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Borrador para comentarios. Agosto, 2000.

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La minería y la reducción de la pobreza

R. Kunanayagam, G. McMahon, C. Sheldon, J. Strongman, M.

Weber-Fahr

Reseña

Resumen y generalidades

1. La minería y la reducción de la pobreza: Vínculos importantes1.1 La minería y las oportunidades económicas1.2 La minería y las capacidades de los pobres1.3 La minería y la seguridad de los pobres

1.4 La minería y la habilitación de los pobres1.5 Resumen de los vínculos entre minería y pobreza

2. Estudios diagnósticos necesarios para gestionar las oportunidades y riesgos de laminería en favor de los pobres2.1 Diagnósticos: perfiles del sector minero2.2 Diagnósticos: minería en gran escala2.3 Diagnósticos: minería en pequeña escala

3. Control del impacto de la minería sobre los sectores pobres3.1 Minería en gran escala: oportunidades más seguras para los pobres3.2 Minería en pequeña escala: oportunidades más seguras para los pobres

Apéndice: Sinopsis de la industria


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Resumen y generalidades

La minería y el proceso de reducción de la pobrezaLa minería y la reducción de pobreza

Este capítulo proporciona medios para la elaboración de políticas en los países en loscuales la minería, en el contexto de una política minera bien considerada, tiene elpotencial de contribuir de manera significativa a la reducción de la pobreza. La mineríaes una industria única, ya que presenta un conjunto complejo de impactos sobre eldesarrollo económico local y nacional, el medio ambiente y los perfiles socioculturales, amenudo aplicables específicamente sólo a unas pocas áreas mineras grandes de unaregión o país determinado. Este capítulo examina las cuatro dimensiones de la pobreza:oportunidad económica, capacidad, seguridad y habilitación, en el contexto de dos

formas de minería genéricamente diferentes: 1) la minería en gran escala y 2) la mineríaartesanal o en pequeña escala. Ambas proporcionan contextos muy diferentes para lasoportunidades y riesgos que pueden derivarse de la explotación de los recursosnaturales para las diferentes dimensiones de la pobreza. Dependiendo de los problemasque surjan, relacionados, por ejemplo, con el agua, el medio ambiente, la salud, eltransporte, el desarrollo del sector privado y la administración macroeconómica,recomendamos que se consulten los capítulos especializados respectivos delSourcebook.

¿A quiénes está dirigido este capítulo?

Este capítulo fue planeado para ser de utilidad en la elaboración de políticas en los

países en los cuales la minería tiene el potencial de afectar, en forma significativa, losperfiles regionales y nacionales de la pobreza, ya sea contribuyendo a su reducción o,en caso que no ser administrada adecuadamente, creando riesgos a los cuales lospobres quedarían especialmente expuestos. En el Apéndice 1 de este capítulo sepresenta una lista de estos países. El sector minero de un país será importante para lasestrategias de reducción de la pobreza si están presentes una o más de las siguientessituaciones:

1) La contribución general del sector minero a la economía del país es losuficientemente significativa como para concederle atención especial:

• Porque puede proporcionar al gobierno los recursos presupuestariosnecesarios para encarar programas de reducción de la pobreza y tiene el

potencial de ser un catalizador importante para otros desarrollos del sector privado en el país o región.

• Porque, como podría ocurrir en el caso de reestructuración del sector o decierre de minas, deberán mitigarse las consecuencias sociales y ambientalesque, de otra forma, podrían tener el potencial de causar daños significativosa los sectores pobres o de aumentar los perfiles regionales de pobreza.


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En este contexto, el término ‘contribución significativa’ significa que la contribuciónaproximada del sector minero es una de las siguientes, o todas: 1) > 5 a 10 por ciento de los ingresos fiscales, 2) > 15 a 25 por ciento de las utilidades deexportación, 3) > 3 a 5 por ciento del producto interno bruto (PIB), o 4) > 10 a 15por ciento de la mano de obra industrial.

2) El país aún no cuenta con un sector minero, pero el desarrollo de sus recursosnaturales parece ser la única opción, o una opción importante, para su crecimientoy desarrollo. Como ejemplo podemos citar el caso de Malí, que en 1990 no teníaninguna mina en operación. Diez años después existen dos minas, una terceraestá en desarrollo y los minerales se han convertido en el rubro de exportaciónmás importante de Malí, contribuyendo significativamente a sus ingresos fiscales yactuación económica. Como indicadores de una situación de este tipo se podríanconsiderar datos geológicos que demuestren el potencial del sector minero paraconvertirse en una parte importante de la economía del país, tal como se indicaraen el inciso 1) anterior.

3) El país tiene grupos de mineros que operan en pequeña escala, en su mayoríagente itinerante, que vive en áreas relativamente grandes, genera ingresosinferiores al nivel de subsistencia y, en general, no cuenta con protecciónambiental ni social, ni gobierno adecuado. Si, en conjunto, estos grupos sumanaproximadamente 50,000 individuos o más, el gobierno debería considerar laincorporación de medidas apropiadas en una estrategia general de reducción dela pobreza, ya que las consecuencias ambientales y sociales, así como lospotenciales conflictos culturales y políticos, podrían ser explosivos.

Cómo desarrollar una sección minera para un PRSP

En la preparación de una sección sobre minería como parte de un Estudio de

Estrategias para la Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Paper -PRSP), los responsables de la elaboración de políticas deberán concentrarse en: 1)recopilar datos relevantes, que les permitan comprender el impacto actual y potencial,los riesgos y las oportunidades que presenta el sector en su país (Ver también lasección 2 de este capítulo), y 2) estudiar los resultados e identificar las prioridades deintervención en un proceso consultivo. Dependiendo de la sociedad civil del país, talproceso deberá incluir organizaciones no gubernamentales dedicadas al medioambiente, sindicatos, asociaciones de la industria y otras organizaciones importantes.En la mayoría de los casos, sería útil que el proceso estuviera dirigido por el Ministerio oDepartamento de Minería del país. Por lo general, estos organismos concentran laexperiencia minera del país y estarán preparados para contribuir a la formulación depolíticas de reducción de la pobreza. Casi siempre se puede crear una asociación

constructiva con el sector minero privado de pequeña y gran escala, esto permitiríaaprovechar todos los datos y experiencias disponibles para crear oportunidades dedesarrollo sostenible y lograr un sector minero sólido (Ver capítulo titulado Procesos deParticipación).


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La minería: riesgos y oportunidades para los pobres

Impactos positivos potenciales que afectan a los pobres y otros gruposvulnerables

La minería puede contribuir a la reducción de la pobreza en diversas formas,generalmente a través de la generación de ingresos y la creación de oportunidades parael desarrollo de negocios laterales o derivados:

• Efectos fiscales e ingreso de divisas: La minería comercial puede ser una fuenteimportante de divisas e ingresos fiscales para los gobiernos. Cuando se administranadecuadamente, las divisas netas y los impuestos generados por la minería sepueden utilizar como un motor del crecimiento económico general y como fuente definanciamiento para apoyar los presupuestos de los programas sociales y dereducción de la pobreza. Países como Chile, México, Perú, Botswana, Sudáfrica yPapúa Nueva Guinea han experimentado un impacto fiscal sustancial proveniente

del sector minero (Ver el capítulo sobre Administración Macroeconómica).• Generación de ingresos: La minería en pequeña escala proporciona empleo a casi

13 millones de trabajadores y sus familias en todo el mundo, especialmente enpaíses como Bolivia, Brasil, Burkina Faso, China, Colombia, el Congo, Ghana,Ecuador, India, Indonesia, Madagascar, Tanzanía y Tailandia. La minería comercialproporciona empleo y capacitación a los trabajadores y también puede ser unafuente importante de servicios sociales en comunidades remotas. Todas las formasde minería se ven acompañadas por el desarrollo de pequeñas actividades ymicroempresas, que proveen suministros y servicios a las compañías mineras, asícomo a los mineros mismos y sus familias. Todo esto genera ingresos adicionalessustanciales.

• Desarrollo económico local: Se puede observar que las grandes operacionesmineras realizan inversiones importantes en el desarrollo económico local, a travésde programas de capacitación, educación y salud, y de servicios públicos comoagua potable, transporte, energía e infraestructura.

• Fuente de energía: En los países que cuentan con grandes recursos de carbón,como Sudáfrica, India y China, este mineral es una fuente importante de energíaque contribuye al crecimiento económico. En los países que sufren inviernos crudos,como Rusia, Ucrania, Mongolia y Kazajstán, el carbón proporciona un medio decalefacción de subsistencia (Ver el capítulo sobre Energía).

Impactos negativos que podrían afectar a los pobres y otros grupos vulnerablesLa minería, así como el cese de esta actividad cuando se vuelve antieconómica,también puede ocasionar pobreza o afectar negativamente las condiciones de vida delos sectores pobres y otros grupos vulnerables.


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• Medio ambiente: La minería, tanto en pequeña como en gran escala, puede causar daños ambientales. La contaminación del agua y su calidad, el control de losresiduos, el ruido, el polvo y la alteración de la tierra, son problemas que puedenafectar adversamente la salud y los medios de vida de los pobres y otros gruposvulnerables, que tienen poca capacidad de traslado ni medios para aliviar los efectos

negativos.

