITRAN, INDECOPI, SUNAT,
SUNASS, ETC. Con autonomía económica y
administrativa, creados para atender al esquema de un
Estado favorable al modelo neoliberal que supervise la
prestación de diferentes servicios públicos con
altísimas remuneraciones para sus funcionarios y
burocracia dorada que percibe remuneraciones no
inferiores a los ocho mil soles hasta un promedio de
cuarenta mil mensuales para Gerentes y altos
funcionarios, entidades que, entre otras deberían
fusionarse para evitar un excesivo dispendio en gastos
corrientes, además de haberse creado organismos
centralistas como la ONP que no sirven en realidad
para el fin que debieran servir. Estos organismos
públicos superponen y duplican funciones que podrían
cumplir otros entes del sector público como los
Ministerios.
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Distribución justa y racional de los fondos públicos,
evitando dispendios innecesarios, promoviendo el
ahorro público.
Descentralización efectiva de la Administración
Pública, con transferencia de poder de decisión y
autonomía real para los gobiernos regionales.
Permitir el ejercicio libre del derecho de la libertad
sindical a los servidores públicos, a fin de que puedan
ejercer en libertad su derecho a la sindicación,
negociación colectiva y el derecho a huelga.
Respeto del derecho a la jornada ordinaria de trabajo
de 08 horas, tampoco el derecho al descanso semanal.
Tener el derecho a la compensación por tiempo de
servicios.
No se establece el derecho a una REMUNERACION
JUSTA (que no atente con remuneraciones exiguas a la
dignidad humana).
Desterrar cualquier consideración que se señale que
todo cambio para modernizar o hacer efectiva, o eficaz
la administración pública, debe partir supuestamente
de despedir a servidores estatales y provocar mayor
desempleo y sub empleo y un gran costo social
lesivo para miles de trabajadores y familias
peruanas que al ser despedidos quedarían
virtualmente al margen de la actividad económica y
en virtual desamparo, como se busca con la LEY
MARCO DEL EMPLEO PUBLICO.
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VI.- CONCLUSIONES DEL TRABAJO:
1).- La reforma del Estado que se busca implementar en el Perú,
responde básicamente a la postura tomada por el presidente del Banco
Mundial, durante la reunión de la Segunda Cumbre de las Américas, en
el cual se aprueba nuevas recomendaciones en el cual buscan otorgar
al Estado un nuevo rol, denominadas consenso de santiago o también
llamadas de segunda generación.
2).- El proceso de modernización de la gestión pública que se está
tratando de implementar a través del poder ejecutivo, está orientado
solamente a modificar las condiciones y relaciones laborales con los
servidores públicos, no exhibe la intención de una verdadera reforma
del estado y modernización de la gestión publica, que son aspectos
totalmente diferentes que no se pueden confundir, pero que si se
complementan.
3).- Que, el proceso de reforma y modernización del Estado se elimina
la estabilidad laboral con lo cual se estaría ingresando a una
flexibilización de la legislación laboral en el sector público.
4).- Asimismo el proceso de reforma y modernización inicia en el
sector público la precarización del trabajo, al permitir la aparición de la
contratación temporal desde el momento del ingreso en dicho sector y
los contratos de locación de servicios de cualquier naturaleza y
modalidad.
5).- Que, el proceso de Reforma y Modernización del Estado, en lo
referente a la Modernización a propuesta del Poder Ejecutivo, el
Congreso de la República ha aprobado la ley marco de empleo público,
promulgada por el poder legislativo y publicada en el diario oficial el
peruano el 19 de febrero del 2004, el cual señala que el Poder Ejecutivo
remitirá propuestas legislativas referentes a:
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Ley de la carrera del servidor público
Ley de los funcionarios públicos y empleados de confianza.
Ley del sistema de remuneraciones del empleo público.
Ley de gestión del empleo público.
Ley de incompatibilidades y responsabilidades.
6).- Que, la ley marco del empleo público, permite el despido
arbitrario, toda vez que la ley señala que el empleado público tiene
derecho a ―protección adecuada contra el despido arbitrario con
observancia de las garantías del debido proceso”, norma cuyo origen se
encuentra precisamente en la constitución de 1993 que adolece de
ilegitimidad y que transgrediendo los parámetros del estado de derecho
aún sigue manteniéndose vigente en contra de la voluntad popular
7).- Que, la promulgación de la ley marco del empleo publico, a
iniciado un cambio del régimen laboral del servidor público, pasando de
la estabilidad laboral del cual gozaba a la contratación laboral, con lo
permitiría despedir a miles de servidores estatales y provocar mayor
desempleo y sub empleo y un gran costo social lesivo para miles de
trabajadores y familias peruanas que al ser despedidos quedarían en
virtual desamparo.
8).- Que, necesidad de reestructurar el aparato estatal que se
sobredimensionara con el gobierno fujimorista con un conjunto de
organismos autónomos por ley como OSINERG, OSIPTEL, OSITRAN,
INDECOPI, SUNAT, SUNASS, etc., con autonomía económica y
administrativa, creados para atender al esquema de un estado favorable
al modelo neoliberal que supervise la prestación de diferentes servicios
públicos con altísimas remuneraciones para sus funcionarios y
burocracia dorada que percibe remuneraciones no inferiores a los ocho
mil soles hasta un promedio de cuarenta mil mensuales para gerentes y
altos funcionarios, entidades que, entre otras deberían fusionarse para
evitar un excesivo dispendio en gastos corrientes, además de haberse
76
creado organismos centralistas como la ONP que no sirven en realidad
para el fin que debieran servir.
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VII.- BIBLIOGRAFIA
GONZALES DE OLARTE, Efraín; ―Economía Política de la Reforma
del Estado en el Perú‖, 2005, Web:
http://blog.pucp.edu.pe/economiaperuana
FINANZAS & DESARROLLO; ―América y el Consenso de
Washington‖, septiembre de 2003.
TALAVERA COLUGNA, José; ―Reforma del Estado en el Perú: El
punto de vista de un economista‖, Portal de Asuntos Públicos de
la PUC, 2003, Lima, Perú
CAMPODONICO SANCHEZ, Humberto; Revista de la Facultad de
Ciencias Económicas de la UNMSM, Año V, Nº 16, pag. 23 y ss.
VILLARAN, Fernando; ―Procesos de reforma en marcha‖, 2005,
Web: http://www.consorcio/eleccionesperu2006.
Constitución Política del Perú de 1979.
Constitución política del Perú de 1993.
Ley de Bases de la Carrera Administrativa: D. Leg. Nº 276.
Ley de Fomento del Empleo: D. Leg. Nº 728.
Reglamento de la Carrera Administrativa: D. S. Nº 018-85-PCM.
Reglamento de la Carrera Administrativa: D. S. Nº 005-90-PCM.
Ley Marco del Empleo Público: Ley Nº 28175.
Organización Internacional del Trabajo: Convenio Nº 87, 98 y
151.
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VIII.- ANEXOS.-
a. Ley de Bases de la Carrera Administrativa: D. Leg. Nº 276.
b. Reglamento de la Carrera Administrativa: D. S. Nº 018-85-PCM.
c. Reglamento de la Carrera Administrativa: D. S. Nº 005-90-PCM.
d. Ley Marco del Empleo Público: Ley Nº 28175.
e. Organización Internacional del Trabajo: Convenio Nº 87, 98 y
151.
