responsabilidad patrimonial7.pdf

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G. Supuestos indemnizatorios urbanísticos(LS/08 art.3 .1 y 35)

6260 1. Consideraciones generales 6261

2. Concretos supuestos indemnizatorios 62626260.1 Partiendo del principio general de no indemnización, salvo en los supuestos expresamente

establecidos por la Ley, por los daños causados por la ordenación territorial y urbanística, serecogen en la legislación estatal los siguientes supuestos indemnizatorios:

a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de lascondiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial ourbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzcaantes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecuciónno se ha llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorialo urbanística no son indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar ydisfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.

b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmenteestablecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de laedificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras yactividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.

d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como lademora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso hay lugara indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

No existen en estos casos especialidades procedimentales, sino materiales. Ha de tenersepresente la nutrida jurisprudencia relativa a estos supuestos, así como la doctrina del Consejo deEstado y órganos consultivos autonómicos.

1. Consideraciones generales6261 La actividad urbanística de los poderes públicos queda sujeta al principio general de

responsabilidad de las Administraciones públicas ( Const art.9 .3 y 106 ; LRJPAC art.139 a 146 ).Tanto la Ley del suelo estatal ( LS/08 art.35 ) como diversas Leyes autonómicas contemplan unossupuestos indemnizatorios en materia urbanística que son concreción del principio general deresponsabilidad y tienen, por ello, un carácter enumerativo, no cerrado, con el fin de facilitar elenjuiciamiento de los supuestos que más frecuentemente pueden plantearse.

Es competencia del Estado establecer los casos en que la Administración urbanística vieneobligada a indemnizar a los propietarios afectados por razón del urbanismo - Const art.149.1.18-. Las comunidades autónomas pueden establecer en su normativa propia nuevos supuestosindemnizatorios, que se superpongan a la garantía indemnizatoria general prevista por el Estado( TCo 61/1997 ), aunque, por el momento, no se encuentran previsiones significativas en lanormativa de las comunidades autónomas respecto del mínimo estatal.

Sentado el principio de responsabilidad de la Administración pública en todos sus ámbitos,conviene subrayar que, en el urbanístico, dada la naturaleza estatutaria de la propiedadinmobiliaria ( TSJ Madrid 19-7-07, EDJ 177932 ), los supuestos indemnizatorios -que respondena la garantía de integridad patrimonial del dominio- tienen cierto carácter excepcional ( DGSJEDict 3-4-98 ) y deben ser objeto de interpretación restrictiva ( TS 24-4-92, EDJ 3967 ). El régimenjurídico de la propiedad inmobiliaria determina que su contenido principal, el derecho a edificar,

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no derive del derecho dominical en sí, sino de la ordenación urbanística, por lo que se sienta elprincipio de no indemnización a los propietarios por la ordenación del uso de los terrenos yconstrucciones, o por las limitaciones y deberes establecidos por el planeamiento ( LS/08 art.3.1 ;LS/07 art.3.1 ; LS/98 art.2.2 ; TSJ C.Valenciana 2-4-04 ), salvo que haya un contenido urbanísticoinherente a la propiedad inmobiliaria y previo a la ordenación de este carácter que deba respetarse.

1) El establecimiento de los supuestos indemnizatorios se incardina competencialmente enConst.art.149.18ª , tanto en lo que se refiere a expropiación forzosa como respecto del sistema deresponsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas ( TCo 164/2001 ).2) El principio de no indemnización se acoge también en el Derecho comparado. Por ejemplo, enFrancia se establece la regla de no indemnización por servidumbres urbanísticas, sin perjuicio de algunasexcepciones (Code de l'urbanisme art.160.5): no se aplica tal principio en caso de carga exorbitante ydesproporcionada con el fin perseguido de interés general (Conseil d'Etat Arrêt 3-7-1998); excepcionesa la regla de exclusión de compensación (Conseil d'Etat Arrêt 7-1-2000, 25-4-2003); normas urbanísticas(Conseil d'Etat Arrêt 22-3-2007).3) En el ámbito urbanístico resulta de aplicación el plazo de prescripción para ejercicio de la acción deun año derivado de LRJPAC art.142.5 , teniendo en cuenta que el ejercicio de una acción civil tendente alresarcimiento, salvo que sea manifiestamente infundada, puede interrumpir el curso de la prescripción ( TS13-6-07, EDJ 70420 ), a lo que se equipara la reclamación extrajudicial que contenga claramente elacto volitivo de reclamación, no la mera constatación de la existencia del derecho ( CCM Dict 461/2009 ).4) Sólo cabe la indemnización de daños reales, no hipotéticos. Es obligación del perjudicado acreditarla existencia de la actuación dañosa de la Administración supuestamente causante del daño. Si no seespecifican, a través de la reclamación, los daños ocasionados, ni se acreditan mediante la práctica de losmedios de prueba oportunos, procede desestimar la reclamación de indemnización basada en un supuestoindemnizatorio urbanístico ( CC Canarias Dict 210/2013 ).

6261.1 En el cuadro que figura a continuación exponemos, a grandes rasgos, el panorama general de laresponsabilidad de la Administración en el ámbito urbanístico y de los supuestos indemnizatorios,tanto en lo que se refiere a la normativa estatal como a la de las comunidades autónomas.

Aunque en la normativa autonómica no es habitual la regulación específica de los supuestosindemnizatorios, destacamos diversas referencias sobre el régimen de la propiedad del suelo, querecoge el principio de no indemnización por la ordenación urbanística de terrenos y construcciones,y diversas excepciones y casos particulares.

Rasgos principales/Supuestos indemnizatorios

Regulación estatal( LS/08 art.3 .1, 8 .3.a -redacc L 8/2013- y 35 )

• Principio general de exclusión de la indemnización• Alteración de la ordenación (o por cambio del acto deadjudicación de esta actividad), que incide en las condicionesde ejecución de la urbanización.• Alteración de la ordenación con licencia en vigor.• Anulación de los títulos administrativos habilitantes de obrasy actividades, demora injustificada en su otorgamiento y sudenegación improcedente.• Ocupación de terrenos destinados por la ordenación adotaciones públicas, por el tiempo desde aquélla hasta laaprobación definitiva del instrumento por el que adjudiquen alpropietario otros equivalentes ( LS/08 ).• Alteración de previsiones y criterios respecto de losexpresados en consulta urbanística, dentro del plazo deefectividad de ésta.• Otros supuestos indemnizatorios

Andalucía • Principio general de no indemnización


( L Andalucía 7/2002 art.6 .3,49 .1, 52 .3, 142 y 174 )

• Construcciones, obras e instalaciones provisionales ensuelo no urbanizable: cesación sin derecho a indemnización• Indemnización por ocupación temporal• Alteración de previsiones y criterios respecto de losexpresados en consulta urbanística, dentro del plazo deefectividad de ésta• Licencias urbanísticas disconformes con la nuevaordenación urbanística

Aragón( L Aragón 3/2009 art.153 .1y 269.4 )

• Anulación de licencias otorgadas, sin dolo, culpa onegligencia graves del perjudicado.• Indemnización por coste justificado de tasas y proyectoa peticionarios de licencias suspendidas por inicio deprocedimiento de reparcelación.

Asturias( D Asturias 278/2007art.584 , 604.8 ; DLegAsturias 1/2004 art.11 , 106 ,117 .2, 139 .2, 192.e ; DAsturias 278/2007 art.584 ,604.8 )

• Principio general de no indemnización• Usos y obras provisionales: cesión sin indemnización• Obras inútiles y remisión a LS/98 art.44.1 (que debeentenderse actualmente a LS/08 art.29 , 30 y 35.a )

Baleares( L Baleares 6/1999 art.35y 36 ; L Baleares 7/2013disp.adic.7ª )

• Indemnización por alteración del planeamiento urbanístico,motivado por la ordenación territorial.• Emisión de informe municipal erróneo -o no emisión-solicitado por el promotor de una actividad, sobre parámetrosurbanísticos de ésta.

Canarias( DLeg Canarias 1/2000art.56 y 61 )

• Principio general de no indemnización.• Usos y obras provisionales: demolición o desmantelamientosin derecho a indemnización.

Cantabria( L Cantabria 2/2001 art.3disp.adic.6ª y disp.adic.7ª )

• Principio general de no indemnización (*)• Indemnización por (entre otros supuestos) reducción dederechos, alteración anticipada del planeamiento, imposiciónde vinculaciones singulares• Indemnización por actuaciones administrativas declaradasilegales (especialmente, con demolición de inmuebles)

Castilla-La Mancha( DLeg Castilla-La Mancha1/2010 art.53 , 67 .b y162 ; D Castilla-La Mancha248/2004 art.130 )

• Principio general de no indemnización• Obras provisionales: demolición sin derecho aindemnización• Revocación de licencias

Castilla y León( L Castilla y León 5/1999art.7.2 ; D Castilla y León22/2004 art.13 , 58 .2 y361.6 )

• Principio general de no indemnización• Indemnización por alteración del planeamiento antesde transcurrir los plazos y por limitaciones o vinculacionessingulares en orden a la conservación de inmuebles• Indemnización por anulación de licencia, sin dolo o culpagrave

Cataluña( DLeg Cataluña 1/2010art.6 , 53 .2, 54 .1 y 115 ; D

• Principio general de no indemnización• Usos provisionales del suelo: cesación sin derecho aindemnización• Remisión a la LS/08



Cataluña 305/2006 art.2 .c,27 .2 y 32.3 )

• Indemnización por reducción de aprovechamiento precisaaprobación definitiva del plan urbanístico -si es preciso- ysiempre de proyectos de urbanización y reparcelación (si sesigue este sistema).• Plazos de ejecución a efectos de indemnización: se remiteal planeamiento.• El reconocimiento de usos y edificabilidades preexistentesno tiene consideración de limitación o vinculación singular.• En algunos supuestos ( DLeg Cataluña 1/2010 art.73 ):indemnización del coste de proyectos y tasas

Extremadura( L Extremadura 15/2001art.16 , 177 .2 y 187.1 )

• Principio general de no indemnización• Revocación de licencia por disconformidad sobrevenida conla ordenación.