• Salud y desarrollo humano: Las duras condiciones de vida de los mineros, tantoen la minería de pequeña como en la de gran escala, junto con la falta deinformación y educación sobre la prevención de enfermedades, pueden contribuir auna gran difusión del virus de inmunodeficiencia (VIH) y otras enfermedadescontagiosas entre los mineros y sus familias. Asimismo, las lesiones relacionadascon el trabajo y los riesgos de enfermedad, como el cáncer de pulmón, por ejemplo,reducen la expectativa de vida de los mineros y a menudo dejan a sus familias ensituaciones especialmente precarias.

• Gobierno, administración macroeconómica y corrupción: No todos los países

con recursos naturales sustanciales ofrecen un marco atractivo para una inversiónextranjera directa, capaz de potenciar las oportunidades existentes para lageneración de ingresos fiscales. Tampoco todas las compañías mineras,especialmente las estatales, se administran con la eficiencia y eficacia operacional yfinanciera adecuadas. Las economías que dependen del sector minero son, amenudo, más propensas que otras a problemas de corrupción. Asimismo, lasconsecuencias negativas de una mala administración macroeconómica pueden ser más graves en el ámbito minero que en otras economías no mineras. Por ejemplo,la presencia de la minería puede producir una inflación de salarios y mantener fuertela moneda nacional, lo que puede afectar la competitividad internacional de otrossectores y obstaculizar las oportunidades de desarrollo derivadas de otrasexportaciones. Dada la importancia de los ingresos fiscales provenientes de la

minería, los costos de una mala administración macroeconómica serán muyelevados, especialmente si se considera que estos recursos naturales no sonrenovables.

• Impacto sociocultural: Debido a los conflictos culturales que rodean elestablecimiento de actividades mineras en áreas anteriormente rurales o “silvestres”,dichas actividades pueden tener un impacto negativo sobre la vida de la poblaciónindígena.

• Desarrollo económico: Los ingresos relativamente elevados de los minerospueden producir un aumento en los precios locales y dejar atrás a los pobres. Almismo tiempo, los sectores pobres y la población no minera tal vez sólo tengan un

acceso limitado a los servicios que ofrece la mina.

• Obstáculos para la reestructuración económica y cierre de minas: Las grandespérdidas sufridas por la industria minera estatal, especialmente en la minería decarbón, han sido un obstáculo significativo para la reestructuración y recuperacióneconómica, sobre todo en Europa del este y la antigua Unión Soviética. El cierre deminas antieconómicas ha contribuido a la pobreza, especialmente en lascomunidades monoindustriales y regiones dependientes de la minería. Además dela pérdida de empleos entre la población local, los bienes y servicios anteriormenteprovistos por la compañía minera (transporte, energía y agua, por ejemplo) dejan de


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proveerse, con efectos especialmente dañinos para los sectores pobres y otrosgrupos vulnerables. El cierre de minas también ha afectado a otros países comoZambia, Bolivia, Namibia y las Filipinas.

Medidas que pueden tomar los países para maximizar los beneficios de la mineríaen la reducción de la pobreza

Para obtener los mejores beneficios de la minería en favor de la reducción de lapobreza, los países pueden adoptar un programa de seis pasos.

• Recopilar información sobre la industria minera y sus impactos fiscales,económicos, sociales y ambientales. Esto incluye recopilar y organizar datosexactos sobre la actividad minera, ya sea ésta de escala comercial, o artesanal opequeña. Estos datos pueden incluir el tamaño de las operaciones mineras, suubicación, producción, ingresos e inversiones, el nivel de empleo y las exportacionese importaciones que generan, las fuentes de suministro local y los resultadosfinancieros. Adviértase que la falta de datos geológicos puede inhibir las inversionesdel sector privado en las actividades mineras de un país e impedir, de esta forma, el

uso apropiado de los recursos disponibles para el desarrollo económico. Asimismo,los países deberán vigilar los impactos sociales y ambientales en las comunidadesy regiones afectadas por la minería y, en especial, por el cierre de una mina.

• Establecer un buen sistema de regulación y licencias para la minería de escalacomercial. Esto implica crear “iguales oportunidades” para todos, facilitar el ingresoal sector y una salida responsable del mismo, desarrollar políticas fiscales sensatasy evitar la creación de empresas mineras estatales y subsidiadas o, si ya existen,privatizarlas.

• Garantizar políticas macroeconómicas sólidas, de modo que un país rico enminerales se beneficie con el impacto que la minería puede tener sobre el

desarrollo, en lugar de ver obstaculizados a los sectores no mineros ydesperdiciadas otras oportunidades.

• Atraer inversiones y fomentar el desarrollo del sector privado por medio deleyes y regulaciones apropiadas. Los asuntos relacionados con la propiedad, el usode tierras y agua, las normas socioambientales y la asignación de responsabilidadesdeberán ser aclarados, y las normas resultantes implementadas y vigiladasadecuadamente. Cuando existe un marco de regulación confiable, se generará unpotencial importante para el desarrollo de actividades económicas laterales yderivadas, con proveedores y refinadores, especialmente empresas pequeñas ymedianas, que a su vez generarán oportunidades de empleo para la población nominera del área circundante.

• Fomentar la planificación del cierre de una mina lo antes posible,preferentemente antes de comenzar las actividades, a través del apoyo al desarrollode aptitudes administrativas y gerenciales locales y el diseño e implantación deregulaciones y supervisión apropiadas.


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• Mitigar los riesgos ambientales, socioculturales y de salud para la poblacióninvolucrada en la minería, por medio de información y educación, y a través deacuerdos con la compañía minera que garanticen condiciones de trabajo aceptablesy su apoyo a la construcción de instalaciones comunitarias, de salud y de educaciónadecuadas y accesibles. Para reducir los riesgos mencionados, es importante

establecer normas apropiadas y luego vigilar su cumplimiento. Sin embargo,también es importante no exigirle a la compañía que invierta en servicios quetípicamente debe prestar el gobierno, tales como salud y educación. Se debebuscar, más bien, algún tipo de asociación pública-privada que aproveche lacapacidad de inversión de la compañía sin que asuma las funciones que lecorresponden al gobierno.


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1. La minería y la reducción de la pobreza: vínculos importantes

Vínculos entre la minería y la pobreza

Esta sección del capítulo explora los vínculos que existen entre las operaciones minerasy las cuatro dimensiones de la pobreza: oportunidad económica, capacidad, seguridad yhabilitación, en el contexto de dos tipos de operación genéricamente diferentes: 1) laminería en gran escala; y 2) la minería en pequeña escala y artesanal. Lasoportunidades, así como los riesgos, comienzan en la etapa de la exploración ycontinúan a través de la construcción de la mina, la operación y el cierre o cese de laactividad minera. Dependiendo de los problemas que surjan, relacionados, por ejemplo,con el agua, el medio ambiente, la salud, el transporte, el desarrollo del sector privado yla administración macroeconómica, recomendamos que se consulten los capítulosespecializados respectivos del Sourcebook.

1.1 La minería y las oportunidades económicas

Minería en gran escala

Cualquier operación minera en gran escala tiene la capacidad de afectar significativa ypositivamente las oportunidades económicas de los sectores pobres de la región en lacual se centra la actividad minera, así como del país en general. En la región afectada,la operación minera puede proporcionar: 1) oportunidades adicionales y sustanciales deempleo, con un potencial de ingresos superior al de la mayoría, si no todas, las demásfuentes de empleo de la zona, 2) capacitación de los grupos laborales locales,típicamente con efectos derivados sobre la población local, y 3) inversiones eninfraestructura pública, bienes y servicios básicos, que a menudo no se pueden ofrecer sin permitir también el acceso del público en general (por ejemplo: transporte, agua y

electricidad).

A nivel nacional, los ingresos generados en el gobierno a través de los impuestos quepaga la operación minera, a menudo una parte sustancial de los ingresos fiscales, sepueden utilizar para financiar intervenciones con políticas selectivas, dirigidas a reducir la pobreza. Los ingresos tributarios provenientes de una sola compañía minera puedenascender al 20% del ingreso fiscal de un país (v.g. Ok Tedi, en Papúa Nueva Guinea).Sin embargo, este potencial tal vez no siempre se utilice en la forma más eficiente,sobre todo en el contexto de problemas administrativos y de corrupción, o cuando laoperación minera pertenece al estado. Por lo tanto, la reforma y privatización de lascompañías mineras propiedad del estado a menudo es el primer paso necesario pararealizar el potencia del impacto fiscal, ya que la eficiencia administrativa y de operación,

así como el nivel de responsabilidad, puede aumentar sustancialmente.

