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comercio exterior Publicación mensual

del Banco Nacional de Comercio Exterior.

COMITÉ EDITORIAL

Juan Pablo Arroyo Ortiz, Carlos Bazdresch Parada, Javier Beristain lturbide, Sergio Fadl Kuri, Arturo Fernández Pérez, Dav1d lbarra Muñoz, Alfredo Phillips Olmedo, Gustavo Romero Kolbeck, Francisco Suárez Dávila, Homero Urias Brambila

REVISTA COMERCIO EXTERIOR

Coordinación editorial Sergio Hernández Clark <sherna nc@ ba ncomext. gob. mx>

Redacción e información Máximo Cerdio Alma Rosa Cruz Zamorano Osear León Islas Alicia Loyola Campos Alfredo Salomón Ganado

Edición Pilar Martinez Negrete Deffis Alejandra Luna Guzmán

Diseño Roberto Escartln Arroyo Mi la Ojeda

Distribución Angélica González (amarillo Genaro Serrano González

Servicios administrativos Rocío López Tufiño Anadyr Valencia de la Peña

Comercio Exterior es una publicación abierta al debate. Admite, por tanto, una amplia gama de ideas que no coinciden necesariamente con las del Bancomext. La responsabilidad de los trabajos firmados es de sus autores y no de la institución, excepto cuando se indique lo contrario.

Pueden reproducirse materiales mencionando la fuente. En libros de distribución comercial se requiere autorización de los autores y de Co­mercio Exterior. El Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C., se reserva el derecho de difun­dir por medios magnéticos o fotográficos el contenido de la revista. Impresa en Imprenta Ajusco, S.A. de C.V., José Ma. Agreda ySánchez núm. 223,06820 México, D.F. Autorizada como publicación periódica por el Servicio Postal Me­xicano (Sepomex) con el número de registro 09-0043. Distribuida por Sepomex, Netzahualcó­yotl núm. 109, Centro, 06080 México, D.F. Caracterfsticas: 218421108. Certificados de licitud de titulo (núm.1193) y de contenido (núm. 657) expedidos por la Comisión Califi­cadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas el 2 de julio de 1981. Número de Reserva de Titulo: 2002-111 210335100-102. Aparece el primer dia de cada mes.

Suscripciones: 5449 9008. Desde el interior de la república: 01 800 397 6782. Venta de espacios publicitarios: Guadalupe Roldán Assad, 5449 9058

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• volumen 54, número 9, septiembre de 2004

764 Códigos de conducta empresariales: autorregulación en una economía global Rhys Jenk ins

Los gobiernos se han mostrado cada vez menos dispuestos a regular la actividad de las empresas, y éstas son cada vez más propensas a adoptar un código para cump lir su responsabilidad social. El autor repasa los logros en esta materia: desde los primeros intentos de la ONU por normar el comportamiento de las transnacionales, hasta los beneficios y las limitaciones de este mecanismo de gestión empresarial.

780 Responsabilidad social corporativa en México: el caso del sector químico Verón ica M. Medina Ross

La autora parte de una extensa revis ión bibliográfica en materia de desarrollo sustentable para definir las prácticas de responsabi li dad socia l corporati va y enmarcarlas en la llamada triple línea base para la sustentabi lidad. También evalúa la aplicación de sistemas voluntarios de gestión ambiental y la incorporación de aspectos sociales en ellos. Parte de la información obtenida de entrevistas con organizaciones gubernamentales, asociaciones industriales, ONG,

y representantes de asuntos ambientales de 17 empresas químicas que operan en el Distrito Federal y el Estado de México.

re 791

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Seguridad, salud e higiene en las maquiladoras de Tijuana Rodo l fo Cruz Humberto García Al fonso Mercado

Los autores proporcionan una descripción de la dinámica y la estructura de los riesgos laborales en Tijuana y presentan un estudio con base en una encuesta que comprende un universo de 70 plantas maquiladoras de esa localidad. Entre otros resu ltados significativos, se observa que aun cuando los accidentes de trabajo son los principales riesgos laborales, la mayoría de las maqui ladoras informó tasas bajas de aquéllos.

),

800 Políticas de salud en América Latina: temas, tendencias y desafíos Christopher Abe/ Peter Lloyd-Sherlock

Los autores señalan que América Latina ha sido testigo de las reformas neol iberales más rad icales en el sector de salud en el mundo. En este sentido, ofrecen un acercamiento prelim inar y exploratorio que destaca algunos temas clave como la responsabilidad del Estado en la prestación de atención médica; el papel del sector privado; salud, pobreza y exclusión social; salud y violencia, y a los profesionales de la salud.

812 El papel de la banca de desarrollo en México Carlos Maricha/

Se presenta un recuento de la evolución de la banca de fomento en México. El autor afirma que dichas instituciones han cumplido un papel fundamental en el desarrollo económico del país y que se deben impulsar sus actividades, sobre todo frente a la incapacidad de la banca privada para atender cie rtos proyectos de desarrollo.

816 Contra el subdesarrollo de la banca de desarrollo Francisco Suárez Dávila

El autor reflexiona sobre la función que a lo largo de la historia ha cumplido la banca de desarrollo, así como la situación que guardan sus instituciones en la actualidad en México. De estos conceptos parte para exponer sus perspectivas sobre el futuro de la banca de desarrollo. Comercio exterior

Comercio exterior

822 El área de Libre Comercio de las Américas: antecedentes y perspectivas Aída Lerman Alperstein

Se presentan los antecedentes, principios y objetivos del ALCA, así como un análisis de las perspectivas para América Latina. La autora sostiene que es necesario fortalecer la negociación con bloques regionales fuertes, con una agenda ordenada y secuencial. Los países de la región se enfrentarán al potencial desplazamiento de sus flujos comerciales por las exportaciones de Estados Unidos y Canadá, pero también se abrirán nuevas oportunidades como consecuencia del proceso de liberalización continental.

Horizonte sectorial

833 La industria vitivinícola

Se presentan cuatro documentos sobre la industria del vino. Primero se analiza la industria del vino en México: su producción, el mercado interno y el comercio exterior, para luego abordar las estrategias empresariales desde una perspectiva global. Después se esbozan algunos mercados atractivos para el vino de México. Al final, mediante un cuadro y 9 gráficas, se presenta un panorama de la industria de marras.

847 Desde el estante

850 Summaries of Articles

852 Recuento gráfico Indicadores de gobernabilidad

Códigos de conducta empresariales:

autorregulación en una economía global RHvs

* Profesor, School of Development Studies, University of East Anglia <r.o.jenkins@uea.ac.ub.

764 COMERCIO EXTERIOR, VOL. 54 , NÚM . 9, SEPTIEMBRE DE 2004

JENKINS*

E 1 decenio de los noventa observó una proliferación de có­digos de conducta empresariales y una mayor atención

en la responsabilidad empresarial. Ambos fenómenos siguie­ron a un periodo, el de los años ochenta, caracterizado por un cambio radical en las políticas económicas, las cuales se aleja­ron del intervencionismo socialdemócrata y keynesiano de la posguerra en el hemisferio norte, y de la industrialización mediante la sustitución de importaciones y el estatismo en el sur. El predominio de políticas económicas monetaristas y la mayor integración de los mercados internacionales de bienes y servicios financieros; la privatización masiva de los activos estatales, y el viraje en los países en desarrollo hacia la libera­ción comercial y el fomento de las exportaciones, fueron ele­mentos que redefinieron el papel económico del Estado.

Con todo, el cambio de la función estatal y una mayor de­pendencia de las fuerzas del mercado han traído consigo al­gunos problemas. El capitalismo siempre ha requerido el es­tablecimiento de ciertas reglas del juego para evitar que impere la ley de la selva. Sin embargo, tanto los cambios ideológicos en el decenio de los ochenta como la mundialización de la ac­tividad económica han significado que en años recientes los estados nación estén menos dispuestos (además de tener menores posibilidades) a desempeñar muchas de estas fun­ciones reguladoras .

En este entorno ha crecido el interés en la responsabilidad social de las empresas y en la autorregulación. Manifestación de ello son los códigos de conducta empresarial en las áreas de la normatividad laboral y ambiental, así como de los derechos humanos. En lugar de considerar los efectos sociales yambien-

tales de las grandes empresas como asunto del que por enci­

ma de todo deben ocuparse los gobiernos, hoy se tratan como

aspectos de responsabilidad empresarial sobre los cuales las

propias compañías o sus socios deben establecer normas.

En este ensayo se explican con mayor detalle los cambios en la regulación empresarial y se evalúa su importancia. Se

analizan los elementos impulsores de los códigos de conduc­

ta empresariales, así como los sectores y grupos interesados que

han tomado parte en este proceso. Si bien se han elaborado

códigos sobre diversas materias, destacan los relativos a nor­

mas de empleo, repercusión ambiental y derechos humanos,

en particular los primeros. Los códigos ambientales, con una

historia más amplia, han causado menos conflicto que los que

se ocupan de asuntos laborales. En la medida que ambos se han

elaborado por lo general en forma separada, es posible concen­

trarse en los que se refieren a derechos laborales, aun cuando

también se haga cierta referencia a los códigos ambientales. 1

CAMBIOS EN LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD

EMPRESARIAL

Cuando se estableció el orden económico internacional de

la posguerra, el plan inicial era contar con tres organizacio­

nes principales: el Banco Mundial, el Fondo Monetario Inter­

nacional y la Organización Internacional de Comercio (ore). En virtud de que Estados Unidos no ratificó la Carta de La Ha­

bana, por la que se creaba la ore, ésta no terminó de gestarse y

durante cuatro decenios (hasta que se creó la Organización

Mundial de Comercio, O Me) las reglas del comercio interna­

cional estuvieron gobernadas por un acuerdo mucho más ade­

cuado: el Acuerdo General sobreArancelesAduanerosyComer­cio ( GATT). Si bien la ore incluía disposiciones para la protección

de la inversión y el control de las prácticas empresariales restric­

tivas, tales normas quedaban fuera del ámbito del GATT, de ma­

nera que en el sistema de la posguerra las actividades del comercio

internacional no estuvieron reguladas.

En ese ámbito internacional, los estados nación podían en

lo individual, por supuesto, imponer controles a las empre­

sas extranjeras que operaban en su territorio, pero se carecía

de un marco reglamentario internacional, a diferencia de lo

que ocurrió con la normatividad laboral. Con las convencio­

nes de la Organización Internacional del Trabajo ( OIT), desde

la Declaración de Filadelfia en 1944 se consolidó un marco

internacional sobre el empleo; sin embargo, aquéllas se orien-

1 M. Blowfeld, Coherenceand Divergence.· TheAdvantagesand Disadvantages of Separating Social and Environmentallssues in Developing Standards and Codes of Practice for Agriculture, Natural Resources lnstitute (documento pre­parado para Values Network), Universidad de Greenwich, Medway, Kent, 1999.

taban sobre todo a los estados miembro como actores prin­

cipales en un régimen público de derecho internacional: es­

tablecían como obligación de los gobiernos, por ejemplo,

permitir la libertad de asociación y el derecho a la negocia­

ción colectiva, pero no aludían de manera directa al compor­

tamiento de las empresas internacionales. 2

No fue sino hasta los años setenta, con la aparición de una

actitud en general más crítica hacia las empresas transnacionales

(ETN), sobre todo en los países en desarrollo,3 cuando se re­

gistró un movimiento importante para formular normas in­

ternacionales de comportamiento empresarial. Si bien es cierto

que la primera propuesta en este sentido provino del propio

sector empresarial, con las Normas para la Inversión Interna­

cional ( Guidelines for lnternational lnvestment) de la Cámara

Internacional de Comercio ( 1972), la mayoría de las iniciati­

vas procedió de organizaciones internacionales, en particular

de organismos de la ONU, como parte de una atmósfera general

en la que los gobiernos del sur ganaron firmeza en las negocia­

ciones económicas tras los aumentos en los precios del petró­

leo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo

(OPEP), atmósfera que se expresó en la demanda de un nuevo

orden económico internacional.

En 197 4la Organización de las Naciones Unidas creó su

Centro sobre las Empresas Transnacionales ( eET), luego de

que se diera a conocer el Informe del Grupo de Notables es­

tablecido por el Consejo Económico y Social de la ONU. Ello

condujo a la formulación de la versión preliminar de un

Código de Conducta para las ETN que estableció un marco

regulador. Varias organizaciones especializadas de la ONU también formularon códigos que cubrían aspectos particu­

lares del comportamiento de las ETN, como la Declaración

Tripartita de Principios sobre las Empresas Multinacionales y la Política Social (Declaración EMN) de la Organización In­

ternacional del Trabajo, 1977 y las propuestas de códigos so­

bre Prácticas Comerciales Restrictivas y Transferencia de

Tecnología, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre

Comercio y Desarrollo (UNeTAD). En el mismo periodo la Organización para la Cooperación

y el Desarrollo Económicos ( OeDE) adoptó su Declaración

sobre Inversiones Internacionales y Empresas Multinaciona­

les (1976), en un intento de los gobiernos del norte por res­

ponder a las crecientes críticas que las ETN despertaban en

el sur, y al mismo tiempo dejar claro que éstas no estaban

2. B. Hepple, A Race to the Top? lnternationaflnvestment Guidelines and Corporate Codes of Conduct, mi meo., Ciare College Cambridge, 1999.

3. Un aspecto crucial que llamó la atención hacia las actividades de las ETN

en los países en desarrollo fue el escándalo de la ITT en Chile, a principios de los años setenta. cuando se reveló que la empresa estadounidense par­ticipó en el derrocamiento del gobierno de la Unidad Popu lar, democrá­ticamente elegido y encabezado por Salvador Allende.

765

dispuestas a permitir la imposición de controles excesivos a sus actividades. Este instrumento, al que se llegó a describir como un "ataque preventivo de Occidente para destacar la responsabilidad empresarial", tuvo un carácter voluntario y no fue jurídicamente obligatorio.4

Duran te el decenio de los setenta, las iniciativas in ternacio­nales para regular las ETN estuvieron acompañadas en muchos países del sur por un clima más restrictivo en el ámbito nacio­nal. Veintidós países en desarrollo aprobaron legislaciones para controlar las actividades de las ETN a fines de los años sesenta y principios de los setenta.5 La nacionalización de empresas extranjeras alcanzó su auge en la primera mitad del decenio de los setenta, 6 y acuerdos regionales como el Pacto Andino im­pusieron controles a inversionistas del exterior.

La percepción compartida que subyacía en estas iniciativas de regulación era que los intereses de las ETN no coincidían con los de los países anfitriones del sur. Lo que resultaba conveniente para la General Motors podía convenir también a Estados Unidos, pero no necesariamente a Brasil o México. La me­jor forma de promover el desarrollo económico consistía no en una política de total apertura al capital extranjero, sino en procesos de regulación que aseguraran la canalización de la inversión extranjera hacia áreas en las que podía tener una con­tribución particular. También se exigió a los inversionistas ex­tranjeros promover el desarrollo local mediante empresas de riesgo conjunto, compra de insumas locales y políticas de adap­tación al país. El papel de los códigos de conducta internacio­nales propuestos durante este periodo consistió en lo funda­mental en mejorar la fuerza de negociación de los países del sur en su lucha por obtener una mayor participación de los bene­ficios de las actividades de las empresas transnacionales. 7

Los años ochenta, como se señaló, trajeron un cambio fundamental en la actitud hacia las ETN, que se reflejó en una tendencia hacia políticas regidas por el mercado con una cada vez menor intervención estatal, lo mismo en los paí­ses industrializados que en las naciones en desarrollo. Los sectores que se habían cerrado al capital extranjero comen­zaron a abrirse una vez más en los años ochenta. Este pro­ceso comenzó con la industria manufacturera y luego, a fi­nes de los ochenta y principios de los noventa, se extendió a empresas de servicios públicos y recursos naturales, en

4. J. Robinson, MultinationalsandPolitica!Control, Gower, Londres, 1983. 5. B. Hepple, op. cit. 6. R. Jenkins, "The Changing Relationship between Emerging Markets and

Multinational Enterprises", en P.J. Buckleyy P. N. Ghauri (eds ), Multinational Enterprises and Emerging Markets: Managing lncreasing lnterdependence, Pergamon Press, 1999.

7. Cabe señalar que uno de los papeles que el Centro sobre las Empresas Transnacionales (CET) de la ONU desempeñó en este periodo consistió en brindar capacitación y asesoría a gobiernos de países en desarrollo acerca de estrategias de negociación frente a las transnacionales.

766 CÓDIGOS DE CONDUCTA EMPRESARIALES

parte como resultado de las privatizaciones. También se permitió el acceso a ciertos sectores de servicio tradicional­mente cerrados al capital ex tranj ero. 8

Al mismo tiempo, la mayoría de los países que habían impuesto restricciones generalizadas a la propiedad extran­jera las descartaron en el decenio de los noventa. La tenden­cia hacia requisitos menos estrictos en relación con la pro­piedad, que había comenzado a finales de los años setenta o principios de los ochenta, se reflejó en la disminución del número de empresas con una participación de 50% en el capital y de filiales con participación minoritaria de ETN es­tadounidenses en los países en desarrollo.9 También se rela­jaron restricciones similares respecto de la repatriación de utilidades y los términos permitidos en los acuerdos de trans­ferencia de tecnología, así como los requisitos relativos a ex­portaciones y al contenido de materias primas nacionales en las manufacturas.

En contraste con los años setenta, la actitud de los gobier­nos del sur ha cambiado de manera radical: ahora buscan atraer, más que regular, a las ETN y la inversión extranjera. Así lo con­signó la División de Empresas e Inversión Transnacionales de la UNCTAD, que prosiguió con la labor del CET una vez que éste centro fue disuel ro en 199 3:

Los años de mediados de los noventa se caracterizan por un movimiento generalizado hacia la liberalización y la facilitación de la inversión extranjera directa (IED). Hoy día, los regímenes de política interna en materia de IED de muy distintos países en todo el mundo tienen un carácter am­pliamente liberal [ ... ] Los gobiernos afinan sus políticas para atraer capital, tecnología y capacidades, y para facilitar el acceso a los mercados con la ayuda de la IED. 10

La mayor parte de los cambios en los regímenes de inver­sión en los países en desarrollo desde principios del decenio de los noventa entraña la eliminación de restricciones o nuevas medidas de fomento (véase el cuadro 1).

Dados los cambios de actitud entre los gobiernos del sur, a nadie sorprende que las iniciativas de regulación interna­cional de las ETN no prosperaran durante el decenio de los ochenta. Nunca se llegó a un acuerdo acerca del código del CET, a pesar de que se atenuó considerablemente el rigor de las normas.

Los dos códigos internacionales de importancia que so­brevivieron a los años setenta fueron los de la OCDE y la OIT.

Como se señaló, el de la OCDE de ninguna manera representó

8. UNCTAD, World lnvestment Report, 1994, ONU, Ginebra, 1994, p. 294. 9. F. Contractor, "Ownership Patterns ol U.S. Joint Ventures Abroad and the

Liberalization ol Foreign Government Regulation in the 1980s: Evidence lrom the Benchmark Surveys " , Journal of lnternational Business Studies, vol. 21, núm. 1, 1990.

1 O. UNCTAD, World lnvestment Report, 1995, ONU, Ginebra, 1995, p. 272 .

C U A D R O 1 los códigos de conducta volun­tarios: a fines de los setenta, empresas estadounidenses em­pezaron a adoptar estos códi­gos en respuesta a la desfavora­ble publicidad que rodeó a las ETN no sólo como resultado del escándalo de la ITT, sino también a partir de revelacio­nes sobre sobornos y pagos cuestionables de muchas de las principales empresas de Esta-

LIBERALIZACIÓN DE lA INVERSIÓN EXTRANJERA, 1991-1998

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Número de países con cambios en el régimen de inversión 35 43 57 49

Número de cambios 82 79 102 110 Más favorables para la IED 80 79 101 108 Menos favorables para la IED 2 2

Fuente: UNCTAD, World /nvestment Report, 1999, Ginebra, 1999, cuadro IV.1.

un intento genuino por controlar a las transnacionales, sino que más bien se elaboró para paliar las críticas a sus activida­des. Era de carácter voluntario y carecía de mecanismos de aplicación. Si bien algunos casos se han llevado ante el Co­mité sobre Inversión Internacional y Empresas Multinacio­nales, encargado de procesar asuntos derivados de las Direc­tivas de la OCDE (recomendaciones de la Declaración sobre Inversiones Internacionales y Empresas Multinacionales), por lo general se atendieron mediante aclaraciones a las Directi­vas. Los sindicalistas han expresado su decepción respecto del manejo que el Comité hace de las quejas; incluso en casos en que se determinó que las empresas tomaron parte en activi­dades antisindicalistas, el Comité simplemente ha reafirmado su opinión de que la dirección empresarial debería adoptar una actitud positiva hacia las actividades gremiales. 11

La Declaración de la OIT tiene un alcance más limitado al centrarse en los aspectos sociales de las actividades de las ETN. Puesto que la Declaración no es un instrumento obli­gatorio en términos jurídicos, su cumplimiento deviene vo­luntario, al igual que las Directivas de la OCDE. Las contro­versias se remiten al Comité sobre Empresas Multinacionales, encargado de interpretar la Declaración, aunque en realidad no se trata de un procedimiento para la solución de contro­versias en relación con el cumplimiento de la Declaración: durante sus primeros 10 años en funciones, el Comité sólo emitió dos interpretaciones; 12 de ahí que, al igual que las Di­rectivas de la OCDE, el efecto de la Declaración resultara re­lativamente limitado.

La tendencia en términos de políticas tanto nacionales como internacionales a partir de los últimos años del dece­nio de los setenta consistió en la liberalización y la desre­gulación. De manera simultánea se registró un impulso de

11. J. Murria, Corporate Codes of Conduct and Labour Standards, documen­to de trabajo de la Oficina de Actividades para los Trabajadores, Organi­zación Internacional del Trabajo (O IT), 1998 <http://www.ilo.org/public/ english/230actra/publ/codes.htm>, consultada el20 de julio de 1999.

12. OIT, The /LO Tripartite Declaration of Principies Concerning Multinational Enterprises and Social Policy- Ten Years after, OIT, Ginebra, 1989.

64 112 106

6

65 76 60 114 151 145

98 135 136 16 16 9

dos Unidos. 13

La primera oleada de códigos empresariales se refirió sobre todo a los pagos cuestionables: los resultados de un estudio de 17 4 códigos vigentes en 1978 señalan que más de la mitad alu­díaalasunto;14 de hecho, 90% de los códigos que el propio Kline

estudió se formularon luego de que la Comisión de Títulos y Valores comenzara a investigar los pagos cuestionables. La apro­bación en el Congreso estadounidense de la Ley contra Prácti­cas Corruptas en el Extranjero de 1977 dio mayor impulso a este movimiento. 15

Con todo, a mediados del decenio de los ochenta la presión pública para que se adoptaran códigos de conducta había dis­minuido, según Kline. 16 Los años noventa registraron un re­novado interés en los códigos empresariales. En contraste con la primera oleada de códigos de conducta, las principales ma­terias de las que se ocuparon los códigos fueron los asuntos ambientales y laborales, y sólo 23% trató el tema del soborno. Un inventario de la OCDE de 246 códigos encontró que 50% se refería a normas de empleo y 59% a protección ambiental. 17

La segunda oleada de códigos empresariales comenzó a principios del decenio de los noventa. Una de las primeras compañías en establecer este nuevo enfoque fue Levi Strauss, con sus Términos de Compromiso Empresarial (Business PartnerTerms ofEngagement), adoptados en 1992. Pronto

13 . J. Kline, lnternational Codes and Multinational Business: Setting Guidelines for lnternational Business Operations, Quorum Books, Westport, Conn., 1985.

14. Encuesta de la Foundation ofthe Southwestern Graduate School of Banking, citada en J. Kline, op. cit., p. 105.

15. /bid., p. 103. 16. /bid., p. 108 . 17. OCDE, Codes of Conduct- An Expanded Review of Their Contents, Gru­

po de Trabajo del Comité de Comercio de la OCDE, TD/Tc/WP(99)56/FINAL, París, 2000. Ello contrasta con la encuesta de 1978 de la Foundation of the Southwestern Graduate School of Banking, citada en Kline (op. cit., p. 1 05), cuyos resultados señalan que sólo 14% de los códigos se ocupa­ron de aspectos sociales.

18. J.P. Sajhau, Business Ethics in the Textile, Clothing and Footwear (TCF) Industries: Codes of Conduct, documento de trabajo del Programa de Actividades Sectoriales de la OIT, SAP 2.60/WP.11 O, Ginebra, 1997.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 767

No fue sino hasta los años setenta

cuando se registró un movimiento

importante para formular normas

internacionales de comportamiento

empresarial. Si bien es cierto que la

primera propuesta en este sentido

provino de la iniciativa privada, la

mayoría de las iniciativas procedió

de organizaciones internacionales

le siguió en Estados Unidos un gran número de fabricantes de ropa y minoristas. 18 Para mediados de los años noventa, la moda de los códigos había llegado a Europa, y numerosas empresas del Reino Unido y el resto del continente empeza­ron a adoptarlos. Una vez más, los primeros en incorporar

códigos referentes a las condiciones laborales fueron preci­samente los fabricantes de prendas de vestir y minoristas, entre otros, C&A, Otto Versand en Alemania y el Pendand Group

en el Reino Unido. Si bien el número de códigos completos o integrales es has­

ta cierto punto escaso, cada vez más compañías los incorpo­ran, y se tiende a ampliar la cobertura de los códigos a medida que las compañías los experimentan más. 19 Su importancia ra­dica en que los están adoptando las principales empresas en sus

ramos; por ejemplo, Levi Strauss y Gap en la industria de la con­fección, Nike y Reebok en artículos para el deporte, y los prin­cipales supermercados británicos en el comercio al por menor.

Aun cuando comparten una nomenclatura común, los có­digos de conducta empresariales difieren mucho de los códi­gos internacionales propuestos en los años setenta, y en parti­

cular de la versión preliminar del Código del CET. Los primeros códigos se idearon como medios por los cuales los organismos

19. Esto no ocurre siempre. La Declaración Modificada de Principios Empre­sariales Generales (Revised Statement of General Business Principies) de Shell, publicada en 1997, no hacía referencia alguna a normas laborales, a pesar de que una declaración anterior (1990) aludía tanto a las Directi­vas de la OCDE como a la Declaración Tripartita de la OIT.

768 CÜDIGOS DE CONDUCTA EMPRESARIALES

internacionales podían regular a las ETN, en apoyo o comple­mento de la regulación nacional. Los códigos empresariales, en cambio, son iniciativas voluntarias adoptadas por el pro­

pio sector empresarial, y varían desde declaraciones vagas de principios empresariales aplicables a las operaciones interna­cionales hasta iniciativas de autorregulación más rigurosas.

En términos generales, el propósito de los códigos interna­cionales era restituir el equilibrio entre el creciente poder de las ETN y los estados nación donde invertían, sobre todo en el

hemisferio sur. Su fundamento era la opinión de que el creci­

miento de las grandes compañías internacionales entrañaba una amenaza para la soberanía de las naciones más pequeñas y pobres. Una noción común en ese entonces era la de la sobera­nía acorralada.20 La regulación internacional se consideraba necesaria para garantizar que los países en desarrollo compar­tieran las ganancias del crecimiento de la actividad empresa­rial internacional.

La reciente oleada de códigos empresariales se centra en la influencia de las ETN en dos áreas principales: las condiciones sociales y el ambiente. Ambas forman parte de un debate mu­

cho más amplio en torno al efecto de la globalización en el em­pleo y en el medio, lo que también se refleja en la demanda de cláusulas sociales y ambientales en los tratados comerciales y dentro de la O M C. En tanto que en el decenio de los setenta el apoyo a los códigos provenía principalmente del sur,21 en los noventa el apoyo provino sobre todo del mundo desarrollado, donde las organizaciones sindicalistas internacionales, las Or­

ganizaciones no Gubernamentales ( ONG) en favor del desa­rrollo social y el medio ambiente, y el propio sector empresarial han contribuido para exigir a las empresas internacionales alguna

forma de código de conducta. Aun cuando los códigos empresariales de los noventa tien­

den a centrarse en una gama más específica de aspectos que las iniciativas de los años setenta, desde otra perspectiva su cobertura es más amplia. En los setenta se centraban en las

actividades de las ETN y sus filiales; en cambio, en los noventa la cobertura se amplió para abarcar no sólo sus actividades directas, sino también una responsabilidad en relación con

las prácticas laborales y ambientales de sus proveedores. En el caso de muchas empresas, el principal punto de atención

de su código de conducta es garantizar un comportamiento aceptable de sus subcontratistas.

20. Sovereignty at Bay, libro escrito en 1971 por Ray Vernon, una de las más destacadas autoridades académicas en materia de ETN. Aunque en realidad su visión criticaba el planteamiento de que los estados nación se verían necesariamente debilitados por la expansión de las transnacionales.

21. Los gobiernos y las empresas del norte se resistían en general a tales có­digos, a menos que fueran vo luntarios y pudieran utilizarse para rehuir la demanda de una regu lación internacional duradera.

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ENTORNO MUNDIAL DEL CRECIMIENTO DE LOS CÓDIGOS

DE CONDUCTA EMPRESARIALES

e omo se señaló en el apartado anterior, la autorregulación se ha vuelto una característica importante de la econo­

mía mundial al tiempo que disminuyen las iniciativas de los gobiernos nacionales y de las organizaciones internaciona­les para controlar las actividades de las ETN. Antes de anali­zar las respuestas de los afectados por las actividades empre­sariales transnacionales, se examinará de manera sucinta el entorno global que ha influido en el crecimiento de los có­digos empresariales de conducta.

En primer lugar, la globalización se ha intensificado de ma­nera considerable. Las barreras al comercio se han reducido cada vez más desde el decenio de los setenta y muchos más países se han integrado a la economía mundial. El fin del comunismo en la otrora Unión Soviética y en la Europa oriental, y la aper­tura de China y Vietnam, así como las políticas más liberales en muchos países en desarrollo, incluida de forma relevante la India, han dado lugar a un aumento masivo en el alcance de las operaciones de las ETN. Se calcula que la proporción de la población mundial que forma parte de la economía global ha aumentado de alrededor de un cuarto a cuatro quintas partes.

La inversión extranjera y las actividades de las ETN han cre­cido incluso más rápido que el comercio mundial en este pe­riodo. Pero la naturaleza cambiante de las empresas globales implica que estas cifras subestiman la verdadera dimensión de sus actividades internacionales. Un factor importante en este sentido es el crecimiento de las cadenas globales de pro­ductos o de valor en muchas industrias. 22 Si bien el intercam-

22. G. Gereffi, "lnternational Trade and Industrial Upgrading in the Apparel Commodity Chain", Journaloflnternational Economics, vol. 48, 1999, pp. 37-70, y R. Kaplinsky, Spreading the Gains from Globalisation: WhatCan Be Learned from Value Chain Analysis7, mimeo., Brighton, lnstitute of Development Studies, 2000.

bio siempre fue un elemento de fundamental importancia, ahora es posible controlar la producción a grandes distancias sin ejercer la propiedad. Gran variedad de bienes de con­sumo, incluidas prendas de vestir, calzado y verduras, se caracteriza por cadenas de valor en las que el control reside en los productores de marcas como Levi Strauss y Nike o en grandes minoristas como Wal-Mart y Tesco.

Una característica fundamental de tales cadenas de va­lor dirigidas por los grandes compradores es que éstos se ase­guran de que los productores cumplan con determinadas fechas de entrega, normas de calidad, especificaciones de diseño, etcétera. En otras palabras, los compradores con­trolan muchos de los aspectos de la producción que de otra forma corresponderían a los productores. De ahí la perti­nencia de que el comprador se responsabilice de las condi­ciones laborales en empresas subcontratistas y su efecto en el medio ambiente. A menudo en esta clase de compañías, a partir del decenio de los noventa, se empezaron a intro­ducir códigos de conducta explícitos.

Otra característica estructural relevante ha sido lacre­ciente importancia de los activos intangibles en la valora­ción de los principales consorcios. 23 Ernst y Young com­paran las compañías tradicionales, en las que los intangibles corresponden a 43% del precio de las acciones, con las com­

pañías del mañana, en las que representan 65%. 24 Los intangibles con frecuencia se relacionan con las marcas, las cuales a su vez se vinculan con la reputación empresa-

23. El va lor de mercado de una empresa se sustenta en sus activos físicos (ins­talaciones, equipo y terrenos), sus activos financieros (efectivo, depósi­tos bancarios, acciones) y los activos intangibles. R Beynon (comp.), The /con Critica/ DictionaryofG/obal Economics, lcon Books, Cambridge, 1999, p. 155.

24. Gonella et al., Making Values Count: Contemporary Experience in Social and Ethical Accounting, Auditing and Reporting, ACCA, Informe de Inves­tigación, núm. 57, 1998, gráfica 2.2.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 769

C U A D R O 2

COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS EMPRESAS QUE HAN EMITIDO CÓDIGOS

Activ idad

Primario Agricu ltura Extracción Secundario Alimentos Textiles Madera Derivados del petróleo Química Plásticos Metales Electrónica Productos mecánicos Equipo de oficina Vehículos Otros Terciario Electricidad, gas, agua Construcción Comercio Hoteles o restaurantes Transporte y comunicaciones Actividades financieras Bienes raíces y otros negocios Otros

Número de empresas

3 20

23 4

12 22

S 13 14 15

6 10 15

10 6

61 6

12 10 9

14

Fuente: OCDE, Codes of Conduct- An Expanded Review of Their Contents, Grupo de Trabajo del Comité de Comercio de la OCDE, TDITC/WP(99)56/FINAL, París, 2000.

riaL Una compañía como Nike, que no realiza sus pro­pios procesos de manufactura, y que gasta inmensas can­tidades en publicidad y promoción para crear y mante­ner una imagen corporativa, es muy vulnerable a cualquier menoscabo de su imagen. En ese sentido, el presidente de Levi Strauss , Bob Haas , señaló en 1994: "En el mun­do actual , un reportaje en televisión sobre las condicio­nes de trabajo puede echar por la borda años de esfuer­zos por construir la lealtad de los consumidores hacia una marca". 25 En contraste, una compañía farmacéutica pro­pietaria, por ejemplo, de la patente de un medicamento muy valorado depende mucho menos de tales factores (aunque, por supuesto, si se demostrara que el fármaco es inseguro , entonces la reputación de la empresa se ve­ría también afectada).

Así, la creciente importancia de las marcas es la que en lo fundamental permite a los grandes consorcios obtener pingües

2 5. l. Zeldenrust y N. Ascoly, Codes of Conduct for Transnational Corporations: An Overview, lnternat ional Restructuring Education Network Europe, Tilberg, Países Bajos, 1998, p. 14.

770 CÓDIGOS DE CONDUCTA EMPRESARIALES

utilidades y fungir como una importante barrera de entrada, aunque también los vuelve vulnerables a los cuestionamientos de sus políticas laborales o ambientales.26

Los cambios en las actitudes del público también han in­fluido en la adopción de códigos de conducta empresarial. La conciencia de la problemática ambiental ha aumentado en forma considerable desde los setenta. Las compañías de los países del norte ya no pueden ignorar con impunidad el efecto de sus actividades en el ambiente. Asimismo, la nue­va legislación establece la responsabilidad empresarial por da­ños ambientales.

Los avances en la comunicación global , que permiten a los consorcios controlar las actividades de producción en una escala cada vez mayor, han facilitado también la trans­misión internacional de información que las empresas ha­brían preferido mantener a buen resguardo. 27 Es vertiginosa la velocidad con la que información sobre las condiciones laborales en una filial o subcontratista de una empresa transnaci onal en algún 1 ugar de Asia puede difundirse y ser del conocimiento de las ONG y los consumidores en Amé­rica del N o rte. 28

MORFOLOGÍA DE LOS CÓDIGOS DE CONDUCTA

Sectores

U na de las características destacadas de la reciente proli­feración de los códigos de conducta es su tendencia de

adopción por sectores. De acuerdo con el inventario de có­digos de conducta de la OCDE, por el número de empresas que los han adoptado, tales sectores son los del comercio, la manufactura textil, las industrias química y extractiva (véa­se el cuadro 2). En este registro se incluyen no sólo códigos que cubren normas de empleo, sino también los que se cen­tran en gestión ambiental, protección al consumidor, soborno y otras cuestiones.

Estudios de caso más detallados señalan que los códigos de conducta sobre asuntos laborales se concentran en secto­res como vestido, calzado, artículos deportivos , juguetes y comercio al por menor, que abastecen bienes de consumo y por lo general representan marcas bien conocidas. También

26. N. Klein, No Lago, Flamingo, Londres, 2000. 27 . K. O'Neill , lnternetworking for Social Change: Keeping the Spotlight on

Corporate Responsibility, Inst ituto de las Naciones Unidas pa ra el Desa­rrollo Socia l, Documento de Análisis, núm. 11 1, Ginebra, 1999.

28. N. Kearney, "CorporateCodesofConduct: The PrivatisedApplicationofLabour Standards", en S. Picciotto y R. Mayne (comps.), Regulating lnternational Business.· Beyond Liberalisa tion, Macmil lan, Basingstoke, 1999, p. 208.

son los sectores en los que las ONG han centrado sus campa­ñas para fomentar un comercio justo.29

En cambio, los códigos ambientales suelen encontrarse en industrias muy diferentes. El sector líder al respecto ha sido el de la industria química, pero estos códigos son comunes también en muchos otros, incluidos el forestal, el petrolero y el minero. Se trata de industrias que por lo general no producen bienes de consumo (aunque en el caso del petróleo sí cuenta con marcas de renombre), de industrias de procesamiento cuyos efectos en el medio ambiente son considerables y pueden entrañar procesos peligrosos.

Clases de códigos de conducta

Los códigos de conducta adquieren una amplia variedad de formas, lo que puede dar lugar a cierta confusión. Si bien es posible clasificarlos de numerosas maneras, en este trabajo se identifican cinco clases.30

De compañías

Son códigos que las compañías adoptan de manera unilate­ral. Pueden relacionarse con sus propias operaciones, como en el caso de la Declaración Revisada de Principios Empre­sariales Generales de Shell, o aplicarse en particular a sus pro­veedores, como en el caso de los Términos de Compromiso Empresarial de Levi Strauss.

De asociaciones empresariales

Hay códigos que adoptan un grupo de empresas en determi­nado sector industrial. Al igual que los códigos de compañías, por lo general se trata de medidas unilaterales, ya sea por aso­ciaciones de empresas establecidas en países desarrollados, como es el caso del código de la Asociación Británica delJu-

29. Entre los ejemplos de tales campañas se incluyen la campaña de ropa limpia, a favor de ropa confeccionada en condiciones dignas y la Red de Etiquetas con ttica en el sector del vestido; la campaña Modificar las reglas, de Christian Aid, dirigida a los supermercados en el Reino Unido; la de Juego Limpio para los Trabajadores de la Industria del Ju­guete, coordinada por el Movimiento a Favor del Desarrollo Mundial, el Instituto Católico de Relaciones Internacionales y el Congreso de Or­ganizaciones Sindicales.

30 . La OCDE distingue cuatro clases de códigos: de compañías, de asociaciones empresariales, de alianzas sectoriales y los creados por organizaciones in­ternacionales (OCDE, Codes of Conduct ... , op. cit., gráfica 1 ). Una clasifi­cación similar utilizaron A. Kolk, R. van Tulder y C. Welters, "lnternational Codes of Conduct and Corporate Social Responsibility: Can Transnational Corporations Regulate Themselves? ", Transnational Corporations, vol. 8, núm. 1,1999.

guete, o por agrupaciones empresariales de países en desa­rrollo, como los códigos de la Asociación de Fabricantes y Exportadores de Ropa de Bangladesh y del Consejo de Floristas de Kenia.

Multisectoriales

Los códigos multisectoriales se adoptan como resultado de negociaciones entre diversos sectores interesados, incluidas empresas y sus representantes industriales, ONG y sindica­tos. Los gobiernos también pueden participar en su formu­lación. El Código Base de la Iniciativa de Comercio Ético del Reino Unido representa un ejemplo de este enfoque multisectorial.

Modelo

Los códigos modelo elaborados para servir como referen­cia de lo que una organización particular considera prácti­cas de conducta adecuadas. Dado que su propósito es cons­tituirse en un modelo para las compañías o asociaciones empresariales, no es frecuente su aplicación en la práctica. Los han formulado sindicatos, por ejemplo el Código Bá­sico de Prácticas Laborales de la Confederación Internacio­nal de Organizaciones Sindicales Libres, yONG, como Am­nistía Internacional.

lntergubernamentales

Son los códigos que los gobiernos nacionales negocian y acuerdan en el ámbito internacional. Tanto las Directivas de la OCDE para las Empresas Multinacionales como la Decla­ración Tripartita de Principios sobre las Empresas Multina­cionales de la OIT datan de los años setenta.

