Reporte de experto independiente

nombrado por la

Presidencia de la República de Panamá

para colaborar con el

Comité Especial Independiente para la Transparencia

Reporte al Comité de Transparencia

Dr. Roberto Artavia Loría

Turrúcares, Costa Rica

10 de noviembre de 2016

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Presentación del reporte La Presidencia de la República de Panamá estableció en el mes de abril de 2016 un Comité Internacional –en adelante conocido como Comité Internacional de Transparencia o Comité de Transparencia- con el mandato de ayudar al gobierno de desarrollar un plan para “mejorar la eficacia de sus políticas contra la evasión internacional de impuestos” y para “fortalecer a Panamá como un centro financiero internacional que acoge las mejores prácticas internacionales de transparencia”. Con base en este mandato, el Comité de Transparencia avanzó con base en tres objetivos fundamentales:

- Evaluar la transparencia y el control del sistema financiero y empresarial de Panamá, en relación con estándares internacionales y ante los injustos ataques de que el país fue objeto a raíz de los mal llamados “Panama Papers”;

- Mantener la competitividad internacional de largo plazo del país, particularmente en lo que se refiere a sus mercados financiero, bancario y comercial, así como en su capacidad de atraer inversiones;

- Proveer un conjunto de recomendaciones concretas de metas y procesos por medio de los cuales mejorar la posición del país en términos de transparencia y del control de flujos ilícitos de capital y de la evasión de impuestos por parte de empresas propias y de otras naciones.

El Comité de Transparencia –como vino a ser conocido- originalmente estaba compuesto por tres miembros internacionales: el profesor y Premio Nobel Joseph Stiglitz; el profesor y experto internacional Mark Pieth y el profesor y experto en competitividad Roberto Artavia Loría; acompañando a cuatro figuras locales: Alberto Alemán Zubieta; Nicolás Ardito Barletta, Gisela Porras y Domingo Latorraca, todos figuras reconocidas profesionalmente en Panamá. Por razones para mí inexplicables y que no vale la pena comentar, los profesores Stiglitz y Pieth decidieron retirarse del Comité, pese a que de antemano conocían los alcances del trabajo solicitado y la forma en que sería manejado y comunicado por el gobierno de Panamá al recibir el trabajo final; lo cual ha resultado que el trabajo en su parte del Comité Internacional de Expertos haya recaído sobre mí. Así, el trabajo acá presentado es resultado de los análisis hechos por mí, con la asistencia profesional de la investigadora y analista Linda Bach, de nacionalidad suiza; quien fungió como mi asistente de investigación en este proceso y, por supuesto, con la retroalimentación y comentarios de los cuatro miembros nacionales del Comité de Transparencia. Sin embargo, el contenido acá presentado es de mi entera responsabilidad.

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1. Metodología de trabajo Para realizar la evaluación solicitada del ambiente de Transparencia y riesgo de flujos ilícitos de capital y evasión de impuestos en Panamá, se decidió utilizar varios marcos conceptuales y fuentes diferentes:

- El marco analítico del clima de negocios desarrollado por la Iniciativa Centroamericana de Competitividad del Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible, bajo el liderazgo de Michael E. Porter, Jeffrey Sachs y Roberto Artavia Loría.

- El marco de competitividad desarrollado por el World Economic Forum en su reporte anual de competitividad global;

- El marco de competitividad del clima de inversiones “Doing Business” elaborado por el Banco Mundial;

- El marco de Percepción de Corrupción elaborado por Transparencia Internacional;

- El Índice de Secretismo Financiero (Opacidad Financiera) publicado por el Tax Justice Network;

- El análisis realizado por la empresa internacional Ernst&Young para evaluar el cumplimiento de estándares en Panamá

Todos los anteriores con el objeto de evaluar la situación desde la que parte Panamá en el momento que el Comité de Transparencia es convocado. Luego se procedió a entrevistar autoridades de los entes reguladores y a analizar el ambiente de transparencia que se vive en Panamá en sus diversos sectores productivos por medio de visitas, análisis de leyes y regulaciones; análisis del marco institucional relevante; análisis de documentos y aplicando un formato definido de análisis de riesgo en tres dimensiones:

- Riesgo de que se produzcan flujos ilícitos sin detección; - Riesgo de evasión de impuestos sin detección; - Riesgo de incumplir los estándares internacionales de control y transparencia.

En la siguiente páginas se presenta la evaluación realizada en forma resumida y con sus principales datos, así como el análisis de riesgo que fue realizado. A nivel metodológico, el marco de análisis de riesgo fue definido de manera específica para este trabajo y se explicará en detalle en la sección correspondiente al análisis de riesgo.

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2. Estructura de la economía de Panamá en 2016 Existen excelentes reportes de la estructura de la economía de Panamá, sus tendencias y desempeño. Baste decir que durante la última década Panamá ha sido la economía de mayor crecimiento en América Latina, y ha llegado a colocarse como la tercera más desarrollada del subcontinente –siguiendo a Chile y Uruguay- en términos de ingreso per capital ajustado por la paridad del poder adquisitivo.

Gráfico 2.1. Crecimiento del ingreso per cápita de Panamá 1980-2015 (Fuente: WEF) El desempeño de la economía panameña ha sido verdaderamente descollante y cuando se le compara en términos de ritmo con América latina y el mundo, queda claro que, pese a sus problemas y carencias, es mucho más lo que se ha hecho bien que lo que ha fallado. Entre sus motores principales están las inversiones en infraestructura, incluyendo el desarrollo del mercado de bienes raíces; la atracción de inversión extranjera directa, tanto la productora de bienes como la de servicios y, entre ésta última, el establecimiento de operaciones administrativas internacionales (Headquarter Hosting and Corporate Hosting Services).

