Regimen de Bienestar en Ecuador (Pena y Lillo Ubasart)

Régimen de bienestar en Ecuador Un desafío en construcción

Julio Peña y lillo e.Gemma ubasart-Gonzàlez

Primera Edición, 2013

335P349r

Peña y LiLLo, JulioRégimen de bienestaR en ecuadoR. un desafío en

constRucción / Julio Peña y Lillo E.; Gemma Ubasart-Gonzàlez. —1ª ed.— Quito: Editorial IAEN, 2013

70 p.; 15 X 21 cms (Cuadernos Subversivos No. 4)

isbn: 978-9942-950-08-6

1. BUEN VIVIR 2. SOCIALISMO SIGLO XXI 3. PARTICIPACIÓN CIUDADANA 4. ECUADOR 5. AMÉRICA LATINA I. Título

InstItuto de Altos estudIos nAcIonAles

Av. Amazonas N37-271 y Villalengua esq.Edificio administrativo, 5to. pisoTelf: (593) 2 382 9900, ext. 312www.iaen.edu.ecInformación: [email protected]

Dirección editorial: Juan Guijarro H.Maqueta y diagramación: David Rivera VargasDiseño portada: David Rivera VargasImagen de la portada: Mujeres de Tahití (1891), de Paul GauguinCorreción de estilo: La Caracola EditoresImpresión: Imprenta Mariscal

Quito - Ecuador, 2013

CC BY—NC—SAEsta licencia permite compartir—copiar, distribuir, ejecutar

y comunicar públicamente la obra, y hacer obras derivadas.

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Índice

Introducción 7

Regímenes de bienestar: conceptos que innovan los análisis y las políticas 13

Regímenes de bienestar en América Latina 21

El Ecuador del Buen Vivir: consolidando los fundamentos para nueva manera de entender el bienestar 27

Trazando ideas sobre el bienestar ecuatoriano 35

¿Hacia un bienestar del Buen Vivir? 55

Bibliografía 61

Sobre los autores 70

7

Introducción

En la vida moderna hay sin duda lugares y momentos propicios para la experiencia de la abundancia y la emancipación, pero ellos no se dan gracias a la forma capitalista de la modernidad, sino siempre sólo a pesar suyo.

(Bolívar Echeverría, 2006: 73)

Erradicar la pobreza, construir igualdad, generar oportunidades y capacidades para que cada uno pue-da conducir el curso de su vida, vivir las diversidades en un marco de igualdad de derechos, fomentar la par-ticipación y la autoorganización social, apostar por la corresponsabilidad ciudadana en la prestación de ser-vicios, etc., son algunas de las aspiraciones de la Re-volución Ciudadana en lo referente a la construcción de una nueva agenda social. Estos seis años de gobier-no del presidente Rafael Correa han servido para tra-zar la ruta y transitar paulatinamente hacia la concre-ción de estos (y otros) anhelos. Diversas publicaciones recogen los logros conseguidos durante el período1

1 Básicamente a partir de indicadores cuantitativos como las pu-blicaciones que elabora senPLades sobre los «100 logros de la Re-volución Ciudadana» o evaluaciones del Plan Nacional del Buen Vivir. Ver: www.planificacion.gob.ec/biblioteca.

8 | Peña y Lillo & Ubasart-Gonzàlez

—reconocidos también por organismos nacionales e internacionales—, aunque son pocos aún los análisis críticos que buscan comprender, de una manera inte-gral y estructural, las intervenciones que se están reali-zando en el campo social.

Antes de avanzar, cabe apuntar que el Ecuador de la Revolución Ciudadana, junto a otros países de la re-gión, busca revertir las condiciones materiales y sim-bólicas heredadas de la implementación durante dos décadas de políticas neoliberales derivadas del Con-senso de Washington.2 Estas se caracterizaron por pro-mover la «flexibilización laboral, la privatización, la desregulación, la apertura de las cuentas comercial y financiera, la reducción del tamaño del Estado, etc.» (Falconí y Muñoz, 2012: 77); medidas que terminaron provocando el aumento de la desigualdad y la pobre-za, así como la reproducción de una estructura pro-ductiva ociosa y rentista, enfocada más en los benefi-cios del comercio exterior de materias primas, que en la satisfacción de las necesidades del país. A este perío-do se lo conoce también como el de las décadas pérdi-das o sufridas.3

2 Si bien el período neoliberal supuso un retroceso, cabe decir que el Ecuador no había vivido un importante proceso de moderni-zación del Estado y la sociedad como si que se produjo en otros países de la región, así como tampoco la construcción de una economía productiva endógena o el establecimiento de inter-venciones estructurales en política social.

3 «Los años ochenta y noventa fueron décadas muy sufridas pa-ra las grandes mayorías. La democracia, la soberanía y la justi-cia social fueron suplantadas por el riesgo país, la confianza de

Régimen de bienestaR en ecuadoR | 9

Es por ello que para comprender el proceso de es-ta transición transformadora que vive Ecuador, resul-ta imprescindible observar al mismo tiempo los proce-sos de cambio político, económico y social por los que atraviesa la región latinoamericana, a partir del triun-fo electoral de Hugo Chávez en Venezuela en 1998.4 Si bien cada Estado tiene sus propias especificidades, to-das estas experiencias tienen como objetivo «desmon-tar el núcleo duro de la agenda neoliberal y recuperar ciertas funciones de bienestar social y regulación eco-nómica, como se venía realizando aunque de modo muy desigual, en los años previos al ajuste estructu-ral» (Ramírez, 2006: 33). En este sentido, hemos creído pertinente entrar a analizar cómo se están materiali-zando estas funciones de bienestar social que recupera de manera progresiva el Estado.

Convine apuntar a su vez, que los procesos de cambio señalados no sólo están introduciendo mo-dificaciones substanciales en las políticas y estructu-ras estatales de muchos países latinoamericanos, sino que también están provocando el surgimiento de nue-vas preocupaciones intelectuales y académicas en la re-gión. Así pues, parafraseando a Martínez (2007: 4), po-demos decir que «las consideraciones redistributivas (vuelven) a la escena» del debate. Se modifican realida-

los mercados y la seguridad jurídica… La exclusión fue integral y abarcó todo tipo de aspecto: consumo, ingreso, sistema crediti-cio, vivienda, educación, sanidad, otras necesidades básicas y de-rechos sociales» (Serrano, 2012).

4 Le siguen Brasil (2003), Argentina (2003), Uruguay (2004), Boli-via (2006), Ecuador (2007), Nicaragua (2007) y Paraguay (2008).


des y también esquemas analíticos. En este sentido, no es gratuito que se empiece a hablar en el campo políti-co e institucional de sistemas nacionales de inclusión, de políticas estructurales de salud o de educación, así como también que en el campo académico comience a utilizarse el concepto de regímenes de bienestar, de cuño claramente europeo, que se consolidó a partir de las aportaciones realizadas por Gosta Esping-Ander-sen (1993 y 2000). Se recupera la preocupación por la agenda social, a la vez que muta la perspectiva; ya no se trata de estudiar intervenciones parciales sino de com-prender cómo se construye y modifica el sistema, la es-tructura, que se ocupa de los cuidados y el bienestar de los y las ciudadanas.

De la misma manera que esta nueva agenda de in-vestigación supuso un salto cualitativo en los trabajos que se venían haciendo en Europa sobre la evolución de los Estados del bienestar, surgidos inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial (IIGM) —y en el caso del Sur de Europa a partir de los ochenta—, esta agenda es importante porque presenta grandes poten-cialidades para la comprensión de este momento de re-cuperación de la función social que están viviendo mu-chos estados de la región. Las características propias de las estructuras de bienestar en los países latinoameri-canos —con aún importantes niveles de informalidad y precariedad en el mercado de trabajo, instituciones es-tatales poco sólidas y un peso importante de la familia (y en concreto de la mujer) en la provisión de cuidados— nos llevan a pensar en la necesidad de aplicar modelos


de análisis más abiertos y flexibles que los que nos ofre-cían las aproximaciones clásicas en el campo de estudio de las políticas sociales.

Así pues, en el presente texto queremos poner las bases teóricas y metodológicas que permitan conso-lidar una agenda de investigación con la finalidad de indagar sobre el tipo y las principales características del régimen de bienestar (que abarca, pero va más alla de las políticas sociales) que se proyecta en el Ecuador con el proceso de la Revolución Ciudadana. Eso es, el modelo de agenda social que se empieza a construir a partir de la asunción del cargo de presidente por parte de Rafael Correa en 2007 y la aprobación de la Cons-titución de Montecristi en 2008. A partir de un análi-sis bibliográfico y de una primera aproximación explo-ratoria trazaremos de modo aún bastante hipotético, ideas de caracterización de modelo ecuatoriano (en proceso) que puedan servir tanto para la comprensión del caso como para seguir pensando la propuesta po-lítica por la que apostar en un futuro cercano. No se trata, así, de un trabajo cerrado sino que nuestra prin-cipal intención es la de abrir preguntas y dejar apunta-dos retos para futuros desarrollos académicos.