Cobertura

Características clave de cualquier código de conducta son su cobertura y los elementos o aspectos que deja fuera. Los códigos de más amplia cobertura incluyen lo que la OIT identifica como normas de empleo básicas, derivadas de los siguientes convenios de la OIT: Libertad de Asociación (C87); Derecho a la Negociación Colectiva (C98); Recha­zo al Trabajo Forzado (C29, C105); Edad Mínima (C138); Rechazo a las Acciones Discriminatorias (Clll), y Remu­neración Equitativa (CllO).

Además, tales códigos pueden referirse a muchos otros aspectos de las condiciones laborales que no se han incluido en las normas de empleo básicas, como: disposiciones sobre

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 771

salud y seguridad en el trabajo, jornada máxima, salarios y seguridad del empleo.

En el cuadro 3 se presentan los resultados de los 148 có­digos de conducta del inventario de la OCDE que incluyen normas laborales. Destaca la notoria variación en el porcen­taje de códigos que se ocupan de distintos asuntos. Sólo tres aspectos son comunes a más de la mitad de los códigos estu­diados: el compromiso general con un ambiente de trabajo adecuado, el cumplimiento de la legislación local y el recha­zo a acciones discriminatorias u hostiles. La normatividad la­boral de la OIT se mencionó en sólo uno de cada 1 O códigos, de donde resulta claro que la mayoría de los códigos de con­ducta no cubren las normas de empleo básicas de la OIT.

Desafortunadamente, los datos del inventario de la OCDE

relativos al contenido laboral de los códigos de conducta no distinguen entre las clases de códigos. Esto constituye una im­portante limitación, ya que es probable que aquellos adop­tados por organizaciones internacionales o por grupos de in­terés social tengan una cobertura más amplia de las normas de empleo básicas que los de compañías en lo individual o de grupos empresariales. 31

Códigos de compañías

Los estudios sobre códigos de conducta de compañías con­firman la considerable variación en el grado de cobertura de las normas de empleo. Según un estudio de 18 compañías británicas, si bien todos los códigos analizados incluyen al­guna declaración sobre salud y seguridad, y más de la mitad contiene disposiciones sobre salarios mínimos, trabajo infantil y trabajo forzado, sólo una minoría alude al número de horas de la jornada laboral y a la libertad de asociación. Los atribu­tos menos comunes son los que se refieren a la seguridad del empleo (sólo tres compañías) y al derecho a la negociación colectiva (no incluido en ninguno de los códigos). 32 Esta úl­tima omisión resulta muy significativa, ya que corresponde a un atributo considerado como una norma laboral fundamental.

Los resultados de un estudio sobre 1 O códigos de compa­ñías estadounidenses de los sectores del vestido y el comercio al por menor demuestran un patrón hasta cierto punto simi­lar.33 Las medidas incluidas con mayor frecuencia en los có­digos se refieren al trabajo forzado, el empleo infantil, la salud y la seguridad y el rechazo a acciones discriminatorias. La mi­tad de las compañías incluyó en sus códigos alguna referencia

C U A D R O 3

a los salarios mínimos y al máximo de horas de la jornada laboral, aunque en algunos casos sim-

CONTENIDO LABORAL DE LOS CÓDIGOS

Ambiente de trabajo adecuado Cumplimiento de la legislación local Rechazo a acciones discriminatorias u hostiles Compensación Recha zo al trabajo infantil Obligaciones en relación con contratistas y proveedores Rechazo al trabajo forzado Oferta de capacitación Jornada laboral Libertad de asociación Mención específica de los derechos humanos Monitoreo Derecho a la información Mención de códigos de la OIT

Promoción Notificación previa razonable Trabajo eventual moderado Relaciones de trabajo flexibles

Porcentaje de códigos que mencionan el atributo '

75.7 65 .5 60.8 45 .3 43 .2 41.2 38 .5 32.4 31.8 29.7 25 .0 24.3 13.5 10.1 8.8 3.4 3.4 0.7

1. Calculados con la siguiente fórmula : 1 OO*[número de cód igos que mencionan el atributo]+[número de códigos con contenido laboral].

Fuente: OCDE, Codes of Conduct- An Expanded Review of their Contents, Grupo de Trabajo del Comité de Comercio de la OC DE, TDITc/WP(99)56/FINAL, Parls, 2000, cuadro 4.

31. A. Kolk, R. van Tulder y C. Welters, op. cit., cuadro 1 a.

772 CÓDIGOS DE CONDUCTA EMPRESARIALES

plemente se plantea que estos parámetros han de responder a la legislación local. Sólo una compañía menciona en su código la libertad de asociación y el derecho a la negociación colec­tiva, y en ningún caso se incluyeron disposicio­nes sobre seguridad del empleo.

Códigos multiempresariales

El cuadro 4 presenta información sobre códi­gos multiempresariales, formulados lo mismo para ciertas industrias en particular que para aplicarse en forma más general. Se les ha agru­pado en cuatro clases, como se mencionó. Es posible observar que los códigos modelo y los códigos multisectoriales tienden a tener una cobertura más amplia. La mayoría de éstos in­cluyen todas las normas de empleo básicas, además de otros aspectos como la disposición de contratos de trabajo adecuados.

32. C. Fergu so n, A Review of UK Company Codes of Conduct, DFID (Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional), Divis ión de Desarrollo Social.

33. J. P. Sajhau , op. cit.

•

C U A D R O 4

COBERTURA DE ASPECTOS LABORALES EN CÓDIGOS MULTIEMPRESARIALES

Rechazo al Derecho a la Rechazo Contratos Salud y trabajo Jornada Edad Libertad negociación a acciones Remuneración de trabajo

Iniciativa seguridad forzado laboral minima Salarios de asociación colectiva discriminatorias equitativa adecuados

1 nterg u berna mentales

Organización Internacional del Trabajo ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./ Direct ivas de la OCDE ./ ./ ./ ./ Unión Europea: Comité de

Desarrollo y Cooperación ./ ./ ./ ./ ./ ./

Modelo

Amnist ía (Amnistía Internacional) ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./ ./ código de Prácticas Laborales

de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres ./ ./ ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./ ./

Centro lnterfé de Responsabilidad Empresarial ./ ./ ,f1 ./ ./ ./ ./

Labor behind the Label ./ ./ ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./ ./ Código de Prácticas Laborales de la

Industria del Vestido y la Ropa Deportiva ./ ./ ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./ ./

Coalición de Hong Kong para la Producción Segura de Juguetes ./ ./ ./ ./ ./

Multisectoriales

Iniciativa de Comercio Ético, Re ino Un ido ./ ./ ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./ ./

SA8000 (Agencia de Acreditación del Consejo de Prioridades Económicas) ./ ./ ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./

Nicaragua. Red Centroamericana de Mujeres en Solidaridad los trabajadores de la maqu ila ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./

Estatutos Holandeses de Comercio Justo de Prendas de Vestir ./ ./ ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./

Alianza White House de la Industria del Vestido ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./ ./

EURATEX/ETNUC (Iniciativa de organizaciones empresariales y sindicales de la industria textil en Europa) ./ ./ ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./

Código de Prácticas Laborales de la Federación Internacional de Futbol Asociación ./ ./ ./ ./ ./' ./ ./ ./ ./ ./

Códigos de asociaciones empresariales

BGMEA (Asociación de Fabricantes de Ropa de Bangladesh) ./ ./

PAECLSBI (Cá mara de la Industria y Comercio de Sailkot, Pakistan) ./

CTI (Consejo Internacional de la Industria del Juguete) ./ ./ ./ (ley) ./

BTHA (Asociación Br itánica del Juguete) ./ ./ ./(60) ./ ./

1 Mínimos.

Fuente: R. Pearson y G. Seyfang . "New Hope or False Down? Codes of Conduct and Social Policy in a Globalising World", Global Social Poficy, vol. 1, num. 1, pp. 49-78.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 773

En contraste, los códigos de asociaciones empresariales tienen una cobertura mucho menos amplia, tanto respecto de las normas de empleo básicas que de otros asuntos. Si bien la mayoría hace mención del trabajo infantil y el trabajo for­zado, así como de salud y seguridad en el trabajo, jornadas laborales y salarios mínimos, ninguno de estos códigos in­cluye la libertad de asociación, el derecho a la negociación colectiva y el rechazo a acciones discriminatorias.

Ello concuerda en buena medida con lo observado res­pecto de los códigos de empresas individuales, de donde se desprende que cuando los códigos se introducen como una medida de autorregulación -tanto si se trata de compañías que proceden por cuenta propia cuanto de asociaciones em­presariales que actúan en forma colectiva-, por lo gene­ral no cubren la gama completa de normas laborales básicas. En particular, tienden a no permitir la libertad de asociación o el derecho a la negociación colectiva. También son selec­tivos en lo que se refiere a otros derechos, de manera que aunque la salud y la seguridad se mencionan con frecuen­cia, rara vez se incluyen contratos adecuados que brinden seguridad de empleo a los trabajadores. 34

Alcance

Aparte de la cobertura de los asuntos a los que aluden está el alcance de los códigos en lo que se refiere a las personas o gru­pos a los que se aplican. Al respecto, el código puede aplicarse sólo a la propia compañía, en cuyo caso funciona como una declaración de principios empresariales. Algunas entidades como Sara Lee Corporation cuentan tanto con un código de principios que aplican a sus propias unidades operativas como con un conjunto independiente de directrices utilizadas en la selección de proveedores. 35

En muchos casos los códigos de conducta se elaboraron para garantizar que los proveedores cumplieran con ciertas normas. En la investigación de la OCDE, por ejemplo, más de 40% de los códigos que se ocupan de cuestiones labora­les asignan obligaciones a los proveedores (véase el cuadro 3). En particular, en la industria del vestido 26 de 32 códigos de compañías investigados aluden a proveedores y contratistas.36

34. Estos resultados son similares a los de un análisis preliminar de 215 códi­gos de conducta llevado a cabo por la OIT, de acuerdo con el cual aunque tres cuartas partes de los códigos aluden a salud y seguridad, y dos tercios a la cuestión de la discriminación, sólo 15% contienen referencias a la li­bertad de asociación o al derecho a la negociación colectiva (OIT, Overview of Global Developments and OfficeActivities Concerning Codes ofConduct, Social Labelling and other Private Sector lnitiativesAddressing Labour lssues, Working Party on the Social Dimensionsofthe Liberalisation of lnternational Trade, GB.273/WP/SDL11(rev1) OIT, Ginebra, 1998, pp. 12-13).

35. J.P. Sajhau, op. cit. 36. OCDE, op. cit.

774 CÚDIGOS DE CONDUCTA EMPRESARIALES

Sin embargo, la interrogante es hasta qué punto en la cade­na de suministro han de cumplirse estas normas: en la indus­tria de la confección las relaciones subcontractuales múlti­ples son comunes y no siempre resulta claro si los códigos se aplican sólo a los proveedores inmediatos de una empresa o también a los subsubcontratistas.

Otra cuestión importante es si los códigos se aplican sólo a empresas o también a trabajadores independientes, que no están formalmente empleados por el fabricante o sus pro­veedores. Ninguno de los códigos de compañía estudiados por Ferguson en el Reino Unido cubría a trabajadores in­dependientes o a pequeños productores agrícolasY El único formulado específicamente para trabajadores independien­tes es el Código Australiano de Prácticas para Trabajadores Independientes formulado por el Sindicato Textil, del Ves­tido y del Calzado de Australia. La red Home-Net, que ha observado una participación activa en el incipiente debate sobre las implicaciones de los códigos de conducta para los trabajadores independientes, en la actualidad participa en la Iniciativa de Comercio Ético del Reino Unido.

Sustancia

Un enfoque simple, limitado a un listado de los aspectos que abordan los códigos, difícilmente permite identificar con cla­ridad hasta qué grado un código da lugar a mejores condicio­nes de trabajo. Así, por ejemplo, los códigos pueden especifi­car un número máximo de horas por jornada semanal, pero en algunos casos éste puede ser de hasta 60 horas. De manera se­mejante, en algunos casos los códigos pueden apenas exigir el cumplimiento de las normas del país anfitrión -por ejemplo, en términos de salarios mínimos o de contratación de meno­res de edad-, pero bien podría argumentarse que un código de conducta que se limita a pedir que un proveedor o una fi­lial opere dentro de la ley no es un instrumento muy exigente.

Instrumentación

Un código de conducta trascendente precisa de vías claras que permitan su instrumentación y garanticen su cumplimiento. La adopción de un código entraña una declaración de princi­pios en relación con el comportamiento empresarial, lo cual no necesariamente significa que dichos principios se aplican en las operaciones de la empresa. La Organización Internacio­nal de Empleadores (OlE), por ejemplo, calcula que 80% de los códigos en realidad son declaraciones de ética empresarial general que carecen de métodos de instrumentación. 38

37. Ferguson, op. cit., p. 4. 38. Citada en OIT, Overview .. , op. cit., p. 7.

1

En la práctica, la instrumentación de los códigos de con­ducta puede garantizarse sólo cuando se efectúa un monitoreo independiente. A menudo esto genera polémica, pues las empresas se muestran renuentes a aceptarlo. Incluso cuan­do en principio se llega a establecer un compromiso de monitoreo independiente, los interesados pueden diferir respecto de lo que consideran independiente.

De los 246 códigos incluidos en el inventario de la OCDE,

sólo poco más de 10% del total y apenas cuatro de cada 100 códigos de compañía contienen disposiciones sobre monitoreo independiente (externo). 39 Un estudio de 132 códigos reali­zado por Kolketal.llegó a conclusiones muy similares: en 41 o/o de los casos no se incluye mención específica al monitoreo y en otro 44% las propias empresas son las responsables de ha­cerlo; asimismo, menos de 10% de los códigos de compañía y 5% de los de asociaciones empresariales consideran cierta forma de monitoreo externo.40 En el Reino Unido, el estudio de Ferguson sobre códigos de compañías encontró que ninguno establece un compromiso claro de monitoreo sistemático y verificación independiente, ello a pesar de que los códigos modelo a menudo preconizan tales sistemas. 41

Hay algunas excepciones a esta regla general. En El Sal­vador, el consorcio Gap estableció un grupo de trabajo para el monitoreo independiente en colaboración con el Centro Interfé de Responsabilidad Empresarial, Empresas con Res­ponsabilidad Social, y el Comité Nacional del Trabajo.42 La participación de otros grupos en el monitoreo es más común en el caso de códigos sectoriales que cuando se trata de los relativos a compañías y, por supuesto, es en particular noto­ria en el caso de códigos formulados por ONG.43

En resumen, la participación de los interesados en la ins­trumentación de los códigos es mínima en la mayoría de los casos. Esto resulta paradójico, ya que el discurso de la respon­sabilidad empresarial está plagado de referencias a los inte­resados directos y a la necesidad de tomar en consideración mucho más que sólo rendimientos financieros. En esta área el contraste entre retórica y realidad se vuelve en particular patente. En ausencia de procesos de monitoreo y verificación independientes, resulta difícil evaluar hasta qué grado los códigos de compañías se aplican en la práctica o si se limitan a ser mera expresión de buenas intenciones. 44

39. OCDE, op. cit., cuadro 6. 40. A. Kolk, R. van Tulder y C. Welters, op. cit., p. 168 y cuadro 4b. 41. Ferguson, op. cit. 42. J.P. Sajhau, op. cit., recuadro 3. 43. G. Seyfang, Priva te Sector Self-Regulation for Social Responsibility: Mapping

Codes of Conduct, Documento de Trabajo del Programa de Investigación en Política Social, núm. 1, Overseas Development Group, University of East Anglia, Norwich, 1999, cuadro 8.

44. Aun cuando el monitoreo independiente tenga lugar, hay interrogantes respecto de su rigor.

La participación de los interesados en

la instrumentación de los códigos es

mínima. Esto resulta paradójico, ya

que el discurso de la responsabilidad

empresarial está plagado de referencias

a los interesados directos. En esta área

el contraste entre retórica y realidad se

vuelve patente

También está la cuestión de las sanciones impuestas cuan­do se incurre en incumplimiento de un código. Con frecuen­cia no están estipuladas con claridad. Alrededor de 60% de los códigos de compañías y asociaciones empresariales en el inventario de la OCDE no especifica consecuencia alguna. 45

Cuando se aplica un código a proveedores, la falta de cum­plimiento puede dar lugar a la cancelación de la relación co­mercial con el contratista; sin embargo, esto no siempre ocurre así. También podría argumentarse que semejante enfoque no necesariamente resulta deseable, ya que a final de cuentas los afectados por tales sanciones son los trabajadores mismos, que pueden terminar sin empleo. El punto aquí es que no basta con un monitoreo, sino que conviene contar con directrices claras para responder al incumplimiento.

EVALUACIÓN DE CÓDIGOS EMPRESARIALES DE CONDUCTA

N o cabe duda de que la creciente atención en la responsa­bilidad social de las empresas y la mayor adopción de

códigos empresariales de conducta en el decenio de los noventa representan un avance importante. Sin embargo, la cuestión

45. OCDE, op. cit.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 775

de lo que éstos significan sigue sin respuesta. ¿Son los códi­gos de conducta parte de un ejercicio de relaciones públicas de las empresas interesadas en eludir las críticas a sus activi­dades? ¿O reflejan una nueva forma de control de los nego­cios por los interesados, más apropiada en una economía

globalizada que los mecanismos tradicionales de regulación estatal y negociación sindical? ¿Representan acaso alternativas realistas a tales mecanismos, o se requiere su aplicación en forma conjunta?

Limitaciones

Como se sugiere en los apartados anteriores, son muchas las

limitaciones de los códigos de conducta como instrumento para promover normas mejoradas en los países en desarro­

llo. Algunas son limitaciones prácticas por la forma en que hasta ahora se han instrumentado los códigos. Otras son in­

herentes a los códigos empresariales como instrumento y, por tanto, van más allá de la mera problemática asociada a la forma en que en el pasado se aplicaron los códigos. Estas últimas limitaciones dan lugar a interrogantes sobre la función de los

códigos en cualquier circunstancia; de ahí la importancia de tomarlas en consideración.

A pesar de la gran publicidad que han recibido los códi­gos de conducta, hasta ahora su repercusión ha sido escasa. Muchos códigos de compañía difícilmente pasan de decla­

raciones generales de ética empresarial, sin indicación algu­na sobre la forma de instrumentarlos. Por su propia natura-

776 CÓDIGOS DE CONDUCTA EMPRESARIALES

leza, los códigos modelo tienen el propósito de servir como ejemplo de las prácticas óptimas en que las empresas en lo

individual o los sectores pueden basar sus propios códigos. Pocas empresas han adoptado los códigos formulados por ONG u otras organizaciones colectivas. En algunos casos, incluso, los códigos se encuentran todavía en su versión pre­

liminar yen proceso de negociación. Tal es el caso, por ejem­plo, del Código de Prácticas Laborales de la Industria del

Vestido y la Ropa Deportiva el Código Base de la Iniciativa de Comercio Ético (ETI, Reino Unido) y los Estatutos Ho­

landeses de Comercio Justo de Prendas de Vestir. El Código de Prácticas Laborales de la Federación Internacional de

Furbo! Asociación aún no lo adoptan muchas empresas, y hasta ahora sólo unas cuantas gozan de la certificación de responsabilidad social SA8000.46 Lo usual es que sean los lí­deres de la industria los que adopten los códigos, no lama­

yoría de las compañías. Ahora bien, el número de empresas que adoptan códigos de conducta es creciente, es decir que la mencionada limitación en parte refleja el desarrollo hasta cierto punto reciente en este campo.

Otras limitaciones son la cobertura, en términos de los

asuntos que la mayoría de los códigos de compañía incluyen, y el alcance, referido a quiénes son sujetos de su aplicación. Una vez más, como se señaló, muchos códigos ni siquiera abarcan las normas de empleo básicas de la OIT, sobre todo las de libertad de asociación y derecho a la negociación co­

lectiva, y mucho menos las rebasan para incluir otros dere­chos de los trabajadores, como la seguridad del empleo. Por lo que respecta al alcance, aunque los códigos suelen abarcar

a los proveedores inmediatos de las empresas que los adop­tan, no siempre van más allá en la cadena de suministro. Asi­mismo, grupos de trabajadores, con frecuencia los más mar­ginados, no quedan sujetos a los códigos, como aquellos trabajadores independientes no directamente empleados por

los proveedores. También ocurre así en la agricultura: los gru­

pos más marginados y vulnerables suelen estar al margen de cualquier código de conducta.

La otra gran limitación de los códigos de conducta es la

falta de monitoreo independiente que garantice que no son meras declaraciones generales de principios empresariales. Sin embargo, algunas de las empresas líderes han aceptado dicho control y el aumento en los órganos auditores y de acredita­

ción da cuenta de ciertos avances en esta área. 47

46. G. Seyfang, op. cit., cuadro B. 47. Ha habido cuestionamientos acerca de la naturaleza de algunos de los

órganos que han incorporado auditorías sociales, en particular en relación con su experiencia en este campo, y en algunos círculos se sospecha que las empresas auditoras y consultoras participan en esta área sólo por di­versificar su cartera de actividades.

Las limitaciones estructurales más arraigadas de los códigos de conducta se relacionan con los elementos impulsores arriba identificados como el origen del auge de tales códigos en el decenio de los noventa. En primer lugar, tienden a concen­trarse en los sectores de bienes de consumo para los que las marcas y la imagen corporativa revisten suma importancia. Esto ayuda a explicar por qué sectores como los de los mino­ristas de gran escala, del vestido y el calzado, del juguete y de ciertos productos alimenticios, con mayor frecuencia inclu­yen cuestiones sociales en sus códigos. También se caracte­rizan por que los costos de las compras individuales son re­lativamente bajos, y los de producción a menudo constituyen una parte pequeña del precio final del producto. Sectores que

' producen bienes de consumo duradero en los que el costo de un solo elemento es relativamente alto, como ocurre con los automóviles, han participado mucho menos en el debate sobre los códigos empresariales de conducta.

Los códigos no sólo abarcan sectores, sino que suelen apli­carse sobre todo a empresas exportadoras. Dado que la presión para adoptar los códigos ha provenido sobre todo del hemis­ferio norte, son precisamente las empresas que suelen vender en los mercados septentrionales las que deben cumplir con estos requisitos. A pesar de la globalización, muchos productores del sur no están vinculados con el mercado global, y por consi­guiente no tienen que preocuparse por los códigos de conducta. Así, aunque los códigos adoptados se conviertan en fuente de prácticas óptimas, bien puede ocurrir que la mayoría de los productores quede al margen de ellos.

Por último, los códigos se centran cada vez más en asuntos particulares que consideran que podrían afectar de manera con­siderable la imagen de las compañías si se les asociara a ellos. Así, predominan aspectos de mucha relevancia para los países en desarrollo, como el trabajo infantil, en virtud del efecto emo­tivo que en el norte produce el empleo de niños en las fábri­cas. Pero ello no necesariamente coincide con lo que otros in­teresados, sobre todo en el sur, consideran como los asuntos centrales. La tendencia a alcanzar una cobertura variable y no del todo amplia ha sido, pues, inherente a la forma en que se han elaborado los códigos de conducta.

Beneficios

A pesar de sus limitaciones, los códigos han generado bene­ficios para los interesados. En el caso de la fábrica Mandarín en El Salvador, proveedora de Gap, se reincorporó a traba­jadores despedidos (incluidos miembros de la dirección sin­dical) y se les permitió restablecer su sindicato. También se mejoraron las condiciones de trabajo y Gap se comprome­tió a continuar abasteciéndose de Mandarín. Una situación

similar se registró en la fábrica de ropa Kimi, en Honduras , donde se reinstaló a trabajadores despedidos y se les permi­tió organizar un sindicato.48 En las fábricas de Nike en Viet­nam se han registrado, asimismo, mejoras concretas: la ex­posición a sustancias tóxicas se redujo y se mejoraron las condiciones de seguridad y de ventilación.49

Estos ejemplos también ilustran el hecho de que los códi­gos de conducta influyen en el comportamiento empresarial. En primer lugar, las compañías que adoptan códigos de alcance y cobertura muy limitados pueden ser criticadas por otros in­teresados. Los códigos modelo permiten mostrar en qué me­dida las prácticas de una compañía se alejan de las normas re­comendadas o de las prácticas óptimas de la industria.

Segundo, cuando las empresas suscriben códigos sin duda significativos y de amplio alcance, también están sujetas a la crítica si incurren en fallas de instrumentación. Aunque a falta de un monitoreo independiente en ocasiones resulta difícil saber si una compañía está incumpliendo con su propio có­digo, las posibilidades de comunicación inmediata entre in­teresados, sobre todo las ONG y las organizaciones sindica­les, pueden ayudar a revelar casos de infracción. Si tales incumplimientos se difunden, la dirección empresarial co­rre el riesgo de ser acusada de hipocresía.

Un tercer beneficio posible de los códigos de conducta es la creciente conciencia de que el consumo no es una actividad divorciada de la producción y estrictamente limitada al inter­cambio en el mercado. El hecho de que los códigos, ya sea que cubran aspectos sociales o ambientales, vayan más allá de lo que se produce para ocuparse de cómo se produce, puede tener implicaciones de largo plazo en la actividad económica. En el paradigma económico clásico los consumidores sólo se preocu­pan por la calidad y el precio del producto; se desempeñan a título individual y no como actores sociales. Sin embargo, una vez que se reconocen aspectos de producción de mucho ma­yor alcance, se abre el potencial para una movilización en tor­no a lo que implican las elecciones del consumidor.

Por último, un avance importante asociado a los códigos de conducta es que las empresas acepten responsabilidad por las actividades tanto de sus proveedores como de sus propias filiales. Este concepto de responsabilidad extendida dificulta aún más el que las empresas externalicen costos, sean socia­les o ambientales, y luego se jacten de un comportamiento ético o respetuoso del medio ambiente. Así como el análisis de los efectos ambientales de los productos desde una pers­pectiva de ciclos de vida ha ampliado el concepto de respon-

48. B. Jeffcott y L. Yanz, Code of Conduct, Government Regulation and Worker Organizing , ETNAG Documento de Análisis, núm . 1, 2000.

49 . D. Grayson, "Clearing the Air ", en Financia! Times, Responsible Business: A Financia/ Times Guide, 1999, p. 20.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEM BRE DE 2004 777

sabilidad empresarial en materia ambiental, el desarrollo de códigos sobre aspectos sociales aplicables a los proveedores ha ampliado el concepto de responsabilidad social.

Peligros

Con todo, son muchos los peligros asociados a la multipli­cación de los códigos de conducta. El primero es que se les considere como algo más de lo que realmente son. En algu­nos casos tan sólo representan un medio para eludir la críti­ca, sin que en realidad modifiquen nada en la práctica. En otras palabras, es patente la posibilidad de que en la elabo­ración de los códigos de conducta aparezcan elementos de mala fe. Por eso es tan importante no considerar los códigos como un mero conjunto de directrices . Más bien se les de­berá considerar procesos que facilitan el compromiso de los interesados, y que sirven de plataforma para avances ulteriores en lo que concierne al papel de las grandes empresas en las condiciones sociales y ambientales.

Aun si un código de conducta se adopta de buena fe, sus efectos pueden resultar contraproducentes. Los códigos tien­den a entrañar prohibiciones, pero la coerción no siempre constituye la mejor manera de mejorar las condiciones. Se ha argumentado que una prohibición explícita del trabajo in­fantil puede traducirse en el deterioro de las condiciones de vida de las familias más vulnerables, que dependen del ingreso adicional que los menores de edad pueden aportar al hogar. También es posible que en los casos en que se prohíba el empleo de niños en las industrias exportadoras, los menores de edad terminen contratados en condiciones incluso peo­res en empresas que sólo proveen al mercado nacional. Se tiene registro de que así ocurrió en Bangladesh, luego de que a mediados de los noventa se despidió a los trabajadores infan­tiles de la industria de la confección. 5°

Otra situación en la que los requisitos de los códigos de con­ducta pueden empeorar la situación de los más desprotegidos se da cuando a las empresas les resulta imposible garantizar que numerosos pequeños proveedores se rijan en los términos de sus códigos de conducta. En tales casos, pueden imponerse presio­nes para centralizar las adquisiciones con los principales provee­dores y prescindir de los más pequeños, a los que resulta impo­sible monirorear. Así, la reducción de la base de proveedores puede dejar a los más desfavorecidos sin acceso al mercado de las exportaciones.

Otro conjunto de preocupaciones se refiere al temor de que los códigos de conducta minen la posición de las organiza-

50. DFID, Trade, Labour Standards and Development: Where Should They Meet?, nota informativa del Departamento del Reino Unido para el De­sarrollo Internacional.

778 CÓDIGOS DE CONDUCTA EMPRESARIALES

ciones sindicales tradicionales. Por supuesto, los códigos de conducta bien pueden utilizarse en casos en que no haya sin­dicatos o no se les reconozca. Si de por sí es imposible contar con una organización sindical, difícilmente podrá alegarse que los códigos de conducta están desplazando a los sindi­catos. En general, la respuesta adecuada consistiría en asegu­rarse de que los códigos amplíen al máximo el espacio para el desempeño de las organizaciones sindicales, en lugar de pasarles por encima o tratar de remplazadas.

Un temor adicional es que los códigos de conducta susti­tuyan la regulación gubernamental y eliminen las presiones para el control gubernamental de las empresas. Es cierto que, como se señaló, los códigos de conducta gozaron de auge en el periodo que siguió a la liberalización masiva. Sin embar­go, no es el crecimiento de los códigos lo que ha dado lugar a un menor papel del Estado, aunque lo opuesto podría ser par­cialmente cierro. Los códigos empresariales a menudo inclu­yen en forma explícita la necesidad de observar las leyes na­cionales, sea en términos del número de horas de la jornada de trabajo, de salarios o de disposiciones ambientales. Sería un error considerar los códigos de conducta como sustitu­tos de la regulación gubernamental, y cualquier evaluación realista debe considerar este punto.

Todas estas limitaciones y peligros de los códigos de con­ducta son, sin duda, reales. Es importante, por tanto, formular estrategias para garantizar que complementen la legislación gubernamental y brinden un espacio para la organización de los trabajadores. Y es más probable que así ocurra si se trata de códigos multisecroriales, y no tanto de códigos formula­dos de manera unilateral por compañías o asociaciones em­presariales. Los códigos de conducta deben considerarse área de controversia política y no una solución a los problemas creados por la globalización de la actividad económica. (i

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Responsabilidad social corporativa

en México: el caso del sector químico VERÓNICA M.

* School of Environmental Sciences, University of East Anglia, Reino Unido.

780 COMERCIO EXTER IOR, VOL. 54, NÚM. 9, SEPTIE MBR E DE 2004

MEDINA ROSS*

E n la actualidad existe un reconocimiento generalizado de que el desarrollo sustentable se basa en tres principios bá­

sicos: equilibrio ecológico, crecimiento económico y pro­greso y desarrollo sociales . Este concepto se conoce como la triple línea base de la sustentabilidad (triple bottom line ofsustaintability). 1 Es por este motivo que ahora se percibe que el reto de las corporaciones es no sólo armonizar las con­sideraciones financieras con las ambientales, sino tomar en cuenta los aspectos sociales. Es decir, para transitar hacia la sustentabilidad es necesario avanzar en el concepto de lo que hoy se conoce como responsabilidad social corporativa (RSC).

RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPQRATIVA

Y DESARROLLO SUSTENTABLE

E 1 debate sobre los desafíos de las empresas ante el desarrollo sustentable está muy polarizado. Por un lado, instituciones

como el World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) reconocen que aquéllas experimentan cambios de política y prácticas ambientales: las actividades al final del proceso se han sustituido por tecnologías más limpias y efi­cientes en todo el proceso productivo. Esto implica que to­man en cuenta no sólo los costos, sino también las oportu­nidades de obtener beneficios económicos al proteger el

1. J. El kington, Cannibals with Forks, Ca pstone, Oxford, 1997, y del mismo autor, "The Triple Bottom Li ne for 21 st Business", en R. Welford y R. Sta rkey (eds.), Business and Sustainable Development, Earthsca n Publications Ltd ., Londres, 200 1, pp. 20-43.

ambiente. Algunas comienzan a atender las demandas de va­rios de los actores afectados por sus operaciones, como sus clientes, las comunidades, las autoridades ambientales. 2

Por otra parte hay argumentos significativos que indican que la aplicación de tecnologías ecoeficientes y las acciones de gestión ambiental no bastan para transitar hacia el desa­rrollo sustentable. 3 Por ejemplo, Hart señala que para la sustentabilidad es preciso ir más allá de la mera aplicación de tecnologías de control de la contaminación.4 Por tanto, las compañías que deseen alcanzar el desarrollo sustentable de­berán hacerse las siguientes preguntas:¿ La visión de la com­pañía conduce realmente a la solución de problemas ambien­tales y sociales? ¿Es la visión una guía para desarrollar nuevos productos, tecnologías y procesos? ¿Existe un principio de sustentabilidad en la compañía que dé dirección a todas sus actividades?

Es interesante mencionar que en una encuesta de la con­sultoríaArthur D. Little 95% de las empresas respondió per­cibir la sustentabilidad como algo verdaderamente impor­tante. 5 Explicaron que por medio de las iniciativas de sustentabilidad podían obtener un valor agregado (83%). Sin embargo, la mayoría mostró un gran desconocimiento de cómo capitalizar ese valor agregado, en especial en el corto plazo.6 En el recuadro se presentan en detalle tres elemen­tos interconectados que Welford considera esenciales para la sustentabilidad. 7

Conviene subrayar la importancia de aumentar la equi­dad en el mundo para alcanzar un verdadero desarrollo sus­tentable. Doppelt indica que un modelo de desarrollo eco­nómico y comunitario sustentable exige que cada ser humano tenga acceso a los recursos naturales. 8 Esto se debe promo­ver no sólo por altruismo sino para la preservación de la es­pecie. Cada año se suman de 80 a 90 millones de personas a

2. P. Utting, Business Responsibility for Sustainable Development, Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, Gine­bra, 2000, pp. 1-50.

3. T. N. Gladwin et al., "Beyond Eco-Efficiency: Towards Sociable Sustainable Business", Sustainable Development, vol. 3, 1995, pp. 33-45; J. Elkington, "The Triple Bottom Line ... ", op. cit., y S. L. Hart, "Beyond Greening: Strategies for a Sustainable World", Harvard Business Review, enero-febrero de 1997, pp. 67-76.

4. S. L. Hart, op. cit. 5. A principios de 19981a agencia Arthur D. Little aplicó una encuesta so­

bre las percepciones del valor de los negocios y la sustentabilidad a 481 ejecutivos de empresas en Europa y América del Norte.

6. G. Hedstrom, S. Poltorzycki y P. Stroh, Sustainable Development: The Next Generation of Business Opportunity, Arthur D. Little, Boston, 1999.

7. R.J . Welford, Environmental Strategy and Sustainable Development: The Corporate Challenge for the 21st Century, Routledge, Londres, 1995.

8. B. Doppelt, Leading Change toward Sustainability. A Change-management Guide for Business, Government and Civil Society, Greenleaf Publishing Limited , Sheffield, Reino Unido, 2003.

RECUADRO 1

ELEMENTOS ESENCIALES PARA LA SUSTENTABILIDAD

SEGÚN R.J. WELFORD

1) El medio ambiente debe ser valuado como una parte integral del proceso económico y no tratado como un beneficio gratuito. Por tanto, los recursos naturales deben ser protegidos, lo que implica el uso limitado de recursos no renovables y un mínimo de emisiones de contaminantes .

2) Aspectos de equidad. Uno de los mayores retos a que se enfrenta la humanidad actualmente es que las naciones en desarrollo intentan crecer rápido y alcanzar los mismos niveles de vida que el de los países ricos. Esto por sí mismo tiene el peligro de causar una profunda degradación del medio ambiente. Por tanto, es de la mayor importancia alcanzar un mayor grado de equidad, por lo que los problemas de pobreza deben atacarse. Una gran fuente de desigualdad es el desempleo, otro problema que se debe resolver en el marco de la sustentabilidad.

3) Visión a largo plazo. El desarrollo sustentable requiere que la sociedad y los individuos funcionen en una escala de tiempo diferente. Las compañías operan con frecuencia bajo presiones competitivas para alcanzar objetivos a corto plazo, motivo por el cual la protección ambiental a largo plazo queda en riesgo. Es necesario adoptar estrategias con horizontes más amplios. Asimismo, las políticas de las empresas deben ser más proactivas que reactivas.

Fuente: R.J. Welford, Environmental Strategy and Sustainable Development: The Corporate Chalfenge for the 21 " Century, Routledge, Londres, 1995.

un planeta de suyo sobrepoblado. La demanda de agua, ali­mento, vivienda, salud, educación y trabajo crece de mane­ra exponencial. Si la sociedad no cubre las necesidades bási­cas de todos de manera equitativa, los sentimientos de malestar e intranquilidad en amplios sectores de la población segui­rán en aumento. Cuando nada se posee, no se tiene nada que perder y si a eso se suma la desesperanza, se obtiene un clima propicio para el aumento de actos terroristas.

Por otro lado, muchos habitantes de los países desarrolla­dos de occidente creen que las diferencias sociales y econó­micas en el mundo han disminuido. Sin embargo, los hechos indican lo contrario: más de 100 naciones (1 600 millones de personas) han sido testigos de la caída de sus economías en el último decenio y el ingreso per cápita de 89 naciones es ahora más bajo que hace 10 años. Cálculos de la Organi­zación Internacional del Trabajo indican que un tercio de

781

3 000 millones de trabajadores en la actualidad está des­empleado o subempleado. 9

Cuando la pobreza y las dificultades económicas persis­ten, las personas hacen lo necesario para sobrevivir. Esto in­cluye la tala irracional de los bosques; la venta de especies en peligro de extinción; la sobreexplotación de los mantos acuí­feros para actividades agrícolas o residenciales; la pesca sin control; la construcción de viviendas e infraestructura sin con­sideraciones ambientales. En consecuencia, los recursos na­turales de los que todos dependemos para sobrevivir segui­rán amenazados si la sociedad no cubre las necesidades básicas de la población y distribuye de manera equitativa los empleos, los servicios y los recursos económicos. De igual manera, si se busca reducir la inestabilidad social y contribuir a la tran­sición hacia el desarrollo sustentable, es preciso que los li­mitados recursos naturales se distribuyan y aprovechen

meJor. Elkington indica que la percepción de la sustentabilidad

debe ser más amplia, ya que los empresarios suelen entender el concepto como los esfuerzos corporativos para armonizar los aspectos financieros con la protección ambiental. 10 Se­ñala que la agenda para el desarrollo sustentable debe incluir no sólo estrategias para proteger el medio ambiente al tiem­po que se obtienen beneficios económicos (lo que el WBCSD y otras organizaciones denominan ecoeficiencia11

), sino tam­bién aspectos sociales y éticos; así define Elkington la triple línea base de la sustentabilidad.

A partir de esta concepción de la sustentabilidad, Elkington argumenta que las mayores controversias en las empresas se derivan de la adopción de prácticas sociales, ya que mientras existe una creciente armonización de consideraciones am­bientales y económicas dentro de las empresas, no sucede lo mismo con las consideraciones sociales. 12 Sin embargo, un genuino desarrollo sustentable requiere actividades para com­batir la pobreza, crear empleos, fortalecer la igualdad de las mujeres, respetar los derechos humanos, estabilizar el creci­miento de la población, y redistribuir en escala masiva los re­cursos económicos. Las empresas pueden desempeñar un pa­pel importante en cada una de estas actividades pero, como se dijo, los principales avances se han obtenidos en los ám­bitos ambiental y económico. En cambio, las señales econó­micas globales enviadas a las empresas no contribuyen a la aplicación de prácticas sociales.

9. /bid. 1 O. J. Elkington, "The Triple Bottom Line ", op. cit. 11 . L. De Simone y F. Popoff, Eco-efficiency: The Business Link to Sustainable

Development, The World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) MIT Press, Cambridge, Mass ., 1997.

12 . J. El kington, "Cannibals with Forks" , op. cit.

