Reformar en primera persona: casos prácticos de … · certero, sincero y ajustado a la realidad....

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Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española

Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School

Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School

Coordinado por Percival Manglano, ex consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid y autor de Pisando Charcos: Incentivos para regenerar la política española (La Esfera de los Libros, 2013).

Junio de 2014

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Índice

Experiencias que impulsan cambios reales 4

Resumen ejecutivo 6

1 La reforma del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat Valenciana, por Máximo Buch 7

2 El Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander): un caso de éxito de contratación pública innovadora, por César Pascual 12

3 Una visión renovada de las TIC en la Administración Pública: de la reducción de costes a la generación de beneficios, por Carlos Marcos 16

4 Las personas y los Sistemas de Información… cóctel perfecto: el caso del Patrimonio Nacional, por Carmen García Roger 21

5 La innovación en las Administraciones y las políticas de datos abiertos: el caso Aporta, por Salvador Soriano 26

6 La elaboración y la ejecución de los presupuestos de gastos… ¿y la rendición?: el caso de las carreteras madrileñas, por Juan Antonio de la Riva 30

7 La legislación contractual y la ejecución presupuestaria, por José Miguel Hernández 34

8 Más colaboración público-privada: el caso de la formación madrileña, por Guadalupe Bragado 38

9 ¿Cómo garantizar la continuidad de actividad en una organización pública? El caso de ADIF, por Rodrigo Gutiérrez 42

10 Transformación de la formación continua para el Cuerpo de Intendencia de la Armada, por Jesús A. Perdices 46

11 Litigiosidad en la Seguridad Social: el caso de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social en Barcelona, por Ramón Marcos 51

12 “¿A quién se da el dinero?”: el caso de la gestión de la cooperación al desarrollo madrileña, por Percival Manglano 58

4 Reformar en primera persona: casos prácticos de reforma de la Administración Pública Española

fundamental para afrontar tareas complejas y estamos convencidos de que nadie, o casi nadie, como los que trabajan a diario en la Administración pueden aportar un testimonio tan certero, sincero y ajustado a la realidad.

Recogemos en este trabajo las experiencias de antiguos alumnos del Máster Ejecutivo en Gestión Pública y del Programa Ejecutivo en Liderazgo Público, dos de nuestras iniciativas en el campo de la formación de líderes del sector público. Los que en su día se acercaron a nuestro centro para mejorar su formación y participar en el debate, ya mostraban su inquietud por acometer cambios en la Administración desde sus puestos de responsabilidad. Por lo que indica la respuesta a esta iniciativa, mantienen vivo el interés por seguir avanzando por la senda de la modernización de lo público. Es precisamente el hecho de contar en primera persona cómo se afrontó un cambio concreto o de plantear cómo se debería abordar un nuevo proceso lo que aporta una dosis extra de credibilidad y convierten este documento en un testimonio especialmente válido para ayudar a otros gestores públicos a plantearse nuevos desafíos.

Además, creemos que es especialmente interesante el hecho de que esta publicación haya surgido del propio grupo de alumnos en el contexto de un encuentro celebrado por nuestro Centro. El hecho de que en un espacio de debate

Afortunadamente, la transformación del sector público ha pasado de ser un tema más o menos recurrente a convertirse en una prioridad para la mayoría de los Gobiernos. Cambiar la Administración necesita tiempo, esfuerzo y una buena dosis de paciencia porque se trata de un proceso lento, complejo y no exento de dificultades. A estas alturas, abundan los expertos y las propuestas más o menos acertadas, pero no siempre avanzamos a la velocidad que nos gustaría.

Aunque se suele decir que lo más importante en los procesos de cambio son las personas, no siempre se cuenta con la opinión de los verdaderos protagonistas de esta transformación.

Es evidente que se necesita el concurso de expertos, teóricos y académicos para afrontar una tarea de tal envergadura; pero no cabe duda de que es preciso preguntar e involucrar a los que cada día hacen posible los cambios. Funcionarios, profesionales públicos, políticos y gestores del sector público forman parte de una maquinaria que tiene que reinventarse para responder de manera sostenible a unos ciudadanos que exigen más eficiencia, más transparencia y más rigor en la gestión de los fondos públicos.

En el Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School hemos querido dar voz a los artífices del cambio a través de esta publicación. Creemos que la experiencia es

Experiencias que impulsan cambios reales

Isabel LinaresDirectora General del Centro de Innovación del Sector Público de PwC e IE Business School

Experiencias que impulsan cambios reales 5

fin. Queremos que este sea el punto de partida de un debate más profundo y más extenso, por lo que la publicación tendrá continuidad a través de la Red. La experiencia nos dice que aportar, contrastar y reutilizar ideas es lo que necesitamos para que el cambio sea real y, sobre todo, sea útil.

Desde el Centro de Innovación, queremos agradecer a todos los autores de esta publicación su tiempo y su interés por una iniciativa que no ha hecho más que empezar y a la que queremos sumar a todos aquellos que quieran aportar sus experiencias transformadoras que contribuyan a modernizar realmente nuestras instituciones.

sobre la transformación de las administraciones surja un proyecto como este, se genere debate y se materialice en un documento tangible es un motivo de satisfacción para nuestra casa porque significa que nuestros esfuerzos están dando resultados. Intercambio de información, ideas nuevas y colaboración entre los propios protagonistas del sector público son los ingredientes del Centro de Innovación y de este documento, algo que nos anima a seguir avanzando, acompañados por muchos profesionales inquietos del sector público.

Como la propia transformación de la Administración, este proyecto no tiene


desde el punto de vista de un responsable político –como el de la reforma del sector público empresarial valenciano- y otros desde un punto de vista técnico. Los casos, además, proceden de las tres administraciones: central, autonómica y municipal.

En cuanto a las áreas de análisis, son mayoría los de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC), los recursos humanos y la contratación pública. Además, destacan, a mi juicio, el caso dedicado a la litigiosidad en la Seguridad Social y el de la reforma del Hospital de Valdecilla en Santander.

Las propuestas de reforma son muy variadas: desde introducir la publicidad en la Administración electrónica, hasta exigir responsabilidades patrimoniales para asegurar el cumplimiento en tiempo y forma de los contratos del Estado o dar más poder a los mecanismos públicos de rendición de cuentas.

“Reformar en primera persona” es por todo ello una colección de casos prácticos que estoy seguro animará los debates en las escuelas que imparten cursos de administración pública de la misma manera que los casos empresariales lo hacen en las escuelas de negocio.

Esta publicación enfoca de manera distinta la tan traída y llevada cuestión de la reforma de la Administración Pública española. Huye de cuestiones académicas y del lenguaje técnico (aunque, inevitablemente, algo recurre a él) para centrarse en las experiencias personales de responsables públicos. Su testimonio es valioso porque, evidentemente, conocen bien las necesidades de cambio de sus propias organizaciones.

Los autores de los capítulos no se han limitado a describir un problema. También aportan soluciones. Soluciones cuyas implicaciones a menudo trascienden el caso específico del que tratan.

Los empleados públicos en activo podrán encontrar en estas páginas ejemplos prácticos de problemas a los que ellos mismos se enfrentan y estímulos para pensar en soluciones. Además, como me dijo el autor de un capítulo: “Para un funcionario como yo, con muchos trienios, es interesante poder conocer casos reales en departamentos tan diferentes”. Las empresas que contratan con la administración también encontrarán aquí ejemplos concretos de necesidades públicas a los que ofrecer propuestas de solución.

Tanto los casos como sus autores son muy variados. Algunos casos se plantean

Resumen ejecutivo

Percival ManglanoEx consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid

La reforma del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat Valenciana 7

Planificación estratégica

Como consecuencia de la necesidad de acometer medidas de austeridad, el Gobierno valenciano ya había aprobado en 2010 y en 2011 planes anuales de austeridad que llevaron a la desaparición de empresas y fundaciones públicas. Sin embargo, el proceso de reestructuración debía realizarse en el marco de una planificación estratégica. Era esencial un buen diagnóstico de la realidad del sector y que las medidas adoptadas contribuyeran a conseguir los objetivos marcados.

En 2011 el Consell (Gobierno autonómico) asumió que el sector público tendría un papel esencial en su Plan Económico-Financiero dirigido a la reducción de gasto público. Un papel crucial sobre la base de un diagnóstico que revelaba que, de la misma manera que la Comunitat Valenciana no tiene una Administración numerosa en efectivos, su sector público tampoco era ni en términos absolutos ni en términos relativos un sector con un crecimiento desaforado.

Dicho todo lo cual, el reto del Gobierno valenciano era, en el contexto de una financiación mal resuelta, conseguir que las prestaciones y competencias de dichos entes pudieran mantenerse. O, dicho de otra manera, había que hacer de la necesidad virtud y hacer las mismas cosas, o más, con menos recursos. De hecho, el Presidente valenciano Alberto

Planteamiento de la situación

La crisis económica ha provocado una revisión tanto de la organización como de la operativa de las Administraciones Públicas. En este sentido, los pilares del nuevo modelo han sido dos: la estabilidad presupuestaria y la búsqueda de una administración más ligera, eficiente y orientada a las necesidades de los ciudadanos.

Durante la etapa de expansión económica, tanto la Administración General del Estado como las Comunidades Autónomas experimentaron una proliferación de entes públicos instrumentales. Éstos gozaban de una mayor flexibilidad administrativa que facilitaba la ejecución de las iniciativas públicas.

La Comunitat Valenciana no fue ajena a este proceso que se desarrolló con vocación de mejorar infraestructuras y servicios, pero que llevó aparejados otros efectos, como su dependencia, en gran medida, de la financiación de la Generalitat. El conjunto de entes, empresas y fundaciones públicas de la Generalitat requería en 2011 de una aportación anual de más de 570 millones de euros para soportar su gasto corriente, tenía una deuda financiera de 3.446 millones de euros y las subvenciones suponían cerca de una tercera parte de su cifra de negocios.

La reforma del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat Valenciana

Máximo BuchConseller de Economía, Industria, Turismo y Empleo. Generalitat Valenciana

Programa Ejecutivo en Liderazgo Público (Edición 2013)

“Actualmente soy el Conseller de Economía, Industria, Turismo y Empleo de la Comunitat Valenciana. Entre enero y diciembre de 2012 dirigí la reestructuración del sector público empresarial y fundacional de la Generalitat Valenciana”.


Fabra acuñó el lema “hacer más con menos” para orientar todo el proceso de reestructuración.

Al objeto de dotar de una visión integral a todo el proceso, se creó un departamento adscrito a la Conselleria de Economía: la Secretaría Autonómica del Sector Público Empresarial. Esta Secretaría diseñó el “Plan Estratégico de Racionalización y Reestructuración del Sector Público Empresarial y Fundacional de la Generalitat” y aseguró su cumplimiento.

Desarrollo del proceso: tres ejes de actuación

Lo primero que hicimos fue un diagnóstico de la situación para, por ejemplo, cuantificar la dimensión del sector.

Según el Inventario de Entes Dependientes del Ministerio de Economía y Hacienda, la Comunitat Valenciana era la 6ª autonomía por número total de entes, por detrás de Cataluña, Andalucía, Madrid, Baleares y Galicia.

Partíamos de un inventario de 70 entidades (25 sociedades mercantiles públicas, 21 entidades de derecho público y 20 fundaciones), además del Grupo Radio Televisión Valenciana y la Agencia Valenciana de Turismo.

El sector -con la exclusión del Grupo RTVV y la Agencia Valenciana de Turismo- tenía 7.555 empleados y unos ingresos de explotación de 889 millones de euros que cubrían el 67,8% de los gastos de explotación, cifrados en 1.311 M€, y aproximadamente el 27% de su presupuesto de gastos (superior a los 3.300 M€).

Existía además entre los entes una alto grado de heterogeneidad en tres aspectos fundamentales: sus distintas formas jurídicas; la diversidad de actividades y

servicios desarrollados (desde las infraestructuras educativas, hasta la salud pública, los museos o la gestión de espacios deportivos); y la disparidad respecto del grado de orientación al mercado de sus actividades, condicionando su dependencia de los recursos presupuestarios, así como el impacto sobre la Generalitat de sus niveles de gasto y de deuda financiera.

La Conselleria de Economía decidió enfocar el proceso de racionalización y reestructuración (“estructura y funcionamiento”) del sector público con una visión de conjunto y con el compromiso de no paralizar su actividad en el caso de provisión de servicios públicos fundamentales y realizar un análisis coste-beneficio de sus actividades.

La estrategia del proceso de reestructuración se basó en tres ejes:

1. El eje normativo para regular las reformas estructurales.

2. El eje presupuestario para implementar medidas a corto plazo que contribuyeran al esfuerzo de consolidación fiscal del conjunto de la Generalitat.

3. El eje de reestructuración para asegurar un sector público empresarial y fundacional sostenible.

El eje normativo ha estado basado, fundamentalmente, en la aprobación de dos Decretos Ley con Medidas Urgentes sobre el Régimen Económico-Financiero del Sector Público, así como medidas incluidas en las sucesivas Leyes de Acompañamiento a los Presupuestos de la Generalitat Valenciana. Dichos decretos se aprobaron respectivamente en septiembre de 2011 y octubre de 2012, tramitándose este último como proyecto de ley.

Este nuevo marco normativo aportó una base legislativa sólida a las reformas

fundamentales. Nos permitió abordar de manera unificada los aspectos esenciales de actividad de las empresas públicas como, por ejemplo: su régimen económico y presupuestario; el control interno y externo; la contratación; y el endeudamiento.

Pero además, nos habilitó para instaurar mecanismos de control y optimización del gasto corriente, la política de personal y de retribuciones -con especial atención al régimen laboral y retributivo del personal de carácter directivo-. Esto permitió establecer límites máximos a las retribuciones, equivalentes a las de los altos cargos del Gobierno. Ningún directivo pudo percibir una retribución superior a la del President de la Generalitat, salvo casos excepcionales a aprobar expresamente por el Consell.

Además, se prepararon Planes de Saneamiento y se incrementó el régimen de control del sector público desde la Intervención General de la Generalitat, con controles financieros sobre áreas específicas.

El segundo eje era el presupuestario y de reducción del gasto.


La primera medida que asumimos fue la presentación de unos presupuestos acordes con la situación económica y la necesidad de consolidación fiscal. Como consecuencia de ello, el presupuesto de gastos del sector público empresarial de la Generalitat se redujo en 773 M€ en 2012 y en 592 M€ en 2013, suponiendo conjuntamente una reducción del 50%.

A ello hay que añadir que los ajustes en empresas y fundaciones aprobados en los Planes de Austeridad de 2010 y 2011 permitieron un ahorro de 3,3 M€, pasando el número total de fundaciones de 38 a 20, un descenso del 47%. Del mismo modo, se redujo también el número de sociedades mercantiles, que pasó de 32 a 25.

El ahorro previsto se derivaba de sinergias de integración pero, sobre todo, de medidas de optimización y eficiencia en la gestión. De este modo, el Consell adoptó dos iniciativas.

La primera de ellas, en enero de 2012, fue la publicación del decreto que regula las competencias en materia de contratación centralizada, incluyendo al sector público, y la creación de la Central de Compras de la Generalitat a


la que están adscritas, desde su creación, todas las entidades que conforman el sector público empresarial.

La segunda, en febrero de 2012, fue la creación de la Comisión Interdepartamental para el seguimiento e impulso de las políticas de racionalización y austeridad en el gasto en el ámbito de la Generalitat, encargada del seguimiento, control y vigilancia de medidas y políticas de ahorro y racionalización del gasto.

El tercer eje era el de reestructuración. Éste contemplaba aprobar y poner en marcha un nuevo Mapa de entes del Sector Público Empresarial y Fundacional que hiciera compatible la provisión de servicios públicos esenciales con la austeridad y la sostenibilidad. Debería aportar un modelo preciso, con una estructura concreta y con un análisis económico-financiero y de viabilidad del sector público.

El Mapa se presentó públicamente en mayo de 2012. Contemplaba pasar de 66 entidades (en enero de 2012) a 23 al final del proceso de reestructuración.

Ello conllevaba una reducción de personal del 40-50% y un ahorro anual en gastos de personal de entre 85 y 100 M€. Igualmente se estimaban unos ahorros derivados de las sinergias de las fusiones y de las mejoras de eficiencia de alrededor de 175-215 M€ anuales.El proceso incluía la elaboración de un Cuadro de Mando Integral, que permitiera un control y seguimiento puntual de la gestión y de la situación económico-patrimonial de los entes resultantes.

Los resultados alcanzados: un nuevo modelo de SPEF

Con los datos que ofrece el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en el Informe sobre la Reordenación del Sector Público Autonómico, a 1 de julio de

2013, en el que se contemplan los datos de consorcios, sociedades mercantiles, fundaciones y otros entes del sector público instrumental de las comunidades autónomas, cabe realizar un primer balance de las medidas de reestructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional de la Generalitat.

La reducción de entes en la Comunitat Valenciana a 1 de julio de 2013 es de 55 frente a los 69 comprometidos, lo que supone un grado de ejecución del 79,7%, similar a la media nacional (80,8%).

Pero lo importante no es tanto el número de entes, cuanto que los procesos de reestructuración y las medidas de racionalización interna han conducido a una notable reducción de personal y a sustanciales ahorros económicos.

En concreto y siguiendo las cifras del informe del Ministerio, cabe destacar que el ahorro total estimado durante los ejercicios 2011 a 2013 asciende a 1.402 M€, un 34,7% del total alcanzado por el conjunto de las comunidades autónomas (4.042 M€). De éstos, un total de 490 M€ corresponden a la extinción de entes y 912 M€ a las medidas de racionalización de los entes que subsisten. La Comunitat Valenciana lidera el ahorro estimado seguida a gran distancia de Madrid, con 952 M€, quedando en tercera posición Castilla y León con 460 M€.

Por su parte la reducción de personal se estima en 3.035 personas, un 21,3% del total nacional (14.241), lo que representa alrededor del 40% de los existentes al inicio del plan. En esta materia, la Comunitat ocupa la segunda posición entre las comunidades autónomas españolas, solo por detrás de Castilla-La Mancha.

Es muy importante destacar que la reducción lograda en la dimensión y en


ConclusionesEn definitiva, hemos logrado que el nuevo Sector Público Empresarial y Fundacional valenciano surgido del proceso de reestructuración sea más eficiente y sostenible, sin reducir los servicios públicos esenciales.