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Gráfico 2.2 Tasa de crecimiento de Panamá vs la región y el mundo (Fuente; FMI) La estructura de la economía panameña está claramente dominada por sectores de servicios, lo que se llama el tercer sector: logística, incluyendo todos los servicios relacionados con el Canal y que hoy además incluye un hub aéreo en el aeropuerto internacional de Tocumen –en proceso de ampliación- y puertos marítimos de carga y trasbordo para toda la región, además del muelles de cruceros y las marinas en ambos océanos; servicios bancarios, financieros y de seguros; operaciones internacionales de empresas; zonas francas de manufactura y servicios; la Zona Libre de Colón y el turismo. En la parte primaria la agricultura tiende al estancamiento, pero hay alguna reactivación de la mano del sector minero y en manufactura tampoco hay crecimiento significativo ni proporcional al de los servicios. En el siguiente gráfico se muestra la estructura de la economía de Panamá por sectores para el año 2015. Con el paso del tiempo se espera un crecimiento aun mayor de la economía de servicio, lo que implica una dotación creciente de personal calificado en términos educativos y de lenguajes.

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Gráfico 2.3. Composición de la economía panameña por sectores El vigor comercial de Panamá va en ascenso, tanto en la parte en que actúa como centro regional de distribución internacional como en términos de su propio intercambio comercial; el cual, al concentrarse en servicios, redunda en un mas vigoroso intercambio de productos primarios y secundarios de importación que deben ser financiados con las exportaciones de servicios, los ingresos por turismo y por la inversión extranjera directa. Con un promedio de 170% del PIB nacional en comercio internacional de exportación e importación, Panamá es una nación líder en este indicador y requiere de un modelo de IED y turismo exitoso, para complementar sus ingresos y así poder financiar el crecimiento del consumo de productos primario y secundarios de importación.

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Gráfico 2.4 Comercio internacional como porcentaje del PIB (Fuente: Oxford Economics) Hacia el futuro, la economía panameña seguirá dependiendo principalmente de su capacidad de atraer capitales, de un mercado de capitales vigoroso y competitivo y sobre todo, del éxito de sus sistema logístico, de distribución y de servicios financieros internacionales. Otros sectores, como el turismo, las zonas francas de servicios y aun los bienes raíces dependerá mucho más de que el país logre mantener su competitividad general, por lo que –más allá de la ampliación del Canal y del aeropuerto de Tocumen- Panamá necesita mantenerse exitosa como destino de inversiones, como sede de empresas multinacionales y en el turismo; los cuales determinarán si el país mantiene su vigoroso crecimiento de la última década o de revierte a un crecimiento similar al resto de la región; siempre positivo, pero a un ritmo mucho mas moderado. La atracción de inversionistas nacional y de IED en general dependerá de su competitividad general pero también de las condiciones que ofrezca su clima de negocios en términos de personal, imperio de la ley e infraestructura de negocios. En el último gráfico de esta sección de muestra la expectativa de crecimiento por sectores:

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Gráfico 2.5. Composición y crecimiento por sector en 2012 y estimado de 2032 (Fuente: Oxford Economics)

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3. Transparencia en Panamá: punto de partida Más allá del sensacionalismo y la realidad con que fueron –y seguirán siendo- presentados los mal llamados “Panama Papers”, no cabe duda de que la situación de transparencia en Panamá dista mucho de estar a la altura de una nación que sirve como centro financiero internacional, destino de inversiones internacionales y centro neurálgico de la logística y el comercio internacional de América Latina. A continuación de presentan datos que nos permiten evaluar su ambiente en términos de transparencia. El Clima de Negocios de Panamá El primer marco aplicado, que será retomado al final en términos de hacer una evaluación general del clima de negocios, en el marco analítico del clima de negocios desarrollado por la Iniciativa Centroamericana de Competitividad del Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible de INCAE, bajo el liderazgo de los Drs. Michael E. Porter, Jeffrey Sachs y Roberto Artavia Loría.

Gráfico 3.1. Marco general del Clima de Negocios de una nación (Fuente; INCAE-CLACDS) Este marco es sumamente importante de analizar, pues nos permite ver de primera mano que la competitividad de un clima de negocios en cualquiera de sus dimensiones relevantes dependerá no sólo de los aspectos “duros” como la infraestructura; sino también del ambiente comercial que se haya desarrollado, del clima de inversiones que se tenga; del desarrollo de sus mercados de capital; de la disponibilidad de personal calificado para los sectores en que se decida competir; del marco jurídico y el imperio de la ley; y del grado de especialización que exista en el ambiente para asegurar la competitividad internacional de los sectores llamados a ser motor de la economía de un país.

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En el caso de Panamá, los sectores motor de la economía incluyen los relacionados con la logística internacional, incluyendo la distribución internacional de bienes desde su Zona Libre; el sector financiero bancario y de seguros y reaseguros; el desarrollo de infraestructura; los bienes raíces; la plataforma de servicios para empresas internacionales; y recientemente las zonas francas de servicios. En términos de su infraestructura básica el país presenta un desarrollo positivo en términos de infraestructura logística; de conectividad y energética; al tiempo que su mercado de capitales es internacionalmente competitivo. Su clima de inversiones se presenta fuerte en la atracción de inversión extranjera directa (IED) y en un nivel intermedio en términos de su diversificación de exportaciones –ahora mejorando por el incremento en las exportaciones de servicios- y en términos del ambiente para las micro, pequeñas y medianas empresas se muestra como un ambiente medianamente competitivo. Su política comercial es de apertura y en este sentido, el país presenta uno de los climas de negocios más abiertos, junto a México, Chile y Costa Rica. Sin embargo, en términos de capital humano el país presenta múltiples deficiencias en términos de escolaridad general; calidad del sistema educativo; nivel de educación técnica y disponibilidad de profesionales algunas áreas críticas, como es el caso de personal profesional y técnico avanzado en temas relacionados con el control, la contabilidad avanzada y la auditoría, esenciales para enfrentar con éxito los estándares superiores de cumplimiento que las normas internacionales de transparencia, auditoría y cumplimiento exigen. El marco institucional y jurídico de Panamá también se encuentra en entredicho, como se verá por medio de datos concretos que se presentan en las siguientes secciones.