782 RESPONSABI LIDAD SO CIAL CORPORATIVA EN MtXICO

Estas deficiencias empresariales preocupan a varias orga­nizaciones internacionales de negocios, como el citado con­sejo, por lo que promueven y dan entrenamiento para las prác­ticas de responsabilidad social corporativa (RSC), que define como el compromiso de las empresas para contribuir al de­sarrollo económico sustentable. Señala que dicho desarrollo sólo se puede alcanzar trabajando en coordinación con los em­pleados, sus familias, las comunidades, y la sociedad en ge­neral, contribuyendo así al mejoramiento de su calidad de vida. 13

O. Willums define la RSC como una licencia social para operar y explica que para obtener esta última las corporacio­nes deben minimizar los efectos adversos de sus operaciones en la sociedad y el medio ambiente. 14

Es importante considerar que las prácticas de RSC deben extender su campo de acción a todos aquellos que afectan o se ven afectados por las operaciones de dichas empresas. En tal sentido M. Hopkins apunta que es esencial que las em­presas mantengan un comportamiento ético hacia todos los actores relacionados con sus actividades, 15

Por tanto, la responsabilidad social comprende un com­portamiento ético dentro y fuera de las corporaciones. Esto significa que las compañías deben participar activamente y atender los intereses y las demandas de los siguientes acto­res: los propietarios (incluyendo poseedores de acciones) y los inversionistas; los directivos y los administradores; los empleados; los clientes; el medio ambiente natural; la comu­nidad en general (incluido el gobierno), y los proveedores y los contratistas.

La consideración de estos actores es importante por dos motivos. Primero porque es benéfico para los negocios, ya que ello asegurará una larga vida y ganancias a las empresas. Se­gundo, porque hay muchas regiones en el mundo donde el sector privado puede colaborar con el gobierno en los esfuer­zos para mejorar los niveles de vida de la población. 16

En este sentido vale recordar que, de acuerdo con Brundtland, el desarrollo no puede ser sustentable si no es equitativo o si

13. WBCSD, The Business Case for Sustainable Development: Making a Difference toward the Johannesburg Summit 2002 and Beyond, 2002, p. 6 <www. wbcsd .org>.

14. O. Willums, The Sustainab/e Business Challenge. A Briefing for Tomorrow Business Leaders, WBCSD, Greenleaf Publishing, Sheffield, Reino Unido, 1998.

15 . Por comportamiento ético se entiende la serie de valores y principios que influyen en el comportamiento de los individuos, los grupos y la sociedad en general. La ética de las compañías se refiere a la manera en que estos valores y principios se aplican en la práctica empresarial. M. Hopkins, The Planetary Bargain. Corporate Social Responsibility Matters, Earthscan, Londres, 2003 .

16. A. Svendsen, The Stakeholder Strategy: Profiting from Collaborative Bu­siness Relationships, Berrett-Koheler Publishers In c., San Francisco, 1998.

no cubre las necesidades más esenciales de la mayoría de los habitantes del planeta. 17

Por otra parte, se reconoce que las corporaciones pueden desempeñar un papel muy importante en la solución de pro­blemas como el desempleo y la pobreza. De hecho, en la ac­tualidad el sector privado es el motor principal del crecimiento económico y el desarrollo. Es por este motivo que muchos gobiernos de países en desarrollo se han abierto a la pri­vatización y las reformas fiscales y destacado la importancia de su participación en el sistema económico mundial. Sin embargo, para alcanzar un desarrollo equitativo es indispen­sable que las corporaciones evalúen las oportunidades para participar activa y genuinamente en actividades que contri­buyan ala solución de problemas económicos y sociales, como la falta de educación, la pobreza, el desempleo, la insalubridad.

Por ejemplo, Willums indica que unas de las piezas fun­damentales para erradicar la pobreza y fortalecer el desarro­llo sustentable en países de economías emergentes son las pequeñas y medianas empresas (PYME) que a menudo son el esqueleto de las economías nacionales. 18 Por tanto, una for­ma en que las corporaciones (incluidas las transnacionales) pueden contribuir al desarrollo sustentable en estos países es asociándose con esas empresas o apoyando y promoviendo la formación de asociaciones entre ellas, las comunidades y las instituciones gubernamentales y no gubernamentales. Estas asociaciones trisectoriales que aglutinan las fortalezas de las corporaciones, junto con las de la sociedad y el gobierno, tienen el potencial de otorgar más beneficios a las comuni­dades y a las empresas que otras estrategias. 19

A continuación se explican dos elementos que es impres­cindible tomar en cuenta para poner en práctica programas de RSC en las empresas: la función de gobernar y la trans­

parencia.

A menudo se asocia el gobierno de las empresas con el papel que desempeñan los altos ejecutivos, los comités directivos y las autoridades juridicas en la toma de decisiones. No obs­tante, Kanter et al. explican que ésta es una visión muy limi­tada, ya que los aspectos de poder y autoridad no son los únicos que influyen en la eficacia y la eficiencia de las organizaciones. 20

El poder también es generado por el acceso a la información, la disponibilidad de recursos (humanos, técnicos, financie­ros), el apoyo que se recibe dentro y fuera de la organización

17. G. H. Brundtland, Our Common Future, World Commission on Environment and Development (WCED), University Press, Oxford, 1987.

18. O. Willums, op. cit. 19. Business Partners for Development (BDP), Tri-sector Partenership Results

and Recommendations 7998-2001. Putting Partnering to Work, BDP, Lon­dres, 2002.

20. R.M. Kanter et al., The Challenges of Organizational Change, The Free Press, Nueva York, 1992.

El desarrollo sustentable se basa

en tres principios bdsicos:

equilibrio ecológico, crecimiento

económico y progreso y desarrollo

sociales. Este concepto se conoce

como la triple línea base

de la sustentabilidad

y la naturaleza de los lazos informales y las organizaciones sin­dicales a las que los empleados pertenecen.

Es también importante considerar que las organizaciones están constituidas por individuos y grupos con intereses y necesidades que cambian de continuo. Por ello la función de gobernar está influida por una gran variedad de actores dentro y fuera de las corporaciones, así como por instituciones gu­bernamentales y no gubernamentales, organizaciones nacio­nales e internacionales. 21

Tomando en cuenta lo anterior, Hopkins indica que la fun­ción de gobernar en las organizaciones en el marco de la RSC debe buscar equilibrar al máximo posible los intereses de individuos, corporaciones y sociedad, al tiempo que se im­pulsa el uso eficiente de los recursos y la administración res­

ponsable de los mismos.22

Por su parte, Doppelt explica que los sistemas de gobier­no de las organizaciones los conforman tres factores básicos que en el marco de la RSC deben equilibrarse lo más posible. Indica también que estos sistemas de gobierno están influi­dos por sus objetivos, por lo que cuando se incorporan me­tas de sustentabilidad, las organizaciones deben estar abier­tas a romper con viejos patrones de gobierno e introducir nuevas modalidades. Los tres factores que componen los sis­temas de gobierno son: 1) la toma de decisiones y la adjudi­cación de responsabilidades; 2) la distribución de los recur­sos y las riquezas, y 3) la generación y la distribución de la información. 23

21 S. L. Hart, op. cit. 22. M. Hopkins, op. cit. 23. Doppelt, op. cit.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 783

Como se observa en la figura 1, debido a que las organi­zaciones son sistemas sociales, cada uno de estos factores in­fluyen en los otros. Por ejemplo: el acceso a la información de un individuo o grupo de ellos determina su habilidad para tomar decisiones informadas. El papel que desempeñan y las responsabilidades de las personas en la toma de decisiones influyen en el tipo de información que requieren, así como la manera en que se distribuyen los recursos. Esta distribu­ción determina el grado de compromiso de las personas con la organización y el papel que estarían dispuestos a desem­peñar en el proceso de toma de decisiones. En otras palabras, cada factor determina cómo se distribuyen el poder y la au­toridad en las organizaciones.

SISTEMAS DE GOBIERNO DE LAS ORGANIZACIONES:

UN PROCESO TRIFACTORIAL INTERACTIVO

Toma de decisiones y adjudicacion

de responsabilidades

1 \ ' Generación y distribución

de la información Distribución de los recursos y riquezas

Fuente: B. Doppelt, Leading Change toward Sustainability. A Change-Management Guide for Business, Government and Civil Society, Greenleaf Publishing Limited, Sheffie ld , Reino Unido, 2003.

Doppelt expresa que las estrategias empresariales encami­nadas a la sustentabilidad requieren que las organizaciones ajusten sus sistemas de gobierno por tres razones fundamen­tales.24 Primero, porque se deben crear mecanismos de retroa­limentación que permitan que la información sobre los efec­tos sociales y ambientales de las organizaciones lleguen a los altos directivos (por lo general aislados de esta información). Segundo, porque se necesitan formar aliados entre las fuer­zas internas y las externas de poder que definen la dirección de las organizaciones. Tercero, porque los mecanismos de toma de decisiones y de distribución de la información y los recursos deben ser significativamente distintos de los aplica­dos en los antiguos modelos industriales.

Por último, la transparencia es un concepto que es impres­cindible considerar en las prácticas de la RSC pues ésta im-

24. !bid.

784 RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA EN MtXICO

plica que las empresas respondan a las preocupaciones de todos los actores que se ven afectados por sus operaciones. Una manera de hacerlo es siendo más honestas y generando con­fianza entre ellas. En congruencia con esto tendrían que in­formar sobre su desempeño en cuestiones ambientales, so­ciales y éticas. 25

Es por este motivo que la transparencia corporativa es un paso crítico que se debe tomar para alcanzar una mayor res­ponsabilidad, credibilidad y confianza en las empresas. En la actualidad cientos de corporaciones en el mundo produ­cen este tipo de informes de manera voluntaria. Sin embar­go, el siguiente paso, que ya ha sido tomado por varias cor­poraciones líderes, es informar sobre aspectos sociales. 26

En la siguiente sección se presenta una evaluación inicial de las prácticas de RSC en 19 empresas químicas que operan en la Ciudad de México y en el Estado de México. Ello es relevante porque ese sector tiene efectos significativos en el medio ambiente y la sociedad. Asimismo, ha sido blanco de presiones para mejorar la calidad de sus productos y reducir las repercusiones en el ambiente y la sociedad ocasionadas por la producción y el manejo de sustancias químicas. 27 Es por esta razón que se esperaría que las empresas del ramo fueran muy activas en la aplicación de prácticas de RSC. No obstante, en la siguiente sección se señala lo contrario, ya que aunque varias empresas han avanzado en la implantación de progra­mas voluntarios de gestión ambiental, la incorporación de aspectos sociales en ellos aún es por demás limitada.

METODOLOGÍA Y RESULTADOS: EL SECTOR QUÍMICO

La información de este aparrado se basa en el trabajo de cam­po realizado de enero a septiembre de 2000 cuando se

efectuaron 58 entrevistas con organizaciones gubernamen­tales, asociaciones industriales e instituciones no guberna­mentales, así como en conversaciones con los responsables de los asuntos ambientales de 17 plantas químicas que ope­ran en la Ciudad de México y el Estado de México. 28

Se eligieron estas regiones geográficas para facilitar la lo­gística del proyecto de investigación, pero es importante se­ñalar que ambas concentran un número significativo de las

25. S. Zadek, "Balancing Performance, Ethics and Accountability", en Starkey R. y R. Welford (eds.), The Earthscan Reader in Business and Sustainable Development, Earthscan Publications Ltd., Londres, 2001.

26. O. Willums, op. cit. 27. Verónica M. Medina Ross, Environmental Management in the Mexican

Chemical Sector: Drivers, Obstacles and lmplications, tesis de doctorado, Norwich, School of Environmental Sciences, University of EastAnglia, 2002.

28. Únicamente dos empresas estudiadas no se localizan en tales entidades: Dow-AgroSciences, ubicada en Tlaxcala, y Christiansson, en Morelos.

plantas químicas del país: el Estado de México ocupa el pri­mer lugar con 126 plantas y la Ciudad de México el tercero con 74. Ambos tienen un aporte relevante a la contamina­ción de la industria química.

Previo al desarrollo del trabajo de campo no se tenía un número determinado de empresas por estudiar. En cambio, el objetivo fue visitar el mayor número y obtener una selec­ción que incluyera empresas mexicanas y transnacionales. Asi­mismo, se procuró incluir compañías de todos los tamaños29

y el tipo de sustancia química generada no fue un factor limitante para la selección (se consideraron todos los rubros). Los nombres y las actividades de las 17 empresas visitadas se presentan en el recuadro 2.

Se realizaron entrevistas semi estructuradas, es decir, se usó una guía preparada, pero sin perder flexibilidad y tomando en cuenta los puntos de interés surgidos durante la entrevis­ta. El primer objetivo fue conocer si aplicaban algún tipo de programa voluntario de administración ambiental y las prin­cipales motivaciones para hacerlo, así como los obstáculos y los beneficios obtenidos. En el recuadro 3 se indican los as­pectos cubiertos en las entrevistas.

Además de la evaluación del manejo ambiental en las com­pañías químicas, se analizó la relación de éstas con comuni­dades aledañas y si se había desarrollado y aplicado algún tipo de programa a ellas dirigido. En este sentido, también se buscó identificar si los programas voluntarios de manejo ambien­tal de estas empresas incluían alguna actividad dirigida a las comunidades cerca de sus plantas.

Tomando en cuenta lo anterior, esta parte del artículo presenta un análisis inicial de las prácticas de RSC en las compañías químicas estudiadas, debido a que se evaluó si en sus programas voluntarios de manejo ambiental ade­más de consideraciones ambientales se tomaban en cuenta aspectos sociales.

En el cuadro se indica el tipo de programa voluntario de administración ambiental instaurado por la compañía y si éste incluye un programa específico dirigido a las comunidades. Como se observa, muchas de las empresas tienen el progra­ma de responsabilidad integral (RI), promovido por la Aso­ciación Nacional de la Industria Química (ANIQ) y en el que sus miembros se comprometen poner en ejecución dicho pro­grama de manera voluntaria. Ahora bien, la RI está formada por 11 principios generales que constituyen su filosofía. Uno de ellos es que las empresas químicas deberán reconocer y responder a las preocupaciones de la comunidad que tenga

29. El tamaño de las empresas se consideró de acuerdo con el número de empleados siguiendo la clasificación de Secofi (hoy Secretaría de Econo­mía): micro, de 1 a 30; pequeña, de 31 a 1 00; mediana, de 1 O 1 a 500,y grande más de 501.

RECUADRO 2

EMPRESAS QUIMICAS VISITADAS (ENERO-SEPTIEMBRE DE 2000)

Transnacionales

Kosa Arteva Specialities (781 empleados. Produce resinas

para empaques, polímeros y fibras químicas. Exporta a

América Latina )

Kluber Mexicana (78 empleados. Fabrica y comercializa

aceites especiales para uso industrial. Exporta a Estados

Unidos y a Centro y Sudamérica.)

Schenectady México (95 empleados. Produce resinas

sintéticas y barnices. Exporta a Estados Unidos, Canadá,

Centroamérica y Japón.)

Reichhold México (2SO empleados. Produce, compra y vende

resinas sintéticas. Exporta a América Latina.)

Nalca de México (88 empleados. Produce polímeros secos.

Exporta a Estados Unidos, América Latina y Australia.)

Bostik Mexicana (24 empleados. Produce adhesivos,

adhesivos térmicos y selladores. Exporta selladores a Brasil y

Canadá .}

Clariant Productos Químicos (450 empleados. Produce

pigmentos, colorantes, compuestos químicos tensoactivos.

Exporta a Centro y Sudamérica.)

Química Hércules (40 empleados. Produce emulsiones

acuosas. Exporta a Sudaméri ca.)

Dow AgroSciences (SO empleados. Produce herbicidas e

insecticidas. Exporta a Estados Unidos y a Centro y

Sudamérica.)

Mexicanas

QB Químicos (11S empl eados. Produce resinas. No exporta.)

Distribuidora Química Mexicana (SO empleados. Reempaca

y dist ribuye sustancias químicas como solventes clorados y

derivados del petróleo. No exporta.)

Resinas y Materiales (70 empleados. Produce varias resinas.

Exporta sólo un producto a Estados Unidos.)

El Oso (3 SO empleados. Fabrica productos de limpieza para

calzado. Apenas iniciaba actividades de exportación .

Alrededor de 3% de la producción.)

Comercial Roshfrans (200 empleados. Produce aceites

lubricantes para automóviles e industrias. No exporta.)

Christiansson (80 empleados. Produce especialidades

químicas, am inas, nitr ilos. Exporta a Chile, Estados Un idos,

Colombia, España.)

Quimir (2SO empleados. Produce compuestos químicos con

fosfato. Exporta a Estados Unidos, Sudamérica y algunos

países de Europa.)

Productos de Consumo Resisto! (1 70 empleados. Produce

adhesivos térmicos, productos ácido-base modificados,

contenedores de acetato polivinilo. No exporta.)

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 785

R E C U A D R O 3

ASPECTOS INCLUIDOS EN LA GUÍA DE LA ENTREVISTA

1) Características de la empresa • Propiedad de la compañía • Año de establecimiento • Número de plantas y ubicación • Tamaño (número de empleados) • Tipo de productos químicos • Volumen de la producción • Actividades y destino de las exportaciones

2) Manejo ambiental (respuestas ambientales) • Políticas y objetivos ambientales • ¿Se aplica algún prog rama de administración ambiental o de otro tipo (por

ejemplo, de producción más limpia, de auditoría ambiental, etcétera) • ¿Se tiene alguna certif icación ISO (ISO 9000 o 14001 )? • Motivaciones para implantar programas volunta rios de manejo ambiental • Obstáculos (barreras) que impiden la implantación de dichos programas • Beneficios obten idos por dichos programas voluntarios • Capacitación ambiental • ¿Existe un departamento de asuntos ambientales con su prop io presupuesto? • ¿Cómo se lleva a cabo el proceso de toma de decisiones en la empresa ?

3) Relación de la compañía con autoridades ambientales y puntos de vista acerca de la regulación ambiental

• Tipo de relación (posit iva, negativa, de confianza mutua y colaboración) • ¿Con qué requerimientos ambientales obligatorios se está cumpliendo? • Puntos de vista acerca de la regulación ambiental para la industria

4) Relación con comunidades aledañas. ¿Hay programas dirigidos a las comunidades? Suministro de información ambiental

• Tipo de relación con las comunidades (¿existe alguna?) • Hay algún tipo de programa dirigido a las comunidades aledañas • Si la respuesta es positiva, ¿en qué consiste?

5) Relación con asociaciones de industriales • ¿Se es miembro de alguna asociación de industriales y cuál es su participación?

6) Observaciones generales de la entrevista y puntos clave identificados • Descripción general de la entrevista (actitud de la persona entrevistada,

característ icas generales de la planta) • Resumen de las características principales del manejo ambiental de la empresa • Puntos interesantes que no se consideraron previamente

la comunidad, cuyos objetivos principales se indican a continua­ciónY

1) Minimizar las consecuen­cias para la comunidad y el me­dio ambiente de los accidentes ocurridos durante las operacio­nes productivas.

2) Mantener un clima de con­fi anza y reconocimiento como industria segura entre las com u­nidades vecinas.

3)Forralecer y mejorar la con­fianza, la imagen y la capacidad negociadora con organismos gu­bernamentales y comunidades.

4) Proteger al personal, la co­munidad, el medio ambiente y las instalaciones de los riesgos asociados a sus operaciones yac­tividades.

5) Promover la integración de grupos de ayuda mutua indus­trial que facili ten la im plan ración de planes de respuesta a urgen­cias, en concordancia con el Sis­tema de Protección Civil y apo­yando el cumplimiento de la legislación en la materia.

6) Establecer planes de prepa­ración y respuesta a emergencias, en coordinación con la comuni­dad y las autoridades, para dismi­nuir los efectos de posibles acci­dentes.

7) Desarrollar estrategias de comunicación y canales que per­mitan reconocer y responder alas inquietudes de la comunidad en torno de la producción y el ma­nejo de productos químicos.

que ver con las operaciones de la industria y el manejo de sustancias químicas. El programa de RI también se compo­ne de siete códigos de prácticas administrativas (CPA) que guían a las empresas en la aplicación de los principios ge­nerales de la RI .30 Uno de estos CPA es el de protección de

Como se observa en el cuadro, la mayoría de las plantas químicas visitadas tenía un progreso limitado en la aplicación del CPA de protección de la comunidad. Esto indica que tie­nen una implantación deficiente de uno de los principios

30. Los siete CPA son: 1) protección a la comunidad, 2) seguridad y sa lud en el trabajo, 3) seguridad en los procesos, 4) prevención y control de la con-

786 RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA EN MÉXICO

taminación, 5) t ransporte y distribución de las sustancias químicas, 6) seguridad del producto, y 7) investigación y desarrollo. lnformación pro­porcionada por Lorena Espinosa, Gerente de Rl, ANIQ, enero 2002.

31 . !bid.

INDUSTRIA QUiMICA EN MÉXICO: PROGRAMAS VOLUNTARIOS DE ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL Y SUS CONSIDERACIONES SOCIALES

Empresa y ubicación de la planta

Arteva Speclialites (Toluca)

Clariant Productos Químicos de México (Ecatepec)

Reichhold Química de México (Vallejo)

Schenectady México (Xalostoc)

Nalcomex (Lerma)

Kluber Lubricación Mexicana (México D.F.)

Química Hércules (México D.F.)

Dow AgroSciences de México (Tiaxcala)

Bostik Mexicana (Naucalpan)

El Oso (México D.F.) Comercial Roshfrans (México D F.)

Quimir (Tultitlán)

Productos de Consumo Resistol (Va llejo)

QB Químicos de México (Xalostoc)

Christiansson (Civac!Tiaxcala)

Resinas y Materiales (Tultitlán)

Distribuidora Química Mexicana (Cuautitlán lzcalli)

Programa

Propiedad multinacional

Responsabilidad Integral (RI) integrada a un Sistema de Administración Ambiental (SAA) corporativo. Auditoría Ambiental (AA) de la Procuradur ía Federal de Protección al Ambiente (Profepa) con Certificado de Industria Limpia. Rl integrado al programa Clariant de Protección Ambiental. AA de la Profepa con recertificado de Industria Limpia. Rl

Rl integrado a guías corporativas.

Rl integrado a un SAA corporativo. En proceso de AA de la Profepa. Rl

Rl

En proceso de AA de la Profepa Rl integrado al Programa Dow Medio Ambiente, Salud y Seguridad. AA de la Profepa con recertificado de Industria Limpia. Iniciando instauración de Rl.

Ninguno. Rl.

Propiedad mexicana

En proceso de desarrollar su propio SAA.

SAA corporativo (integra aspectos de Rl). Programa de Producción más Limpia. AA de la Profepa con Certificado de Industria Limpia. SAA corporativo (integra aspectos de Rl). Programa de Producción más Limpia. AA de la Profepa con recertificado de Industria Limpia. Trata de desarrollar su propio SAA.

Rl

En proceso de AA de la Profepa para obtener Certificado de Industria Limpia. Rl

Programa de Producción Más Limpia. Inicia Rl

Inclusión de aspectos sociales

Programa especifico dirigido a las comunidades con buen grado de aplicación

Progreso limitado de aplicación del código de protección de la comunidad

Algunas actividades comunitarias

Progreso limitado de aplicación del código de protección de la comunidad Progreso limitado de aplicación del código de protección de la comunidad Progreso limitado de aplicación del código de protección de la comunidad Algunas actividades comunitarias

Programa específico dirigido a las comunidades con buen grado de aplicación (incl uye un comité de atención a la comunidad) Progreso limitado de aplicación del código de protección a la comunidad

Algunas actividades comunitarias Progreso limitado de aplicación del código de protección a la comunidad Algunas actividades comunitarias

Algunas actividades comunitarias

Progreso limitado de aplicación del código de protección de la comunidad Progreso limitado de aplicación del código de protección de la comunidad

Progreso limi tado de aplicación del código de protección de la comunidad Progreso limitado de aplicación del código de protección de la comunidad

básicos de RI: la necesidad de reconocer y tratar las preocu­paciones de la comunidad en cuanto a las operaciones indus­triales y el manejo de sustancias químicas.

potenciales y las operaciones que se llevan a cabo para elaborar planes conjuntos frente a emergencias.

Otras compañías químicas explicaron que realizan algu­nas actividades comunitarias, como organizar visitas guiadas dentro de las plantas, apoyar a los trabajadores y sus familias por medio de programas de salud y proporcionar materiales para mejorar las zonas urbanas. Pero estas actividades se dan de manera aislada y no están estipuladas en un programa comunitario específico.

Algunas de las empresas manifestaron que debido a que operan en parques industriales no veían la necesidad de re­lacionarse con comunidades cercanas y que para ellos la co­munidad son las industrias vecinas. Es por ello que partici­pan en el Programa de Ayuda Mutua Industrial (PAMI), por medio del cual las empresas se informan acerca de los riesgos

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 787

De hecho, sólo dos empresas indicaron contar con pro­gramas comunitarios específicos bien establecidos con un

buen grado de avance. En ambos casos incluían visitas de un día a las instalaciones de la planta; sesiones informativas so­bre los procesos industriales que tienen lugar y las medidas

de emergencia; asimismo, dan apoyo para la solución de pro­blemas específicos en la comunidad. En el caso de Dow Agro­

Sciences se incluyen actividades dentro del comité de aten­ción a la comunidad en el cual se tratan asuntos específicos

relacionados con ésta y se les da una prioridad muy alta. 32 Es interesante también señalar que para esta empresa, un bene­ficio para la sociedad gracias al programa voluntario de ma­

nejo ambiental y sus consideraciones sociales, es salvaguar­dar un medio ambiente sano y seguro.

De la misma manera, es relevante indicar que en algunos casos se detectó que no se tiene la intención de relacionarse

con las comunidades vecinas ni desarrollar programas para

32. Por ejemplo: se explicó que una queja de un agricultor local se conside­ra un asunto grave de relaciones públicas, por lo que se presenta al co­mité de atención de la comunidad de la planta local. En algunas ocasio· nes estas quejas incluso pueden llegar al comité de atención a la comunidad global (comunicación personal con Marco Aurelio Sánchez, Líder de Medio Ambiente, Salud y Seguridad, Dow Agro-Sciences, mayo de 2000)

788 RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA EN MtXICO

ellas, ya que muchas se establecen de manera irregular: "No

hay justificación para tener esas casas alrededor de la planta.

Por ello no tenemos la intención de desarrollar programas o de interactuar con establecimientos irregulares. Para noso­tros las comunidades son las industrias vecinas y con ellas sí nos relacionamos". 33

Otro problema identificado es la limitada publicación de información ambiental por parte de las empresas. En gene­

ral, no hay mecanismos claros para proporcionarla y se ma­nifestó temor por el manejo que se pudiera hacer de tal in­formación: "Informar a las comunidades sobre las sustancias

tóxicas que se transportan en nuestra ruta podría crear pro­blemas con las comunidades, ya que estaríamos expresando

que somos una compañía peligrosa. Este tipo de acciones difícilmente se realizará". 34

Sin embargo, la distribución de la información ambien­

tal y de riesgo a los actores afectados por las operaciones in­dustriales, es decir la transparencia de una compañía, es in­dispensable para desarrollar prácticas socialmente responsables.

De hecho esto fue reconocido por algunas de las empresas visitadas, por ejemplo una de ellas explicó lo siguiente.

Esta compañía no posee un programa dirigido a lasco­

munidades, pero nosotros reconocemos que es una de nues­

tras responsabilidades. ¿Cómo pueden tenernos confianza

si no les damos información? [ ... ] El reto para abrir los ca­

nales de comunicación es buscar mecanismos alternativos,

de hecho; una de las tareas importan tes de los sistemas de ad­

ministración ambiental es desarrollar mecanismos eficien-

tes de comunicación con las comunidades. El programa de

Responsabilidad Integral requiere comunicación, pero pienso

que no es 100 por ciento abierta. Debemos buscar una comu­

nicación con la comunidad pero sin perjudicar a la compañía. 35

Los directivos de la ANIQ también reconocen la impor-tancia de promover y reforzar la comunicación de la indus­

tria química con las comunidades. Indican que es necesario establecer mecanismos eficientes por medio de los cuales se establezca mayor interacción entre las industrias y las comu­

nidades: En laANIQ estamos conscientes de la importancia de tener

mayor contacto con las comunidades. Para ello la comuni­

cación de riesgo es esencial [ ... ) Los socios de la ANIQ tam­

bién están conscientes de este requerimiento, pero a la vez

tienen temor de liberar información ambiental porque han

33. Comunicación personal con Ricardo Bernal, gerente general de Medio Ambiente, Salud y Seguridad, Clariant Productos Químicos, mayo de 2000.

34. Comunicación personal con Juan Manuel Treja, jefe de Mantenimiento de Planta, Distribuidora Química Mexicana, junio de 2000.

35. Comunicación personal con Tiburcio Liñán, coordinador de Ecología y Seguridad de QB Químicos, abril de 2000.

existido casos de mal uso de la misma. Estos temas surgen

constantemente en las reuniones de la comisión ambiental. 36

Considerando los resultados presentados en esta sección y lo que se discutió en ella, las prácticas de RSC son todavía muy restringidas en las empresas del sector químico. Prime­ro, porque aún en empresas con programas ambientales avan­zados, la inclusión de principios sociales (como el código de protección de la comunidad) en ellos es muy limitada. Segun­do, porque fue patente que la emisión de información am­biental de estas compañías es escasa y en general no se cuen­ta con los mecanismos adecuados para ello. No obstante, la transparencia de las organizaciones es indispensable para las actividades de RSC.

Por tanto, las prácticas de la mayoría de las empresas quí­micas estudiadas aún están lejos de una transición consistente con la sustentabilidad empresarial. Como lo señalan Elkington y Welford, la agenda para la sustentabilidad de las organiza­ciones no sólo debe buscar armonizar los aspectos financie­ros con los ambientales, sino también abarcar aspectos sociales para conformar la triple línea de lasustentabilidad que fomenta la prosperidad económica, la calidad ambiental y la equidad.37

CONCLUSIONES Y RETOS

Los resultados de esta investigación señalan que aún hay mucho camino que recorrer para que el sector químico

de México adopte prácticas de RSC y por ende transite con solidez hacia la sustentabilidad.

En primer lugar por que el programa RI que ha sido im­plantado por un gran número de empresas químicas en Méxi­co fue concebido principalmente para manejar aspectos ambientales y de seguridad en el trabajo. No obstante, este programa voluntario tal y como se encuentra hoy, limita y no abarca todos los elementos que conforman al concepto de RSC. Por su naturaleza la RSC es un concepto en evolución, pero que en lo fundamental incorpora asuntos sociales, am­bientales y éticos en las operaciones de las empresas. De esta manera, para que la RI se instrumentara en el marco de la RSC

además de estos asuntos, existen otros aspectos clave que deberían incluirse en la agenda de este programa. Por ejem­plo, transparencia; tipo de gobierno de las corporaciones e integridad del mismo; estándares de condiciones de traba­jo, derechos humanos y salarios; asuntos de bioética y trata­miento compasivo a los animales; comunicación de riesgos

36. Comunicación personal con Verónica Garibay, directora de la Comisión Ambiental ANIQ, 3 de marzo de 2000.

37. J. Elkington, "Cannibals with Forks", op. cit., y del mismo autor, "The Triple Bottom Line", op. cit., y R.J. Welford, op. cit.

El Registro de Emisiones

y Transferencia de Contaminantes

(RETC) está en proceso

de convertirse en un requisito

obligatorio para las empresas

químicas. Ésta será una herramienta

muy útil para conocer el desempeño

ambiental de las empresas y podría

promover su mejoramiento

ambientales y de salud, y monitoreo del desempeño en asun­tos ambientales, económicos y sociales.

El punto clave en este sentido es reconocer que los pro­gramas que se desarrollen en el contexto de la RSC tienen el potencial de mejorar la reputación, la integridad de las mar­cas, la innovación y el manejo del riesgo en las corporacio­nes. Aún más, el precio de sus acciones en el mercado y la li­cencia para operar de las industrias químicas dependerá cada vez más de la capacidad de adaptar el programa de RI a las demandas que implica la RSC.

Asimismo, no se desconoce que en la actualidad hay va­rias compañías químicas líderes que han tenido avances sig­nificativos en sus programas voluntarios de gestión ambiental. Dichos programas han significado beneficios ambientales y económicos; algunos incluso incorporan aspectos sociales

comunitarios de apoyo y mejoramiento. Sin embargo, estas prácticas aún son limitadas en el sec­

tor químico mexicano. Por este motivo, en la actualidad uno de los retos para mejorar el desempeño empresarial no sólo está ligado con la armonización de los aspectos financieros y ambientales, sino también con la integración de aspectos sociales.

Debido a que un gran número de compañías químicas en México emprenden programas voluntarios de RI, es impor-

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 789

tan te adaptar este último a la aplicación simultánea de prác­ticas de RSC. Un primer paso sería fortalecer la aplicación de los códigos ya definidos en RI y que son elementos básicos para dichas prácticas. Tal es el caso del código de protección de la comunidad, que desafortunadamente tiene una aplicación baja. En este sentido la ANIQ tiene un papel fundamental tanto en la adaptación de RI, como en la promoción y el ase­soramiento de las compañías socias para aplicar este código u otros que surgieran para adecuar dicho programa. Pero al mismo tiempo, con la finalidad de asegurar la verdadera apli­cación de todos estos códigos y darle reconocimiento y cre­dibilidad real al programa RI, es esencial desarrollar un pro­ceso de verificación y auditoría a cargo de terceros (los cuales aún no existen en México).

En cuanto a la publicación de información ambiental de las compañías químicas, también sería primordial que laANIQ fomente esta actividad entre sus miembros, ya que es indis­pensable para alcanzar una responsabilidad social corpora­tiva. Asimismo, es necesario avanzar más en el desarrollo de mecanismos mediante los cuales se proporcionen datos am­bientales e información sobre riesgos potenciales a las comu­nidades.

Por otra parte, las regulaciones y las políticas ambienta­les en México pueden desempeñar un papel importante en la promoción de la transparencia empresarial y en el fomen­to de actividades de RSC en las organizaciones. En concreto, en el caso de la publicación de información ambiental por las industrias, en México la Ley General del Equilibrio Ecológico y de Protección Ambiental reconoce el derecho a la informa­ción ambiental de los ciudadanos. No obstante, se requiere

790 RESPONSABILIDAD SOCIAL CORPORATIVA EN MÉXICO

un mayor desarrollo de mecanismos específicos para solici­tar jurídicamente esta información. Es el caso del Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), mediante el cual las industrias tendrán que registrar las emi­siones de sustancias químicas al aire, el suelo y el agua, el cual está en proceso de convertirse en un requisito obligatorio para las empresas químicas. Ésta será una herramienta muy útil para conocer el desempeño ambiental de las empresas y po­dría promover su mejoramiento.

Esta investigación reconoce que para tener una visión más completa del estado de las prácticas de RSC en las industrias, sería muy valioso evaluar otros aspectos relevantes, como las características del gobierno corporativo y el tipo de relación que tienen con todos los actores afectados por sus operaciones.

Por último, este artículo coincide con los argumentos de Welford: en la actualidad la responsabilidad social y ambiental de las empresas se restringe a las presiones ejercidas por la alta globalización. 38 Ésta mueve a las empresas a obtener ganan­cias en un mercado muy competido, lo que a su vez implica que los costos de operación deben ser minimizados de con­tinuo, lo que deja poco presupuesto para otras estrategias que no tengan que ver con la obtención de ganancias en el corto plazo.

No obstante, esta situación se puede considerar una opor­tunidad que ofrece un nuevo entorno para enfrentar la com­petencia. Debido a que las tecnologías mejoran día a día y los aspectos de calidad son la norma para hacer negocios, las res­ponsabilidades ambiental y social proveen elementos muy valiosos para desafiar a los competidores.

Pero primero que nada las organizaciones requieren re­plantear sus estrategias para que el manejo ambiental y los principios de sustentabilidad se encuentren en el centro de todas sus operaciones. Estas consideraciones tienen el poten­cial de reducir costos, pero éste no debe de ser el núcleo; el objetivo debe ser lograr una diferenciación empresarial.

Esta diferenciación significa que las empresas que por me­dio de sus operaciones beneficien a la sociedad y no afecten al medio ambiente, obtendrán un lugar preponderante en el mercado al diferenciar más sus productos y mejorar su imagen mediante una producción sustentable y actividades socialmente responsables. Asimismo, tendrán un mayores repercusiones en­tre los consumidores que día a día se vuelven más complejos y al mismo tiempo podrán satisfacer las demandas crecientes de los otros actores afectados con sus operaciones. (9

38. R.J. Welford, "Disturbing Development. Conflicts between Corporate Environmentalism. The lnternational Economic Order and Sustainability", en Petter Utting (ed.), The Greening of Business in Developing Countries. Rethoric, Reality and Prospects, Zed Books, Londres, 2002, pp. 135·158.

Seguridad, salud e higiene

en las maquiladoras de Tijuana RODOLFo cRuz

* Director general e investigador del Departamento de Vincula­ción y Apoyo Académico de El Colegio de la Frontera Norte <rcruz@colef.mx>, <hgarcia@colef.mx>, respectivamente, y pro­fesor e investigador del Centro de Estudios Económicos de El Co­legio de México <amercado@colef.mx>, <amercado@colmex.mx>.

HUMBERTO GARCÍA

ALFONSO MERCADO*

E n el escenario de las economías globalizadas, una empresa competitiva no puede aislarse en el anonimato ni limi­

tarse a ofrecer el bien o el servicio a un precio justo. Los mer­cados son más transparentes y exigen de las empresas no sólo calidad y precio del producto, sino también en lo relativo a los efectos ambientales y la salud laboral.

U na serie de innovaciones organiza ti vas y sustituciones con insumos más limpios y seguros se han adoptado con mayor eficiencia. La empresa saludable, con una imagen más personalizada, ha demostrado ser competitiva, y con ello la calidad de vida del trabajador tiende a mejorar. Así, se ha­bla de una responsabilidad laboral corporativa que nomen­gua la eficiencia y que resulta en una doble ganancia: la de la empresa y la del trabajador.

En el caso de México, el Acuerdo de Cooperación Labo­ral, paralelo al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), parece haber inducido la adopción de este enfoque, aunque hace falta comparar esta aseveración con la evidencia empírica. 1 No obstante la importancia de la se­guridad y la salud del trabajo, hay escasez de datos y estudios

1. El Acuerdo de Cooperación Laboral no obliga a los tres países miembro del TLCAN (Canadá, Estados Unidos y México) a modificar su legislación nacional de protección al trabajador, puesto que considera que cada le­gislación contiene los principios básicos en esta materia, pero sí obliga a los países a aplicar con eficacia y eficiencia su legislación. Además, entre algunos cambios, establece un sistema especial para la resolución de con­flictos en los casos relacionados con la falta de exigencia eficaz de las normas de seguridad y salud ocupacionales. Alberto López-Valcárcel, New

Challenges and Opportunities for Occupational Safety and Health in a Globalized World, SafeWork Papers, lnFocus Programme on Safety and Hea lth at Work and the Environment, Organización Internacional del Tra­

bajo, Ginebra, abril de 2002.

COMERCIO EXTERIOR. VOL . 54. NÚM . 9 . SEPTIEMBRE DE 2004 791

al respecto en una actividad productiva tan dinámica de la economía mexicana como la maquiladora.

Este artículo se ocupa de difundir algunas cifras y un aná­lisis en la materia, en especial del caso de la maquila en Tijuana, México. Los objetivos son conocer la composición de los ries­gos de trabajo en esa ciudad, dadas las características diná­micas y estructurales de su economía; analizar la responsa­bilidad laboral de la maquila local mediante su desempeño en el abatimiento de los accidentes laborales (sobre todo en el sector eléctrico y electrónico) , y estudiar las medidas que el gobierno mexicano exige a las maquiladoras para que cum­plan con las normas de seguridad e higiene.

El artículo abre con una sinopsis del desarrollo de las maquilado ras en Tijuana y su importancia en la economía de la localidad. Después se describen la dinámica y la estructu­ra de los riesgos laborales en esa ciudad con base en las cifras oficiales. Luego se presentan las características de una encues­ta, en la que se basa el presente estudio, cuyos resultados prin­cipales se exponen más adelante. La encuesta, que comprende 70 plantas maquilado ras de Tijuana, la realizó en 2000. El Colegio de la Frontera Norte. Los resultados de esta encues­ta permiten presentar un análisis del desempeño preventivo

de las maquilado ras tijuanenses y la exigencia gubernamen­tal para que se cumplan las normas. El artículo concluye con la recapitulación de los resultados principales.

EL DESARROLLO DE LA MAQUILA EN TIJUANA

E 1 municipio de Tijuana destaca por su gran dinámica maquiladora y su especialización en el ensamble de bie­

nes eléctricos y electrónicos. En los dos últimos decenios, la economía del municipio se caracterizó por un amplio sector de servicios y un notorio dinamismo de la industria de la trans­formación, que pasó de absorber 36% de la población eco­nómicamente activa (PEA) de Tijuana en 1980 a 43% en 2000. La participación del sector de los servicios declinó de 59% en 1980 a 56% en 2000, y la del sector primario cayó de 5 a 0.6 por ciento en el periodo (véase el cuadro 1).