El nuevo SPEF gravita sobre lo público, dado que se articula fundamentalmente en torno a las entidades de derecho público, y menos sobre las sociedades mercantiles y fundaciones públicas que constituían la mayoría de entidades al inicio del proceso a mediados de 2011.

La filosofía de actuación se ha modificado sustancialmente, estando previstos mecanismos de colaboración público-privada, para mejorar la gestión preservando siempre la prestación de servicios públicos a los ciudadanos.

Actualmente hemos alcanzado más del 80% de los objetivos marcados para 2015. El compromiso del Gobierno valenciano es que, al finalizar la actual legislatura, el sector público empresarial y fundacional esté saneado y tenga plena capacidad para desarrollar los servicios públicos esenciales que le sean encomendados.

los gastos de estructura del sector público de la Generalitat se ha producido, fundamentalmente, por sinergias de fusión y por ganancias de eficiencia. Así, por ejemplo, Ferrocarriles de la Generalitat Valenciana (FGV) ha seguido prestando sus servicios al mismo nivel (la cifra de viajeros apenas baja un 5%), sin que haya subido el precio de los billetes en 2013, al tiempo que se ha logrado una reducción de sus costes de estructura de un 25% desde 2011.

En el caso de la Entidad Pública de Saneamiento de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana (EPSAR), entre 2011 y 2013 se han reducido los costes

de personal en alrededor del 4%, mientras que la cifra de negocios crece en un 11% y mejoran los rendimientos de depuración, reutilizándose el 60% del agua depurada.

En materia sanitaria contamos actualmente con tres fundaciones dedicadas a la investigación sanitaria y biomédica, cuyo coste para la Generalitat en el presupuesto de 2014 es de 1,3 M€. Estas fundaciones generan ingresos por ensayos clínicos, proyectos de investigación o formación, que en el presupuesto de 2014 ascienden a 15 millones de euros. Además de su gran valor social (que es lo más importante), por cada euro invertido por la Generalitat estas fundaciones generan 11,5.


Ante tal situación y en el contexto de una recesión económica que obliga a fuertes ajustes presupuestarios a las administraciones, la Consejería de Sanidad del Gobierno de Cantabria adoptó una decisión valiente: la licitación de un nuevo contrato para la finalización de las obras del Hospital a través de una colaboración público-privada basada en lo dispuesto en el artículo 11 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (TRLCSP).

Las razones que más pesaron en la decisión fueron, en primer lugar, la extrema complejidad de las actuaciones a realizar dado que el plan director se había llevado a cabo en diferentes fases que la experiencia ha demostrado no estaban coordinadas entre sí; en segundo lugar, la necesidad de extremar la eficiencia organizativa a través de las sinergias que traería un sólo proveedor y la experiencia del sector privado que aportaría; y, en tercer lugar, las ventajas que ofrecía la posibilidad de que el adjudicatario accediese a la financiación en los mercados frente a las dificultades de la administración inmersa en un proceso de reordenación y ajustes presupuestarios.

El procedimiento que el TRLCSP establece para este tipo de contratos es el diálogo competitivo. Este planteamiento que diferentes administraciones y empresas públicas habían utilizado ya en los ámbitos de las

En 1999, el hospital sufrió una auténtica catástrofe: el derrumbe de una de sus fachadas sobre el bloque central. Esto ocasionó graves daños estructurales y, lo que es peor, costó cuatro vidas y decenas de heridos. Tras el derrumbe, se puso en marcha la ejecución de un Plan Director de Ampliación y Reforma del Hospital para su “total modernización y adaptación a las nuevas necesidades y retos asistenciales” aprobado por el INSALUD. El Plan Director preveía la renovación total del hospital pero pronto se ralentizó, condenándolo a una de sus más negras etapas. De esta manera, 13 años de interminables obras condujeron al desánimo profesional y al decaimiento, tanto de su actividad científica como hospitalaria.

A mi llegada, el hospital tenía las obras prácticamente paralizadas y existían discrepancias entre la propiedad (la Comunidad Autónoma de Cantabria), los arquitectos directores de obras y las empresas constructoras. El reto era finalizar el hospital y modernizar su organización.

Al cabo de un año las discrepancias entre las partes se hicieron irreconciliables y la administración decidió resolver el contrato achacando responsabilidad culposa del adjudicatario con informe favorable del Consejo de Estado. En ese momento faltaban obras y equipamiento por un valor aproximado de 100 millones de euros.

El Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander): un caso de éxito de contratación pública innovadora

César Pascual Director Gerente. Hospital Universitario Marqués de Valdecilla


“En julio de 2011 me incorporé a la posición de máxima responsabilidad del Hospital Universitario Marqués de Valdecilla de Santander. Éste es uno de los grandes hospitales españoles, un hospital de referencia cuyo prestigio internacional se ha labrado durante sus más de 80 años de existencia. Nació como un hospital de excelencia internacional -algo inaudito en la España de aquellos tiempos- y desde entonces ha mantenido una constante calidad asistencial y de investigación junto con una alta vocación docente”.

tecnologías e infraestructuras adolecía, sin embargo, de una nula experiencia en el caso de la prestación de servicios en el sector sanitario. Esto suponía un reto de especial trascendencia dada la importancia del contrato y la relevancia social que el hospital tenía para los ciudadanos.

En una decisión inaudita se me delegó la función de órgano de contratación del proyecto. En los modelos de gestión directa los hospitales no tienen personalidad jurídica propia, de ahí que el órgano de contratación en materia de obras e infraestructuras sean siempre los servicios centrales (servicios de salud o consejerías) y no las gerencias de los hospitales.

En función de esta decisión, me tocó liderar un proyecto innovador que considero puede llegar a convertirse en un referente para la reforma de gran parte del parque de hospitales españoles, el cual sufre un grado de obsolescencia tal que urge se afronte con rapidez.

En primer lugar se procedió a realizar una revisión del plan funcional del hospital. Conviene recordar aquí que el plan director se había elaborado hacía más de 10 años y, por decirlo gráficamente, las obras se habían iniciado cuando no existía ni el iPhone. La rápida evolución de la medicina y de la tecnología exigía redefinir el planteamiento del hospital. Tras revisar el contenido del plan funcional, se constituyó una mesa especial para el diálogo competitivo y realizamos una convocatoria pública con invitación libre a participar en él. A esta invitación respondieron 22 empresas asociadas en 7 grupos.

El órgano de contratación fijó un calendario inamovible para el proceso de diálogo competitivo con plena dedicación de los miembros de la mesa y un plazo de 90 días. En este sentido, dado que la celebración de las reuniones

El Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander): un caso de éxito de contratación pública innovadora 13

se realizó durante el verano, se acordó la liberación de sus respectivas responsabilidades administrativas durante todo el proceso. Ello permitió gran celeridad e intensidad notable a las reuniones de diálogo competitivo.

En este momento del proceso fueron interpuestos cinco recursos por fuerzas sindicales y políticas ante el Tribunal Central de Recursos Administrativos en materia de Contratación que, al ser admitidos, supusieron la suspensión cautelar del procedimiento. Dicha suspensión fue levantada en menos de 30 días, entrando el Tribunal en el fondo del asunto y dando razón a la administración en todos los puntos sobre los que se justificaban los recursos e inadmitiendo uno de ellos por considerar que el recurrente no era parte afectada. Esto demostró la solvencia jurídica con la que fue planteado el procedimiento.

Reanudado el proceso y, una vez verificados los requerimientos por el órgano de contratación y los miembros de la mesa especial para el diálogo competitivo, se elaboró un documento previo donde se recogían los requerimientos técnicos y administrativos invitando a los grupos que hubiesen superado los requisitos (todos los presentados) a que elaborasen una primera propuesta sobre la que se establecería el diálogo competitivo en un plazo de 45 días. A esta primera selección finalmente sólo se presentaron cuatro de los siete grupos de empresas.

En función de las ofertas presentadas se desarrolló un riguroso proceso de diálogo competitivo, con un alto componente técnico tanto por parte de la administración como de los concurrentes.

Tras el diálogo competitivo y a las aportaciones obtenidas, el órgano de contratación elaboró un documento definitivo con los requerimientos dando


un plazo de 35 días a los grupos de empresas concurrentes para presentar oferta definitiva. Al final del proceso un sólo grupo de empresas presentó la oferta definitiva. Tras comprobar que cumplía todos los requisitos técnicos y económicos, resultó adjudicatario.

Las claves de éxito fueron:

1. Una mesa de diálogo competitivo de carácter eminentemente técnico, sin responsables políticos y con el apoyo de asesores técnicos cualificados. Este hecho fue determinante en el desarrollo del proceso de diálogo competitivo porque trajo un alto nivel técnico, tanto del personal de la administración como del de las

empresas concursantes, y permitió un mejor entendimiento entre las partes. La ausencia de responsables políticos y de altos ejecutivos de las empresas licitadoras constituyó un hecho determinante en el positivo desarrollo del proceso de diálogo competitivo. Además, el alto nivel técnico de los profesionales participantes en el diálogo competitivo tanto por parte de la Administración como de las empresas concursantes permitió un mejor entendimiento entre las partes y es, sin duda, una de las claves del éxito del proyecto.

2. El órgano de contratación fue delegado por la dirección del Servicio

El Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander): un caso de éxito de contratación pública innovadora 15

ConclusionesLa contratación pública innovadora (y en concreto el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado) ofrece un abanico de posibilidades a las administraciones que no ha sido, en mi opinión, aprovechado ni siquiera en una pequeña parte. El recurso a lo dispuesto en el art. 11 del TRLCSP permite una flexibilidad en la definición y concreción de necesidades y soluciones que ningún otro modelo de contratación permite. En un sector como el sanitario, de gran complejidad y con una evolución muy rápida y una obsolescencia aún más rápida, esto es particularmente útil.

Ciertamente, este modelo tiene limitaciones a la hora de definirse debido a los procesos de contratación pero, dado que se trata de un procedimiento precisamente para dar respuesta a la alta complejidad y a las limitaciones de las administraciones, merece la

pena considerarlo cuando se dan las circunstancias apropiadas.

En mi opinión, su éxito depende fundamentalmente de dos aspectos: la flexibilidad a la hora de aceptar el estudio de alternativas y el rigor en la aplicación del procedimiento. Flexibilidad porque los concurrentes al procedimiento aportan solvencia a la valoración de las propuestas; y el rigor necesario para superar los obstáculos que producen procedimientos complejos.

Es necesario vencer las habituales inercias y resistencias en el sector público para avanzar aprovechando las posibilidades que ofrece el marco legal vigente.

Mi agradecimiento a Belén, Ana Cristina, Susana, María, Pablo, Jesús y Óscar, los miembros de la mesa especial para el diálogo competitivo que supieron afrontar con valentía el reto expuesto.

Cántabro de Salud en la dirección del Hospital Universitario Marqués de Valdecilla. Esto aportó una visión estratégica más centrada en las necesidades reales del hospital, un mayor conocimiento interno del hospital y una concreción operativa en las necesidades subyacentes y las posibles soluciones o alternativas.

3. El rigor en el desarrollo de proceso. Así, el cumplimiento de los tiempos establecidos y el calendario previsto permitió cerrar en fecha el diálogo. Aunque no existía flexibilidad alguna en los tiempos establecidos (reuniones de dos horas con cada grupo al menos una vez a la semana con temas a tratar definidos

anteriormente), sí existió cierta flexibilidad para programar reuniones extraordinarias con cada grupo a tenor del discurrir del diálogo competitivo. Por otra parte la concreción profesional y delimitación de contenidos de cada una de las reuniones junto con la exigencia de preparación previa evitó tanto dilaciones innecesarias como la tentación de irse por las ramas.

4. La elaboración de toda la documentación del expediente siguiendo exquisitamente lo establecido en la normativa vigente y soportándola en criterios jurídicos y administrativos que no dejarán lugar ni a dudas ni a interpretaciones.


de la organización. Por ello, su consideración y percepción de valor se fue elevando. El “chispas venido a más”, por ejemplo, es hoy el CIO (Chief Information Officer) cuyo puesto ha ido escalando en el organigrama con algunas consecuencias indeseadas, por ejemplo, gastos no siempre razonables. He conocido cifras de gastos en TIC a ambos lados de la “trinchera” (empresa privada vs sector público) que sólo pueden calificarse de disparatadas.

El objetivo de este capítulo es esbozar algunos aspectos esenciales para el cambio de esquemas mentales respecto al papel de las TIC en las Administraciones Públicas. No se hace un análisis en detalle, pero ya habrá otros foros donde desarrollar estas ideas con la extensión y profundidad necesarias para una mayor comprensión y también, espero, para la crítica.

Las grandes líneas necesarias para este cambio son, por una parte, la racionalización de costes (léase, una disminución relevante) y, por otra, la consideración como activos valiosos de los actualmente dejados ociosos, tanto de forma directa como indirecta.

Racionalización para la disminución de costes

El despliegue TIC en las Administraciones españolas no siempre ha sido todo lo ordenado que debiera. Desde el gusto personal por dejar

Cuando todo marcha bien y la sensación es que siempre será así, hablar de cambios no está bien visto. Intentar romper ese poderoso y confortable principio de la física (y de la sociedad) que es la inercia puede ser molesto para muchos. En organizaciones grandes, donde el peso de la tradición está aún más presente (la Administración Pública es buen ejemplo), los cambios son doblemente complicados.

La crisis actual (y en cierta medida futura...) ha roto ese “área de confort” y nos da la enorme oportunidad de pensar con mayor libertad en otras maneras de hacer las cosas, o quizá, en decir lo que siempre se había pensado pero nadie antes había querido escuchar.

En una primera etapa, las TIC sólo fueron adoptadas por “pioneros” frente a la resistencia de una mayoría que consideraba que “ya pasaría esa moda” (en los años 90 algunos me dijeron que construir una página web era una tontería que se olvidaría como el videotexto; en los años 2000 ocurrió lo mismo con las Redes Privadas Virtuales o la WiFi). Además, “se metía” a través de las TIC lo poco importante, lo adicional.

Poco a poco esa consideración fue cambiando, llegando a imbricarse tanto las TIC en el proceso de negocio esencial de cualquier organización que un problema en ellas se transforma ahora en un “problemón” en el funcionamiento

Una visión renovada de las TIC en la Administración Pública: de la reducción de costes a la generación de beneficios

Carlos Marcos Ayuntamiento de Madrid

Executive Máster en Gestión Pública (Edición 2006-2007)

“Llevo aproximadamente una década trabajando para la Administración Pública en puestos relacionados con las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Antes lo hice en la empresa privada, en ocasiones también teniendo como cliente a la Administración”.

Una visión renovada de las TIC en la Administración Pública: de la reducción de costes a la generación de beneficios 17

nuestro granito de arena a la posteridad en forma de “solución diferente” a la de otros, hasta la presión de los proveedores de tecnología y consultoras en un mercado en brutal crecimiento, junto con un ciclo de vida corto, muchos han contribuido a dificultar la existencia de un estándar claro y definido. Esto ha ocasionado que tengamos decenas (por no decir centenares) de “montajes TIC” mutuamente incompatibles entre sí y con gigantescas cantidades de capacidad excedentaria a todos los niveles imaginables.

Racionalizar esta estructura pasa por eliminar sus excesos y aprovechar las gigantescas economías de escala resultantes.

Se han puesto de moda algunos conceptos TIC de ahorro, como el de la consolidación de Centros de Proceso de Datos (CPD) -el gobierno norteamericano tiene un plan para cerrar 1080 antes del final de 2015- o el de mover las TIC a la “nube” (considerándolas un servicio y ofreciéndolas a través de Internet en CPD remotos sólo virtualmente privados para cada organización usuaria) -la Administración británica espera reducir así sus gastos en un 20% en dos años-. Otros, como las centrales de compras, se han empleado con mayor o menor éxito. Estas medidas son muy efectivas pero pueden (y deben) pensarse de una forma aún más ambiciosa.

No descubro nada nuevo si digo que cuando, por ejemplo, un gran banco compra otro, se hace un estudio detallado para racionalizar los costes conjuntos reduciendo las estructuras organizativas previas. Supongamos que un imaginario organismo “comprase” todas las TIC de las administraciones públicas españolas con el objetivo de optimizarlas manteniendo o mejorando el actual nivel de servicio, ¿qué haría?

Por una parte, tendría en cuenta los fabulosos profesionales no siempre suficientemente escuchados ni aprovechados (probablemente la mayor de nuestra capacidades excedentarias en TIC). Por ejemplo, cuando un equipo implanta con éxito un gran proyecto, ese conocimiento concreto no es aprovechado por otras organizaciones con iguales necesidades, salvo la residual exposición en jornadas, el contacto boca a oreja y poco más.

Por otra, usamos una tecnología que, sin las exageraciones ni los bandazos de las modas, tiene un ciclo de vida mucho menor que otras.

Finalmente, todos nos creemos particulares pero hacemos básicamente lo mismo. Las mejores soluciones TIC que dan servicio a cada uno de los aspectos del trabajo administrativo podrían usarse de forma generalizada, casi siempre, con éxito.

¿Cuál podría ser la hoja de ruta de este proceso? A muy grandes rasgos, sería el siguiente:

• En primer lugar habría que realizar un estudio para analizar, por una parte, lo que hay en uso en las administraciones públicas (y fuera de ellas) y, por otra, las previsiones razonables de necesidades a cubrir.

• En segundo lugar, establecería un catálogo de soluciones homologadas que sería la base de las futuras soluciones únicas.

• En tercer lugar, elaboraría planes individualizados de transición entre la situación actual de cada organización al sistema unificado.

• Por último, tendría que ejecutar estos planes de transición para llegar a la unificación.


¿Y qué pasaría con los muy pequeños? ¿Querría esa organización centralizadora darles un servicio deficitario? El servicio habría de ser universal para toda Administración y para todos los ciudadanos. Todos se beneficiarían de los mejores estándares de calidad.