Cuando un gobierno decide abandonar el negocio de la operación directa o indirecta deminas, esta decisión tiene implicaciones presupuestarias importantes y positivas: 1) lareducción o eliminación de subsidios para el sector minero puede liberar recursossignificativos, que estarán disponibles entonces para intervenciones dirigidas hacia lareducción de la pobreza, 2) los impuestos y regalías de las operaciones minerasprivatizadas tienden a ser más altos que los de las compañías estatales o paraestatales,y 3) la privatización de las operaciones mineras que pertenecían al estado, a menudo


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abre el sector a mayores actividades de explotación por parte del sector privado,contribuyendo así al desarrollo económico y a un aumento del ingreso fiscal.

Si ocurre en el contexto de políticas de apoyo, caracterizado por un marco de regulaciónconfiable, el éxito de una operación minera también puede obrar como catalizador paraaumentar el volumen de inversiones del sector privado en un país o región. Asimismo,

aparte del impacto directo de una operación minera sobre el nivel de empleo, existe unpotencial de desarrollo importante en actividades económicas laterales o derivadas, conproveedores y refinadores, especialmente empresas pequeñas y medianas, que a suvez generarán oportunidades de empleo para la población no minera del áreacircundante. Típicamente, el nivel de empleo generado indirectamente por unaoperación minera es de cuatro o seis veces el número de empleados directos; en ciertoscasos ha ascendido a más de 20 veces (por ejemplo: Yanacocha en Perú, Ok Tedi enPapúa Nueva Guinea).

Sin embargo, los pobres corren un mayor riesgo de no participar en las oportunidadeseconómicas de la minería, mientras absorben muchos de los costos resultantes de laexplotación de una mina en una zona poco desarrollada. Una operación minera en gran

escala requiere inversiones importantes de capital en infraestructura, tecnología,servicios y salarios. La capacidad de participación de los pobres en esta inversión estálimitada por su educación y destrezas laborales. La mina utilizará recursos naturales,tales como terrenos y agua de los que los pobres podrían depender. También puedenverse afectados ciertos derechos territoriales y los de la población indígena. Estosriesgos, así como diversas opciones para aliviarlos, se discuten a continuación.

Minería en pequeña escala y artesanal

La minería de pequeña escala (Small Scale Mining - SSM) y artesanal puede ser unafuente importante de ingresos para los trabajadores, familias y comunidades. Losingresos generados pueden ser sustanciales y críticos para un desarrollo económico

ulterior, ya que dan impulso al crecimiento de actividades microempresariasrelacionadas, que abastecen a los mineros y a sus familias. Sin embargo, este tipo deactividad puede ser una opción de “último recurso” elegida como resultado directo deuna contracción económica en otros sectores o zonas geográficas. En este caso, losmineros y sus familias se exponen, por un ingreso mínimo, a condiciones de trabajodifíciles, en un contexto de alto riesgo que pone en peligro su salud y, a menudo, elmedio ambiente que los rodea. La estructura local de las pequeñas actividades minerasdescritas a continuación, indica si la pobreza entre los mineros y sus familias es drásticay requiere intervención externa, o si la minería es una actividad que les brinda unamejor posición económica en comparación con otros miembros de la comunidad.

• Minería determinada por la pobreza: Practicada por una población mayormente

nómada, con bajo nivel de educación, cuyas oportunidades de empleo son muylimitadas, típicamente como consecuencia de una pérdida de empleos en otrossectores o regiones. Esto ocurre, por ejemplo, en Mozambique y Bolivia. Gran partedel potencial económico real se pierde debido a la ausencia de un marco legal ofiscal adecuado, pero también a causa de las técnicas rudimentarias de producción,procesamiento y comercialización. El trabajo por lo general es peligroso, insalubre,precario y de bajo rendimiento financiero. Las condiciones de vida y las normas dehigiene comunitaria son muy bajas. Como muy pocos de estos mineros persiguensus actividades con un plan a largo plazo, los métodos utilizados a menudo causanmucho daño ambiental.


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• Minería del tipo “fiebre del oro” : Resulta en una concentración, a menudo de cortaduración, de mineros artesanales y actividades pequeñas, conformada por laspersonas que normalmente trabajan en el sector y las que abandonantemporalmente sus regiones y ocupaciones normales, tales como la agricultura yactividades empresariales triviales. Esta concentración se produce cuando la

minería promete, a menudo falsamente, ser mucho más lucrativa que cualquier otracosa en la cual los mineros podrían estar ocupados. Tal como ocurre en la mineríadeterminada por la pobreza, la falta de una perspectiva a largo plazo a menudosignifica métodos mineros que causan mucho daño ambiental.

• Minería “estacional”, artesanal y de pequeña escala. Puede ser una fuente deingresos regular, que a menudo dura toda la vida y se realiza en el contexto de untrabajo estacional. La mano de obra agrícola se traslada a las zonas minerasdurante las temporadas de poca actividad en el campo, generalmente para extraer minerales de valor relativamente alto, sobre todo oro y piedras preciosas. Ademásde los ingresos generados en forma directa, este tipo de minería puede conducir a

un desarrollo empresarial importante entre los mineros, comerciantes y tiendas queabastecen a las comunidades mineras. Al generarse niveles de ingresos superioresa los de subsistencia, los ahorros pueden ser una fuente importante de fondos parael desarrollo de otros negocios.

• Minería permanente, artesanal y de pequeña escala: Muchos mineros depequeña escala están involucrados en esta actividad durante todo el año y la mayor parte de su vida productiva. A veces pasan toda su vida trabajando en una mismaregión, pero también pueden trasladarse a otras zonas, a medida que surjan nuevasoportunidades. A menudo esto los confunde con los mineros tipo fiebre del oro. Aunque es difícil catalogar a estos mineros, frecuentemente tienen ingresossustancialmente más altos de los que podrían obtener en otras actividades. En estos

casos, los ingresos superiores al nivel de subsistencia se pueden utilizar con finesde desarrollo empresarial o de educación para los hijos.

1.2 La minería y las capacidades de los pobres


Cualquier operación minera en gran escala tiene el potencial de aumentar, en formasignificativa y positiva, las capacidades de los pobres como grupo en la región donde seconcentra la operación. A mediano plazo, es probable que la capacitaciónproporcionada a los mineros y otros empleados competentes, tenga efectos derivados

positivos sobre los grupos laborales y la población circundante. Las compañías minerastambién pueden proporcionar capacitación para las empresas de bienes y servicios quelos abastecen, con el objeto de elevarlas a estándares internacionales de calidad yconfiabilidad. Durante el proceso de concesión de los derechos de explotación yminería, el gobierno también puede negociar otras contribuciones con la compañíaminera. Éstas pueden ser en forma de: 1) inversiones en educación y salud, serviciosque a menudo se proporcionan primero a los empleados de la mina y luego seextienden a la población en general; 2) inversiones en otros servicios o actividadesrelacionados con la comunidad, frecuentemente en colaboración con las autoridadeslocales. Este tipo de contribuciones puede llegar al punto de reemplazar el


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financiamiento de servicios básicos por parte del gobierno y se convierten en excusapara la falta de atención gubernamental en una región determinada. Esta puede ser unaconsecuencia involuntaria de programas de desarrollo comunitario bien intencionados yplaneados, pero debe ser vigilada atentamente por las autoridades responsables y lacompañía misma.

Minería artesanal o de pequeña escala

Con frecuencia no existen servicios públicos ni privados que ofrezcan atención médica yeducación esencial a los mineros, muchos de ellos mujeres y niños, aunque dichosservicios estén razonablemente desarrollados en otras zonas del país. Debido a lanaturaleza muchas veces errática de la minería en pequeña escala, no es posibleestablecer las estructuras locales de administración y los sistemas financierosnecesarios para proporcionar tales servicios con tiempo suficiente, cuando los minerosse reúnen en una zona determinada para explotar los recursos naturales descubiertos.En el término de pocos años, áreas anteriormente despobladas pueden convertirse enel lugar de residencia de 50,000 ó 100,000 mineros y sus familias, sin suministro deagua ni servicios de transporte, salud o educación. Las autoridades regionales, si

existen, típicamente son incapaces de intervenir ni se sienten obligadas de hacerlo en elcontexto de desarrollos mayormente descontrolados y difíciles de vigilar. Por otro lado,en las regiones donde existen comunidades mineras bien establecidas, los ingresosmás elevados y la mayor densidad de población a menudo facilitan la prestación y elfinanciamiento privado de servicios básicos de atención médica y educación.

1.3 La minería y la seguridad de los pobres


Debido a los ingresos más altos que ofrece, la minería en gran escala puede contribuir auna mejor nutrición y educación y, por lo tanto, a un mejor perfil de salud de unacomunidad. Sin embargo, también existe la posibilidad de que una operación minerapueda exponer a la población local, en especial a los pobres, a graves riesgos de saludy bienestar, así como a inestabilidad en el empleo, ingreso y poder adquisitivo. Estosriesgos se examinan a continuación, ya que son áreas fundamentales que los gobiernosdeben considerar cuando establecen las normas sociales y ambientales que regirán lasinversiones en minería.