Este desempeño industrial se debe en gran medida a la industria maquiladora de exportación, ya que la misma con­centra a casi la totalidad de la actividad de la transformación local. Se calcula que la maquila representó alrededor de 90% del empleo de la transformación de 1994 a 2000 (véase el

cuadro 2). La maquila local se concentra en

C U A D R O 1 productos metálicos, maquinaria y equipo, y comprende cerca de 60% del empleo y del valor agregado. 2 Destaca la maquila de apa-TIJUANA : POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA POR SECTORES, 1980-2000

1980 1990

Número Participación Número Participación Primar io 5 095 4.8 4 080 1.7 Secundario 37 839 35.9 99 486 40.6 Terciario 62 579 59 .3 141 753 57.8 Total 105 513 100.0 245 319 100.0

Fuente: INEG I, x. XI y XII Censos Generales de Población y Vivienda.

Número 2 718

181 763 234 478 418959

2000

Participación 0.6

43 .4 56.0

100.0

C U A D R O 2

TIJUANA: PARTICIPACIÓN DEL TRABAJO MAQUILADOR EN LA INDUSTRIA

DE LA TRANSFORMACIÓN, 1994-2000

1994 1997

Tota l de asegurados en la industria de la transformación 101 602 146 324 Maquiladoras Tota l de personas ocupadas 85 521 137 039 Porcentaje de los trabajadores de la maquila en el total

de asegurados en la transformación 84.2 93.7

2000

190 697

187 33 9

98.2

Fuente: cálculos con datos del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), Delegación Regiona l en Tijuana (datos de los asegurados) e INEGI (datos del empleo en la maquiladora).

792 LA RESPON SAB ILI DAD DE LAS MAQUILADORAS DE TIJUANA

ratos de televisión y otros bienes y componen­tes eléctricos y electrónicos. 3

En los años ochenta y noventa la maquila fue el motor del crecimiento de la economía tijuanense; de ahí la gran preocupación ante el descenso sin precedente en esta actividad al inicio de 2000. Después de crecer a tasas anuales de 1 O a 12 por cien ro la actividad observó una desaceleración hacia el año 2000 y retroceso a principios de 200 l. La contracción mensual del

2. Las cifras del Instituto Nacional de Estadística, Geo­grafía e Informática (INEGI) en 2000, indican que 57% del personal ocupado y 63% del valor agregado de la maquila del estado de Baja California correspondió a esta división de productos. Lo restante se distribuyó entre productos químicos, de la madera y del vestido. Aunque la composición del trabajo de la maquila por rama de actividad difiere entre Tijuana y los restan­tes cuatro municipios que integran el estado, la dife­rencia entre la estructura del estado y la de Tijuana no resulta considerable si se tiene en cuenta el gran peso de esta última en el empleo maquilador, con una par­ticipación de 67% en 2000.

3. Akihiro Koido, "La industria de televisores a color en la frontera de México con Estados Unidos: potencial y límites del desarrollo local", Comercio Exterior, vol. 53,

núm. 4, abril de 2003, pp. 356-372 .

empleo, número de plantas y valor agregado real de febrero de 2001 a agosto de 2002 puede apreciarse en la gráfica.

Así, de 820 plantas y una fuerza laboral de 194 500 traba­jadores en febrero de 2001, en año y medio la actividad cayó hasta llegar a 644 plantas y 149 600 trabajadores. La disminu­ción de la producción se manifiesta en el decrecimiento del valor agregado real en 14%, de marzo de 2001 a agosto de 2002.

La recesión económica estadounidense, la fuerza relativa del peso mexicano con respecto al dólar que incrementó el valor de los salarios mexicanos en dólares y otros factores coyunturales (cambios en las reglas fiscales mexicanas y pro­blemas de seguridad en la frontera) explican esta tendencia descendente (véase la gráfica). 4

TIJUANA: EVOLUCIÓN MENSUAL DE LA INDUSTRIA

MAQUILADORA DE EXPORTACIÓN, ENERO 2000-AGOSTO 2002

(iNDICES, ENERO 2000 = 100)

130

120

110

100

90 - Valor agregado real (precios de 1994)

80 - Plantas Personas ocupadas

70 2000 2001 2002

Fuente: INEGI

LOS RIESGOS LABORALES EN TIJUANA

Las estadísticas del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) indican que los riesgos de trabajo frecuentes en

Tijuana son los accidentes laborales, en particular los que ocurren en la maquila de aparatos eléctricos y electrónicos, con una mayor incidencia en los obreros varones de la jor­nada matutina.

A los accidentes de trabajo (70%) les siguen los de trayecto hacia o desde el centro laboral (28%). Son insignificantes los registros de los demás riesgos, como la incapacidad perma-

4. Ji m Gerber y Jorge Carrillo, "¿Las maquiladoras de Baja California son

competitivas?", Comercio Exterior, vol. 53, núm. 3, marzo de 2003, pp. 284-293 .

nente por accidente de trabajo y la recaída con días de inca­pacidad temporal (véase el cuadro 3) .

Del total de accidentes de trabajo, la mayoría (80%) se concentra en tres ramas o fracciones productivas: la de apa­ratos y accesorios eléctricos o electrónicos, la de confección de prendas de vestir y la de partes para automóviles y otros vehículos automotores. En las demás ramas productivas los accidentes de trabajo son infrecuentes (véase el cuadro 4).

Este escenario de accidentes laborales difiere de manera notable de la distribución nacional promedio debido a las di­ferencias en las estructuras industriales. En el ámbito nacio­nal, conforme a datos del IMSS, la industria del vestido con­centra el mayor número de riesgos laborales, mientras que en

C U A D R O 3

TIJUANA : TIPOS DE RIESGOS LABORALES, 2000

Tipo de riesgo

Accidente de trabajo Accidente de trayecto Incapacidad permanente por accidente de trabajo Recaída con días de incapacidad temporal Total

Fuente: Delegación Regional en Tijuana del IMSS.

Frecuencia

667 270

12 8

957

Porcentaje

69.7 28.2

1.3 0.8

100.0

C U A D R O 4

TIJUANA: ACCIDENTES DE TRABAJO POR FRACCIÓN PRODUCTIVA,

SEXO, JORNADA Y ACTIVIDAD, 2000

Frecuencia Porcentajes

Fracción productiva Aparatos y accesorios eléctricos o electrónicos 374 56.1 Confección de prendas de vestir 101 15.1 Partes para automóviles, autobuses, etcétera 57 8.5 Pilas, componentes eléctricos y electrónicos 43 6.4 Grabado de discos y cintas magnéticas 36 5.4 Fabricación de conductores eléctricos 33 4.9 Conjuntos mecánicos para automóviles 20 3.0 Partes para sistema eléctrico de automóvi les 2 0.3 Muebles sanitarios, loza y porcelana 0.1 Sexo Masculino 418 62 .7 Femenino 249 37.3 Jornada laboral Matutina 560 84.0 Nocturna 67 10.0 Vespertina 40 6.0 Ocupación Operadores y montadores de maquinaria y equipo 609 91.3 Empleados de oficinas y unidades de servicios 37 5.5 Técnicos e inspectores 18 2.7 Profesionales 3 0.4 Total 667 100.0

Fuente: Delegación Regional en Tijuana del IMSS.

COMERCIO EXTERIOR, SE PTIEMB RE DE 2004 793

el local, la industria de aparatos de televisión, radio y comu­nicaciones es una de las que genera el menor número de riesgos laborales.

En Tijuana, los accidentes laborales ocurren con regula­ridad en la jornada matutina (84%). La mayor propensión a los accidentes se observa en los hombres, pues casi dupli­can la frecuencia de las mujeres (véase el cuadro 4), a pesar de que es pequeña la diferencia por género tanto en la tasa es­pecífica de participación como en el trabajo directo en la maquila.

La tasa específica de participación, medida como el por­centaje de la PEA en el total de la población de 12 años y más, fue de 76% enloshombresyde 58% en las mujeres en Tijuana en 2000. La participación de la mujer en la maquila tij uanense fue prácticamente igual que la de los hombres en el total de horas-obrero trabajadas.

Casi todos los accidentes les ocurrieron a los operado­res y montadores de maquinaria y equipo, es decir, a em­pleados del trabajo directo (91 %). Dentro de este grupo de trabajadores , los accidentes más frecuentes se presentaron entre los montadores de equipos electrónicos y los opera­dores de máquinas herramienta. Los accidentes de los em­pleados de oficinas y unidades de servicios son poco frecuen­tes (5.5%), y los de los profesionales, técnicos e inspectores ocurren muy esporádicamente (véase el cuadro 4). Esta dis­tribución de accidentes laborales por tipo de ocupación refleja una elevada incidencia de riesgos en el trabajo directo y corresponde, en parte, a su alta participación en la acti­vidad productiva de Tijuana, sobre todo en la maquiladora. En esta actividad, durante el año 2000, la participación de los obreros en el total del personal ocupado fue de 81. 7%, la de los técnicos de 11.2% y la de los empleados adminis­trativos de 7.1 por ciento.

ESTUDIO DE UNA PLANTA MAQUILADORA

La información oficial posibilita conocer un perfil gene­ral de la composición de los riesgos del trabajo en Tijuana.

Para profundizar en el tema es necesario recabar una serie de datos primarios. En 2000, El Colegio de la Frontera Norte realizó una encuesta de directivos responsables de la Secre­taría de Salud de esa entidad.5 Algunos resultados relevan­tes se presentan a continuación.

La encuesta comprende maquiladoras del sector eléctri­co y electrónico (66 de 70 plantas encuestadas) y abarca 51.2% del total de plantas de dicho sector que operan en la localidad. Incluye también tres de la industria de la confec­ción y una de auto partes. Las plantas de inversión estadouni­dense representan 50.7% de la encuesta, mientras que las de los países asiáticos representan en conjunto 40.3%. De és­tas, la inversión japonesa es la más importante (24.6%), se­guida de Corea yTaiwan, con 10 y 5.7 por ciento, respecti­vamente. Por origen de capital y país de procedencia, 49.2% de las plantas del sector eléctrico y electrónico son de capi­tal estadounidense, 26.2% de Japón y 4.6% de Taiwan.

En promedio, las plantas encuestadas son grandes (655 tra­bajadores), maduras (inicio de operaciones en 1987), mediana­mente automatizadas ( 42.8% de automatización de la maqui­naria), muy intensivas en mano de obra directa (79% del personal ocupado total), con elevada participación de mujeres en el tra­bajo directo (58% de los obreros) y alta tasa de rotación laboral voluntaria (11% al mes), según se observa en el cuadro 5.

La exigencia de estándares de calidad internacionales indujo la adopción de certificaciones de la serie ISO 9000, particular­mente la ISO 9002 que enlaencuestafuede40.6% de las plantas consideradas, mientras que 30.4% de éstas cuentan con la ISO 900 l. La gestión ambiental estuvo presente, con la serie ISO

14001, en23.2%delas plantas

C U A D R O S consideradas.

TIJUANA : PERFIL DE LAS MAQUILADORAS ENCUESTADAS

Número de plantas de la empresa en México Personal ocupado en la planta Año de inicio de operaciones Obreros como porcentaje del personal total Mujeres como porcentaje de los obreros Rotación mensual promedio en el año (en porcentaje) Automatización como porcentaje del valor de la maquinaria

Observaciones

69 68

68 67

67 64

69

Mínírro Máximo

1 35

1958

20 o o o

7 3 500 1999

100 95 80

100

Medía

1.6

655 1987

78 .9

58.3 11 .1

42.8

Desviación estándar

1.52 758

8.9

14.2

23.9 10.9 29.3

Fuente: El Colegio de la Frontera Norte y Secretaría del Trabajo y Previsión social, Estudio para impulsar el mejoramiento de la calidad de empleo en la industria maqui/adora de exportación. Informe final, mi meo. y disco compacto, Tijuana, 2001.

794 LA RESPONSABILIDAD DE LAS MAQUILADORAS DE TIJUANA

Dos aspectos de la encues-ta son centrales para el análisis. El primero es el desempeño de las maquilado ras en materia de prevención de accidentes y en­fermedades del trabajo; el se­gundo se refiere a la exigencia gubernamental para el cumplí-

5. La encuesta también se aplicó en otras tres áreas del norte de Méxi­co: Ciudad Juárez, Matamoros y La Laguna (Torreón y Gómez Palacio).

miento de las normas oficiales mexicanas por cuanto a la se­guridad y la salud del trabajo.

LA RESPONSABILIDAD LABORAL SEGÚN EL DESEMPEÑO

PREVENTIVO

La mayor parte de las maquilado ras estudiadas muestra una responsabilidad laboral aceptable en términos de la tasa

de accidentes laborales y el índice de incapacidad por razo­nes de salud, aunque una cuarta parte de ellas tiene proble­mas de mayores riesgos. Dos tercios de las plantas encuestadas informaron tasas de incidencia de accidentes laborales de 3% o menos y 24% registró tasas de 4 a 7 por ciento en 1999. La distribución de los índices de incapacidad por razones de salud es similar a la de las tasas de accidentes. Llama la atención la falta de información sobre la tasa de accidentes de 8.6% de las encuestas y sobre el índice de incapacidad por salud de 17.1 o/o de las mismas (véase el cuadro 6). Esto puede indicar una menor atención o conocimiento de los riesgos de salud que de los de accidentes laborales.

Si se comparan las tendencias de corto plazo de 1999 a 2000 se observarán dos tendencias declinantes: la de los accidentes laborales con 46% y la de las jornadas perdi­das por accidentes de trabajo con 41 o/o; los porcentajes restantes corresponden a plantas con una tendencia cre­ciente en las dos variables, o sin cambio, o que no pro­porcionaron respuesta. Además, se observan con mucho menor frecuencia reducciones en el número de incapa­cidades totales, ausentismos totales y jornadas perdidas por ausentismos, así como mayores gastos dedicados a la salud y a los accidentes. Resulta notoria la falta de infor­mación sobre la tendencia del número de jornadas per­didas por ausentismos y el número de ausentismos tota­les (véase el cuadro 7).

A mayor tasa de rotación laboral mayor frecuencia de ta­sas de accidentes (véase el cuadro 8). La alta rotación volun­taria del trabajo es un problema distintivo de la maquila. 6 Con la mayoría del personal en rotación, sin estabilidad en la plan­ta, se dificulta en extremo una administración preventiva eficaz, desde la capacitación inicial hasta la exigencia del cum­plimiento de los elementos preventivos y la investigación de

las causas de los incidentes, accidentes, afec­

C U A D R O 6 ciones y enfermedades en el trabajo.

TIJUANA: TASAS DE INCIDENCIA DE ACCIDENTES E ÍNDICES DE INCAPACIDADES

LABORALES DE 70 MAQUILADORAS, 1999 (PORCENTAJES)

Accidentes de trabajo Incapacidad por razones de salud

0-3

46 40

4-7

17 13

8-11

o 4

Más de 11

Sin respuesta

6 12

Fuente: El Colegio de la Frontera Norte y Secretaría del Trabajo y Previsión social, Estudio para impulsar el mejoramiento de la calidad de empleo en la industria maqui/adora de exportación. Informe final, mimeo. y disco compacto, Tijuana, 2001.

En términos relativos, las maquilado ras de capital estadounidense y las nacionales tienen un mejor desempeño preventivo que las asiá­ticas y las europeas. Casi un tercio de éstas informó tasas de accidentes más altas. En es­pecial preocupa este resultado en el caso de las plantas asiáticas, en virtud de su número ( 40% de la encuesta) y de la imagen de calidad to­tal (véase el cuadro 8).

Las tasas de accidentes altas se distribu­yen con mayor frecuencia relativa en las

maquilado ras que tienen cer­

C U A D R O 7 tificación de calidad que en las que carecen de ésta. El re­sultado es paradójico y o pues-

TIJUANA: EVOLUCIÓN DE LA INCIDENCIA DE ACCIDENTES EN EL TRABAJO, 1999-2000

(NÚMERO DE RESPUESTA DE 70 MAQUILADORAS)

Aumentó Disminuyó No cambió Sin respuesta

Número de accidentes de trabajo 15 32 15 8 Cantidad de jornadas perdidas

por accidente de trabajo 12 29 11 18 Número de incapacidades totales 12 26 17 15 Número de ausentismos totales 8 26 11 25 Número de jornadas perdidas por ausentismo 7 26 8 29 Gasto ejercido por razones de salud y accidentes 17 26 12 15

Fuente: El Colegio de la Frontera Norte y Secretaría del Trabajo y Previsión social, Estudio para impulsar el mejoramiento de la calidad de empleo en la industria maqui/adora de exportación. Informe final, mi meo. y disco compacto, Tijuana, 2001.

6. Ismael Aguilar, Competitividad, fle­xibilidad y rotación de personal en la industria maqui/adora del televi­sor en Tijuana, tesis de maestría en

desarrollo regional, El Colegio de la

Frontera Norte, Tijuana, 1996, y Jor­

ge Carrillo (comp.), Mercados de trabajo en la industria maqui/adora de exportación. Síntesis del repor­te de investigación, Secretaría del

Trabajo y Previsión Social y El Cole­

gio de la Frontera Norte, México,

1997.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 795

C U A O R O 8

TIJUANA: ACCIDENTES DE TRABAJO POR VARIABLE CATEGÓRICA, 1999

(DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LAS RESPUESTAS DE 70 PLANTAS)

Con tasas de 3

o menos 4-7

Origen de la propiedad

México 100.0 0.0 Estados Unidos 81.8 18.2 Europa 66.7 33.3 Asia 60.0 36.0 Otro 00 100.0 Tasa de rotación mensual en 1999

5% o menos 83.3 16.7 5.1 a 15 por ciento 73.5 23.5 Más de 15% 42.9 57.1 Certificaciones de la calidad

Con alguna certificación de calidad 67.4 30.2 Sin certificación 81.0 19.0 Cuenta con un programa

de seguridad e higiene

Sí 72.1 26.2 No 66.7 33.3 Total 71.9 26.6

Más de 7

0.0 0.0 0.0 4.0 0.0

0.0 2.9 0.0

2.3 0.0

1.6 0.0 1.6

Fuente: El Colegio de la Frontera Norte y Secretaría del Trabajo y Previsión social, Estudio para impulsar el mejoramiento de la calidad de empleo en la industria maqui/adora de exportación. Informe final, mimeo. y disco compacto, Tijua na, 2001 .

toa los de la industria maquiladora en gene­ral que dan a conocer Carrillo y García, quie­nes argumentan que los procedimientos de los certificados ISO y las normas de calidad fa­cilitan la capacidad de organización de las plantas para prevenir accidentes de trabajo. En el caso de Tijuana, otros factores parecen tener más peso en el comportamiento preven­tivo de las maquilado ras _?

De las maquiladoras encuestadas, 97% cuenta con un programa de seguridad e hi­giene del trabajo; en congruencia con ello , el estrato de tasas de accidentes bajas se ob­serva con más frecuencia en el grupo de maquiladoras que aplican programas pre­ventivos (véase el cuadro 9). Las acciones y los elementos preventivos más eficaces son las condiciones de higiene en la planta, la exigencia del uso del equipo de protección, el uso de un sistema de información sobre riesgos, la aplicación de un número mayor de elementos preventivos y la introducción

de mejoras técnicas en pro de

C U A O R O 9 la salud y la seguridad en el trabajo (destaca la modifica­ción del proceso). Asimismo, TIJUANA: ACCIDENTES DE TRABAJO POR ACCIONES PREVENTIVAS (DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL

DE LAS RESPUESTAS DE 70 PLANTAS)

La acción preventiva más importante

Condiciones de higiene en la planta Exigencia del uso de equipo de protección Exigencia de procedimientos de seguridad Vigilancia epidemiológica y de medicina preventiva Asistencia técnica recibida de la STPS Sistema de información sobre los riesgos del trabajo Sí No Elementos de seguridad e higiene que se aplican De 7 a 11 elementos De 3 a 6 elementos 1 o 2 elementos Mejoras en pro de la seguridad y la salud en el trabajo

Modificación del proceso Cambios en el producto Cambios en los insumos Establecimiento de programas preventivos Tratam iento de sustancias peligrosas Mantenimiento de instalaciones Cambios en las instalaciones Sistemas de administración

Con tasas de 3

o menos

85 .7 73.1 66.7 57 .1 50.0

73.7 57.1

73.1 70.0

0.0

75.0 73.7 73.3 72.7 72.1 70.9 68.3 66.7

4-7

14.3 23.1 33.3 42.9 50.0

24.6 42.9

25.0 30.0

100.0

22.7 21.1 23.3 25.5 25.6 27.3 29.3 33.3

Más de 7

0.0 3.8 0.0 00 0.0

1.8 0.0

1.9 0.0 0.0

2.3 5.3 3.3 1.8 2.3 1.8 2.4 00

Fuen te: El Colegio de la Frontera Norte y Secretaría del Trabajo y Previsión social, Estudio para impulsar el mejoramiento de la calidad de empleo en la industria maqui/adora de exportación. Informe final, mimeo. y disco compacto, Tijuana, 2001.

796 LA RESPONSABILIDAD DE LAS MAQUILADORAS DE TIJUANA

es posible constatar que resul­tó menos eficaz, por ejemplo, la asistencia técnica recibida de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y la aplicación de un número re­ducido de elementos preven­tivos selectos.

Los directivos encuestados que esperan abatir la rotación de los trabajadores o lograr una mayor eficiencia (reducción de costos) parecen tener mejores resultados en términos de una tasa de accidentes baja que los directivos cuya percepción de beneficio es la de cumplir con

7. Jorge Carrillo y Humberto García,

"Escalamiento industrial y riesgos

de trabajo : el papel de las certifica­

ciones internacionales", Comercio

Exterior, vol. 53, núm. 7, julio de

2003.

la normatividad o la de mejorar el compromiso de los traba­

jadores (véase el cuadro 1 O). Ello sugiere una convergencia entre

la prevención de riesgos y la búsqueda de competitividad en

un grupo de maquilado ras en Tijuana, similar a lo que Cueva

y Mercado detectan en la maquila de auto partes en Matamo­

ros, Tamaulipas. 8

Por otro lado, los directivos que señalaron como principa­

les obstáculos ala prevención en su propia planta las restriccio­

nes de carácter informativo, económico, técnico en lo específi­

co y estratégico de la alta dirección, trabajan en maquilado ras

con alta frecuencia relativa de accidentes. Es decir, parecen afron­

tar mayores dificultades de eficacia en la prevención. En espe­

cífico: los obstáculos que argumentan son conocimiento inade-

cuado del efecto en los riesgos del trabajo, financiamiento inade­

cuado, falta de interés de la alta dirección de la planta, falta de

una infraestructura local, falta de incentivos en favor de progra­

mas de seguridad e higiene, y equipo y maquinaria obsoletos. En

cambio, los directivos que mencionaron obstáculos de tipo la­

boral, de política pública o del entorno económico y tecnológi­

co general parecen haberlos superado hasta lograr tasas de acci­

dentes relativamente bajas.

EXIGENCIA GUBERNAMENTAL DE CUMPLIMIENTO

DE LA NORMATIVIDAD

C U A D R O 10 Las autoridades guberna­

mentales de seguridad e

higiene de Tijuana tratan de se­

guir los lineamientos de la polí­

tica laboral federal (tanto de la

STPS como del IMSS). 9 Por

ejemplo, promueven programas

de autogestión, realizan labores

de inspección y servicio, han

adoptado simplificaciones nor­

mativas y buscan una coordina­

ción interinstitucional entre la

STPS y el IMSS, en lo local y lo fe­

deral. Aunque las directrices son

federales, la Dirección Estatal

del Trabajo tiene mayor presen­

cia en la promoción de este tipo

de programas y servicios. El pro­

grama de autogestión Empresa

Segura promovido por la agen­

cia estatal es, según la encuesta,

el que más se conoce entre la

comunidad de los directivos

responsables de seguridad e hi­

giene. De los programas pre­

ventivos de las plantas visitadas

71.4% fue promovido por una

TIJUANA: ACCIDENTES DE TRABAJO POR BENEFICIOS Y OBSTÁCULOS PERCIBIDOS (DISTRIBUCIÓN

PORCENTUAL DE LAS RESPUESTAS DE LAS 70 PLANTAS MAQUILADORAS)

Con tasas de 3

o menos 4-7 Más de 7

Beneficio esperado de la prevención Abatir la rotación de los trabajadores 100.0 0.0 0.0

Mayor eficiencia (reducción de costos) 73.9 26.1 0.0

Cumplir con la normatividad 71.0 25.8 3.2

Mejor participación de los trabajadores 57.1 42.9 0.0

Obstáculos internos percibidos

Conocimiento inadecuado del efecto en los riesgos del trabajo 0.0 100.0 0.0

Financiamiento inadecuado 25.0 75.0 0.0

Falta de interés de la alta dirección de la planta 42.9 57.1 0.0

Alta tasa de rotación del trabajo 63.6 36.4 0 .0

Falta de trabajadores bien capacitados 83.3 16.7 00

Cultura del trabajador 87.5 12.5 0.0

Otras prioridades de mayor urgencia 90.0 0.0 10.0

Obstáculos externos percibidos Falta de infraestructura local 50.0 50.0 00

Falta de incentivos en pro de programas

de seguridad e higiene 57.9 36.8 5.3

Políticas gubernamentales 71.4 28.6 0.0

Alto costo del equipo que se requiere 75.0 25.0 0.0

Excesiva competencia en el mercado del producto 75.0 25.0 00

Falta de tecnología 100.0 00 0.0

Percepción del principal factor adverso Poco interés de la propia gerencia 50.0 50 .0 0.0

Equipo y maquinaria obsoletos 50.0 50.0 0.0

Falta de capacitación de la mano de obra 62.5 37.5 00

Falta de una cultura de seguridad e higiene 64.0 36 .0 0.0

Fuerte rotación de personal 84 .2 10.5 5.3

Altos ritmos de trabajo 100.0 0 .0 0.0

Fuente: El Colegio de la Frontera Norte y Secretaría del Trabajo y Previsión social, Estudio para impulsar el mejoramiento de la calidad de empleo en la industria maqui/adora de exportación. Informe final, mtmeo. y disco compacto, Tijuana, 2001

8. El izabeth Cueva y Alfonso Mercado, "Seguridad y salud laboral en las

maquiladoras instaladas en Matamoros, Tamaulipas", Comercio Exterior,

vol. 53 , núm. 7, julio de 2003.

g. En esta sección se distingue la

exigencia para el cumplimiento

como dos fases complementa­

rias. La primera se refiere al se­

guimiento, el monitoreo y la ins­

pección de la normatividad en las

plantas por parte del gobierno.

La segunda es la realización y la

ejecución de las normas por parte

de las plantas maquiladoras.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 797

entidad federal (STPS), mientras que 27.1 o/o estuvo a cargo de la Dirección Estatal del Trabajo.

La colaboración interinstitucional ha generado en oca­siones problemas de duplicación de funciones, 10 lo cual se traduce en excesivos trámites burocráticos, confusión en los criterios de inspección y desconfianza de los directivos maquilado res hacia los programas de autogestión federales y estatales. 11

En cuanto a la aplicación de programas autogestivos, al­gunos gerentes argumentan que, si bien el programa estatal Empresa Segura promete la dispensa de sanciones ante cual­quier anomalía en el proceso de autogestión, 12 la autoridad federal no lo reconoce. En consecuencia, sólo 70 empresas (de alrededor de 700 maquilado ras instaladas en Tij uana) se inscribieron en dicho programa en 1999, mientras que en el programa federal la participación fue nula.

En este clima de desconfianza y confusión, los directivos maquilado res perciben que el gobierno podría utilizar el diag­nóstico situacional previo a la puesta en marcha del progra­ma de autogestión para identificar anomalías y ejercer san­ciones, no obstante que una de las promesas del programa consiste en que durante el proceso de diagnóstico no se ejer­cerá ningún tipo de castigo contra las plantas. 13 Es probable que esta suspicacia de los directivos tenga relación con una imagen de corrupción en las actividades de los inspectores. 14

Éstos, por su parte, perciben que los directivos de las maquilado ras tratan de ocultar información sobre lo que su­cede en sus plantas, en especial la relacionada con el incum­plimiento de algunas normas y disposiciones para la protec­ción de la salud del trabajador.

Otra limitación a que se enfrenta la promoción y la pues­ta en marcha de los programas de autogestión corresponde al tiempo y los recursos (humanos y económicos) necesarios para lograr la certificación. En parte por la burocracia guber-

1 O. A pesar de tener orígenes comunes, el hecho de que se planteen dos pro­gramas (federal y estatal) crea confusión entre los directivos de las empresas para cumplir con las disposiciones oficiales.

11. Los criterios de aplicación y cumplimiento varían de acuerdo con la percep­ción de los inspectores (sea de la STPS estatal o federal o entre los deiiMSS), principalmente en lo que se refiere a los requisitos no reglamentados, como es el caso de las percepciones sobre orden, limpieza, prevención de incen­dios, señalamientos y presentación de documentos oficiales.

12. Además de esta promesa, se promueve que al entrar en el programa se cuente con asesoría gratuita del personal de la Dirección Estatal del Tra­bajo y con un menor número de inspecciones en periodos largos.

13 . Entrevistas con directivos de maquiladoras electrónicas en Tijuana. 14. Se detectan importantes riesgos de soborno en la relación entre directi­

vo e inspector. Aunque no todos los directivos entrevistados manifesta­ron haber sobornado a un inspector, la mayoría declaró que esa práctica es normal y conocida entre el gremio maquilador: "De una u otra mane­ra, algunos inspectores siempre tratan de encontrar anomalías para pe­dir algo a cambio".

798 LA RESPONSABILIDAD DE LAS MAQUILADORAS DE TIJUANA

namental y por la escasez de personal que proporcione ase­soría, la inversión de las plantas en este tipo de programas se considera un gasto secundario, en especial las que operan con la lógica de la eficiencia productiva y calidad del producto, que sólo tratan de cumplir con los mínimos requisitos de ley para continuar funcionando. 15

Como se mencionó, 67 de las 70 plantas encuestadas (95.7%) tienen un programa de seguridad e higiene. Una proporción de éstas señaló que lo habían adoptado debido a las exigencias de la normatividad (27.1 o/o de los casos). Sin embargo, el tipo de programa al que se refieren los entrevis­tados no corresponde al de autogestión definido por la polí­tica federal, sino al exigido por la normatividad laboral. A pesar de esta evidencia, 47.1 o/o de los entrevistados sostuvo que la principal motivación es la protección de la salud de los trabajadores, lo cual se asocia con el objetivo explícito de hacer eficiente el proceso de producción por medio de la mejora continua y la aplicación de medidas preventivas para dismi­nuir el pago de la prima al seguro social.

La exigencia gubernamental no es eficiente. Parece haber una escasez de personal y, por ello, hay pocas inspecciones. 16

Además, la mayoría consiste nada más en una revisión admi­nistrativa de la normatividad. Esto propicia que la inspección sea superficial y poco dirigida hacia la evaluación de los pro­gramas de seguridad e higiene (la reducción de accidentes como consecuencia del cumplimiento de la normatividad, por ejemplo). Por eso, de acuerdo con la encuesta, los rubros más revisados durante las inspecciones son aquellos relacio­nados con la gestión (7 4.3%) y la revisión física de las insta­laciones (68.6%). Al centrarse la inspección en aspectos ad­ministrativos de la normatividad se limita la asistencia y asesoría de los inspectores para mejorar el desempeño de las plantas. Por ello, sólo en 25% de los establecimientos visi­tados se mencionó que la inspección se había efectuado para mejorar la aplicación de programas de seguridad e higiene.

Como se dijo, la autoridad laboral del estado tiene mayor presencia que la federal, y por ende no es extraño que 69% de las inspecciones realizadas el año de la encuesta (2000) las haya hecho la entidad estatal.

15. La información disponible (2001) indica que sólo dos de las 70 empresas inscritas habían obtenido su certificado de Empresa Segura después de más de dos años en el programa.

16. En Tijuana, el número de inspectores no corresponde a la dinámica de cre­cimiento de las plantas maquiladoras; actualmente la STPS tiene asigna­dos sólo a tres y la Dirección Estatal del Trabajo a seis inspectores para cubrir un universo aproximado de 800 plantas maquiladoras (dato de 2000), ade­más de otros establecimientos. Se podría calcular un promedio de 89 maquiladoras por inspector al año. Otro elemento que propicia inspeccio­nes más bien administrativas que técnicas es la ausencia de equipo y la­boratorios adecuados para realizar las pruebas técnicas.

En cuanto a la eficiencia inspectora de la autoridad, 7 5. 7o/o de las plantas encuestadas fueron verificadas por alguna auto­ridad de seguridad e higiene y, de éstas, la mayor parte se so­metió a la verificación en 2000 (41.4%), mientras 30o/o (21 casos) lo hizo de 1994 a 1999. Esto sugiere que, a pesar de la escasez de personal, el número de plantas inspeccionadas tiende a incrementarse. Sin embargo, la ausencia de equipo adecua­do para realizar las inspecciones y, en ocasiones, la falta de ca­pacitación de los inspectores suponen un cuestionamiento a la calidad de la inspección. Además, aunque el modelo de san­ciones cambió en los últimos dos años, para algunas plantas es preferible pagar la multa correspondiente que reconvertir procesos y tecnologías que aseguren mejores niveles de segu­ridad e higiene.

También falta promover programas de autogestión de se­guridad e higiene. Las instancias de gobierno carecen de re­cursos humanos y financieros suficientes para supervisar y promover los programas. Al mismo tiempo, la duplicación de funciones entre las autoridades federales y estatales se ha traducido en excesivos trámites burocráticos en contra de las maquilado ras.

Además, se requiere que la normatividad sea más explí­cita en términos técnicos y, al mismo tiempo, cumpla en for­ma íntegra su cometido de proteger a los trabajadores. Al respecto, una de las principales dificultades para dar cum­plimiento a las normas estriba, según la encuesta, en que contienen aspectos técnicos de difícil interpretación (73.2%

de las respuestas).

RECAPITULACIÓN

Aunque los accidentes de trabajo constituyen los princi­pales riesgos laborales en Tijuana, la mayor parte de las

maquiladoras posee bajas tasas de accidentes en términos comparativos. En este grupo de plantas se observa una con­vergencia entre la responsabilidad laboral mediante la pre­vención de riesgos y la búsqueda de competitividad. No obs­tante, una cuarta parte de las maquiladoras presenta un alto índice de frecuencia. También se detecta falta de cuidado o de conocimiento de los riesgos de salud (en comparación con los riesgos de accidentes laborales).

Hay avances de corto plazo (1999 a 2000) en un grupo de maquilado ras con respecto al abatimiento de los accidentes laborales y de las jornadas perdidas por accidentes de traba­jo, pero otro grupo (ligeramente superior a 50% de la encues­ta) no observa estos avances. Además, hay un tramo aún más largo de camino por avanzar en lo concerniente al abatimiento del número de incapacidades totales, de ausentismos totales

y de jornadas perdidas por ausentismo. En el caso de las maquilado ras de Tijuana, los certificados

de calidad no se asocian linealmente con el abatimiento de la tasa de accidentes laborales. Otros factores parecen expli­carlo mejor, por ejemplo: a] la tasa de rotación laboral volun­taria; b] la aplicación de programas de seguridad e higiene; e] las condiciones de higiene en la planta; d] la exigencia del uso del equipo de protección; e] el uso de un sistema de in­formación sobre riesgos; f] la aplicación de un número am­plio de elementos preventivos, y g] la introducción de me­joras técnicas en favor de la seguridad y la salud del trabajo.

Tres factores obstaculizan la prevención de los riesgos en la planta: a] conocimiento inadecuado del efecto en los ries­gos del trabajo; b] financiamiento inadecuado, y e] falta de interés de la alta dirección de la planta.

La exigencia gubernamental para el cumplimiento de las normas no es eficaz ni eficiente; hace falta mayor calidad de inspección, el fomento de programas de autogestión de se­guridad e higiene y una normatividad más explícita en tér­minos técnicos y que al mismo tiempo logre su cometido de

proteger a los trabajadores. ~

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 799

Políticas de salud en América Latina:

, tendencias y desafíos CHRISTOPHER ABEL

A lo largo de los dos pasados decenios las políticas públi­cas en América Latina estuvieron sujetas a mayor escru­

tinio y a reformas radicales. Estos procesos de cambio se de­bieron a las crisis económicas de los ochenta y al paso del desarrollo encabezado por el Estado a una creencia casi cie­ga en el neoliberalismo. Al mismo tiempo el Banco Mundial mostró creciente interés en los sectores sociales y tuvo una in­fluencia significativa en la dirección del cambio. 1 En ningún

1. En 1993 su publicación Informe sobre el Desarrollo Mundial estuvo ded i­cada en su totalidad al cambio en los sistemas de sa lud (Banco Mundial, World Development Report 1993. lnvesting in Health , Oxford, 1993). Al año sigu iente publicó un documento de políticas coyuntura les sobre pro· gramas de reformas pensionarias (Ba nco Mundia l, Averting the 0/d Age Crisis. Policies to Protect the 0/d and Promote Growth, Oxford, 1994).

* Departamento de Historia de la University College, Londres, y Uni­dad de Políticas de Salud, Escuela de Higiene y Medicina Tropical de Londres, respectivamente.

800 COMERCIO EXTERIOR, VOL. 54, NÚM. 9, SEPTIEMBRE DE 2004

PETER LLOYD-SHERLOCK*

área de política los procesos fueron más evidentes que en los servicios de salud. No obstante, poco se ha escrito sobre sa­lud y atención médica en América Latina y los estudios que hay optan por la perspectiva de la salud pública, lo cual con­tribuye poco a ampliar el debate sobre política sociaL Hasta cierto punto esto refleja la poca inclinación de los científi­cos sociales hacia un campo de estudio considerado muy téc­nico y la reticencia de los científicos empíricos de asumir un enfoque ligero en una materia que hasta antes de los años ochenta fue considerada dominio de especialistas en salud pública y de médicos.

Hay varias razones para abordar con más interés académico la atención médica en América Latina. El desafío de respon­der a los cambios demográficos, epidemiológicos y técnicos se debe enmarcar con mayor amplitud en lo social, lo econó­mico y lo político. Además, es posible que el sector salud en sí mismo tenga un efecto preponderante en el desarrollo eco-

•

'

nómico y social. Así como se pro­mueve el bienestar y la formación de capital humano, la atención médica es toda una industria, es

ESTAD(STICAS DE SALUD POR REGIÓN, 1990

una empleadora importante por

América Latina Economías del ex

bloque socialista China India Otros países asiáticos Economías de mercado

Gasto total per cápíta en salud, 1990 (dólares)

105

142 11 21 61

1 860

Médicos por cada 1 000 habitantes,

1988-1992

1.25

4.07 1.37 0.41 0.31 2.52

Tasa de mortalidad perinatal por cada

1 000 habitantes, 1990

33

19 25 64 49

9

derecho propio, además de estar vinculada con empresas farma­céuticas, los seguros y los fabri­cantes de equipos. Los servicios de salud constituyen entre un ter­cio y la mitad del total del gasto social en la mayoría de los países de América Latina. No obstante, la Organización Panamericana

Fuente: Banco Mundial, World Development Report 1993. lnvesting in Health, Oxford, 1993.

de la Salud ( OPS) calcula que a principios de los noventa cerca de 130 millones de personas en América Latina y el Caribe no tenían acceso alguno a los servicios formales de salud. 2 En consecuencia, la región quedó muy rezagada del objetivo acor­dado en 1978 en la Declaración de Alma Ata de Salud para Todos en 2000. 3

Los sistemas y los servicios de atención médica en Amé­rica Latina tienen características distintivas que justifican el enfoque regional. La mayoría está segmentada y tiene un sesgo hacia la atención hospitalaria, lo cual resulta extremo inclu­so para los estándares de los países en desarrollo. En el cua­dro se observa que los países latinoamericanos más ricos de­dican cantidades relativamente grandes para financiar al sector de salud, pero no se compara con otros países de in­gresos medios en términos de producción y desempeño. La región ha sido testigo del que al parecer es el más radical con­junto de reformas neo liberales inspiradas por el sector de salud en el mundo. Esto incluye la experiencia precursora de Chi­le a principios de los ochenta y las más recientes de México y Argentina. Hay una considerable diversidad en la región, in­cluido el ambicioso programa colombiano para desarrollar un sistema de salud unificado y universal y el singular éxito del socialismo cubano. A pesar del persistente embargo co­mercial estadounidense y del colapso de la URSS, Cuba sigue entre el5% superior de las naciones en desarrollo en térmi­nos de bienestar social.