Para poder llevar a cabo este propósito, hemos rea-lizado una revisión del concepto de régimen de bienes-tar en la literatura especializada. Posteriormente, pro-cedemos a la descripción de la aplicación que se da de este concepto y herramientas metodológicas en Amé-rica Latina y particularmente en Ecuador. En este pun-to identificaremos los avances en materia de políticas


de bienestar y de cuidado que se desarrollan durante el primer período de gobierno de la Revolución Ciuda-dana. Para concluir, realizamos algunas hipótesis so-bre la caracterización que podría tomar el régimen de bienestar del buen vivir ecuatoriano acompañado de algunos retos sobre las políticas en construcción.

13

caPítuLo PRimeRo

Regímenes de bienestar: conceptos que innovan los análisis y las políticas

El concepto de régimen de bienestar busca superar los modelos teóricos clásicos del estudio del Estado de bienestar y las políticas sociales. Estos presentaban un análisis demasiado fragmentado y a-político (o a-ideo-lógico) de la realidad, como si los proyectos de país no tuvieran que ver con las intervenciones sociales dise-ñadas e implementadas. De esta manera, los conti-nuos de tipologías que se establecían en la literatura del bienestar y los cuidados en un pasado podían no dar cuenta realmente del tipo de modelo general que se estaba construyendo. Así pues, las obras de Esping-Andersen (1993, 2000) supusieron un enriquecimien-to cognitivo que permitiría: 1) construir una mirada integral más allá de la fragmentación sectorial de aná-lisis previos, focalizados en un tipo concreto de polí-ticas como las educativas, sanitarias, de seguro social, etc; 2) superar una aproximación cuantitivista, basa-da en el análisis de la cantidad de dinero que se gasta y no en el cómo se gasta, «sociologizando» el análisis; 3) considerar no solamente la esfera público-estatal como productora de bienestar sino también tener en cuenta la esfera mercantil, la comunitaria o social y la


familiar; 4) facilitar el desarrollo de aproximaciones comparativas entre países y modelos.5

Esta nueva agenda posibilitaba la comprensión de la naturaleza las diferentes esferas que están implica-das en la prestación de bienestar y cuidado, más allá del Estado. Como apuntan Gallego, Gomà y Subirats,

las políticas de bienestar se conforman como es-pacios de gestión colectiva de los múltiples ejes de desigualdad —de clase, de ciudadanía, de género, etc.—, que surcan múltiples esferas —pública, mer-cantil, asociativa, familiar (2003a: 47).

Si una necesidad no es cubierta por el Estado, muy probablemente recaerá sobre otra esfera. Analizar por lo tanto el bienestar desde esta visión más amplia, per-

5 Se apunta una referencia de la Esping-Andersen (2002: 13), ci-tada en Martínez (2007: 1), muy ilustrativa de los cambios que introduce el autor en la manera de entender la construcción de determinada agenda social: «Con demasiada frecuencia nuestra atención se enfoca miopemente en el gobierno. ¿debe achicarse, crecer o hacer las cosas diferentes? Eso empobrece el análisis de las políticas porque cualquier especificación de las obligaciones gubernamentales tiene efectos de segundo orden en los merca-dos y las familia. Si, por ejemplo, decidimos no desarrollar ser-vicios públicos para adultos mayores, ¿será esto adecuadamen-te compensado por los mercados y las familias? El mundo real del bienestar es producto de cómo interactúan los tres pilares del bienestar. Si uno «fracasa», existe la posibilidad de que la res-ponsabilidad sea absorbida por los otros dos o, alternativamen-te, que se acumulen problemas no resueltos. Cuando diseñamos políticas debemos preguntarnos: ¿puede la familia, el mercado o, alternativamente, el Estado absorber realistamente esas respon-sabilidades y si es así, es esa la opción deseable?».


mite no sólo mejorar los diagnósticos sino también las orientaciones en materia de políticas públicas.

La otra gran aportación que hace Esping-Ander-sen (1993) es en lo referente al establecimiento de una tipología sobre regímenes de Estado del bienestar —en su caso en Europa—, es decir, la importancia de la uti-lización del método comparativo.6 Gracias a ello pudo establecer para el caso europeo tres modelos de bien-estar: el anglosajón (o liberal), el continental (o cristia-no) y el nórdico (o socialista). En el Estado del bienes-tar liberal «predomina la ayuda a los que se comprueba no tienen medios», aparecen como centrales «normas tradicionales y liberales de la ética del trabajo», y la consecuencia es un régimen que «minimiza los efectos de la mercantilización, limita con efectividad el alcan-ce de los derechos sociales» (1993: 47) y construye un orden dual. En el Estado del bienestar cristiano, «los de-rechos fueron vinculados a la clase y al status social», con una «estructura estatal perfectamente preparada para desplazar al mercado como proveedor del bienes-tar social» y «fuertemente comprometidos con la con-servación de la familia tradicional» (1993: 48). En el Estado del bienestar socialista se busca promover «una igualdad en los estándares más elevados», dándose así una elevada desmercantilización y «programas univer-salitas que, sin embargo, se adaptan a expectativas di-ferenciadas», siendo destacable el hecho del alto com-

6 Para una discusión en profundidad sobre Estado del bienestar keynesiano-fordista ver Titmuss (1958), Rosanvallon (1981) y Spicker (1988).


promiso con la prestación de servicios sociales «no sólo para atender a las necesidades de la familia, sino también parar permitir que las mujeres pueden elegir el trabajo en lugar del hogar» (1993: 49).

1. Olas de construcción del bienestar

Las razones que explican la construcción de mode-los distintos de bienestar en la Europa post II Guerra Mundial son diversos, poniendo los diversos autores distinto peso en cada uno de ellos. Esping-Andersen los resume en tres: «el modelo de la formación política de la clase obrera», «la formación de una coalición po-lítica en la transición de una economía rural a una so-ciedad de clases medias» y «la institucionalización de las preferencias de clase y del comportamiento políti-co» (1993: 54). Para comprender la tipología que esta-blece el autor entre regimenes de bienestar liberales, cristianos y socialista, conviene recordar ciertas gene-ralidades que comparten estos Estados de bienestar nacidos en aquel contexto. Estas características no se identifican plenamente en el momento de desarrollo de los modelos de bienestar de la Europa del Sur o La-tinoamérica.

Siguiendo a Gallego, Gomà y Subirats (2003a: 47-48), los Estados del bienestar europeos post-IIGM comparten en el momento de su nacimiento:

• Una agenda social con una estructura básica de políticas: pensiones, sanidad, educación, empleo, asistencia social, vivienda, familia.


• Un conjunto de variables contextuales: esquema de producción y consumo fordista, estructura so-cial de base clasista con expresión en el sistema de partidos, amplio consenso normativo en torno a la coalición socialista/cristiana y funcionamien-tos sostenido de la ecuación keynesiana.

• Un triple objetivo estratégico: altas tasa de ocu-pación masculina estable, la reproducción social masiva de la fuerza de trabajo (sanidad, educa-ción, etc.) y el mantenimiento relativo de rentas de los segmentos excluidos de la relación salarial (pensiones y cobertura por desempleo)

• Un modelo administrativo-burocrático, monopo-lista y rígido (weberiano y taylorista).

Cabe recordar que las dictaduras del Sur de Europa no posibilitaron el desarrollo de un Estado de bienestar hasta entrado los años ochenta.7 La agenda social que irrumpe con fuerza con el ciclo de protesta de los años treinta (Hobsbawn, 1995 y Tarrow, 1997) se ve trunca-da por la consolidación de fascismos en Portugal, Es-paña y Grecia. Este hecho explica porque el Estado de bienestar en estos países se consolidad más tarde y con una más baja calidad. En el caso de América Latina son los dictados del Consenso de Washington y la onda ex-pansiva neoliberal los fenómenos que interrumpen el desarrollo de una agenda social sólida y sostenible. Va a ser con la llegada de las transiciones progresistas de

7 En regímenes autoritarios solo podemos hablar de implementa-ción de políticas desarrollistas y asistencialistas.


los años 2000 que la región sudamericana vuelve a dar centralidad a la función social del Estado.8

2. Dimensiones y conceptos para el análisis de los regimenes de bienestar

Siendo conscientes que el contexto dónde se gestan modelos de bienestar en la Europa del Sur o en La-tinoamérica es distinto que aquel en que se constru-yen los Estados del bienestar de la Europa occiden-tal democrática post-IIGM, interesa para avanzar en el análisis para detectar qué dimensiones utilizadas para construir la tipología clásica de Esping-Ander-sen (1993) pueden ser recuperadas para caracterizar otros modelos y construir nuevas tipologías. Así pues, y inspirándonos en el trabajo de Adelantado y Gomà (2000: 69), tomamos como dimensiones en las que profundizar: el referente normativo global del mode-lo; la manera como se configuran los derechos socia-les pilares del bienestar (salud, educación y vivienda); el modo de estructura la protección social; el régimen de fiscalidad; las relaciones de empleo; y los efectos en la estructura social.