Gráfico 3.2. Primera evaluación general del clima de negocios de Panamá (Fuente: INCAE-CLACDS) El gráfico 2 debe ser leído como un sistema de evaluación por colores en que el rojo significa en necesidad urgente de mejora; el amarillo que debe mejorar su desempeño en

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alguna medida y el verde que el tema se cubre adecuadamente para el nivel de desarrollo y la competitividad internacional del país. Así, de esta primera evaluación se obtiene –y se mostrará con datos en las siguientes secciones- que Panamá se encuentra bastante bien términos de Política Comercial; Clima de Inversiones; Infraestructura de Negocios y en el desarrollo de especialización relevante para los sectores motor de su economía –Desarrollo de Clusters-; pero que se encuentra en una situación de relativa debilidad competitiva en términos de su Capital Humano y de su Sistema Judicial y Regulativo, donde hay que hacer profundas mejoras. La Competitividad de Panamá según el World Economic Forum Panamá se encuentra en la posición 51 entre 144 naciones cuya competitividad es medida por el World Economic Forum (WEF) Según WEF, la competitividad de una nación es determinada por un conjunto de 12 pilares:

- Instituciones - Infraestructura - Ambiente macroeconómico - Salud y educación básica - Educación superior y técnica - Eficiencia del mercado de bienes - Eficiencia del mercado laboral - Desarrollo del mercado de capitales - Preparación tecnológica - Escala de mercado local - Sofisticación de las empresas - Capacidad de innovación

El desempeño de Panamá presenta algunas debilidades, algunas fortalezas y varios factores en que su desempeño es acorde a su nivel nacional de productividad e ingreso. Como se puede ver en el gráfico siguiente, y por su relevancia para el tema de este trabajo, se han escogido dos factores en que el país se muestra relativamente débil y uno en que se muestra relativamente fuerte para resaltar y profundizar el análisis: sus instituciones, su sistema de educación superior y su mercado de capitales. En las entrevistas sostenidas, muchos opinaron que un sistema de estándares de auditoría y cumplimiento requeriría de capital humano calificado –a nivel de entidades financieras, empresas, reguladores, firmas de auditoría, oficina del fiscal, y sistema judicial- altamente calificados en temas de contabilidad, finanzas, impuestos y estándares de cumplimiento- y que en Panamá estos escasean y rotan frecuentemente entre empresas.

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En el Gráfico 3.3 se muestra en nivel de desempeño general de los doce pilares de la competitividad y se resalta el nivel de los tres seleccionados.

Gráfico 3.3. Desempeño de Panamá en los doce pilares de competitividad según WEF Los pilares de competitividad del WEF se miden de dos maneras, por su nivel intrínseco, en una escala de 0 a 7, donde 7 es el mejor desempeño; y por su clasificación relativa a las 144 naciones evaluadas. Para que Panamá tenga un desempeño que se considere bueno, debe tener una clasificación de 50 o menor; considerándose descollante si es una clasificación de 30 o menor, regular entre 51 y 75, mala entre 75 y 100 y pésima si está por encima de 100. Todas estas escalas se establecen en función de la competitividad general de Panamá que se encuentra clasificada en los últimos años entre la posición 48 y la 51. En el tema de instituciones Panamá se encuentra en la posición 73 –en Instituciones- con algunas áreas desempeñándose tan pobremente como para ocupar posiciones pésimas entre la clasificación 119 –falta de independencia del Poder Judicial- y la 112 –Tráfico de Influencias y Desvío de Fondos Públicos- , así como posiciones malas entre las posiciones 84 y 96 –Favoritismo en las Decisiones del Gobierno (96), Eficiencia del Sistema Legal para Resolver Conflictos (95), Eficiencia del Sistema Legal para Regular (87) y Ética en las

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Empresas (84)- lo que muestra que en Panamá el imperio de la ley aun es débil y tanto las empresas como el sector público tienen un desempeño malo en términos éticos.

Gráfico 3.4. Resumen del desempeño de Panamá en Instituciones según el WEF

Gráfico 3.5. Desempeño del sector público en el tema de instituciones (WEF)

Gráfico 3.6. Desempeño de la empresas privada en temas de institucionalidad y ética (WEF) En este último gráfico es importante resaltar que, pese a que en entrevistas se establece como una debilidad la falta de una cantidad suficiente de personal calificado en temas de auditoría y cumplimiento, el área de Rendición de Cuentas aparece como de desempeño bueno (clasificación 43), impulsado en parte por los altos Estándares de Auditoría que se dan en el país (clasificación 39).

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Debe resaltarse a la vez en desempeño entre bueno y descollante del pilar de Desarrollo de los Mercados Financieros en Panamá, donde el WEF le otorga una clasificación general de 15 entre las 144 naciones evaluadas, con una clasificación de 19 en Eficiencia de los Mercados Financieros y de 22 en la evaluación de Solvencia y Confianza de los Mercados Financieros, lo que demuestra que, aparte de competir en este importante mercado a nivel internacional, el desarrollo técnico del sector es consistente y muy superior a la competitividad general del país, que en los último años promedia una posición de 50 entre las 144 naciones.

Gráfico 3.7. Desempeño de los Mercados Financieros de Panamá según WEF Panamá según el Índice Doing Business del Banco Mundial Una de las formas más comunes de evaluar el desempeño de una clima de negocios para los inversionistas es el índice Doing Business, medido y publicado por el Banco Mundial. Según este índice, Panamá ocupa la posición 69 entre 189 naciones que son medidas según su desempeño en este campo. Del análisis de deduce que Panamá tiene un desempeño mixto en los criterios de este índice que son relevantes para nuestro trabajo. En particular su desempeño es relativamente fuerte en el número de trámites necesarios para abrir un nuevo negocio, en que ocupa la posición 44, bastante mejor que su clasificación general de 69, mientras que en términos de pagar impuestos Panamá se presenta como un ambiente sumamente engorroso en que se requiere de muchos trámites y mucho tiempo para cumplir con las reglas fiscales del país –clasificación de 166 entre 189 naciones en el criterio de Paying Taxes- y donde la ejecución y el respeto de los contratos es más bien dudoso y difícil de resolver cuando éstos se rompen –clasificación 148 en el criterio llamado Enforcing Contracts-; mientras que una vez más se presenta como factor positivo lo concerniente al mercado de capitales, puesto que el criterio de acceso al crédito su desempeño es descollante –posición 19 entre las 189 naciones evaluadas-, lo que muestra una vez más la fortaleza del país en este campo.