Galicia( L Galicia 9/2002 art.7.2 )

Principio general de no indemnización, salvo en supuestosprevistos legalmente

La Rioja( L La Rioja 5/2006 art.87 .2y 198 )

• Indemnización por suspensión del otorgamiento de licencias• Ordenes de ejecución por motivos turísticos o culturales

Madrid( L Madrid 9/2001 art.10.1 )

• Principio general de no indemnización por la ordenación• Indemnización por infracción del principio de prohibición delas vinculaciones singulares

Murcia( DLeg Murcia 1/2005 art.58 )

Principio general de no indemnización por la ordenación

Navarra( LF Navarra 35/2002 art.86 )

• Principio de no indemnización• Indemnización por alteración anticipada del planeamiento,con y sin licencia• Indemnización por limitaciones singulares• Indemnización por anulación de licencia, mora injustificaday denegación improcedente

País Vasco( L País Vasco 2/2006art.18 .3 y 4, 25 .a, 36 , 37 ydisp.trans.2ª )

• Principio de no indemnización• Obras y usos provisionales: cese• No indemnización por alteración de la edificabilidadurbanística en caso de adaptación automática delplaneamiento

C.Valenciana( L C.Valenciana 16/2005art.33 )

Principio de no indemnización (salvo excepción legal expresa)

(*) El principio de no indemnización ( L Cantabria 2/2011 art.3 ), se matiza al afirmar que losparticulares tienen derecho, en los términos de la legislación estatal, a ser indemnizados detoda lesión que sufran por el funcionamiento de los servicios públicos en materia urbanística ( LCantabria 2/2011 disp.adic.6ª ).

6261.2 1) El principio de no indemnización resulta del carácter estatutario de la propiedad urbanística ( TS30-1-07, EDJ 13506 ).2) La LS/08 art.35 establece los supuestos en los que, en todo caso, puede generarse derecho a laindemnización, siempre que concurran las circunstancias precisas y exigibles. Sin perjuicio de ello, lasleyes autonómicas podrían prever otros complementarios, satisfaciendo así la exigencia de expresaprevisión legal, no necesariamente estatal ( LS/08 art.3.1 ), siempre que respeten el sistema deresponsabilidad patrimonial establecido por la legislación estatal ( Const art.149.1.18ª ) y respondan al


desarrollo de una determinada política sectorial ( TCo 61/1997 ; TSJ C.Valenciana 31-1-07, EDJ 24527 ;CCCYL Dict 893/2005 ). En todo caso, la específica previsión de ciertos supuestos en LS/08 art.35 nolleva aparejada la exclusión de cualesquiera otros, pues no estamos sino ante meras especificaciones delrégimen general ( CCA Dict 235/2003 ).3) Los supuestos relativos a la alteración del planeamiento están ligados al principio de confianzalegítima (ver nº 123 s. ).4) No existe un derecho subjetivo de los afectados por actuaciones de la Administración -entre otras, laurbanística- a ser compensados indirectamente de los daños irrogados por medio de establecimiento desubvenciones o medidas de fomento, pues su implantación queda dentro de la discrecionalidadadministrativa ( TSJ Cataluña 3-6-05, EDJ 109190 ).5) Corresponderá al Gobierno de Baleares el pago de las indemnizaciones por las lesiones patrimonialesque se hayan podido producir, en su caso, como consecuencia de la extinción de las autorizacionesadministrativas legitimantes de actuaciones de urbanización o edificación que se derivó de la entradaen vigor de la L Baleares 4/2008 -medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible-, por suincompatibilidad con los nuevos usos establecidos en los terrenos a que se refiere L Baleares 4/2008 art.9( DL Baleares 5/2009 art.9 ).

2. Concretos supuestos indemnizatorios6262 a. Incumplimiento de convenios urbanísticos 6263

b. Alteración del planeamiento 6264

c. Alteración del planeamiento con licencia en vigor 6269

d. Limitaciones singulares 6273

e. Otros supuestos indemnizatorios 6277

a. Incumplimiento de convenios urbanísticos(LCSP art.25;CC art.1101 , 1124 y 1258)

6263 Cada vez es más frecuente la celebración de convenios urbanísticos entre las Administracionespúblicas y los particulares. Esta figura encuentra cobertura legal en la regulación de caráctergeneral y en diversas normas urbanísticas dictadas por las comunidades autónomas que regulanlos requisitos legales a que se deben someter, tanto si se suscriben con ocasión de la aprobacióndel planeamiento como de la ejecución del mismo (p.e. L C.Valenciana 16/2005 disp.adic.4ª , entreotras muchas; ver nº 600 s. Memento Urbanismo 2014).

Sobre su naturaleza jurídica existe una consolidada línea jurisprudencial, afirmando que setrata de auténticos contratos de carácter administrativo celebrados entre la Administración y losparticulares ( TS 30-10-97, EDJ 7524 , 7-11-90 , EDJ 10146 ; CJAE Dict 89/2007 ).

En orden a su eficacia jurídica, se entiende que no es admisible una disposición de la potestadde planeamiento por vía contractual, de modo que esta potestad pública no puede encontrar límiteen los convenios que la Administración haya concluido con los administrativos, sin perjuicio de lasconsecuencias jurídicas que ya en otro terreno puedan desencadenar el alejamiento de conveniosanteriores ( TS 3-4-95 , 5-12-94, EDJ 10234 ). Por ello se dice que estos son acuerdos o pactosde conducta, no de resultado.

Si bien los convenios urbanísticos no impiden, por tanto, la actuación de «ius variandi»,su incumplimiento genera derecho a indemnización. Esta indemnización se deriva de laresponsabilidad contractual de la Administración que concertó el convenio y después lo incumplió.Tal responsabilidad por incumplimiento es de naturaleza contractual y debe regirse lo dispuestoen la legislación de contratos del sector público ( LCSP ) y, en última instancia, el Código civil( CC art.1101 , 1124 , 1258 ).



No obstante, teniendo en cuenta que la propia legislación de contratos públicos dispone que loscontratos administrativos especiales se rigen por sus propias normas con carácter preferente( LCSP art.19.2 ), ha de atenderse especialmente a la legislación autonómica, aplicando en su casoanalógicamente la LS/08 (desde 27-6-2008; de 1-7-2007 a 26-6-2008, la LS/07; hasta entoncesla LS/98) en lo relativo a supuestos indemnizatorios, particularmente en cuanto al concepto delesión resarcible (expuesto en general en el nº 5012 Memento Urbanismo 2014).

1) En la mayor parte de los supuestos de incumplimiento no existe sin embargo, efectiva lesión, dado quetodavía no se ha incorporado derecho alguno al patrimonio de los particulares, que lo patrimonializarán enun momento posterior ( CCCM Dict 97/2005 ), sin perjuicio de la exigencia de responsabilidad contractual.2) Desde 31-7-2007, los convenios de planeamiento son nulos en la Comunidad de Madrid ( L Madrid9/2001 art.244 y 245 ). Por ello, de celebrarse tras esta fecha y sin perjuicio de otras consecuencias, nogenerará su incumplimiento derecho indemnizatorio alguno.

b. Alteración del planeamiento(LS/08 art.35.a)

6264 Genera derecho a indemnización la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecuciónde la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, porcambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dichaactividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrolloo, transcurridos éstos, si la ejecución no se ha llevado a efecto por causas imputables a laAdministración.

En esta formulación de la LS/08 ha de subsumirse la revisión o modificación del planeamiento queproduce reducción del aprovechamiento urbanístico en tales circunstancias (nº 6266.1 ).

Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorialo urbanística no son indemnizables, salvo excepciones, sin perjuicio de que pueda serlo laimposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dichasituación durante su vida útil (nº 6267.1 ).

Con carácter general, la jurisprudencia ( TS 4-3-92, EDJ 2069 ; 16-5-00, EDJ 11990 ; 6-11-00, EDJ 53018 ;30-6-01, EDJ 32291 ) ha insistido en la necesidad de que existan derechos consolidados, para quepueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, lo cual ocurre:

• Cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se haproducido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento por causas no imputables alparticular ( TS 1-2-82 , EDJ 441 ; 16-12-85 ).• Cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificaciónafecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anteriorordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados conel resto de los propietarios del sector ( TS 29-9-80 , EDJ 14897 ; 24-11-81 , EDJ 8654 ;12-5-87 , EDJ 3707 ; 24-4-92, EDJ 3967 ).• Cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizadacomporta que sólo sea factible realizar el pago de la indemnización pertinente en el momentode ejecución del nuevo planeamiento, por la imposibilidad de integrarla en un polígono enrazón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente ( TS 20-5-86 ,EDJ 3343 ).

Estos aspectos se detallan en los marginales siguientes.

Requisitos6265 Para que nazca el derecho a la indemnización y el correlativo deber de indemnizar, han de

concurrir los siguientes requisitos:


Que el derecho al aprovechamiento urbanístico se haya adquirido o patrimonializado alamparo del plan anterior que se modifica ( TS 7-11-00, EDJ 43340 ; 12-4-06, EDJ 83934 ;2-11-06, EDJ 306395 ). Se refiere a un aprovechamiento patrimonializado, pero que no hasido efectivamente materializado en una edificación.El aprovechamiento susceptible de apropiación o patrimonializable según el nuevo plandebe ser inferior al ya patrimonializable con base en el plan anterior.Que sea imposible materializar íntegramente el aprovechamiento patrimonializado conarreglo al plan primitivo, por impedirlo la nueva ordenación urbanística.La alteración del planeamiento que minora el aprovechamiento se ha de producir antesde transcurrir los plazos previstos, o transcurridos aquellos, si la ejecución no se hubiesellevado a efecto por causas imputables a la Administración. Si concurren estos elementos,la lesión del derecho al aprovechamiento urbanístico genera efectivamente derecho aindemnización ( CEst Dict 340/1992 ).

1) Es preciso también que se justifique por el reclamante haber dado cumplimiento efectivo a losdeberes y actuaciones que impone a los propietarios la ordenación y el ordenamiento urbanísticos,pues sólo entonces se han adquirido los contenidos artificiales del dominio inmobiliario o, en otros términos,se han patrimonializado estos ( TS 5-1-90 , EDJ 96 ; 28-9-93, EDJ 8392 ; 10-4-95, EDJ 3018 ; 15-11-95,EDJ 7298 ).2) Este supuesto exige ( TSJ Baleares 8-11-11, EDJ 283178 ):- primero, la reducción del aprovechamiento por la alteración del planeamiento, con lo que se requiere,por un lado, tanto la patrimonialización previa de ese aprovechamiento como el previo cumplimiento -integroo en fase final- de los deberes urbanísticos de cesión, equidistribución y urbanización y, al propio tiempo,que la reducción del aprovechamiento sea anterior al plazo de ejecución o, de no serlo, que sea debidoa causa imputable a la Administración; y- segundo, los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizadorhan de haber devenido inútiles e inservibles, lo que impone, ante todo, proyecto de urbanización o licenciade obra, es decir, título que habilite la ejecución de la obra urbanizadora o de la edificación, pero tambiénse requiere tanto que esos gastos se hayan producido dentro de los plazos establecidos, es decir, en elmarco del plan de etapas, como que resulten inservibles por la alteración anticipada del planeamiento.3) El carácter excepcional de los requisitos queda recogido con bastante claridad en la jurisprudencia( TS 12-5-87 , EDJ 3707 ; 16-7-02, EDJ 33054 ).