¿Iríamos al paro casi todos los que trabajamos en esto? En absoluto. Para empezar, el trabajo sería mucho más intenso en las primeras etapas al seguir con lo que existe ahora y tener que pensar en lo que debería remplazarlo. Con el tiempo muchos empleados públicos de los distintos organismos actuales irían pasando a la nueva organización. Otros lo harían a otras unidades administrativas como, por ejemplo, a aquellas en las que los objetivos sobre la tasa de reposición junto con la edad media de sus trabajadores han originado deficencias. En otros casos, los trabajadores podrían acogerse a la jubilación (si es que sigue existiendo en la

Hay varias preguntas que surgen de este primer análisis:¿Cómo se conformaría esa organización central? Hay muchas formas posibles igualmente válidas como, por ejemplo, a través de una agencia o de una entidad pública empresarial.

¿Qué pasaría con los órganos que se quedaran fuera del proceso de unificación? Nada, sólo se continuaría con lo que había. Lo más probable sería que la decisión de quedarse fuera no se sustentase en motivos de eficiencia sino políticos (en el peor sentido de la palabra). Con el nuevo sistema, esto quedaría mucho más en evidencia. ¿Alguien se imagina, por ejemplo, a un ayuntamiento con una unidad específica para generar la energía eléctrica que consume? Pues esto es lo mismo (o casi) en la actualidad. En cualquier caso, habría que dejar lugar para especificidades y excepciones por motivos, por ejemplo, de defensa y seguridad.

Públicas (CORA) y el nombramiento de un CIO para la Administración General del Estado (en el caso de las TIC) han sido pasos valiosos. Es de desear que, por una vez, aprendamos del pasado y no se repitan los mismos errores en los que se cayó con el archiconocido “Catálogo de bienes y servicios de contratación centralizada” (seguro que los que lo hemos sufrido y disfrutado en la contratación TIC no podemos evitar esbozar una sonrisa con este comentario, ¿verdad?).

Generación de ingresos directos

Si la propuesta anterior puede levantar ampollas, este apartado no se queda atrás. Las unidades TIC, que pasaron de ser anecdóticas en su origen a innegables generadoras de valor en la actualidad, pueden dar un paso más para pasar de ser sólo “centros de coste” a serlo también de beneficio.

Al comentar, en cierta ocasión, que una de las formas más obvias de generación de ingresos derivados del uso de las TIC es la publicidad, alguien indicó que incluir mensajes publicitarios en los portales web de una Administración (mucho más si se tratara de su Sede Electrónica) sería tan ridículo como admitir publicidad en el BOE. Pocos minutos después veía una nota de prensa con una enorme foto publicitaria (de 15 metros de altura) de un conocido deportista en ropa interior desplegada en la sede física de una Administración (sin olvidar la publicidad en algunas televisiones públicas, en los autobuses públicos, en el mobiliario urbano, etc.).

Todas las formas de colaboración público-privada tendrán un gran crecimiento en el futuro, siendo esenciales para la financiación de los servicios públicos pero, para ello, el cambio de muchos esquemas mentales preconcebidos habrá de gestionarse inteligentemente.

forma en la que la conocemos…). Otra mucha “materia gris liberada” podría usarse para poner en mayor valor los activos TIC, como se comenta después. Gracias a ello, se trasladarían recursos operativos (en algunos casos en labores monótonas y predecibles) al campo de la innovación y del pensamiento libre que tantos beneficios trae. Todo un reto para quien quiera aceptarlo.

¿Cuánto tiempo duraría el proceso? Depende de muchos factores, fundamentalmente políticos. Si se primase rentabilizar las inversiones actuales, 10 o incluso 15 años. Si se quisiera optimizar los recursos al máximo, al igual que hacen las entidades bancarias cuando se fusionan, pocos años.

¿Es esta racionalización la única vía posible de ahorro para las TIC en las Administraciones? No, existen otras muchas. Las TIC introducen ahorros en diferentes áreas. Por ejemplo, según el Standard Cost Model que la Unión Europea ha adoptado como medida de referencia, el coste de un trámite presencial es de una media de 80 euros frente a los cinco euros de los procedimientos electrónicos. Otro ejemplo de ahorro es el de la licitación electrónica.

Para finalizar esta parte, PwC en su informe “Cambiar las estructuras para optimizar”, de enero de 2012, estimaba en 1.000 millones de euros el ahorro por el uso en la Administración General del Estado de centros de servicios compartidos unificando gestión de gasto corriente, TIC, recursos humanos y gestión económica financiera. Ni que decir tiene que el ahorro podría ser significativamente mayor si se incorporase a esta dinámica a los otros niveles de la Administración (autonómica y local).

En general, los trabajos de la Comisión para la Reforma de las Administraciones

Una visión renovada de las TIC en la Administración Pública: de la reducción de costes a la generación de beneficios 19


Sí. Por ejemplo, podrían reducirse las tasas para los que acepten vías más baratas de tramitación o de comunicación con la Administración o que incluyesen publicidad.

Generación de ingresos indirectos

Este caso es una derivada del anterior. Las TIC pueden contribuir efectivamente a aumentar los ingresos de las Administraciones Públicas facilitando que agentes privados aumenten su actividad económica, lo que generaría un aumento de ingresos vía impuestos. Un claro ejemplo de esto es el denominado sector Infomediario. A partir de los datos “en bruto” puestos a disposición de los ciudadanos por las Administraciones (en su mayor parte de forma gratuita), empresas privadas pueden generar beneficio económico al agregarles valor.

Este ámbito “de moda” de los datos abiertos (Open Data) generó en España en 2012 unos 400 millones de euros (un 20% más que en 2011). En función de la experiencia de otros países que nos llevan gran ventaja, este sector tiene un prometedor futuro.

Por supuesto y como todas las cosas complejas, debe ser objeto de un estudio detallado que contemplase, entre otros, aspectos como:

• ¿Valen todos los portales corporativos o debemos dejar al margen los elementos más institucionales?

• ¿Qué supondría esto para el mercado publicitario? Hay que entenderlo correctamente y darse cuenta de que hay que repartir una tarta con poca capacidad de crecimiento. La irrupción de nuevas porciones tendería a reducir las anteriores.

• ¿Sólo tendría sentido en portales web? No. La presencia de las administraciones en Internet -como en las redes sociales- ofrece ya otros espacios.

• ¿La publicidad “general” es la única vía de ingresos publicitarios? No. Podría introducirse publicidad específica en los espacios de acceso personalizado, en los envíos de notificaciones telemáticas (o convencionales) y un muy largo etcétera.

• ¿Se podría trasladar el ahorro de costes de forma más personalizada?

Las personas y los Sistemas de Información… cóctel perfecto: el caso del Patrimonio Nacional 21

más de 153.000 obras de arte de todas las disciplinas (pintura, escultura, tapices, relojes, orfebrería, archivos y bibliotecas de carácter histórico, instrumentos musicales y mobiliario, entre otros) que constituyen una parte esencial del patrimonio cultural español al estar firmadas por los mejores artistas de todas las épocas. A ello se une un importante patrimonio natural constituido por jardines históricos, bosques y otros espacios naturales que, entre todos ellos, alcanzan 22.000 hectáreas y albergan gran cantidad de fauna salvaje.

Los Sistemas de Información de Patrimonio Nacional son responsables de dotar de sistemas avanzados de información y comunicaciones a los proyectos de modernización y mejora de la gestión propios del organismo en sus áreas de gestión de recursos humanos, materiales y económicos, gestión documental, de bienes histórico artísticos y gestión comercial de derechos, espacios e inmuebles.

Patrimonio Nacional, en su objetivo de incrementar su eficiencia, ha incidido en el fundamental proceso de innovación. No obstante, es necesario acelerar la puesta en marcha de la administración electrónica. Ésta implica un uso extendido de las TIC, pero también cambios organizativos y de aptitudes a fin de mejorar la prestación del servicio público con este tipo de proyectos en ámbitos como la gestión de recursos

Mi nuevo puesto, al que he accedido hace apenas siete meses (en noviembre de 2013) después de más de trece años de carrera en la función pública como profesional del sector de la Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), ha sido un cambio tremendo. Es, también, un reto precioso en un organismo y en un entorno único, lleno de posibilidades para acometer un proyecto corporativo… o, más bien, “EL” proyecto corporativo capaz de englobar la modernización conjunta de los procedimientos de gestión y de los sistemas de información.

Patrimonio Nacional, como institución pública responsable de los bienes de titularidad del Estado que proceden del legado de la Corona española, tiene como fines principales el apoyo a la Jefatura del Estado para la alta representación que la Constitución y las leyes le atribuyen, así como la puesta a disposición de los ciudadanos del patrimonio histórico-artístico que gestiona a través de su uso con fines culturales, científicos y docentes.

La naturaleza diversa de los bienes y la compatibilidad de sus usos hace que la labor de servicio público a la que se debe Patrimonio Nacional sea tan amplia como compleja.

Esta institución gestiona inmuebles de alto valor histórico-artístico -entre los que destacan ocho Palacios Reales y 13 Monasterios y Conventos- que albergan

Las personas y los Sistemas de Información… cóctel perfecto: el caso del Patrimonio Nacional

Carmen García Roger Coordinadora de Informática y Comunicaciones. Patrimonio Nacional


“¿Vas a trabajar en el Palacio Real?”, me preguntó la subdirectora de Coordinación de Contratación Electrónica de la Dirección General del Patrimonio del Estado, gran profesional del sector y muy respetada. Era mi último día después de cuatro años como Jefa de Área de Análisis, Evaluación y Control en la ya extinta Subdirección General de Compras del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. “Sí, trabajaré en Palacio Real, en el mismo Palacio”, dije yo, “como Coordinadora de Informática y Comunicaciones de Patrimonio Nacional”.


encauzar, dirigir y potenciar. Ellos, profesionales dedicados, cuyo perfil es altamente especializado, y que tienen una enorme carga de trabajo que exige un alto nivel de cualificación, demandaban liderazgo, motivación y reconocimiento, tanto de su trabajo individual como, a más alto nivel, de la propia Coordinación Informática y Comunicaciones dentro del organismo de Patrimonio Nacional. Querían impulsar acciones y proyectos para mejorar el trabajo de los demás.

Dado el volumen de trabajo que tenemos en este momento, mi objetivo diario es conseguir motivar a las personas de este equipo, de forma que continúen trabajando lo más ilusionados posible. Siento cada idea que transmito; comparto mi visión futura y mi experiencia pasada. Es necesario hacer sentir que su trabajo es importante, porque en verdad lo es. También lo es escuchar de forma empática a cada uno de ellos el tiempo necesario. La correcta gestión de esta situación, reforzando la motivación de las personas y la cohesión del grupo está permitiendo abordar los proyectos de envergadura y calado suficientes como para transformar y modernizar Patrimonio Nacional a través del proyecto de gestión documental del Archivo General de Palacio.

El cliente, alineado con el cambio

Hagamos un viaje en el tiempo como hice yo cuando el Director del Archivo General de Palacio me explicó los orígenes y funciones del Archivo General.

El Archivo General de Palacio fue creado por Fernando VII en 1814 y reúne la documentación relativa a la administración de la Real Casa y del Patrimonio de la Corona (S. XVI-XX).

Como archivo central de Patrimonio Nacional conserva también las series

humanos, materiales y económicos, gestión documental, bienes histórico-artísticos y gestión comercial de derechos, espacios e inmuebles. En concreto, se busca integrar todas las aplicaciones de gestión en una plataforma única que facilite la adaptación de nuevas funcionalidades, incluyendo ingresos y gastos, y relacione las distintas contabilidades con los recursos humanos modernizando todos los procesos de gestión y el desarrollo de un cuadro de mando. También se engloba en los objetivos estratégicos la renovación de la Intranet, en constante evolución hacia el “Portal del Empleado”.

Asimismo, los objetivos incluyen la dotación de sistemas de gestión documental de archivo y de gestión de activos digitales con digitalización y almacenamiento de documentos electrónicos e imágenes digitales, tanto de documentos originales soportados en papel como de documentos que ya se encuentren en formato digital. Este proyecto estratégico y fundamental en el “negocio de Palacio” no se ha logrado implementar hasta la fecha.

Los profesionales, motivados

En mi primer mes de trabajo como nueva responsable de la Coordinación de Informática de Comunicaciones de Patrimonio Nacional me tomé el tiempo necesario para conocer a las personas que formaban parte de mi equipo, sus inquietudes, responsabilidades, iniciativas, planteamientos, motivación… En total somos diez profesionales en el organismo, entre funcionarios, personal laboral y colaboradores sociales, para atender un organismo de 1.373 trabajadores.

La falta de recursos es evidente. No obstante, su predisposición, ideas, iniciativa, ganas de trabajar, capacidad de análisis y de trabajo en grupo generaban un potencial enorme y una dinámica cuya energía era mi trabajo

diseño de los sistemas de información necesarios, sin resistencia al cambio, y avanza con estos sistemas para dar el mejor tratamiento a esa información, consultando a los profesionales de mi unidad y trabajando conmigo en equipo. Su profesión, a veces tratada como si fuese de épocas pasadas, resulta más actual que nunca y se adapta a los tiempos en curso. Es un servidor público con un talante tremendamente abierto al cambio y con una actitud de constante evolución si ello mejora el servicio.

El equipo, el cliente y la Administración: de la mano hacia el nuevo Sistema de Información

En las reuniones semanales que mantenemos el Archivo General de Palacio y la Coordinación de Informática y Comunicaciones, mi equipo y yo focalizábamos los esfuerzos en soluciones sostenibles que resolvieran su problemática de trabajo: ofrecer el mejor servicio/mínimo coste; superación de las barreras tradicionales de acceso temporales y geográficas; limitaciones de cantidad y calidad de la información disponible y herramientas informáticas destinadas a la documentación vía Intranet y a la difusión vía Internet.

A partir del lanzamiento del piloto de gestión documental, las reuniones se han focalizado en la funcionalidad del sistema para cubrir las distintas necesidades. Uno de los puntos clave en la selección del sistema objeto del proyecto, funcional y arquitectura, ha sido la investigación en otras Administraciones Públicas: ¿quién ha tenido antes un problema similar y cómo lo ha resuelto?

Y en efecto así era. Otra Administración ya había lidiado con la gestión documental de archivos históricos artísticos: el Ministerio Cultura. Esto es algo que sucedió en esta ocasión y quiero recalcar. Cuando levanté el


documentales producidas por este organismo desde sus orígenes. Otros fondos custodiados en el Archivo son los generados por la administración de los diferentes Reales Patronatos (S. XII-XX) y los archivos y Encomiendas pertenecientes a diversos infantes de la Familia Real. Además, incluye las colecciones de Mapas, Planos y Dibujos (S. XVI-XX) y de Fotografía Histórica, así como la serie de partituras musicales del fondo de la Real Capilla.

En la actualidad, Patrimonio Nacional gestiona los bienes de titularidad estatal afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia. Además, administra las fundaciones denominadas Reales Patronatos. La gestión de todos estos bienes ha generado diversos fondos documentales, que se conservan en los diferentes archivos que forman el Sistema de Archivos de Patrimonio Nacional.

El Archivo General de Palacio es el eje del Sistema. Entre sus funciones principales se encuentran:

• La recepción de transferencias documentales del Patrimonio Nacional.

• La conservación y difusión de los fondos documentales de carácter histórico.

• La gestión y tratamiento técnico de los archivos de los Reales Patronatos.

Me gustaría dedicar unas palabras al Director del Archivo General de Palacio. Si bien se trata de un “cliente” difícil de satisfacer dada la complejidad de los servicios TIC que requiere el desarrollo de su labor, debo decir que es un magnífico profesional. Es el responsable de gestionar la información “antigua”, “sabia”, “con memoria” que incluye pergaminos, planos y libros que hacen historia. Él hace que la gestión de estos valiosos objetos vaya en armonía con el


• La gestión informatizada del archivo: tratamiento de los procesos de consulta en sala, de la actividad de los investigadores y del movimiento de los fondos.

Este trabajo realmente admirable y de calidad tiene distintas motivaciones:

• La unificación de la gestión y la publicación en Internet.

• La extensión del resto de los archivos nacionales e internacionales.

• Los retos tecnológicos y archivísticos.

• El volumen de datos (bases de datos con millones de registros y terabytes de imágenes digitalizadas).

• Los requisitos de alta disponibilidad (trabajo on-line).

• Las definiciones de datos (normas internacionales de descripción; definición de formatos de intercambio).

Por supuesto será necesario estudiar la viabilidad de integración entre este sistema de información y el Archivo Real, así como la colaboración interdepartamental en este ámbito de la gestión documental del archivo histórico artístico.

teléfono para pedir información, reunirme con el Ministerio de Cultura, preguntar sobre la problemática por ellos encontrada y soluciones de que disponían, todo fue buena predisposición, facilidades, atención y transparencia.

Los profesionales del sector público del ámbito de las TIC, estamos deseosos de ayudar a otros Departamentos, de ahorrar gasto público, de agilizar procesos y de compartir conocimiento. El Ministerio de Cultura tiene una plataforma para los archivos españoles desarrollada en este ámbito, cuyas funcionalidades principales son:

• La descripción de los fondos conservados en los archivos, descripción de índices, signaturas y autoridades.

• La difusión del contenido informatizado del archivo, de las descripciones realizadas y de sus imágenes digitalizadas.

• El acceso a estadísticas de trabajo, de consulta y de difusión.

• La incorporación masiva de imágenes y su clasificación.

• El control del acceso a la información según credenciales y permisos.


ConclusionesEl primer día de clase cuando preparé mi primera oposición, me enseñaron que los sistemas de información integran personas, procesos, datos y tecnología, yendo más allá de los umbrales de la organización. No obstante, ¿qué importancia relativa tiene cada componente? Me encantará escribir más adelante y confirmar mi teoría de que lo más importante son las personas porque sin ellas este proyecto no se habría podido realizar.

Si observamos el comienzo de este proyecto y el lanzamiento del piloto que lo va a definir, el componente fundamental y el motor son las personas que lo orquestan. Evidentemente, son

importantes el director de orquesta, el solista y la composición de la orquesta y su compenetración. Pero, son las personas, esto es, los profesionales públicos, los que mueven el motor de los sistemas de información, tomando decisiones según se haya optimizado la gestión a modernizar. Las herramientas tecnológicas se eligen en función de todo ello.

En consecuencia, cuidemos, motivemos, y lideremos a los profesionales del sector público, que son el corazón que late con fuerza en una Administración cada vez más moderna y que pisa muy fuerte en Europa en el ámbito de la Administración Electrónica.


sector público constituye una materia de suma importancia para los servicios de contenidos digitales y que una mayor reutilización de los documentos del sector público permitirá a las empresas europeas contribuir al crecimiento económico y a la creación de empleo.