Riesgos para la salud de las personas: en el contexto de minería en gran escala,estos riesgos se refieren generalmente a lesiones y riesgos de salud relacionados conel trabajo, así como a una mayor exposición a enfermedades infecciosas. Lasoportunidades de empleo e ingresos más elevados también pueden ocasionar otrosproblemas sociales, tales como migración, abuso del alcohol y un aumento en los casosde enfermedades venéreas y SIDA. Los efectos negativos indirectos de la minería sobrela salud tienden a afectar más a las mujeres, debido a las tareas que éstas realizan enel contexto de familia extendida, cuidando a los niños, enfermos, ancianos eincapacitados. Por último, el dinero fácil, la disponibilidad de alcohol y la facilidad demigración, pueden aumentar la posibilidad de abusos sexuales.


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Daños ambientales: pueden ocasionar riesgos adicionales para la salud, debidos auna variedad de problemas, desde la contaminación del agua o falta de volúmenesadecuados de agua potable, hasta el polvo, el ruido y los hundimientos. En el caso decese de operaciones, la mina abandonada es motivo de gran preocupación, ya que amenudo puede seguir causando contaminación y ser un peligro potencial para el

público. Muchas veces, las normas ambientales y de salud no son convenidas antes delinicio de las operaciones mineras o son difíciles de vigilar. Es muy fácil demostrar cómola falta de preparación oportuna para el cierre de una mina aumenta el impacto negativosobre el medio ambiente local y las economías regionales, impacto que, a su vez, afectalos presupuestos administrativos y la estabilidad de la sociedad.

El desarrollo económico positivo que a menudo sigue al establecimiento de unaoperación minera, también puede tener efectos negativos sobre los niveles de consumode los sectores pobres. Los ingresos más elevados de los trabajadores de la mina,especialmente en áreas relativamente remotas, pueden producir un aumento en losprecios locales y dejar atrás a los pobres.

La terminación repentina de las oportunidades económicas derivadas de unaoperación minera, cuando ésta cesa, especialmente si no se trazaron planesapropiados, tiende a aumentar considerablemente los niveles locales de pobreza.También puede privar a la población local de los servicios sociales más básicos y delacceso a otros bienes públicos, tales como agua potable, electricidad y transporte, siestos fueron proporcionados anteriormente por la compañía minera. La falta de estosbienes y servicios afecta más gravemente a los grupos vulnerables que al resto de lapoblación. Como secuela del cierre de una mina, la ubicación muchas veces remota delas operaciones aumenta el reto de desarrollo de la economía local, ya que típicamentees difícil liberar recursos gubernamentales para estas áreas. En consecuencia, loslegados sociales y ambientales perjudiciales que dejan las operaciones mineras,pueden comprometer los beneficios económicos que alguna vez proporcionaron.

Riesgos macroeconómicos: Las consecuencias negativas de una mala administraciónmacroeconómica pueden ser mucho más severas en el contexto minero que en unaeconomía no minera: el sector minero puede producir una inflación de salarios ymantener fuerte la moneda nacional, lo que puede afectar la competitividadinternacional de otros sectores y obstaculizar las oportunidades de desarrollo derivadasde otras exportaciones. Los costos de una mala administración macroeconómica seránelevados si se disipan los ingresos fiscales sustanciales provenientes de la minería,especialmente si se considera que estos recursos naturales no son renovables.

Minería en pequeña escala

Dependiendo de la situación (Ver sección 1.1), los beneficios de la minería en pequeñaescala pueden verse eclipsados por sus repercusiones negativas, que afectanprincipalmente a los pobres al exponerlos a riesgos que deben enfrentar comoindividuos y como integrantes de un sector social. Los riesgos personales provenientesde la minería en pequeña escala se relacionan, en su mayoría, con problemas de saludy propiedad, causados por una variedad de factores, desde las lesiones relacionadascon el trabajo y la propagación de enfermedades tales como el SIDA, hasta la pérdidade tierras por el arribo de grupos de mineros “invasores”.


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Los riesgos que enfrentan como sector por lo general se derivan de daños ambientalesy conflictos socioculturales. Como carecen de una perspectiva a largo plazo en susactividades, los mineros de pequeña escala prestan poca o ninguna de atención a losproblemas ambientales. La contaminación del agua por lo general es muy extensa y sedebe a factores tan variados como el desecho en los ríos del mercurio que se utiliza enel procesamiento y grandes acumulaciones del lodo proveniente del dragado de los

cauces de agua. Estos daños pueden tener efectos económicos y de salud sobre lascomunidades circundantes. Cuando los mineros invaden las tierras de grupos o tribusindígenas, pueden surgir conflictos graves, prácticamente guerras culturales: losmineros son percibidos como el grupo que causa la degradación ambiental e introduceenfermedades a regiones que anteriormente se mantenían equilibradas.

En un ambiente no regulado, los mineros de pequeña escala también corren el riesgode perder su propiedad e ingresos futuros. Cuando no existe un sistema que permitaestablecer derechos mineros garantizados, los pobres estarán expuestos a todo tipo deconducta criminal o corrupta, que pone en peligro sus medios de vida y su capacidad debeneficiarse financieramente de su inversión personal en la actividad.

Se ha demostrado que la minería de diamantes, en pequeña escala o de otros tipos, hacontribuido al financiamientos de conflictos regionales, especialmente en los paísesafricanos. Los casos de Sierra Leona, Angola y el Congo señalan una clara relaciónentre la intensidad de los conflictos regionales y los recursos extraídos del comercioilegítimo de diamantes. Hasta el momento, se ha dedicado poco trabajo sistemático aldesarrollo de políticas que permitan combatir esta tendencia, pero las iniciativas másexitosas parecen ser aquellas que introducen más transparencia y competitividad en uncomercio que, por lo general, ha sido extremadamente secreto y cerrado al escrutiniopúblico.

1.4 La minería y la habilitación de los pobres


Se ha demostrado que un esfuerzo sistemático en favor de consulta popular ydivulgación de información al inicio de una actividad minera y también durante suoperación, facilita efectivamente la interacción entre la compañía minera y lascomunidades afectadas por sus operaciones. Por este motivo, la consulta popular sobresus inversiones actuales y futuras se está convirtiendo, cada vez más, en prácticaregular de las grandes compañías mineras y los gobiernos han incorporado requisitossimilares en sus marcos legales y de regulación.

Estas consultas son especialmente importantes en la planeación de un cierre. Lasautoridades administrativas pueden desconocer muchos problemas socioeconómicos yambientales que podrían tener un impacto potencialmente grave sobre los sectorespobres, por lo cual una consulta selectiva puede ser una medida eficaz para el diseñode un plan de cierre exitoso. Debido a la ubicación típicamente remota de lasoperaciones mineras, ésta puede ser la primera vez que las autoridades locales y lascomunidades interesadas se vean involucradas en consultas sistemáticas y esfuerzosde divulgación de este tipo. Para grupos que de otra forma se encuentran marginados,estas experiencias y el desarrollo de capacidad local que significan, pueden producir efectos secundarios muy benéficos.


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Sin embargo, frecuentemente se requiere supervisión regular para garantizar que secumplan estas prácticas. Por ello, una función clave del gobierno es asegurar que lospobres tengan acceso adecuado a los procesos de información y consulta. Al incorporar las voces de los sectores pobres en los planes y actividades de las minas, el gobiernopuede aumentar sustancialmente los servicios y la infraestructura que les serán

ofrecidos.

Minería en pequeña escala

Las estructuras e instituciones de la administración local típicamente estánsubdesarrolladas en las zonas o regiones donde existen operaciones minerassignificativas. Por lo tanto, los mineros y sus familias se ven librados, en general, a suspropios recursos y con pocas oportunidades de unirse en esfuerzos colectivos paramejorar su situación. Las cooperativas son, a menudo, el único medio a través del cuallos mineros de pequeña escala pueden alcanzar este fin, controlando y reduciendo losriesgos ambientales, sociales y culturales, mejorando su acceso a tecnologías opromoviendo estructuras que podrían tener un impacto positivo sobre sus oportunidades

económicas.

También surgen problemas de habilitación. Cuando los mineros de pequeña escalaexigen acceso a las tierras de poblaciones indígenas, éstas pueden sentir que sucultura y sus medios de vida están en peligro. Por lo general, estos grupos tienen muypoco o ningún acceso a instituciones o estructuras administrativas que les permitanparticipar en las decisiones sobre el uso de sus tierras y la protección de sus derechos.