Las dimensiones apuntadas permiten observar la relación que existe entre los referentes normativos po-

8 Estas dos olas de construcción de regímenes de bienestar tam-bién se ven reflejadas en la literatura académica. En los años no-venta se lleva a cabo un rico debate sobre como clasificar los re-gímenes de bienestar del Sur de Europa (Castles, 1995; Sarasa y Moreno, 1995; o Rhodes, 1997), y en el cambio de milenio se abre el debate sobre el caso latinoamericano.


líticos estructurales y las distintas formas de materia-lizar las políticas sociales, como son el tipo de presta-ciones, coberturas, nivel de regulación, etc. Además, el análisis de estas dimensiones ayuda a comprender co-mo se van configurando los conceptos identificados por Esping-Andersen —(des)mercantilización de las políticas sociales y estratificación de las sociedades—, que son la base de la caracterización de un modelo de bienestar, y van a permitir elaborar una tipología com-parativa para el caso latinoamericano en futuros tra-bajos previstos. Así pues, «desmercantilización se pro-duce cuando se presta un servicio como un asunto de derecho y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado» (1993: 41); es decir, cuan-do se sustrae la efectivización de derechos sociales de la esfera mercantil; y la estratificación nos da cuenta del impacto que tiene un modelo de bienestar sobre la es-tructura social y económica de un territorio, y no solo en la dimensión de clase sino también en otras como la de género, generacional, étnica, etc.9

9 «El Estado del bienestar no es sólo un mecanismo que intervie-ne en la estructura de la desigualdad y posiblemente la corrige, es un sistema de estratificación en sí mismo, es una fuerza acti-va en el ordenamiento de las relaciones sociales» (Esping-Ander-sen, 1993: 44).

21

caPítuLo segundo

Regímenes de bienestar en América Latina

En el caso de la región latinoamericana, diversos estu-dios han intentado caracterizar las políticas de bienes-tar. Cabe señalar, sin embargo, que la producción aca-démica es relativamente pequeña hasta el cambio de milenio, lo cual no es una casualidad. La poca presen-cia de investigaciones sobre regímenes de bienestar —si en cuestiones de «pobretología» o de políticas socia-les unidimensionales— no puede desvincularse de la realidad política, social y económica del contexto lati-noamericano durante los años ochenta y noventa, así como del tipo de intervenciones públicas, de mercado y comunitarias que se llevan a cabo en el campo de la inclusión y protección social.10

Durante este período de décadas perdidas y su-fridas, como ya se mencionó anteriormente, se apos-tó por el achicamiento del Estado y de su intervención en los campos económico y social. Así detectamos dos consecuencias en el proceso que tienen que ver con la producción académica: 1) el debilitamiento de la ca-pacidad estatal, y la centralidad que adquiere la acción de los actores económicos, dificulta imaginar regíme-nes estructurales e integrales de bienestar de modo si-

10 Para un análisis exhaustivo de la evolución de la agenda social en Ecuador en este período ver el estudio de Analía Minteguiaga (2013).


milar a la forma estatal que se construye después de la IIGM en la Europa democrática. 2) La importancia que toman en este período organismos internaciona-les y las ONG fomenta que las intervenciones que se llevan a cabo sean sectoriales y parciales; se trata de políticas de inclusión que actúan sobre las consecuen-cias del sistema y no sobre sus causas. Se busca reducir pobreza pero no cambiar el sistema de desigualdades e inequidades. Fueron estas políticas las que concentra-ron la mayor atención en los y las investigadoras.

Cabe decir, que la agenda social en los años ochen-ta y noventa en la mayoría de países de América Latina sufre un proceso de involución que, aunque con gran-des diferencias, nos recuerda al caso de los países de la Europa del Sur. Si bien en los años sesenta y setenta se ensayan, aunque de manera embrionaria, procesos modernizadores y/o de desarrollo de ciertos niveles de servicios y protección social, todo esto termina con la irrupción de la agenda del Consenso de Washington. En algunos casos mediante la represión y el estableci-miento de regímenes autoritarios, en otros, por par-te de gobiernos electos, completamente entregados a las demandas y exigencias de los organismos como el FMI, el BM y la OMC.

Si bien existen diversas investigaciones previas so-bre tipologías de países latinoamericanos analizando sus políticas sociales,11 la investigación más completa realizada hasta el momento sobre regímenes de bienes-tar en la región es la que lleva a cabo Martínez (2007), situando su trabajo de campo entre 1998 y 2003, rea-

11 Ver Mesa-Lago (1991) y Filgueria (1998).


lizando su investigación a partir del concepto de regí-menes de bienestar de Esping-Andersen (1993, 2000) y agregando perspectivas feministas como la de Orloff (1993, 2009). A partir de una visión integral de la polí-tica pública, en su modelo analítico da importancia al trabajo productivo y reproductivo, además de analizar los servicios de salud y educación, o los niveles de pro-tección social. Esta autora apunta que

todos los regímenes latinoamericanos son, en algu-na medida, informales, en tanto una proporción de la población no puede […] lidiar razonablemente con los riesgos sociales a través de su participación en los mercados laborales o en los servicios públi-cos (Gough y Wood, 2004). Por lo tanto, una pro-porción variable de la población en alguna medi-da depende de arreglos familiares y comunitarios (Martínez, 2007: 23-24).

1. Nuevos conceptos para analizar el bienestar latinoamericano

Esta autora introduce dos conceptos importantes pa-ra el caso latinoamericano, y que no habían sido abor-dados por Esping-Andersen (1993, 2000), por la natu-raleza de los casos europeos analizados y el momento en que se escribe la obra: la calidad de la fuerza de tra-bajo —que Martínez denomina mercantilización— y la (des)familiarización de la reproducción de la vida. Así pues, la mercantilización (o calidad de la fuerza de trabajo) refleja «la capacidad del mercado laboral pa-ra proveer trabajo remunerado, así como la calidad de


dicho trabajo según estabilidad, protección social y otras garantías laborales» (Martínez, 2007: 11). La fa-miliarización se da cuando los cuidados y bienestar re-caen de manera importante sobre la esfera familiar (y por lo tanto, sustentada mayoritariamente en la mu-jer), es decir, lo que está en juego es la «disponibilidad de trabajo femenino no remunerado en la división so-cial del trabajo» (Orloff, 1993, cit. por Martínez, 2007: 12). Esta segunda idea aparece en las obras posteriores de Esping-Andersen (2010).

A partir de estos conceptos, juntos al de (des)mercantilización introducido por Esping-Andersen (1993), la autora elabora una tipología completa y compleja dibujando para la región latinoamericana tres modelos de regímenes de bienestar: estatal-pro-teccionista, estatal-productivista y familiarista. Con-sidera como régimen estatal-productivista al caso de Ar-gentina y Chile: «El Estado interviene en aquellas áreas en que el mercado no resuelve o para aquella parte de la población para la cual el intercambio mercantil no es suficiente» (2007: 24). El objetivo fundamental es conseguir una fuerza laboral con buenas condiciones para que participe con éxito en el mercado laboral. Es-tos países han logrado comparativamente mercanti-lizar su fuerza de trabajo de manera más importante que el resto de países, aunque la protección de riesgos (vejez) y la formación de capital humano (salud y edu-cación) aún depende de manera importante del poder adquisitivo de la población.

Sitúa como régimen estatal-proteccionista al caso de Brasil, Costa Rica, México, Panamá y Uruguay: «El


Estado en este caso interviene aún en áreas que po-drían ser de predominio del mercado (como la segu-ridad social) y para población que no necesariamen-te se encuentra en condiciones de pobreza» (2007: 24). En este tipo de países las medidas ponen acento en la protección social, pero de manera prioritaria a las con-tribuciones asociadas al trabajo formal. Estos territo-rios tienen un grado menor de mercantilización de la fuerza de trabajo que los anteriormente citados, pero en términos de protección social y formación de capi-tal humano son superiores, aunque con una fragmen-tación de grupos sociales. Señala como régimen fami-liarista a dos grupos de casos: 1) Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú, República Dominica-na y Venezuela; 2) Bolivia, Honduras, Nicaragua y Pa-raguay. Estos tienen un peso importante de prácticas informales, aquí «la mayoría de la población depende sólo de arreglos familiares y comunitarios en el mar-co de mercados laborales y políticas públicas excluyen-tes» (2007: 25). La diferencia entre los dos grupos de países es de grado. Un número importante de la po-blación no tiene un buen acceso a los servicios públi-cos, y los índices de pobreza son elevados. Estos países tienen muy poca capacidad para absorber la fuerza de trabajo y hacerlo con calidad.

Expuesta la tipología, nuestra hipótesis es que con la irrupción de gobiernos de izquierdas en muchos países de América Latina en los años 2000, el mapa de los modelos de bienestar y cuidado puede haber cam-biado de manera sustantiva. Como ya hemos apun-tado anteriormente, a pesar de que las experiencias


transformadoras son distintas por las diversas realida-des económico-sociales y de acción política en las que se asientan, estas poseen varios puntos de contacto y caminan hacia prestar una mayor respuesta a las ne-cesidades sociales desde el propio Estado. Esta es una cuestión que rebasa el objeto de investigación de este texto, pero es importante enunciarla por las implica-ciones que tiene para el análisis del régimen de bienes-tar ecuatoriano actual. La centralidad que ha tomado la agenda social en estos seis años de gobierno nos ha-ce reafirmar nuestra hipótesis sobre la transformación del régimen de bienestar en Ecuador.