Un primer análisis del contexto normativo: un desequilibrio entre las obligaciones y los objetivos políticos perseguidos

Las obligaciones contenidas en la Ley 37/2007, dirigidas a establecer unas condiciones mínimas de transparencia y de no discriminación, así como ciertos límites en los contratos de exclusividad, constituían un avance más bien tímido para conseguir el objetivo de facilitar una amplia oferta de información del sector público, abierta y fácil de reutilizar.

Así, en ese momento y desde mi punto de vista, se evidenciaba la necesidad de iniciar actuaciones complementarias a la regulación aprobada, que deberían estar dirigidas, en particular, al fomento de la oferta de información pública por parte de las Administraciones y a dinamizar su reutilización por la sociedad, con la finalidad de crear nuevos servicios de valor añadido basados en el uso de la información pública.

Estas actuaciones de fomento, a falta de obligaciones específicas en la regulación, se deberían desarrollar en un contexto de

El contexto inicial: las obligaciones y objetivos de la regulación sobre datos abiertos y reutilización de la información del sector público

En este capítulo me voy a centrar en una actuación que empezó de manera modesta pero que, dado su carácter anticipatorio, ha tenido un impacto muy positivo en la acción pública hasta la fecha, estando en pleno proceso de expansión actualmente, cinco años después de su inicio.

Partiré de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, de reutilización de la información del sector público, que traspuso a nuestro ordenamiento la Directiva 2003/98/CE, de 17 de noviembre de 2003. Esta Ley, en cuya elaboración participé, se aprobó sin contratiempos. No obstante, después de publicarse en el BOE en noviembre de 2007, se convirtió en una norma muy poco conocida en las Administraciones y en la sociedad.

Las mencionadas Directiva y Ley impusieron unas condiciones mínimas de transparencia, no discriminación y límites a los contratos de exclusividad en el uso de la información reutilizable del sector público. No obstante, hay que destacar que ambas normas son más ambiciosas en lo que se refiere a sus objetivos políticos.

Así, la Directiva – como hace la Ley 37/2007- declara que la información del

La innovación en las Administraciones y las políticas de datos abiertos: el caso Aporta

Salvador Soriano Coordinador de Área en contenidos digitales – Regulación, políticas públicas y desarrollo de negocio. Ministerio de Industria, Energía y Turismo


“Durante algo más de diez años, entre los años 2001 y 2012, fui subdirector General de Servicios de la Sociedad de la Información en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Junto a un equipo de unas 20 personas, excelentes profesionales comprometidos con la acción pública, participé en la elaboración y ejecución de numerosos planes públicos para el fomento de la sociedad de la información en nuestro país”.

La innovación en las Administraciones y las políticas de datos abiertos: el caso Aporta 27

compromiso voluntario por parte de las instituciones, apelando al interés general que deben servir las administraciones. Las actuaciones deberían definir y promover un cambio en la forma en la que las administraciones públicas gestionan la información, de manera que se otorgue un adecuado valor a la información que poseen como un activo generado con recursos públicos que debe ser revertido a la sociedad en todos los casos en los que sea posible.

En paralelo, en el año 2008, las administraciones públicas se encontraban, tanto en España como en otros países europeos, inmersas en la puesta en marcha de grandes proyectos de transformación operativa hacia la Administración Electrónica. Estos proyectos perseguían una mejora en la gestión de los trámites y en la prestación de servicios a los ciudadanos, mediante la introducción de las tecnologías de la información.

En este sentido, la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos estableció en España la estrategia de introducción de la Administración electrónica y reunió, en ese momento, la mayor parte de los esfuerzos transformadores de las administraciones públicas.

Los importantes proyectos de Administración electrónica y la intensa transformación digital de trámites y servicios en las administraciones absorbían buena parte de los recursos disponibles y suponían un reto adicional para el fomento de la apertura de datos y la reutilización de la información del sector público.

Los datos abiertos como motor del desarrollo industrial y de la sociedad de la información

Los objetivos políticos en relación con la reutilización de la información del sector público se reforzaron en junio de 2008

durante la Conferencia Ministerial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en Seúl. Se aprobó entonces la Estrategia para el Futuro de la Economía Digital “Shaping Policies for the Future of the Internet Economy”. En esta Estrategia se concluye que uno de los elementos que pueden contribuir al desarrollo de la Economía Digital es el impulso de la creatividad en Internet mediante políticas que faciliten un amplio acceso a la información del sector público, incluyendo la información relativa al patrimonio cultural.

En particular, la OCDE recomienda la puesta en práctica de 13 principios que deben contribuir a conformar un marco general para fomentar un uso más amplio y efectivo de la información del sector público.

Considerando todo lo anterior, desde mi Subdirección General se lanzó una actuación enfocada hacia el desarrollo de la Economía Digital a través del impulso de los datos públicos abiertos y de la reutilización de la información del sector público.

Para abordar el problema de los limitados recursos humanos de los que disponíamos, elegí la opción de apoyarnos adicionalmente en la entidad empresarial Red.es, adscrita al Ministerio de Industria. Esta entidad estaba dotada de una estructura de funcionamiento ágil y había participado en otros proyectos de modernización de las administraciones públicas.

Identificada la oportunidad emergente, la estrategia para abordarla: definir objetivos, lanzar fases escalonadas de actuación y retroalimentar la experiencia y resultados de manera continua

Al no poder en 2008 identificar iniciativas relevantes de éxito en Europa para la apertura de datos, definimos las


actuaciones partiendo de nuestra experiencia en el impulso de la sociedad de la información.

Bautizamos esta iniciativa como “Aporta”. Su objetivo era impulsar la creación de una cultura de reutilización de los contenidos generados por el sector público y fomentar la reutilización de éstos por parte del sector privado, complementando el marco jurídico establecido por la Ley 37/2007.

Dado el carácter novedoso de la iniciativa, decidimos avanzar en fases escalonadas. Una vez concluidas cada una de las actuaciones, se extraían conclusiones sobre sus resultados con el fin de retroalimentar y mejorar las siguientes.

En su primera etapa, de algo más de un año, la iniciativa Aporta desarrolló las siguientes actuaciones:

• Elaboración de una “Guía Aporta” que recoge los elementos clave sobre reutilización de la información del sector público, como soporte para la difusión de una cultura de la reutilización y los datos abiertos. Asimismo, se elaboraron otros materiales de formación para todo aquel interesado en conocer con mayor profundidad los aspectos más relevantes del proceso de reutilización.

• Actividades de difusión, concienciación y sesiones de formación en materia de reutilización de la información del sector público: coloquios, conferencias, talleres, estudios sectoriales, etc.

• Elaboración de la página web www.aporta.es para dar conocer la reutilización a ciudadanos, empresas y administraciones.

Basándose en la experiencia acumulada en la primera etapa, la iniciativa Aporta impulsó en 2010-2011 dos actuaciones adicionales:

• La publicación de un Catálogo de información pública. Este catálogo arrancó inicialmente con la Administración General del Estado (AGE) y, posteriormente, ha recogido información de otras administraciones. El catálogo permite acceder, desde un único punto, a los distintos sitios web de la Administración que ofrecen recursos de información pública.

• La aprobación del Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2007. El objetivo de esta norma es detallar para el ámbito de la AGE las disposiciones generales de la citada Ley, completando sus carencias en función de la experiencia acumulada en la primera etapa de la iniciativa Aporta. Asimismo, este Real Decreto pretendía servir de referencia para la normativa que se desarrollara en otras instituciones en España.

Los resultados positivos de ser pioneros

El inicio de las actuaciones para el impulso de los datos públicos abiertos y de la reutilización de la información del sector público sin claras referencias internacionales identificadas, ha constituido una ventaja que ha permitido situar a España como referencia en este ámbito. En este sentido, se pueden destacar, entre otros, los siguientes aspectos:

• En enero de 2012, la iniciativa Aporta, con su portal de Internet “datos.gob.es”, recibe el premio al portal Open Data más “amigable” de la Unión Europea por la red europea LAPSI (Legal Aspects of Public Sector Information), cuya misión es identificar, estudiar y resolver los obstáculos legales del proceso de reutilización de la información del sector público.

La innovación en las Administraciones y las políticas de datos abiertos: el caso Aporta 29

• En 2012, el Laboratorio de Estudio de Políticas Públicas y Mundialización de la Escuela Nacional de Administración Pública de Canadá, elige a Estados Unidos, Reino Unido, Australia y España como países de referencia para analizar las Estrategias Open Data.

• Durante 2013, la especificación técnica “DCAT Application profile for data portals in Europe (DCAT-AP)”, impulsada por la Comisión Europea para armonizar la descripción de los conjuntos de datos públicos en Europa, se basa de manera primordial en la Norma Técnica de Interoperabilidad elaborada en España durante 2012 y aprobada a principios de 2013.

• En junio de 2013, la Comisión Europea concede a la iniciativa Aporta el “Premio a la Innovación en la Administración Pública”, al destacarse como iniciativa innovadora y de futuro en beneficio de la sociedad.

• En la comparativa europea que realiza “EPSI Plaform”, iniciativa de la Comisión Europea que promueve la oferta de datos públicos y su reutilización, sobre la situación general

de la reutilización de la información del sector público, denominada “PSI Scoreboard”, España se sitúa en un lugar muy destacado, como segundo país en Europa (ver gráfico).

El reto ahora es mantener la posición de liderazgo alcanzada

El impulso dado a la oferta de datos públicos abiertos y a la reutilización de la información del sector público es, en mi opinión, una carrera de fondo que hemos arrancado en España de manera sólida, pero en la que aún quedan muchas etapas que recorrer. Para avanzar con éxito en este camino tendremos que buscar y fomentar fórmulas de colaboración y diálogo entre las partes involucradas, tanto las administraciones públicas que facilitan la información como la sociedad interesada en su reutilización. Una colaboración que debe señalar y potenciar los beneficios derivados de la generalización de la oferta de datos abiertos por parte del sector público y generar una mayor oferta de servicios de valor añadido.

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Figura 1 PSI Overall Score


zonas periféricas el modelo de peones camineros, pero modernizado.

La eficiencia de los contratistas hace imbatible la externalización en términos de costes. La eficiencia se consigue mediante la optimización de operaciones y la mayor productividad de su personal. Sin embargo, es necesaria una supervisión permanente por parte de la Administración para comprobar el cumplimiento de los pliegos. Tanto una buena supervisión como unos pliegos técnicos bien construidos (como en tantos otros ámbitos de los servicios públicos) son fundamentales para el éxito de la tarea. Porque ¿de qué sirven los ahorros económicos en un contrato si por otra parte la red de carreteras no se mantiene correctamente?

Una base consistente para los presupuestos

En los departamentos de carreteras en los que he trabajado he sido testigo, más que actor, del ciclo presupuestario. Las carreteras son una de las inversiones más típicas del sector público y el procedimiento presupuestario está bastante afinado en lo esencial. Para elaborar los presupuestos se parte de estudios más o menos detallados -desde planes hasta proyectos de construcción- en los que se valora el coste de las obras u otras actuaciones. Quiero destacar aquí esos estudios, ya que son un punto de partida muy consistente para hacer un presupuesto. Esto es así porque los

Los departamentos de carreteras se organizan en áreas de proyectos, obras, conservación, explotación, concesiones, etc. Tienen estructuras grandes, con ingenieros en los puestos directivos e intermedios y un numeroso personal de menor formación tanto en oficinas (tramitando, por ejemplo, permisos de ocupación) como desplegado en la red de carreteras: vigilantes, inspectores, ayudantes de topografía, etc.

Creo que los departamentos de carreteras han sido pioneros en España en la colaboración con el sector privado y en la externalización de servicios. Hay una larga tradición de encargar obras a contratistas. De hecho, algunos de los grandes grupos españoles de construcción y servicios, líderes mundiales en su sector, comenzaron su actividad en la posguerra como contratistas de carreteras. Las primeras concesiones de carreteras son posteriores (el primer túnel del Guadarrama se abrió en los años 60).

También es posterior la externalización de la conservación de carreteras. Históricamente, esta conservación fue efectuada por peones camineros, que incluso vivían en casas en los márgenes de las carreteras que eran propiedad de la Administración. Desde hace muchos años, la conservación se encarga a contratistas que se ocupan de esas tareas, para lo que recurren a su propio personal y medios. En la Comunidad de Madrid aún se mantiene en algunas

La elaboración y la ejecución de los presupuestos de gastos… ¿y la rendición?: el caso de las carreteras madrileñas

Juan Antonio de la Riva Interventor Delegado. Intervención General de la Comunidad de Madrid


“He pasado por diversos puestos, todos ellos como ingeniero: proyectos y obras de carreteras en la Junta de Castilla y León, planificación de carreteras en la Comunidad de Madrid y, en la actualidad, control material del gasto en la Intervención General de la Comunidad de Madrid. En este último puesto superviso sobre el terreno proyectos de la Comunidad de Madrid financiados mediante contratos, subvenciones o convenios”.

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estudios los hacen expertos sobre bases científicas, de ingeniería, por lo que llegan a resultados bastante objetivos.

Otra cuestión diferente es qué obras o actuaciones se incluyen en los presupuestos. Aquí me voy a permitir introducir una reflexión personal sobre la forma de tomar estas decisiones. Me resulta evidente que es el Gobierno, el nivel político, quien debe liderar este asunto. Pero debería hacerlo con ciertas limitaciones, para evitar distorsiones de cariz electoral o, simplemente, personalistas. En este sentido, me parece fundamental que exista un nivel directivo público profesional reforzado que sirva de contrapeso al poder político.

Volviendo al asunto que nos ocupa, si tenemos estudios en cuya elaboración

han participado expertos bajo una dirección política, si estos estudios nos dan una valoración económica fiable de las actuaciones y si, además, contamos con una programación temporal, se supone que tenemos una buena base para hacer unos presupuestos. Entonces, ¿por qué no estandarizar este procedimiento? Cada departamento se enfrenta a problemas distintos a la hora de hacer sus presupuestos, pero parecería conveniente aplicar un esquema como el indicado a nivel general.

Seguir este método tiene una primera ventaja. Es innegable que, en muchos departamentos, la elaboración del presupuesto se reduce a copiar las partidas (y los créditos) de anteriores ejercicios, sin mayor análisis. El cambio de método serviría para romper con esa


la tradición administrativa y política española pone, por decirlo de forma diplomática, menos entusiasmo.

Muchos departamentos son evaluados mediante la simple comparación entre su gasto ejecutado y el presupuestado. Si han consumido todo el crédito, se considera que han tenido una buena gestión, pero si queda un remanente se considera que su gestión ha sido mala y se les castiga recortando el crédito en presupuestos futuros. Si la evaluación de la gestión se hace solamente de acuerdo al gasto efectuado, sin completarla con un análisis sobre cuánto valor se ha creado para el ciudadano, el sistema se convierte en incentivador del gasto, es decir, en ineficiente.

Dar más poder a los mecanismos de rendición de cuentas y, tal vez, crear otros, es la clave para que el sector público sea más eficiente.

Aquí surge un dilema nada novedoso. Si para mejorar la eficiencia hay que hacer crecer instituciones o crear otras nuevas, ¿no estamos aumentando la burocracia?¿no estamos poniendo obstáculos, en vez de eliminarlos? Creo que el sector público no puede ser eficiente sin unas instituciones de control fuertes e independientes. Estas instituciones deben tener los medios y los procedimientos adecuados para poder desarrollar sus labores de supervisión con las mínimas interferencias en la gestión y al mínimo coste, incluyendo en el concepto de coste el tiempo empleado en las actuaciones de control.

inercia tan propia del sector público y obligaría a reflexionar, en detalle, sobre cada partida. Seguro que más de uno se llevaría la sorpresa de encontrar partidas inútiles o créditos inflados.

Aunque también tiene desventajas. Es muy complejo hacer una planificación a medio plazo. Exige un gran esfuerzo e involucra a muchos agentes. Este tipo de dificultades pueden hacer contraproducente el proceso de planificación porque atar los presupuestos a una mala planificación aumenta la burocracia.

Otro aspecto importante son los indicadores. En los presupuestos se establecen indicadores cuantitativos con el objetivo de medir los resultados derivados de la ejecución presupuestaria. Los indicadores apropiados son esenciales para seguir la ejecución y juzgarla. En la Ley de presupuestos de la Comunidad de Madrid de 2013 se encuentran muchos ejemplos de indicadores: personas a atender, solicitudes a recibir, numero de convocatorias de subvenciones, obras a realizar, etc. El valor que pueden aportar los indicadores también está en el hecho de poder compararlos con los objetivos de anteriores ejercicios y, por supuesto, con los objetivos establecidos para el ejercicio corriente.

¿Y la rendición?

Se suele dividir el ciclo presupuestario en cuatro fases: elaboración, aprobación, ejecución y rendición. La última fase es la que creo que más débilmente está desarrollada y en la que

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Conclusiones

Después de esta suma de reflexiones me atrevo a lanzar unas ideas a modo de conclusiones.

En la primera fase de elaboración, se debería:

• Llevar a cabo estudios por expertos para estimar y programar en el tiempo la necesidades presupuestarias. Los estudios deberían abarcar periodos de tiempo superiores al habitual ejercicio presupuestario. Así los presupuestos, dentro de los límites de la ley, tendrían una continuidad hacia el futuro y una conexión con el pasado.

• Usar indicadores más orientados a la generación de valor para el ciudadano. Éstos deberían, además, ser fáciles de seguir en el tiempo, para mejorar su utilidad como herramienta de control y seguimiento de la gestión pública.

En la última fase de rendición, se debería:

• Ampliar su objeto para introducir una evaluación de los resultados realmente obtenidos para el ciudadano. La detección de desviaciones o de incumplimientos daría lugar a medidas de corrección y de subsanación. El denominado control de eficacia corresponde a la Intervención General. También están los mecanismos democráticos, en manos del poder legislativo. En cualquier caso, sea cual sea la institución de control, las referidas medidas pasan por imponer cambios en las personas y en las formas de trabajar.

• Hacer un buen análisis de los costes servirá para afinar la gestión futura y ser más eficientes. Este tipo de información es muy difícil de obtener en la actualidad.