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1.5 Resumen de los vínculos entre minería y pobreza

Figura 1. Vínculos entre la minería en gran escala y la pobreza

Dimensiones

de la pobreza

Efectos positivos importantes Efectos negativos importantes

Oportunidadeconómica

• Importantes ingresos fiscales yde divisas

• Generación de empleo ycapacitación

• Inversión en infraestructuraslocales: transporte, energía,agua, como base para eldesarrollo económico futuro

• Desarrollo del sector privado:actividad comercial lateral yderivada: abastecedores yrefinadores

• En el caso de la minería decarbón: fuente de energíaimportante para el crecimiento

económico (Ver capítulo sobreEnergía)

• Sistemas de regulación yconcesión no transparentes,así como las operaciones depropiedad estatal, puedenfomentar la corrupción y unaadministración ineficiente delsector

Capacidades • Efectos derivados de lacapacitación e instrucciónproporcionadas por lacompañía

• Capacitación de losabastecedores en control decalidad y confiabilidad

• Inversiones en salud, educación yactividades comunitarias, conacceso universal

Seguridad • En el caso de minería decarbón: Calefacción desubsistencia en climas fríos(Ver capítulo sobre Energía)

• Riesgos de salud relacionadoscon el trabajo, propagación delVIH, alcoholismo y problemas deabuso sexual

• Riesgos ambientales y de salud

durante y después de laoperación minera (control deresiduos y desperdicios; agua,polvo y partículas; alteración delterreno)

• Cambios en los patrones deconsumo: ingresos más altospara los mineros –> aumentode los precios locales: lospobres se perjudican

• Terminación repentina de lasoportunidades económicas yde empleo en el contexto delcierre de una mina

• Riesgo macroeconómico: lossectores no mineros enfrentan lainflación de salarios y las

consecuencias de una monedafuerte resultante de lasexportaciones de minerales

Habilitación • La consulta popular y ladivulgación de informaciónllevan a la incorporación de lasnecesidades de los pobres enlas actividades de la mina

• Potencial de nuevasexperiencias y desarrollo decapacidades a través deprocesos de consulta bienpreparados

Minería engran escala:vínculos conla situaciónde los pobres


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Figura 2. Vínculos entre la minería en pequeña escala y la pobreza

Dimensionesde la pobreza

Efectos positivos importantes Efectos negativos importantes

Oportunidadeconómica

• Generación de empleo• Puede producir ingresos más

altos que otras actividades• Puede ser una fuente

estacional de dinero, a vecesimportante para las mujeres

• Desarrollo del sector privado yempleos relacionados,actividad comercial lateral oderivada: abastecedores yrefinadores

Capacidades • En el contexto de un entornono regulado, falta de atenciónmédica y educación para losmineros de pequeña escala

• Uso significativo de mano deobra infantil, con efectos

negativos sobre la salud yeducación

Seguridad • En el caso de minería decarbón: Calefacción desubsistencia en climas fríos

• Riesgos de salud relacionadoscon el trabajo, así comopropagación del VIH, alcoholismoy problemas relacionados

• Daños ambientales y los riesgosde salud resultantes para losmineros, sus familiares y lascomunidades circundantes, enespecial por la contaminación yuso del agua

• Riesgo de perder la propiedady el ingreso cuando losderechos de minería no están

regulados o protegidos• Invasión de las tierras de

grupos o tribus indígenas por parte de los mineros

• Riesgo de conflictos culturalesgraves entre los mineros y lapoblación indígena o local

• En el caso de minería dediamantes: riesgo de comercioilegítimo para financiar conflictos regionales

Habilitación • Medidas colectivas ycooperativas se convierten enun instrumento fundamental delos mineros y sus familias paramejorar su propia situación ysus oportunidadeseconómicas

• Falta de acceso de los minerosy sus familias al proceso dedecisiones públicas, debido ala falta de estructurasadministrativas locales

Minería enpequeñaescala:vínculos conla situaciónde lospobres


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2. Estudios diagnósticos necesarios para gestionar lasoportunidades y riesgos de la minería en favor de los pobres

2.1 Diagnósticos: Perfiles del sector minero

La mayoría de los países que tienen un sector minero importante ya cuentan con lainformación necesaria para una buena comprensión de la industria y de sus impactosfiscales, económicos, sociales y ambientales. Los ministerios o departamentos deminería a menudo recopilan y organizan datos relevantes sobre la minería comercial,artesanal, o de pequeña escala, tales como la envergadura de las operaciones y suubicación, producción, ingresos, inversiones, nivel de empleo, exportaciones,importaciones, fuentes de abastecimiento locales y resultados financieros. La falta dedatos geológicos puede inhibir las inversiones privadas en el sector minero de un país eimpedir así un uso apropiado de los recursos existentes para el desarrollo económico.

Para poder preparar una sección sobre la minería como parte de un Estudio deEstrategias para la Reducción de la Pobreza (Poverty Reduction Strategy Paper -PRSP), la información disponible deberá organizarse desde una perspectiva depobreza, con un enfoque especial en los grupos vulnerables, y los riesgos yoportunidades que enfrentan en el contexto de la minería. Será especialmentenecesario comenzar un examen sistemático de los impactos sociales y ambientales enlas comunidades y regiones afectadas por la minería o por el cierre de una mina. Lainformación general que se deberá obtener debería concentrarse en el estado y lastendencias de los niveles relativos de empleo, por ejemplo, en la minería de pequeña ygran escala, porcentaje de mujeres, niños o pobres empleados, y también en datosregionales importantes, como los perfiles de pobreza de las regiones mineras. En basea esta información, será necesario responder preguntas más detalladas, como se indicaa continuación.

Un estudio típico de diagnóstico puede tomar hasta seis meses y requerir uneconomista, un ingeniero, un abogado y un sociólogo. Aunque todas las seccionessiguientes son importantes para una buena comprensión del impacto del sector minerosobre la pobreza, las secciones más importantes se han marcado como prioritarias paratener éxito en el estudio.

2.2 Diagnósticos: Minería en gran escala

Oportunidad económica

•

Impacto fiscal: Si bien el impacto fiscal de la minería en gran escala puede ser importante a niveles locales, regionales y nacionales, especialmente en laseconomías más pequeñas, a menudo no se conoce bien la envergadura real delmismo. Los gobiernos deben conocer el impacto neto, es decir los ingresos directosy el costo. Esto requiere desenredar una maraña, muchas veces compleja, dedisposiciones, permisos y concesiones administrativas y cuasiadministrativas.

• Impacto económico local y regional: Los gobiernos deben investigar si existenoportunidades de concertar acuerdos con las compañías mineras que podrían ser mutuamente beneficiosos, especialmente para el desarrollo económico local y

Prioridad


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regional. Esto puede incluir acuerdos sobre regalías, las compensaciones querecibirán el gobierno y los propietarios de las tierras, prioridades de empleo para lostrabajadores locales y nacionales, infraestructura y compromisos de prestación deservicios sociales, inclusive planes de crédito tributario. En este contexto podríacalcularse el impacto neto sobre el nivel de empleo, tomando en cuenta los empleosposiblemente perdidos en la minería de pequeña escala. ¿Se ha desarrollado una

actividad económica lateral o derivada de cierta importancia? En caso negativo,¿por qué no?

• Marco legal y de regulación para el sector privado. Para saber si las leyes yregulaciones de un país determinado fueron planeadas para atraer inversiones en elsector minero y maximizar los beneficios de esta actividad reduciendo, al mismotiempo, los riesgos, se deberán examinar cinco áreas: 1) ¿Es objetiva la baseconstitucional y legal relativa a los derechos y obligaciones de la minería privada? 2)¿Se garantiza el acceso privado a los derechos mineros? 3) ¿Son seguros los títulosde minería? 4) ¿Cómo se cuantificarán las obligaciones legales de mantenimiento?5) ¿Son competitivas y estables las libertades de comercialización y de intercambiode divisas?

• Marco legal y de regulación para las inversiones: Cuando se reforma undeterminado sistema de leyes y regulaciones, surgen preguntas adicionales como:1) ¿Existen restricciones legales o de regulación que impiden la inversión y cuálesson? 2) ¿Qué reformas reglamentarias o iniciativas legales podrían aumentar elatractivo del país para el sector privado? 3) ¿Existen instituciones financierasinternacionales u otras organizaciones con las cuales se podrían fomentar conjuntamente las inversiones en el sector? 4) En base a los intentos de atracciónde inversionistas privados al sector minero y las negociaciones con ellos, ¿quéexperiencias se pueden transferir a otros sectores o inversionistas?

Capacidades

• Impacto directo sobre la situación de los pobres: ¿Qué iniciativas de lascompañías mineras, que beneficiarían en forma directa la situación y lascapacidades de los sectores pobres, podría apoyar o fomentar el gobierno? ¿Quéiniciativas podrían beneficiar la calidad de vida de los pobres y, al mismo tiempo, lade los empleados de la operación minera? Los temas abordados pueden incluir servicios de atención médica, escuelas y educación pero también deportes, cultura,desigualdades basadas en el sexo y el desarrollo de negocios locales.

Seguridad

• El impacto ambiental directo de las operaciones mineras requiere análisis en seis

áreas, de manera que se puedan planear leyes, regulaciones y acuerdos directoscon las compañías mineras, así como otras políticas de intervención activa: 1) usode tierras y agua; 2) control de desperdicios; 3)sustancias químicas ycontaminantes; 4) eliminación de residuos mineros; 5) riesgos para la salud humana;6) riesgos ambientales potenciales y planes para mitigarlos.

Prioridad

Prioridad


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• Suficiencia de las salvaguardias ambientales y sociales con respecto a laexploración, construcción, funcionamiento y cierre de operaciones mineras: ¿Sonadecuadas estas salvaguardias, se respetan e implementan y pueden controlarsecon facilidad? ¿Pueden utilizarse para comercializar el sector a potencialesinversionistas, porque reducen sus riesgos de inversión y facilitan sus operaciones?