Modificación o revisión del planeamiento urbanístico6266 Se alude genéricamente al planeamiento y no sólo a la revisión o modificación de planes

parciales, planes especiales y programas de actuación urbanística. Esto impide que puedanlimitarse supuestos indemnizatorios por razón de la clase de planeamiento. Por tanto, frente alplan general también se pueden detentar derechos adquiridos cuya privación puede dar lugar alderecho a la indemnización, si concurren todos los requisitos.

La duda se planteó en relación con los planes generales, pues en el sistema de la LS/76la opinión mayoritaria entendió que la alteración del plan general no generaba derechoa obtener indemnización; salvo en el ámbito de los planes especiales precisos en suelourbano. En esta clase de suelo el derecho a edificar se obtiene con la licencia de edificación,y no es necesario cumplir otros deberes urbanísticos cuya frustración por alteración delplaneamiento pudiera hacer nacer el derecho a la indemnización. El sistema de consolidacióno patrimonialización de estas titularidades, es decir, el derecho a edificar, lo da el plan,pero esta atribución es contrapartida de las cargas que se deriven del planeamiento. En estesentido, el plan general, salvo en los casos del suelo urbano, solo establece una expectativanegativa, y solo el planeamiento operativo y de detalles, concreta los contenidos sustantivosdel «ius aedificandi». Es cierto que la atribución final de los contenidos del plan sólo secumple cuando se ejecuta ( TSJ C.Valenciana 22-7-94 ).



Por planeamiento se alude al planeamiento concreto, según la clase de suelopara adquirir el derecho a urbanizar. No comprende, por tanto, las alteraciones delplaneamiento de ordenación del territorio ( TS 31-1-95 , EDJ 24387 ). Las distintas leyes deordenación territorial dictadas por las comunidades autónomas no contemplan supuestosindemnizatorios por alteración de los distintos planes territoriales (título competencial distintodel urbanismo), aun cuanto existe una adecuada interrelación ( TS 28-3-2-97; 13-2-97 ).Ahora bien, precisamente por esa acusada interrelación, los planes territoriales, vinculanen sus propios términos a los planes urbanísticos regulados en las leyes del suelo, lo quepuede obligar a la modificación o revisión de estos y provocar supuestos indemnizatorios enel propio ámbito urbanístico, según proclama el Tribunal Constitucional ( L Baleares 6/1999art.35 , 36 ). 3) La redacción de LS/08 art.35.a acoge no sólo supuestos estrictos de alteracióndel plan urbanístico regulador de las condiciones de la ejecución, sino de cambio de laordenación territorial o urbanística que afecta indirectamente al plan de referencia. Porejemplo, por aprobación de un instrumento territorial que se impone al urbanístico, inclusoaprobado por una Administración diferente, como puede ser un plan de ordenación de losrecursos naturales.

Alteración anticipada del planeamiento6266.1 Cuando los planes urbanísticos prevén expresamente unos plazos de ejecución, saber si una

alteración del planeamiento es prematura no plantea excesivos problemas. En este sentido,la jurisprudencia ha señalado la conveniencia de que los planes urbanísticos fijen plazos deejecución, puesto que el plan nace para ser ejecutado ( TS 10-10-88 , EDJ 16862 ).

No obstante, es frecuente que los instrumentos de planeamiento no precisen los plazosde ejecución. La jurisprudencia ha interpretado que la inexistencia del plazo significaplazo indeterminado, como garantía de estabilidad y permanencia, y no impide que laAdministración ejercite las facultades que tiene legalmente atribuidas de revisión y modificación.Consecuentemente, pueden nacer el deber de indemnizar el daño causado ( TS 24-2-87 ; 28-2-89 ,EDJ 2224 ). Al respecto es necesario hacer las siguientes matizaciones:

La responsabilidad derivada de una modificación anticipada de los planes previstaen LS/76 art.87.2 (doctrina aplicable a LS/92 art.237.1 , LS/98 art.41 , LS/07 art.30.a yLS/08 art.35.a ) opera en los supuestos que tienen previsto expresamente plazos para suejecución, y también cuando no exista esa previsión. Hay que entender que en el plan existeun plazo implícito que abarca el tiempo razonablemente necesario para su ejecución, loque justifica una confianza legítima en que el plan va a mantenerse vigente durante esetiempo. Solo así puede esperarse que los particulares hagan gastos para su ejecución. Sila modificación se produce antes del agotamiento de dicho plazo implícito, podrá entrar enjuego la indemnización derivada de una modificación anticipada ( TS 15-11-93, EDJ 10275 ). Quedan excluidas de indemnización las alteraciones de los planes producidas una veztranscurridos los plazos previstos para su ejecución. Como excepción, puede dar lugar ala indemnización cuando los propietarios no hubieran podido ejecutar el planeamiento porcausas imputables a la Administración.

6266.2 El principio de vigencia indefinida de los planes de ordenación urbana no puedeentenderse en un sentido estático, de perpetuación de la ordenación, sino como garantíade su estabilidad y permanencia. Esta postura no impide que la Administración ejercite susfacultades de revisión y modificación, cuando nuevos criterios o nuevas necesidades hagannecesaria o adecuada la actualización del planeamiento vigente en un momento determinado( TS 28-2-89 , EDJ 2224 ). Pero aún siendo lícito el ejercicio del «ius variandi», con los límitesgenerales de las potestades discrecionales, se justifica que en determinados casos y bajociertas condiciones, el reconocimiento del derecho de los propietarios afectados a la oportunaindemnización por los perjuicios que les haya irrogado el ejercicio de la mencionada potestad


( TS 24-3-92, EDJ 2820 ; 20-5-92, EDJ 4994 ). No existe vinculación del plan actual alas determinaciones del anterior, ni en consecuencia, su alteración implica desconocimientode derecho adquirido alguno, salvo la concurrencia de un supuesto indemnizatorio de losprevistos en la Ley ( TS 28-1-00, EDJ 717 ). El hecho de que los terrenos estén ordenadosmediante plan parcial no representa obstáculo para la actuación del «ius variandi» que laAdministración ostenta en materia de planeamiento y que se extiende también a aquellosplanes que estén en curso de ejecución ( TS 28-1-00 , EDJ 8272 ).El supuesto de inactividad o pasividad de la Administración que impide la ejecución delplaneamiento se interpreta de forma restrictiva por la jurisprudencia:

• Exige la prueba de que la inejecución es imputable exclusivamente a la pasividadde la Administración y que no puede imputarse a la falta de adecuada colaboración delos propietarios ( TS 26-1-93, EDJ 541 ).• En la ejecución por el sistema de compensación, la iniciativa de ejecucióncorresponde a los propietarios afectados y, asimismo, los particulares pueden impulsarla reparcelación y sus actuaciones consecuentes - RGU art.106 y 107 - ( TS 22-2-94,EDJ 1604 ).• Se ha rechazado la posibilidad de apreciar responsabilidad de un ayuntamiento por lapasividad en la tramitación del plan parcial, si los interesados formulan la denuncia demora dos años después de la nueva solicitud de tramitación del repetido plan parcial,por entenderse que se ha roto el nexo causal ( TS 29-10-91, EDJ 10271 ).

La indemnización de daños ocasionados por alteración de la ordenación es subsumibledentro de la responsabilidad por actos de aplicación de las leyes, y va íntimamente unidaa los principios de buena fe y confianza legítima ( TSJ Granada 23-7-01, EDJ 60134 ; TSJBaleares 13-5-04, EDJ 45587 ).

Lesión indemnizable6267 Las previsiones indemnizatorias de la legislación urbanística son una especificación o

particularización del régimen general del resarcimiento propio del Derecho público ( TS 12-5-87 ,EDJ 3710 , TCo 61/1997 ).

Ello supone que no basta con que la Administración altere el planeamiento antes de transcurrirlos plazos de ejecución (o después, si esta ejecución no pudo llevarse a cabo por una actuaciónirregular de la misma - TS 25-5-93, EDJ 4950 -) para que nazca el deber de indemnizar, sino quees precisa una lesión en sentido técnico.

1) Una reiterada jurisprudencia viene poniendo de relieve que en este tipo de indemnización los elementosde la lesión indemnizable son:- la restricción singular del aprovechamiento urbanístico del suelo; y- la imposibilidad de su distribución equitativa ( TS 27-3-91 , EDJ 3332 ; 11-2-91 ; 17-6-89 , EDJ 6158 ).2) No hay lesión si no concurre pérdida de edificabilidad o, aun cuando habiéndola, se compensa con elcambio de uso ( CJAGC Dict 31/2006 ). Sí puede haberla, en caso de que la minoración de aquélla vengaimpuesta por cambio de ordenación derivada de una decisión legislativa, una vez cumplidas las cargasurbanísticas ( CJAGC Dict 240/2006 , relativa a la protección de un espacio natural por Ley).No la hay en relación con zonas remitidas por el plan general anterior a su ordenación por PERI sin imponerplazo para su aprobación, en caso de alterarse aquél antes de ésta, ni tampoco en zona clasificada comourbana por aquél respecto de la que no se ha solicitado licencia de urbanización por los propietariospudiendo haberlo hecho ( CCG Dict 695/2004 ). Tampoco en la tardanza en la aprobación de plan sinque exista plazo legal, ni en supuestos de prohibición sobrevenida de construcción en suelo rústico pordisposición legal ( CCG Dict 38/2004 ), ya que en tal suelo no hay aprovechamiento urbanístico alguno( CCPA Dict 111/2006 -argumento-).3) Debe entenderse que la alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización serefiere tanto al proceso urbanizador como al desarrollo de la edificación. De esta forma, los gastosen los que se haya incurrido, que devengan inútiles por el cambio de aquellas condiciones, son tanto los



relativos a la urbanización del terreno como a la edificación sobre él ( CCB Dict 29/2002 , en relación conel anterior LS/98 art.44.1 , con criterio extensible a LS/08 art.35.a ).

Situaciones fuera de ordenación6267.1 Aluden a los edificios e instalaciones que, erigidos con arreglo al planeamiento urbanístico

vigente en la época en que se construyeron, resultan disconformes con la modificación delplaneamiento (nº 6266 ). Es necesario matizar que:

No implica su inmediata desaparición, aunque no pueden hacerse obras de consolidacióno aumento de volumen, aunque excepcionalmente pueden autorizarse obras parciales. Sípueden hacerse las reparaciones que exige la higiene, ornato y conservación del inmueble. No dan en principio derecho a indemnización porque la nueva ordenación urbanísticano afecta a la subsistencia de la edificación ni, por tanto, a la utilización o uso propio de lamisma. No hay lesión efectiva ( LS/76 art.60 ). Los arrendatarios tienen derecho de retorno cuando, siendo edificable el solar sobre elque se levantaba la edificación disconforme, el propietario realiza la demolición y reconstruyecon sujeción a la nueva ordenación urbanística. En los supuestos de atribución de usos dotacionales por el nuevo planeamiento o denecesidad de demolición de la edificación para la ejecución del mismo, no son calificablescomo situaciones fuera de ordenación y han de resolverse por otros procedimientos, comoexpropiaciones o indemnizaciones a reflejar en el instrumento de equidistribución.