En resumen, si todo esto se hace dentro de un marco de transparencia, con acceso sencillo y general a la información presupuestaria, a los indicadores y a los planes de corrección, pienso que nuestro sector público tendría un ciclo presupuestario más eficiente.


Acometer proyectos y satisfacer necesidades públicas es fundamental, pero no es menos cierto que es necesario lo siguiente:

- Definición de la necesidad.- Planeamiento del proyecto.- Viabilidad.- Rentabilidad.- Plazo de ejecución. - Financiación acorde con el plazo de

ejecución.

A menudo se planifican acciones pero desde el primer momento se sabe a ciencia cierta o bien que no hay suficiente crédito o que, por imperativo legal, el plazo del proyecto requiere unos requisitos que el órgano de contratación no está dispuesto a cumplir porque implica unas autorizaciones, que por unos motivos u otros, pueden suponer la denegación de la propuesta.

¿Qué es lo que se hace? Se buscan las artimañas -eso sí, legales- para que salga adelante y posteriormente ya se resolverán los inevitables problemas surgidos (o, como dice el refranero español, “el que venga detrás que arree”).

Como es lógico, y volviendo al refranero, “lo que mal empieza mal acaba”. Y no es porque no se culmine el proyecto, sino porque supone un coste mayor y un plazo de ejecución también mayor. Muchas veces habremos visto grandes carteles con lo siguiente:

Uno de los mayores problemas que arrastra la Administración es la culminación de sus necesidades a través de los diferentes procedimientos de contratación y su relación con la correspondiente ejecución presupuestaria. Es decir, el tiempo que transcurre entre la disposición del crédito, el inicio del proceso de contratación con arreglo a la legislación y el inicio de la ejecución del contrato; esto incide directamente en la ejecución presupuestaria y en la necesidad de aprobar modificaciones contractuales con reajuste de anualidades.

Como es sabido, la Administración debe satisfacer unas necesidades encaminadas siempre al bien público, en su más amplia acepción, pero en ocasiones no llegan a materializarse correctamente con los consiguientes perjuicios.

Como principio fundamental debe imperar en todo momento y siempre lejos de consignas de muy diversa índole el principio de satisfacer una necesidad pública y el bien común, pero teniendo en cuenta los intereses de las administraciones públicas.

En primer lugar debe tenerse en cuenta que los ciudadanos, a través de los impuestos, son los que sufragan los gastos y que el personal al servicio de las instituciones somos los que debemos velar por la correcta administración y aplicación de la legislación, lo que implica que se deba administrar correctamente y con arreglo al marco legal.

La legislación contractual y la ejecución presupuestaria

José Miguel Hernández Mateos Ejército del Aire. Ministerio de Defensa


“Durante siete años dirigí un órgano de contratación de la Administración General del Estado, si bien con alguna particularidad derivada del Ministerio en el que estoy encuadrado, pero teniendo como marco jurídico la vigente legislación en materia contractual y económico-financiera”.

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- Proyecto financiado por…- Inversión…- Empresa adjudicataria…- Plazo de ejecución: 18 meses.

Y al cabo de 30 meses la obra, el servicio o el suministro no se han ejecutado, se encuentran a la mitad o no hay suficiente financiación.

Pero no todo este problema es imputable a la Administración. También tiene parte de culpa el adjudicatario, que valiéndose de los elementos que la legislación le otorga consigue obtener un beneficio superior al normal (aunque hay que reconocer que el máximo beneficio es algo a lo que el empresario tiene derecho y en buena ley le corresponde, pero para eso está el control que ejerce la Administración mediante la prospección de mercado antes de proceder a una licitación y posteriormente tras la adjudicación y formalización del contrato). Lo que no puede admitirse bajo ningún concepto es que, como establece la legislación anteriormente citada, siendo imputable al contratista el no cumplimiento del contrato, éste quede impune. La cuestión es muy seria pues habrá de tenerse en cuenta aquello que se alegue para evitar un incumplimiento imputable al contratista o a la Administración.

El legislador ha dado suficientes mecanismos para la correcta ejecución de un contrato, pero no es menos cierto que a veces nos encontramos con expresiones tales como: “¿pero cómo vas a penalizar a la empresa X?” “¿cómo vas a rescindir el contrato?”, “¿te das cuenta de lo que supone?”, ”¿te quieres jugar el puesto?”

Pues bien, no ha de temerse nada si se obra conforme al ordenamiento jurídico pues no hay mejor recompensa que la satisfacción del deber cumplido sin temer que nadie tenga que recriminar nada a nadie por cumplir con su deber con diligencia.

Es sabido que en la Administración apenas se piden responsabilidades, es decir responsabilidades ”no políticas”, sino penales y sobre todo ”patrimoniales”. Basta mencionar lo establecido en la disposición transitoria 19 del RDL 3/2011 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público:

1. La responsabilidad patrimonial de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas derivada de sus actuaciones en materia de contratación administrativa, tanto por daños causados a particulares como a la propia Administración, se exigirá con arreglo a lo dispuesto en el Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

2. La infracción o aplicación indebida de los preceptos contenidos en la presente Ley por parte del personal al servicio de las Administraciones Públicas, cuando mediare al menos negligencia grave, constituirá falta muy grave cuya responsabilidad disciplinaria se exigirá conforme a la normativa específica en la materia.

¿Cómo es posible que un cargo público pueda actuar como le parezca oportuno para satisfacer, no una necesidad pública, que es lo que debe hacer, sino un objetivo marcado a un precio no adecuado en función de la consigna “cueste lo que cueste”?

Si se exigiesen responsabilidades patrimoniales, tal vez las más dolorosas, es seguro que la ejecución de los contratos se realizaría más acorde con la realidad. Esta afirmación no debería tomarse como una amenaza, sino al revés, como una garantía hacia los administrados de que se aplica la legislación vigente y una garantía también para todos


• ¿Se han satisfecho las necesidades y por tanto cumplido los objetivos planteados?

• ¿Se han abonado las prestaciones realmente ejecutadas?

• Si no se ha ejecutado de conformidad el 100% del presupuesto, incluido el pago de las prestaciones, ¿se han analizado los motivos?

• ¿Han cumplido satisfactoriamente los contratistas?

• ¿Se han cumplido los pagos establecidos en el contrato?

• ¿Qué es un buen gestor?

Y así podríamos seguir con muchas más preguntas. Al igual que la Administración o las empresas hacen encuestas a los ciudadanos o trabajadores respectivamente, ¿por qué no las hace la Administración a sus trabajadores sobre estas cuestiones?

Tal vez si lo hiciera, la Administración obtendría importantes beneficios, lo que produciría seguramente un mejor aprovechamiento de los recursos financieros disponibles.

El buen gestor no es el que acaba ejecutando el presupuesto asignado al 100%, sino el que con los recursos asignados obtiene importantes beneficios, a veces no cuantificables en dinero. También lo es el que consigue un ahorro y más objetivos (de eficacia y eficiencia).

Como es natural esto puede suponer para algunos un cambio de mentalidad, que quizá no están dispuestos a aceptar, pero no es menos cierto que todos los que trabajan en la Administración no deberían olvidar algo esencial como es que estamos gestionando y administrando los recursos que los ciudadanos ponen a nuestra disposición para alcanzar unos objetivos.

aquellos que participan en asuntos económico-financieros y contractuales. Las decisiones de un órgano de contratación deben ser meditadas y asesoradas, pero con asesoramiento real, no en el sentido de oír lo que se quiere oír.

Cuando una autoridad dispone que se realice cualquier acción, se le debe asesorar con lealtad. En caso de no estar de acuerdo, si no tuviera facultades conferidas por la legislación, debería ordenarlo por escrito. No se trata de desobedecer al superior sino de quedar exento de las responsabilidades que pudieran derivarse de la decisión tomada.

Por desgracia, en ocasiones el “cueste lo que cueste” produce un daño irreparable para el contribuyente. Además existen disputas entre políticos acusándose de no ejecución presupuestaria. Da igual el signo político. En la Administración no han de hacerse distinciones. Es algo vergonzoso ver las imágenes sobre estos temas en los informativos de las diferentes cadenas de televisión.

También es posible que la legislación española en materia presupuestaria y contractual requiera una modificación para establecer escenarios acordes con la realidad aplicando las enseñanzas que nos deja la actual crisis económico-financiera.

Pero retomemos el hilo. Uno de los objetivos de la Administración es ejecutar el presupuesto al 100%. Se da por supuesto que si no se hace así, los gestores no habrán realizado correctamente su trabajo. Pero detengámonos y analicemos la ejecución presupuestaria planteando las siguientes preguntas:

• ¿Qué porcentaje del presupuesto se ha ejecutado?

• ¿Ha sido el correcto?

• ¿Se ha ejecutado la prestación contratada?

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ConclusionesEl gasto en las administraciones tiene que ser el adecuado y necesario sin miedo al reintegro de los créditos no ejecutados, teniendo como reto un mayor control sin perjuicio del procedimiento establecido.

Para conseguir estos objetivos es necesaria una mayor profesionalización y especialización del personal de la Administración Pública. El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), con la colaboración de las distintas administraciones, puede desempeñar un papel importantísimo en este sentido toda vez que este organismo es el responsable de la formación de los empleados y directivos públicos, impulsor de tareas de investigación sobre las Administraciones Públicas y mantiene relaciones de cooperación con instituciones análogas nacionales e internacionales. Así se conseguiría también que el administrado no vea a la Administración como un muro infranqueable para resolver sus problemas, sino como un medio para solucionarlos.

Por todo lo anteriormente expuesto cabe realizar las siguientes propuestas:

• El personal de la Administración o al servicio de ella debe velar exclusivamente por el interés público.

• El asesoramiento debe ser el correcto y adecuado para toma de decisiones.

• Han de priorizarse las necesidades a satisfacer, olvidándose de conseguir objetivos que se desvíen de las necesidades públicas reales.

• El planeamiento en materia contable y contractual tiene que ser real y adecuado para el logro de los objetivos.

• Es necesario fomentar la formación continua y especializada del personal.

• Es preciso la exigencia de responsabilidades patrimoniales, entre otras, conforme a lo establecido por ley.

La Administración debe estar al servicio de los ciudadanos y nunca ha de ser el medio para conseguir objetivos que se aparten de la verdadera misión encomendada.


Podríamos entrar en el debate de si los políticos somos parte del problema o de la solución. Yo más bien quiero pensar esto último y, desde luego, me niego a renunciar a la capacidad de pilotar el cambio necesario desde dentro del sistema, desde la propia organización, a pesar de que, como todos, en algún momento he sido víctima de la burocracia, del exceso de regulación, de la contrariedad de la norma y de la lejanía con los ciudadanos.

La cuestión es, ¿quién da el primer paso y asume la responsabilidad? Podemos estar más o menos de acuerdo en que, aun contando con la opinión de todos los interlocutores sociales, son los gobernantes quienes deben poner en marcha estas actuaciones. Esto es algo que quienes trabajamos en el ámbito público y político no debemos eludir.

En mi experiencia en la Administración regional de la Comunidad de Madrid, he contado con la colaboración de la iniciativa privada en más de una ocasión, tanto para detectar necesidades como para ofrecer soluciones a problemas cotidianos de las personas, evitando malgastar tiempo y recursos públicos.

En este sentido, me gustaría citar dos proyectos: uno que pertenece al pasado no remoto y otro que ocupa parte de mi presente. Haré una breve descripción para explicar sus objetivos y desarrollos.

Que las Administraciones Públicas españolas necesitan una reforma profunda y urgente creo que es un hecho constatado. Aunque el cambio no llega a materializarse, lo cierto es que cada vez somos más los que apostamos por él.

Llevo escuchando la necesidad de impulsar un cambio desde mi época de estudiante en la Facultad de Ciencias Políticas y de la Administración de la Universidad Complutense de Madrid. Cuando pasé por el Máster de Recursos Humanos del Centro de Estudios Garrigues, me insistieron en la necesidad del cambio en las organizaciones. También en el Instituto de Empresa insistieron en el cambio necesario, pero, ¿cuándo?, ¿cómo?, ¿dónde? En las sucesivas campañas electorales en las que he participado, he escuchado a los partidos políticos apelar al cambio. Éste incluso fue el lema de mi campaña en las elecciones municipales de Leganés en 2007. Por ello, pienso que o empezamos ya, los que podamos y desde donde podamos, o moriremos en el intento.

Resulta obvio que no es tarea fácil, pero también es cierto que si lo confiamos todo a las grandes reformas legislativas, el cambio no llegará nunca. En mi opinión, hay que atreverse a tomar medidas reales que provoquen un cambio sustancial en la vida de las personas.

Más colaboración público-privada: el caso de la formación para el empleo madrileña

Guadalupe Bragado Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial

Consejería de Educación. Comunidad de Madrid


“En mi experiencia en la Administración regional de la Comunidad de Madrid, he contado con la colaboración de la iniciativa privada en más de una ocasión, tanto para detectar necesidades como para ofrecer soluciones a problemas cotidianos de las personas, evitando malgastar tiempo y recursos públicos”.

Más colaboración público-privada: el caso de la formación para el empleo madrileña 39

Iniciativa Madrid por el Empleo y Emprendimiento Joven 2012

Como Directora General de Juventud, un grupo de empresas decididas a experimentar una nueva estrategia de emprendimiento me propuso poner en marcha un proyecto piloto que diera respuesta a la demanda real de empleo de los jóvenes, facilitándoles su acceso a las empresas y que además estimulase su capacidad emprendedora.

En España, según datos del INE, los trabajadores sin empleo tienen unas tasas de acceso a las TIC inferiores a las de los trabajadores en activo: cerca de un tercio de los trabajadores españoles en paro no ha utilizado nunca Internet y un cuarto no ha utilizado nunca un ordenador. No obstante, los desempleados tienden a intensificar su uso de Internet para reciclarse y mejorar sus posibilidades de conseguir un empleo.

Numerosos estudios han concluido que los principales beneficios de las acciones formativas apoyadas en herramientas tecnológicas son la reducción de costes de formación; de los desplazamientos de los alumnos y profesores y de los tiempos medios de adquisición de competencias.

El programa se llevó a cabo tanto de forma presencial como a distancia. Tuvo una duración de cinco semanas y una carga lectiva de 70 horas. La iniciativa abordó el siguiente temario:

1. Desarrollo de las habilidades, actitudes y aptitudes que caracterizan al emprendedor e identificación de oportunidades de nuevos negocios.

2. Elaboración de un plan de negocio con consejos prácticos para desarrollar un negocio innovador en Internet.

3. Creación de un Social Media Plan del negocio para gestionar comunidades virtuales de forma adecuada (creación,

desarrollo y mantenimiento), con el fin de favorecer la imagen corporativa de la empresa y la marca personal del emprendedor.

4. Manejo de las finanzas empresariales para analizar la estructura financiera y los modos de financiación de la compañía, así como conocer la información exigida por instituciones financieras.

5. Manejo del paquete Office 2010 para sacar su máximo provecho. Los materiales permitieron al alumno presentarse a los exámenes de certificación oficial de Microsoft.

6. A través del entorno de simulación y entrenamiento específico conocido como Vivero de Emprendedores, el alumno pudo poner en práctica los conocimientos adquiridos, creando su propio negocio, asistiendo a conferencias y familiarizándose con las propuestas de sus compañeros.

7. A través de la plataforma Factoría de la Innovación, se invitó a los futuros emprendedores a conocer y usar este espacio de forma gratuita.

Una vez concluida la formación, tuvieron una sesión con directivos de las empresas colaboradoras para asesorarles en sus iniciativas emprendedoras y para incorporarlos en sus bolsas de trabajo.

Los participantes fueron jóvenes madrileños de edades comprendidas entre los 24 y los 30 años, en situación de desempleo desde hace un año, con educación superior, ya sea como técnico superior en formación profesional (FP Superior) o como graduado universitario, que contaran con una base mínima de formación en informática y nuevas tecnologías y con ganas de emprender. En el caso de querer trabajar por cuenta ajena, debían tener deseos de trabajar como desarrolladores de programas y aplicaciones informáticas para la empresa.


Consejería de Educación, trabaja en la modernización y mejora de la formación profesional de grado medio y superior para adecuarlas a las necesidades reales de la sociedad actual, haciendo más competitivos a los jóvenes madrileños y contribuyendo a facilitar su acceso al mercado de trabajo.

En enero de 2013 tuve la enorme suerte de incorporarme a la Consejería de Educación, más concretamente a su Dirección General de Educación Secundaria, Formación Profesional y Enseñanzas de Régimen Especial, para colaborar junto con la Directora General en el proyecto de ampliación del programa de Formación Profesional Dual. El programa FP Dual se caracteriza por el acuerdo entre el sector público, centros de enseñanza y el sector privado, empresas, para formar a los estudiantes en un entorno productivo real, dentro de la propia empresa.

Como cualquier iniciativa, cuenta con sus defensores y sus detractores. Éstos

Su selección se realizó a través de Avanzaentucarrera.com (portal de formación de www.infoempleo.com).

El proyecto supuso un salto cualitativo en la atención, dedicación y recursos destinados a mejorar la situación de los jóvenes seleccionados, pero resultaba muy costoso llevar a cabo un seguimiento exhaustivo de la evolución de los participantes que permitiera conocer hasta qué punto la iniciativa supuso un cambio y les permitió conseguir un empleo estable. No obstante, en mi opinión, cualquier esfuerzo dirigido a invertir en la mejora del empleo y las capacidades de las personas para generarlo por sí mismas es una inversión de futuro y rentable a medio o largo plazo, por lo que a nivel global la valoración ha sido positiva.

Formación profesional dual en la Comunidad de Madrid 2013 Desde hace años el gobierno de la Comunidad de Madrid, a través de la

enseñanza y en la mentalidad de los aspirantes a cursar un ciclo formativo de grado superior, ya que serán las empresas las que seleccionen a los becarios. De manera que para que un alumno pueda matricularse deberá superar un proceso de selección de las empresas.

En total, más de mil alumnos han entrado en un curso de FP Dual desde abril de 2014 y se han incorporado a sus respectivas empresas -más de 180, de todos los tamaños y sectores productivos-.