• Los riesgos del cierre repentino de una mina se pueden evaluar, al inicio ydurante la operación de la misma, analizando los planes de cierre existentes onegociados, la estructura de la economía local y la capacidad de la administraciónlocal. Como buenos ejemplos de una planeación de cierre oportuna, podemos citar la mina Rossing (uranio) en Namibia, las minas Misina (oro) en Papúa NuevaGuinea y las operaciones de Kelian Equatorial (oro) en Indonesia.

• Preparación y estructura del plan: ¿ Se puede exigir que el plan de cierre seauna condición de la concesión minera? ¿Se han implantado controles y análisisregulares para actualizar el plan, vigilar su cumplimiento y reflejar cualquier cambio en las circunstancias? ¿Se han acordado por adelantado e implantado

los mecanismos de control y vigilancia que entrarán en vigor después del cierrede la mina? Las normas y disposiciones aplicables al cierre de una mina, ¿sepodrían negociar con las actuales operaciones mineras en una etapa posterior?

• Aspectos sociales y económicos: ¿Qué responsabilidades económicas ysociales seguirá teniendo el operador de la mina después del cierre? ¿Se hanformalizado acuerdos para la transferencia de la infraestructura socioeconómicaen caso de cierre de la mina? ¿Ha comprometido recursos suficientes lacompañía minera para garantizar que este proceso se lleve a cabo? ¿Cuálesson los mecanismos financieros a través de los cuales estos recursos estarándisponibles? ¿Se han tenido en cuenta otros riesgos futuros, tales comofluctuaciones en el precio de los metales, que podrían adelantar inesperadamente el cierre de la mina? ¿Existe alguna experiencia relevante

fuera del país?• Aspectos ambientales: ¿Se han definido las responsabilidades ambientales

relativas a sitios huérfanos y la posible descontaminación de suelos? ¿Cuál sonlas definiciones de cierre, reclamación y limpieza? ¿Cuál es la definición derehabilitación, por ejemplo, volver la tierra a su estado anterior al desarrollo oprepararla para otros usos? ¿Qué acuerdos se pueden alcanzar con respecto aluso de la tierra después del cierre de la mina, en especial, con respecto a surehabilitación? ¿Considera el plan de cierre de la mina asuntos de seguridadrelativos al período post cierre, como un posible derrame del dique de residuos?

• Perfil de dependencia: ¿Qué porcentaje de la actividad económica regional y localdepende de la minería, ya sea en forma directa o indirecta? ¿Existen industrias o

sectores con potencial de crecimiento, que no dependan de la minería? ¿Cuáles sonlos bienes y servicios que proporciona o mantiene la compañía minera? ¿Cuálesson las perspectivas de que la infraestructura construida especialmente para la minase convierta en un “motor de crecimiento” para el desarrollo futuro? ¿Cómo sepuede sostener el mantenimiento y la operación de esta infraestructura después delcierre de la mina? ¿Qué grado de competencia han demostrado los gobiernoslocales y regionales? ¿Necesitan prepararse para la transferencia de ciertos bienesy servicios públicos?

Prioridad

Prioridad


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• Planeación del desarrollo: ¿Incluyen las autoridades nacionales, regionales ylocales el panorama del cierre de la mina en sus planes de desarrollo? ¿Se hanestablecido las disposiciones necesarias para garantizar que los beneficios creadospor las actividades mineras se utilizarán para apoyar iniciativas de desarrollo quecontemplen la situación posterior al cierre de la mina?

• Empleo: ¿Qué tipo de intervenciones serán necesarias en el mercado laboral conrelación al cierre de la mina? Una planificación oportuna puede contribuir a lasostenibilidad de las intervenciones.

Habilitación

• Consulta y cooperación: ¿Se han realizado consultas con respecto a la operaciónde la mina, al inicio de las actividades y durante las mismas? ¿Existe un plan dedivulgación pública? ¿Qué partes interesadas deberían participar en las actividadesde información y consulta? ¿Está cumpliendo la compañía minera con los procesosde consulta y divulgación acordados, en los momentos y con los contenidosapropiados? ¿Puede apoyar el gobierno el flujo de información que la compañía

proporciona a las comunidades interesadas? ¿Está redactada la información demanera tal que las comunidades locales puedan acceder a ella y comprender lasposibles implicaciones?

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Figura 3. Información esencial para el diseño de políticas de intervención en elsector de minería en gran escala

Aspectosfundamentales

Preguntas a formular

Oportunidadeconómica•

¿Están totalmente claros los aspectos de ingreso fiscal y elcosto de operación de la mina?• ¿Existen acuerdos con la compañía para apoyar el desarrollo

económico local y regional?• ¿En qué medida se han desarrollado actividades económicas

laterales y derivadas?• ¿Existe un marco legal y de regulación adecuado para atraer

inversiones del sector privado? ¿Son claros, cuantificables yseguros los derechos y obligaciones de la minería? ¿Soncompetitivas las libertades y las estructuras fiscalesrelacionadas con la comercialización de productos y elintercambio de divisas?

Capacidades • ¿Existen los recursos necesarios para continuar los servicios

sociales y de educación, incluso en el caso de cierre de lamina?

Seguridad • ¿Se ha realizado un análisis del impacto ambiental directo?

• ¿Son adecuadas, respetadas y controlables las salvaguardiasexistentes?

• ¿Existe un plan de cierre? ¿Son adecuados los recursos y sehan definido las responsabilidades? ¿Qué pasa con las minasabandonadas?

• ¿Cuál es el perfil de dependencia de la región, cuáles son losriesgos de un colapso de la economía local debido al cierre dela mina?

• ¿Es adecuada la planificación de desarrollo regional?• ¿Cuáles son las intervenciones necesarias en el mercado

laboral? ¿Qué sucederá con los grupos vulnerables?

Habilitación • ¿Existen políticas adecuadas de consulta y divulgación? ¿Se

cumplen?• ¿Se han incluido todas las partes interesadas?

2.3 Diagnósticos: Minería en pequeña escala

Si bien es importante diseñar intervenciones adecuadas para cada situación,especialmente para los factores de motivación de los distintos tipos de minería:permanente, estacional, determinada por la pobreza o del tipo fiebre del oro, lainformación necesaria para los procesos de planeamiento y decisión es aplicable atodos los tipos y ayuda a comprender las diferencias entre las diversas formas deminería de pequeña escala:

Oportunidad económica

• Fuentes alternativas de ingresos de los mineros e ingresos relativos de la mineríaen comparación con ellas: ¿Qué otras opciones existen para los mineros? ¿Es tantomás redituable la minería que otros tipos de trabajo, que los mineros sólo laabandonarían si el gobierno recurre a la fuerza? ¿O se está recurriendo a la mineríacomo ”último recurso” disponible a gente que emigra de otros sectores o regionescuyas economías se encuentran en contracción?


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• Métodos y canales de comercialización de minerales: ¿A quién le venden losmineros su producto? ¿Es un mercado competitivo? ¿Cuál es la posición relativa delos mineros en las negociaciones de precios, así como en las negociaciones con losproveedores de materiales necesarios para la minería? ¿Se encuentran endesventaja especial las mujeres cuando se involucran en venta y comercialización?

• Impacto económico de las actividades mineras sobre las comunidades locales:¿Adquieren localmente los mineros sus insumos o artículos de consumo? ¿Hahabido un gran aumento en el comercio debido a la minería? ¿Invierten localmentesus ahorros los mineros?

Capacidades

• Educación y salud: ¿Existen estructuras administrativas que operan en la zona deactividades mineras, existen escuelas e instalaciones o estructuras de atenciónmédica? ¿Qué nivel del gobierno local o regional sería responsable de proveer

dichos servicios?• Desarrollo humano: ¿En qué medida se observan mujeres y niños involucrados en

la minería? ¿Representa un problema la mano de obra infantil? ¿Se beneficianeconómicamente las mujeres con las actividades mineras? ¿Se observan mujeresembarazadas en las actividades mineras?

Seguridad

• Estructura de los derechos de propiedad: ¿Tienen título legal los mineros sobrelos derechos que reclaman, es decir, pueden transferirlos o utilizarlos como garantíade un préstamo? ¿Son distintas las leyes y regulaciones aplicables a la minería en

pequeña escala, de las que rigen la minería en gran escala?

• Aplicación de las regulaciones: ¿Inhibe la falta de un título legal la minería enpequeña escala? ¿Controlan e implementan las autoridades las regulaciones,especialmente en el caso de daños ambientales e invasión de las propiedades delas minas grandes? La falta de intervención del gobierno, ¿se debe a falta devoluntad o de fondos?

• Vínculos con la minería en gran escala: ¿Hasta qué punto operan los mineros depequeña escala en las concesiones de las compañías grandes? ¿Es un problemagrave la invasión de tales concesiones? ¿Están cooperando las compañías grandesy los mineros de pequeña escala en la búsqueda de soluciones? ¿Qué función

desempeñan en este asunto las autoridades gubernamentales y la policía?