América Latina tiene diversas necesidades de atención mé­dica.4 En las principales ciudades del cono sur habitan po-

2. C. Mesa-Lago, Health Ca re forthe Poor in Latin America and the Caribbean, Organización Panamericana de la Salud (OPS), Washington, 1992.

3. La Declaración de Alma Ata, según la cual los pueblos de todos los países tendrían acceso a la salud (incluidas la psicológica y la social), devino en la estrategia central de la Organización Mundial de la Salud (OMS) e im­pulsó los programas de atención médica básica en todo el mundo (OMS,

Primary Health Ca re, Ginebra, 1978). 4. OPS, Epidemiological Bulletin, vol. 20, núm. 1, marzo de 1999.

blaciones de edad madura que sufren altas tasas de enferme­dades crónicas y, a la inversa, en los distritos rurales de los países más pobres no hay señales de alguna especie de tran­sición demográfica o epidemiológica reconocible y persisten altos grados de mortalidad (con frecuencia por enfermeda­des de fácil prevención). La región no ha sido inmune al re­surgimiento de enfermedades infecciosas como la tubercu­losis ni a la aparición de nuevas como el sida. Si bien hubo progresos considerables en el control del cólera a principios de los noventa, es poco significativo el avance en la preven­ción de padecimientos endémicos como la enfermedad de chagas o la malaria. Las mejoras más generalizadas para la población dependen en última instancia de la capacidad de las políticas macroeconómicas para ofrecer un mejor nivel de vida a los más pobres y vulnerables, pero hay pocos indicios de que esto suceda.

Los aspectos de salud y los sistemas de atención médica son en extremo diversos y complejos, y entrañan una amplia gama de disciplinas académicas. Es vital contar con un en­foque multisectorial ya que factores como el ingreso, la es­colaridad y la vivienda tienen tantas consecuencias para la salud como la atención médica per se. Estudiar las políticas de salud podría abrir el panorama hacia otros debates impor­tantes, como el buen gobierno y las relaciones entre los sec­tores público y privado. Es claro que abarcar todos estos te­mas en detalle para una región tan amplia y diversa como América Latina es muy ambicioso. Por tanto, el presente material ofrece un acercamiento preliminar y exploratorio que destaca algunos ángulos clave.

Antes de seguir, se deben identificar ciertos usos inadecua­dos de datos sobre salud. El cuadro proporciona una selec­ción de estadísticas sobre salud de algunas regiones alrede­dor de 1990. En ocasiones, este tipo de información se utiliza para hacer generalizaciones muy amplias, pero hay quema­nejarla con mucho cuidado. Primero, y lo más obvio, los datos

801

geográficamente agregados esconden más de lo que revelan. Lo mismo sucede con la información de los países en lo in­dividual, que a menudo encubren marcadas variaciones in­ternas. Por ejemplo, el número de médicos per cápita presen­taba diferencias de casi 1 O veces en las regiones de México a finales de los ochenta.5 Segundo, hay que tener mucho cui­dado al considerar las causas y los efectos. Los indicadores generales de salud, como las tasas de mortalidad, sólo dan una visión indirecta del desempeño de los servicios médicos, ya que están determinados por muchos otros factores como la nutrición, la vivienda y el ingreso. Asimismo, la medición de la infraestructura para atención médica puede ser engañosa. En muchas de las economías del otrora bloque socialista existe el problema de sobreoferta en ciertos servicios, en particu­lar de médicos capacitados, que implica un desperdicio de recursos y distorsionan los patrones de los servicios ofreci­dos. Es evidente que hay problemas similares en gran parte de América Latina. Una dificultad más grave es la confia­bilidad y la cabalidad de los datos de la región, así como los problemas de informes truncos agravados por fallas técnicas y vaivenes políticos. 6

LA ATENCIÓN MÉDICA Y EL ESTADO

En general se acepta que garantizar la salud de una socie­dad debería ser una de las responsabilidades centrales de

cualquier Estado. 7 En América Latina hay una gran diversi­dad, tanto en la naturaleza general de los estados como en su relación con el bienestar social. 8 Entre estos se puede men­cionar los siguientes.

1) El actual estado de bienestar incluyente (sobre todo en Cuba).

2) Un estado de bienestar incompleto que está en retira­da (puede observarse en Argentina y Nicaragua).

3) U na democracia liberal restaurada en que el crecimiento económico y la consolidación democrática tienen mayor prioridad que la política social ya sea coherente en lo concep­tual o incluyente en su cobertura (Chile y Brasil).

5. W. McGreevy, Social Security in Latin America, Washington, 1990. 6. Quizá sorprenda que Cuba sea una de las pocas excepciones a esta pro­

blemática. Auditorías independientes muestran que las cifras estadísticas y los informes sobre sus sistemas de salud están entre los más completos y confiables de los países en desarrollo.

7. M. Mackintosh, "Questioning the S tate", en M. Wuyts, M. Mackintosh y T. Hewitt (eds.), Development Policy and Public Action, Oxford, 1992.

8. M. Grindle, Challenging the S tate: Crisis and lnnovation in Latin America andA frica, Cambridge, 1996; J. Hartlyn y S. Morley (eds.), Latin America Political Economy: Financia/ Crisis and Political Change, Boulder, 1996, y S. Teitel (ed.), Towards a New Development Strategy for Latin America: Pathways from Hirschman's Thought, Washington, 1992.

802 POLITICAS DE SALUD EN AMtRICA LATINA

4) Un Estado desarticulado y en parcial descomposición, como en Colombia, cuyos recursos médicos en ocasiones están distorsionados por el conflicto y la violencia.

5) El casi ausente Estado, que de forma implícita delega la responsabilidad de las políticas sociales a las organizacio­nes no gubernamentales, como en Haití.

No obstante esta diversidad, a lo largo del decenio pasa­do la región experimentó una tendencia hacia la restauración de la democracia liberal en algunos estados, mientras que en otros se mejoró la democracia existente. 9 Es fundamental entender cómo entra la atención médica en este entorno de cambio. Una consideración clave es hasta qué punto los es­tados latinoamericanos han roto el hábito de usar las políti­cas de salud y los sistemas de suministro como instrumen­tos de políticas clientelares, de manera que regularicen sus finanzas y que la búsqueda de votos no prevalezca siempre sobre otras consideraciones (por ejemplo, no es preferible la construcción de un nuevo hospital en lugar de dar manteni­miento a los existentes). Además, es útil evaluar qué tan ho­nesto, abierto e incluyente ha sido el debate sobre la refor­ma de la atención médica. Este trabajo presenta dos ejemplos (El Salvador y Argentina) que reflejan un proceso de refor­ma casi secreto y cerrado, a pesar de la retórica democrática de rendición de cuentas y transparencia.

Con frecuencia, entre los profesionales liberales la discu­sión sobre políticas públicas está saturada por una confian­za acrítica en la capacidad de la democracia liberal para al­canzar sus objetivos. Hay que manifestar ciertas dudas sobre las fórmulas demasiado optimistas entre gobierno democrá­tico y mejores servicios sociales; reforma estatal y reducción del clientelismo, y crecimiento económico y efectos positi­vos en la salud. No hay que dar por sentado que la democracia liberal consolidada signifique intrínsecamente mejor aten­ción médica. Sería engañoso y retrógrado argumentar por otra parte que las dictaduras han logrado mayores progresos en la atención a la salud: en Haití, la República Dominicana y Nicaragua previo a la revolución las dictaduras con abusos estuvieron asociadas con sistemas de atención médica muy deficientes. Sin embargo, experiencias recientes sugieren que ni los partidos de izquierda ni los centro democráticos han incluido la salud como prioritaria en sus agendas, mientras que las democracias liberales en general favorecen al sector privado a costa de los asuntos públicos. En efecto, Venezue­la, en ocasiones el ejemplo más duradero de democracia li-

9. R. Ai Camp (ed.), Democracy in Latin America: Patterns and Cycles, Wash­ington, 1996; J. Tulchin y B. Romero (eds.), The Consolidation of Democracy in Latin America, Boulder, 1995, y J. Domínguez y A. Lowenthal (eds.), Constructing Democratic Governance: Latin America and the Caribbean in the 1990s, Baltimore, 1996.

•

beral en América Latina, atestiguó uno de los recortes más brutales e insensibles del gasto en política social en el conti­nente.

En la salud, al igual que en otras esferas de política públi­ca, hay que poner atención en la capacidad, la competencia y la voluntad de las dependencias estatales para instrumentar las políticas y cumplir con sus responsabilidades. Es posible que las secretarías de salud estén restringidas por disposiciones legales o constitucionales que limitan su papel a definir nor­mas, mas no a hacerlas cumplir, y por la competencia con otros niveles de gobierno y otras secretarías también responsables de la salud. La continua politización de los puestos y la ele­vada rotación de funcionarios en los ámbitos regional y lo­cal con frecuencia frustran incluso el cumplimiento de las tareas rutinarias básicas, no se diga de prácticas innovadoras. Hacer hincapié en la rendición de cuentas puede significar tan sólo un mayor nivel de rotación y mayor atención en comer­ciar con la política en lugar de mejorar su competencia.

Muchas repúblicas latinoamericanas han prestado mayor atención a la democratización local, donde los programas de reforma municipal y descentralización han desempeñado un papel muy importante. 10 Parece haber consenso regional (e incluso mundial) en cuanto a que la descentralización pue­de mejorar la calidad, la eficiencia y la respuesta de los servi­cios de salud, al tiempo que profundiza la democratización. 11

Sin embargo, la evidencia es diversa y no siempre es posible mantener tal afirmación. 12 No obstante que la lógica abstracta de la descentralización de los servicios de atención médica funciona y tiene sentido, en el ámbito de algunos estados latinoamericanos puede provocar más daños que beneficios. En los sistemas descentralizados, la formulación de políticas desde el centro podría no funcionar en el ámbito local o apli­carse de manera laxa o distorsionada por la falta de recursos humanos o fiscales. 13 En ocasiones, la descentralización no pasa de ser una mera panacea para los secretarios y los prin­cipales creadores de políticas, determinados en mostrar que

1 O. J. Araujo, "Attempts to Decentralize in Recent Brazilian Hea lth Policy: lssues and Problems, 1988-94", lnternational Journal of Health Services, vol. 27, núm.1, 1997; C. Collins y A. Green, "Decentralization and Health Ca re: So me Negative lmplications in Developing Countries", lnternational Journal of Health Services, vol. 23, núm. 3, 1994, y A. Nickson, Local Government in Latin America, Londres, 1995.

11. A. Cassels, "Health Sector Reform: Key lssues in Less Developed Coun­tries", Jo urna/ of lnternational Development, vol. 7, núm . 3, 1995.

12. P. Rogers, "lmplementation of Health Ca re in Brazil", en Policymaking in a Redemocratized Brazil, Universidad de Texas,en Austin, Informe de In­vestigación, núm. 119, 1996; R. González-Biock eta/., "Health Service Decentralisation in Mexico", Health Policy and Planning, vol. 4, núm. 4, 1989, y A. Cassels, op. cit., cuestionan los supuestos beneficios de la des­centralización de la atención médica en la región.

13. M. Grindle y J. Thomas (eds.), Public Choices and Policy Change: The Political Economy of Reform in the Developing World, Baltimore, 1991

se mantienen activos aunque tengan pocas ideas. Con mu­cha facilidad una política de descentralización puede ser un instrumento para evadir responsabilidades en relación con temas cruciales como el abasto de agua potable por parte de las autoridades locales que carecen de fondos y no son com­petentes para hacerlo. Los secretarios de salud en varios paí­ses han elegido asesores que ayudan al gobierno municipal a elaborar planes y proyectos. Pero parece que no hay suficientes asesores con la calidad necesaria para dar algo más que un apoyo rutinario a la mayoría de los municipios. Si bien es posible que haya países que cuenten con los recursos para cumplir con los objetivos de reforma municipal y descentra­lización en todo el país, es claro que los países pobres no pue­den hacerlo, mientras que los de ingresos medios pueden tener los recursos en algunas regiones y ciudades, pero no en otras. En dichos países, el efecto general de la política será exacer­bar las desigualdades.

El PAPEl DE lOS SECTORES PÚBliCO Y PRIVADO

E l potencial del sector público para asumir un papel regu­lador eficaz, tanto para los servicios que presta como para

el reciente sector privado de atención médica, es un tema de creciente preocupación. Si el Estado ha fracasado como pro­veedor directo de servicios de atención médica entonces pa­rece justo cuestionar su capacidad para regular las activida­des de otros sectores. Esto lo complicad alto grado de interrelación

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 803

de los intereses estatales y privados en la región, tanto en el ámbito institucional (por ejemplo, subsidios públicos para fabricantes nacionales de medicamentos) cuanto en el indi­vidual (funcionarios públicos que también administran clí­nicas y consultorios privados) . La falta de iniciativa del Es­tado frente al sector privado es un tema recurrente en este documento. Los secretarios de salud y otras dependencias públicas con frecuencia carecen de personal competente para lidiar con una creciente gama de problemas que representan legítima preocupación entre el sector privado de atención médica, los sindicatos, las organizaciones campesinas y otros órganos representativos. Entre las áreas de interés se incluye la regulación de quienes financian y proveen servicios de sa­lud privada, así como la atención médica ocupacional y medioambiental (las cuales, irónicamente, quedaron fuera del ámbito del Servicio Nacional de Salud Británico desde su creación) . Esto hace surgir dudas sobre hasta dónde po­drán los empleadores (incluidas las dependencias estatales) resistir o ignorar la vigilancia del Estado con respecto a los riesgos de salud por la falta de legislación o de personal cali­ficado, en especial en las zonas rurales, e incluso si acaso es­tán al tanto de las normas públicas.

En el centro de este debate está la privatización, o, quizá, para ponerlo en mejores términos, el paso de la administra­ción pública a la privada. Este proceso afecta todos los aspectos del sistema de atención médica en América Latina, incluidos el financiamiento y la provisión de los servicios. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para mediados del decenio de los noventa los planes médicos privados pre­pagados cubrieron a casi 50 millones de personas en la región, en su mayoría proveniente de los grupos con mayor ingreso. 14

Las perspectivas de crecimiento acelerado en dicho sector despertaron interés más allá de la región. La percepción que se tiene de América Latina es la de un mercado emergente muy importante para las empresas de seguros y organizaciones de servicios preventivos de salud provenientes de Estados Uni­dos. 15 Poco se discuten en la región las virtudes de adoptar el modelo de servicios médicos privado estadounidense, que ha fracasado de manera contundente en su propio país.

Un aspecto de la privatización al que la literatura en ge­neral presta poca atención es la capacitación de los profesio­nales de la salud. Admirada desde hace mucho tiempo por el Banco Mundial y los economistas liberales, como paran­gón de baja gravación fiscal, buen manejo de la deuda y li-

14. Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Economic and Social Progress in Latin America. The 7996 Report, Washington, 1996.

15. K. Stocker, Waitzkin, y C. lriarte, "The Exportation of Managed Careto Latín America", The New England Journal of Medicine, vol. 340, núm. 14, 1999.

804 POLITICAS DE SALUD EN AMÉRICA LATINA

bertad para la iniciativa privada, Colombia ejemplifica los riesgos de dar poca prioridad a la política social a lo largo de un periodo extenso y en un marco de incertidumbre social y violencia. Entre otras cosas, ello dio origen a cuerpos de se­guridad privada poco regulados y grupos de auto defensa que operan con pocas restricciones oficiales a falta de una fuerza policial eficiente. Estos problemas también son evidentes en el sector de la formación médica, donde el control sobre la creación de nuevas escuelas privadas fue muy laxo en los de­cenios de los setenta y ochenta. Esta tendencia se asoció con el surgimiento de una nueva ética empresarial y de las opor­tunidades de lucro que representaba fundar nuevas escuelas privadas de medicina. Ello alentó la proliferación de escue­las escasamente reguladas, con laboratorios inadecuados, profesorado malo y menor acceso a hospitales para la prác­tica clínica. Estaba bien fundado el temor a una nueva gene­ración de médicos poco capacitados. A pesar de las prome­sas de varias administraciones de mejorar la calidad de los servicios de salud, se sospecha que la calidad de los nuevos médicos sigue en declive. Intereses profesionales y empresa­riales impiden incluso los intentos de detener la proliferación de escuelas de medicina (hay tres sólo en la ciudad caribeña de Barranq uilla, y existen más en Bogotá que en París).

Otra preocupación son las consecuencias de la globa­lización y la transnacionalización en el sector salud. Habría que retomar una pregunta de los sesenta: ¿qué tanto se ha adaptado el sector salud a los requerimientos de la industria farmacéutica transnacional o, incluso, a los del equipamiento hospitalario? 16

Durante el ascenso de la industrialización basada en la sustitución de importaciones en los cincuenta y sesenta sur­gieron numerosas empresas farmacéuticas familiares en las principales ciudades manufactureras de América Latina. 17 Se propusieron estrategias nacionales para desarrollar medica­mentos genéricos en grandes cantidades a bajo costo, pero no se les dio un seguimiento sistemático. Más recientemente, el abanico de productos farmacéuticos se abrió más a raíz de varios programas de liberación de precios que han logrado estabilizar la oferta y simplificado el papel del Estado. Sin embargo, dichas políticas también tienen consecuencias negativas. Los tipos de cambio sobrevaluados redujeron el

16. G. Gereffi, The Pharmaceuticallndustry and Dependency in the Third World, Princeton, 1983; M. Silverman, The Drugging of the Americas, Berkeley, 1976, y CEPAL, La industria farmacéutica: desarrollo histórico y posibilidades futuras. Argentina, Brasil y México, Santiago, Chile, 1987.

17. Esas políticas colocaron en el centro de la estrategia económica la indus­trialización encabezada por el Estado y protegida por barreras arancela­rias. Para una introducción, véase R. Thorp, "lntroduction ",en C. Abel y C. Lewis (eds.), Latin America: Economic lmperialism and the State,

Basingstoke, 1991.

•

costo de los productos farmacéuticos importados y con la liberalización de los controles de importación, la desregulación del registro de productos y la imposición de la protección a patentes para productos desarrollados en el extranjero, se minó la capacidad de los pequeños productores nacionales. En los países más pobres, las empresas farmacéuticas siguen siendo monopolios, o en el mejor de los casos oligopolios, y cualquier noción de competencia es ficticia. No obstante, incluso siendo evidente la falta de competencia del sector farmacéutico, los encargados de la hacienda pública, en es­pecial los más neoliberales, se oponen al más mínimo movi­miento para revivir el proteccionismo y la regulación, ya no se diga los subsidios para los pobres. En el mediano plazo, en particular si la moneda nacional se devalúa, la liberación de los precios podría incrementar el costo de los medicamentos, lo que acarrearía más problemas presupuestarios para los funcionarios de salud y reduciría las posibilidades de acceso para los pobres. Además, se puede culpar a la liberalización por la promoción y la publicidad excesivas, así como por el consumo también excesivo en un continente donde hay una tradición muy arraigada de automedicación (por lo general los productos farmacéuticos ocupan de 25 a 30 por ciento del presupuesto dedicado a salud) .18 La situación económica actual limita el campo para introducir nuevas estrategias ge­néricas, una opción tal vez eficiente que implica un control limitado en medicamentos específicos.

En el ámbito local, las antiguas reservas sobre el conteni­do y la calidad de la información que las farmacias dan a los consumidores siguen siendo relevantes. Hasta mediados del siglo pasado los boticarios preparaban y despachaban medi­camentos a un costo accesible. Sin embargo, en los últimos decenios las farmacias han recurrido a los medicamentos ya empacados, y los farmacéuticos, alguna vez profesionales independientes, encuentran como único empleo convertirse en agentes de la industria farmacéutica nacional o trasnacional, de manera que a los consumidores les llega muy poca infor­mación ajena a la industria.

SALUD, POBREZA Y EXCLUSIÓN SOCIAL

e ada vez se da mayor credibilidad a la postura según la cual invertir en educación básica y servicios de salud es la mejor

forma de reducir la pobreza en el mundo en desarrollo. 19 Con

18. l. Madrid, G. Velázquez y E. Fefer, Pharmaceuticals and Health Sector Reform in the Ame ricas: An Economic Perspective, Washington, 1998.

19. S. Morley, Poverty and lnequality in Latin America. The lmpactof Adjustmen t and Recovery in the 1980s, Londres, 1995.

El desafio de América Latina para

responder a los cambios

demográficos, epidemiológicos

y técnicos en materia de atención

médica se debe enmarcar con mayor

amplitud en lo social, lo económico

y lo político

políticas de salud bien formuladas se podría lograr un gran avance para eliminar la relación bilateral entre pobreza y enfermedad. Por ahora, el derecho y el acceso a la atención médica en la mayoría de los países latinoamericanos reflejan la estratificación e iniquidad de sus sociedades, lo que más que mitigar refuerza las divisiones sociales. Las respuestas políticas con frecuencia son obvias; lo que resulta difícil de explicar es por qué es tan difícil que se pongan en práctica. Esto sólo se puede lograr si se entiende la dinámica de lapo­breza y la exclusión a lo largo de la región, cómo se perciben y etiquetan los problemas sociales y la forma en que cambia la percepción sobre éstos con el tiempo. Conceptos como exclusión social y vulnerabilidad saltaron recientemente a la palestra, pero deben considerarse sólo como los últimos de una serie de intentos por en tender (y justificar) la dimensión de los problemas sociales a que se enfrentan regiones como América Latina. 20

Durante el primero y segundo decenios del siglo pasado los intelectuales liberales hablaron de la cuestión social y al­gunos moralizaron fervientemente sobre cómo las visiones de desarrollo económico se veían obstaculizadas por una fuer­za de trabajo con bajos salarios y baja productividad confor­mada por pobres, supuestamente caracterizados por el alco­holismo, la pereza, las enfermedades venéreas y los malos hábitos de nutrición. La iglesia católica y sus aliados corpo­rativos se apropiaron del concepto de acción social en los años

20. E. de Kadt, "Getting and Using Knowledge about the Poor: With Latin American Case Material", /OS Bulletin, vol. 25, núm. 2, 1994.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 805

treinta y cuarenta como una respuesta a la pobreza y la mise­ria continuas. La piedad, el conformismo y el fortalecimiento de las relaciones jerárquicas junto con la unidad de la fami­lia patriarcal llevarían, según sostenían, a la redención mo­ral, y harían posible la disciplina personal y social necesarias para generar una fuerza de trabajo empleable y bien alimen­tada que creara el hábito del pequeño ahorro. 21 El concepto de justicia sociallogró cierto ímpetu a partir de los cuarenta. En un periodo de urbanización acelerada le resultó atracti­vo a algunos integrantes de la clase media baja y a obreros organizados, que apoyaron a los gobiernos a cambio de las intervenciones sociales que aseguraban cierta protección con­tra la enfermedad y el desempleo, y que mitigaban la dureza de las épocas de depresión en los ciclos económicos. Sin embargo, como fue evidente en toda América Latina que las grandes masas de población, en especial en las zonas rurales, contaban si acaso con un acceso limitado a servicios sociales de mala calidad, a pesar de los decenios de promesas de ac­ción social y justicia social, surgió la revolución social como un concepto viable y duradero. Fue proclamado con gran dili­gencia en la Cuba revolucionaria, aunque también fue muy popular en muchas otras partes. Temporalmente fuera de uso en los círculos gubernamentales desde la contrarrevolución nicaragüense, el tema de la revolución social sigue escuchán­dose entre los movimientos radicales en las zonas rurales pobres de México y Brasil.

Conceptos como los de exclusión social y vulnerabilidad comprenden varios problemas de definición. Se debe distin­guir entre los grupos sin acceso a servicios sociales, aquellos excluidos de algún servicio y no de otro (salud y no educa­ción) y aquellos que no cuentan con servicios de buena cali­dad. Segundo, se deben diferenciar las familias y los hogares en que algunos miembros no gozan del beneficio de los ser­vicios públicos y aquellos cuyos integrantes no reciben nin­guno. Tercero, se tiene que distinguir entre los excluidos desde hace mucho tiempo; los que alguna vez tuvieron acceso a servicios y recientemente lo perdieron, y los desposeídos: migrantes internos desarraigados en Colombia; refugiados nicaragüenses en Centroamérica y víctimas de desastres na­turales como el huracán Mitch en Honduras y Nicaragua. Por último, se debe identificar a los autoexcluidos, que optan por los servicios de los curanderos y las parteras tradicionales.

Para una mayor comprensión, baste imaginar a una familia urbana sin acceso a servicio social alguno, en especial de sa­lud. Tal familia podría ser víctima de un cúmulo de abusos sociales: el cierre de un hospital popular; la delegación de los servicios de salud a instituciones ineficientes; la falta de o por-

21. A lvereigh, Catholicism and Politics in Argentina, Londres, 1995.

806 POLITICAS DE SALUD EN AMtRICA LATINA

tunidad para adquirir comestibles a mejor precio en las ca­denas de supermercados, y la falta de suministro de agua po­table debido a que un proveedor privado no está dispuesto a operar en una zona no rentable. Si la exclusión social se está volviendo, en algunos casos, un problema más grave, entonces surgen cuestiones ideológicas y políticas más amplias. ¿Hasta dónde el fortalecimiento democrático implica una noción de ciudadanía que vaya más allá de las libertades civiles para abarcar los derechos sociales? ¿Los nuevos movimientos sociales lograron incorporar la red de relaciones familiares y vecina­les antes excluidas, o sus líderes fueron cooptados y muchos de sus seguidores quedaron de nuevo excluidos?

SALUD Y VIOLENCIA

En los últimos decenios, América Latina se ha librado de los conflictos armados internacionales que plagaron otras

regiones, pero ha estado sujeta a altos niveles de violencia po­lítica y social, y criminalidad. Cálculos sobre Brasil señalan que en 1992 tres personas fueron asesinadas cada hora y que hubo 67.3 asesinatos oficialmente reconocidos por cada 100 000 habitantes en Río de Janeiro. 22 Se reconoce cada vez más la violencia doméstica como un tema clave de las políticas de salud en la región. Una investigación reciente sobre mujeres en Managua, Nicaragua, encontró que más de la mitad de la muestra ha padecido alguna forma de abuso, según define la OPS. Estas mujeres han sufrido una pérdida significativa de ingresos y han usado hasta dos veces más los servicios de salud en comparación con otras. 23

En varios países los altos índices de criminalidad, violen­cia doméstica y accidentes carreteros vienen a agravarse con la violencia armada de los agentes y aliados del gobierno, la guerrilla y los paramilitares, así como las redes de trafican­tes de narcóticos y de armas. También se ha dado la violen­cia psicológica vinculada a la tortura, las desapariciones y la migración forzosa. Asimismo, han sido víctimas los niños huérfanos, traumatizados, abandonados e inmunológicamente débiles, algunos de ellos niños de la calle perseguidos por guardias vigilantes en ciudades como Río de Janeiro, Sao Paulo yCali. En presencia de violencia política la infraestruc­tura de la atención médica se fracciona y destruye; la vigilancia y el control de enfermedades contagiosas se ven gravemente afectados; la movilización del equipo para las campañas de

22. P. Flynn, "Brazil: Conflict or Conciliation?", Conflict Studies, núm. 265, 1993.

23. A Morrison y M. Orlando, The Socio-economic lmpactof Domestic Violence against Women in Chile and Nicaragua, Washington, 1997.

vacunación, si no acaso se pospone, se complica, y, por aña­didura, se despide personal. 24

La violencia puede desembocar en una pérdida de cober­tura y una atomización de los programas de salud; puede ser un pretexto para reducir costos y excluir a la población en zonas de conflicto. En varios países los recursos hospitalarios cambiaron sus actividades cotidianas para dar atención a las víctimas de la violencia. En algunos casos, los recursos des­tinados a la atención básica fueron reasignados a la de tercer nivel y a la rehabilitación. De manera similar, la violencia con frecuencia significa la interrupción del suministro de alimen­tos y su apropiación por parte de militares o guerrilleros; la expulsión o huida de las poblaciones rurales; malas cosechas, y el colapso de los sistemas de distribución. Esto puede traer consecuencias inflacionarias y nutricionales para los pobres y, en particular, para los desposeídos y desplazados, que ade­más están expuestos a las enfermedades infecciosas.

En algunas zonas de violencia, los médicos y las enferme­ras son actores políticos. En Nicaragua, los contras denuncia­ron que la ayuda cubana eran asesores militares encubiertos, por lo que en ocasiones aquélla se convirtió en blanco de ata­ques.25 Más recientemente, en algunos países andinos mé­dicos y enfermeras exteriorizaron su gran desilusión por la calidad de la atención médica pública en los hospitales y puestos de salud en las zonas de conflicto fronterizas. Algu­nos, al rechazar el uso que los dirigentes hacían del lenguaje médico (por ejemplo, el virus del comunismo), se fueron uniendo a los movimientos guerrilleros. La memoria del mé­dico argentino que tomó parte en la revolución cubana, Er­nesto "Che" Guevara, sigue siendo atractiva y conserva re­sonanoa.

PROFESIONALES DE LA SALUD

U n tema que ha recibido poca atención en los últimos de­cenios es qué tan apropiada resulta la formación médi­

ca occidental para las condiciones de América Latina. Hacia los decenios de los años cuarenta y cincuenta, el abandono de la influencia francesa en la formación médica a cambio de la perspectiva estadounidense generó preocupación porque esta última se centra en una medicina cara y dependiente de alta tecnología, al tiempo que en algunos países se iba per­diendo el espíritu preventivo y algunas áreas de la medicina

24. A. Ugalde y A. Zwi (eds.), Violencia política y salud en América Latina, México, 1994.

25. R. Garfield, Health and Revolution. The Nicaraguan Experience, Oxford, 1989.

tropical. El contenido de los planes de estudio y las priorida­des de muchas facultades de medicina se enfocan más en ca­ras cirugías y en pacientes de clase media, que en puestos en instituciones con poco financiamiento o en los pobres. Cuan­do hay un exceso de médicos y enfermeras para cubrir las necesidades de las clases alta y media, la formación inapro­piada puede impulsar la emigración de profesionales hacia América del Norte y Europa occidental. En toda América Latina las facultades de medicina han formado demasiados especialistas que buscan empleos de prestigio y muy pocos médicos generales. En algunos distritos los médicos tienen que estar capacitados para enfrentar condiciones en las que los pobladores combinan elementos de distintas tradiciones terapéuticas. 26 Asimismo, hay pocos indicios de que la an­tropología médica se haya incorporado con éxito a los pla­nes de estudio de medicina, como se consideró hace 20 años.

En la mayoría de los países de la OCDE hay tres o cuatro enfermeras profesionales por cada médico. En México, el número es más o menos el mismo, mientras que en Argenti­na y Colombia hay varios médicos por cada enfermera. La escasez de enfermeras capacitadas forma parte de los proble­mas ocasionados por la falta de médicos generales. La prepon­derancia de médicos desperdicia recursos por una estructu­ra de salarios altos y refuerza el sesgo hacia la atención médica dependiente de especialistas en hospitales. Es difícil encon­trar una explicación clara de este desequilibrio en recursos humanos, pero entre los factores que contribuyen se inclu-

26. P. Brodwin, Medícineand Morality in Haiti: The Contestfor Healing Power,

Cambridge, 1996.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 807

ye que el Estado no ha reglamentado las escuelas médicas privadas y una tradición muy acendrada de que el trato mé­dico de una enfermera es de suyo inferior. En efecto, la en­fermería mantiene un e status inferior en la zona, en particular en el sector público, donde los salarios y las condiciones de trabajo son con frecuencia atroces. 27

Un aspecto relacionado es la distribución geográfica de los profesionales de la salud. El que los recién graduados tengan que proporcionar un año de servicio en áreas rurales es, sin duda, muy importante. Pero sólo supone una cualidad de la administración pública que por lo general no existe. Durante los años treinta México fue pionero del concepto de un año en zonas rurales en América Latina, mediante el cual cualquier médico recién graduado tenía que pasar un año atendiendo las necesidades de la población antes de recibir su título. 28

El concepto se repitió en la Colombia rural de los cincuenta y más tarde se extendió a las zonas urbanas marginadas de Bogotá y Cali, pero el año de servicio social tuvo tan mala administración que hacia finales de los ochenta la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional tenía que improvi­sar puestos de instrumentista para los recién egresados para que cumplieran con ese requisito legal antes de emplearse de tiempo completo en la profesión. Esto ocurrió porque el se­cretario de salud pública no contaba con la capacidad admi­nistrativa para crear puestos para los jóvenes en áreas rurales o urbanas con grandes carencias médicas. De igual forma, para mediados de los noventa en las zonas rurales de Ecua­dor, no obstante la existencia de un programa similar, sólo 30% de los nacimientos fueron atendidos por profesiona­les de la salud. 29

REFORMAS A LA ATENCIÓN MÉDICA

E !lector debe tener en mente el abuso que se ha hecho del término reforma. La mayoría de los gobiernos tiende a pro­

clamar que todos los cambios son reformas, mientras que muchos secretarios desean que se les vea emprendiendo pro­yectos de nuevas reformas de gran alcance, más que consoli­dando los modelos existentes. Los sistemas de salud de los paí­ses de América Latina han estado sujetos a intentos permanentes de reforma, muchas de las cuales con dificultad se llevaron a cabo. Sin embargo, el decenio de los noventa vivió una in-

27 . E. Stillwaggon, Stunted Lives, Stagnant Economies. Poverty, Disease and Underdevelopment, Londres, 1998.

28 . G. Nigenda, "The Regional Distribution of Doctors in Mexico, 1930-1990: A Policy Assessment ", Health Policy, vol. 39, núm. 2, 1997.

29 . BID, op. cit.

808 POLITICAS DE SALUD EN AM tR ICA LATI NA

tensificación de los procesos de reforma en toda la región. Se hizo particular hincapié en el cambio de la combinación de los sectores público y privado en el financiamiento, el desa­rrollo de nuevas estrategias administrativas y las políticas de descentralización. Asimismo, los conceptos de equidad y efi­ciencia saltaron a la palestra.

La creciente atención a la equidad refleja una preocupa­ción por el gasto público en general y, en particular, por el gasto en salud, ya que suele ser regresivo. 30 Sin embargo, la importancia que se otorga a la equidad podría deberse, en parte, a que es un concepto en torno al cual socialdemócra­tas, liberales y conservadores pueden crear un consenso. La noción de un avance hacia la equidad no ofende ni cuestio­na intereses particulares como lo hace el concepto de la igual­dad; el avance hacia la equidad puede ser tan rápido o tan lento que resulte casi imperceptible. Además, es muy difícil defi­nir o medir la equidad, aunque resulta entendible para una diversidad de posturas filosóficas Y

Subrayar la equidad podría significar que los compromi­sos anteriores de proteger a los ciudadanos débiles de la de­pendencia del mercado y los objetivos de bienestar univer­sal se han puesto en peligro. Si ello ha ocurrido, ¿debería verse como un enfoque más realista y pragmático de las políticas de salud o como una reducción del bienestar social? ¿Hasta qué punto está asociado con el abandono de una noción de la atención médica como un derecho ciudadano y no como un privilegio o una mercancía? En zonas de profunda pobreza en que la economía de mercado es en particular débil, una postura que considere la atención médica como mercancía resulta muy cuestionable.

En la búsqueda de medios para promover la equidad en América Latina es preciso considerar la segmentación de los sistemas de salud. En la de mayoría los países de la región, los programas de seguridad social representan un gasto en salud casi igual al del sector público, pero con frecuencia sólo pro­porcionan atención a una minoría relativamente privilegia­da de la población. 32 Los programas de seguridad social por lo general captan una cuantiosa cantidad de subsidios indi­rectos del sector público, como la capacitación de médicos y el dejar las enfermedades crónicas o caras a los hospitales públicos. En algunos países a la situación se agrega el surgi­miento de un importante sector privado de seguros que, a

30. P. Lloyd-Sherlock, "Fa iling the Needy: Public Social Spending in Latín America", Jo urna/ of lnternational Development, núm. 12, 2000.

31 . G. Mooney, "What Does Equity in Health Mean?", WorldStatistics Quarterly, núm. 40, 1987, ofrece una excelente revisión de las posturas filosóficas sobre la equidad social: el incluyente, el utilitario, el igualitario y el enfo­cado en los derechos.

32. P. Lloyd-Sherlock, op. cit.

l.

veces, trabaja a la par de los programas de seguridad social y, en otras, compite con éstos. 33

En la nueva oleada de reformas al servicio médico, las pre­ocupaciones por la equidad van de la mano con la discusión sobre la eficiencia de los sistemas de atención médica. Du­rante los años ochenta fue evidente que los servicios de sa­lud se ampliaron sin poner suficiente atención en costos o eficiencia.34 En 1985, el Comité Regional de la OMS para las Américas calculó que en América Latina se desperdiciaba cerca de 30% del gasto en salud. 35 Otro estudio calculó que entre 1 O y 30 por ciento de los tratamientos en hospitales no tenían justificación clínica .36 El ejemplo más citado en este sentido es el de las cesáreas, con tasas de 50% o más en mu­chos países, sobre todo en Brasil.

Esta diversidad de temas explica, al menos en parte, por qué las políticas de salud pública están cada vez más en el dominio de los economistas, políticos encargados de la hacien­da y nuevos administradores empresariales (como lo demuestra la reciente aparición de maestrías en administración de lasa­lud en varios países latinoamericanos) . En sus albores han dado análisis de costo-beneficio y otras formas de evaluación económica, que para algunos son la panacea que cura todos los males de las políticas sociales y económicas. 37 Alcanzó su máxima expresión con el Informe sobre Desarrollo Mundial 1993, referencia obligada de los economistas de la salud en los países en desarrollo. Una de las principales preocupacio­nes ha sido desarrollar fuentes de ingresos más sustentables, lo cual por lo general implica la promoción de los seguros privados y la aprobación de cuotas para los usuarios. Ambas políticas carecen de pruebas empíricas en el ámbito latino­americano y el reducido número de estudios publicados a la fecha no coincide en que sean apropiadas. 38 Además, hay

33. A. Barrientos y P. Lloyd-Sherlock, "Reforming Health lnsurance in Argen­t ina and Chile", Health Policy and Planning, de próxima publicación.

34. Banco Mundial, "Financing Health Services in Developing Countries. An Agenda for Reform", en OPS, Health Economics. LatinAmerican Perspectives, OPS, Wash ington, 1989.

35. OMS, Planning ofthe Finances for Health forAl!, Ginebra, 1985. 36. H. Banta, "The Transferof Medical Technologies in Developing Countries",

en F. Rutten y S. Reiser (eds.), The Economics of Medica! Technologies, Berlín, 1988.

37. De hecho, utilizar un análisis de costo-beneficio para planear los servicios de salud en escala nacional se remonta por lo menos a los años sesenta, cuando el programa del Centro de Estudios para el Desarrollo (Cen des) de la OPS en Venezuela intentó instrumentar un modelo cuyo objetivo fue minimizar las defunciones (tomadas como un crudo indicador de las pres­taciones en salud) en un presupuesto fijo de sa lud (J. Ahumada, Health Planning: Problems of Concept and Method, núm. 111, Publicación Cien­tífica de la OPS, Washington, 1965).

38. P. Gertler et al., "Are U ser Fees Regressive? The Welfare lmpl ications of Charging for Medical Ca re in Peru", en OPS, Health Economics. Latin American Perspectives, Washi ngton, 1989; L. Gilson, S. Russel y K. Buse, "The Political Economyof U ser Fees with Targetting: Developing Equitable

A pesar del persistente embargo

comercial estadounidense y del colapso

de la URSS, Cuba sigue entre el5%

superior de las naciones en desarrollo

en términos de bienestar social

pocas señales de que dichos desarrollos hayan abordado las causas fundamentales de la ineficiencia en los servicios de salud. Los sistemas de salud en la región siguen sufriendo un sesgo curativo y urbano, estructuras de personal inapropiadas y administraciones mal coordinadas y fragmentadas. Asimis­mo, el nuevo imperativo económico poco hace para resolver lo que sin duda es la principal fuente de ineficiencia en los servicios de salud: normas que no se respetan y corrupción generalizada. No es muy probable que muchos de los esta­dos latinoamericanos se beneficien de las tendencias hacia la eficiencia sin que pasen primero por una reforma adminis­trativa que introduzca y generalice los conceptos weberianos de neutralidad administrativa, y que elimine el clientelismo y los altos niveles de rotación de funcionarios públicos. Tam­poco es probable que los niveles relativamente altos de gas­to en salud lleven a una mejoría en los respectivos indicadores mientras no haya reducciones significativas en las desigualda­des de ingresos.