Antes, Martínez (2007) había caracterizado el mo-delo de bienestar en el país, con datos de 1998-2003, como un régimen familiarista. Pero aunque algunas de las características que apuntaba la autora actualmente se mantienen —son importantes aún los arreglos fami-liares y comunitarios en el ámbito laboral y de cuida-dos— desde 2007 el retorno del Estado y la búsqueda activa de materialización de políticas progresistas ma-tizaría la afirmación de dificultad de acceso a servicios públicos como la salud o la educación; así como tam-bién debería tenerse en cuenta la dinamización y el au-mento calidad en la fuerza de trabajo que se ha produ-cido durante los últimos años. Además, cabe apuntar que las tasas de pobreza y desigualdad, que aún son altas, han disminuido de manera destacada en el pe-ríodo señalado. Por lo tanto, encontraríamos también para el caso estudiado caracterizaciones presentes en las dos otras categorías que presenta la autora: régi-men estatal-proteccionista y estatal-productivista.

27

caPítuLo teRceRo

El Ecuador del Buen Vivir: consolidando los fundamentos para

nueva manera de entender el bienestar

Con la victoria electoral de Rafael Correa y la poste-rior aprobación de la Constitución de Montecristi, se abre una nueva etapa en la historia del Ecuador. Los primeros seis años de la Revolución Ciudadana supo-nen la consecución de una serie de logros en el ám-bito político e institucional, económico y social, que tienen repercusión en la configuración del régimen de bienestar. De esta manera se van a producir cam-bios estructurales que buscan romper el nudo central de las políticas neoliberales. Estos pueden resumirse en: 1) (re)apropiación de recursos por parte del esta-do; 2) recuperación de la autonomía (relativa) del Es-tado12 y su capacidad de planificación; 3) fuerte inver-sión social y extensión de políticas de bienestar,13 etc. Con la llegada de la Revolución Ciudadana se vuelve a poner al centro el Estado como motor de desarrollo económico y de distribución y redistribución social.14

12 Sobre autonomía (relativa) del Estado ver para el caso ecuatoria-no Ramírez (2012b).

13 Para un análisis de los modificaciones que se producen en los primeros años de la revolución ciudadana ver Falconí y Muñoz (2012) y Ramírez (2012a).

14 Para profundizar en la entre distribución y redistribución ver Se-rrano (2012).


De igual forma, la recuperación de la soberanía esta-tal va de la mano de una voluntad de construcción y fortalecimiento del proceso de integración regional y de cambio en la manera de relacionarse con el mundo, es decir, se busca generar un marco más democrático en materia de relaciones internacionales. Además cabe decirse que parte de este cambio «reside en la “consti-tucionalización” de gran parte de las políticas de rup-tura con el viejo orden» (Ramírez, 2012a: 93).

La (re)apropiación de recursos para el Estado. Una por-ción importante de recursos enajenados por la deuda externa, por el lucro de las empresas explotadoras de petróleo o minería, y por la negativa de las clases adi-neradas de pagar impuestos, vuelven a manos del Es-tado. Una de las primeras intervenciones del nuevo gobierno es la renegociación de la deuda externa que supuso un ahorro de USD 8.000 millones.15 Esto se consiguió gracias a la puesta en marcha de la audito-ria de la deuda partir del triunfo electoral del Presiden-te Correa y la declaración de ilegitimidad de algunos tramos de esta. De igual forma, se crean y fortalecen empresas públicas en sectores estratégicos y se rene-gocian varios contratos con empresas transnacionales (básicamente de petróleo y minería) para incrementar los márgenes de beneficio económico que quedan al Estado. Por último, es importante señalar la centra-lidad que adquiere el gobierno de la Revolución ciu-dadana con la construcción de un sistema tributario sólido y progresivo, junto a una recia lucha contra el

15 Datos procedentes de la Evaluación de 2012 del PNBV.


fraude fiscal. La capacidad recaudatoria del Estado pa-sa de un 10,3% del PIB en 2006 a un 14,8% para 2011.16

La recuperación de la autonomía (relativa) del Estado y su capacidad de planificación. Por un lado se produce un proceso de descorporativización del Estado, recuperan-do grados importantes de autonomía por parte de los poderes públicos respecto a los grupos de interés que habían guiado durante el último período el caminar del país: entre ellos los actores bancarios y empresaria-les nacionales e internacionales así como también or-ganismos internacionales y las ONG, que alimentaron las políticas neoliberales de achicamiento del Estado en materia de intervención económica y de «despreo-cupación» de los poderes públicos y «privatización» de las políticas de bienestar. Por otro lado, y vinculado a lo dicho, se produce una recuperación de la capacidad de rectoría, regulación y control de la política pública. Es decir, el Estado consolida la capacidad de planifica-ción. Y lo ha hecho en su vertiente substantiva - dirigir y priorizar la intervención estatal —pero también en su vertiente procedimental— llevar a cabo procesos de des-centralización, desconcentración y participación ciuda-dana. Así pues, estructurar el Estado en función de los territorios ha sido también un importante logro del pe-riodo. El sistema de planificación se encuentra recogido en la propia Constitución (arts. 279 y 280), y es la Secre-taría Nacional de Planificación y Desarrollo (senPLades) el organismo, con rango de ministerio, encargado de ve-lar por su funcionamiento.

16 Datos procedentes del Servicio de Rentas Internas (SRI).


La fuerte inversión social y extensión de políticas de bien-estar. Por último, y relacionado con la (re)apropiación de recursos y la recuperación de la capacidad de pla-nificación, el Estado ecuatoriano ha dado un giro im-portante en materia de inversión social. Por un lado, aumentó de manera cuantitativa la cantidad de recur-sos que se destinan al desarrollo de políticas sociales, entendidas en sentido amplio como: educación, sa-nidad, protección social, políticas de reconocimien-to, etc. Así tenemos como ejemplo, que entre 2006 y 2011 la inversión social por persona en salud, educa-ción, cultura, seguridad y medio ambiente, pasó de USD 90 a USD 299. Por otro lado se está trabajando en cambios cualitativos respecto a la agenda social: la construcción de políticas estructurales de bienestar aumentando la cobertura y la calidad de servicios pú-blicos que hacen efectivos derechos sociales. Este se-gundo componente es aún un reto en construcción. Sin ir más lejos, el reto de la consolidación de las Agen-das de Igualdad y la construcción del Sistema Nacio-nal de inclusión y equidad social (constitucionalizado en el art. 340) están aún en proceso de definición. Es-ta cuestión la veremos con más detenimiento en el si-guiente apartado.

Señalados los avances, que nos posibilitan empe-zar a hablar de un régimen de bienestar distinto al di-bujado en la literatura especializada —que colocaban al caso del Ecuador como ejemplo de poco desarrollo de la agenda social—, toca apuntar también el abani-co de retos que debería empezar a solucionarse en el


próximo mandato 2013-2017. Estos se encuentran es-bozados en el programa de gobierno del grupo políti-co en el poder (Alianza PAIS) pero también en el de las dos candidaturas que se presentan a las elecciones y que provienen de escisiones por la izquierda del proce-so (Ruptura y Unidad Plurinacional de las Izquierdas). Básicamente serían: 1) el cambio de la matriz produc-tiva y la construcción de una economía con centrali-dad en el conocimiento y en el sistema social y soli-dario; 2) la construcción de un régimen de bienestar universalista y de calidad; 3) y el fortalecimiento y con-solidación de la sociedad civil y una cultura cívico-par-ticipativa (Botella, 1992). En este texto nos concentra-remos únicamente el segundo reto.

Es cierto que ya no estamos frente el modelo de políticas sociales parciales y con una tutela importan-te de organismos internacionales y las ONG extranje-ras, descrito de manera detallada en Váscones, Córdo-ba y Muñoz (2005); y veremos con detenimiento los avances de la agenda social en los primeros años del gobierno de la Revolución Ciudadana en el siguiente apartado. Pero también es cierto que hay importante camino por recorrer. Ciertas cuestiones que se apunta-ban como problemáticas en el inicio del proceso, aún están parcialmente por resolver.

1. Oportunidades a partir de Montecristi

Podemos afirmar que la Constitución de Montecris-ti asienta las bases para la construcción de un régimen de bienestar que supere ampliamente los resultados


presentados por el modelo neoliberal precedente. Así pues, en lo que se refiere a los pilares del bienestar se contempla:

1. Educación: «se garantizará el acceso universal, permanencia, movilidad y egreso sin discrimina-ción alguna» (art. 28).

2. Salud: «es un derecho que garantiza el Estado» (art. 32) y su prestación se regirá por «principios de equidad, universalidad, solidaridad, intercul-turalidad, calidad, eficiencia, eficacia, precaución y bioética».

3. Hábitat y vivienda: «las personas tienen derecho a un hábitat seguro y saludable, y a una vivienda adecuada y digna» (art. 30).

4. Trabajo y seguridad social: «El Estado garantiza-rá a las personas trabajadoras el pleno respeto a su dignidad, una vida decorosa, remuneraciones y retribuciones justas y el desempeño de un tra-bajo saludable y libremente escogido o aceptado» (art. 33), y «el derecho a la seguridad social es un derecho irrenunciable a todas las personas» inclu-yendo a las personas que realizan trabajo no re-munerado en los hogares, actividades para el auto sustento en el campo, toda forma de trabajo autó-nomo y a quienes se encuentran en situación de desempleo (art. 34).