• Tipos de minerales que se extraen y número de mineros: Los diferentesminerales tienen implicaciones ambientales y de comercialización distintas. Lagravedad del problema probablemente esté íntimamente relacionada con el númerode mineros.


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• Técnicas de excavación y procesamiento que utilizan los mineros y el dañoambiental resultante. Las diversas técnicas que se pueden emplear tienenimplicaciones distintas con respecto a la contaminación. ¿Existen técnicas que seanmás convenientes desde el punto de vista ambiental? ¿Las están empleando losmineros y, en caso negativo, por qué no?

• Tipos y gravedad de los problemas significativos de salud, de salud laboral y deseguridad relacionados con las actividades mineras.

• Orígenes de los diversos grupos en el contexto de las actividades mineras :¿Dónde se encuentran las comunidades natales de los mineros? ¿Provienen estosprincipalmente de zonas cercanas a las minas o han emigrado de otras regiones opaíses? Adviértase que la gravedad de posibles problemas sociales y culturalesdependerá, en gran parte, de la situación de inmigrantes de los mineros. Asimismo,pueden surgir conflictos debidos a una diversidad regional o cultural significativaentre los mineros mismos.

• Relaciones entre los distintos grupos en el contexto de las actividadesmineras: ¿Cómo son las relaciones entre los mineros y los miembros de lacomunidad local? ¿Existen conflictos entre los diferentes grupos culturales? ¿Existeuna relación adversaria entre los mineros y los miembros de la comunidad debido aproblemas ambientales, sociales o socioeconómicos? ¿Existen problemas culturalesgraves entre los mineros y la población indígena?

Habilitación

• Consulta popular : ¿Hasta qué punto están ausentes las estructuras administrativas“normales” de la zona de actividades mineras en pequeña escala? ¿En qué gradoexisten mecanismos alternativos e informales de autodeterminación y decisión?

• Desarrollo dictado por la comunidad: ¿Hasta qué punto existen estructurascomunitarias que ya se han hecho cargo de la prestación de ciertos serviciospúblicos, como seguridad y transporte? ¿En qué medida podrían involucrarse estosgrupos en el planeamiento de intervenciones de tipo cooperativo? ¿Existen gruposde mujeres u otros grupos de intereses especiales? ¿Cuál es el perfil de los gruposculturales e indígenas? (Ver más arriba).


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Figura 4. Información esencial para el diseño de políticas para el sector de mineríaen pequeña escala

Aspectosfundamentales

Preguntas a formular

Oportunidadeconómica•

¿Existen fuentes alternativas de ingresos?• ¿Cuál es la posición de la minería en pequeña escala en la

cadena de producción?• ¿Cuál es el impacto sobre la economía local• ¿Se ha desarrollado actividad económica lateral o derivada?• ¿Cuál es el marco legal y de regulación? ¿Son claros,

cuantificables y seguros los derechos y obligaciones deminería? ¿Y los derechos sobre la tierra?

Capacidades • ¿Existen servicios básicos de salud y educación? ¿Se dispone

de instrucción o información sobre temas de salud?• ¿Mano de obra infantil? ¿Problemas relacionados con el sexo?

Seguridad • ¿Qué tipos de minerales se explotan, qué técnicas se emplean y

cuál es el números de mineros?• ¿Qué tipos de enfermedades existen y cuál es su gravedad?

¿Causas?• ¿Se protegen los derechos de propiedad? ¿Cuáles son las

relaciones con respecto a los derechos de propiedad de lapoblación indígena y de los mineros? ¿Cuál es la relación entrela minería de pequeña escala y las grandes minas?

• ¿Se afirman las regulaciones, especialmente las salvaguardiasambientales? ¿Se pueden controlar las mismas?

• ¿Cuál es el origen de los mineros? ¿Existe diversidad cultural?¿Tensiones?

Habilitación • ¿Existen estructuras administrativas informales?¿Comunidades? ¿Grupos de intereses especiales, por ejemplo,grupos de mujeres, grupos regionales?

• ¿Hay consulta cuando se planean intervenciones? ¿Se incluyen

a todos los grupos interesados?• ¿Cuál es el potencial de desarrollo determinado por la

comunidad? ¿Cuáles serían los grupos relevantes, por ejemplo,mujeres, grupos indígenas?

3. Control del impacto de la minería sobre los sectores pobres

3.1 Minería en gran escala: Oportunidades más seguras paralos pobres

El marco de regulaciones: “Preparación del escenario”

Las leyes y regulaciones aplicables a la minería en gran escala deberían fomentar lasinversiones del sector privado en este sector, en una forma económica, ambiental ysocialmente sostenible. En la explotación minera existe una fuerte competencia por inversiones; por lo tanto, los regímenes legal y fiscal de un país deben ser internacionalmente competitivos para atraerlas, sin dejar de proveer salvaguardias parael medio ambiente y asuntos sociales. Se ha demostrado que una reforma apropiada delas leyes mineras puede producir un aumento significativo en la inversión. Cada vezmás, la compañías mineras comprenden la relación que existe entre un marco


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adecuado de regulaciones y la reducción de sus propios riesgos de inversión a largoplazo. De hecho, las reformas mismas se pueden utilizar activamente para comercializar el sector a nivel internacional. El marco legislativo y de regulación debe incluir mecanismos de consulta adecuados y considerar a todas las partes interesadas,inclusive las comunidades locales y los sectores pobres.

• A nivel nacional, los instrumentos podrían incluir: 1) el desarrollo de competenciaspara la función reguladora, inclusive la gestión del medio ambiente y asuntos deseguridad; 2) cobranza adecuada de los ingresos fiscales y una participaciónequitativa de los distintos sectores en ellos; 3) en el contexto de los contratos deconcesión: un acuerdo con la compañía minera con respecto a responsabilidadessocioeconómicas y ambientales a nivel local y regional, especialmente en loreferente a empleo, capacitación, provisión de bienes y servicios públicos, normasambientales y de salud (por ejemplo, cantidad y calidad del agua) y otrasinversiones en el desarrollo comunitario; 4) análisis y reforma de los marcos legalesy de regulación con el fin de atraer inversiones del sector privado hacia la minería yotras industrias; 5) privatización de las empresas estatales (State-owned enterprises- SOE) que operan en la minería y separación de los servicios que presta el sector

público, de las actividades de las compañías mineras, con el fin de evitar o erradicar la corrupción y las ineficiencias de este sector y aumentar el nivel deresponsabilidad.

• A nivel regional, los instrumentos podrían incluir: 1) el desarrollo de competenciaspara administrar la infraestructura regional y los ingresos fiscales; y 2) vincular eldesarrollo minero con la planeación del desarrollo regional.

• A nivel local, los instrumentos podrían incluir: 1) el desarrollo de competencias enlos gobiernos y comunidades locales para administrar la infraestructura local, losservicios sociales y los ingresos fiscales, especialmente en el contexto delplaneamiento estratégico del desarrollo local; 2) promoción de las oportunidades

locales de negocios y empleo, y trato preferencial de las mismas; y 3) garantíasadecuadas de representación y consulta de la comunidad local con respecto alproyecto minero.

Gobierno: Un ambiente positivo antes, durante y después del cierre de una minaLos gobiernos deben evaluar una operación minera existente o propuesta no sólo enbase a sus contribuciones a nivel nacional, sino también por sus contribuciones a unmejoramiento sostenible del bienestar socioeconómico de las comunidades que residenen la zona de operación. Estas contribuciones pueden incluir mejoras en áreas talescomo infraestructura, salud, educación y la estimulación de la economía local. Ya quelos minerales, como recurso natural, no son renovables, es importante subrayar lasostenibilidad de cualquier mejora que se realice; esto será fundamental para garantizar

los medios de vida de la población, aún después del cierre de la mina. El planeamientodel cierre de una mina deberá ser parte importante de las negociaciones del gobiernocon las compañías mineras.

Es importante notar que el cierre de una mina requiere un conjunto de intervencionescuya planificación será mejor si se realiza en colaboración entre el gobierno, el sector privado y la sociedad cívica. Dada la complejidad de las consecuencias y repercusionessocioeconómicas y ambientales del cierre de una mina, cualquier intervención iniciadaunilateralmente por una de estas tres partes probablemente no tenga éxito a largoplazo.


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• Leyes y regulaciones: Las intervenciones podrían incluir: 1) establecer un procesode concesión cuidadosamente preparado, que exija la presentación de un plan decierre como parte del diseño de una mina, así como su actualización periódicadurante la vida activa de la mina; 2) incluir, en las leyes y regulaciones mineras, lasnormas y procedimientos necesarios para garantizar buenas prácticas de cierre,

inclusive el requisito de que los operadores de minas separen progresivamente losfondos necesarios para un cierre ordenado.