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En el gráfico 3.8 se muestran todos los factores del Índice Doing Business.

Gráfico 3.8. Elementos y desempeño en Índice Doing Business del Banco Mundial Debe destacarse también que en el criterio de facilidad de participar en comercio internacional –llamado Trading Across Borders- Panamá obtiene una clasificación de 54 entre las 189 naciones, considerado muy bueno en general y frente a su clasificación general de 69. Panamá según Transparencia Internacional Según el Índice de Percepción de Corrupción que calcula Transparencia Internacional (TI), Panamá tiene un desempeño más bien mediocre en términos de su percepción de corrupción. El país ocupa la posición 72 en la clasificación de 168 naciones, con una calificación de 39 puntos sobre 100 posibles y ocupa la posición 5 entre las naciones de América Latina, por detrás de Uruguay, Chile, Costa Rica y El Salvador. Su calificación de 39 coloca el país entre las naciones consideradas corruptas por TI, y la ubica por debajo del promedio mundial de 43 y del promedio de América Latina de 40.

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Gráfico 3.9. La corrupción en el mundo y la región según TI Con un desempeño de 39 Panamá es ubicada por TI en un nivel de corrupción media-alta y su desempeño es inferior al promedio mundial y al promedio de la región.

Gráfico 3.10. Clasificación de Percepción de Corrupción y calificación general Cuando se le compara con otros centros financieros internacionales es que se ve la magnitud del problema en este campo para Panamá, pues naciones como Suiza (7-86), Singapur (8-85), Luxemburgo (10-81), Estados Unidos (16-76), y Hong Kong (18-75), con los que se compite como centro financiero internacional, tienen mucho mejor clasificación y calificación en términos de corrupción, que Panamá, lo que se convierte en una amenaza conforme los estándares internacionales de control de flujos ilícitos y evasión de impuestos crecen en todo el mundo. El pobre desempeño de Panamá en este campo no es reciente, sino que se acarrea de años anteriores, tal y como se puede ver en el siguiente gráfico.

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Gráfico 3.11. Desempeño de Panamá en Percepción de Corrupción 2012-2015 (Fuente: Transparencia Internacional) Como se puede apreciar la calificación de Panamá se ha mantenido en estos malos niveles desde hace cuando menos un lustro. Evaluación de Panamá por parte del Tax Justice Network La organización privada sin afán de lucro llamada Tax Justice Network (TJN, Red de Justicia Fiscal) ha creado un índice Internacional de Secretismo Financiero en el que califica a las naciones según el grado de secretismo (yo prefiero el término de opacidad) en su sistema financiero.

Gráfico 3.12. Clasificación de Índice de Opacidad Financiera de TJN

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En esta clasificación Panamá obtiene una clasificación de 13 entre los principales centros financieros del mundo, con un Índice de Opacidad Financiera de 72 sobre una opacidad máxima de 100 puntos, y en el que un desempeño entre 31 y 40 se considera moderadamente transparente. Más que la clasificación, el problema es que en el texto que acompaña los documentos se hacen algunas afirmaciones, en algunos casos citando a funcionarios panameños, sumamente duras. A continuación se presentan algunas seleccionadas. En un libro titulado The Sink (El Sumidero) se dice:

Y en publicaciones del ramo es frecuente que se hable de Panamá en los siguiente términos

Todo lo anterior presenta un problema triple:

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1) la realidad de Panamá como centro financiero y sede de empresas extranjeras se presta para todo tipo de interpretaciones por los analistas y probablemente para prácticas de lavado y/o evasión de impuestos;

2) la percepción de que Panamá es un paraíso fiscal y centro empresarial de bajo control atrae inversionistas indeseables a inscribir sus empresas en Panamá;

3) a largo plazo y, conforme las regulaciones se endurezcan en las naciones más desarrolladas y emergentes, se le hará más y más difícil a Panamá mantenerse competitiva como destino de inversiones deseables.

El mayor riesgo para Panamá es que se le señale y aísle como la nación paraíso fiscal sin un marco jurídico, regulativo y de control adecuado, pues esto convertirá el país –aun más- en destino de flujos ilícitos, destino de registro para empresas y sociedades de dudosa procedencia e intenciones y, ante todo; que se empiecen a desviar los recursos y la demanda de servicios financieros correctos hacia otros mercados. Este riesgo se ha incrementado en meses recientes primero por los mal llamados “Panama Papers” (3 de abril 2016) y luego por la inesperada e injustificable renuncia de los profesores Stiglitz y Pieth a principios de agosto. Panamá debe ahora mostrar su voluntad de cambiar de un contexto de riesgo, opacidad y alta percepción y realidad de corrupción a uno de creciente transparencia; adopción y cumplimiento de estándares internacionales, al tiempo que mantiene su atractivo como destino de inversiones y capitales lícitos. En este sentido es importante mostrar el trabajo adelantado por la empresa internacional Ernst & Young (E&Y) que ha determinado que en tiempos recientes Panamá viene mejorando su capacidad de control respecto a:

- Disponibilidad de Información; - Acceso a la Información, e - Intercambio de Información en su sistema financiero, regulativo y de control,

Tal y como se muestra en el gráfico siguiente, Panamá ha pasado de una situación extremadamente mala en función de los estándares de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a una que –si bien aún no alcanza el estándar esperado y presenta áreas importantes de problema- se empieza a notar con toda claridad el esfuerzo y el avance real que el país ha hecho en términos de su voluntad de adherirse a los estándares internacionales. Para asignar un valor se ha dado a los criterios evaluados en rojo un valor de cero (0), a los evaluados en amarillo un valor de cincuenta (50) y a los evaluados en verde un valor de 100. Bajo este sistema de puntaje, diseñado para poder medir en términos prácticos el avance en cada una de las tres áreas, el desempeño de Panamá en el momento de la última evaluación en 2015 es el siguiente:

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- Disponibilidad de Información, calificación 50, con un cero en el tema de disponibilidad de registros contables de todas las organizaciones inscritas; con un 100 en lo referente a registros de las empresas bancarias.