Por tanto, perdamos el miedo a esta dualidad y sumemos esfuerzos para superar la distancia que tradicionalmente ha separado lo público de lo privado. Sólo si tomamos conciencia de que la responsabilidad es de todos y de que el trabajo bien hecho revierte en beneficio de la sociedad en su conjunto, sólo así crearemos una sociedad competitiva y próspera para todos.

pretenden desmerecer el programa extendiendo la sospecha de que pudiera conducir a la reducción de la plantilla de los empleados públicos que trabajan en los centros como profesores, o entre el alumnado haciéndoles creer que se les trata como “mano de obra barata”. La realidad es que personas sin titulación acceden a unos medios y a unos recursos formativos de calidad y, además, en condiciones ventajosas, como el alta en la Seguridad Social durante los 12 meses que dura la estancia en formación en la empresa y la beca salario que reciben mensualmente.

La formación profesional dual requiere de la participación de las empresas que deciden involucrarse en la formación de los alumnos que muy probablemente se convertirán un día en sus trabajadores.

El procedimiento de admisión al programa FP Dual es muy diferente al habitual y esto también exige una adaptación interna en las organizaciones, en los centros de

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Los cambios legislativos y una externalización de actividades de menor valor añadido han motivado que la empresa se enfoque gradualmente en la gestión de proyectos de construcción de nuevas infraestructuras, el mantenimiento de las existentes y la rentabilización de sus activos. Estas actividades han provocado la necesidad de una sustitución gradual del perfil de sus trabajadores, favoreciendo el reclutamiento de jóvenes profesionales universitarios con un alto grado de cualificación que puedan acometer las nuevas actividades tras un corto periodo de adaptación.

Además, el envejecimiento de la plantilla debida a una congelación durante más de una década ha puesto en riesgo la continuidad de ciertas actividades que, sin llegar a poner en riesgo la seguridad en las operaciones, sí ha hecho reflexionar a la organización sobre la necesidad de reclutar nuevos profesionales. Esta necesidad se evidenció tras la reingeniería de procesos acometida en las dos últimas décadas y la rápida automatización y alto grado de tecnificación de todas las operaciones alcanzados en los últimos años.

Esto se sumó al desafío de diseñar y construir en un periodo relativamente corto de tiempo una nueva red ferroviaria de alta prestación, tal y como hizo la empresa en las dos últimas décadas de manera muy eficiente.

ADIF gestiona la red ferroviaria española, tanto de ancho ibérico o convencional según la terminología del sector, como la red de ancho UIC, también conocida como la red AVE.

Este ente público opera en el sector ferroviario con dos vertientes: la operacional propia de una empresa que presta un servicio, en este caso la gestión del tráfico ferroviario y el mantenimiento de la red; y, por otro lado, como una Administración que acomete inversiones públicas. Es por esta faceta por la que es más conocido, sin obviar la competencia de recaudador de impuestos a través de los definidos como cánones de acceso a la red. Otra de las responsabilidades que ejerce es la defensa del denominado dominio público ferroviario o la propuesta de desafección de la actividad ferroviaria de ciertos espacios y terrenos.

Necesidad de Recambio Generacional

El objeto de este caso de gestión pública es analizar como ADIF gestionó un riesgo antes de que éste se convirtiera en un problema. Este capitulo identifica las claves de la gestión de la continuidad de actividad (en inglés, Business Continuity), que ha llevado a cabo ADIF en los últimos años en un contexto de envejecimiento de su personal (cuando el proceso se puso en marcha la edad media de la plantilla rondaba los 58 años).

¿Cómo garantizar la Continuidad de Actividad en una organización pública? El caso de ADIF

Rodrigo GutiérrezProject Officer en la Agencia Europea del Ferrocarril


“En el pasado trabajé en una de las instituciones públicas más eficientes que he conocido en la Administración Pública española: el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF). Dicha organización no es una Administración pura en su definición y funciones, pero en su estatuto de fundación, así como en la ley que regula el sector en el que opera, tiene reconocidas algunas atribuciones que sólo las administraciones publicas pueden ejercer, como es el cobro de impuestos -en este caso de cánones públicos por el uso de las infraestructuras financiadas con recursos públicos”.

¿Cómo garantizar la Continuidad de Actividad en una organización pública? El caso de ADIF 43

Todo ello llevó a que la Dirección General de Recursos Humanos de ADIF diseñase unos nuevos requisitos para los futuros empleados que se tradujeron en un programa de reclutamiento y relevo de profesionales. Este cambio se hizo con el acuerdo de los agentes sociales a través de dos herramientas: un expediente de regulación de empleo que contemplaba prejubilaciones y bajas incentivadas; y la puesta en marcha de un plan de incorporaciones de nuevos efectivos con una edad sensiblemente inferior y una elevada cualificación técnica. En los niveles superiores fueron demandados perfiles universitarios, mientras que para niveles operativos, se requirió una alta cualificación en formación profesional.

¿Cómo se afrontó el proceso de Business Continuity?

Ante la complejidad técnica del sector y de la empresa, los responsables de recursos humanos de la entidad tuvieron en cuenta la necesidad de completar la formación y los conocimientos de los nuevos empleados en puestos clave. El sector ferroviario es un ámbito muy especializado cuyos conocimientos sólo se adquieren en el propio campo. Es decir, no existe apenas formación reglada fuera del sector que permita comenzar a trabajar desde el primer día en muchos puestos de trabajo de la empresa.

De hecho, Renfe, la entidad pública empresarial a la que sucedió legalmente ADIF, siempre había contado con escuelas de formación, que comenzaron su andadura a la par que la empresa en los años cuarenta. En estas denominadas escuelas de aprendices (localizadas en poblaciones como Villagarcía de Arosa, Málaga, Valladolid, etc.) se instruía a los empleados con perfiles más operativos dedicados a labores de reparación de material rodante, acondicionamiento de vías, mantenimiento de la infraestructura, circulación ferroviaria, etc. Además, en estos centros se

completaba la formación básica ferroviaria de los futuros directivos del ente que comenzaban sus carreras como técnicos. El personal ferroviario, denominado a sí mismo como “ferroviarios”, habían echado los dientes formándose en estas escuelas, donde se aprendía además a apreciar a la empresa y a sentirla como propia, espíritu que a pesar del paso del tiempo ha perdurado en las dos empresas Renfe-Operadora y ADIF.

Ante la falta de herramientas similares de aprendizaje (que dejaron de existir en los años ochenta), se decidió organizar un proceso de transferencia de conocimiento, pero no solo a nivel teórico o conceptual -cuya información se podría encontrar en los manuales o documentación técnica y ser transferida a través de cursos de formación presenciales o virtuales-, sino, sobre todo, a través de una transferencia del saber hacer. Para conseguir este objetivo, ADIF implantó un nuevo modelo de desarrollo directivo a través del cual la organización adecuaría su estructura directiva a la realidad empresarial actual, al mismo tiempo que promovía la transmisión a los directivos más jóvenes del conocimiento acumulado por los actuales responsables de la gestión.

La herramienta más relevante de este nuevo modelo de desarrollo directivo fue el Proyecto Mentor. En él participaban los mentores (personas con mucha experiencia) y los “mentorizados” (personas con potencial). El proyecto se basó en el compromiso y la confianza mutua asumida por la persona que transfiere su conocimiento conceptual y práctico y la persona que lo recibe. Hubo 127 “mentores” (directores y gerentes) y 247 “mentorizados” (jefes y jefes de gabinete). Para los profesionales a relevar, se evaluaron sus puestos de trabajo y perfiles vinculados a procesos y responsabilidades clasificados como


compartido a través de vivencias profesionales.

El ejercicio incluía otro aspecto muy valioso: el “mentor” realizaría una evaluación de las aptitudes y actitudes de los aspirantes, de su capacidad de aprendizaje e implicación, así como del grado de asimilación de la cultura corporativa y prácticas, asumiendo así parte de la responsabilidad de asegurar un recambio beneficioso para la organización.

El proceso duró en torno a tres meses durante los que hubo varias sesiones, con un mínimo de dos reuniones. Estos encuentros seguían unas pautas proporcionadas por consultores externos con los que el mentor había trabajado previamente a cada sesión para establecer los objetivos perseguidos y los

críticos y para los cuales resultaba imprescindible proporcionar continuidad en la prestación del servicio.

Fui testigo de la importancia de este proyecto al haber sido un “mentorizado”. De hecho, se trató de una de las experiencias más enriquecedoras en mi trayectoria profesional. Los responsables de recursos humanos realizaron en primer lugar una selección de los potenciales candidatos a reemplazar al profesional que dejaría la entidad. Esta selección se restringía a un total de tres candidatos o “mentorizados” por perfil. Una vez seleccionados, se les ofrecía junto a los “mentores” unas jornadas de formación para que no se limitasen a una simple transferencia de conocimientos técnicos. Deberían, más bien, acometer un aprendizaje

consultoría de recursos humanos especializada en este tipo de proyectos. Se realizaron análisis a través de unos indicadores preestablecidos para evaluar la transferencia de conocimiento y su alineación con la estrategia de la empresa. Ante los resultados positivos de las primeras fases, el mismo proceso se fue extendiendo progresivamente a toda la estructura de dirección de la empresa y posteriormente aplicado a otros puestos clave no relacionados con la gestión, pero sí de especial importancia para las operaciones del ente.

indicadores con los que evaluar el nivel de satisfacción de cada sesión. Los consultores también guiaban al mentor en cuanto a la definición de objetivos y a la metodología a seguir durante los encuentros.

ADIF asumió el proceso como una actividad clave y se dedicaron los recursos necesarios para acometerlo, tanto humanos para su seguimiento y control, como financieros, tras la adjudicación mediante licitación pública de un contrato a una empresa de

¿Cómo garantizar la Continuidad de Actividad en una organización pública? El caso de ADIF 45

ConclusionesDesde mi experiencia profesional a nivel europeo he podido constatar que el recambio generacional es una realidad que muchas otras empresas que configuraban los antiguos monopolios ferroviarios en Europa deben afrontar. La condición de monopolio, unido a la dependencia del presupuesto estatal, permitió a estas compañías llevar a cabo un reclutamiento masivo de efectivos en los años setenta y ochenta. Sin embargo, en la actualidad y motivado por la creciente necesidad de crear un mercado ferroviario del transporte a nivel europeo y el aumento de la automatización de los procesos para poder competir en el nuevo escenario, casi todas las empresas ferroviarias europeas se encuentran forzadas a hacer frente a la jubilación de cohortes enteras de trabajadores. Estas compañías están sufriendo los mismos problemas de transferencia de conocimiento que padecieron las empresas españolas del sector.

No obstante, varía de forma notoria la forma de afrontar el problema. Tras un ejercicio de benchmarking, se observan

distintos comportamientos. Unos son más proactivos, en los que las empresas han previsto estas circunstancias y desarrollado programas de reclutamiento y transferencia del know-how similares al anteriormente descrito. Por el contrario, en otras ocasiones se ha considerado demasiado caro este proceso, en términos tanto de recursos financieros como de disponibilidad del personal dedicado a estas actividades.

Por el momento, no existe un mercado liberalizado que permita comparar las dos actitudes. Lo que sí se podría concluir sin temor a equivocarnos es que al menos la seguridad en un sector como el ferroviario queda afianzada de una manera más firme a través de un proceso ordenado de transferencia del conocimiento y seguramente, en un futuro no tan lejano, aquellas organizaciones que hayan sabido conservar mejor su know-how tendrán que realizar menos inversiones en infraestructuras al tiempo que podrán garantizar niveles de servicio y disponibilidad más altos.


contabilidad; contratación administrativa; y aprovisionamiento y transportes) y cuatro aptitudes (secciones económicas; gestión económica; aprovisionamiento de segundo escalón; y programas internacionales). Las especialidades tienen una duración de nueve meses, mientras que las aptitudes duran tres meses aproximadamente. Posteriormente, por necesidades de servicio, se creó otra aptitud generalista a todos los perfiles profesionales: Control Económico y de Material. Mientras que las aptitudes se dirigen a oficiales en su primer y segundo empleo, las especialidades se dirigen al segundo y tercer empleo.

Evolución y cambios constantes

La promulgación de la Ley de la Carrera Militar en la primera década del siglo XXI provocó cambios en la normativa que rige la función militar. Ya desde la exposición de motivos de la Ley encontramos una referencia a la integración de las enseñanzas en el sistema educativo general. Esto, evidentemente, no podría aplicarse en cierta preparación profesional muy específica del ámbito militar, preparación que conviviría con el sistema educativo general. Además, se establecía la necesidad de superar un nuevo curso para el ascenso al empleo de Teniente Coronel /Capitán de Fragata, sin determinar a qué sistema debería pertenecer.

La transformación que vamos a exponer es doble y derivada de dos procesos convergentes de reingeniería de la formación continua para el Cuerpo de Intendencia de la Armada y, como consecuencia, para otros cuerpos tanto de la Armada como de los otros Ejércitos.

Entre finales de 2002 y 2006 estuve destinado como Jefe del Departamento de Presupuestos y Contabilidad del Centro de Estudios Superiores de Intendencia de la Armada (CESIA) y desde febrero de 2008 a diciembre de 2012 fui su Jefe de Estudios. El Centro, creado en 1970, tiene como función el perfeccionamiento de los oficiales del Cuerpo de Intendencia de la Armada. Con el tiempo se fue abriendo a los oficiales de Intendencia de los otros Ejércitos, incluso de otros países, así como a oficiales de otros cuerpos para comunicar conocimientos y experiencias en las áreas de presupuestación, contabilidad presupuestaria, contratación y logística (aprovisionamiento, almacenes, etc.).

Su proyecto educativo se ha adaptado a lo largo del tiempo a las necesidades de la organización militar. Para ello, los cursos se han diseñado y dimensionando en función de las novedades normativas o de las necesidades de especialización en cada una de las áreas citadas. Desde finales de los años 90, la oferta académica se compone de tres especialidades (presupuestos y

Transformación de la formación continua para el Cuerpo de Intendencia de la Armada

Jesús A. Perdices Mañas Armada Española. Ministerio de Defensa


“Entre finales de 2002 y 2006 estuve destinado como Jefe del Departamento de Presupuestos y Contabilidad del Centro de Estudios Superiores de Intendencia de la Armada (CESIA) y desde 2008 a 2012 fui su Jefe de Estudios”.

Transformación de la formación continua para el Cuerpo de Intendencia de la Armada 47

A partir de ese momento, desde el CESIA afrontamos la idea de estudiar la tipología y contenidos del curso, teniendo en cuenta el resto del proyecto educativo ofertado, la población a la que se dirigía y las necesidades de formación continua. Lo hicimos procurando evitar la repetición de materias abordadas en fases anteriores y buscando elevar el nivel intelectual de los profesionales.

Asimismo, pasamos a analizar las diferentes opciones y a evaluar la solución que mayor valor añadido pudiera proporcionar tanto a la organización como a los individuos que la forman. Todo ello sin fecha determinada de aplicación, incertidumbre que provocó angustia en los sujetos a los que pudiera exigirse como condición para su ascenso.

Por entonces estaba próxima la fecha final de compromiso de implantación en España de la nueva estructura de enseñanza superior consecuencia del proceso de Bolonia. Este proceso deriva del acuerdo de los países de la Unión Europea y de los limítrofes para la creación de un espacio laboral único, basado en una formación homogénea y equivalente dentro del espacio físico del continente europeo. Pero, además, implica otros cambios como los que afectan a la metodología aplicada en los estudios. Hasta ese momento, la metodología estaba basada casi totalmente en las enseñanzas magistrales. Los docentes impartían las conferencias sobre los contenidos del currículo y sobre ellas realizaban las pruebas de conocimiento que los alumnos deberían superar como condición indispensable para alcanzar la titulación correspondiente.

A partir de Bolonia, se busca que el alumno obtenga y demuestre competencias y capacidades en los ámbitos que se determinen en los planes de estudios. Para ello deberá realizar unas actividades medidas en créditos

académicos que se adecuan a esta nueva filosofía en cuanto a horas de dedicación (sesiones, estudio, tutorías, seminarios, exposiciones, ensayos y demás), frente a las antiguas horas lectivas.

Los cambios que provocó la implantación de Bolonia en el Proyecto Educativo del CESIA, aunque resultaran menores, ya se habían comenzado a aplicar desde el curso 2002-03. Tarde o temprano supondrían una redefinición y adaptación de los currículos de todos los cursos.

La primera consecuencia de las dos circunstancias fue empezar por completar el proyecto educativo con el curso que la ley introducía, para pasar más tarde a la adaptación de los currículos al proceso de Bolonia.

¿Curso del sistema educativo general o del específico militar? Un máster como solución

Antes de nada planteamos delimitar las funciones a desempeñar por los oficiales que superasen el curso y ascendiesen al empleo superior: ¿necesitaban algún tipo de formación profesional o intelectual específica? ¿Podía ser un curso generalista o debía ser específico? ¿Específico para el cuerpo, para el ámbito militar o para el área de conocimientos? En el caso de los cuerpos de Intendencia, la Ley estipula que implicará una profundización en las áreas económicas.

En segundo lugar nos preguntamos quiénes iban a ser los interlocutores de los que lo superaran, así como los ámbitos y niveles de relación. Analizando los destinos y roles observamos que la relaciones a estos niveles se desarrollaban tanto en el ámbito de la organización como en el de las industrias de la defensa. En la organización los interlocutores podían ser de cualquiera de los cuerpos de oficiales: Cuerpo General, de Ingenieros o de Infantería de


Las oportunidades eran:

• Tomar la iniciativa dentro de los ejércitos a la hora de determinar los currículos de las materias y asignaturas.

• Aprovechar las sinergias de utilizar experiencias y estructuras educativas de la universidad lo que abriría nuevas opciones formativas en el futuro, en vez de crear un curso ad-hoc que supondría cumplir un requisito pero cerrar las posibilidades de proyección dentro de los estudios oficiales.

• Servir de aproximación conceptual y práctica a la adaptación de las enseñanzas del sistema específico militar a la normativa y metodología del Proceso de Bolonia.

• Partir de la experiencia del CESIA para convertir tanto el Centro como el proyecto educativo en referente para otros cuerpos y ejércitos con un ánimo proactivo e integrador.

En cuanto a las amenazas o debilidades eran:

• Los intentos de exclusión por los recién creados Centros Universitarios de la Defensa (CUD) como únicos interlocutores entre el Ministerio y las universidades.

• La posibilidad de que no tuviera cabida en la política de oferta educativa de la universidad.