El surgimiento del economista en salud se equipara con los cambios de suerte de los diversos organismos internacio­nales interesados en las políticas de salud. La influencia y los efectos de la OMS y su subdivisión en América Latina, la O PS,

junto con la UNESCO y la OIT, se redujeron en términos re­lativos durante los decenios de los años ochenta y noventa. En ese mismo periodo crecieron las voces del Banco Mun­dial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Las primeras organizaciones siempre fueron defensoras y pro­motoras de la salud para todos y de los movimientos de aten­ción básica de salud durante los años setenta. Las segundas promueven la nueva oleada de reformas neo liberales para el

Health Financing Policy", Journal of lnternational Development, vol. 7, núm. 3, 1995, y G. La Forgia, User Fees, Quality of Care and the Poor: Lessons from the Dominican Republic, lnter-American Foundation, Wash­ington, 1989.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 809

, ?

~' '

sector de salud en toda la región. En algunos países , las divi­

siones organizacionales y culturales se reflejan en los gobier­

nos, con secretarios de salud que mantienen vínculos estre­

chos con la OMS; secretarios de hacienda que lo hacen con

la banca, y agencias de seguridad social que lo hacen con la

OIT. La relativa pérdida de influencia de la OPS (y sus crecien­

tes vínculos con el Banco Mundial) podría significar que las

organizaciones no gubernamentales (ONG), con su gama de

actividades que abarcan el temadela pobreza absoluta, son la prin­

cipal oposición a la ortodoxia neo liberal en las políticas sociales.

Algunas razones de dicha oposición son evidentes: los

supuestos que prevalecen entre los funcionarios no son com­

partidos por jóvenes profesionales o la opinión pública (por

ejemplo, la idea doctrinaria de que el sector privado es por

definición más eficiente que el público; la creencia de que la

carga fiscal es demasiado elevada incluso para los grupos de

mayor ingreso, incluidos los problemas de evasión; el supuesto

de que los impuestos sólo tienen una función redistributiva

menor, y la ortodoxia según la cual es deseable recortar los

servicios públicos). Sólo los reformadores muy dispuestos

explican que el error por el cual las reformas no convencen a

gran número de pacientes y otros usuarios de servicios de salud

radica en que no se han explicado las políticas a la opinión

pública o en una falta de análisis político previo a la reforma. 39

Con mucha frecuencia los reformadores no ven el hecho de

39. El análisis político de moda es conocido como análisis de las partes inte­resadas. A. Glassman et al., "Applying Political Analysis to Understand Reform: The Case of the Dominican Republic", Health Policyand Planning, vo l. 14, núm. 2, 1999, aplican este enfoque a las propuestas de reforma de salud en la República Dominicana.

810 POLITICAS DE SALUD EN AMtRICA LATINA

que los sectores vulnerables de la población confían poco en

las reformas formuladas desde el exterior y cuyo principal

impulso viene de los mandatos fiscales del gobierno federal,

y no del deseo de mejorar y ampliar los servicios.

No obstante el cambio en las prioridades de las reformas,

mejorar los servicios básicos de salud sigue en la agenda de

algunos países latinoamericanos. Las políticas de ajuste de los

años ochenta y principios de los noventa quizá obligaron a

algunos gobiernos a replantear con urgencia sus prioridades

y a restaurar, aunque sólo fuera de manera retórica, el énfa­

sis en la atención básica. Sin embargo, es posible que detrás

haya habido mandatos fiscales, en especial un interés en la

reducción de costos, así como consideraciones más bien ge­

nerales de erradicación de la pobreza y de la inequidad. 40

Los llamados a reducir la prioridad en el sector hospita­

lario y la devolución de recursos hacia las unidades de aten­

ción básica no son nada nuevos. Para los años treinta, los

reformadores de la salud pública abogaron por una redis­

tribución de recursos para las unidades de salud locales, en

particular para dar atención a madres e infantes, a quienes se

consideraba imprudente exponer a los riesgos, en ese entonces

considerables, de contraer enfermedades en los hospitales de

la caridad y públicos. Aun así los hospitales se mantienen

como instituciones firmes, con considerable fuerza para ne­

gociar en la lucha por el presupuesto. Los funcionarios que

exigen un cambio para trasladar fondos de hospitales a las

unidades de atención básica a veces olvidan que los hospita­

les locales son símbolos del éxito de luchas pasadas, que im­

plican sindicatos, profesionales recién graduados y dependen­

cias gubernamentales y que, por lo general, se recuerdan con

afecto, incluso cuando la calidad de sus servicios no sea siem­

pre buena.

Un objetivo clave de la atención básica a la salud es la par­ticipación de los pobres en las decisiones comunitarias; ha ha­

bido menos interés en la participación de los ricos y en su pa­

pel como ciudadanos responsables. Sin embargo, no sorprende

que las poblaciones expuestas de manera cotidiana a la retó­

rica de la rendición de cuentas y la consulta confíen más en

la postura escéptica de enfermeras y médicos a quienes fre­

cuenta con regularidad, que en los políticos y burócratas.

Muchos profesionales de la salud ven a diario las consecuen­

cias de las políticas neo liberales y hacen referencia a la lenti­

tud con que se ponen en marcha las políticas creadas para

mitigar los efectos más severos. (i

40. C. Abel y C. Lewis (eds ), Welfare, Poverty and Development in Latin America, Londres, 1993; V. Bulmer-Thomas(ed.), TheNewEconomic Model in Latin America and lts lmpact on lncome Distribution and Poverty, Lon­dres, 1996, y R. Berry(ed.), Poverty. Economic Reform, and lncomeDistribution in Latin America, Londres, 1998.

El papel de la banca

de desarrollo en México CARLOS MARI CHAL*

* Investigador de El Colegio de México. Ponencia presentada en el Primer Foro de Reflexión de los Trabajadores del Bancomext, Crisis y Alternativas de la Banca de Desarrollo en México, 5 de mayo de 2004.

812 COMERCIO EXTERIOR, VOL. 54, NÚM. 9, SEPTIEMBRE DE 2004

Hay encrucijadas clave en la vida de los hombres y de las naciones. Las instituciones no escapan a ese destino. En

el caso de la banca de desarrollo, la experiencia traumática de restructuración de los últimos años evidencia una encruci­jada fundamental en el sector, con escenarios futuros aún inciertos. El tema es fascinante y abre una multitud de interrogantes acerca de la relación entre banca y crecimiento económico. Asimismo, el debate actual es importante y debe profundizarse porque atañe no sólo a la banca de desarrollo sino al concepto de las funciones y obligaciones del Estado en re­lación con la economía y la sociedad. Pero si se guarda fideli­dad a la historia, se debe comenzar por sugerir que los mismos conceptos de Estado, desarrollo económico y banca de desa­rrollo han ido cambiando con el tiempo por dos principales transformaciones: 1) la de la realidad económica y política, y 2) la ideológica.

El propio término banca de desarrollo es en realidad re­ciente. En el siglo XIX no se hablaba de desarrollo sino de pro­greso. En cierto sentido, el término progreso fue el progeni­tor de la palabra y del concepto desarrollo. No obstante, ambos términos se referían a la misma idea de crecimiento económico sostenido, con un efecto positivo para el conjunto

de la sociedad. Este ideal se fue forjando a partir de la multi­plicación de las revoluciones industriales en diversos países, regiones y continentes, las cuales se acompañaban de trans­formaciones fundamentales en la agricultura, los servicios, el comercio y las finanzas.

Los historiadores no han logrado un consenso sobre la re­lación de causalidad entre el desarrollo industrial y el ban­cario. En algunos casos, como el de Estados Unidos, el Reino U nido y Francia, se sostiene que fue el proceso de industriali­zación el que arrastró a la banca. En otros casos, como ar­gumentaba el gran historiador económico Alejandro Gerschenkron al analizar las experiencias de Alemania e Ita­lia en la segunda mitad del siglo XIX, se puede pensar que la banca de inversión fue clave para lograr el despegue indus­trial. Sin embargo, no hay consenso sobre cuál fue primero, pues la trayectoria económica de cada nación tiene sus par­ticularidades. En cambio, no hay duda de que a la consoli­dación de una industria y una economía modernas correspon­de una banca activa, con numerosas especialidades.

ORIGEN ES DE LA BANCA DE DESARROLLO EN MÉXICO

En el caso del México moderno, el gran parteaguas de su historia financiera fue sin duda la revolución de 191 O a

1920. Entre 1880 y 191 O se habían creado unos 24 bancos comerciales, así como tres hipotecarios y algunos denomina­dos refaccionarios, que venían a ser una especie de banca de inversión. Ahora bien, la revolución y en particular los gran­des conflictos de 1913 a 1915 llevaron a la quiebra de los sistemas financieros público y privado creados durante el porfiriato: en 1914 se suspendió el pago de la deuda exter­na, se hundió la incipiente bolsa mexicana y comenzó la emisión indiscriminada de papel moneda por las facciones político-militares. A raíz de la hiperinflación de 1915, Venustiano Carranza decretó la estatización de las reservas de oro de los bancos y luego la incautación de la mayoría de éstos.

Sólo un puñado de los bancos porfirianos operaba en los años veinte. Dada la escasez de bancos, de crédito, de papel moneda y de bolsa, fue inevitable que el Estado posrevo­lucionario comenzara a tomar cartas en el asunto. En una convención bancaria (con los pocos bancos privados sobre­vivientes) se promovió la fundación del Banco de México en 1925 y se auspició la creación, con recursos de la Comisión Monetaria, de una serie de bancos paraestatales especializa­dos. El papel clave de esa Comisión creada durante la revo­lución constituye uno de los capítulos todavía no escritos de la historia financiera de México.

Vale la pena recordar que fue el joven abogado Manuel Gómez Morín quien redactó las bases de los dos primeros ban­cos estatales: el Banco de México (1925) y el Banco Nacional de Crédito Agrícola ( 1926) . Gómez M orín fundaría después el PAN (1930), de modo que la historia de ese partido se vin­cula alas primeras experiencias en materia de banca de fomento. En los años treinta proliferaron otros bancos de desarrollo mer­ced a la inspiración de jóvenes administradores del PRI que ya habían conquistado el poder. Ambos partidos políticos, PAN

y PRI, deben reconocer sus vínculos históricos con la banca de desarrollo en el país, aunque hoy en día podría sugerirse que un partido más joven, el PRD, se cuenta entre sus más fuertes defensores.

LA BANCA DE DESARROLLO Y LA INDUSTRIALIZACIÓN

MEXICANA (1940-1970)

La época más importante de industrialización de México tuvo lugar entre 1940 y 1970, aproximadamente. Ésta fue

también la época de mayor crecimiento sostenido, con tasas anuales de crecimiento de 6%. En este sentido, y en contra del discurso neo liberal contemporáneo, debe resaltarse que los proyectos económicos del periodo demostraron ser exitosos. Dos bancos de desarrollo en particular contribuyeron de manera di-

BANCOS DE DESARROLLO EN MÉXICO Y EL MUNDO

Año

1926 1933 1934 1935 1937 1937 y 1941

1943 1946 1947 1953

Año

1946 1956 1958 1960 1960 1966 1975 1985 1991

México

Banco Nacional de Crédito Agrícola Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas Nacional Financiera Banco Nacional de Crédito Ejidal Banco Nacional de Comercio Exterior Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial

y Banco Nacional de Fomento Cooperativo Banco Nacional del Pequeño Comercio del Distrito Federal Banco Nacional de Ejército y la Armada Banco Nacional Cinematográfico Banco Nacional de Transportes

Multilaterales

Banco Mundial Council of Europe Development Bank European lnvestm ent Bank Banco Interamericano de Desarrollo Banco Centroamericano de Integración Económica Asían Development Bank Is lam Development Bank Eastern and Southern African Trade and Development Bank European Bank of Reconstruction

813

recta o indirecta a este proceso: Nacional Financiera y el Banco Nacional de Comercio Exte­rior, aunque también lo hicie­ron, en menor grado, Banobras y los bancos de crédito agríco­la. Los estudios monográficos sobre Nacional Financiera de­muestran que dedicó la mayor parte de sus recursos a es te fin , con una parte considerable del total del crédito otorgado a la industria (en algunos casos más de la mitad).

A pesar de la contribución de la banca (en especial, la de desarrollo) a la industrializa­ción, no debe sobrestimarse su importancia, sobre todo si se compara con la de otros países.

En realidad, las gráficas su­gieren que sin el aporte de la ban­ca de desarrollo habría fracasa­do el papel de la banca comercial privada para impulsar la indus­trialización. De la misma forma, hay que reconocer el fracaso del mercado de capitales -la bolsa mexicana- en esta época, ya que no desempeñó un papel sig­nificativo, con excepción de al­gunas operaciones promovidas sobre todo por Nacional Finan­ciera. La industrialización de 1940 a 1970 se logró gracias a la reinversión de utilidades y un apoyo crediticio muy selectivo, pero la banca comercial privada no fue promotor importante, pese a disfrutar de un entorno muy favorable. De igual mane­ra, la banca comercial privada en los últimos años no aporta su­ficiente crédito a los sectores productivos pese a contar con un tremendo apoyo financie­ro del gobierno (los pagarés de Fobaproa) y la postergación del pago de sus impuestos.

814 LA BANCA DE DESARROLLO EN MtXICO

G R A F 1 C A 1

MÉXICO: FINANCIAMIENTO DE NACIONAL FINANCIERA POR SECTOR ECONÓMICO, 1942-1972

(PORCENTAJES)

60

50

40

30

20

10

1945 1950 1955 1960

- Industria - Gobierno

- Comercio - Agricultura

1965 1970

G R A F 1 C A 2

MÉXICO: PROPORCIÓN DE LA CARTERA DE PRÉSTAMOS DEL SISTEMA BANCARIO MEXICANO ,

1930-1976 (PORCENTAJES)

60 - Bancos de gobierno - Bancos comerciales - Financieras

40

20

1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975

G R A F 1 C A 3

COMPARATIVO DEL CRÉDITO DE LA BANCA DE DESARROLLO COMO PORCENTAJE DEL PIB,

1950-1980 (PORCENTAJES)

120

100

80

60

40

20

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980

- Estados Unidos - España - Brasil

- Argentina

Ital ia - Uruguay

México

EL ENDEUDAMIENTO DE LOS AÑOS SETENTA:

AUGE Y CRISIS DE LAS EMPRESAS ESTATALES

E 1 proceso de industrialización aurosostenido llegó a su fin en los años setenta. Vino entonces el auge de endeuda­

miento externo de todos los países latinoamericanos. Es im­portante hacer una revisión crítica de este periodo y de las po­líticas fiscales y financieras adoptadas por los regímenes de Luis Echeverría y José López Portillo. En ambos casos, los equipos de gobierno y todas las empresas paraestatales-que experimentaron su época de oro en ese entonces- adopta­ron sin precaución una política de endeudamiento externo. Cuando estalló la crisis de 1982, la mayoría de las empresas estatales se encontró en virtual bancarrota. En consecuencia, las olas de privatización las alcanzaron de lleno desde fines de los ochenta en adelante.

Los directivos de la banca de desarrollo también fueron temerarios , ya que a fines de los setenta cargaron sus balan­ces con enormes deudas en moneda extranjera, muy onero­sas después de las devaluaciones. Sin embargo, en contraste con muchas empresas estatales, lograron sortear la crisis mediante rescates fiscales y otras medidas. No sería sino hasta el decenio de los noventa cuando la ofensiva en contra de la banca de desarrollo comenzaría a cobrar verdadera fuerza. En la actualidad está abierto un debate sobre las funciones de esa banca.

CONCLUSIONES: POR QUÉ ES FUNDAMENTAL LA BANCA

DE DESARROLLO EN LA ÉPOCA DE LA GLOBALIZACIÓN

En la literatura sobre la banca de desarrollo en México hay consenso acerca de que dichas instituciones han cumplido

un papel fundamental e indispensable en el desarrollo eco­nómico del país, sobre todo frente a la incapacidad de la banca privada para impulsar la industrialización.

Más allá de este debate, es claro que en la época contempo­ránea el concepto de banca de desarrollo no está perdiendo vi­gencia en el ámbito internacional; al contrario, estas instituciones son fundamentales para atender una cantidad de proyectos de desarrollo que no son rentables sino a largo plazo y suelen ser por tanto desechados por la banca privada globalizada.

La multiplicación de bancos de desarrollo regionales es notoria, pero nadie ha puesto de relieve su fundamental im­portancia para la economía mundial. En estos momentos los europeos apuestan a fortalecer sus bancos de desarrollo para lograr la exitosa incorporación de los nuevos 1 O países miem­bro a la Unión Europea.

En el caso de América Latina, la banca de desarrollo con seguridad ejercerá un papel cada vez más importante en el siglo XXI, en especial para proyectos económicos y sociales estratégicos. Si México no fortalece su banca de desarrollo y la vincula con otros bancos e instituciones similares interna­cionales, estará perdiendo el tren de la lucha por la supervi­vencia en la nueva economía globalizada. Peor aún, dada la venta de los principales bancos privados a grupos extranje­ros, estará cediendo las decisiones más importantes sobre la formulación de las inversiones a los directivos de bancos que tienen sus sedes en Nueva York, Londres, Montreal y Madrid. Una eficiente banca de desarrollo nacional sigue siendo, por tanto, un instrumento de gran utilidad para moldear las fu­turas políticas financieras en el país y lograr que la economía mexicana avance de manera más equilibrada y sostenida que en los últimos dos decenios. (j

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 815

Contra el subdesarrollo

de la banca de desarrollo FRANCisco suÁREz

* Diputado federal y miembro del Comité Editorial de Comercio Ex­terior. Ponencia presentada en el Primer Foro de Reflexión de los Trabajadores del Bancomext, Crisis y Alternativas de la Banca de De­sarrollo en México, S de mayo de 2004.

816 COMERCIO EXTERIOR, VOL. 54, NÚM. 9, SEPTIEMBRE DE 2004

DÁVILA*

e omo muchas otras instituciones de importancia nacio­nal, la banca de desarrollo vive un momento definitorio,

de encrucijada. En el ambiente hay rumores, desmotivación e incertidumbre para el personal de las instituciones que la componen, así como intereses en conflicto y conflicto de in­tereses sumados a prejuicios ideológicos de diferente signo y poco debate público. Es necesario, pues, salir de la indefi­nición y dar comienzo a un futuro más cierto.

En primera instancia, sería inconveniente la fusión de Nafin y el Bancomext o la desaparición de uno u otro, pues el país requiere ambas instituciones. Como están, es cierto, su eficacia es muy limitada, por lo que se precisa un deba­te amplio sobre el papel que deben desempeñar en el de­sarrollo nacional. Preservarlas implica otorgarles un pa­pel activo en una estrategia de competitividad nacional y de fortalecimiento del mercado interno: fortalecerlos y re­formarlos para que contribuyan a superar el estancamiento económico del país.

Para evaluar las opciones de política para México se debe responder a las siguientes preguntas: ¿Cuál ha sido el papel histórico de la banca de desarrollo en México? ¿Cómo se ha transformado frente a cambios en el entorno? ¿Qué avances ha logrado y en qué ha fallado? y ¿Hacia dónde debe dirigirse?

REFLEXIONES HISTÓRICAS

1) La banca de desarrollo ha sido un poderoso instrumento de desarrollo. Así lo demostró su participación en el arran­

que económico de México y en el único periodo exitoso de crecimiento, de 1940 a 1970, en que la economía nacional se expandió a una tasa anual de 6%. En esa época de oro, la banca de desarrollo contribuyó a la inversión en infraestruc­tura y en programas de crédito sectorial, combinados con asistencia técnica, y la movilización y aplicación de recur­sos externos para subsanar las fallas de mercado. En los años posteriores a 1970 se ha fracasado o hubo éxitos a medias, con una sucesión constante de procesos de ajuste y más de 20 años de estancamiento.

2) La banca de desarrollo ha sido presa de modas intelectua­les y de dogmas. El Banco Mundial, como organización que engloba las tendencias internacionales en materia de desarro­llo, ha mostrado conductas inconsistentes respecto a este tipo de banca: primero fue su gran impulsor y, en tiempos recien­tes, comenzó a mostrarse como uno de sus principales detrac­tores. Maxwell Fry, experto en el tema de financiamiento y desarrollo, señaló que "el enfoque de los políticos del Banco Mundial, sobre cuestiones vinculadas con el sector financiero, ha cambiado de manera drástica en los últimos decenios". En sus palabras: "Impresiona la facilidad con que los consejeros de política de los organismos abrazan la última idea acadé­mica". Sus funcionarios no se han puesto a pensar que, si aplicaran en su propia institución lo que predican hacia fuera, estarían postulando la desaparición del Banco Mundial, ya que éste es un banco de desarrollo. Hace poco tiempo, un funcionario del Banco Mundial llegó a referirse en términos muy negativos a la experiencia de la banca pública en Amé­rica Latina: "Los bancos públicos han demostrado ser ineficientes y a veces retardadores del desarrollo [ ... ] La sola provisión de infraestructura no ha sido suficiente hasta el día de hoy", sin mencionar que, al menos en México, el peor desastre económico de la historia fue protagonizado por la banca privada.

3) La banca de desarrollo sufre importantes transformacio­nes en el mundo actual. Hoy se escribe poco sobre ella y, si se pudiera, incluso se hablaría de su decadencia. ¿Qué puede señalarse de lo anterior? Por un lado, que si bien es cierto que

El Banco Nacional de Comercio Exterior,

institución de trayectoria histórica

encomiable, se enftenta a problemas muy

complejos. Además, a partir de la crisis de

1995 es la única institución -privada o

pública- que no recibió capital de apoyo

sino hasta tiempos muy recientes y en

pequeña escala. Esto contrasta con el

ingente salvamento que el gobierno

concedió a la banca privada y los apoyos

cuantiosos que recibieron otras

instituciones de desarrollo

en la Europa latina (Francia, España, Italia), región donde la banca de desarrollo floreció, varias instituciones han des­aparecido en tiempos recientes. Ello fue resultado de los di­ferentes niveles de desarrollo en esos países y de la instaura­ción de fondos estructurales compensatorios de tipo regional -es decir, por parte de la Unión Europea- que en alguna forma suplieron las funciones de la banca de desarrollo. Por otro lado, los Eximbank han perdurado casi en todos los paí­ses, incluso en Estados Unidos, donde se dispone además de la Small Business Administration. Es decir, cuenta con dos instituciones para diversos objetivos. Asimismo, la banca de fomento se mantiene activa en los países exitosos de Asia, donde ha desempeñado un papel determinante.

LA BANCA DE DESARROLLO EN LA ACTUALIDAD

E n México, la banca de desarrollo ha experimentado los ra­dicales cambios que afectaron el sistema de banca comer­

cial y el sistema financiero en su conjunto desde el decenio

817

de los ochenta. Por tanto, también ha sufrido las consecuen­cias de las sucesivas crisis económicas.

Hoy por hoy, la banca de desarrollo ofrece un panorama de claroscuros. En los últimos tres años se instrumentaron avan­ces muy importantes, en especial la creación del sistema del crédito popular, después de la debacle de las uniones de cré­dito. Con la fundación de la Sociedad Hipotecaria Nacional se fortaleció el sistema público del financiamiento a la vivien­da, uno de los pocos sectores que impulsan el crecimiento del país. Asimismo, en 2001 se hicieron reformas legales impor­tantes para fortalecer la autonomía de gestión y establecer una moderna estructura de supervisión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores sobre dichas instituciones.

El principal problema en este momento es la falta de de­finición del rumbo y el papel de la banca de fomento en el desarrollo nacional. Frente al debate de aquellos que con­sideran, por razones ideológicas, que ésta debe desaparecer, y aquellos que creen que puede cumplir con un papel de­terminante, aunque a partir de su redefinición y moderni­zación, se mantiene una especie de parálisis, como si las autoridades consideraran que la banca de desarrollo es un mal menor al que se debe preservar al menor costo y con las menores complicaciones posibles.

A pesar de que cumplen con las reglas formales de capitali­zación, los dos grandes bancos de desarrollo -Nacional Fi­nanciera y el Banco Nacional de Comercio Exterior- se en­frentan a difíciles problemas financieros para el mediano plazo.

818 CONTRA EL SUBD ESARROLLO DE LA BANCA DE DESARROLLO

Han padecido, además, los males que también aquejan a la banca comercial, es decir, un agudo problema de disminución de crédito, vinculado a la baja demanda de una economía es­tancada. Asimismo, en muchos casos, la banca comercial ha dejado de requerir sus recursos e incluso le ha arrebatado ni­chos de mercado. De hecho, los bancos de desarrollo partici­pan en actividades que no tienen relación alguna con las fun­ciones de banca de desarrollo. Todo esto ha causado distorsiones importantes, como el hecho de que la banca de desarrollo realice operaciones estrictamente financieras.

En este entorno, las instituciones de banca de desarro­llo tienen problemas comunes, aunque cada una conserve sus peculiaridades, logros y retos. Respecto a Nacional Fi­nanciera, puede aplaudírsele un proyecto muy innovador: el factoraje vinculado con pequeñas y medianas empresas para crear cadenas productivas en que aquéllas funjan como pro­veedoras de las grandes empresas. Ha acompañado este es­fuerzo con otro logro: un cambio tecnológico importante en la operación informática para llevar a cabo esta actividad. Con dicho logro, sin embargo, se ha llegado a decir que Nacional Financiera deja de cumplir otras funciones que tenía enco­mendadas. Puede, asimismo, considerarse como otro acier­to de Nafin la creación de un modelo que dota de capital se­milla a nuevas empresas. Pero la instrumentación de este proyecto, que se ha centrado en un nombre sumamente mercadotécnico -el Proyecto Ángel-, sufre de varios pro­blemas ya que se le canalizan muy pocos recursos. Otra difi-

cultad de Nafin es la falta de credibilidad ante algunas cifras de sus informes. Incluso en el informe presidencial Nafin asentó que había concedido 350 000 "apoyos a empresas". Estos datos sólo pueden ser creíbles si se incluyeron las con­sultas vía telefónica o las visitas a las páginas web del banco. Asimismo, tampoco tienen sustento los 85 000 millones de pesos de crédito al sector privado, que sólo pueden explicar­se si se da vuelta a los mismos créditos: incluso los saldos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores reflejan un mon­to mucho menor.

La Financiera Rural tuvo un exitoso nacimiento con una función novedosa, y ha comenzado a aumentar el flujo de cré­dito hacia un sector tan desatendido como el campo, aunque todavía con recursos fiscales insuficientes. Los FIRA, sin duda, han sido un caso histórico de éxito con 40 años de labor he­roica para impulsar el crédito de segundo piso al campo y de proveerle asistencia técnica. No obstante, los bancos que más prestan al campo son Hong Kong Shangai Bank (HSBC)­por la inercia heredada del banco BITAL- y el Banco del Bajío, mientras que a las instituciones de mayor tamaño sim­plemente no les ha interesado el asunto. Como puede verse, la banca de desarrollo todavía tiene muchas tareas que des­empeñar en el desarrollo de este sector.

Banobras tiene una posición sólida en términos de capi­tal, pero por su alto costo de fondeo es difícil que pueda com­petir con los bancos comerciales en los estados y municipios exitosos. Incluso ha llegado a ofrecer posibilidades interesan­tes, como el financiamiento de infraestructura carretera. No obstante, Banobras sólo apoya a 40 municipios de los 4 000 que hay en el país. Por consiguiente, puede señalarse que tanto su cobertura como su función de asistencia técnica siguen siendo muy limitadas.

El Banco Nacional de Comercio Exterior, institución de trayectoria histórica encomiable, enfrenta problemas muy complejos. Además, a partir de la crisis de 1995 es la única institución -privada o pública- que no recibió capital de apoyo sino hasta tiempos muy recientes y en pequeña esca­la. Esto contrasta con el ingente salvamento que el gobierno concedió a la banca privada y los apoyos cuantiosos que re­cibieron otras instituciones de desarrollo (Nafin por ejem­plo). Bancomext sufrió, además, dos problemas importan­tes que en realidad debían haber correspondido al gobierno federal: los créditos a Cuba -que representan una cartera vencida de alrededor de 400 millones de dólares- y, por otra parte, los alrededor de 70 millones de dólares anuales que se han utilizado para sustentar buena parte de la promoción del comercio exterior. Es fácil pensar que la situación financie­ra actual de Bancomext sería muy diferente si no tuviera que solventar esas dos grandes cargas.

EL FUTURO DE LA BANCA DE DESARROLLO

1 Qué rumbo debe tomar la banca de desarrollo? La res pues­(. ta es muy clara: hay que desechar la propuesta de fusio­nar o desaparecer Nafin o Bancomext. México requiere es­tas dos instituciones, aunque hay que reformarlas para fortalecerlas, pues en el estado en que se encuentran pue­den no ser viables. Por tanto, el debate ha de contribuir a que definan su rumbo y lograr que ambas instituciones sa­tisfagan sus respectivos cometidos.

En las posiciones detrás de la fusión de las dos institu­ciones, o bien de su desaparición, hay un sinnúmero de mo­tivaciones. En este gobierno y en el anterior se han desta­cado posiciones ideológicas: como la banca de desarrollo es una banca del Estado, se piensa que debe desaparecer

El principal problema en este momento

es la falta de definición del rumbo y el

papel de la banca de fomento en el

desarrollo nacional. Frente al debate de

aquellos que consideran, por razones

ideológicas, que ésta debe desaparecer, y

quienes creen que puede cumplir con un

papel determinante, aunque a partir de

su redefinición y modernización

para que el crecimiento del país resulte de las actividades de la banca comercial. No obstante, el crédito a la actividad económica otorgado por la banca comercial ha caído de ma­nera estrepitosa y son muchos los sectores y regiones reza­gados por esa razón. En cierta manera se ha regresado a las condiciones de los años treinta que dieron lugar a la ban­ca de desarrollo. Aunque se ha afirmado que la banca pú-

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIE MBRE DE 2004 819

820 CONTRA EL SUBDESARROLLO DE LA BANCA DE DESARROLLO

blica no funciona, el mayor desastre económico de este país obedeció a la quiebra de la banca privada, que representó 20% del PIB. La totalidad de los apoyos otorgados a la ban­ca de desarrollo no suma ni de lejos ese monto.

La Secretaría de la Función Pública no acierta a definir su papel , ya que supone que la racionalización consiste en destruir instituciones (que funcionan y son necesarias). En cambio han proliferado programas de todo tipo en las se­cretarías de Estado, que se convierten en operadoras con recursos que podrían manejar de manera más eficaz los ban­cos de desarrollo.

La banca de desarrollo tiene un importante papel que cumplir frente a las grandes deficiencias del crédito, que no llega a amplios sectores del país. La banca comercial solamente atiende al gobierno, el crédito al consumo y a las hipoteca­rias. El fenómeno mismo de la extranjerización de la banca requiere que los bancos mexicanos sirvan como instrumen­tos de apoyo a la economía, de modo que las decisiones eco­nómicas se tomen en México.

El futuro del Bancomext se sustenta en algunas lecciones de su historia: ante todo, es menester que el financiamiento se vincule con las funciones de asistencia técnica y promo­ción, y que se aporten recursos fiscales para apoyar objetivos específicos. Como institución, el Bancomext ha construido un gran aparato técnico en materia de comercio exterior a lo largo de muchos años, y sería un disparate desmembrarlo para pasarle su estructura al Consejo Mexicano de Comercio Ex­terior. Ello equivaldría a recrear al Instituto Mexicano de Comercio Exterior, cuyas funciones al final tuvo que absor­ber el Bancomext. Otro disparate sería pasar a la Secretaría de Relaciones Exteriores las representaciones comerciales, que justamente funcionan por su gran soporte técnico y de cré­dito.

El futuro del Bancomext requiere reformas y definiciones para eliminar su incertidumbre, entre las que destacan las siguientes:

• La integración del financiamiento al comercio exterior, con promoción y asistencia técnica.

• Su operación en primer piso, en especial para empresas medianas.

• El desarrollo de esquemas de garantías y de programas de apoyos sectoriales.

• La intervención para el financiamiento de grandes pro­yectos, como hacen otros Eximbank.

Las actividades de promoción podrían separarse de la operación mediante, por ejemplo, un fideicomiso que el pro­pio Banco administrara. El gobierno debe asumir el costo de

la cartera que generó. ~

, TRAMITES ADUANALES

TRANSPORTE

~ 181~

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TE AYUDA

El Área de Libre Comercio

de las Américas:

antecedentes y perspectivas AÍDA LERMAN

* Profesora-investigadora de l Departamento de Producción Econó­mica, Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco <alerman@ cueyatl.uam.mx>.

822 COMERCIO EXTERIOR, VOL. 54 , NÚM . 9, SEPTIEMBRE DE 2004

ALPERSTEIN*

E 1 continente americano forma un bloque económico im­portante: desde el extremo norte en Yukón, Canadá, hasta

el extremo sur en Tierra del Fuego, Argentina. El hemisfe­rio occidental tiene 40 millones de kilómetros cuadrados, 800 millones de habitantes y un PIB de más de 11 billones de dólares. Sus economías son cada día más interdependientes y su comercio no deja de crecer. A partir de la mitad de los años noventa del pasado siglo más de 55% del total de los bienes vendidos en el hemisferio occidental permanece en la región.

La interdependencia es resultado de diversos factores, entre los que destacan las medidas de política económica de fina­les del siglo pasado. Durante los dos pasados decenios los países de América Latina y el Caribe no sólo liberalizaron sus regímenes de comercio e inversión, sino que también tendie­ron a la integración regional: se actualizaron y consolidaron tratados comerciales regionales como el Pacto Andino, que se transformó en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en 1997, el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad del Caribe (Caricom). También se crearon acuer­dos de libre comercio entre países vecinos: el Mercado Co­mún del Sur (Mercosur), el Grupo de los Tres (Colombia, México y Venezuela), así como muchos otros de carácter bi­lateral. El norte del hemisferio no fue ajeno a esta tendencia. El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) reunió, por primera vez, a países desarrollados y en desarro­llo en un acuerdo comercial moderno. Desde entonces las naciones de las Américas continúan realizando acuerdos co­merciales bilaterales y regionales.

El antecedente más importante de las negociaciones para la conformación del ALCA se remonta a la propuesta del pre­sidente de Estados Unidos George Bush en junio de 1990 respecto a la conformación de una zona de libre comercio que abarcara todo el hemisferio, denominada Iniciativa para las Américas. Ésta consistiría en: a] la creación en el largo plazo de una zona de libre comercio hemisférica mediante un com­promiso marco inicial y la firma de acuerdos bilaterales o sub regionales que a la larga podrían consolidarse en un con­venio único; b] el establecimiento de un fondo multilateral para promover las inversiones en la región, con la contribu­ción activa del gobierno de Estados Unidos; e] la reducción del problema de la deuda externa latinoamericana median­te mecanismos de colaboración con los organismos financie­ros internacionales, condicionada a la aplicación de progra­mas de reformas estructurales.

El entorno global de dicha iniciativa se caracteriza por: a] una tendencia a la disminución de la hegemonía de Esta­dos Unidos en la economía mundial, a favor de Europa y en especial de Japón; b] el estancamiento y el previsible fracaso de la Ronda de Uruguay y el consecuente debilitamiento del multilateralismo a cambio del regionalismo; e] la prolifera­ción de pronósticos acerca del tránsito de la economía mun­dial hacia un modelo de bloques regionales cuestiona la tra­dicional prédica multilateralista de Estados Unidos.

América Latina, muy agobiada por la inestabilidad macroeconómica, la contracción de la actividad produc­tiva y la deuda externa, estaba al margen de las corrientes de comercio e inversiones internacionales. En términos re­lativos, la situación de la zona empeoraba aún más al com­parar su desempeño económico con el del este asiático y con las expectativas en torno a Europa oriental luego de la caída del bloque socialista. Con la Iniciativa para las Américas Estados Unidos intentaba conservar su influen­cia natural en la región, tanto en lo político como en lo eco­nómico.

Para mediados del decenio de los años noventa la situa­ción se había transformado. Con el fin de la Ronda de Uru­guay y la creación de la Organización Mundial de Comercio ( OMC) la economía estadounidense inició un ciclo expansi­vo que empezó a disipar su complejo de inferioridad frente al peligro japonés. Con la abundante oferta de capitales que financia el crecimiento de las economías en desarrollo algu­nos países de América Latina como México, Argentina y Perú se fueron incorporando al grupo de mercados emergentes -entonces compuesto por los tigres asiáticos y Chile- que se vieron favorecidos por las nuevas corrientes de inversión. Asimismo el tránsito al capitalismo de los países de Europa del este resultó más difícil de lo previsto en un principio, lo

que disminuye la posibilidad de que éstos generen un auge económico, al menos en el corto plazo.

En ese marco los jefes de Estado y de gobierno de las 34 naciones del hemisferio occidental se reunieron en 1994 en Miami en la primera Cumbre de las Américas, que fue otro paso fundamental hacia la mayor interdependencia en la re­gión. La Cumbre fue la primera de una serie de reuniones destinadas a fortalecer las relaciones interamericanas median­te el análisis y la búsqueda de soluciones a problemas comu­nes. En esta primera se adoptó una declaración de principios basada en la preservación y el fortalecimiento de la democracia y con los objetivos de expandir la prosperidad del hemisfe­rio mediante la integración económica y el libre comercio, erradicar la pobreza y la discriminación, y garantizar el de­sarrollo sustentable y la protección del medio ambiente. El plan de acción para alcanzar el Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad de las Américas comprendió 23 puntos temáti­cos que incluyen desde el fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos hasta la prevención de la contami­nación y el fomento de las micro y pequeñas empresas. Como parte del plan de acción para promover la prosperidad, los líderes del hemisferio resolvieron "iniciar de inmediato el establecimiento del Área de Libre Comercio de las Américas en la que se eliminarán de manera progresiva las barreras al comercio y la inversión". 1

La meta del ALCA es crear un área libre de barreras al co­mercio y la inversión entre los países de las Américas. Los lí­deres del hemisferio resolvieron que las negociaciones con­cluirán a más tardar en 200 5 y convinieron en alcanzar avances concretos en la formación delALCA para finales de 2000: "La eliminación de los obstáculos para el acceso al mercado de los bienes y servicios entre nuestros países promoverá nuestro crecimiento económico. Una economía mundial en creci­miento aumentará también nuestra prosperidad interna. El libre comercio y una mayor integración económica son fac­tores clave para elevar el nivel de vida, mejorar las condicio­nes de trabajo de los pueblos de las Américas y proteger el me­dio ambiente". 2

PREPARACIÓN DEL ALCA

La fase preparatoria del proceso del ALCA comenzó en ju­nio de 1995 con la primera reunión de los ministros res­

ponsables de comercio en Denver, Colorado, después de la primera cumbre y se extendió hasta la reunión ministerial de

1. Cumbre de las Américas, Declaración de Principios. Santiago, Chile <www.summit·americas .org>.

2. /b id.

823

Costa Rica en marzo de 1998. Desde entonces los ministros de comercio se reúnen con regularidad cada 18 meses en el país que tenga la presidencia, que es rotativa. Durante el pro­ceso preparatorio la presidencia estuvo a cargo de Estados Unidos (con la reunión ministerial en Den ver, Colorado, en junio de 1995), seguido de Colombia (Cartagena en marzo de 1996), Brasil (Belo Horizonte en mayo de 1997) y Costa Rica (San José en marzo de 1998).

Los primeros tres años del proceso del ALCA se dedicaron a la preparación de las negociaciones. Para ello se establecie­ron 12 grupos de trabajo que se reunieron de manera regu­lar para compartir información sobre las disciplinas y dispo­siciones legales, identificar áreas de interés, considerar las diferencias y coincidencias y formular recomendaciones so­bre la estructura general, el alcance y los objetivos de las ne­gociaciones. Se establecieron grupos de trabajo en los siguien­tes campos:

• acceso a mercados; procedimientos aduaneros y reglas de origen; inversión; normas y barreras técnicas al comercio; medidas sanitarias y fi tosani tarias; subsidios, antidumpingy derechos compensatorios, y el grupo de trabajo sobre econo­mías más pequeñas (reunión ministerial de Denver);

• compras de sector público, derechos de propiedad inte­lectual; servicios y política de competencia (reunión minis­terial de Cartagena), y

• solución de controversias (reunión ministerial de Belo Horizonte).

Se solicitó a la Organización de los Estados Americanos (OEA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la

824 ÁREA DE LIBRE COMERC IO DE LAS AMtRI CAS

Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe ( CEPAL) que formaran un comité tripartito para brindar asistencia al proceso. Desde la cumbre de Miami las tres instituciones han trabajado de manera conjunta para brindar apoyo financiero , analítico y técnico, así como rea­lizar estudios en sus respectivas áreas de competencia.