- Acceso a la Información, calificación 100 siempre y cuando se cumplan las condiciones requeridas para obtener acceso a la información.

- Intercambio de Información, calificación 70, con un desempeño más bien pobre

en tratados con naciones relevantes (donde al día de hoy ya Panamá se ha comprometido a intercambiar información multilateralmente) y con un gran tema pendiente de evaluar que en la provisión oportuna y a tiempo de la información requerida por un tercero.

En el Gráfico 3.12 se presenta la información según el reporte del tema de E&Y.

Gráfico 3.13. Evaluación de cumplimiento según E&Y

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4. Evaluación de riesgo de flujos ilícitos en Panamá El propósito de esta sección es analizar el riesgo real de que se den flujos ilícitos de capital y/o evasión de impuestos, por la falta de controles o su ejercicio débil o indebido en Panamá. Dado que no todas las organizaciones son controladas por las mismas entidades ni con el mismo rigor, se ha hecho necesario evaluar el riesgo por tipo de organización actualmente operando en Panamá. Para este propósito de dividieron las organizaciones en 10 grupos y un total de 20 tipos de empresas que podrían ser sujetas a control y que, en malas manos, podrían ser usadas para lavar dinero o evadir impuestos propios y/o de terceros. Las organizaciones consideradas son:

Gráfico 4.1. Listado de tipos de organizaciones activas en Panamá Para cada tipo de organización se hará una evaluación de tres factores de riesgo:

- Riesgo de ser usada para flujos ilícitos de capital (lavado) - Riesgo de ser usada para evasión de impuestos locales y/o extranjeros - Riesgo de incumplimiento de estándares internacionales de transparencia

Para hacer esta evaluación se han hecho tres niveles de análisis:

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- Análisis de las leyes aplicables a las organizaciones de cada sector y las obligaciones de reporte que se les impone

- Análisis de los reportes que cada tipo de organización debe presentar e identificación de la organización a la que se le presenta

- Frecuencia con que cada tipo de reporte debe ser presentado En el Gráfico 4.2 se muestra un ejemplo del tipo de análisis realizado

Gráfico 4.2. Ejemplo de matriz de análisis de requisitos de reporte En la primera columna se ve el tipo de organización evaluada, en este caso “Bancos”; en la segunda columna se listan las organizaciones que supervisan y analizan lo reportado por los bancos; en la tercera columna la legislación o marco regulativo a que obedece la obligación de reportar; en la cuarta columna el requisito de reporte establecido; y en la quinta columna la frecuencia de reporte que se requiere por parte de las entidades controladoras y reguladoras en cada caso. Este tipo de análisis se hizo para cada una de las organizaciones listadas en el Gráfico 4.1. El segundo análisis fue sobre los requisitos de reporte por tipo de organización y de acuerdo en los 10 principales controles que se puede llevar sobre cualquier tipo de organización de acuerdo con las diversas legislaciones aplicables en Panamá.

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La lista completa de los posibles reportes es la siguiente:

- Declaraciones de impuestos * - Beneficiario de última instancia (Last beneficial owner) * - Estados financieros anuales - Estados financieros trimestrales - Récords contables detallados - Reportes de auditoría externa * - Reportes de operaciones y desempeño - Transacciones de más de US$ 10,000 - Reportes de actividad sospechosa * - Reportes de ajustes a sociedad y estatutos *

Para evaluar la profundidad de control en cada tipo de organización se le asignó valor de un punto a cinco controles y un valor de dos puntos a cinco controles, marcados con asterisco y escogidos por el valor que tienen para determinar y controlar los flujos ilícitos de capital y/o la evasión de impuestos.

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Gráfico 4.3. Puntaje obtenido por obligaciones de reporte por tipo de organización El puntaje máximo que una organización puede obtener en términos de control 15 y el mínimo teórico es cero, si no hubiera ningún control ni obligación de reporte para la organización. Como se puede ver hay cuatro tipos de organizaciones con obligaciones de reporte muy fuertes (arriba de 12), como son en orden de rigor:

- Compañías de seguros (15) - Bancos (13) - Corredores de Bolsa (13) - Empresas de Inversión (13)

Hay tipos de organizaciones con controles fuertes, entre 8 y 12 obligaciones de reporte:

- Asesores de inversiones (12) - Empresas nacionales de reaseguros (11) - Empresas listadas en bolsa con operaciones en Panamá (10) - Empresas listadas en bolsa sin ingresos en Panamá (8) - Cooperativas (8) - Reaseguradores internacionales (8) - Corredores de seguros y reaseguros internacionales (8)

Todas las demás empresas tienen debilidades importantes, pero en particular es notable la baja obligación de presentar estados financieros anuales y/o trimestrales, así como auditorías entre las empresas que no pertenecen al sector financiero, donde solo las cooperativas y las empresas listadas en bolsa tienen este requisito. Más grave aun, todas las organizaciones que no tienen ingresos en Panamá ni por operaciones ni por donaciones, no tienen ninguna obligación de presentar declaraciones de impuestos, ni estados financieros, ni reportes de auditoría, ni reportes de transacciones o actividad sospechosa, lo que esencialmente las deja sin mecanismos de control. Estas organizaciones son:

- Empresas privadas sin ingresos operativos en Panamá, incluyendo las de zona franca y las que tienen centros de servicios en el país

- Fundaciones y organizaciones privadas sin fin de lucro que no generan ingresos en Panamá

Estas organizaciones son las que presentan mayor riesgo de incurrir en lavado de dinero y/o de facilitar la evasión de impuestos propia y de terceros. Sin embargo, debe decirse que todas las organizaciones cuya calificación en el gráfico 4.3 es de 6 o menos son factores de riesgo en este sentido.

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Cuando se analiza el número de organizaciones de supervisión, control y regulación que controlan a cada tipo de organización se establecer un nivel de riesgo, aun suponiendo que existieran –que no es el caso- controles cruzados automáticos entre ellas. El control cruzado se da solo cuando se activa una investigación particular, solicitada por uno de los entes de control o por las autoridades judiciales, ante el impulso de la fiscalía o a solicitud de un nación con la que hay convenios de intercambio de información. La matriz de riesgo resultante se presenta en el siguiente gráfico.