• Desarrollo económico regional y local: Al incorporar las actividades y losrequisitos de las operaciones mineras en los procesos de planeamiento regionales,los gobiernos pueden aumentar, en forma sustancial, la infraestructura y losservicios disponibles a los pobres. Los gobiernos regionales y locales handemostrado ser factores clave en el sostenimiento de los beneficios que laoperación minera haya aportado a una localidad determinada. Entre las actividadesimportantes que se deben encarar lo antes posible, podemos citar: 1) desarrollar competencias al nivel de gobierno y comunidad local, para permitir que la región y lacomunidad local puedan planear y prepararse para el cierre sin llegar a una

situación de dependencia; 2) integrar, lo antes posible, los proyectos mineros en losplanes de desarrollo regional; 3) planear por adelantado la necesidad de sostener yfinanciar los servicios sociales después del cierre de la mina, alentando al gobiernolocal, si fuera necesario, a hacerse cargo de los sistemas de protección social, en uncontexto de descentralización fiscal.

• Acuerdos con la compañía minera: 1) definición del período de supervisión ygarantía de supervisión y cumplimiento satisfactorios después del cierre; 2)determinación de las partes responsables, en última instancia, por el sitio y lasinstalaciones de la mina, después del cierre.

• Consulta: Insistiendo que la compañía minera se adhiera a procedimientos

apropiados de consulta y divulgación, e incluyendo sistemáticamente a los sectorespobres en dichas consultas, el gobierno puede garantizar que los pobres sebeneficiarán con la iniciación de una operación minera, sin sufrir el impacto negativode la misma sobre la estructura socioeconómica regional.

• Intervenciones en el mercado laboral: Las intervenciones en el mercado laboralpueden variar desde ofrecer oportunidades de capacitación en otras áreas yservicios de empleo, como bolsas de trabajo, hasta iniciar oportunidades de empleoy de generación de ingresos en otros rubros, en cooperación con el sector privado ymediante una promoción activa de la zona entre inversionistas internacionales.

Sector privado: Preparación de recursos y capacidades en colaboración con la

comunidad local

• La planeación del cierre debería comenzar durante las etapas iniciales deldesarrollo de una operación minera, y afectará el diseño de la mina y de lainfraestructura relacionada, el paquete de beneficios y los programas de desarrollocomunitario de la compañía. En especial, los paquetes de beneficios ycompensación de la mina se deberían diseñar con una perspectiva de ahorro einversión a largo plazo, en consideración del período posterior al cierre.


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• Capacidades locales: Las compañías mineras pueden ayudar a evitar la creaciónde una cultura de dependencia, en la cual la mayoría de los servicios comunitarios yactividades económicas dependen de la mina. También pueden contribuir aldesarrollo de competencias locales, de modo que las comunidades estén en mejor posición de planear y administrarse por sí mismas.

• Consulta. Las compañías mineras deberían consultar a las comunidades localesdesde el inicio de las actividades de exploración, divulgando información a todas laspartes interesadas en forma oportuna, exacta y fácil de comprender. Tambiénpueden facilitar la participación de otros factores de desarrollo, como los organismosno gubernamentales y las organizaciones comunitarias de la zona.

La sociedad cívica: comunidades y organismos no gubernamentales. Consulta yplaneamiento

• Desarrollo de capacidades de liderazgo y participación comunitaria que nodependan de subvenciones y sean cada vez más independientes de la mina conrespecto a sus actividades económicas y los servicios que prestan. Los organismos

no gubernamentales pueden cumplir una función importante en esta área, a menudoen combinación con la mina o el gobierno, en relación al desarrollo de la comunidady el proceso de consulta con la compañía minera. El desarrollo de estascapacidades se puede lograr aprovechando los beneficios de la mina para generar activos comunitarios.

• Participación activa en todos los niveles del proceso general de planificación zonaly regional, con una perspectiva a largo plazo, adoptada desde los primerosmomentos, de invertir parte de los beneficios provenientes de la operación minerapara el período posterior al cierre.

• Aceptación de responsabilidad por ciertos activos e infraestructura del

emplazamiento, cuando corresponda y pueda contribuir a las capacidades o lamisión de la comunidad local o de los organismos no gubernamentales.

• Colaboración con el gobierno y la compañía minera en la planificación regional alargo plazo.

3.2 Minería en pequeña escala: Oportunidades más seguraspara los pobres

En el contexto de la minería artesanal o de pequeña escala, las intervenciones delgobierno variarán de un país a otro. Dependerán del tipo de minería que se practique, y

de otros factores, tales como el tipo de tecnología usada, la predominancia de mineríade piedras o de aluvión, la accesibilidad a las áreas mineras y la existencia de conflictosculturales.

Sin embargo, un tipo de intervención aplicable en forma genérica es la de regularizar lasactividades del sector en un marco legal. Esta sería la intervención básica másimportante que se podría adoptar, ya que tiene el potencial de reducir la pobreza, crear oportunidades de crecimiento y mejorar el desarrollo social. En muchos países, laminería en pequeña escala es ilegal o está restringida. Esto significa que los mineros amenudo no tienen títulos legales adecuados sobre sus denuncios, lo cual resulta en


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operaciones tipo “toma y corre”, sin precauciones ambientales, de salud ni deseguridad. También significa que los mineros no pueden usar sus denuncios o minascomo garantía de préstamos. Además, una operación sin regulaciones se presta a lacorrupción entre mineros, burócratas e inspectores. Por otro lado, también puedenesperarse repercusiones negativas si la minería en pequeña escala debe atenerse almismo marco de regulación que la minería en gran escala. Si no se implantan en una

versión simplificada, las regulaciones que rigen la minería en gran escala pueden ser poco prácticas para la minería de pequeña escala, especialmente en lo que respecta atarifas, y normas ambientales y de salud y seguridad laboral. En este caso, simplementeserán evadidas, dejarán de afirmarse o no se considerarán con seriedad. La regulacióndel sector, si bien necesaria, no es una medida suficiente.

Otras intervenciones importantes del gobierno deberán ajustarse a la situación, segúnésta se identifique en base a los diagnósticos explicados en la sección 2.3. Dichasintervenciones típicamente podrían incluir:

• Supervisar los resultados ambientales y fomentar tecnologías de minería y

procesamiento más favorables para el medio ambiente.• Ofrecer instrucción y capacitación sobre enfermedades venéreas, procedimientos

sanitarios, y salud y seguridad laboral.

• Prohibir o regular el trabajo de los niños. Esta intervención deberá combinarse conotras de apoyo para la educación y la salud, sobre todo para una nutriciónadecuada.

• Introducir tecnologías más productivas, prácticas y económicas.

• Identificar áreas en las cuales podrían surgir problemas culturales, con medidasinmediatas de limitación de la actividad minera en ellas.


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Anexo: Sinopsis de la industria

Sinopsis de la industria

Existen más de 50 países en vías de desarrollo o en transición, en los cuales la mineríaes o podría ser una actividad económica importante. Entre ellos se incluyen países queson productores importantes de minerales en el mercado internacional, países que sonproductores modestos, de acuerdo a estándares internacionales, pero en los cuales laminería contribuye significativamente a la economía nacional o regional, y países en loscuales la minería artesanal o de pequeña escala ofrece una fuente importante deempleo en comunidades rurales o remotas. Estos países se enumeran en la Tabla 1.

Tabla 1. Países en los cuales el sector minero tiene o podría tener una impactosobre la pobreza, en base a los recursos minerales existentes

Latinoamérica y el Caribe África y África del norte Europa, Medio Oriente

y Asia Argentina Angola BhutánBolivia Botswana BosniaBrasil Burkina Faso ChinaChile Congo FidjiColombia Eritrea FilipinasEcuador Etiopía IndiaGuyana Ghana IndonesiaJamaica Liberia Islas SalomónMéxico Madagascar JordaniaPerú Malí KazajstánVenezuela Marruecos Kirguistán

Mauritania MalasiaMozambique MongoliaNamibia PakistánNíger Papúa Nueva GuineaRepública Central Africana PoloniaSierra Leona RumaniaSudáfrica RusiaTanzania Sri LankaTúnez TailandiaZambia TurquíaZimbabwe Ucrania

UzbekistánVietnamYugoslavia

Minería en gran escala: Las grandes minas producen aproximadamente el 85 por ciento de los minerales no combustibles y más del 95 por ciento de la producciónmundial total de minerales. La industria emplea aproximadamente 2.5 millones depersonas en todo el mundo y está dominada por unas 50 compañías mineras y demetales importantes, cuyas ventas ascienden a un promedio de $4.3 mil millones cada


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una. Estas compañías operan en todo el mundo, pero su origen se concentra en cuatropaíses: Estados Unidos, Sudáfrica, Australia y Canadá.

Minería en pequeña escala: La minería artesanal y de pequeña escala produceaproximadamente el 15 por ciento de los minerales no combustibles del mundo, pero esuna fuente importante de ingresos para un mínimo de 13 millones de personas, muchas

de ellas mujeres y niños, en aproximadamente 30 países. Se calcula que de 80 a 100millones de personas dependen de la minería en pequeña escala para su subsistencia.Si bien la definición de “pequeña escala” varía mucho, se considera que los niveles deempleo son, por lo general, inferiores a 50 trabajadores por operación. La produccióntiene un componente laboral elevado y la mecanización es escasa y muy básica.

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