1) La inclusión de una construcción o edificación en situación de desordenación, no constituyeun supuesto indemnizatorio -por alteración de la ordenación-, en tanto las facultades permitidas por elanterior planeamiento se hayan ejercitado efectivamente o no lo hayan sido por causa imputable al titular( TS 25-6-99 ; TSJ Cataluña 26-3-10, EDJ 123188 ).2) Sin embargo, en contra de lo indicado en el apartado b) anterior, se considera que, en un supuestode desordenación de cierto edificio ya construido con pérdida de edificabilidad patrimonializada, debeindemnizarse tomando como base la cantidad de metros cuadrados en que se reduce aquélla ( TSJC.Valenciana 22-12-04, EDJ 232385 ).

Cuantía de la indemnización6268 La cuantificación de la indemnización tiene como requisito determinar la reducción del

aprovechamiento patrimonializado y no materializable con la nueva ordenación, y acomodarse alos criterios de valoración fijados en la norma aplicable según la fecha de referencia de aquélla.

La valoración se entiende referida al momento de la publicación de la aprobación definitiva delnuevo planeamiento ( LS/08 art.21.2.d ).

Se ha estimado parcialmente el recurso ante un supuesto de alteración del planeamiento en suelo urbanoque reducía el aprovechamiento urbanístico, habiendo transcurrido los plazos para solicitar licencia y conincumplimiento de los deberes urbanísticos por parte del recurrente. Para el cálculo de la cuantía de laindemnización se aplica el método residual dinámico deductivo, estableciendo como indemnizableel 50% de la diferencia de aprovechamiento ( TSJ Castilla y León/Burgos 27-3-01, EDJ 11209 ).

Ejercicio de la acción(LRJPAC art.142 , 143 y 145.5)

6268.1 En cuanto a la Administración a la que debe exigirse la indemnización, pueden plantearseproblemas con respecto a aquellos instrumentos de planeamiento para los que se prevé unprocedimiento bifásico de aprobación, modificación o revisión:

1ª Aprobación inicial, y en su caso provisional, ante la corporación.

2ª Aprobación definitiva ante la comunidad autónoma (o diputación foral del respectivo territoriohistórico en el País Vasco).


En todo caso, el derecho a reclamar tiene un plazo de prescripción de un año desde quese ha producido el hecho o el acto que motive la indemnización o desde que se manifestósu efecto lesivo. Dicho plazo se computa desde la entrada en vigor de la modificación de laordenación urbanística, al ser ésta el acto causante del perjuicio en que se traduce la restriccióndel aprovechamiento urbanístico.

En los supuestos de procedimientos bifásicos, es de aplicación el régimen de LRJPAC art.140.2(concurrencia de varias Administraciones en la producción del daño), con la consiguiente responsabilidadsolidaria entre el ayuntamiento y comunidad autónoma respectiva -o diputación foral o cabildo, consejoinsular o Estado en Ceuta y Melilla- ( CCM Dict 461/2009 ).

c. Alteración del planeamiento con licencia en vigor(LS/08 art.35.c)

6269 Genera derecho a indemnización la modificación o extinción de la eficacia de los títulosadministrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenidode la ordenación territorial o urbanística. En esta formulación ha de subsumirse la elaboracióntradicional acerca del supuesto de alteración de planeamiento con licencia en vigor.

Es necesario distinguir, a su vez, dos supuestos:

• Si en el momento de entrada en vigor de la modificación o revisión del planeamientose hubiera obtenido la licencia de construcción, pero aún no está iniciada la edificación,se declara extinguida la eficacia de la licencia en cuanto sea disconforme con la nuevaordenación, tras la audiencia del interesado. La indemnización por la reducción delaprovechamiento o edificabilidad resultante de las nuevas condiciones urbanísticas y demásperjuicios que se acrediten, de conformidad con la legislación expropiatoria, puede fijarse enel mismo expediente o en otro separado (nº 6272 ). Si se atiende a la jurisprudencia relativaa RSCL art.16 ( TS 3-11-87 ; 31-7-90 , EDJ 8137 ; TSJ Castilla y León/Valladolid 4-4-00, EDJ17475 ), y se considera subsistente su criterio, será en el mismo.• Si ya está iniciada la edificación, la Administración puede modificar o declarar la extinciónde la licencia, fijándose la indemnización de acuerdo con lo anterior (nº 6272 ). Desde laentrada en vigor de L 4/1999 -reforma de LRJPAC art.105.1 - podría sostenerse que no caberevocar la licencia o título administrativo habilitante por alteración de la ordenación (al seréste un acto favorable, no de gravamen, salvo que se considerase que la revocación lo espor motivo de oportunidad, no de legalidad).

La medida de suspensión de licencias o, en su caso, de un plan urbanístico, derivada del inicio del trámitede una reforma de la ordenación (ver nº 4035 s. Memento Urbanismo 2014), queda fuera de estesupuesto indemnizatorio, sin perjuicio de que, una vez en vigor, y si se dejan sin efecto o modifican laslicencias otorgadas y previamente suspendidas, proceda la correspondiente indemnización. Tampoco esequiparable a la anulación (ver nº 6277 ).

Requisitos6270 Para que se dé el supuesto indemnizatorio, se requiere:

La existencia de una licencia de construcción (o de actividad, u otro título administrativohabilitante -p.e. autorización, aprobación, orden de ejecución-) vigente (no caducado - TS7-1-99, EDJ 587 -) en el momento de la modificación o revisión del planeamiento. La licenciao título ha de ser incompatible con el nuevo planeamiento resultante de la modificación orevisión.Una edificación no concluida. Los efectos son diferentes, se haya iniciado o no laconstrucción. Pero si la edificación se hubiese terminado, conforme a las prescripcionesde la licencia de construcción, antes de la entrada en vigor de la modificación o revisióndel planeamiento, se adquiere el derecho a la edificación, Si es disconforme con el nuevoplaneamiento, nos encontramos con el supuesto de las situaciones fuera de ordenación (nº



6267.1 ). Respecto de títulos no constructivos, es preciso que la actuación habilitada nohaya concluido o no se haya iniciado.La aparición de una lesión indemnizable, causada por la extinción, modificación o, en sucaso, revocación de la licencia o título habilitante (nº 5125 ).

Este supuesto parte de la base de que el titular de la licencia afectada por la revocación ha vistofrustrado un negocio o unas expectativas y, en consecuencia, sufre una lesión patrimonial. Este hechono se da cuando el ayuntamiento adquiere la finca pagando al propietario el precio convenido. Poreste motivo no hay supuesto indemnizatorio si, aún revocándose una licencia, el titular de lamisma no sufre pérdida alguna, aun cuando el precio se pague por título y por sujeto distinto ( CCADict 813/2012 ; muy semejante, CCAr Dict 3/2012 ).

Licencias sin efecto(RSCL art.16)

6270.1 Resultan de este precepto tres reglas:

1. Quedan sin efecto las licencias (o títulos habilitantes, en general) cuando se incumplenlas condiciones a las que están subordinadas o condicionadas, lo que no genera derecho aindemnización.

2. Deben ser revocadas cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamientoo aparecen otras que, de haber existido, habrían justificado su denegación (cambio decircunstancias). Es un supuesto de incompatiblidad sobrevenida de los usos autorizados concircunstancias posteriores ( TSJ País Vasco 20-7-01, EDJ 39092 ). Es una revocación preceptivay no genera derecho a resarcimiento.

No es, por tanto, identificable el cambio de circunstancias con la alteración de la ordenación.Esta diferencia justifica precisamente el rechazo de la jurisprudencia a la pretensión de laAdministración de invocar un cambio objetivo de las circunstancias cuando es ella misma la quelo causa a través de la revisión o modificación del planeamiento, con el único fin de evitar laindemnización al titular de la licencia (Fernández Rodríguez).

3. La adopción de nuevos criterios de apreciación, que deja sin efecto la licencia o título, generaderecho a indemnización. Con ello se identifica la alteración de la ordenación.

En cuanto al momento de la modificación o revisión del planeamiento, cuando se hapatrimonializado ya el derecho a edificar, pero la edificación no se ha iniciado, la Administraciónpuede modificar o declarar la extinción de la licencia por razón de incompatibilidad con el nuevoplan (parece que no revocar por motivo de legalidad en sentido estricto; quizá sí por causa deoportunidad), fijándose la indemnización de acuerdo con el supuesto anterior ( TS 20-12-91, EDJ12172 ).

La normativa urbanística somete las licencias de construcción a plazo determinado en cuantoa la iniciación, interrupción máxima y finalización de las obras. Incumplidos aquellos plazos, seextingue el derecho a edificar y no procede la indemnización.

6270.2 Una constante jurisprudencia reconoce la existencia de derechos consolidadosindemnizables por el cumplimiento de los deberes urbanísticos correspondientes desuerte que su incumplimiento impide la indemnización, y comienzan los mecanismos deexpropiación forzosa y venta forzosa, establecidos por la legislación urbanística ( TS 15-4-92,EDJ 3733 ).A falta de resolución expresa en plazo, las solicitudes de licencia deben entenderseotorgadas por silencio administrativo y producen efectos desde el vencimiento del plazomáximo en que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se hayaproducido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido enDerecho ( LRJPAC art.43 ).


La licencia administrativa participa de la naturaleza de las autorizaciones administrativas,cuya esencia consiste en remover los límites a los obstáculos para el ejercicio de un derechopreexistente. Por ello se concibe mayoritariamente como un acto administrativo meramentedeclarativo de un derecho preexistente ( TCo 135/1992 ; TS 8-7-89 , EDJ 6984 ; TS 7-10-88 ,EDJ 16861 ).El otorgamiento de las licencias tiene carácter reglado ( TS 14-7-95 , EDJ 4176 ).Existen en la normativa autonómica previsiones que imponen, con carácter obligatorio, larevocación de la licencia (p.e. en el DLeg Castilla-La Mancha 1/2004 ).