Gráfico 4.4 Matriz de riesgo por tipo de organización (elaboración propia) En la matriz se presenta con toda claridad el nivel de riesgo en una escala de colores. Queda claro que dado el número de controles existentes y el número de entidades nacionales con las que interactúa cada tipo de organización se establece un nivel de riesgo. Así, la empresas de la industria de seguros y los bancos tienen un alto número de controles y un nivel de supervisión bastante estricto, con un mínimo de tres organizaciones públicas controlando diversos aspectos de sus operaciones, mientras en el otro extremo –el de mayor

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riesgo de participar en lavado o evasión de impuestos se encuentran las organizaciones privadas sin fines de lucro, las empresas que están registradas pero no generan ingresos en Panamá y las empresas de zona libre y de zonas francas de exportación. Un factor esencial, no mencionado puesto que desde el punto de vista empresarial y de generación de PIB no pesa, es la industria de servicios legales. Esta industria no representa un riesgo per sé desde el punto de vista operativo, pero claramente al ofrecer sus servicios internacionalmente a otros sectores, crean el riesgo para el país de que empresas y otras organizaciones inscritas por ellos en Panamá puedan ser usadas –dados los bajos niveles de control- para actividades ilícitas de lavado y/o evasión de impuestos. Es por esto que, pese a que no constituyen un sector intrínsecamente de alto riesgo, en la sección de recomendaciones se hacen algunas específicas para la industria de servicios legales.

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5. Análisis de capacidad de implementación La importancia de actuar de manera rápida para mitigar y controlar el riesgo es alta. Históricamente los gobiernos de Panamá no han sido particularmente eficaces en implementar sus planes. En una comparación de la eficacia de gobierno para ejecutar lo planeado, con base en los Índices de Gobernabilidad del Banco Mundial se obtiene que, entre las naciones que compiten en los mercados internacionales de capital, Panamá es bastante mediocre en su récord de implementación

Gráfico 5.1. Eficacia de Panamá relativa a otros mercados financieros Entre las 15 naciones más opacas según el Índice de Opacidad de TJN, solo dos naciones –Islas Marshall y Líbano- tienen un récord de implementación de lo decidido y comprometido que Panamá. Esto no es por casualidad, la capacidad de implementación del gobierno de turno en cualquier nación depende de la fortaleza institucional –en que como vimos Panamá no resulta bien calificada-; el grado de control político que se tenga ante el Parlamento respectivo, que por lo general debe aprobar leyes; y del nivel de compromiso que exista en el gobierno por avanzar el tema. Si el nivel de compromiso es alto un gobierno tiene una serie de instrumentos por medio de los cuales puede avanzar hacia sus objetivos y lograr que las empresas y otros actores sociales reacciones en la dirección deseada.

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Gráfico 5.2. Instrumentos para implementar un programa y alcanzar un objetivo En el gráfico se muestra con claridad que un gobierno tiene siete instrumentos básicos para avanzar sus objetivos: instituciones; leyes regulaciones y normas de acatamiento obligatorio; campañas de concientización; programas de capacitación; desarrollo de infraestructura especializada; dotación de sistemas de tecnología, medición y control de temas seleccionados; la asignación de capital humano creíble y experimentado a liderar los cambios y la dotación de personal técnico suficiente para respaldar la implementación efectiva de lo propuesto; y su propio tono y actitud ante el tema; si de verdad es prioritario los otros actores políticos sabrán interpretarlo. En el caso de Panamá, a juicio del evaluador independiente, el desempeño en estos campos es como se muestra en el gráfico 5.3. Hay dos temas en que el desarrollo es adecuado para impulsar la transparencia: la infraestructura, tema de fortaleza para Panamá, y el tono y actitud del gobierno, demostrado por los compromisos que se han asumido ante el G20 y la OCDE desde abril al presente. Igualmente hay dos temas donde el desempeño podría mejorar significativamente, la concientización –pues aún hay muchos empresarios, funcionarios de gobierno y población en general que no reconocen la urgencia e importancia estratégica de mejorar el desempeño de Panamá en términos de transparencia y de rigor en los controles de flujos ilícitos; y los programas de capacitación formal, para asegurar que los empresarios, directores de organizaciones, funcionarios públicos y privados de control y personal de contabilidad y finanzas de las organizaciones tengan los instrumentos, el conocimiento, la conciencia y el interés por cumplir con las normas y estándares emergentes. Igualmente hay cuatro temas en que se debe mejorar significativamente el desempeño: el desarrollo y/o expansión de funciones de instituciones que puedan ejecutar los controles necesarios sobre los diversos tipos de organizaciones. En algunos casos no se requiere de

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nuevas instituciones, sino fortalecer y/o expandir el alcance y capacidad instalada de instituciones existentes; leyes, regulaciones y normas, que implica que se deben emitir la leyes y reglamentos necesarios para controlar adecuadamente todas aquellas organizaciones que, de acuerdo a la matriz de riesgo, requieren de mayor control y seguimiento; fortalecimiento de los sistemas digitales y tecnologías por medio de los cuales se puede simplificar, automatizar y mejorar el control y el intercambio de información entre organizaciones y entidades de regulación y control y entre entidades reguladoras, para facilitar el control cruzado; y finalmente hay que asignar los mejores y mas allegados funcionarios a avanzar esta agenda a nivel político, al mismo tiempo que se asignan los recursos para contratar el personal técnico que se requerirá para desarrollar las propuestas concretas. Igualmente hay que invertir masivamente en capacitación –como se mencionó- para que la implementación de los sistemas y controles no falle a nivel de las empresas y otras organizaciones.

Gráfico 5.3. Grado de avance de los instrumentos de implementación

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6. Recomendaciones Las recomendaciones se darán en cuatro áreas:

- Mejoras generales del clima de negocios - Mejoras en el ambiente de control de flujos ilícitos - Tecnología - Comunicación

No cabe duda, viendo la sección 2 del presente reporte, que Panamá tiene por delante una compleja pero muy valiosa agenda para mejorar su clima general de negocios. Las principales recomendaciones en este campo pasan por cuatro áreas todas las cuales deben mejorar la competitividad y al mismo tiempo reducir la opacidad que actualmente pesa sobre los flujos de capital de algunas organizaciones en Panamá. Mejoras generales en el clima de negocios

Compromiso político nacional

- El gobierno de Panamá debe establecer los acuerdos políticos necesarios, así como concientizar a los principales actores económicos del país de la necesidad de avanzar en términos de transparencia e institucionalidad, como forma principal de avanzar hacia una Panamá simultáneamente más competitiva y transparente.