• La falta de percepción por nuestros mandos sobre los objetivos, las virtudes y la conveniencia de plantear y defender un proyecto creado dentro de la institución militar dando cabida a todo el segmento de la sociedad vinculado con la defensa.

• El tiempo, dado que podían existir otros equipos trabajando propuestas de creación de un título oficial sin nuestro conocimiento.

Marina. En la industria, con técnicos (ingenieros, arquitectos, abogados y demás) en los ámbitos de contratación, financiero y logístico.

Nos encontramos ante dos opciones no excluidas por la Ley de la Carrera Militar: definir un curso del ámbito militar para militares o del ámbito civil para civiles y militares.

Evaluamos las ventajas del ámbito civil:

• La posibilidad de ahorro al no tener que dedicar mayor número de profesores de forma permanente para un curso que, además, requeriría un alto nivel de conocimiento y el manejo de la doctrina y procesos de todas las áreas.

• El acceso al profesorado de la universidad con alta cualificación académica y especialización en su materia que elevarían el nivel a impartir, sin necesidad de formación específica.

• La concurrencia de alumnos militares de distintos cuerpos y civiles de empresas de la defensa que enriquecería las experiencias del colectivo.

Los inconvenientes eran:

• El tiempo necesario para negociar y alcanzar un convenio marco y específico de colaboración con una universidad pública para la acogida del curso dentro de su oferta educativa.

• La obligatoriedad de superar un proceso de validación del título por la Agencia Nacional de Evaluación y Calidad (ANECA), para enseñanzas de postgrado.

• La negociación y encaje de los contenidos curriculares de las asignaturas a impartir entre los especialistas civiles o militares.

Transformación de la formación continua para el Cuerpo de Intendencia de la Armada 49

de valoración de las enseñanzas a través de la nueva estructura de los créditos académicos (European Credit Transfer System-ECTS). Además habíamos detectado a través de las autoevaluaciones del Centro que se estaba produciendo un descenso de la demanda de casi todos los cursos convocados.

Las enseñanzas del diseño del currículo del máster fueron un elemento determinante a la hora de plantear un cambio radical del proyecto educativo. El modelo existente estaba basado en compartimentos estancos en función de los niveles de enseñanza y profundidad de los contenidos en relación con cada una de las tres áreas de responsabilidad del Cuerpo de Intendencia. Pero en realidad no podían ser tratadas como unidades de actividad distintas, sino en su globalidad puesto que, por ejemplo, las acciones contractuales tienen efectos presupuestarios y logísticos y viceversa.

Finalmente, optamos por el curso cívico-militar, título oficial de la Universidad Complutense y lo organizamos en función de módulos. Dentro de éstos, organizamos materias y asignaturas con dos especialidades, prácticas y trabajo de fin de máster.

Reingeniería de las enseñanzas del sistema específico militar

El siguiente paso fue revisar el proyecto educativo vigente en el CESIA para su adaptación o transformación de acuerdo a la evolución de las necesidades de la organización: adecuación de la formación específica en función de los puestos y responsabilidades de los individuos que los ocupan, así como la necesidad de racionalizar los tiempos dedicados a la formación continua tanto por tiempo como por costes de oportunidad y dietas; también fue necesario adaptarse a la normativa: la ya comentada ley de la carrera militar y


estructura y contenidos que habíamos establecido en el máster. La única diferencia es el nivel de profundización en ciertas materias y asignaturas que van a ser tratadas con mayor intensidad, puesto que los cursos de perfeccionamiento son específicos para el desempeño de puestos de trabajo en la organización; mientras que el máster está orientado a la actividad directiva y, por ello, es suficiente un conocimiento más generalista alcanzado en un menor tiempo.

La estructura modular y el paralelismo entre ambos tipos de enseñanzas en dos sistemas educativos distintos -general y específico militar- permite una cierta convalidación entre créditos. Al fin y al cabo, los profesores y asignaturas son las mismas, diferenciándose en la señalada profundidad. Cursar algunos currículos en uno u otro debe ser indiferente y así reconocido, puesto que lo que importa es el valor añadido en términos de capacidades adquiridas por los alumnos.

Haciendo una matriz con los contenidos de los currículos de todos los planes de estudio, comprobamos que existían varias materias y asignaturas compartidas.

Planteamos la opción de evolucionar hacia un modelo basado en módulos cuyo contenido fuera común a uno o varios de los currículos cuya superación configurara una titulación, independientemente que fuera curso de corta o larga duración. La idea estaba basada en la optimización de los recursos en dos sentidos:

1. Profesorado: cuesta lo mismo para 6 que para 16 alumnos.

2. Incremental: el hecho de superar un módulo implica no tener que volver a cursarlo en el futuro, haciéndose más fácil y menos costoso la formación y obtención del título por la suma de módulos.

Además, diseñamos los cursos estableciendo un paralelismo con la

ConclusionesHemos expuesto cómo la necesidad de formación continua en un ámbito de la Administración como son las Fuerzas Armadas (FAS) ha pasado del ámbito específico militar a formar parte del sistema educativo general, vinculándolo con la Universidad Complutense. Este modelo genera unas sinergias de las que se benefician tanto los participantes como

las organizaciones para las que trabajan. Además, ha logrado sus objetivos con una minimización de los costes y maximización de la utilidad de los recursos existentes, tanto los de la Universidad como los de las FAS. Otro valor añadido de la reforma ha sido la reingeniería del Proyecto Educativo del CESIA dentro del ámbito específico militar para los Cuerpos de Intendencia.

Litigiosidad en la Seguridad Social: el caso de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social en Barcelona 51

y otros periféricos, que se estructuran en direcciones generales y direcciones provinciales.

Las direcciones provinciales del INSS tienen entre sus competencias básicas la gestión de las principales prestaciones de Seguridad Social: jubilación, incapacidad permanente, incapacidad temporal, maternidad y muerte y supervivencia (viudedad y orfandad, entre otras) derivadas de lo que se denominan “contingencias comunes”, que son las enfermedades y los accidentes no laborales. Las prestaciones que derivan de contingencias profesionales —enfermedades profesionales y accidentes de trabajo— suelen ser cubiertas por las Mutuas de Accidente de Trabajo y Enfermedades Profesionales, que son entidades colaboradores de la Seguridad Social, si bien el INSS tiene competencias sobre el control de esas prestaciones y la determinación de la naturaleza de las contingencias.

Estas prestaciones se reconocen tras la tramitación de un expediente administrativo; unas veces, directamente de oficio y otras a instancia de los beneficiarios. En general, la tramitación suele ser rápida y sencilla gracias al elevado nivel de informatización. Esto es así, sobre todo, para la prestación más importante: la pensión de jubilación, que en 2014 supondrá un gasto de unos 79.000 millones de euros.

La Administración de la Seguridad Social es una de las principales del país. En 2014 tiene un presupuesto de gastos cercano a los 132.000 millones de euros. Esta cantidad es aproximadamente un tercio del total del gasto público presupuestado para todas las administraciones públicas españolas. Sus funciones básicas son el pago de las prestaciones económicas de Seguridad Social y la recaudación de las cotizaciones sociales.

La organización de la Seguridad Social depende de una Secretaría de Estado del mismo nombre, integrada actualmente en el Ministerio de Empleo y Seguridad Social. La gestión de la Seguridad Social corresponde, esencialmente, a las Entidades Gestoras: el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y el Instituto Social de la Marina (ISM) y los Servicios Comunes: la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) y la Gerencia de Informática.

El INSS tiene entre sus funciones principales la gestión y administración de las prestaciones económicas de la Seguridad Social. La TGSS se encarga, bajo el principio de caja única, de los recursos financieros: realiza la recaudación de las cotizaciones y el pago de las prestaciones. El ISM es una entidad que se ocupa exclusivamente de los trabajadores que realizan actividades en el mar. Tanto las Entidades como los Servicios tienen unos órganos centrales

Litigiosidad en la Seguridad Social: el caso de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de la Seguridad Social en Barcelona

Ramón MarcosPortavoz adjunto de UPyD en la Asamblea de Madrid

Executive Máster en Gestión Pública (Edición2009-2010)

“Durante diez años —de 1997 a 2007—, fui letrado en diversos servicios jurídicos delegados de la Seguridad Social”.


días, prorrogables por otros 180, cuando se presume que durante ese periodo el trabajador puede recibir el alta médica.

La incapacidad permanente es la situación de aquel trabajador que después de haber recibido el alta médica presenta reducciones anatómicas o funcionales graves, susceptibles de determinación objetiva y previsiblemente definitivas, que disminuyen o anulan su capacidad laboral.

Las diferencias básicas entre ambas radican en que la incapacidad temporal exige recibir asistencia sanitaria en tanto se percibe el subsidio que sustituye al salario y prevé que habrá curación en un plazo determinado de tiempo mientras que la permanente es una situación que impide trabajar de forma definitiva.

La incapacidad permanente tiene varios grados: parcial, total, absoluta y gran invalidez. La cantidad a tanto alzado que se percibe por la primera y la pensión, equivalente al 55% de la base reguladora del trabajador —cantidad determinada por sus cotizaciones o salarios— que se cobra por la segunda son compatibles con la actividad laboral. En los otros dos grados, la pensión es incompatible con el trabajo.

La incapacidad temporal es incompatible con el trabajo en todos los casos y consiste en un subsidio cuya cuantía se inicia con el 60% de la base reguladora para pasar a ser el 75% a partir del vigésimo primer día.

¿Cómo se reconocen?

El subsidio por incapacidad temporal, enfermedad común o accidente no laboral requiere para su reconocimiento la extensión de una baja concedida por el médico de atención primaria del Servicio de Salud de la Comunidad Autónoma correspondiente.

Sin embargo, hay prestaciones cuya tramitación resulta más complicada ya que requieren “valorar” la existencia de una situación de necesidad que debe ser protegida por la Seguridad Social. Las prestaciones más importantes en este sentido son dos: la incapacidad permanente y la incapacidad temporal. La Seguridad Social tiene presupuestado gastar 13.000 y casi 5.000 millones de euros respectivamente en cada una de ellas.

Especial atención a la prestación de incapacidad permanente contributiva y la incapacidad temporal

Lo primero a comprobar para el reconocimiento de una prestación contributiva de la Seguridad Social es que el trabajador esté dado de alta, bien trabajando, cobrando el desempleo o en situación asimilada al alta en algunos de los Regímenes de la Seguridad Social en el momento de producirse el hecho causante de la prestación y que reúna la cotización exigida según cada supuesto. También se puede tener derecho a una prestación aunque el trabajador no estuviera dado de alta, pero entonces con una exigencia de periodos de cotización mayor.

Además de estos requisitos formales para acceder a una prestación, tiene que producirse lo que antes hemos llamado el “hecho causante”. Por ejemplo, en la jubilación ordinaria, en estos momentos, el cese en el trabajo a partir de los 65 años y algunos meses (en el medio plazo, serán 67 años). En la incapacidad temporal y la incapacidad permanente, sin embargo, la determinación del hecho causante no es tan sencilla.

La incapacidad temporal es la situación del trabajador que por una enfermedad o accidente, ya sea común o profesional, necesita recibir asistencia sanitaria y está, mientras tanto, impedido para el trabajo. Su duración máxima es de 365


funcionales o reducciones anatómicas que impiden el trabajo. Por tanto, no basta con presentar limitaciones o reducciones, sino que es necesario que éstas imposibiliten desarrollar el trabajo de manera parcial, total o absoluta.

Por último, el director provincial del INSS emitirá una resolución concediendo o denegando la prestación. Esta declaración de incapacidad puede ser revisada mediante un nuevo dictamen-propuesta, tras otro informe médico, cuando se considere que el trabajador ha recuperado su capacidad funcional.

Problemas que plantean su reconocimiento, seguimiento y extinción: algunas medidas adoptadas para intentar corregirlos a) La incapacidad temporal En el caso de la incapacidad temporal, el Servicio de Salud de la Comunidad Autónoma realiza el acto fundamental para la declaración del derecho,

Para conceder la baja, el médico deberá valorar que hay una alteración de la salud del trabajador, que necesita asistencia sanitaria y que no va a poder trabajar. Posteriormente, el trabajador tendrá que recoger los correspondientes partes de confirmación de la baja hasta que el médico considere que procede el alta. Durante la baja, el trabajador cobra el subsidio pagado por la Seguridad Social (en general, por el INSS aunque también puede ser por una mutua).

La declaración de incapacidad permanente, que suele provenir del agotamiento de un proceso de incapacidad temporal, exige evaluar y calificar esta situación. De esta tarea se encarga el INSS, a través de los llamados “equipos de evaluación de incapacidades” (EVI), que emiten un dictamen-propuesta atendiendo a un informe médico. Los EVI están formados por funcionarios, entre los que hay un médico inspector del Servicio de Salud autonómico y otro médico del INSS.

La evaluación y calificación requieren determinar la existencia de limitaciones


unos 12.000 millones de euros debidos a la incapacidad temporal.

Esos costes motivaron que se viera como un grave problema esa prestación y que desde hace años se hayan ido adoptando medidas para paliarlos. En 1994 se otorgó a las mutuas la posibilidad de que cubrieran el pago de la prestación económica, aunque no podían prestar asistencia sanitaria ni dar altas ni bajas, por contingencias comunes. Más adelante, a partir de 1997, se les dio la potestad de hacer propuestas de alta médica y de efectuar pruebas diagnósticas, ofrecer tratamientos y realizar intervenciones quirúrgicas, cumpliendo, eso sí, estrictos requisitos.

Asimismo, para tratar de solucionar los problemas de agencia citados, en 2001 se introdujo en la financiación autonómica una cuantía específica destinada a reducir el número, duración y cuantía de los procesos de incapacidad temporal. Su cuantía fue incrementándose paulatinamente pero, como no terminaba de dar sus frutos, llevó a más reformas legales que, en 2007, dieron más competencias al INSS para que pudiera dar altas médicas con mayor facilidad y evitar así dilaciones de los médicos de los servicios de salud. También se acortó la duración de los procesos, al determinar que como regla general, tras 365 días de baja, se debía proceder a calificar la situación de incapacidad permanente.

Estas medidas, sin ser definitivas —de hecho, se está tramitando un anteproyecto de ley de mutuas en estos momentos que parece les va a dar más competencias sobre esa prestación—, condujeron a una cierta reducción del coste total del subsidio. Aunque hay que tener en cuenta que parte de esa minoración se ha debido más a la crisis, por la disminución del número de trabajadores, la supresión de las mejoras voluntarias para cobrar todo el salario y el miedo de muchos trabajadores a

mientras que quien paga el subsidio es el INSS o una mutua. Esto produce un problema de incentivos puesto que mientras que el Servicio de Salud es responsable de la asistencia sanitaria del paciente —sin importarle la duración del proceso—, el INSS y la mutua (que pagan la prestación) y la empresa (que sufre los costes indirectos: sustitución del trabajador, pérdida de productividad, etc.) están interesados en que la recuperación se produzca lo antes posible.

Obviamente, por falta de incentivos, las Comunidades Autónomas no estaban, ni están, demasiado interesadas en tener una robusta inspección médica que controle los procesos, ni en formar a los médicos para que sepan en qué casos una alteración de la salud impide a un trabajador realizar su trabajo. Esto último no siempre es fácil de determinar, pues exige conocer las demandas físicas e intelectuales de cada trabajo. Así, por ejemplo, una persona con un esguince de rodilla no puede trabajar de albañil, pero quizás sí como auxiliar administrativo. Por otra parte, muchos trabajadores tampoco encontraban grandes incentivos para una rápida reincorporación al trabajo, ya que numerosas empresas estaban sujetas a convenios colectivos que les obligaban a complementar el subsidio hasta el salario que percibía el trabajador en activo. Estas divergencias de intereses motivaron que, al traspasarse la asistencia sanitaria a las Comunidades Autónomas, se dispararan el número y la duración de los procesos de incapacidad temporal. Esto implicó un importante crecimiento del coste del subsidio a partir del año 2000, lo que ya había ocurrido en las regiones que habían recibido el traspaso de sanidad en la década de los 80. Según cálculos del INSS, durante el año 2001 se produjeron unos costes directos de 4.000 millones de euros y unos costes indirectos de


en Cataluña, donde el informe médico lo emite el Servicio de Salud. Su problema primordial se plantea a la hora de determinar en qué medida existen de forma definitiva limitaciones funcionales o reducciones anatómicas que impidan un determinado trabajo o todos los trabajos. Se exige, pues, un buen informe médico y un conocimiento exhaustivo de los requerimientos físicos y psíquicos del trabajo del beneficiario o mejor dicho, de la categoría profesional o grupo profesional del beneficiario. Esta tarea es realmente difícil y deja márgenes muy amplios de interpretación.

Estos márgenes hacen difícil mantener criterios homogéneos en todas las direcciones provinciales del INSS. Aunque no sea estadísticamente significativo, resulta interesante comparar la prestación de Madrid y Cataluña en los años 2000 y 2012, a partir de los datos recogidos y publicados en la página web del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (http://www.seg-social.es/Internet_1/Estadistica/Est/index.htm). (Tabla 2).

perder su empleo, que a las medidas legales y económicas emprendidas, como revelan estos datos extraídos de las estadísticas del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (http://www.seg-social.es/Internet_1/Estadistica/Est/Otras_Prestaciones_de_la_Seguridad_Social/Incapacidad_Temporal/index.htm). (Tabla 1).

Como se puede comprobar, la duración media de los procesos disminuyó bastante en 2007, cuando entraron en vigor algunas de las medidas citadas, pero el número de procesos por cada mil trabajadores protegidos no paró de subir. Sin embargo, en 2012 se ve una caída muy reveladora, que coincide con el apogeo de la crisis económica, sin que se hubieran tomado nuevas medidas significativas.

b) La incapacidad permanente En el caso de la incapacidad permanente, el problema de agencia no se da, ya que el INSS es el que reconoce y paga la prestación, con una pequeña excepción

TOTAL NACIONAL

Duración media de los procesos con alta en el periodo (días)

Incidencia media mensual por cada mil trabajadores protegidos

Número medio mensual de procesos iniciados en el periodo

Año 2002 48,00 22,39 137.579

Año 2003 46,78 24,47 161.925

Año 2004 45,88 26,40 180.661

Año 2007 37,58 29,90 483.011

Año 2012 37,12 19,14 283.923

CCAA Número pensiones IP Pensión media € Población

afiliadaPensiones IP/población afiliada

Madrid año 2000 62.669 650,23 € 2.376.669 2,63%

Cataluña año 2000 146.412 534,57 2.986.394 4,9%

Madrid año 2012 74.069 994,16 2.775.387 2,26%

Cataluña año 2012 168.731 948,91 3.051.552 5,5%

Tabla 1

Tabla 2


se conoce como una reclamación previa que es una especie de privilegio de la Administración para reconsiderar su posición y disponer de más tiempo para preparar el litigio.