Criterios para aplicar la facultad revocatoria(TS 17-4-78 ;31-7-90 , EDJ 8137)

6271 Con las reservas expresadas anteriormente en relación con la revocación (al menos, por motivode legalidad, tras LRJPAC art.105.1 ), la jurisprudencia ha establecido los siguientes criterios:

Son innecesarios los cauces formales de la revisión de oficio, porque la revocación sefunda en razones de oportunidad, no de legalidad. Las licencias son actos declarativos de derechos, que subsisten aunque se produzca unaalteración del plan, pero este permite la revocación de aquellos ( TS 12-6-90 , 17-3-89 , EDJ3125 ). La licencia urbanística es un acto reglado que debe otorgarse o denegarse segúnla actuación se ajuste o no a las exigencias del interés público, tal como han quedadoplasmadas en el planeamiento ( TS 18-4-90 , 19-2-90 , 20-1-90 ). El plan determina qué es de interés público para el urbanismo, por lo que la adopción denuevos criterios de apreciación en el ámbito urbanístico, deben quedar plasmados en el plan. La revocación de las licencias urbanísticas por la adopción de nuevos criterios deapreciación exige que éstos hayan tenido expresión en el planeamiento ( LEF art.1 ).

La aplicación de la LS/08 se refiere a procedimientos de extinción, modificación o, en sucaso, revocación de licencias incoados desde las respectivas fechas de entrada en vigor dedichas Leyes (27-6-2008, 1-7-2007 y 5-5-1998, respectivamente), aunque la alteración delplaneamiento que justifica el expediente se iniciara bajo la vigencia de la legislación anterior(LS/07, LS/98, LS/76).La jurisprudencia reconoce plena compatibilidad del RSCL art.16 con la normativaurbanística y con las Leyes generales de procedimiento Administrativo o régimen local,en virtud de su especialidad. Sin embargo, también se ha señalado por la doctrina que lanormativa urbanística ha desplazado al RSCL art.16 , haciéndolo prácticamente inaplicableen el campo del urbanismo ( TS 20-12-91, EDJ 12172 ).Cuando la obra está prácticamente acabada, el procedimiento aplicable entonces no es ladeclaración de la extinción de la eficacia de una licencia, sino la acción de nulidad - LRJPACart.102 s. - ( TS 29-2-00 , EDJ 356 ).

Estado de la edificación6272 Distinguimos los dos supuestos antes mencionados, puesto que el régimen indemnizatorio es

distinto en cada uno de ellos:

a) Edificación no iniciada. La revocación del derecho a edificar es automática para laAdministración. Con ello se evita iniciar actuaciones contrarias a la ordenación urbanística vigente,que provocarían supuestos fuera de ordenación.

La extinción del derecho a edificar puede ser:

• Total si existe disconformidad de este carácter del derecho a edificar otorgado por lalicencia de construcción y las nuevas condiciones urbanísticas.• Parcial si la edificación es todavía posible pero con reducción del aprovechamientoreconocido por aquella licencia.



Hay lesión necesariamente cuando:

- el terreno no esté incluido en una unidad de ejecución;

- no se aplica otra técnica de equidistribución, como en las transferencias de aprovechamientos.

6272.1 Verificada la reducción del aprovechamiento, debemos matizar los elementos necesarios paradeterminar el valor del perjuicio producido (Montoro Chiner):

1. El valor de adquisición del solar en función de una determinada edificabilidad,que posteriormente se ve eliminada o reducida si el solar no fuera susceptible deaprovechamiento. La valoración del daño se relacionará con el valor de expropiación. Si elsolar mantiene un aprovechamiento, pero de menor intensidad de edificación, la valoraciónse ceñirá a lo que se pagó de más por un solar de edificabilidad o uso menor, en valor demercado.2. El lucro cesante.3. Otros perjuicios acreditados debidamente, hasta cubrir la reparación integral, comoson ( TS 9-5-95, EDJ 3113 ): - los honorarios oficiales de elaboración del proyecto visadospor el correspondiente colegio; - el abono de tasas municipales por el otorgamiento de lalicencia de edificación; - los gastos de escritura de cesión de viales, cuando éstos seanrecuperables y si no lo son, además, el valor económico de los terrenos cedidos; - losgastos financieros de préstamos, avales bancarios y demás gastos ocasionados: notariales,registrales, etc.; - cualquier otro gasto derivado de edificación proyectada, que sea inútil parael nuevo aprovechamiento.

6272.2 b) Edificación iniciada. La Administración puede modificar, declarar extinguida o, en su caso,revocar la licencia, fijándose la indemnización de acuerdo con lo establecido en el supuesto deedificación no iniciada, pero ahora con carácter potestativo. No obstante, existe un límite a estafacultades de revisión: no pueden ejercitarse cuando por prescripción de acciones, por el tiempotranscurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, o a la buena fe,al derecho de los particulares.

La indemnización puede incluir, además de los perjuicios acreditados antes comentados, otrosgastos:

- coste de la obra y del material adquirido pero no aprovechable, en casos de edificación ya iniciadapero aun no terminada;

- gastos de demolición.

Procedimiento(LRJPAC art.84.3 y 4)

6272.3 En relación con el procedimiento de revocación de la licencia ha de ponerse de manifiesto losiguiente:

• El trámite de audiencia al interesado. Es exigible de acuerdo con LRJPAC y en sedede responsabilidad patrimonial, tanto en el procedimiento general como en el abreviado( LRJPAC art.84 ; RD 429/1993 art.11 y conc. ).• Es reiterada la jurisprudencia que establece que en el mismo expediente en que se declaraextinguida, modificada o revocada la licencia se debe contener el reconocimiento delderecho a indemnización. De lo contrario, aquel acto revocatorio de la licencia sería nulo( TS 2-3-82 ; 26-2-86 ); aunque en otras ocasiones se ha mantenido que el reconocimientodel derecho a indemnización opera como un requisito de eficacia y no de validez del actorevocatorio ( TS 26-2-80 , EDJ 14339 No obstante ha de tener en cuenta lo dicho en el nº5141 ).

Se puede prescindir del trámite de audiencia, cuando:


- los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones, ni aportar nuevosdocumentos o justificaciones, antes del vencimiento del plazo;

- no figuran en el procedimiento ni son tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otrasalegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado.

d. Limitaciones singulares(LS/08 art.35.b)

6273 Pueden dar lugar a indemnización las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan delos deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o llevenconsigo una restricción de la edificabilidad -aprovechamiento- o el uso que no sea susceptible dedistribución equitativa.

Desarrollo por normativa autonómica6273.1 Las comunidades autónomas pueden establecer normativa de desarrollo de la regulación básica

estatal con respeto del mínimo garantizado ( TCo 156/1995 ).

Cuando se les atribuye la función de ordenación del territorio no puede entenderse de forma tanabsoluta que eliminen o destruyan las competencias reservadas al Estado expresamente en laConstitución, aunque el uso que ésta haga de ellas condicione necesariamente la ordenación delterritorio. Es necesario observar en cada caso, cual es la competencia ejercitada por el Estadoy por la otra Administración implicada, teniendo en cuenta que cuando la Constitución atribuyeal Estado una competencia exclusiva, lo hace porque bajo la misma subyace un interés generalque debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas,siempre que la medida concreta adoptada encaje efectivamente en el correspondiente títulocompetencial, cuando se haya acudido previamente a cauces cooperativos para escuchar a lasentidades afectadas, cuando la competencia autonómica o local no se limite más de lo necesario( TCo 149/1991 ).

6273.2 Como indemnizaciones por limitaciones singulares pueden citarse los siguientes supuestos:

Daños sufridos como consecuencia de la aprobación de la Ley de espacios protegidosde Baleares ( TS 26-11-99, EDJ 44600 ), en relación con aprovechamientos urbanísticosprevistos en la ordenación. El Tribunal Supremo declara el derecho a la indemnización porlas obras de urbanización; con arreglo a los efectos de la Ley a la que se imputa el perjuicio,la cual vino a hacer imposible en parte el desarrollo de la urbanización proyectada en lazona declarada área natural de especial interés, los gastos de urbanización reclamadoscorrespondientes a la zona clasificada como urbanizable, deben considerarse como perjuicioindemnizable, habida cuenta de que se desarrollaron ante la confianza legítima suscitadapor la aprobación del correspondiente plan parcial y proyecto de urbanización. Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel.En relación con la indemnizabilidad de las restricciones o limitaciones singulares impuestasen interés ambiental, se dice que las consecuencias patrimoniales de las decisionespúblicas adoptadas al objeto de garantizar su efectividad deben ser sufragadas por lacomunidad entera; en nombre del derecho al medio ambiente se pueden prohibir o limitarlegítimamente usos y aprovechamientos urbanísticos previamente reconocidos también demanera legítima, por lo que la colectividad entera contrae un compromiso frente a quieneshan sido singularmente afectados por el Plan citado, en cuyo coste financiero se han deincluir las indemnizaciones a las que aquellos pueden tener derecho. Ahora bien, paraque tal derecho a la indemnización nazca es necesario que exista un plan de ordenaciónque establezca un determinado aprovechamiento, que dicho plan se modifique o reviseeliminando o reduciendo los aprovechamientos inicialmente atribuidos y que éstos hubieransido ya patrimonializados y no pudieran materializarse ( TSJ Cantabria 1-6-99 ).



Ordenación urbanística6274 El carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido es en cada

momento el que derive de la ordenación urbanística ( TS 6-3-98, EDJ 1889 ), lo que supone que:

Las previsiones indemnizatorias de la normativa urbanística tienen carácter excepcional.Ello supone que los daños causados por el normal funcionamiento de los servicios públicosson cargas no indemnizables que los administrados tienen el deber de soportar. Elplaneamiento urbanístico, de contenido fundamentalmente discrecional es desigual. Dibujael modelo territorial elegido como marco físico de la convivencia y atribuyendo al suelo eldestino urbanístico en cada caso más conveniente para el interés público. Y en cuanto alclasificar y calificar el suelo el plan no atiende a los intereses de los propietarios, y vensometidos sus terrenos a muy diferente suerte urbanística ( TS 29-4-91 , EDJ 4418 ). El criterio decisorio de la existencia de lesión, se manifiesta sólo cuando la carga pasade ser general a singular y entraña un sacrificio excesivo y desigual para alguno de losadministrados, se convierte en una típica lesión indemnizable, en razón de la particularincidencia dañosa de la actividad administrativa sobre el patrimonio del perjudicado. Estesacrificio debe ser: - justificado en el momento de planeamiento; - compensado en elmomento de ejecución, para lo que nuestro ordenamiento establece mecanismos como elderecho a la distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados del plan ( TS22-12-90 , EDJ 11918 ; 11-2-91 ; 27-3-91 , EDJ 3332 ) y el derecho de equidistribución que,por prescripción legal, se integra dentro del contenido normal de la propiedad ( TS 20-3-89 ,EDJ 3193 ). Nace una lesión resarcible, cuando no puedan actuar estos mecanismoscompensatorios, porque el ciudadano no tiene el deber de soportar esa limitación ovinculación excesiva ( TS 29-4-91 , EDJ 4418 ). Como supuesto de sacrificio singular que puede dar derecho a indemnización se mencionala reordenación y prohibición de circulación rodada y aparcamiento de vehículos. En cambio,la consideración de una calle como de carácter peatonal y la consiguiente imposibilidad deacceso al garaje de propiedad particular no genera indemnización, puesto que no existenderechos adquiridos al uso común general de un bien de dominio público ( TS 13-12-99,EDJ 42678 ).