El sector empresarial también comenzó a desarrollar ac­tividades relacionadas con el proceso del ALCA. En Den ver en 1995 se reunieron grupos de empresarios después de la reunión de ministros para establecer contactos y discutir te­mas de su interés. En 1996, antes de la reunión ministerial, en Cartegena, tuvo lugar el Primer Foro Empresarial de las Américas. Representantes empresariales y de asociaciones de negocios expusieron artículos de opinión y participaron en talleres sobre temas relacionados con el ALCA, para luego dar propuestas, análisis y recomendaciones a los ministros. A partir de 1996, dicho foro sesiona en paralelo a las reunio­nes ministeriales.

En la cuarta reunión ministerial los ministros responsa­bles del área de comercio recomendaron a los jefes de Esta­do y de gobierno iniciar las negociaciones del ALCA. En la Declaración de San José los ministros establecieron objeti­vos para cada área temática. Las negociaciones comenzaron durante la Segunda Cumbre de las Américas en Santiago, Chile, en abril de 1998. Los jefes de Estado y de gobierno se comprometieron con las negociaciones del ALCA en los si­guientes términos.

Hoy instruimos a nuestros ministros responsables delco­

mercio que inicien las negociaciones correspondientes al

ALCA de acuerdo con la Declaración Ministerial de San José,

de marzo de 1998. Reafirmamos nuestra determinación de

concluir las negociaciones del ALCA a más tardar en 2005 y

a lograr avances concretos para finales del presente siglo. El

acuerdo del ALCA será equilibrado, amplio y congruente con

la Organización Mundial de Comercio ( OMC), y constituirá

un compromiso único.

Hemos observado con satisfacción el trabajo preparato­

rio realizado por los ministros responsables del comercio

durante los últimos tres años, el cual ha fortalecido nuestras

políticas comerciales, fomentado la comprensión de nues­

tros objetivos económicos y facilitado el diálogo entre todos

los países participantes. Valoramos la importante contribu­

ción del BID, la OEA y la CEPAL en su calidad de comité

tripartito.

El proceso de negociación del ALCA será transparente y

tomará en cuenta las diferencias en los niveles de desarrollo

y en el tamaño de las economías de las Américas, con el fin

de generar oportunidades para la plena participación de todos

los países. Alentamos a todos los sectores de la sociedad ci-

vil a participar y a contribuir en el proceso de manera cons­

tructiva, por medio de nuestros respectivos mecanismos de

diálogo y consulta y mediante la presentación de sus pun­

tos de vista a través del mecanismo creado en el proceso de

negociación deALCA. Creemos que la integración económi­

ca, la inversión y el libre comercio son factores clave para ele­

var el nivel de vida, mejorar la condiciones laborales de los

pueblos de las Américas y lograr una mejor protección del

medio ambiente. Estos temas se tomarán en consideración

a medida que avancemos en el proceso de integración eco­

nómica en las Américas. 3

ESTRUCTURA Y PRINCIPIOS DE LAS NEGOCIACIONES

E n la última declaración ministerial del proceso prepara­torio (Costa Rica), antes de las negociaciones propiamen­

te dichas, los ministros expusieron los principios, los obje­tivos y la estructura general de las negociaciones del proceso del ALCA. Las negociaciones se guiarían por los principios de consenso y transparencia; el ALCA tendría como base el acuer­do de la OMC, y sería congruente con sus reglas y disciplinas y las mejoraría cuando ello fuera posible. Todos los países ten­drían la responsabilidad de asegurar que sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos se apegaran al ALCA.

El ALCA será un compromiso único (single undertaking), concepto formalizado por primera vez en la Ronda de Uru­guay del GATT, lo que significa que los participantes cum­plirán todas las obligaciones acordadas. El ALCA coexistirá con acuerdos bilaterales y sub regionales en la medida que los derechos y las obligaciones de tales acuerdos no incluyan o excedan los derechos y las obligaciones del ALCA. Los países podrán negociar y aceptar las obligaciones del ALCA de ma­nera individual o como miembros de un grupo de integra­ción subregional que negocie como unidad. Los ministros reconocieron las necesidades y las condiciones económicas particulares de las economías más pequeñas y recomendaron que se tomen en cuenta, junto con las diferencias en el desa­rrollo, para asegurar la participación plena de todos los paí­ses en el proceso.

Se estableció una estructura de negociaciones flexible. Los ministros de comercio continuarán administrando y super­visando el proceso mediante reuniones cada 18 meses en el país sede. En escala operacional, los viceministros responsa­bles de comercio actuarán en calidad de Comité de Negocia­ciones Comerciales ( CNC), cuyo papel es fundamental en la

3. lbid.

administración de las negociaciones, ya que dirige el traba­jo de los grupos de negociación y otros. El CNC es responsa­ble de la estructura general del acuerdo; de asegurar que to­dos los grupos de negociación progresen hacia el cumplimiento de sus mandatos y objetivos; de garantizar la transparencia de las negociaciones y de supervisar la labor de la Secretaría Administrativa y de la aplicación de las medidas de facilitación de negocios que fueren aprobadas. El CNC también deberá asegurar que los grupos de negociación tomen en cuenta las preocupaciones de las economías más pequeñas y con dife­rentes niveles de desarrollo. El CNC se reúne cuantas veces sea necesario y por lo menos dos veces al año.

Los ministros crearon nueve grupos de negociación: ac­ceso a mercados; inversión; servicios; compras del sector público; solución de controversias; agricultura; derechos de propiedad intelectual; subsidios, antidumping y derechos compensatorios, y política de competencia.

Se eligieron a los presidentesyvicepresidentes de los grupos tomando en cuenta la representatividad geográfica de los países. Los mandatos iniciales se establecieron en la Decla­ración de San José. Los ministros reconocieron que el traba­jo de los grupos podía estar interrelacionado, como la agri­cultura y el acceso a los mercados, los servicios y las inversiones, la política de competencia y los subsidios, antidumpingy de­rechos compensatorios. Se encargó al CNC la tarea de iden­tificar esos vínculos y definir los procedimientos adecuados para asegurar una eficaz y oportuna coordinación entre los grupos. En declaraciones posteriores los ministros han rea­lizado cambios según las nuevas necesidades. Asimismo, se crearon los siguientes comités y grupos que se ocupan de temas que cruzan de manera horizontal las áreas de las negociaciones.

• El Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas, cuyo cometido es formular recomendaciones al CNC sobre sus inquietudes e intereses y dar seguimiento de las negocia­ciones; creó bases de datos sobre asistencia técnica que con­sideran tanto las necesidades por cubrir como la disponibi­lidad de recursos en el hemisferio.

• El Comité Conjunto de Expertos del Gobierno y del Sector Privado sobre Comercio Electrónico, que tiene a su cargo formular recomendaciones sobre cómo "ampliar los beneficios que se derivan del mercado electrónico". Ha en­cargado varios estudios y recibido presentaciones de los sec­tores público y privado disponibles en la sección pública del sitio del ALCA.

• El Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participación de la Sociedad Civil, formado para que los sec­tores empresarial, productivo y laboral, académicos, de pro­tección del medio ambiente, presenten sus puntos de vista sobre temas comerciales de manera constructiva. Se ha invi-

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 825

tado a la sociedad civil a expresar sus puntos de vista median te la página oficial del ALCA y de fuentes nacionales de infor­mación en tres oportunidades. Se encomendó al Comité re­cibir las presentaciones, analizarlas y someterlas a la consi­deración de los ministros. Se encuentran disponibles resúmenes ejecutivos de las presentaciones de la sociedad civil recibidas durante los dos primeros llamados públicos a la presentación de opiniones.

• El Comité Técnico de Asuntos Institucionales, creado en la reunión ministerial de 2001 , en Argentina, con el ob­jetivo de decidir la estructura general del acuerdo del ALCA. También se creó un grupo de expertos ad hoc con el cometi­do de informar al CNC sobre la aplicación de las medidas de facilitación de negocios referentes a asuntos aduaneros acor­dadas en la reunión deToronto en 1999.

Una vez iniciadas las negociaciones, los ministros acorda­ron establecer una Secretaría Administrativa Temporal finan­ciada por el comité tripartito. Ésta se encarga de apoyar las negociaciones desde el punto de vista logístico y administra­tivo, proveer servicios de traducción de documentos e inter­pretación durante las deliberaciones y publicar y distribuir los textos oficiales. La Secretaría se ubica en la misma sede rotativa de los grupos de negociación. De mayo de 1998 a fe­brero de 200 1las negociaciones del ALCA se llevaron a cabo en Mi ami. De marzo de 2001 a febrero de 2003 en Panamá, y México es sede desde marzo de 2003 hasta la conclusión de las mismas .

Se solicitó a las tres organizaciones integrantes delco­mité tripartito que continuaran aportando los recursos ne­cesarios para atender las solicitudes de apoyo técnico por parte de los países participantes del ALCA y proveer la asis­tencia técnica relacionada, en particular a las economías más pequeñas.

LOS PRINCIPIOS GENERALES

Los principios generales que guían las negociaciones son: 1) Las decisiones en proceso de negociación del ALCA se

tomarán por consenso. 2) Las negociaciones serán transpa­rentes para asegurar ventajas mutuas y mayores beneficios para todos los participantes. 3) El Acuerdo delALCAserácon­gruente con las reglas y las disciplinas de la OMC. Los países participantes reiteran su compromiso con las normas multi­laterales, en particular el artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ( GATT de 1994) y su Entendimiento en la Ronda de Uruguay y el artículo V del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS). 4) El ALCA deberá incorporar mejoras respecto de las reglas

826 ÁREA DE LIB RE COM ER CIO DE LAS AM tR ICAS

y las disciplinas de la OMC cuando ello sea posible y apropia­do, tomando en cuenta las plenas implicaciones de los dere­chos y las obligaciones de los países como miembros de la O M C. 5) Las negociaciones se iniciarán de manera simultá­nea en todas las áreas temáticas. El inicio, la conducción y el resultado de las negociaciones del ALCA se tratarán como partes de un compromiso único (single undertaking) que in­cluya los derechos y las obligaciones acordadas.

El ALCA puede coexistir con acuerdos bilaterales y regio­nales en la medida que los derechos y las obligaciones que implican tales acuerdos no estén cubiertos o excedan los de­rechos y las obligaciones del ALCA.

a] Los países podrán negociar y aceptar las obligaciones del ALCA de manera individual o como miembros de un gru­po de integración regional como una unidad.

b] Debería otorgarse mayor atención a las necesidades, las condiciones económicas (que incluyen costos de transición y posibles desequilibrios internos) y las oportunidades de las economías más pequeñas, con el objeto de asegurar su plena participación en el ALCA.

e] Los derechos y las obligaciones del ALCA deberán ser comunes a todos los países. En la negociación de las áreas temáticas se .podrán incluir medidas como asistencia técni­ca en áreas específicas y periodos más largos o diferenciales, según el caso, para el cumplimiento de las obligaciones con el fin de facilitar el ajuste de las economías más pequeñas y la plena participación de todos los países.

d] Las medidas que se acuerden para facilitar la participa­ción de las economías más pequeñas en el proceso del ALCA deberán ser transparentes, simples y de fácil aplicación, re­conociendo el grado de heterogeneidad de éstas.

e] Todos los países deben asegurar que sus leyes, reglamen­tos, y procedimientos administrativos estén conformes con las obligaciones del ALCA.

f] Para asegurar la plena participación de todos los países en el ALCA, las diferencias en el nivel de desarrollo deberían ser tomadas en cuenta.

Los objetivos generales de las negociaciones son: a] Promover la prosperidad mediante la creciente integra­

ción económica y el libre comercio entre los países del hemis­ferio para elevar el nivel de vida, mejorar las condiciones de trabajo y proteger el medio ambiente.

b] Establecer un área de libre comercio en la que se elimi­narán de manera progresiva las barreras al comercio de bie­nes y servicios y la inversión. Las negociaciones concluirán a más tardar en 2005.

e] Maximizar la apertura de los mercados mediante altos grados de disciplina con base en un acuerdo equilibrado y comprehensivo.

d] Facilitar la integración de las economías más pequeñas en el proceso delALCA, con el fin de concretar sus oportuni­dades y aumentar su grado de desarrollo.

e] Apoyar de manera recíproca las políticas ambientales y de liberalización comercial tomando en cuenta los esfuer­zos emprendidos por la OMC y otras organizaciones interna­cionales.

f] Asegurar, de conformidad con las respectivas leyes y reglamentos, la observancia y la promoción de los derechos laborales con respecto a las normas fundamentales del trabajo reconocidas en escala internacional por la Organización In­ternacional del Trabajo.4

Desde el inicio de las negociaciones en 1998, el proceso del ALCA ha transitado por dos etapas. La primera fue con la presidencia de Canadá y la vicepresidencia de Argentina, y culminó con la quinta reunión de ministros responsables de comercio en 1999, durante la cual éstos se concentraron en lograr progresos concretos para 2000. Los grupos de nego­ciación presentaron a los ministros modelos anotados de sus respectivos capítulos. Se pidió a estos grupos un borrador de sus respectivos capítulos antes de la reunión de abril de 2001 y que el CNC comenzara las discusiones sobre la estructura general de un acuerdo ALCA.

Los ministros acordaron una serie de medidas de faci­litación de negocios (para agilizar el flujo comercial entre sus sectores empresariales, que no necesitan aprobación legisla­tiva). Ocho de esas medidas tienen como objetivo simplifi­car los procedimientos aduaneros. Para facilitar la aplicación de esas medidas el Fondo Multilateral de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo identificó recursos de asistencia técnica para los países que califican. Las demás medidas son de transparencia, para dar mayor difusión a los procedimientos y las regulaciones de forma tal que lo entienda el público en general. Entre ellas se incluye la difusión de la base de datos hemisférica de comercio y aranceles, utilizada en las negociaciones, así como un inventario sobre arbitraje y otros procedimientos alternativos de solución de contro­versias comerciales. También se incluyeron más de 500 en­laces a información relacionada con temas comerciales cla­sificados por país.

En la Declaración de Toronto en 200 llos países del ALCA presentaron por primera vez una posición conjunta para la siguiente reunión ministerial de la OMC y resolvieron comu­nicar su contenido al Consejo General de ese organismo. Los países acordaron trabajar unidos para eliminar los subsidios

4. Sistema de Información sobre Comercio Exterior (SICE), Area de Libre Co­mercio de las Américas, ALCA, 1998, pp . 6 y 7.

La meta del ALCA es crear un área

libre de barreras al comercio y la

inversión entre los países de las

Américas. Los líderes del hemisferio

resolvieron que las negociaciones

concluirán a más tardar en 2005

a la exportación de productos agrícolas en el marco de las negociaciones multilaterales sobre agricultura de la OMC.

Durante la etapa de negociaciones el sector empresarial continuó las reuniones en el Foro Empresarial de las Améri­cas y formuló recomendaciones a los ministros. En el mismo sentido se han reunido los grupos representantes de la socie­dad civil. Los ministros han llevado las recomendaciones de ésta a la consideración del Comité de Representantes Guber­namentales sobre la Participación Civil. Éste invitó a las partes interesadas a presentar sus puntos de vista sobre el proceso ALCA en una forma constructiva. Los documentos fueron analizados por el Comité de Representantes Gubernamen­tales que presentó a los ministros los resúmenes ejecutivos. Este proceso continúa con una nueva invitación después de cada etapa de negociación.

Durante la segunda fase se adoptaron decisiones funda­mentales para el proceso de negociaciones delALCA en la sexta reunión, en Buenos Aires, y en la Tercera Cumbre de las Américas, en Quebec, en abril de 200 l . Los ministros reci­bieron un borrador del acuerdo ALCA y, en una decisión sin precedente, recomendaron a los jefes de Estado y de gobier­no hacer público el documento para aumentar la transparen­cia. Los ministros también destacaron la necesidad de incre­mentar el diálogo con la sociedad civil y brindar asistencia técnica a las economías más pequeñas para facilitar su parti­cipación. Se acordó publicar en el sitio oficial del ALCA los resúmenes de las aportaciones de la sociedad civil presenta­das en la segunda invitación pública.

Se acordó que las negociaciones concluirán a más tardar en enero de 2005 y entrarían en vigencia no más allá de di­ciembre de ese año. Como medida preparatoria se fijó una

COMERCIO EXTERIOR, SE PTI EMBRE DE 2004 827

fecha límite para las negociaciones del acceso a los mercados. Se presentaron recomendaciones sobre métodos y modali­dades para la negociación arancelaria antes del1 de abril de 2002 a fin de iniciar negociaciones a más tardar el15 de mayo siguiente. Se presentó una segunda versión del acuerdo ALCA para su consideración en la reunión ministerial, que se rea­lizó en octubre de 2002 en Ecuador.

PRIMER BORRADOR DEL ALCA

Este trabajo se basa en el primer borrador del ALCA, base de las negociaciones (en noviembre de 2002la Secreta­

ría del ALCA presentó otro con modificaciones menores) . Las disposiciones del capítulo sobre agricultura son las mismas que se aplican para los productos agropecuarios del Acuer­do sobre Agricultura de la Organización Mundial de Comer­cio (enumerados en el anexo I de dicho Acuerdo) y cualquier cambio que en el futuro acuerde la OMC de manera automá­tica se incorporará al ALCA. 5

Respecto a la sección sobre acceso a los mercados, aran­celes y barreras no arancelarias, del mismo capítulo, se señala:

1) Cada país miembro del ALCA concederá trato nacional a los productos agrícolas o agropecuarios de los demás paí­ses miembro de acuerdo con el artículo III del Acuerdo Ge­neral sobre [Aranceles Aduaneros y] Comercio (GATT) de 1994.

2) Las preferencias que se aplican en el comercio entre las partes, así como los programas de reducción o eliminación de aranceles convenidos en acuerdos bilaterales o sub regio­nales, seguirán vigentes mientras las preferencias allí acorda­das sean mayores que las resultantes del programa de libera­ción (desgravación arancelaria) establecido en la presente sección.

3) Las partes convienen en eliminar los aranceles en su comercio recíproco de bienes originarios.

4) Se cuidará que la aplicación de las medidas sanitarias y fitosanitarias no se conviertan en un medio de discrimina­ción arbitraria e injustificable entre los países miembro o en una restricción encubierta al comercio internacional.

5) Se acuerda la eliminación de los subsidios a las expor­taciones agrícolas que afecten el comercio en la zona hemis­férica creada.

6) Sin perjuicio de la obligación general de no conceder subsidios a las exportaciones para el comercio hemisférico, una parte tiene el derecho de recurrir a los subsidios a las ex-

5. Véanse todos los capítulos correspondientes a este borrador en <www.summit· americas.org/esp-2002/>.

828 ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMtRICAS

portaciones de cualquier producto agropecuario en la medida y durante el tiempo que resulte necesario para compensar un subsidio a la exportación que haya sido conferido por un país no parte y que afecte las exportaciones del país en cuestión

1) Las partes renuncian a los derechos que el GATT de 1994 les confiere para utilizar subsidios a la exportación y a los derechos respecto al uso de éstos que pudieran resultar de las negociaciones multilaterales de comercio agropecuario en el marco del acuerdo de la OMC en su comercio recíproco.

8) No obstante lo establecido en el párrafo anterior, los países de pequeñas economías eliminarán los subsidios a la exportación en un plazo de 1 O años posteriores a la entrada en vigor del ALCA.

9) Se acuerda identificar otras prácticas que distorsionen el comercio de productos agrícolas, incluidas aquellas con un efecto equivalente al de los subsidios a las exportaciones agrí­colas para someterlas a una mayor disciplina.

1 O) Los productos agrícolas cubiertos serán aquellos re­feridos en el anexo I del Acuerdo sobre Agricultura de la O M C.

Acceso a los mercados

Los temas en este rubro son régimen de origen, procedimien­tos aduaneros y barreras técnicas al comercio. Se persiguen los objetivos de:

1) Eliminar de manera progresiva los aranceles y las ba­rreras no arancelarias, así como otras medidas de efecto equi­valente que restringen el comercio entre los países participantes.

2) Negociar todo el universo arancelario, para lo cual se podrán establecer diferentes cronogramas.

3) Facilitar la integración de las economías más pequeñas y su plena participación en las negociaciones del ALCA.

El marco de referencia también se encuentra en las dispo­siciones de la OMC, que en este caso se refieren al artículo XXIV

del GATT de 1994. En cuanto al régimen de origen, los objetivos que se per­

stguen son: 1) Se desarrollará un sistema eficiente y transparente de

reglas de origen, incluida la nomenclatura y los certificados de origen para facilitar el intercambio de mercancías (sin crear obstáculos innecesarios al comercio).

2) Se aplicarán mecanismos de intercambio de informa­ción en materia aduanera entre los países del ALCA.

3) Se crearán mecanismos eficaces para detectar y combatir el fraude y otros actos ilícitos aduaneros, sin imponer obstá­culos innecesarios al comercio exterior.

4) Se promoverán mecanismos y medidas aduaneras que aseguren la transparencia, la eficacia, la integridad y la res­ponsabilidad de las operaciones.

•

En cuanto a las normas y barreras técnicas al comercio, se trata de eliminar las que no son necesarias, con base en el Documento de Objetivos Comunes aprobado por el grupo de trabajo. La OMC ha logrado en parte la eliminación de barreras no arancelarias gracias a los acuerdos sobre barreras técnicas al comercio (TBT) y medidas sanitarias y fitosani­tarias (SPS), con lo que se pretende armonizar las normas y las reglas en materia de protección del medio ambiente, la salud pública y los consumidores.

Subsidios, antidumping y derechos compensatorios

Los lineamientos dictados por el Acuerdo sobre Subvencio­nes y Medidas Compensatorias de la OMC son otra referen­cia importante para el ALCA. En el artículo I se expresa que "las partes podrán iniciar procedimientos de investigación (exámenes) y aplicar derechos antidumping(y compensatorios cuando corresponda), en perjuicio de mercancías de otra parte, cuando la autoridad investigadora del país importa­dor haya actuado de plena conformidad con las disposicio­nes estipuladas en el presente capítulo".

De ahí que "para efectos del párrafo I anterior y para todo lo no previsto expresamente en el presente capítulo, el Acuer­do relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo del GATT de 1994 o (el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC cuando corresponda) y la legis­lación respectiva de cada parte, se aplicarán de manera com­plementaria a todos los procedimientos de investigación y aplicación de derechos antidumpingen tanto sus disposicio­nes sean compatibles con el presente capítulo. La excepción

procede cuando en ese mismo capítulo se estipule lo contra­rio. Por consiguiente, en el Acuerdo de Marrakech (que dio lugar al establecimiento de la OMC) y cualquier otro acuer­do sucesor del mismo, regirá los derechos y las obligaciones de las partes con respecto a los subsidios y a la aplicación de derechos antidumpingy compensatorios antes señalados".

El artículo II señala que se considerará que un producto es objeto de dumping, es decir, que se introduce en el merca­do de otro país a un precio inferior a su valor normal, cuan­do su precio de exportación sea menor que el precio compa­rable en el curso de operaciones comerciales normales, de un producto similar destinado al consumo en el país exportador. Sin embargo, antes tiene que mediar la prueba del daño. En el artículo III se considera que la determinación de la existencia de daño se basará en pruebas positivas y comprenderá un examen objetivo: a] del volumen de las importaciones obje­to de dumping y del efecto de éstas en los precios de produc­tos similares en el mercado interno, y b] de la consiguiente repercusión de esas importaciones sobre los productores na­cionales de tales bienes. Para este propósito no se considera­rá objetivo un examen que se fundamente en estadísticas so­bre grupos agregados de productos en el cual se encuentre el bien similar sujeto a investigación.

Solución de controversias

Se tomará en cuenta el entendimiento relativo a las normas y procedimientos que rigen la solución de controversias de la OMC, que a diferencia del GATT, aplica una disciplina a la inversa, es decir, cuando el órgano que se ocupa de arreglar

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 829

las diferencias decreta una sanción, para eximir al país casti­gado, el sujeto de ésta y las naciones miembro (incluida la que­josa) deben estar de acuerdo.

El ALCA pretende establecer un mecanismo que tienda a facilitar y a fomentar el uso del arbitraje y otros medios al­ternativos para la solución de las diferencias. El procedimiento de solución de controversias que prevé el acuerdo del ALCA

establece que es esencial aportar seguridad y previsibilidad a las partes. En ese sentido, se reconoce que dicho procedi­miento "sirve para preservar los derechos y obligaciones de las partes en el marco del presente acuerdo y para aclarar las disposiciones vigentes del mismo de conformidad con las normas usuales de interpretación del derecho internacional público" y que las resoluciones de los grupos neutrales no pueden entrañar el aumento o la reducción de los derechos y obligaciones establecidos en el presente Acuerdo.

Las partes se comprometen a prever los procedimientos constitucionales y legislativos necesarios que permitan su participación en los procedimientos mencionados en este capítulo. Sin perjuicio de la generalidad de lo anterior, "las partes garantizarán la uniformidad de sus leyes, reglamentos y procedimientos administrativos en relación con las obliga­ciones establecidas en este capítulo y las demás disposicio­nes del acuerdo del ALCA".

Además el trabajo de los diferentes grupos puede estar interrelacionado, como en el caso -entre otros- de la agri­cultura y el acceso a mercados; servicios e inversión; política de competencia, y subsidios, antidumpingy derechos com­pensatorios. A este respecto se identificarán los vínculos y de­finirán los procedimientos apropiados para asegurar una coordinación eficaz y oportuna. Se acordó asimismo instruir a los grupos de negociación pertinentes para que estudien los asuntos relacionados con la interacción del comercio y la política de competencia, incluidas las medidas antidumping, acceso a mercados y agricultura, para identificar aquellas áreas que puedan merecer una consideración posterior.

Inversión

El objetivo es establecer un marco jurídico y transparente que promueva la inversión mediante la creación de un ambiente estable y previsible que proteja las inversiones sin crear obs­táculos a las inversiones provenientes del exterior, es decir, fuera del continente americano. En ese sentido, el capítulo sobre inversión comprende tanto las existentes a la fecha de entrada en vigor del ALCA como aquellas realizadas con an­terioridad o adquiridas con posterioridad a esa fecha.

El capítulo sobre inversiones se aplicará a todas las exis­tentes cuando el tratado entre en vigor. Al respecto "cada parte

830 ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS

contratante promoverá en su territorio las inversiones de otras partes contratantes y admitirá dichas inversiones conforme a sus leyes y reglamentos".

En lo referente al trato nacional "cada parte otorgará a los inversionistas de otra parte un trato no menos favorable al que otorgue (en circunstancias similares) a sus propios inver­sionistas y a las inversiones de estos inversionistas (en lo que se refiere al establecimiento, la adquisición, la expansión, la administración, la conducción, la operación, la venta u otra disposición de las inversiones)". Lo mismo se estableció en materia del trato de nación más favorecida, cuyas excepcio­nes, al igual que las de trato nacional, son las siguientes.

"a] Los privilegios, ventajas o beneficios que una parte con­tratante conceda a los inversionistas de otra parte contratante en virtud de acuerdos de integración económica, incluidos los de la zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común y unión económica o monetaria.

"b] Los privilegios, ventajas o beneficios que se deriven de acuerdos destinados a facilitar las relaciones fronterizas.

"e] Los derechos y las obligaciones emanados de acuerdos para evitar la doble tributación y en general cualquier asun­to relacionado con la materia tributaria y las reservas al tra­to nacional y al trato de nación más favorecida.

"Asimismo se establece que cada parte otorgará a los inver­sionistas de otra parte el mejor de los tratos requeridos por las disposiciones de trato nacional y trato de nación más fa­vorecida".

Según el texto propuesto ninguna parte podrá imponer ni obligar el cumplimiento de los compromisos en relación con el establecimiento, adquisición, expansión, administra­ción, conducción, venta u otra disposición de una inversión. De igual modo ninguna de las partes con tratan tes podrá im­poner o exigir, salvo disposición legal contraria, alguno de los requisitos siguientes, con respecto al permiso para el estable­cimiento, expansión, mantenimiento o adquisición de una in­versión:

a] Exportar un determinado tipo, nivel o porcentaje de bienes, mercancías o servicios.

b] Alcanzar un determinado grado o porcentaje de con­tenido nacional.

e] Adquirir, utilizar u otorgar preferencia de compra a los bienes o mercancías producidas o a servicios prestados en su territorio, o adquirir bienes de productores, personas o ser­vicios de su territorio en su territorio.

d] Relacionar en cualquier forma el volumen o valor de las importaciones con el de las exportaciones o con el mon­to de las entradas de divisas asociadas con dicha inversión.

e] Restringir las ventas en su territorio de los bienes, las mercancías o los servicios que tal inversión produzca o pres-

te relacionando de cualquier manera dichas ventas con el volumen o el valor de sus exportaciones o las ganancias que generen divisas.

f] Transferir a una persona en su territorio una tecnolo­gía en particular, un proceso productivo u otro conocimiento reservado (de su propiedad) salvo cuando el requisito se im­ponga o el compromiso se hagan cumplir por un tribunal judicial o administrativo o por una autoridad competente para reparar una supuesta violación a leyes en materia de competencia.

g] Actuar como el proveedor exclusivo de los bienes, mer­cancías o servicios para un mercado específico, regional o mundial.

REFLEXIONES FINALES

E 1 ALCA se caracteriza por la cantidad de países sin prece­dente (34) que entran en la negociación, por la diversi­

dad de tamaños y niveles de desarrollo, porque la mayoría ya pertenecía un acuerdo regional de integración, y sobre todo por su carácter vertical al incluir a dos países desarrollados (Canadá y Estados Unidos) que intentan concluir un acuer­do simétrico y recíproco con las otras 32 naciones ameri­canas.

En dólares de 1990 el PIB de Estados Unidos alcanzó en 1996 cerca de 6. 7 billones de dólares , el de Canadá 583 000 millones y el de los países de América Latina 1.3 billones de dólares . Así, la economía estadounidense es cinco veces más grande que el conjunto de las 32 economías de América La­tina y 3.5 veces más grande que las 33 economías restantes del hemisferio (Canadá incluido). Las economías de Amé­rica Latina y el Caribe tienen ingresos por habitante expre­sados como porcentaje del ingreso estadounidense que van desde alrededor de 30% en los casos de Chile, Argentina y Venezuela, 14% en Perú, 10% para las economías centroame­ricanas (exceptuando Costa Rica, que es de 20%), hasta 5% en el caso de Haití. Las mencionadas asimetrías no sólo se re­lacionan con la capacidad para competir en igualdad de con­diciones cuando el acuerdo se perfeccione, sino también con los recursos intelectuales e institucionales para llevar adelante las negociaciones. Cuando el ALCA entre en vigencia estos países de tamaño y desarrollo tan diferentes habrán estable­cido, en condiciones igualitarias, la total eliminación de las barreras al comercio de bienes y servicios, el trato nacional y no discriminatorio a los movimientos de capital productivo y el respeto a las normas de propiedad intelectual.

Los acuerdos regionales de América Latina y el Caribe (Mercado Común Centroamericano, Caricom, Comunidad

El hemisferio occidental tiene 40

millones de kilómetros cuadrados,

800 millones de habitantes y un PIE

de más de 11 billones de dólares. Sus

economías son cada día más

interdependientes y su comercio no

deja de crecer

Andina y Mercosur) tienen posiciones e intereses muy dife­rentes en las negociaciones delALCA. Los dos primeros (al igual que otros países no miembro como República Dominicana) aprovechan su cc;;rcanía geográfica y sus costos salariales y am­bientales relativamente más bajos para producir bienes y ser­vicios (incluido el turismo) destinados a abastecer al merca­

do de Estados Unidos. Por otro lado, el Merco sur (con Chile, que es miembro no

pleno de este acuerdo) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se encuentran lejos del gran mercado estadouniden­se como para justificar zonas procesado ras de exportación con tal destino. En estos bloques sudamericanos la inversión ex­tranjera directa en manufacturas (industrias alimentaria, automotora y química, entre otras) se dirige a los propios mer­cados regionales. Asimismo la inversión minera-extractiva y agrícola-pecuaria se orienta sobre todo a los grandes merca­dos del mundo desarrollado, no sólo de Estados Unidos, sino también a los de Europa y Japón. La inversión transnacional en servicios se destina a los mercados en los cuales se asienta.

Esta relación cada vez más estrecha entre el comercio y la inversión es una de las claves para entender los intereses re­cíprocos de las partes en el ALCA y para interpretar las estra­tegias implícitas o explícitas de las grandes empresas trans­nacionales asociadas a sus ventajas de localización, de internacionalización y de control del progreso técnico.

De México, Centroamérica y el Caribe, a las empresas transnacionales del mundo desarrollado les interesan sus ventajas de localización. Primero para aprovechar los bajos costos laborales y ambientales y segundo para minimizar fletes hacia el gran mercado de Estados Unidos.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 831

Pero en sus relaciones con la Comunidad Andina y el Mercosur los inversionistas transnacionales, si bien intentan aprovechar costos locales más reducidos, carecen de la ven­taja competitiva asociada a la cercanía geográfica con Esta­dos Unidos o vinculada a las preferencias que ese país con­cede a México, Centroamérica y el Caribe, las que no son extensibles a América del Sur.

Por la magnitud y el dinamismo económico de las dife­rencias regionales que negocian elALCA, los intereses de Es­tados Unidos en materia de acceso a los mercados se orien­tan sobre todo haciaAméricadel Sur. Los mercados de México y Canadá ya poseen un alto grado de integración con la eco­nomía estadounidense y, aunque en menor medida, algo si­milar acontece con los pequeños mercados de Centroamérica y el Caribe. En cambio, el grado de integración comercial con América del Sur es más bajo, sobre todo en el caso del Mercosur.

Para preservar intereses regionales comunes y aprovechar economías de escala y especialización en materia de equipos negociadores, al Mercosur le convendría negociar en bloque, La Caricom, y es probable que la Comunidad Andina y el Mercado Común Centroamericano, terminen adoptando el

832 ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMtRICAS

mismo criterio. De esta manera se reconocería que la nego­ciación es demasiado compleja (muchos países e intereses), asimétrica (enormes diferencias de desarrollo) y con bloques regionales con intereses comunes que merecen defenderse de manera conjunta.

La Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Amé­ricas en Quebec ha establecido los plazos para concluir las negociaciones y para que entre en vigencia el Área de Libre Comercio de las Américas. Ello dio un renovado impulso a las negociaciones hemisféricas, las cuales implicarán una mo­dificación significativa de las relaciones comerciales en el he­misferio, así como con el resto del mundo. Una de las expec­tativas de dicho proceso es el incremento en el acceso de los países de la región a los grandes mercados del hemisferio norte del continente. Sin embargo, al mismo tiempo implicará una progresiva eliminación de las preferencias comerciales entre los países miembro de los acuerdos regionales.

En ambos sentidos, los resultados de las negociaciones tendrán consecuencias diferenciales sobre el comercio exte­rior de cada uno de los países así como sobre su desempeño económico en función dela estructura de su comercio exte­rior, en particular con Estados Unidos y Canadá.

De igual manera, la negociación (que aún no finaliza) en el marco del ALCA debe considerarse como un incentivo y un instrumento para perfeccionar y profundizar los múltiples acuerdos regionales en funcionamiento. Una negociación con una tendencia al bilateralismo de Estados Unidos con cada país y una agenda infinita (relativa a las capacidades de la región) configura un escenario desfavorable para estos paí­ses, dado que ello erosiona la cohesión regional alcanzada en décadas de esfuerzo integracionista al reducir en gran medi­dasu poder negociador. Una negociación con bloques regio­nales fuertes (como la Comunidad Andina y el Mercosur), muy vinculados y con una agenda de negociación ordenada y secuencial, es el escenario que hay que fortalecer. Para lo­grar este objetivo se requiere información adecuada que per­mita vincular los patrones comerciales intrarregionales con las preferencias comerciales otorgadas y con las que posible­mente se irán concertando en el ALCA. Los temas por deter­minar para la región a partir del probable efecto en cada uno de los países miembro son básicamente dos: el problema de­fensivo, es decir el potencial desplazamiento de los flujos de comercio intrarregionales por exportaciones de Estados U ni­dos y Canadá, y el problema expansivo, o sea las oportuni­dades que en materia de acceso al mercado de Estados Uni­dos y Canadá se crearán como consecuencia del proceso de liberalización continental. La respuesta por país será es­pecífica,con diferencias considerables de dirección y mag­nitud. ('9

producción 61 vino en México

841

ALFREDO SALOMÓN

<asalomon@bancomext.gob.mx>

Características

de la industria vitivinícola

y estrategias empresariales

Mercados para el vino

mexicano

84 3 Anexo estadístico

De acuerdo con la Organización de las

Naciones Unidas para la Agricultura y

la Alimentación (FAO). de 68 países

productores de vino en 2002 México ocupó

el lugar 25 con una producción de 10.1

millones de litros, lo cual representó 0.38%

del total registrado por el organismo.' Por

su parte, la Asociación Nacional de

Vitivinicultores señala que el consumo per

cápita de vino en México en ese año fue de

200 mililitros, una cantidad muy lejana a la

registrada en Italia (62 litros), Francia (58

litros), Chile (20 litros) y Estados Unidos

(ocho litros). ' La misma fuente señala que

la producción fue de 1.2 millones de cajas

de vino, de las cuales se exportaron;

200 000 (16 7%). Al mismo tiempo se

importaron 1.5 millones de cajas, es decir,

125% de lo que se produjo ese año. 3

Lo anterior sugiere que hay mucho por

hacer en la industria vitivinícola nacional.

La suerte de contar con los microclimas que

exige la actividad para producir vino en

gran escala, por un lado, y el bajo consumo

per cápita y la magnitud de las importacio­

nes, por otro, permiten augurar que a la

industria le esperan tiempos mejores.

La Asociación Nacional de Vitivinicultores

de México está convencida de que "en el

asunto de los vinos, los factores que

mandan son la tierra, el clima, el fruto y la

mano humana". En opinión de este

gremio, "lo que hay que entender es que el

acierto o el fracaso de una determinada

añada tiene más que ver con una buena

combinación de estos factores determinan­

tes, que sólo con la ubicación física del

viñedo". Sin un buen fruto, apuntan, "no

hay nada que el enólogo pueda hacer" y, a

su vez, por más especial que sea la uva "no

1. Organización de las Naciones Unidas para la

Agricultura y la Alimentación (FAO), FAOSTAT

Database Results 2002 <www.fao.org/

faostat>, 19 de mayo de 2004. 2. Karla Ramírez y Marisol Huerta , Reforma,

16 de marzo de 2004, con información de la

Asociación Nacional de Vitivinicultores y la

Secretaría de Economía.

3. Asociación Nacional de Vitivinicultores <http//

vinomex. homestead .com>.

COMERCIO EXTERIOR, VOL. 54, NÚM. 9, SEPTIEMBRE DE 2004 833

llegará a expresar todo su potencial si no es

sometido a un proceso de vinificación

adecuada " . Lo anterior remite a dos

consideraciones económicas bien conoci­

das: las ventajas naturales y, en el conjunto

de países que las poseen, el desarrollo del

producto.

La ventaja natural

Las dos franjas del vino, que proporcio­

nan las condiciones climáticas óptimas

para el cultivo de la vid son: entre los para­

lelos 30 y 50 latitud norte y entre los

paralelos 30 y 50 latitud sur, pasan

por los territor ios de los cinco continentes.

Los principales productores de uva se

ubican dentro de esas franjas: en la norte

destacan Francia, Italia, España, Estados

Unidos, Alemania y China; en la franja sur:

Australia, Sudáfrica, Argentina y Chile. De

manera estricta, las reg iones de México

que integran la franja son la parte norte de

Baja California y Sonora, cuya producción

de uva en 2002 representó más de 90%

del total nacional; sólo Baja Cal ifornia

concentró 95% de la producción nacional

de vinos de mesa• Cabe destacar que lo

anterior coincide con una concentración

similar en Estados Unidos: Ca lifornia

produce alrededor de 90% de la uva y los

vinos de mesa s ¿Qué explica que siendo

California y el norte de Baja Cali fornia

parte de la misma región vitícola, aquélla

sea la cuarta productora de l mundo y la

parte mexicana apenas figure en el

mapamundi del vino?

El desarrollo del producto

En el caso del vino, un primer factor por

considerar es la importancia del

mercado interno en el desarrollo del

4. Ramón Antonio Armenta Cejudo, La industria

vitivinícola en Sonora y Baja California: un

análisis desde la teoría de la organización

industrial, tesis de maestr ía, Coleg io de

Postg raduados, México, 2003, p. 50 .

5. Robert C. Eyler, The lnternational Competitiveness

o f the Ca lifornia Wine Jndustry, Sonoma S tate

University, California , 1999, p. 4.