5. Atención prioritaria: el texto constitucional con-templa un conjunto de personas y grupos a los


que el Estado prestará especial protección: adul-tos y adultas mayores; jóvenes; movilidad huma-na; mujeres embarazadas; niños, niñas y adoles-centes; personas con discapacidad; personas con enfermedades catastróficas; personas privadas de libertad; y personas usuarias y consumidoras (arts. 35-55).

Más allá de lo que se expone en la Carta Magna, cabe decir que las políticas públicas implementadas duran-te estos seis años —de mejor calidad gracias al sistema de planificación que se construye en el país y con una fuerte inversión de recursos— aportan notables con los avances en el campo social. Saltan a la vista los im-portantes indicadores y logros en campos como el de disminución de pobreza y desigualdad, ampliación de los derechos a la salud y educación, aumento de la ca-lidad del empleo, etc. Ahora bien, quedan aún inter-venciones estructurales por definir e implementar que modelarán el tipo y la intensidad del régimen de bien-estar de Ecuador. Como tareas pendientes inmediatas se apuntan, entre otras:

1. El despliegue de instrumentos previstos en la propia Constitución como son las Agendas de la Igualdad o el Sistema nacional de inclusión y equidad social.

2. La definición conceptual del sistema público de educación y el sistema público de salud.

3. La aprobación de leyes por parte de la Asamblea legislativa, a modo de ejemplo:


• Relaciones Laborales, que velen por el derecho al trabajo digno y a remuneraciones y retribu-ciones justas.

• Seguridad Social, que garantice la universali-dad de la seguridad social mediante la conjun-ción de los sistemas contributivos y no contri-butivos.

• Consejos Nacionales para la Igualdad, que re-gule la integración, designación, funciones, fines y funcionamiento de los mismos, para la transversalización en las políticas públicas de los distintos enfoques de igualdad.

35

caPítuLo cuaRto

Trazando ideas sobre el bienestar ecuatoriano

De manera exploratoria, podemos aventurar una ca-racterización del modelo de régimen de bienestar que se está construyendo en el Ecuador a partir de las di-mensiones apuntadas en el primer apartado (Galle-go, Gomà y Subirats, 2003a: 47-48), que subyacen del análisis de Esping-Andersen (1993, 2000) y de mane-ra menos explícita del de Martínez (2007). Como se trata de un modelo en transformación y con intensas dinámicas de cambio, tomaremos en cuenta, a parte de los resultados concretos actuales en política públi-ca e indicadores, referencias constitucionales, volun-tades políticas y tendencias detectadas en la estructu-ra social.

1. Referente normativo global

El proyecto político de la Revolución ciudadana, la utopía del socialismo del Buen Vivir, coloca en el cen-tro el concepto de igualdad —por encima del de segu-ridad o asistencia—. De manera coherente, este tendría que ser el principio orientador de las políticas de bien-estar. La centralidad de este concepto se encuentra en la Constitución, el Plan Nacional para el Buen Vivir y el Programa de Gobierno de Alianza PAIS. En este sen-


tido, se estaría apuntando a un régimen universalista en derechos sociales, un modelo socialista de bienestar.

2. Derechos sociales pilares del bienestar: salud, educación y vivienda

Si nos referimos a la prestación de servicios como la salud y la educación, o la garantía del derecho a la vi-vienda, el modelo por el que apuesta el país aún se encuentra en definición. Es cierto que se ha aumenta-do cobertura (y en algunos casos calidad) en la presta-ción de estos servicios por parte del Estado, pero tam-bién es cierto que en la actualidad estos no están aún en capacidad de competir con los sistemas privados. Un indicador de esta afirmación es que la mayor parte de las clases medias continúan haciendo uso de la edu-cación y la salud del sector privado.

En este primer periodo de la Revolución Ciudada-na se ha dado un salto cualitativo en la materializa-ción de derechos pero aún no están claramente defi-nidos de manera conceptual los sistemas públicos de educación y salud, así como tampoco la política es-tructural que puede garantizar el derecho a la vivien-da. ¿Se apuesta por una centralidad del sistema públi-co de salud y educación, para que estos sean utilizados por el conjunto de la ciudadanía con independencia de su nivel económico?, ¿se ven estos sistemas, a par-te de prestar una garantía de derechos, como mecanis-mos de igualación social?, ¿la propiedad privada está realmente supeditada al derecho a la vivienda?, ¿apos-


tamos por construir ciudades más iguales entre terri-torios utilizando la política de vivienda?

La orientación general apuntaría hacia la apues-ta por la igualdad y la universalidad en la materializa-ción de los derechos de salud, educación o vivienda. Pero esta orientación aún no se ha hecho efectiva. En el primer periodo de la revolución ciudadana se han dado dinámicas de desmercantilización de los dere-chos sociales, trasladando ciertos servicios del merca-do al Estado; así como también —aunque en menor medida— de desfamiliarización de la reproducción de la vida haciendo públicos o comunitarios determina-dos cuidados. Pero en aun se detecta un peso impor-tante del mercado que nos daría cuenta de un resque-brajamiento medio del modelo liberal de prestación de salud, educación y garantía vivienda.

Salud

La propuesta en términos de re-organización y forta-lecimiento del sector de la salud pública presenta un incremento ininterrumpido de la inversión por habi-tante. En este marco, a diciembre de 2011 el gobierno ha invertido USD 221, esto es USD 103 más que en el año 2008, duplicándose al mismo tiempo el número de consultas médicas, con lo cual, la ciudadanía va recuperando paulatinamente la confianza en los servicios de salud pública. Ecuador pasó de 16 millones de consultas en 2006 a 35 millones en 2011 (senPLades, 2012: 52, 59).


Cabe recordar en este punto, que este proceso de recuperación y restablecimiento del servicio público se encargó a su vez de llevar a cabo, la importante repo-sición de las ocho horas de trabajo para todo el perso-nal médico del sistema. Y es que en tiempos de neoli-beralismo, época en la que todo estaba supeditado al mercado, los médicos del sector de la salud pública trabajan cuatro horas diarias, lo que nos da la pauta de la poca importancia y solidaridad que asignaba la esfera de la política a los problemas relacionados con la salud de la mayor parte de ciudadanas y ciudada-nos del país.

El proceso político que ahora coloca al ser huma-no como centro neurálgico de sus políticas, normalizó el horario de trabajo, acompañado de un incremento que va hasta el 70% del salario para los médicos. De es-te modo, se favoreció tanto la institución pública de la salud, como a los médicos que ahora pueden y deben garantizar el doble de horas de trabajo en beneficio de la salud pública (Andes, 2012a).

Educación

En materia de política educativa, el Estado se ha pro-puesto como una de sus principales tareas mejorar las capacidades y potencialidades de la población. Con la llegada de la Revolución Ciudadana, se incrementó en más de ocho veces el presupuesto para educación, pa-sando de USD 90 millones en 2006 (en educación e in-vestigación) a una cifra record de USD 763 millones para el 2011.


Gracias a esta cuantiosa inversión, se ha podido desarrollar una política de becas sin precedentes en la historia de Ecuador. En el período 2007-2012, el go-bierno ha otorgado 20 veces más becas que los últimos 7 gobiernos juntos (5.200 becas) (senescyt, 2012), pa-ra que las y los ecuatorianos puedan acceder y estudiar en las mejores universidades del mundo en áreas estra-tégicas para el país.

De igual forma, podemos detectar importantes avances en la lucha contra la discriminación en el ám-bito educativo, puesto que se ha incrementado en 22 puntos la asistencia al bachillerato del sector indíge-na y en 14 puntos la del sector afroecuatoriano. En lo que se refiere a educación superior, el Estado ha logra-do duplicar las matriculas de indígenas y afroecuato-rianos entre 2006 y 2011, brindando de esta manera nuevas oportunidades para los diversos pueblos y na-cionalidades del país.

Cabe señalar sin embargo, que la recuperación de la educación superior atravesó también por un proce-so de depuración sin precedentes. Por primera vez en su historia, el Estado evaluó la excelencia de los cen-tros académicos del país; fruto de esta evaluación, 14 universidades (de categoría E) fueron suspendidas por falta de calidad académica.

Esta operación sacó a la luz otro de los duros pro-blemas derivados del neoliberalismo, régimen priva-tivo que vio en la educación un espacio más para lu-crar de forma fácil y rápida (easy money) en detrimento de la formación de los estudiantes del país. Guillaume


Long, titular del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Supe-rior (CEAACES) señaló que: «el Estado no podías se-guir siendo cómplice de esto que hoy en día se cono-ce en el país como la gran estafa o fraude académico» (Hoy, 2012).

Gracias a las reformas en educación, la matricula-ción académica en educación superior se incrementó 5 puntos entre 2007 y 2011, pasando de un 25,1% de ta-sa neta de matrícula en educación superior en 2007 a 30,1% en 2011 (Hoy, 2012).

En este sentido, el Estado tiene claro que no podrá haber un cambio de la matriz productiva y una consis-tente construcción de la sociedad del Buen Vivir, sin una inversión fuerte en educación, ciencia y tecnolo-gía articuladas a las necesidades reales del país, y no únicamente a la maximización de las utilidades como priorizaba la sociedad de mercado neoliberal.