6274.1 1) Las singulares limitaciones que pueda conllevar la catalogación de los edificios o locales no puedenesgrimirse como razón para impedir aquélla cuando sean merecedores de ella con el objetivo deproteger adecuadamente el patrimonio histórico, cultural y arquitectónico de la ciudad, sin perjuicio delas consecuencias que de tales vinculaciones se puedan derivar para evitar que un propietario soportegravámenes que deberían repartirse entre todos ( TS 4-9-06, EDJ 261531 ).2) No es limitación singular la derivada de la clasificación del suelo como no urbanizable de especialprotección en vez de no urbanizable común ( TS 5-1-07, EDJ 8600 ; TSJ C.Valenciana 21-2-03 , EDJ134664 ); atendido en su caso, su valor paisajístico ( TSJ Aragón 11-3-05, EDJ 126698 ) u otros factoresconcurrentes. En general, no lo son las restricciones de usos derivadas de la declaración de un espacionatural tendentes a la protección del mismo ( AN 14-9-01, EDJ 98945 ; TSJ C.Valenciana 20-1-04 , EDJ182013 ; 11-5-05, EDJ 94868 ). Tampoco las resultantes de la colindancia del terreno considerado conbienes demaniales ( TS 28-12-05, EDJ 284304 ; 18-10-04, EDJ 174263 ).3) Sí son indemnizables los perjuicios concretos causados por la declaración de espacio natural quese generan por la ineficacia sobrevenida de títulos o alteración de condiciones de la ordenación, pero noen el concepto de vinculaciones singulares ( TS 17-2-98, EDJ 1090 ; 26-11-99, EDJ 44600 ; 6-4-05, EDJ40738 ).4) Si las vinculaciones indemnizables se derivan de la aprobación o alteración de un instrumento deordenación en cuyo trámite intervienen dos Administraciones, la responsabilidad indemnizatoriacorresponde solidariamente a ambas ( TS 20-4-05, EDJ 90285 ).


Vinculaciones singulares en orden a la conservación de los edificios6274.2 Las ordenaciones que imponen vinculaciones singulares en orden a la conservación de edificios

confieren derechos indemnizatorios, en cuanto excedan de los deberes legales y en la parte nocompensada por los beneficios que resulten de aplicación.

Los propietarios de terrenos y construcciones, en cuanto a los deberes de uso, conservación yrehabilitación, han de:

• Destinarlos a usos compatibles con el planeamiento urbanístico y mantenerlos encondiciones de seguridad, salubridad y ornato público. Quedan sujetos igualmente alcumplimiento de las normas de protección del medio ambiente y de los patrimoniosarquitectónicos y arqueológicos y sobre rehabilitación urbana.• Sufragar el coste de las obras necesarias en los términos que establezca la legislaciónaplicable, salvo cuando sean obligatorios para la Administración.

1) Las singulares limitaciones que pueda conllevar la catalogación de los edificios o locales nopueden esgrimirse como razón para impedir aquélla cuando sean merecedores de ella con el objetivode proteger adecuadamente el patrimonio histórico, cultural y arquitectónico de la ciudad, sin perjuicio delas consecuencias que de tales vinculaciones se puedan derivar para evitar que un propietario soportegravámenes que deberían repartirse entre todos ( TS 4-9-06, EDJ 261531 ).2) Los deberes y derechos de los propietarios se exponen con profundidad en los nº 1310 s.Memento Urbanismo 2014.

Deber de conservación6275 En lo que se refiere al deber de conservación, es importante destacar los siguientes aspectos:

a) Las reglas contenidas en LS/92 art.245 .1 y 246.2 han permanecido vigentes tras LS/07, hastala entrada en vigor de LS/08, que las deroga, refunde e incorpora ( LS/08 art.9 redacc L 8/2013).

b) Procede su integración en el contenido normal del derecho de propiedad, con independenciade lo que se derive del Código civil y la legislación de arrendamientos ( TS 15-10-92, EDJ 10055 ).

c) El contenido de este deber puede venir impuesto directamente en la legislación urbanísticao sectorial, en los instrumentos de planeamiento o incluso en las ordenanzas municipales. Lajurisprudencia en ocasiones ha tratado de delimitarlo:

• No puede ir más allá de lo que estrictamente exija volver el inmueble al estado normal deseguridad, salubridad y ornato. El límite está representado por los supuestos en que procedela declaración de ruina ( LS/76 art.183 ), puesto que entonces no se puede obligar a repararsino que procede declarar el estado ruinoso ( TS 22-7-98 , EDJ 1291 ).• Se refiere a obras de alcance parcial, de coste no excesivo y en edificio en buen estado( TS 3-7-90 , EDJ 7137 ).

d) En cuanto al coste del deber de conservación, la legislación urbanística autonómica así comola sectorial, tanto estatal como autonómica, disponen que:

• Corren a cargo del propietario las obras impuestas dentro del límite del deber deconservación. No hay, pues, derecho a indemnización.• Corresponden a la Administración las que impongan un sacrificio singular que excedandel límite normal de conservación para obtener mejoras de interés general.

6275.1 e) Sobre las compensaciones de los excesos respecto de los deberes normales de conservación,es aplicable la normativa urbanística de las comunidades autónomas, que prevé expresamente laexclusión o reducción del daño efectivo y, por tanto, de indemnización.

La jurisprudencia ha recogido los criterios generales expuestos:

1º Sobre las vinculaciones o limitaciones singulares por inclusión en catálogo de proteccióndel patrimonio arquitectónico: si el incremento de los deberes de conservación se compensa



por el plan mediante una ordenanza reguladora de ayudas y subvenciones, no hay derecho aindemnización ( TS 18-12-96, EDJ 10393 ).

2º Las indemnizaciones entran en juego cuando operan las prevenciones específicas de losplanes especiales de protección de edificios o monumentos. Estos planes singularizan laafectación y concretan la vinculación singular y lesión patrimonial subsiguiente. No procedencuando sólo existe el plan general, todavía no desarrollado por el plan especial y el catálogo( TS 22-3-96 , EDJ 52242 ), por existir indefinición sobre la medida o limitaciones en que seconcreta y de las reparaciones que pueden preverse ( TS 3-10-88 , EDJ 7625 ). El retraso enla redacción del plan especial y catálogo, respecto del plazo fijado por el plan general, puededar lugar a una responsabilidad por incumplimiento de tales plazos, pero no por la existenciade limitaciones singulares que todavía no se han concretado. La rehabilitación urbana puedeimponerse por el planeamiento a través de planes especiales de reforma interior que suelen preverayudas específicas.

6275.2 La sentencia TCo 61/1997 dispone que el objeto del precepto es fijar las condicionesbásicas del ejercicio del derecho de propiedad urbana y monumental obligando a sutitular a soportar el coste económico de la conservación, siempre que no se rebase el límiterazonablemente exigible, por virtud de la función social a que se somete el derecho depropiedad. El exceso del mismo da derecho a indemnización. Es el supuesto previsto enLS/98 art.43 ( TS 11-2-85 , EDJ 878 ; 6-7-95 , EDJ 3741 ).Uno de los supuestos más frecuentes en que se imponen limitaciones singulares es el dela propiedad catalogada por las leyes sobre patrimonio histórico. La Ley de patrimoniohistórico español, de carácter básico, establece las limitaciones ( L 16/1985 art.21 a 25 ) y lasmedidas de protección ( L 16/1985 art.35 a 40 ). Como compensación de tales limitacionesse establecen medidas de fomento en términos semejantes a las leyes autonómicas ( LCanarias 4/1999 ). El Tribunal Supremo considera que es vinculación singular indemnizablela imposición al titular de finca catalogada de conservación de jardín y del estado yconfiguración del edificio, sin poder disfrutar del aprovechamiento urbanístico establecidopara la zona ( TS 18-3-99, EDJ 4858 ).En algunas ocasiones la legislación impone deberes de conservación que rebasan el límitede la normalidad y, por su interés general, suelen prever mecanismos compensatorios obeneficios de diversas clases como subvenciones o beneficios fiscales. 4) No siempre laaprobación de un instrumento de protección del patrimonio genera limitaciones singularespara propietarios o fincas determinadas en relación con los de su entorno, sino que enocasiones se imponen con carácter general para todos ellos ( CCCYL Dict 624/2005 ,relativo a la reducción de edificabilidad impuesta por un plan especial de protección deconjunto urbano respecto de la prevista por el plan general, ponderando además el aumentode valor de las edificaciones al convertir fachadas interiores en principales).

Restricción del aprovechamiento urbanístico no equitativo entre los interesados6275.3 Una regulación urbanística o contenida en leyes sectoriales que imponga una reducción del

aprovechamiento urbanístico por cualquier razón, no genera por sí misma derecho indemnizatorio(una lesión en sentido técnico). Debe pues, tenerse en cuenta la existencia de una privaciónsingular con vulneración del principio de equidistribución de beneficios y cargas. Además de losgenerales de la responsabilidad patrimonial administrativa ( TS 31-1-97, EDJ 707 ), son requisitosnecesarios:

Una valoración pormenorizada de las circunstancias concurrentes en cada caso paraapreciar la lesión, puesto que la resolución en el uso o en la intensidad del aprovechamientono tiene por que generar, sin más, una menor valoración en el mercado ( TS 26-2-92, EDJ1802 ). El propietario urbano se encuentra en una situación jurídica de interdependenciacon otros propietarios, y deben tenerse en cuenta, el número de inmuebles afectados


singularmente por este tipo de limitaciones ( TS 11-2-85 , EDJ 878 ). La doctrina general parala adjudicación de fincas restantes en el proyecto de reparcelación es la adjudicación deparcelas individuales a cada propietario si es posible; en otro caso procede la adjudicaciónproindiviso y sólo en último término la indemnización o compensación en metálico ( TSJCantabria 11-2-00, EDJ 17288 ; TS 6-2-96 , EDJ 992 ).En cuanto a la limitación de distribución equitativa, requiere acreditación de laimposibilidad de aplicar los mecanismos ordinarios por el afectado, que reclama laindemnización ( TS 20-3-89 , EDJ 3193 ; 25-3-03, EDJ 7049 ; TS auto 22-3-88 , EDJ 16896 ).