- Asumir ante los organismos internacionales relevantes –FMI, OCDE, Banco Mundial, G20- los compromisos necesarios en términos de transparencia, intercambio de información y sus requisitos (por ejemplo aprobación de un juez competente) para cumplir con total transparencia.

- Programar los compromisos de acuerdo con la capacidad real de implementar en términos prácticos lo comprometido

- Ejecutar (fortalecer) amplia campaña de concientización entre los contadores, auditores, pero también sobre los empresarios y público en general sobre el riesgo que implica el manejo de flujos ilícitos de cualquier tipo en Panamá o por medio de organizaciones registradas en Panamá

- Iniciar un proceso bien estructurado, en alianza con las grandes firmas de contabilidad y auditoría, para fortalecer la formación profesional, técnica y ética de profesionales en contabilidad, control y auditoría en el sistema educativo de Panamá

- Iniciar una campaña formal de comunicación y relaciones públicas de sus avances en transparencia a nivel internacional

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Fortalecimiento y expansión institucional - Fortalecer el marco institucional y el presupuesto necesario, en algunos

casos creando nuevas instituciones o expandiendo el ámbito de control y la capacidad instalada de organizaciones de control ya existentes para abarcar el control de aquellas organizaciones y sectores cuyo nivel de riesgo es mayor.

- Emitir las leyes y ampliar marcos regulativos existentes para cubrir el riesgo de flujos ilícitos que representan algunas organizaciones actualmente registradas y/u operativas en Panamá, lo que implicará solicitar reportes por medio de autoridades competentes. En este sentido, la matriz de riesgo presentada en este reporte puede servir como guía del tipo de organizaciones y controles que será necesario establecer.

- El gobierno, junto con entidades académicas competentes y del nivel adecuado debe ofrecer programas de capacitación a las organizaciones y funcionarios de gobierno hasta contar con todo el capital humano necesario para la plena implementación de los controles. Esto implica no solo estimular a las empresas a invertir en la capacitación de sus ejecutivos de contabilidad, finanzas y auditoría, sino asegurar que las entidades de control del Estado, la procuraduría y el sistema judicial cuentas con los recursos humanos necesarios para investigar y procesar la información técnica que les llegará.

- Trabajar para establecer y fortalecer en términos técnicos, financieros, contables y de auditoría, así como la independencia real del sistema judicial de Panamá

Mejoras en transparencia - En general todas las organizaciones registradas en Panamá, ya sea que

operen y generen ingresos en Panamá o no, deben presentar cuando menos declaraciones de impuestos, beneficiarios de última instancia (last beneficial owner); estados financieros anuales, reportes de operaciones y desempeño que permitan cotejar los actuado con los flujos reportados y recibidos, reportar todas las transacciones por encima de un monto equivalente a US$ 10000.

- Para establecer el tono adecuado, el gobierno de transparentar todas sus actividades y rendir cuentas sobre sus objetivos y proyectos, empezando con el presupuesto nacional y sus controles; los proyectos de inversión y su retorno; y las variaciones significativas en las partidas presupuestarias del país.

- Un factor esencial para la transparencia será que las oficinas de servicios legales tengan un récord completo, incluyendo los documentos de control recomendados a continuación respecto a cada uno de sus clientes nacionales e internacionales que realicen transacciones en o a través de Panamá, así como de todas aquellas que sean inscritas en Panamá aun si no realizan transacciones. En el mínimo, los agentes residentes deberán tener acceso a los registros y documentos señalados en la sección de controles de este capítulo de recomendaciones.

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- Finalmente, deben definirse sanciones fuertes , desde la suspensión temporal hasta la revocatoria definitiva de licencias para practicar la profesión en Panamá, a aquellas oficinas de servicios legales y abogados que –de acuerdo con las normas que para este propósito se establezcan- falten a sus obligaciones de reporte. La idea es que si una oficina o profesional independiente de la ley incurre en faltas relacionadas con la disponibilidad de la información que sea requerida de manera reiterada, se pueda actuar de oficio a través de una superintendencia profesional para este propósito.

Capital humano - Los líderes del gobierno deben asumir como propios estos compromisos y

mostrar en su comunicación y señales políticas la voluntad de lograr un ambiente mucho más transparente en todos los ámbitos del país

- La posibilidad de nombrar un comisionado nacional de transparencia a cambio de la implementación de este plan en todos sus alcances debe ser considerado.

Mejoras en al control de flujos ilícitos Aunque ya han sido mencionadas parcialmente en otras secciones acá se resume lo recomendado en tres puntos: Estándares

- Seguir avanzando hacia la implementación plena de los estándares de cumplimiento según la evaluación hecha por E&Y respecto a las brechas señaladas en cumplimiento de los estándares de OCDE y Common Reporting Standards (CRS) de acuerdo a un plan de implementación que tome en cuenta las necesidades de transición (creación de normas, leyes, oficinas, instituciones, formación de personal, etc.).

- Avanzar conforme sea prudente hacerlo hacia el estándar de BEPS, según avance el protocolo respectivo en la Unión Europea. En general debe procurarse introducir los nuevos estándares conforme vayan surgiendo para no volver a enfrentar brechas grandes a la hora de enfocarse en el cumplimiento de estándares internacionales. Como nación líder en mercados de capitales, panamá deben mantenerse en la vanguardia de los estándares de control y reporte en el mundo a partir de cuando haya logrado implementar plenamente este plan.