En mi trabajo, cuando estuve destinado durante cinco años en el Servicio Jurídico Delegado en la Dirección Provincial del INSS de Barcelona, pude observar los graves problemas y distorsiones que plantea este control judicial.

En primer lugar hay un problema de conocimientos. Los jueces tienen conocimientos legales, pero no médicos, y ni en los juzgados de lo social, ni en el Tribunal Superior disponen de peritos forenses para asesorarles en cada uno de los juicios. Eso hace que haya una gran variabilidad en las resoluciones judiciales, muchas veces determinada por prejuicios previos del juez. Las diferencias entre sentencias favorables y condenatorias al INSS en los más de 30 juzgados de Barcelona durante los años 1999 a 2006 en que allí trabajé, superaron porcentajes del 60%. De modo que, sabiendo con antelación el juzgado, se sabía con casi total seguridad el resultado del pleito de incapacidad. Y el problema no era sólo de Barcelona. Cuando estuve destinado en Guadalajara como jefe del Servicio Jurídico –entre 2006 y 2008-, las variaciones entre los dos juzgados de lo social podían llegar al 70%. Por otra parte, demasiadas veces, esta arbitrariedad lleva a que el trabajador o interesado pida sucesivas veces las prestaciones, sobre todo la de incapacidad permanente para intentar que su caso “caiga” en un juzgado que le “dé” la pensión.

Este problema de arbitrariedad e inseguridad jurídica es estructural y parte de un equivocado sistema de control judicial. Mejorarlo, lo que no ha hecho la nueva Ley de Jurisdicción Social, exigiría claramente la

El cuadro muestra las divergencias entre dos Comunidades Autónomas que, aunque presentan diferencias en su estructura productiva y de protección social —en Madrid hay muchos funcionarios en el régimen de clases pasivas—, comparten también muchas similitudes. Luego veremos, al hablar del control judicial, las razones de gestión que han podido motivar estas diferencias.

La revisión de la incapacidad permanente plantea problemas similares a los que hemos visto para el reconocimiento, con el agravante de que la pérdida de la pensión puede plantear al beneficiario una enorme dificultad a la hora de encontrar un nuevo trabajo, en el caso de que llevara ya varios años percibiendo la pensión sin trabajar en una actividad compatible con ésta. De ahí la importancia de realizar un juicio atinado.

En la incapacidad permanente, ha habido pocas reformas significativas sobre la determinación de la existencia del hecho causante desde la creación de los EVI, en el año 1995. Estos supusieron un paso importante al fijar en el INSS el proceso de reconocimiento de esa prestación, quitando las competencias que tenía el antiguo INSALUD, salvo en Cataluña, como ya hemos señalado. Esta reforma impidió el desarrollo de un problema de agencia similar al que aún sufre la prestación de incapacidad temporal, a pesar de las múltiples reformas llevadas a cabo.

El control judicial de estas prestaciones

Las prestaciones de Seguridad Social se pueden controlar, como todas las decisiones de las administraciones públicas, judicialmente. Para ello, los interesados o beneficiarios de la Seguridad Social deben acudir a la jurisdicción social. Si bien antes deberán interponer ante la Administración lo que


que hubiera muchas solicitudes de incapacidad permanente y reclamaciones judiciales. Anualmente podía haber más de 8.000 procesos judiciales referidos a estas incapacidades, cuando en Madrid apenas superaban los 2.000. Esta razón y la utilización de la extinta invalidez provisional para ayudar a la reconversión industrial de Cataluña en los años 80 y 90 explican en parte por qué en Cataluña hay más del doble de incapacidades permanentes por población afiliada que en Madrid.

obligatoriedad de informes médicos solventes en cada juicio de incapacidad permanente y temporal elaborados por especialistas forenses en la materia asignados a esos juzgados.

En Barcelona además se daba otro problema en el control judicial: la existencia de un alto número de graduados sociales que podían litigar. Esto, unido a la concertación de abogados y de esos graduados con gabinetes médicos para la consecución de incapacidades permanentes, llevó a

ConclusionesLos problemas citados expresan la necesidad de acometer reformas para evitar o al menos reducir la arbitrariedad en la concesión de una baja o alta médica o en la calificación de una incapacidad permanente.

Las reformas deben intentar resolver de forma definitiva los problemas de agencia que se dan en la incapacidad temporal. Algo imprescindible, no sólo para controlar los gastos directos en el subsidio, sino también para mejorar la productividad de las empresas y reducir sus costes indirectos.

Además deberían hacerse modificaciones legales en el control judicial para suprimir los incentivos perversos que conducen a un exceso de litigiosidad en esta materia.

Finalmente debería reformarse en profundidad la prestación de incapacidad permanente para evitar perder población activa, más teniendo en cuenta el grave problema demográfico que vamos a tener en el futuro por el envejecimiento de la población y de sostenimiento del Sistema de Seguridad Social.


las administraciones públicas españolas estaban artificialmente hinchados. Para cuando dejé la dirección en 2011, el presupuesto había caído a casi la mitad y siguió bajando en años posteriores.

La gestión de este dinero se hacía a través de tres grandes vías: una convocatoria pública de subvenciones para Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) españolas que recibía las dos terceras partes del presupuesto; convenios de colaboración directa con entidades que no fuesen ONGD como, por ejemplo, universidades madrileñas o instituciones extranjeras (el 20% del presupuesto); y convenios de ayuda humanitaria con ONGD especializadas en hacer frente a catástrofes humanitarias (el 7% del presupuesto). El resto del presupuesto se dedicaba a gastos administrativos.

Todas estas prioridades se plasmaban en Planes Generales (de cuatro años) y Anuales de Cooperación al Desarrollo que eran largamente negociados con los actores de la cooperación madrileña –en particular, con sus ONGD- y debían presentarse a la Asamblea de Madrid.

¿A quién se da el dinero?

La pregunta que siempre sobrevoló el diseño y la implementación de la cooperación al desarrollo madrileña es una que se puede aplicar a tantos otros ámbitos de la Administración: ¿a quién se da el dinero?

Como todas las demás Comunidades Autónomas, la madrileña comenzó a financiar proyectos de lucha contra la pobreza en países en desarrollo a partir de los años 90. Madrid no buscó un sucedáneo de política exterior –cosa que sí hicieron otras comunidades- sino que se propuso exclusivamente financiar proyectos para mejorar la educación, la sanidad, la alimentación o las libertades fundamentales en otras partes del mundo. La gestión de estos proyectos recayó en la Dirección de Cooperación al Desarrollo.

Esta dirección es, además, responsable de coordinar las iniciativas de otros órganos de la Comunidad de Madrid dedicados a la ayuda humanitaria (caso de los equipos sanitarios y de bomberos enviados a Haití tras su terremoto en 2010) o de la colaboración técnica y institucional con algunas administraciones extranjeras.

La estructura de la dirección era relativamente simple. Incluía a unas 15 personas encuadradas en una subdirección y dos jefaturas de área. Además, unos cinco expertos contratados hacían el seguimiento sobre el terreno de los proyectos en los países con mayor volumen de cooperación (por ejemplo, en Perú, Colombia o Ecuador).

El presupuesto de la cooperación madrileña alcanzó en 2007 unos 34 millones de euros. Era el punto álgido de la burbuja financiera y los ingresos de

“¿A quién se da el dinero?”: el caso de la gestión de la cooperación al desarrollo madrileña

Percival ManglanoEx consejero de Economía y Hacienda de la Comunidad de Madrid

Autor de “Pisando Charcos: Incentivos para regenerar la política española” (La Esfera de los Libros, 2013).

“Entre 2006 y 2011 fui director de cooperación al desarrollo de la Comunidad de Madrid”.

“¿A quién se da el dinero?”: el caso de la gestión de la cooperación al desarrollo madrileña 59

¿Por qué darle el dinero a las ONGD?

El objetivo de la Comunidad de Madrid era luchar contra la pobreza en otros países del mundo: ¿por qué era darle el dinero a las ONGD la mejor solución?

La primera razón era evidente: la Comunidad de Madrid no tenía ninguna intención de hacer crecer su Administración fuera de España. Madrid no iba a usar la cooperación al desarrollo para intentar justificar una presencia institucional en el extranjero. El dinero debería ser gestionado por terceros.

¿Qué terceros? Una opción serían las administraciones extranjeras o los organismos multilaterales, como la ONU. Esta opción fue más bien la excepción que la regla. El problema aquí era de rendición de cuentas. La Comunidad de Madrid tenía muy poco margen para exigir responsabilidades a este tipo de instituciones. No estaban sujetas a la legislación española y, en particular, a su Ley General de Subvenciones. Las ONGD son entidades con sede en España y, como tales, sí lo están.

Además, en algunos países, el mayor responsable de la falta de desarrollo del país es su propio Estado. Poco sentido tendría alimentar los presupuestos de los gobernantes que llevan a sus ciudadanos al desastre. En otros casos, los países se enfrentan a importantes problemas de gestión administrativa que les impiden ejecutar su presupuesto; sus administraciones tienen las partidas presupuestarias necesarias para financiar servicios públicos pero los obstáculos administrativos para ejecutarlas son tan grandes que a final de ejercicio los fondos permanecen sin ejecutar.

Las ONGD, por lo tanto, ofrecen importantes ventajas de rendición de

La Administración tiene un presupuesto y un objetivo, sea éste luchar contra la pobreza en el mundo o en España, cuidar de la salud de los ciudadanos, instruirlos, garantizar su seguridad o construir sus infraestructuras. La cuestión de fondo siempre es: ¿cuál es la mejor forma de asegurar que el dinero del que dispone la Administración se transforma en el objetivo que persigue? Es decir, ¿cómo se transforma con eficacia el dinero público en salud, educación, seguridad o movilidad?

En algunos casos, la Administración maneja ella misma el presupuesto para ofrecer el servicio y prácticamente no hay alternativa a que así lo haga. Es el caso de la defensa y de la seguridad interior.

En otros casos, el Estado gestiona directamente el grueso del presupuesto, pero dedica una parte a financiar –a través de contratos o de subvenciones- las actividades de entidades ajenas. Es el caso de la educación –a través de las escuelas concertadas- o de la sanidad –a través de la externalización de servicios-. Existe un intenso debate político en torno a qué parte de estas actividades debe ser gestionada por entidades ajenas a la Administración y, también, en qué medida es legítimo que estas entidades tengan afán de lucro.

En mi opinión, este debate se centra demasiado en quién recibe el dinero y no tanto en su capacidad para transformar con eficacia los fondos en el servicio exigido. Creo que es un error descartar de entrada a una entidad por ser ajena a la Administración sin valorar los resultados de su gestión en términos del servicio que presta a los ciudadanos.

En cualquier caso, y volviendo a la cooperación al desarrollo madrileña, la respuesta a la pregunta de marras, fue dárselo, en su gran mayoría, a entidades privadas: las ONGD.


gestión. No es sólo una modificación legislativa o una reorganización administrativa; es, sobre todo, el proceso que desemboca en el cambio. No hay reforma posible sin la inquietud de querer hacer las cosas mejor.

La primera pregunta a hacerse es: ¿por qué es necesaria esta política? ¿Qué pasaría si la Administración dejase de hacerla?

A este respecto, se debe resaltar que algo no existe sólo porque lo haga la Administración. Es decir, si la Administración deja de hacer algo, no necesariamente vaya a dejar de hacerse. La sociedad civil es capaz de organizarse por sí misma para satisfacer gran parte de sus necesidades. Por ejemplo, una necesidad básica tan importante como la alimentación es satisfecha en España en ausencia de grandes empresas públicas. Los supermercados no están vacíos porque el Estado ha renunciado a tener empresas de alimentación. La solidaridad internacional no desaparecería si los Estados dejasen de gestionar políticas de cooperación; los ciudadanos seguirían donando voluntariamente a ONGD como ya lo hacen millones de españoles.

Cierto es que España ha adquirido una serie de compromisos internacionales que hace imposible que abandone sus políticas de cooperación. Pero creo que es importante hacerse la pregunta para ayudar a considerar alternativas. Se deben buscar razones para ejecutar una política que vayan más allá de la inercia burocrática y del querer ocupar toda actividad con la iniciativa pública. Además, en tiempos de crisis como los actuales, se han levantando muchas voces para preguntar si las Comunidades Autónomas deberían llevar a cabo ciertas políticas y si su multiplicación no genera desorden. Todo ello debe ser valorado.

cuentas, de agilidad de gestión y de asistencia directa a las personas necesitadas. Cuando un Gobierno es un obstáculo para el bienestar de su población, las ONGD hacen llegar directamente a sus ciudadanos los servicios que necesitan. Y, aunque el Gobierno no sea necesariamente un obstáculo, las ONGD suelen ser más ágiles para implementar proyectos a corto plazo.

En contraste, quizá la mayor desventaja que tengan las ONGD sea la sostenibilidad de sus acciones. ¿Qué pasa una vez se acaba el dinero? En demasiados casos, el beneficio del proyecto se acaba junto con su financiación. La dependencia de las subvenciones públicas es un problema; por ello, el criterio de la vida del proyecto después de la subvención era importante en el momento de aprobar o denegarlo.

Además, hay una cuestión de resultados inherente a la cooperación que va más allá de las ONGD: ¿en qué medida reduce la pobreza? Dado que la erradicación de la pobreza es su razón de ser, hay que preguntarse por sus resultados. Es mucho más difícil contestar a esta pregunta de lo que podría parecer. No es sólo cuestión de calcular, por ejemplo, cuánta de la gente que ha salido de la pobreza en Perú en los últimos 10 años lo ha hecho gracias a la cooperación al desarrollo; se debería calcular también cuántos pobres más habría en Perú en ausencia de toda cooperación al desarrollo extranjera.

Reformar la cooperación … y no sólo la cooperación

Me gustaría plantear ahora algunas preguntas básicas que ayudan a considerar reformas de la política de cooperación madrileña, pero que creo se pueden aplicar igualmente a otro tipo de políticas públicas en España. Reformar es, a mí juicio, un proceso continuo de

“¿A quién se da el dinero?”: el caso de la gestión de la cooperación al desarrollo madrileña 61

nos enfrentamos en la Dirección de Cooperación a proyectos mal redactados realizados por entidades que, sin embargo, hacían una excelente labor sobre el terreno. La excelencia en la labor de una entidad no se refleja necesariamente en su capacidad para redactar solicitudes de subvención pública. Al calor de las subvenciones pueden aparecer entidades especializadas en rellenar formularios que no necesariamente lo son en satisfacer los objetivos exigidos.

Si, tras todo este análisis, se llega a la conclusión de que las subvenciones son imprescindibles, surge la pregunta de quiénes deben ser los beneficiarios de dichos fondos. En el caso de la cooperación madrileña, éstos son las poblaciones necesitadas a miles de kilómetros de distancia. Las ONGD identifican sus necesidades y proponen proyectos para satisfacerlas.

¿Lo hacen bien? ¿Hay forma de saber si éstos proyectos eran los que realmente

Por otro lado, incluso antes de preguntarse “¿a quién se da el dinero?”, merece la pena suscitar la pregunta de si es dinero lo que se necesita para alcanzar el objetivo propuesto. En cuestiones de cooperación, a menudo se argumenta que para luchar más eficazmente contra la pobreza global se debería acabar con los aranceles y subvenciones de los países desarrollados (por ejemplo a su industria agroalimentaria), los cuales impiden a los países en vías de desarrollo venderles sus productos y salir por sí mismos de la pobreza. No siempre es dinero público lo que se necesita para resolver un problema. Por tomar otro ejemplo, en cuestiones de generación de empleo ¿es dinero lo que se necesita? ¿Cómo se transforma el dinero público en nuevos puestos de trabajo? Si se va a subvencionar una actividad, es imprescindible acreditar con datos por qué hay que hacerlo.

Las subvenciones a veces producen distorsiones; cuántas veces, por ejemplo,


hay ninguna penalización posible si ha cumplido con todos los procedimientos administrativos requeridos. No digo que este caso sea común, pero los incentivos están mal puestos cuando la satisfacción de una subvención se mide por el cumplimiento de un procedimiento y no por su utilidad real.

Para atajar este problema, se podrían considerar las siguientes ideas: 1) aumentar los fondos propios en efectivo que las ONGD invierten en los proyectos subvencionados (en Madrid eran el 5% del coste total del proyecto); 2) incluir “encuestas de satisfacción” de los beneficiarios –a realizar por entidades ajenas a las ONGD- para constatar su nivel de satisfacción; 3) prever que si el proyecto fuese un fracaso, la ONGD tendría que reintegrar el importe íntegro de la subvención.

necesitaban las poblaciones de los países afectados o elegía alguien por ellos con intereses no necesariamente alineados con los suyos? Sólo hay una forma de responder a esta pregunta: medir el impacto del proyecto sobre el terreno. Esto es técnicamente complicado al estar los proyectos tan alejados de España, pero crucial. Debería haber algún tipo de penalización si un proyecto no tiene ningún impacto (por ejemplo, si se construye una escuela o una clínica que nunca llega a usarse), pese a haber cumplido con todas las exigencias administrativas.

Cuando una empresa privada ofrece un producto que nadie quiere comprar, no tarda mucho en quebrar y desaparecer. Cuando una entidad pone en marcha con dinero público un proyecto inútil, no

ConclusionesEl ejemplo de la cooperación al desarrollo madrileña suscita la relevancia de la pregunta de “¿a quién se da el dinero?” en el caso de una línea de subvenciones. Siendo los receptores de las ayudas en este caso las ONGD y haciendo éstas, en general, una

buena labor, se debe subrayar que los beneficiarios de las ayudas no son ellas sino las poblaciones en los países en desarrollo. Por ello, se deberían recabar sus opiniones respecto de los proyectos implementados haciendo a las ONGD responsables de su satisfacción.

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Reformar en primera persona: casos prácticos de … · certero, sincero y ajustado a la realidad....

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