6275.4 Los dos elementos de concurrencia necesaria (restricción singular de aprovechamientoe imposibilidad de su distribución equitativa) se producen en momentos diferentes y elsegundo sólo puede tener lugar en fase de ejecución del planeamiento, cuando se acreditala imposible equidistribución de cargas y beneficios, en su caso. Por ello, la clasificación yla calificación del suelo no son, en si mismas, indemnizables. Al ordenar el suelo, el planno atiende a los intereses de los propietarios que pueden ver sus terrenos sometidos a muydiversa «suerte urbanística»; pero esa desigualdad ha de ser justificada en el momento delplaneamiento y compensada en su ejecución. De ahí que, sólo cuando en esta fase nosea posible la compensación, cabe indemnización por este motivo ( TS 26-2-92, EDJ 1802 ;26-3-92, EDJ 2918 ; 15-11-95, EDJ 6853 ).Tal situación puede ocurrir en muy diversos supuestos, por ejemplo porque no estuvieseincluida dentro de un polígono o unidad de ejecución, ni fuese posible delimitar la unidadde actuación o no fuese susceptible de situar su aprovechamiento en zonas aptas para laedificación, con arreglo a la reparcelación ( TS 6-7-95, EDJ 3741 ).Un supuesto frecuente en que se produce una restricción del aprovechamiento urbanísticotiene lugar cuando la diversa legislación sectorial (de carreteras de protección de medioambiente, de conservación de los espacios naturales, de costas, de puertos, de montes)impone limitaciones a la propiedad por razón de la protección que pretenden a modo deservidumbres u otras limitaciones o zonas de influencia. Un claro ejemplo lo recoge la Ley decostas, que prohíbe, en zona de servidumbre de protección, las edificaciones destinadasa residencia o habitación o que establece limitaciones a la ordenación territorial y urbanísticasobre terrenos incluidos en la zona de influencia ( L 22/1988 art.25 .1, 30 ). Ver al respectolos nº 2915 s. Memento Urbanismo 2014.

6275.5 4) La Ley de carreteras del Estado ( L 25/1988 art.20 s. ) define una serie de efectos sobre las fincascolindantes que, de manera genérica, califica de «limitaciones de la propiedad». Luego, sin embargo,distingue una zona de servidumbre y una zona de afección. En la primera se indemniza sólo laocupación y los daños que se causen por su utilización ( L 25/1988 art.22.4 ); en la segunda se estableceun control formal (autorización) para cualquier tipo de obras, cambio de uso o destino, y tala de árboles ( L25/1988 art.23 ). Existe, por último, una tercera franja, línea límite de edificación. Esta zona tampocoes indemnizable. Así, por ejemplo, se ha planteado la procedencia de indemnización en un caso en elque, debido a la construcción de una nueva carretera, se dificulta el acceso a un negocio de restaurante,que queda aislado. Se entiende en este caso que no se produce una «intervención mutiladora», sino una«intervención delimitadora», mera aplicación a la parcela de que se trata de la definición que hace la Leyde carreteras de la propiedad de fincas colindantes a autovía ( TS 6-3-00, EDJ 8525 ).5) Se han considerado indemnizables los daños ocasionados en el volumen de negocio de concesionariode automóviles como consecuencia de obras de infraestructura realizadas en la vía pública queprovocaron el cierre del paso de los vehículos al local y dificultad del acceso peatonal ( TS 1-3-01, EDJ9352 ).

Criterios para determinar el derecho a la indemnización6276 Para el supuesto de restricción del aprovechamiento urbanístico no equitativo entre los

interesados, la normativa se encuentra dispersa en:

La norma que establece la limitación. Lo normal o habitual es que esta normativa noprevea indemnizaciones por las limitaciones que establecen, por considerar que no hay



privación singular sino contenido normal de la propiedad limitada por su función social ( Constart.33 ). La norma autonómica. En ocasiones, se prevén indemnizaciones por limitaciones queresulten incompatibles con el ejercicio de actividades o usos tradicionales y consolidadosque ya estuvieren autorizados expresa o individualmente por la Administración. El Tribunal Constitucional viene reiterando que la atribución de una competencia sobreun ámbito físico determinado, no impide necesariamente que se ejerzan otras competenciasen ese espacio cuando dichas competencias tienen distinto objeto jurídico, incidiendo sobreel mismo espacio físico ( TCo 113/1983 , 77/1984 ). Esta posibilidad de concurrenciade competencias obliga a buscar fórmulas que permitan su concreta articulación. Nila competencia del Estado sobre el dominio u otro título puede desconocer sin más lacompetencia urbanística de una entidad local, ni puede obligar al Estado a adoptar de formaobligatoria las previsiones que establece el planeamiento urbanístico. Por ello, al objeto deintegrar ambas competencias, se debe acudir a fórmulas de cooperación ( TCo 40/1998 ).Ver al respecto nº 5022 Memento Urbanismo 2014.

e. Otros supuestos indemnizatorios6277 A continuación destacamos otros supuestos muy concretos, que también pueden gozar del

derecho a la indemnización:

a) Son indemnizables todos los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentesal proceso urbanizador, dentro de los plazos establecidos al efecto, que resulten inservibles comoconsecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación ( LS/08 art.29y 35.a ; LEF art.1 y conc. ).

También son susceptibles de indemnización los gastos de conservación de inmuebles yedificaciones que sobrepasen los que debe sufragar el propietario, por redundar en beneficio ointerés general ( TS 30-7-87 , EDJ 6191 ).

b) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así comola demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente pueden generarderecho a la indemnización. En ningún caso cabe indemnización si existe dolo, culpa o negligenciagraves imputables al perjudicado ( LS/08 art.35.d ; LS/07 art.30.d ; LS/98 art.44.2 ), que concurre,por ejemplo, cuando la solicitud se refiere a una actuación en zona verde, lo que evidentementedebía conocer el interesado ( CJAGC Dict.229/2007 ); o atendida la experiencia del solicitante dela licencia, sabedor de la ausencia de los presupuestos exigibles para su concesión ( TS 20-1-05,EDJ 3737 ). En cambio, CCPA Dict 111/2006 no considera que concurran aquellos en un supuestode anulación de licencia para construcción de vivienda unifamiliar en suelo inedificable rústico deinterés ambiental.

Es aplicable a estos supuestos la exoneración de responsabilidad ante complejidad normativao razonabilidad de la resolución adoptada en el caso concreto. No es razonable, y generaresponsabilidad, la denegación municipal de licencia urbanística en un expediente en el que obrantres informes favorables a su concesión, además del visado del proyecto que, si bien no vinculaa la Administración actuante, sí es un elemento de juicio relevante ( CJCCV Dict 335/2007 ).

No entra en esta hipótesis la caducidad del título ( TS 16-11-06 , EDJ 217546 ).

La culpa leve, no excluye la indemnización, sin perjuicio de se module por concurrencia de culpas( TS 29-4-86 , EDJ 2878 , 12-6-91 , EDJ 6230 ). De este modo, el hecho de que el peticionario deltítulo conozca supuestamente la ilegalidad urbanística de que está viciado el proyecto presentadono exonera necesariamente a la Administración de responsabilidad, al recaer en ésta la carga dela prueba ( TS 16-9-81 ; 30-4-91 ).


Es determinante la forma en que se presenta el proyecto técnico que apoya la solicitud, másque la conciencia del interesado sobre la legalidad de lo pedido (González Pérez). Sólo cuandose induce a error a la Administración o se persigue el engaño, o se presenta un proyecto quecontradice manifiestamente la ordenación, se aplica la excepción estudiada (Fernández Torres).

En relación con estas circunstancias excluyentes, son interesantes también las sentencias TS1-4-03 , EDJ 25572 ; 4-5-06, EDJ 76700 .

Contiene un resumen de la doctrina jurisprudencial recaída sobre este supuesto TS 27-5-08 .

6277.1 c) La supresión de un uso urbanístico de mayor valor. La alteración del planeamiento,suprimiendo un complejo residencial frente a otro de oficinas, es restricción del aprovechamiento ypuede dar lugar a una lesión indemnizable cuando, por ejemplo, se adquieren fincas en el mercadoinmobiliario, pagando el precio que merecían por uso residencial, y otro como uso compatiblede oficinas o administrativo y después se suprime el primero, por lo que el valor del solar enel mercado inmobiliario se ha reducido. Pero es difícil apreciar el perjuicio efectivo ( LRJPACart.139.2 ) porque la materialización del perjuicio solo se produce si el adquirente enajena lasparcelas a las que afecta la restricción del aprovechamiento ( DGSJE Dict 3-4-98 ). Por otro lado,la restricción en el uso o en la intensidad del aprovechamiento no tiene por qué generar, sin más,una menor valoración en el mercado ( TS 11-2-85 , EDJ 878 ).

d) Cuando el aprovechamiento urbanístico se ha extinguido totalmente, porque la determinaciónde la parcela mínima lo hace imposible ( TS 16-2-98 , EDJ 21572 ).

e) Es posible la indemnización por privación legislativa de derechos de carácter urbanístico,si bien debe estar en consonancia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que sepriva al propietario, de forma semejante a la indemnizabilidad por cambio de planeamiento. Nocabe atender a expectativas o derechos futuros ( TS 26-11-99, EDJ 44600 ).

6277.2 f) La anulación del expediente expropiatorio (p.e. por invalidez del plan urbanístico que lolegitima para su ejecución), si resulta imposible la reposición de la situación al estado primitivopor estar íntegramente ejecutada la obra. La consecuencia de la nulidad no es la retroacción delexpediente a su inicio, sino la indemnización de daños y perjuicios causados al propietario con laocupación irregular de sus bienes. Se viene fijando en el 25% del importe del justiprecio recibido( TS 4-3-00, EDJ 8484 ; 27-12-99, EDJ 49080 ; 27-11-99 , EDJ 45169 ; 8-11-95 , EDJ 7203 ). Noobstante, hay que tener en cuenta la regla sobre nulidad del expediente expropiatorio contenidaen LEF disp.adic. (ver nº 5812 ).

g) La ocupación de terrenos destinados por la ordenación a dotaciones públicas, puedegenerar derecho a resarcimiento ( LS/08 art.35.e ) por el período que medie desde aquéllahasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se adjudiquen al propietario otros devalor equivalente. El derecho a la indemnización se fija de acuerdo con LEF art.112 (ocupacióntemporal; nº 6522 Memento Urbanismo 2014).

Transcurridos 4 años desde la ocupación sin la citada aprobación definitiva, los interesadospueden advertir a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente dejustiprecio, quedando facultados para iniciarlo (remitiendo a aquélla la correspondiente hoja deaprecio) una vez transcurridos 6 meses desde dicha advertencia.