Vivienda

Otra de las grandes preocupaciones del gobierno es la que tiene que ver con las políticas públicas que bus-can disminuir las inequidades en el acceso a vivienda para las poblaciones más vulnerables. El país arrastra un déficit cuantitativo de un millón cuatrocientas mil viviendas; la Cámara de la Construcción de Quito es-tima que cada año se necesitan 50.000 viviendas para cubrir la demanda de nuevos hogares. Según cifras a octubre del 2006: el 29,8% de las viviendas eran defici-


tarias por hacinamiento; 40,3% viviendas eran deficita-rias por servicios básicos; y 71,6% eran deficitarias por materiales de construcción, lo que significa aproxima-damente 2.463.916 viviendas en condiciones deficita-rias del total de 3.456.103 (Acosta, 2011).

Frente a esta compleja realidad, el Gobierno de la Revolución Ciudadana incrementó desde las primeras semanas de su gestión (2007), en 15% la inversión del Estado para esta cartera, duplicando el valor del Bono de la Vivienda tanto para el mejoramiento como pa-ra la construcción de nuevas viviendas.17 De igual for-ma, equiparó el bono rural y el bono urbano en USD 3.600, e implementó el bono de titulación para apo-yar el financiamiento de la formalización y perfeccio-namiento de las escrituras de traspaso de dominio de los inmuebles.

Estas medidas si bien no solucionan el grave pro-blema de vivienda en Ecuador, revelan como señala Al-ter Solís ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda, el nuevo direccionamiento de una de las principales po-líticas públicas de este Gobierno, que se ha planteado como política de estado, eliminar el déficit habitacio-nal para el año 2020. Es por ello que en estos últimos cuatro años se han destinado USD 900 millones para le edificación de viviendas, gran parte de ellas destina-

17 El Bono de la Vivienda es un programa que consiste en una ayu-da económica que el Gobierno entrega a las familias ecuatoria-nas que no tienen vivienda, o requieren mejorar la única que poseen. Sirve para completar el financiamiento para adquirir, construir o mejorar su vivienda.


das a familias de bajos recursos, haciendo de la Revo-lución Ciudadana el Gobierno que más viviendas ha construido en la historia del país (Correo del Orino-co, 2012) .

El ejecutivo ecuatoriano tiene como prioridad la construcción de viviendas sociales cuyo costo no supe-ra los USD 20 mil, para que puedan acceder las perso-nas que se benefician con un bono gubernamental por USD 5 mil. Los requisitos para obtenerlos son carecer de vivienda, tener ahorro programado y que los ingre-sos familiares mensuales no superen los USD 660. De igual forma, se ha creado un Bono de Emergencia no reembolsable con las modalidades de reasentamien-to y reposición destinado exclusivamente a la reubica-ción de familias asentadas en zonas de riesgo o damni-ficados por desastres (Correo del Orinoco, 2012).

3. Modo de estructurar la protección social

En el propio texto constitucional, así como también en los primeros diseños e implementaciones de polí-ticas sociales por parte del gobierno de la Revolución Ciudadana, aún existe inexactitud sobre el modelo en construcción de protección social. Entendemos por protección social el conjunto de políticas relacionadas con el seguro social, las políticas de dependencia y la inclusión social. Podemos apuntar algunas caracterís-ticas de cada una de ellas que empiezan a visualizarse.

Si nos referimos al sistema de transferencias mone-tarias vinculadas al seguro social (maternidad, enferme-


dad, jubilación, prestación por desempleo —aún no contemplada—), la cuestión es compleja. En la pro-pia Constitución se apuesta por un sistema de seguri-dad social, que seguiría una tradición cristiano-conti-nental según tipología de Esping-Andersen, pero a la vez, lo dibuja de una manera abierta, con la participa-ción de personas que no tienen una relación directa con el mercado del trabajo productivo. Se contemplan pues prestaciones contributivas y no contributivas. En la definición que se haga de este sistema de seguridad social, entre otras con una ley que se encuentra en la asamblea a punto de aprobarse, quizá podamos en-contrar una de las peculiaridades y especificidades del bienestar para el régimen del buen vivir.

En el mismo texto constitucional se hace referen-cia a personas y grupos de atención prioritaria. Podríamos equiparar esta preocupación con lo que en la literatu-ra académica se conoce como atención a la dependen-cia. Una de las características propias del bienestar del buen vivir es la constitucionalización de este pilar de derechos, junto a los clásicos de la educación, salud, vivienda y trabajo que se construyeron en los Estados de bienestar keynesianos-fordistas. Queda por verse cómo acabará definiéndose la garantía de este dere-cho. Actualmente se está empezando a hacer efectivo mediante políticas aún fragmentadas, de corte bastan-te asistencialista y poniendo en el centro la familia (o mejor dicho, la mujer) como principal provisora de los cuidados, junto a cierta ayuda del Estado que anterior-mente era inexistente. Deben destacarse en este marco las políticas de atención a discapacitados.


Aparece también la cuestión de la inclusión social. Se constitucionaliza la lucha contra la pobreza y la ex-clusión. Este hecho supone un gran avance. Cabe re-cordar que la preocupación por la inclusión social aparece de manera tardía en los regímenes de bien-estar europeos, empujados por la agenda social de la UE.18 Queda como tarea pendiente del próximo perío-do de gobierno definir el sistema nacional de inclu-sión y equidad social que se contempla en el art. 340 de la Carta Magna. De momento, el programa estrella en este campo es el Bono de Desarrollo Humano. Exis-ten importantes debates sobre cuál es el tipo de inter-vención (intervenciones) sobre el que tiene que girar una agenda de inclusión, algunas de ellas priorizando la prestación de servicios universales y específicos por encima de la transferencia de recursos monetarios.19

Transferencia de rentas: Bono de Desarrollo Humano

El Programa del Bono de Desarrollo Humano (BDH) opera como una renta mínima de inserción y ven-dría a ser otro de los elementos de la política públi-ca que busca brindar una mayor seguridad económi-

18 Sobre el desarrollo de la agenda de políticas de inclusión social en Europa ver Gallego, Gomà y Subirats (2003b).

19 Existe un importante debate sobre cómo tiene que evolucionar la política del BDH. Así pues, y en 2007, Ramírez y Minteguia-ga ya advertían que «el bono involucra, en cualquier caso, una modalidad de intervención bastante recurrente en el esquema de gestión de los social propio del neoliberalismo: las transferencias monetarias condicionadas» (97-98).


ca y social a los sectores más necesitados. Se inició en 1998 como Bono Solidario, sin embargo, el BDH es actualmente un programa de transferencia de recur-sos económicos condicionado a la inversión en edu-cación y salud, dirigido a los hogares más pobres (Ar-mas, 2012).

Este Bono lo reciben mensualmente en Ecuador 1.912.240 ciudadanos. De esta cifra, 1.220.730 son mujeres, quienes operan como cabezas de familia en sus hogares. El bono cubre a 600.000 adultos mayores y 115.000 personas con discapacidad, según datos que maneja el Ministerio de Inclusión Económica Social (MIES) (Armas, 2012).

Este instrumento de política pública forma parte del Programa de Protección Social del MIES, que in-cluye a su vez: la entrega del Crédito de Desarrollo Hu-mano, la implementación de una Red de Protección Solidaria para personas con enfermedades catastrófi-cas de alto costo y la Protección Familiar. Este último aspecto tiene que ver con la cobertura de los servicios exequiales y un seguro de vida estandarizado para los titulares del BDH.

Los beneficiarios directos del BDH son los ecua-torianos que se encuentran en situación de pobreza y vulnerabilidad, los cuales acceden al BDH a través de las diferentes entidades bancarias. La inversión anual del Estado en el BDH alcanza los USD 484 millones (Armas, 2012).

Para que las madres de familia respondan por la sa-lud y educación de sus hijos, el MIES puso en funcio-


namiento el sistema de corresponsabilidad mediante el cual las beneficiarias del bono tienen que llevar a sus hi-jos de 0 a 5 años a los centros de salud estatal; y de 6 a 18 años a los planteles educativos. Cuando se inicia el ciclo escolar deben presentar los certificados de salud y escolar. Las personas que no cumplen con este requisito pueden perder el beneficio (Andes, 2012b).

Para el año 2013 se dio un incremento de USD 15 pasando de USD 35 a USD 50. El costo de este incre-mento tendrá un costo de USD 300 millones. Lo inte-resante e histórico de este aumento es que el 46% del mismo será financiado por el Estado y el 54% restan-te provendrá de los beneficios de la banca privada. Si bien el neoliberalismo se caracteriza por privatizar las ganancias y socializar las perdidas, como lo hemos po-dido comprobar con la crisis de Wall Street 2008 o en la crisis de nuestros días en la Unión Europea (sobre todo en Grecia, España y Portugal), o en Ecuador en el año 1999, esta medida por el contrario, como ha se-ñalado el Gobierno, busca que se socialicen las ganan-cias y se privaticen la perdidas, es decir, que opera co-mo una importante medida de política redistributiva de la riqueza nacional, a partir de las utilidades del sec-tor financiero que es uno de los sectores más concen-tradores de recursos.