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Controles

- Garantizar que todas las organizaciones registradas en Panamá alcanzarán

un nivel mínimo de 7 en la escala establecida en la sección 4 de este reporte, cumpliendo como mínimo –a solicitud de las autoridades respectivas- con los siguientes:

- Declaraciones de impuestos * - Beneficiario de última instancia (Last beneficial owner) * - Estados financieros anuales - Reportes de operaciones y desempeño - Transacciones de más de US$ 10,000

- Asegurar que se crean las condiciones para que sea factible bajo ciertos

escenarios de desempeño y sospecha cruzar información entre las diversas entidades de control de Panamá. Para esto debe haber criterios claros a nivel de las oficinas de control, superintendencias y Poder Judicial que permitan la investigación y acceso de manera objetiva y con base en parámetros claros, con la intención de eliminar toda discrecionalidad y riesgo de tráfico de influencias en uno u otro sentido de estos procesos. La transparencia y objetividad debe caracterizar las decisiones a la hora de definir acciones en contra de organizaciones y nunca el criterio político o personal.

Intercambio de información

- Asegurar que se dará un intercambio fluido de información relativo a

posibles flujos ilícitos –sean estos de lavado o evasión de impuestos-, en condiciones que así lo ameriten y de manera automática cuando éstas condiciones se produzcan.

- En cualquier intercambio de información se debe respetar lo garantizado por la constitución de Panamá y asegurar la confidencialidad total hasta tanto no se haya demostrado un ilícito, para la plena protección de los ciudadanos.

Tecnología En el mundo de hoy, mediante el desarrollo de sistemas, es posible crear condiciones apropiadas para el asegurar el control y la transparencia que debe caracterizar a Panamá por medio de aplicaciones de tecnología. En este sentido, hoy es posible colocar la información de manera totalmente segura y con acceso sólo para aquellos que han sido específicamente autorizados en “bloques de información” perfectamente resguardados.

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La idea es que cada organización registrada en Panamá tenga su “bloque de información” completo (mínimo registro de last beneficial owner; registro de transacciones financieras sobre US$ 10000; estados financieros (internos y auditados si los hay); declaraciones de impuestos; reportes de operación y desempeño (memorias anuales y reportes formales a supervisores y controladores públicos) y que esta información pueda ser accedida de acuerdo a criterios claros y objetivos por autoridades formales de Panamá. Una vez que el sistema –por medio de algoritmos programables o ante la voz de alarma de una entidad de control- decide abrir un bloque de información, lo cual puede ocurrir de manera automática y segura una vez que se alcancen ciertos niveles de riesgo; entonces toda la información estará disponible para uso por parte de las autoridades competentes. La idea es que el “bloque de información” de cada organización se alimente de los diversos sistemas y que aquellos que estén incompletos inmediata y automáticamente le informará, en fechas predeterminadas, a las autoridades correspondientes. Por ejemplo, una organización al hacer su declaración de impuestos a tributación inmediatamente subirá copia de éste a su bloque de información. Si no lo hace el sistema mismo notificará a las autoridades y si lo que presenta es inconsistente con lo esperado, igual se pueden activar alarmas. Otro ejemplo, una oficina legal al inscribir una nueva directiva o un traspaso legal de la propiedad de una organización, inmediatamente creará un registro de dicha transacción, actualizando el last beneficial owner –cuando sea el caso- así como los responsables por la conducción de la misma. Como el tema de este reporte no es la tecnología, no profundizaré más al respecto, pero Panamá se puede “poner una flor en el ojal” en términos de verdadera transparencia y control por medio de una aplicación a su control de registro de organizaciones y minimizar el riesgo de flujos ilícitos usando Blockchain, la mejor y mas moderna tecnología que, por medio de programas desarrollados por expertos, puede automatizar el análisis, el reporte, las alarmas por fallas de reporte y el acceso no programado –cuando haya necesidad- de parte de una autoridad competente. No desarrollaré el tema a plenitud en este momento, además de que no soy experto en el detalle de la tecnología, pero viendo sus aplicaciones en otros temas –Bitcoin, registros de propiedad, expedientes médicos- no me queda ninguna duda de que es una excelente oportunidad para Panamá aplicarlo en este campo de control e intercambio de información de flujos ilícitos. El agente residente de cada organización podría tener “la llave” para abrir cada bloque; y los flujos y su transparencia podrían determinar cuando se le exige a dicho agente compartir “esa llave”, aun de manera confidencial hasta demostrar un ilícito, con las autoridades respectivas. Comunicación Con plena conciencia de que es potestad de gobierno definir la estrategia de comunicación de este reporte y otros que surjan del seno del Comité de Transparencia en su conjunto, recomiendo al gobierno de Panamá abrir por completo este reporte al escrutinio público con los siguientes objetivos:

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- Dar un ejemplo claro del tono de transparencia que se busca; - Eliminar cualquier sospecha de que ignorará el contenido, en el entendido de

que el mismo no en vinculante, sino solo un insumo para la toma de decisiones por parte de las autoridades encargadas;

En ese sentido me pongo a disposición del gobierno y de mis compañeros del Comité de Transparencia para presentar, explicar y justificar el análisis y recomendaciones aquí contenido. Finalmente… En el apéndice adjunto se incorporan otras recomendaciones del Comité con las que estoy en general de acuerdo y que deben formar parte de lo considerado por el gobierno como parte de este reporte.

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Anexo 1

Recomendaciones del Reporte Interino con las que existe alineamiento y acuerdo

Fortalecer en términos de personal profesional y sistemas tecnológicos la Dirección General de Ingresos para que ésta pueda tan pronto como sea posible intercambiar y cruzar información fiscal con las organizaciones de supervisión y control, siempre dentro de un marco apropiado de confidencialidad y seguridad; Crear dentro de la DGI dos capacidades especiales:

• La de guardar e intercambiar información con terceros países cuando se amerite de manera clara y de acuerdo con los compromisos adquiridos en FATCA, AEOI y CRS.

• Establecer una unidad de “Cumplimiento Internacional” (International Compliance) para asegurar que –una vez ahí- el país se mantiene en la vanguardia de los cambios que se den en los marcos internacionales de cumplimiento que Panamá decida adoptar;

Mantenerse dentro del grupo de interés de BEPS, para que una vez que a nivel de O.C.D.E. y G20 se adopten de manera específica nuevos estándares, estos sean considerados como oportunidades de fortalecer el sistema en Panamá.