6278 1) No se indemnizan meras expectativas, ni supuestos en que concurren otras causas en la produccióndel daño, como ocurre en estos casos:

• La inclusión en un plan parcial de unos terrenos como suelo urbanizable, si no sellega a ejecutar dicho plan, no es obstáculo para que la Administración cambie la calificacióndel suelo a que aquel se refiere. Esto produce la desestimación de la indemnización, paracuya procedencia es necesaria una lesión de derecho y no una simple expectativa nacidade la existencia de un plan parcial anterior que no llevó a su fase final por circunstancias



no acreditativas imputables a la Administración, como principal y única causante de lainejecución del plan parcial ( TS 22-2-94, EDJ 1604 ).• La reducción del aprovechamiento patrimonializado no es indemnizable si ha concluido elplazo para solicitar licencia de edificación, aunque no haya habido reacción administrativa,cuando no se ha notificado al propietario la incoación del expediente de incumplimiento; ytampoco, cuando la licencia no puede otorgarse al solicitante de acuerdo con el planeamientovigente ( TSJ Cataluña 22-9-97 ). No obstante, si la reducción impidiera la edificación del50% del aprovechamiento ya adquirido, la diferencia es indemnizable.• Los actos urbanísticos de desarrollo de los planes son inoperantes frente al «iusvariandi» de la Administración. De modo que si la actora no acredita irracionalidad,desviación de poder, desproporcionalidad o falta de legalidad en la actuación planificadorade la Administración o falta de legalidad, no podrá accederse a su pretensión. Ademásno hay vulneración de derechos subjetivos ya que la apertura de una calle prevista por elplaneamiento anterior, queda fuera de aquellos ( TSJ C.Valenciana 30-12-94 ).• No puede considerarse incorporado al patrimonio el derecho al valor futuro desde el puntode vista de la explotación turística o urbanística del terreno, dado que el plan parcial nose encontraba en un grado avanzado de ejecución ( TSJ Baleares 29-7-00 , EDJ 37685 ).

6278.2 2) En cuanto a los daños por anulación de licencia, demora injustificada en su otorgamiento o su denegaciónimprocedente, constituye un supuesto de indemnización por funcionamiento anormal de un serviciopúblico exigible conforme al régimen general de la LRJPAC.La antijuridicidad del daño sufrido no equivale siempre a la del acto administrativo que la produce( CCCYL Dict 949/2007 ). De acuerdo con ello, la invalidación de aquellos no implica ni excluye laconcurrencia de responsabilidad administrativa en su vertiente patrimonial. De este modo, el deber deresarcir no deriva de la anulación, ni ésta lo excluye en caso de que concurran los requisitos generalespara ello ( TS 16-9-99 ). No obstante, la previsión específica contenida en LRJPAC art.142.4 (lo que espredicable de LS/08 art.35.d ) se valora por la jurisprudencia como una exigencia legal de mayor rigor alapreciar la eventual presencia de aquellos, atendiendo especialmente a la clase de acto administrativoanulado ( TS 11-3-99 ).Como criterio general, para que la anulación de un acto o declaración de nulidad de una disposicióngenere responsabilidad ha de tratarse de un supuesto de ilegalidad manifiesta, ya que, dada larelatividad del Derecho, no todo error de la Administración pública en cuestiones plenamente opinablespuede conducir a la exigencia de responsabilidad ( CJCCV Dict 389/2000 ).Asumido lo anterior, tratándose de actos reglados, el destinatario o particular no tiene deber jurídico desoportar el daño, pues el acto de referencia habrá sido invalidado porque la Administración ha desconocidoparámetros objetivos imperativos que habrían dado a aquél un contenido diverso. Por el contrario, en casode actos discrecionales, se sostiene como regla que el particular debe soportar el perjuicio derivado deaquellos, si se han mantenido dentro de parámetros razonables, aunque hayan sido declarados inválidos.Igual correlación se da entre los actos favorables (deber de soportar) y de gravamen (ausencia de él).Ahora bien, no puede vincularse de manera rígida lo anterior al derecho a indemnización, teniendo encuenta la especial complejidad de la cuestión ( CCA Dict 235/2003 ).La lesión patrimonial se origina, en su caso, en el otorgamiento ilegal de un título administrativo quehabilita la ejecución de unas obras o el desarrollo de una actividad, y que sin embargo viola el ordenamientourbanístico ( TS 27-1-99, EDJ 1048 ). Es consecuencia directa de la actuación ilegal de la Administración.Y es la anulación de oficio o en vía de recurso la que determina el nacimiento del deber de indemnizar( TS 30-1-87 , EDJ 745 ; 2-1-90 , EDJ 13 ), ya que impide proseguir la obra o actividad autorizada, siempreque además concurra daño y la ilegalidad sea patente ( TS 25-5-04, EDJ 86955 ).

6278.4 3) Sobre los conceptos indemnizables en caso de anulación de licencia, se ha considerado queno lo son los gastos en los que se incurre con carácter necesario para solicitud del título (proyecto básico,proyecto geotécnico y proyecto de acceso a infraestructuras comunes de la edificación), no derivados desu otorgamiento ni subsiguientes al mismo. Tampoco las tasas cuyo hecho imponible es la comprobaciónpor la Administración del concurso de los requisitos precisos, pues se habrían devengado aun en caso dehaberse denegado la licencia que se otorgó y luego fue anulada ( CCM Dict 238/2009 ).


4) En caso de anulación de licencia seguida de demolición, el plazo prescriptivo de 1 año parael ejercicio de la acción de responsabilidad computa desde el final del derribo pues, si bien como reglael plazo en caso de invalidación puede arrancar desde de la firmeza de la sentencia o resolución que ladeclare, en estos supuestos la materialización real y física del daño se produce con la consumación de lademolición ( TSJ Cantabria 4-6-04, EDJ 57729 ; CCM Dict 383/2009 ).5) El concurso probado de desviación de poder en la invalidación de la licencia previamente otorgadagenera deber de indenmizar si se ha causado daño ( CCA Dict 450/2009 ).6) En todo caso, la eventual responsabilidad patrimonial que pudiera derivarse de la anulación, nocondiciona a ni su concreción es requisito previo para, la restauración de la legalidad urbanística queproceda ( TSJ Castilla y León/Valladolid 18-9-07, EDJ 250951 ).7) En todo caso, la eventual responsabilidad patrimonial que pueda derivarse de la anulación no condiciona,ni su concreción es requisito previo para, la restauración de la legalidad urbanística que proceda( TSJ Castilla y León/Valladolid 18-9-07 , EDJ 250951 ).

6278.6 8) La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha mostrado poco proclive a la admisión de la responsabilidadpatrimonial por la demora injustificada en la concesión de licencias de carácter urbanístico, ya queen tal ámbito la licencia suele obtenerse, por silencio positivo, siempre que no se adquieran facultades encontra de lo establecido en los planes urbanísticos ( CJCCV Dict 252/2001 ). En cuanto a la denegación,no procede en ningún caso declarar la responsabilidad en supuestos en los que los condicionamientosimpuestos fueron debidamente razonados y obedecieron a una dificultad objetiva derivada de la aplicaciónde una norma urbanística ( TS 28-10-97, EDJ 10103 ).9) No genera derecho de resarcimiento la suspensión de licencias por tramitación de instrumentos deordenación, que no ha de confundirse con su anulación. Aquélla es una medida legítima, cautelar, paraproteger la efectividad del planeamiento que se proyecta. Al no modificarse en la aprobación inicial laordenación ni los parámetros o determinaciones urbanísticas ni establecerse ninguna vinculación singularpara las fincas, al no existir solicitud de licencia en curso y de certificado de aprovechamiento urbanístico,tal suspensión no genera derecho a indemnización ( TS 7-2-90 , EDJ 1187 ; 12-2-02, EDJ 2258 ).10) El pago de las cargas reparcelatorias derivadas de una actuación urbanística amparada en unadisposición de cobertura que resulta posteriormente invalidada no supone que exista lesión indemnizable,puesto que aquéllas generan la atribución de beneficios correlativos en una proporcionalidad inescindiblederivada del principio de equidistribución. Toda noción de perjuicio desaparece por el mero ingreso de lacarga reparcelatoria ( TS 24-5-05, EDJ 96714 ; 17-6-05, EDJ 113829 ).11) Sobre denegación de licencia, anulada en sede judicial, ver la sentencia TS 4-5-07, EDJ 100888 .

6278.8 12) No se lesiona la confianza legítima de un administrado que obtiene una autorización deaccesos otorgada por el centro directivo autonómico competente en materia de carreteras, necesaria paraacceder a cierta finca y poder elaborar un proyecto de obras, al que posteriormente se le deniega lacalificación urbanística para cuya solicitud se elabora el proyecto, pues la primera no constituye un actode la Administración que legítimamente haga suponer que el proyecto posterior vaya a obtener calificaciónfavorable. Por tanto, no tiene derecho a ser indemnizado de daño alguno ( CCM Dict 117/2009 ).13) Los daños derivados del cese de negocio resultante de la demolición de una construcciónamparada en licencia declarada ilegal no son indemnizables, primero porque la demolición viene impuestapor Ley, no por la actuación administrativa, y segundo porque aquellos no pueden considerarse antujirídicos( TSJ Castilla y León/Burgos 11-11-05 ; CCM Dict 383/2009 ).14) La aprobación de un plan parcial por silencio positivo que motiva el encargo de redacciónde un proyecto de urbanización, aún cuando el plan sea suspendido por la aprobación de una leyposterior, justifica la indemnización al particular por los gastos ocasionados para la redacción de aquél. LaAdministración es responsable en concepto de gastos inútiles probados que se causen entre el periodocomprendido entre la fecha de aprobación del plan parcial y el momento en que se modifica el plan generalde ordenación para ajustarlo a este plan como consecuencia de una ejecución de sentencia ( CC CanariasDict 180/2013 ).15) Se considera que concurre lesión indemnizable tras la anulación de un plan parcial cuya aprobaciónmotivó que el particular realizara ciertas aportaciones a cuenta a la junta de compensación de la unidadde ejecución del plan parcial aprobado, en concepto de gastos de urbanización, ciertos gastos para llevara cabo un estudio de valoración del viñedo afectado por el desarrollo y, finalmente, unos gastos deasesoramiento y defensa jurídica. La anulación del plan parcial supone la de la constitución de la junta



de compensación y el abandono de la ordenación establecida con retroacción a la anteriormente vigente,expresamente acordada por la corporación, por lo que media lesión antijurídica susceptible de ser imputadaa las administraciones públicas actuantes ( CC La Rioja Dict 87/2010 ).16) La realización de obras en inmuebles no son indemnizables si se ejecutan pese a no contar con eltítulo habilitante preciso para ello ( CC Andalucía Dict 855/2013 ).

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