4. Régimen de fiscalidad

Durante los seis años del gobierno de la Revolución Ciudadana se ha generado un importante trabajo de


consolidación de la administración tributaria. Más que llevar a cabo reformas estructurales en aras a una mayor progresividad en el sistema de impuestos, la tarea se ha concentrado en conseguir una mayor efi-ciencia del sistema en la lucha contra el fraude fis-cal. «Conseguir un sistema sólido y con credibilidad ha sido un gran triunfo de este primer período del go-bierno de la Revolución Ciudadana». Si la apuesta es construir un modelo socialista de bienestar, así como superar la dependencia primario exportadora y del ex-tractivismo, se torna indispensable incrementar la car-ga impositiva para el próximo período gubernativo. Este aumento de carácter progresivo deberá ampliar a su vez la base de contribuyentes del pago de impues-tos. En lo concerniente a los ingresos provenientes de la explotación petrolera y minera, sería pertinente que los mismos se utilicen para consolidar el proceso tran-sición del cambio de la matriz productiva, priorizan-do que el régimen de bienestar se sostenga con los im-puestos. Los impuestos garantizan derechos y ayudan a redistribuir la riqueza. E inciden directamente direc-ta en el sistema de estratificación del país, haciéndolo más igualitario.

Sistema tributario

En la mayoría de economías el sistema tributario es la principal fuente de financiamiento para una amplia gama de programas sociales y políticas públicas. A tra-vés de un adecuado sistema tributario, se hace posible proporcionar servicios básicos (salud, educación, jubi-


laciones, etc.), o poner las bases para que todos tengan igualdad de oportunidades.

Cuando los impuestos son progresivos (más tiene más paga), se convierten en un instrumento de igua-lación social, transfiriendo renta de las capas altas a las más bajas. La recaudación de impuestos requiere de una adecuada capacidad administrativa, así como la responsabilidad ciudadana y de las empresas priva-das de cumplir puntualmente con los pagos.

La política tributaria influye de dos maneras en la estructura de distribución de ingresos de un país (Perspectiva, 2011): a) mediante la captura de fondos que se dedicarán al financiamiento de la inversión pú-blica orientada a la creación y fortalecimiento del ta-lento humano, financiando, entre otros, inversiones en salud, educación y sanidad; b) la estructura de la distribución de rentas mediante un sistema de im-puestos progresivos.

Con la llegada de la Revolución Ciudadana, el go-bierno de Ecuador recaudó en los últimos cinco años USD 36.638 millones por concepto de impuestos, ci-fra que representa USD 19 mil millones más que en el quinquenio anterior. El director del SRI señaló tam-bién, que hace cinco años la evasión tributaria en Ecuador alcanzaba el 61,3% en el pago del Impuesto a la Renta y el 40% en el pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA). A la fecha, la evasión en el primer im-puesto está en el 40%, mientras que en el segundo está en 20% (El Telégrafo, 2012).


En ese sentido, el año 2007 se caracterizó por dos importantes reformas tributarias:

1. La primera, en diciembre de 2007, en la que se promulgo la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, que contemplaba nuevas reglas para el pago del Impuesto sobre la Renta (IR), Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) e Impuestos sobre Consumos Especiales (ICE); estableciendo la pro-gresividad del impuesto a las herencias y el ICE de vehículos, incrementando los intervalos del IR de personas naturales, implementando tarifas de hasta el 35%; y los impuestos a la salida de divisas, a las tierras rurales (no productivas) y a otros bie-nes y servicios suntuarios.

2. La segunda reforma tributaria se expidió a través de la Ley Orgánica Reformatoria e Interpretativa a la Ley de Régimen Tributario Interno, al Código Tributario, a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador y a la Ley de Régimen del Sector Eléctrico. Esta reforma fue elaborada en el marco de la nueva Constitución, y aprobada en julio de 2008. Así mismo, se eliminó el ICE a la telefonía fija y celular, y se exoneraron de este im-puesto a los vehículos híbridos, a los destinados a a las personas con movilidad reducida, y a las ar-mas de fuego para las fuerzas públicas. A más de eso se ampliaron las exoneraciones del impuesto a la salida de capitales y se gravaron los dividendos que reparten las sociedades (Serrano, 2012).


Todos estos cambios y modificaciones están contribu-yendo a consolidar un sistema tributario más progre-sivo y menos evasivo, es decir, un sistema más justo en dónde los que poseen más, tienen que pagar más. Es-ta importante cultura tributaria que se está desarro-llando en el Ecuador del siglo XXI, sirve a su vez para erradicar esa moral tributaria laxa, en la que evadir im-puestos no era socialmente censurado y en la que los impuestos sobre la renta no eran parte fundamental de la tributación.

Cabe recordar que en el año 2006, los impues-tos indirectos alcanzaban el 65% de la recaudación y los directos tan solo el 34%. Para el año 2010, los im-puestos directos alcanzaron el 41% y los indirectos el 58% de la recaudación. En cuatro años (entre 2007 y 2010) se recaudaron más de USD 26.000 millones; ci-fra que prácticamente iguala la recaudación de los diez años anteriores (desde 1997 hasta el año 2006). Desde el año 1993 hasta el año 2010 se han recaudado USD 57.000 millones; el 47% de esta cifra ha sido recaudado en los últimos cuatro años (Serrano, 2012).

5. Relaciones de empleo

El reto del cambio de la matriz productiva y la cons-trucción de una economía del conocimiento, junto a la potenciación de la economía popular y solidaria y la legislación en materia de relaciones laborales, tiene que llevar al país a un aumento de la tasa de empleo formal, de la afiliación a la seguridad social y de un


mayor acceso de las mujeres al trabajo productivo. La potenciación de la sindicación y la negociación colec-tiva es otro de los retos que queda pendiente. En este sentido, caminar hacia esta dirección supone aumen-tar la calidad de la fuerza de trabajo, característica que señala Martínez (2007) como definitoria de un bienes-tar de calidad.

Trabajo

Los cambios a partir del año 2006 configuraron una mejora significativa en las condiciones laborales des-de el retorno a la democracia en 1979. Esta recupe-ración obedece a varios factores: crecimiento de la economía, aumento considerable de los ingresos la-borales reales, reversión de las políticas de desregula-ción del mercado laboral y una expansión importan-te del empleo público.

En plena crisis de la economía mundial (2008-2009), Ecuador aplicó un mecanismo anti-crisis ba-sado en la expansión de la inversión pública. Esta pa-só en proporción al PIB, del 16% en 2006 al 27,7% en 2009. La inversión en educación y salud remontó del 3,8% al 7,2% en el mismo período. A juzgar por el im-pacto sobre el desempleo, el resultado ha sido alenta-dor, en 2009 la tasa de desempleo abierto de Améri-ca Latina fue con 8,3%, superior a la ecuatoriana con 6,1% (BCE, 2010).

Otra medida histórica que tomó la Revolución Ciudadana para hacer frente a la crisis del año 2009,


fue la relacionada con el imperativo de repatriación de gran parte de los capitales nacionales que se en-contraban en el extranjero, —en palabras del Presiden-te Correa—: «financiando a los países más ricos». Esta medida le permitió al Gobierno repatriar USD 1.116 millones del exterior, para financiar obras que impul-san la generación de empleo (BCE, 2010). Para el Go-bierno tener dólares reposando innecesariamente en el extranjero es una ineficiencia social y económica, tor-peza que no solo cometía Ecuador sino que sigue co-metiendo toda América Latina.

Cabe señalar en materia de empleo, que en el año 2012 el número de ocupados con relación a la fuer-za laboral (tasa de ocupación global) se incrementó, provocando una disminución en el desempleo urba-no que se ubicó a marzo 2012 en 4,9%. De igual for-ma, mediante la recuperación del Estado y el impe-rativo de hacer cumplir los derechos que estipula la Constitución, se redujo el empleo informal, pasando del 73% al 61,9% del total de ocupados. Los asalaria-dos con empleo formal en relación al total de asala-riados, aumentó del 42% en marzo 2008 al 62,5% en marzo 2012 (EC, 2012).

La recuperación del Estado pasó también por el reconocimiento y desarrollo de los derechos ciudada-nos para todas y todos los ecuatorianos, es por ello que el Gobierno ha promovido varias políticas para mejorar la calidad del empleo como: la prohibición de la tercerización, incremento del salario básico unifica-do a un promedio aproximado del 10% por año desde


el 2008, equiparación de los salarios de las trabajado-ras domesticas, penalización por la no afiliación al se-guro social a los trabajadores, etc. (EC, 2012).

En el caso del trabajo infantil, en 1990 el 13,15% de niños y niñas se encontraba trabajando, para el 2010 esta realidad se redujo al 5,8%. Más de 2.000 ni-ños y adolescentes que antes trabajaban en lo bota-deros de basura, ahora forman parte de los planes de educación acelerada, salud y recreación, al igual que sus familias que cuentan ahora con planes de atención integral (EC, 2012). De esta manera vemos que a partir de la llegada de la Revolución Ciudadana, los quintiles social y económicamente menos favorecidos de la po-blación están siendo atendidos por una serie de políti-cas públicas. Este mejoramiento se puede apreciar en el aumento del ingreso promedio familiar que actual-mente cubre el 93% de la canasta básica.

6. Efectos en la estructura social

En esta primera etapa del gobierno de la revolución ciudadana las medidas aplicadas han permitido una reducción de la pobreza y de los índices de desigual-dad. La pobreza extrema ha bajado por debajo de un dígito, logro histórico en el país, y se han modificado las condiciones materiales de la mayoría social. Ahora bien, cabe advertir que las políticas de choque que se han implementado basadas en la fuerte inversión es-tatal y la priorización de intervenciones sociales, tie-nen efectos muy visibles de manera inmediata, no obs-


tante, el reto a mediano y largo plazo está en cambiar la estructura productiva y social y de esta forma nor-malizar el régimen de bienestar. Para esto se requiere la consolidación de proyectos integrales y estructura-les des-mercantilizados y des-familiarizados de políti-cas sociales.20

20 Como sostiene Noguera, «el objetivo a largo plazo de la política social no puede ser la reproducción de la posición de los indivi-duos en el mercado de trabajo ni el mero mantenimiento de ren-tas previas, sino la redistribución de recursos y oportunidades y la creación de derechos de ciudadanía independientes del merca-do» (2000: 497).

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caPítuLo quinto

¿Hacia un bienestar del Buen Vivir?

En el caso ecuatoriano el régimen de bienestar se con-ceptualiza en la propia Constitución como un elemen-to fundamental para alcanzar el Buen Vivir. El Buen Vivir ecuatoriano y el Vivir Bien boliviano son concep-tos en construcción y disputa (Le Quang, 2013) con un carácter a la vez utópico (de horizonte) y pragmáti-co (de consolidación con políticas públicas), que pue-den introducir especificidades emancipadoras en la manera de pensar el bienestar y los cuidados. En el Plan Nacional del Buen Vivir, que ha guiado las políti-cas nacionales durante el período 2009-2013, se utili-za el concepto formulado por Ramírez que entiende el Buen Vivir como:

la satisfacción de las necesidades, la consecución de una calidad de vida y muerte digna, el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de todos y to-das, en paz y armonía con la naturaleza y la pro-longación indefinida de las culturas humanas. […] Nuestro concepto del Buen Vivir nos obliga a re-construir lo público para reconocernos, compren-dernos y valorarnos unos a otros - entre diversos pero iguales, a fin de que prospere la posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, y con ello posibilitar la autorrealización y la construcción de un porvenir social compartido (2008: 387).


Así pues, en el bienestar del Buen Vivir se comple-mentaría la garantía de derechos de los pilares clásicos del Estado del bienestar keynesiano-fordista —salud, educción, protección social, trabajo y vivienda—, jun-to con elementos novedosos e innovadores que no con-templaban los modelos anteriores, o no con la fuerza que se hace actualmente: el respeto a la plurinacionali-dad e interculturalidad, la importancia de la generación de capacidades y oportunidades, la participación ciuda-dana y transparencia, los derechos a la naturaleza, cues-tiones de género, la inclusión social, el valor de la di-versidad, la crítica al consumismo y a la centralidad del trabajo productivo, el valor del tiempo y del ocio crea-tivo, etc. A la forma tradicional de entender el bienestar se le sumaria o hibridaría la inclusión de perspectivas emancipadoras acordes a los cambios políticos, sociales y culturales que se han experimentados en medio siglo transcurrido desde la irrupción de los modelos post-IIGM. Así como también se adaptaría a las necesidades y demandas del contexto latinoamericano.

El bienestar del buen vivir tendría que apostar por una desmercantilización de las políticas sociales así como una desfamiliarización de la reproducción de la vida, apostando en ambos casos por priorizar fórmu-las comunitarias y estatales por encima de aquellas de mercado y familiares —o mejor dicho, que recaen en familias patriarcales. También este bienestar emanci-pador tendría que conseguir mejorar la calidad de la fuerza de trabajo, así como también incidir en una di-rección igualitaria en la estructuración social.


1. Potencialidades y retos del bienestar del Buen Vivir

Como apuntábamos anteriormente, en el proceso de construcción de institucionalidad y la forma de mate-rialización de derechos en agenda social en los próxi-mos años se va a definir el modelo de bienestar ecuato-riano. La aspiración a la construcción del sistema del buen vivir, contemplado en la Constitución, pone las bases para establecer un modelo de bienestar univer-salista y socialista, un modelo propio pero inspirado en parte de los referentes normativos y forma de ma-terialización de derechos del modelo nórdico-socia-lista en la tipología de Esping-Andersen, y a la vez in-troduciendo especificidades que actualizan la apuesta en pleno siglo XXI y en un país latinoamericano. Pa-ra este caminar va a ser útil retornar a Esping-Ander-sen (2010) y su reciente obra Los tres grandes retos del Es-tado del bienestar.

Aunque volvemos a tener una obra que parte del análisis de países europeos, cuestiones que plantea pueden servir a la construcción de un bienestar del Buen Vivir. Dos son los elementos a tener en cuenta: 1) cómo transformar el gasto público en inversión so-cial y económica; 2) cómo incluir nuevos derechos, de-mandas y sujetos, dando centralidad a cuestiones de género, de cuidado y dependencia. Una nueva mane-ra de pensar el bienestar y los cuidados que quizá so-lo podrá ser impulsada, en nuestros días, y debido a la crisis política y económica europea, por países latinoa-mericanos en transformación. La apuesta pues sería la


conjugación de un bienestar de primera generación, fraguado en un contexto keynesiano-fordista y en los países de la Europa occidental democrática, junto con un bienestar de segunda generación, que incorporaría nuevos derechos, demandas y sujetos.

Y a modo de cierre de este texto se enumeran algu-nos retos que se le presentan al proceso ecuatoriano.

Reto 1. Sanidad y educación universal, de calidad y pú-blica. Si bien se ha aumentado la cobertura de estos servicios, el reto para el siguiente periodo de gobier-no es trabajar para mejorar la calidad y también pro-ceder a una definición estructural del sistema nacional de salud (y el rol que debe jugar la red pública inte-gral de salud) —art. 358 de la Constitución— así como también el sistema nacional de educación (y el lugar en que se coloca la educación pública) (art. 343). La ga-rantía del derecho a la sanidad y la educación debería pivotar en un medio plazo en servicios del Estado. Así pues, sería deseable conseguir unos servicios públicos que fueran tanto o más competitivos que los privados. Existe el peligro que se consolide y expanda el nego-cio de la salud en un momento de extensión de la clase media. Sería interesante actuar antes de que estas em-presas se conviertan en grupos de interés que tengan peso en la definición de las políticas públicas.

Reto 2. Protección social como derecho, desmercantili-zado y desfamiliarizado. Los retos son varios. Definir y consolidar un sistema de seguridad social con presta-ciones contributivas y no contributivas que sea sos-tenible en el tiempo y que garantice unos niveles dig-


nos de prestación. También se debe trabajar para que el sistema cubra todas las contingencias previstas en el art. 369.21 Desarrollar el sistema de inclusión y equi-dad social previsto en el art. 340 que contemple me-didas universales e individualizadas de asistencia, tomando una aproximación intersectorial de la inclu-sión y con un peso en el territorio y en el ciclo de vida. Impulsar el nuevo derecho de atención a la dependen-cia (en la Constitución, atención prioritaria), estructu-ral e integral, que camine hacia la des-mercantiliación y des-familiarización de las políticas, es decir, proce-diendo a una asunción de responsabilidades por parte del Estado y (de manera secundaria) de la comunidad.

Reto 3. Mercado de trabajo de calidad e inclusivo. Exis-te el gran reto de aumentar el volumen trabajo pleno y con seguridad social, a la vez que fomentar la inclusión de las mujeres en la esfera productiva. También debe-rá trabajarse en aras a una mejor repartición del trabajo reproductivo, fomentando la conciliación laboral y fa-miliar entre otras medidas. Debería caminarse hacia el fomento de la organización sindical de los y las trabaja-dores y los procesos de negociación colectiva.

Las dimensiones para analizar el bienestar utiliza-das en el anterior apartado han permitido mapear el modelo ecuatoriano en construcción. Cuando la Re-

21 Este artículo constitucional afirma que el «seguro universal obli-gatorio se extenderá a toda la población urbana y rural, con inde-pendencia de su situación laboral. Las prestaciones para las per-sonas que realizan trabajo doméstico no remunerado y tareas de cuidado se financiarán con aportes y contribuciones del Estado».


volución Ciudadana daba sus primeros pasos, Ramí-rez y Minteguiaga (2007: 88) apuntaban que «en el ámbito de la política social, aun si hay un mayor vo-lumen de recursos públicos invertidos, se observa una tendencia inercial que prosigue con la lógica indivi-dualista, focalizadora y asistencial que primó en dé-cadas pasadas». En estos seis años, ¿se ha conseguido cambiar la matriz de intervención social? Creemos que la respuesta puede empezar a ser positiva.

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Sobre los autores

JuLio Peña y LiLLo e. es maestro en Ciencias Políticas por la fLacso-Ecuador, y maestro en Gestión y Desa-rrollo por la Universidad de la Sorbona, París-I. Sus lí-neas de investigación se centran en temas relacionados con las tensiones y desafíos originados a partir de la llegada de la izquierda a los gobiernos de la región la-tinoamericana. Actualmente se desempeña como Ase-sor en senescyt.

gemma ubasaRt-gonzàLez es doctora en Ciencia Políti-ca por la Universidad Autónoma de Barcelona e investi-gadora del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la misma universidad. Desarrolla su actividad docente en diversas universidades europeas y latinoamericanas. Sus áreas de interés son la gestión y las políticas públi-cas, el gobierno local, los movimientos sociales y la cri-minología.

Regimen de Bienestar en Ecuador (Pena y Lillo Ubasart)

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