834 HORIZONTE SECTORIAL

producto. De acuerdo con S. B. Linder,

la competitividad internacional de una

industria y de un producto se logra con

base en la conquista del mercado nacio­

nal 6 Cuando una industria se ha apropia­

do del mercado interno y éste permite

una escala suficientemente grande, está

capacitada para participar con éxito en el

mercado mundial.

" Las exportaciones de un país están

determinadas por la existencia y las

características de la demanda interna. Es

una condición necesaria pero no suficiente

que un producto sea consumido en el país

para que éste sea potencialmente un

producto exportable", dice Linder, de tal

forma que "el comercio internacional es

realmente una mera extensión de las

fronteras nacionales de los países, dada la

dinámica hacia la expansión de su propia

actividad económica. " 7 En México se

consumen 200 mililitros de vino por

persona al año, de los cuales la mitad son

importados; sin embargo, al mismo tiempo,

el país es el único productor de tequila en

el mundo con ventas aproximadas de 700

millones de dólares y, de acuerdo con la

FAO, el sexto productor y segundo

exportador mundia l de cerveza.

Una historia a contracorriente

,uis Alberto Cetto, uno de los principales

empresarios de la industria nacional del

vino, opina: "En México perdimos el hábito

de consumir vino durante la época colonial,

cuando por orden del rey de España se

mandó arrancar todos los cu ltivos de vid de

la Nueva España. Lo único que se produjo

en nuestro país durante la colonia fue vino

de consagrar para la iglesia; fue una

6. S. B. Linder, "Causes of Trade in Primary

Products, versus Manufactures", R. E. Baldwin

y J. D. Richardson (comps.) , lnternational Trade

and Finance, Little Brown and Company,

Boston, 1974, citado por Rene Villarreal ,

"Econom ía internacional " , l. Teor ías clás ica,

neoclásicas y su evidencia histórica " , El

Trimestre Económico, núm . 30, 1979, p. 28.

7. /bid ' p. 28 .

especie de castigo que duró 500 años u.s

Destaca el empresario : " México produjo

años después otras bebidas como el

mezcal, el tequila, la cerveza, el sotol, las

cuales se arraigaron entre la población.

Si a esto agregamos el esnobismo que existe

en nuestro país hacia el vino, que lo ubica

como una bebida propia sólo para grandes

ocasiones: cumpleaños, aniversarios,

comprenderemos por qué consumirlo se

volvió un poco un mito y no algo cotidiano. "9

En efecto, el estado actual de la industria

se explica en gran medida por una serie

de acontecimientos históricos contrarios

a su desarrollo y sobre todo al consumo

masivo.

El primero tiene que ver con la prohibición

formal por parte de la corona española de

cultivar vid y producir vino en la Nueva

España para no afectar a la industria

establecida en España. México fue el

primer productor de uva y vino en el

continente americano, pero la industria fue

reprimida inmediatamente después de su

establecimiento. De acuerdo con el Barón

de Humboldt todavía en 1803 el virrey de

la Nueva España "recibió la orden de

arrancar las cepas de la viñas septentriona­

les" w Sin embargo, lo anter ior no evitó

que México fuera el difusor del producto

en todo el continente. "Fue desde México

-no desde Europa- de donde se propagó

el cu ltivo de la vid a Perú, Chi le y Argentina

y, posteriormente, en los sig los XVII y XVIII

al norte, lo que hoy es Ca liforn ia, Estados

Unidos.", Así, durante la colonia la

actividad vitivinícola estuvo soterrada y

limitada a lo que los misioneros pudieran

hacer, pues contaban con el pretexto de la

eucaristía. Lo importante es que en los tres

siglos de la colonia el vino no se integró a

la canasta de consumo popular, que

8. Abigail Hernández, "Los brindis decembrinos ..

con vino mexicano", Negocios, diciembre de

2002, pp. 2-5.

9. /bid' p. 5. 1 O. Secretaría de Educación Pública, Enciclopedia

de México, tomo XIV, pp. 8055-8060.

11 L. D. Adams, The Wines of America, Houghton

Mifflin Company, Boston, Mass., 1973, pp . 370-

387, citado en Angel Morales, La cultura del vino

en México, Ediciones Castillo, 1980, p. 23.

contenía otras bebidas tanto destiladas

(mezcal, bacanora, sotol) como fermenta­

das: el pulque y el tesgüino, la mayor parte

de las veces regionales y no siempre legales.

No hay mucho que decir del régimen de

Porfirio Díaz, del cual, por su preferencia

por la cultura francesa y su interés en la

inversión extranjera directa, se hubiera

esperado un particular avance de la

actividad vitiv inícola. Sólo en 1889, en una

situación de extinción de la actividad, se

importaron sarmientos de variedades

fran cesas que se plantaron en una

hacienda de Celaya."

El desarrollo obligado

e omo casi todas de las actividades

manufactureras en México, la vitiviní­

cola adquirió el carácter de industria a

partir de la coyuntura económica que

generó la segunda guerra mundial, y

gracias a la posterior instrumentación en

México del modelo económico de industria­

lización mediante la protección de

segmentos del mercado y la sustitución de

importaciones de ese mercado protegido.

Estados Unidos se vio obligado a instru­

mentar una economía de guerra, lo cual

disminuyó la competencia externa y

requirió la cooperación de sus socios

comerciales; asimismo, por la prohibición

de bebidas alcohólicas de 1920 a 1932,

no contaba con una industria vitivinícola

importante. Por su parte, Europa, converti­

da en escenario de guerra, interrumpió

gran parte de su producción y de sus

relaciones comerciales, entre otras la

exportación de vino. En este periodo

México cesó la importación de vinos

europeos, lo cual fue determinante para la

constitución y el desarrollo de la industria

vitivinícola nacional. En 1942 se expidió

una ley que regulaba la actividad y el 20 de

enero de 1948 surgió la Asociación

Nacional de Vitivinicultores, la cual agrupó

a 15 empresas. 13 No se tienen datos de la

12. /bid ., p. 25.

13 . Enciclopedia de México, op. cit,

producción de vino en esos años; única­

mente que en 1939 el área dedicada al

cultivo de la vid fue de 1 800 hectáreas.

En 1979 los viñedos ocupaban un área de

más de 40 000 hectáreas distribuidas en 1 O

regiones vitícolas en los estados de Baja

California, Sonora y, más abajo de la franja

vitícola del norte, en Chihuahua, Coahuila,

Zacatecas, Aguascalientes y Querétaro. La

producción de vino en 1970 fue de 4.3

millones de litros; en 1974 de 6.3 millones;

dos años después de 11.7 millones, con lo

cual de 1970 a 1976 la producción nacio

nal creció 272%. 14 El consumo per cápita

en 1977 fue de 177 mililitros, una canti­

dad, cabe destacar, cercana a la de 2003.

El otro factor que ha operado en contra

del crecimiento del vino mexicano es la

ausencia de competencia internacional por

la protección comercial instrumentada

durante el modelo de sustitución de

importaciones, el cual duró prácticamente

hasta 1985. El vino fue uno de los primeros

productos beneficiarios del modelo, de tal

forma que sólo se importaba lo que la

industria nacional no podía producir

y estas importaciones, clasificadas como

bienes suntuarios, se gravaban con

aranceles elevados: "Pasada la segunda

guerra mundial el gobierno mexicano,

para incentivar la industria, cuadruplicó

los aranceles al vino importado, lo que

permitió un crecimiento en el número de

plantas que llegó a 74" 1 5 En 1980, año

en que el modelo de sustitución de

importaciones tuvo su máximo desempeño

gracias a las ganancias por la venta de

petróleo en el exterior, la producción de

vinos de mesa fue de 20.6 millones

de litros, las importaciones de 5.8 mi llones

y las exportaciones de 0.3 millones de

litros. La producción, la importación

y la exportación de brandis fue, respectiva­

mente, de 125.6, 6.5 y 0.5 mi ll ones de

litros y la producción y la exportación

de tequila alcanzaron 59 y 23 millones de

litros.

14. Angel Morales, op . cit . 15. Ramón Antonio Armenta Cejudo, op. cit ., p. 5.

El consumo de vino

en México está ascendiendo;

sin embargo, la producción

nacional ha descendido

y la externa ha sido

la beneficiaria del

crecimiento del mercado

interno

El vino de ultramar

e on la liberación del comercio exterior y

sobre todo con la firma del Tratado de

Libre Comercio de América del Norte, la

industria vitivinícola de México quedó

totalmente expuesta al mercado mundial

y a merced de su competencia internacional.

Antes, en el decenio de los ochenta, la

producción interna creció motivada por la

caída de las importaciones: primero por

que se negaba el permiso previo a ciertas

importaciones y por la drástica devaluación

del peso, con lo cual de 1983 a 1985 las

importaciones de vinos desaparecieron,

y después por la política de devaluación

gradual del tipo de cambio, que sirvió para

controlar las importaciones. Una vez que

esta política se descartó, en 1990 por

primera vez se superó lo importado en

1980. Por el contrario, y por lo mismo, la

producción durante este decenio se

benefició alcanzando en 1986 el máximo

histórico de producción, 24.6 millones de

litros. En 1994 todavía se produjeron 20.3

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 835

millones de litros, pero el siguiente año

cayó 38.8%, a 14.7 millones de litros.

En 2002 se produjeron 10. 1 mi llones de

litros, la mitad de lo producido en 1994.

De acuerdo con la FAO, en 2003 la

producción vitivinícola ascendió a 13.8

millones de litros.

La tendencia descendente de la producción

de 1995 a 2002 coincide con la observada en

las exportaciones y contrasta con la

reg istrada en las importac iones. Las primeras

tuvieron sus mejores años en 2000 y 2001,

cuando alcanzaron la suma de 4.5 millones

de dólares. Sin embargo, las importaciones

crecieron a grandes pasos : mientras en 1987

fueron de 6 millones de dólares, en 1994

ascendieron a 36 millones de dólares. Con

la devaluación de f ines de 1994, al año

siguiente, en 1995, descendieron a 17 .5

millones de dólares y entre este año y 2003

alcanzaron una tasa media de crecimiento

anual de 20.6%, con lo cual alcanzaron la

suma de 76 millones de dólares.

En 2003 el tema de las importaciones llama

la atención que, a pesar de que Estados

Unidos (y en particular el estado de

California) es el cuarto país productor del

mundo, haya sido el sexto exportador a

México con 3.5 millones de dólares y 5%

de total importado por México. En 2003 el

lugar de privilegio lo ocupó España con

24.3 millones de dólares que representaron

34.8% del total de importac iones

mexicanas de vino. En seguida se ubicaron

Francia, con 17.7 millones de dólares y una

participación de 25 .3% , Chile con 13.5

millones de dólares y 19.4% y después con

proporciones menores pa íses como

Alemania e Italia con 5.5 y 5.4 por ciento,

respectiva mente .

De acuerdo con la FAO, en 2003 los

mayores productores de vino en el mundo

fueron Francia, Italia, España, Estados

Un idos, Australia, Argentina y, en séptimo

lugar, China . Los principales exportadores:

Francia, Italia, Australia, España, Chile y en

sexto lugar Estados Unidos. Los mayores

importadores: el Reino Unido, Estados

Unidos, Japón y Bélg ica .

836 HORIZONTE SECTORIAL

La importancia del mercado interno

En referencia a la alimentación,

considerando en ella el consumo de un

producto como el vi no, se dice que no sólo

es una actividad biológica, nutritiva y

médica, sino también un fenómeno socia l,

psicológico, económico, simbólico,

religioso, cultural: un hecho extraordinaria ­

mente complejo. Por ejemplo, Irán , el país

al que la historia concede el origen del vi no

y un gran productor de uva en la actuali ­

dad, por motivos religiosos no produce

vino. Por otro lado, en Francia, se calcula

que hay 150 000 productores que

comercializan su propio vino. Algunos de

ellos pequeños propietarios son capaces,

gracias al progreso de la enología, de

embotellar por sí mismos ofreciendo al

consumidor una mayor garantía en materia

de origen . Otros están asociados a una de

las 800 bodegas cooperativas, las cuales se

sirven de 2 500 empresas que garantizan

su distribución en todo el mundo. 16 En su

historia se cuentan acontecimientos como

el protagonizado en 1863 por Louis Pasteur

y Napoleón 111 cuando éste pidió a aquél

que estudiara la causa por la que se echaba

a perder el vino antes de llegar al consumi­

dor con gran deterioro de las finanzas del

país. Finalmente el descubridor de la

vacuna antirrábica explicó el proceso de

fermentac ión del vino que, aunque

conocido por siglos, no se había descrito

en forma científica : la acción de los

fermentos o levaduras transforma el azúcar

en alcohol. 17 A Francia corresponde

también la primera clasificación de los

diversos crus 18 realizada en 1855 en París

en donde los courtiers (comerciantes)

hicieron la identificación oficial de los

mejores chateaux de Burdeos, y con ello la

16. Pascal Rivéreau-Gayon,"los vinos de

Francia", Embajada de Franc ia en España

<www.ambafrance-es.org>, 8 de junio de

2004.

17. José Álvarez Asperó, La viña, la vid y el vino,

Editorial Trillas, México, 1991, p.152.

18. En Francia este término se aplica a ciertos

viñedos de características especialmente

favorables o al vino elaborado con las uvas que

crecen en ellos.

primera denom inación de origen, "de un

modo tan excelente que su valoración sigue

en vigor y casi inalterada en la actuali-

dad" .19 Bordeaux es la denominación más

grande y conocida de Francia y del mundo.

Todos los productores de vino se orientan

por su estilo y calidad y tratan de medirse con ella .zo

Los casos de Chile y Estados Unidos son

interesantes por ser productores emergen­

tes, "la ola de vi nos del nuevo mundo " ,

que ocupan un lugar importante en el

merca do mundial.

La industria vi ti vinícola chi lena es un caso

exitoso de aprovechamiento de ventajas

comparativas en el mercado internacional.

Su naturaleza es inmejorable para el cultivo

de uva: además de los microclimas propios

de la franja sur del vi no cuenta con una

posición geográfica particularmente

favorable para las cond iciones fitosanitarias

y barreras naturales, como la cordillera, el

desierto y el mar que mantienen al país

libre de plagas. Lo anterior combinado con

la relativamente alta migración europea ha

dado como resultado una tradición

histórica, cultural y empresarial, así como

recursos humanos calificados para el

desarrollo de la actividad. Mas allá de las

ventajas naturales, los salar ios son

relativamente bajos al igua l que la tierra

y otros insumas, lo cual determina que el

costo de producción sea relativamente

menor que en Europa y Estados Unidos.

Asimismo, el marco jurídico que regula la

actividad y el relativo a la inversión

extranjera directa se han adecuado a las

necesidades de la industria n

El resultado de la política chilena en la

industria ha sido que en 2002 la cosecha

de vinos fue de 562 mi llones de litros, las

exportaciones 355 millones de litros

19. André Dominé, El vino, Koneman, 2000, p.

238.

20. /bid., p. 232.

21. Sebastián Vergara, " El mercado vitivinícola

mundial y el flujo de inversión extranjera a

Chile", CEPAL, Serie Desarrollo Productivo,

núm. 102, Chile, agosto de 2001, pp . 23-24.

(63% de lo producido) y las importaciones

apenas dos millones de litros (0 .3%

de los producido) -" En el mismo año, los

envíos al exterior ubicaron al país como el

quinto exportador mundial, sólo detrás de

España.

California y Baja California constituyen una

misma región vitícola y comparten su

origen. Paradójicamente, en el siglo xx

ambas subregiones compartieron también

el momento de su renacimiento, aunque

por diferentes motivos. En el caso

estadounidense, la industria del vino fue

prohibida de 1920 a 1932. Una vez que se

levantó la prohibición, si bien la viticultura

continuó, la producción de vino reinició

formalmente de cero. Sin embargo, desde

un principio contó con una demanda

inmensa de una población estadounidense

mayoritariamente europea proclive al

consumo de vino. A eso se sumaba su

condición de vencedora de la segunda

guerra mundial, con su aparato productivo

no sólo intacto sino acrecentado con la

convicción de que el consumo y bienestar

de todos era el motor de la economía. El

decenio de los setenta fue crucial para la

industria vitivinícola estadounidense: en el

primer lustro de este periodo se logró una

tasa media anual de crecimiento de 20%;

al toparse con los límites del mercado

interno y la inevitable necesidad de

exportar, se mejoró la calidad del producto .

En una prueba a ciegas realizada en

París,en 1976, con jueces franceses, que

incluyó a los mejores vinos del mundo,

entre ellos los franceses, se seleccionaron

dos vinos de California 23 En 2002, el país

fue el cuarto productor mundial, sus

exportaciones representaron 10.5 % de

su producción, sus importaciones duplica­

ron sus exportaciones y su mercado

interno se destacó como el más grande

del mundo.

22. Consumo aparente de vino en Chile 1999-

2 002 <http ://www. ccv . e 1/noticias/2 003/

consum99_02.htm>.

23. Dale Heien y Philip Martín, "California's Wine

lndustry Enters New Era", California

Agriculture, vol. 57. núm. 3, julio-septiembre

de 2003, pp.71-75.

Conclusión

La liberación del comercio exterior puso

a la industria vitiv iníco la mexicana en el

lugar que quizá le corresponde por la

pequeña parte de su territorio ubicada en

la franja del vino. El vino mexicano esta

comp itiendo con lo mejor de la oferta

mundial, aquella que desborda las

fronteras nacionales, que se transporta

decenas de miles de kilómetros y se

presenta en el mercado nacional a un

precio competitivo: vinos españoles,

franceses y chilenos. La magnitud del

embate ha sido enorme: en 1 O años se

apropiaron de la mitad del mercado

interno, lo cual impli có que el área de

cultivo de uva se redujera de 70 520

hectáreas en 1984 a 41 000 en 2003 24

y que el número de empresas vitivinícolas

pasara de 40 en 1994 a 16 en 2002 2 s

Un estudio reciente concluye que en la

industria vitivi nícola mexicana existe un

duopolio entre las empresas L.A. Cetto y

24. Asociación Nacional de Vitivinicultores de

México, op. cit. 25. Ramón Antonio Armenta Cejudo, op. cit., p. 58.

Allied-Domecq, las cuales por su gran

escala compiten directamente con la

oferta externa que entra a bajo precio 2 6

También ambas empresas, mediante

prácticas artesanales en el manejo de

la uva, barricas nuevas y espacios exclusi­

vos, están participando en los segmentos

de mercado de mayor calidad. Otra

fracción de los productores nacionales,

por tener escalas menores y productos

no estandarizados, no pueden participar

en la guerra de precios, de modo que

han optado por la diferenciación del

producto mediante el diseño de marcas

y mayor calidad que les permite estable­

cer precios para un mercado de altos

ingresos.

El consumo de vino en México está

ascendiendo; sin embargo, la producción

nacional ha descendido y la externa ha sido

la beneficiaria del crecimiento del mercado

interno. Es fundamenta l para la industria

nacional que el crecimiento del consumo

sea acompañado de una baja de las

importaciones.

26. !bid., p. 1 OO.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 837

Características de la industria

vitivinícola y estrategias empresariales Sebastián Vergara

La industria vitivinícola se caracteriza por

comercializar un producto que no es

uniforme hay muchas variedades de cepas

y distintas calidades y estilos de vino '

Junto a esto, el clima, las condiciones de

suelo y riego, y las diversas tecnologías y

patrones en el proceso de elaboración,

hacen que este producto sea diferenciable

y heterogéneo. Así, cada vino es diferente

y posee idiosincrasia e individualidad

particulares, una de sus mayores atraccio­

nes como producto 2 Además de comercia ­

lizar un producto no homogéneo, la

industria se caracteriza por varias particula­

ridades.

En primer lugar, la industria no tiene

fuertes barreras a la entrada; existen varios

productos sustitutos cercanos -cerveza y

otros alcoholes- y los consumidores -en

especial en países de tradición vitivinícola­

poseen una fuerte actitud regionalista. 3

Por ejemplo, en Francia las importaciones

no sobrepasan el 5% del mercado. En

segundo lugar, el mercado internacional

presenta una mayor estabilidad por el lado

del consumo que de la producción y en ese

sentido los desequilibrios provienen en

mayor medida por cambios en los niveles

de esta última • Además, existe en una

creciente competencia y un estrecho

margen entre producción y consumo, lo

que determina que alzas bruscas en la

producción generen una sobreoferta y con

l . La presente sección es una síntesis del capítulo 1

del documento El mercado vi tivinícola mundial y el flujo de inversión extranjera a Chile , CEPAL,

Serie Desarrollo Productivo, núm.l 02 , Chile,

agosto de 2001 , p. 9.

2. "Terro ir and Technology" , The Economist , 18 de dic iembre de 1999.

3. " A Rum Business " , The Economist, 18 de

diciembre de 1999. 4. Mario Fregoni , " Las cifras del vino a nivel

mundial ", Revista Agronómico , Fundación Chile , marzo de 2000, pp . 24-30 .

838 HORIZONTE SECTORIAL

eso una saturación del mercado y sus­

tantivas caídas de precio. En particular,

tanto en Europa como en Estados Unidos,

la competencia se ha intensificado en los

últimos tiempos s Otras de las característi­

cas de esta industria son los distintos

segmentos de precios, 6 pago del mercado

asociado a la marca y estrecho vínculo

entre el desarrollo de las empresas y la

imagen vitivinícola del país -incluso

de la región- en que se encuentran.

Muchas veces también el volumen de

producción se asocia en forma inversa

con la calidad.

Estas características, junto a la amplia

diferenciación de productos y al gusto

por la variedad de los consumidores,

dificultan la formación mundial de

grandes marcas 7 De este modo, las

características de la actividad han determi­

nado una fuerte fragmentación de la

industria y una muy baja concentración

de mercado .a En este sentido, la dificultad

para establecer marcas globales y la

volatilidad de la oferta han presionado

a algunos grandes conglomerados, que

intentaron insertarse en la industria,

a salirse de ella 9

5. En este proceso han contribu ido el desarrollo

de las empresas estadounidenses y tamb ién de

manera significativa la penetrac ión y auge de los vinos australianos.

6. El precio determina que los vinos dest inados a

diferentes segmentos del mercado no sean productos rivales.

7. " A Rum Business ", op. cit .

8. Por ejemplo E&G Gallo, la compañía más grande

del mundo en términos de volumen de producción, participa con menos de 1% del

total mundial . Burdeos en tanto , principal zona

vi tiviníco la de Francia, posee más de 12 000

productores. 9. Por ejemplo , Coca Cola Company ingresó en

1976 al mercado vitivin lcola, pero sólo mantuvo actividades hasta f inales de los

ochenta . " A Rum Bus iness", op. cit.

En términos de consumo, el mercado

internacional presenta cifras bastante

estables en los últimos años -en torno a

los 220 millones de hectolitros por año-;

sin embargo, existe una creciente orienta­

ción hacia los vinos finos . La competencia

en este segmento se ha hecho más intensa

y la relación precio/calidad es el factor

de decisión relevante para los consumido­

res, que al mismo tiempo se muestran

cada vez más exigentes y tienen mayor

conocimiento.

Las peculiares características de la industria

determinan además que el sector pueda ser

estudiado tanto desde una perspect iva de

industria de bebidas como desde la óptica

de un negocio de bienes de lujo. Por

ejemplo, no es extraño que Moet Hennessy

Louis Vuitton -grupo controlador de la

empresa vitivinícola más grande del mundo

en términos de ventas- sea un conglome­

rado de bienes de lujo. De hecho, la

tendencia mundial en el consumo de vinos

finos está en expansión, y precisamente los

consumidores de este segmento son los

mismos que están presentes en la industria

de bienes de lujo.

Los países con mayor consumo son Francia,

Italia, Alemania, España y Estados Unidos.

Por su parte, los mayores importadores son

Reino Unido, Alemania y en bastante

menor medida Francia y Estados Unidos. Es

importante hacer esta diferenciación ya

que, como se mencionó, existen países

-como Francia, España e Italia- que

presentan un alto consumo, pero bajos

niveles de importación. En algunos países

de Asia -como Japón y Corea- se ha

evidenciado un fuerte incremento en el

consumo durante los últimos años. En

particular, el mercado asiático es aún muy

incipiente y existe un amplio margen para

elevar los niveles de consumo per cápita .

Por su parte, los principales países

productores son Italia, Francia, España y

Estados Unidos. Más atrás están Argentina,

Alemania, Sudáfrica, Australia y Chile. Italia

y Francia además son los principales

exportadores y durante décadas han

mantenido un amplio predominio . En 1985

las exportaciones francesas participaron

con el 48.5% de las importaciones

vitivinícolas mundiales, mientras que Italia

lo hizo con el 21.8% . Más de una década

después, la participación de Francia

dismin uyó a 42%, mientras que Italia bajó

a 19%. De este forma, la posición de

Francia e Italia continúa siendo predomi­

nante en el comercio internacional de la

industria vitivinícola.

En los últimos años se han desarrollado

también nuevas áreas para la producción

vitivin ícola, destacándose la emergente

presencia exportadora de países como

Australia, Chile y Sudáfrica . Estos países

han logrado este desempeño basados en

las fuertes ventajas comparativas que

poseen para el desarrollo de esta actividad .

De este modo, elevaron su participación en

las exportaciones mundiales de apenas

0.8% en 1985 a más de 1 O% en 1998, con

los que ejemplifican la incipiente presencia

de localizaciones vitivinícolas no tradiciona­

les. En términos comparativos, los países

europeos poseen un modelo de producción

tradicional, mientras que los productores

del nuevo mundo presentan una mayor

orientación hacia inversiones en tecnología

e innovación.

Ahora bien, a pesar del estancamiento de

la producción mundial, las exportaciones

mundiales se incrementaron durante la

última década: mientras en 1990 sólo

1 5% del consumo correspondía a exporta­

ciones, en los últimos años esta cifra

ascendió a 30% (en vo lumen). En tanto, la s

importaciones vitivin ícolas totales aumenta­

ron de 4.3 millones de dólares en 1985 a

más de 12 000 millones de dólares en

1998. Ahora bien, debido a la posibilidad

de elevar el consumo a través de la

apertura y profundización de mercados,

como también mediante la diversificación

del producto, la industria presenta aún

extensos márgenes para su crecimiento.

En ese sentido, si bien el mercado está

cada vez más abierto a nuevas exportacio­

nes en términos de países y productos y

existe una actitud regionalista relativamen­

te menor, la globalización de la industria

tiene todavía un largo camino po.r recorrer.

Más aún si consideramos la por ahora

incipiente participación de países como

Chile, Australia y Sudáfrica en las exporta­

ciones mundiales.

Las empresas pueden participar en diversas

etapas del negocio económicamente

factibles. Al respecto, se distinguen etapas

como producción y venta de la uva,

elabo ración de vinos y venta a granel,

elaboración y embotellado, y distribu­

ciónw A medida que se avanza en la

escala de actividades, éstas muestran un

mayor poder negociador y se extienden las

posibilidades de establecer nuevos

negocios, servicios y alianzas. Sin embargo,

esto requiere también de mayores montos

de inversión y mayor capacidad financiera y

1 O. Manuel Correa, "Producción y comercialización

del vino", Revista Agronómica, Fundación Chile,

noviembre de 1999, pp . 36-41.

administrativa. El proceso de distribución es

la etapa que ha comenzado a adquirir gran

relevancia. La posibi li dad de acceder a los

mercados externos y colocar los productos

en mercados amplios y emergentes, y de

mayores precios relativos y de mayor

crec imiento, determina en gran medida la

evolución y desempeño de las empresas y

sus exportaciones. Sin embargo, la

distribución es un proceso de alta

complejidad y el mercado es dominado en

general por empresas muy grandes. "

Ahora bien, frente a las condiciones

imperantes en la industria -tendencia del

consumo hacia los vinos finos, mayor

competencia, auge de lugares de produc-

11. El proceso productivo en tanto se caracteriza

por varias etapas diferenciadas entre si, como

son vendimia, molienda, extracc ión de jugo,

decantación, embotellado y guarda . Cuando se

evalúa un proyecto cobra gran importancia el

tipo de vino a producir, la calidad esperada, el

precio y segmento de mercado al que se quiere

vender . De estos factores se determ inaron

tanto las cepas como el proceso productivo

que tendrá el vino y algunos factores como el

tipo de maquinaria, tamaño de cubas de

fermentación , uso de frío , barricas, etcétera.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 839

ción del nuevo mundo, mayores flujos

comercia les y creciente importancia de la

distri bución-, las empresas se encuentran

diversificando geográficamente sus

actividades productivas y al mismo tiempo

integrándolas de manera ve rti ca l. A t ravés

de esto, buscan zonas climáti cas que

reduzca n el riesgo asociado a las activida­

des agrícolas, mayo r libertad para

experimentar con cepas nuevas y producir

vinos f inos de exportación. Además, la

integración vert ical de activi dades asegura

que todo el proceso tenga altos niveles de

calidad, requisito para producir vinos finos.

Asimismo, las empresas realizan mayores

esfuerzos en cuanto a mejorar sus cadenas

de distribución para así obtener un mejor y

mayor acceso a los mercados externos. Para

esto muchas veces han decidido desarrollar

alianzas estratégicas con otras empresas o

con gra ndes distr ibuidores. También se ha

puesto énfasis en establecer políti cas

destinadas a evitar que el vino se convierta

en un commodity. Por consiguiente, existe

una creciente tendencia a desarrollar

activas campañas de comercia lización

orientadas a mejorar la imagen vitivinícola

840 HORIZONTE SECTORIAL

de sus marcas y del país de donde

provienen.

Las empresas que están diversificando

sus actividades productivas (en particular,

francesas, españolas, americanas y

australianas) saben cómo producir

diferentes vinos de calidad , coherentes con

una amplia variedad de consumidores, y

tienen sus propios canales de distribución

y comercialización, lo que facilita el

posicionamiento de marcas nuevas. "

Las actividades fuera de su país de origen

las realizan en forma separada o en alianza

-joint ventures- con productores locales.

La creciente conformación de alianzas en la

industria vitivin ícola se debe, en primer

lugar, a la tendencia de las grandes

empresas a diversificar sus actividades y su

presencia en distintos mercados. En

segundo término se expli can por los

beneficios que traen para las empresas

locales de pa íses del nuevo mundo. Por

ejemplo, para las empresas exportadoras de

12. "A Rum ... ", op. cit.

pa íses como Chile es más fác il penet ra r un

mercado difícil - como el francés o el

italiano- con una marca internacional o de

ese mismo mercado. De este modo, existe

un claro beneficio asociado a la imagen

y prestig io de las empresas de mayor

tradición, con mejores canales de distribu­

ción y que provien en de mercados

vitivinícolas más desarrollados. En tercer

término, una mayor competencia, con

posible resultado de guerras de precios y

alzas de barreras comerciales, hace que las

empresas busquen alternativas estratégicas

para un posi cionamiento estable en el

mercado .

En definitiva, las piedras angulares de las

estrategias empresariales en la actualidad

son la diversifi cación geográfica de

actividades productivas, orientación de la

producción hacia vinos finos e inversiones

en distribución, comercialización y

publicidad . Las alianzas estratégicas entre

empresas vitiviníco las y con empresas

distribu idoras han sido uno de los

mecanismos más f recuentes para llevar

adelante esta estrateg ia.

Mercados para el vino

mexicano

En 2003 M éxico exportó 1.8 millones de

lit ros de vi no, lo cual representó 16.7%

de lo que produjo y 13.3% de lo que

importó en el mismo año. En valor, de

acuerdo co n datos de la Secretaría de

Economía , 56% (1.3 millones de dólares)

se envío a Estados Unidos, 9% a Francia,

8% a Alemania, 5% al Reino Unido, el

mismo porcentaje a Suiza, 4% a Canadá,

3% a Eslovenia y 2% a Japón.

Estados Unidos destaca, además de ser con

mucho el principal destino de las exporta­

ciones mexicanas, por ser el mercado más

grande y el segundo importador del

mundo. El Reino Unido es el primer

importador. Sobresale el caso de Japón

como cuarto importador, después de

Alemania, y por haber duplicado su

consumo durante el decenio de los

noventa. Con base en estos criterios se

definió que Estados Unidos, el Reino Unido

y Japón son mercados de oportunidad para

el vino mexicano, y en consecuencia la

pertinencia de esbozar un perfil de su

mercado.

A pesar de que Estados Unidos fue el

importador de 56% del vino mexicano,

el comercio de este producto entre ambos

países es incipiente. En 2003, México

exportó vino por 1.3 millones de dólares a

Estados Unidos e importó de este país 3.5

millones de dólares. De acuerdo con los

montos comerciados de vino, no sorprende

lo declarado por un especialista en vinos

californiano: "He enseñado y escrito sobre

vino durante veinte años y apenas estoy

descubriendo que en Baja California hay

una industria de vino" .1 Estados Unidos es

Ralph Amey, "The Wines of BaJa Californ ia".

News and lnformation for Wine Jndustry

Professionals <http ://wi nwbu si ness. co m/

winwmaking/> , 20 de mayo de 2004.

el país que más vino consume; mientras en

2002 este país, de acuerdo con datos de la

FAO, tuvo un consumo aparente de 4.94

millones de toneladas métricas, el de

Francia fue de 4.13 toneladas métricas-'

El carácter incipiente del comercio exterior

de vino entre México y Estados Unidos es

apenas explicable cuando se considera que

no enfrenta restricción alguna. De acuerdo

con lo establecido en el TLCAN en 1993 las

importaciones de vino de Estados Unidos

provenientes de México se gravaron con

9.9 centavos de dólar por litro cuando el

contenido de alcohol fuera menor al 14%;

con 24.6 centavos cuando dicho contenido

superara este porcentaje, y con 30.9

centavos por litro de vino espumoso-'

El TLCAN eliminó el arancel de inmediato .

Antes del TLCAN, México imponía un

arancel de 20% a los vinos importados

desde Estados Unidos. Con el TLCAN México

eliminó de inmediato el arancel de algunas

variedades y acordó la disminución gradual

y la completa eliminación en 1 O años del

resto. Asi, en 2004 el comercio de vino con

Estados Unidos, y por extensión a Canadá,

no tiene obstáculos arancelarios.

En 2002, el Reino Unido fue el primer

importador de vino con 3 026 millones

de dólares, es decir, un millón de toneladas

métricas, monto muy cercano al tamaño

de su mercado interno, pues su producción

fue simbólica (de 1 200 toneladas

métricas), y sus exportaciones (23 738

toneladas métricas) sólo sumaron 184

2. Organ ización de las Naciones Unidas para la

Agricultura y la Alimentación, FAOSTAT

Database 2003 <http://apps.fao.org/faostat!>,

3 de junio de 2004.

3. Henrich Brunke, Commodity Profile: Wines and

Wine Grapes, Agncultural Marketing Resource

Center, University of California, noviembre de

2003.

millones de dólares 4 Debido a que en

términos de volumen las exportaciones son

15 veces más grandes que la producción, al

parecer este país exporta parte de sus

importaciones, lo cual ha sido suficiente

para ubicarlo como el décimo exportador

del mundo.

En 2002 las importaciones del Reino Unido

fueron 9.1% mayores que lo importado el

año anterior y 25.6% más que lo registrado

en 1997. Este crecimiento ha implicado la

reciente participación de los nuevos actores

vitivinícolas como Australia (que en 1999

superó a Italia y sólo detrás de Francia),

Estados Unidos, Chile y Sudáfrica, países

cuya participación sumó 30% de las

importaciones del Reino Unido en 1999 s

En el marco del Tratado de Libre Comercio

con la Unión Europea, a partir del 1 de julio

de 2000 el vino mexicano no paga arancel

por su venta a los países miembro de la

Unión, entre ellos el Reino Unido. Por su

parte, México estableció preferencias

arancelarias al vino procedente de los

miembros de la Unión Europea, de tal

forma que desde julio de 2000 el vino

europeo entró a México con un menor

arancel y en 2003 quedó liberado del

mismo.

En 2002 Japón tuvo una producción un

poco mayor que la de México; sin embargo

sus importaciones en 2002 fueron de 800

millones de dólares, lo cual sugiere que su

consumo aparente es 1 O veces el de

México 6 De acuerdo con la tendencia

observada en el decenio de los noventa, el

vino tuvo un éxito tan fulgurante que en

1998 aumentó las importaciones a 1 285

millones de dólares. Si bien en los años

siguientes se registró un descenso, el

consumo registrado de1999 a 2002 duplica

al menos el observado entre 1992

4. Organización de las Naciones Unidas para la

Agricultura y la Alimentación, op . cit.

5. USDA Foreign Agrucultural Service, United

Kingdom Wine Marketing Annual 2000 , GAIN

Report, núm. UK0022, American Embassy

Londres, 2000.

6. Organización de las Naciones Unidas para la

Agncultura y la Alimentación, op . cit.

COMERCIO EXTERIOR , SEPTIEMBRE DE 2004 841

y 1994. Esta tendencia contrasta con el

estancamiento de la bebida de mayor

cons umo, la cerveza, y el descenso en la

bebida tradicional, el sake .l

En Japón los aranceles a la importación de

vino han disminuido de acuerdo con lo

establecido en la Organ ización Mundial de

Comercio, es decir, a 21.3% hasta 1999 y

de 15% a partir de abril de 2000 8 Cabe

destacar que en el Acuerdo de Asociación

Económica entre México y Japón, cuya

negociación está en curso, se estipula la

eliminación de dicho arancel.

Un factor común en estos tres mercados es

la tendencia del consumo hacia los vinos

finos, lo que se califica como un precio

razonable, resultado de la estrategia

seguida por los productores emergentes

como Australia, Chile, Estados Unidos. La

calidad viene siendo lo más importante, el

precio es secundario, pero no por secunda­

rio irrelevante.

El tipo de vino tiene una importancia

similar en la decisión de los consumidores:

en Japón en 2002 el 58 % prefirió el vino

tinto, 36% el blanco y 6% el rosado; en el

Reino Unido el vino blanco es el más

popular por ser el preferido de las mujeres

y, debido a su ligereza y menor precio, por

los nuevos consumidores, en su mayoría

jóvenes; el vino tinto está más identificado

con la población masculina y madura.

El país de origen del vino sigue en

importanc ia entre los factores que

determinan la preferencia del consumidor;

sin embargo, tanto en Japón como en el

Re ino Unido, el consumidor es más

aventurado para probar productos de

procedencia no tradicional. Prueba de ello

es la fuerte competencia que países como

Estados Unidos, Chile, Australia y Sudáfrica

representan para los países europeos.

7. Departamento de Agricultura de Estados

Unidos, Fore ign Agricultura! Service, Japan

Wine Market Annual 2000, GAJN Report, núm.

JA3536, Agricultura! Trade Off ice, Tokio, 2003.

8. /bid.

842 HORIZONTE SECTORIAL

Después se considera el maridaje, es decir,

su compatibilidad con la comida. Ésta es

una asignatura pendiente en el objet ivo de

integrar el vino a la cultura mexicana. La

comida mexicana es un producto identifica­

do en casi todo el mundo y en ello no se

incluyó al vino porque fue acompañada por

el tequila y la cerveza. De hecho es común

la idea de que el vino y la comida mexica­

na, el picante, chocan, sin considerar que

precisamente el chile ofrece la gran

oportunidad, pues una de las principales

virtudes del vino es su diversidad y su

capacidad de armonizar a la perfección con

todo tipo de comidas : "si nos basamos en

el principio de equilibrio, la mayoría de los

platillos conocidos, que por lo regular son

algo picantes, se deberán acompañar

lógicamente con vinos tintos, para que no

se apaguen los unos con los otros [ ... ] pero

donde se presenta lo curioso es en la

circunstancia de que como el picante es

acumulativo, a medida que va uno

comiendo, va sintiendo cada vez más en la

boca el efecto del chile, tanto por el ataque

agresivo, como por una pérdida de la

sensibilidad gustativa. Ahora bien, si

llegando a ese momento se lleva uno a la

boca un poco de vino blanco frío, resultara

que por una parte se calmará la sensación

agresiva del picante, gratamente, y por

otra se reavivara la sensibilidad gustativa

disminuida, permitiendo así disfrutar del

resto del, platillo, con el mismo gusto del

principio. " 9

En los últimos lugares, con porcentajes

menores, al menos en el caso de los

9. " El vino en la comida mexicana", El Universal,

26 de abril de 2002.

consumidores japoneses, están la marca

y el diseño de la botella. Respecto a las

características de la botella, cabe destacar,

por ejemplo, que mientras en todo el

mundo la botella preferida es la de 750

mililitros, en Estados Unidos lo es la de 1.5

litros. La etiqueta tiene por un lado un

significado legal y por otro, en cuanto

compromiso con el consumidor, un papel

crucial en la identificación del producto y el

eventual crecimiento de la demanda.

De acuerdo con el nuevo Reglamento 10

instrumentado por la Comisión Europea a

part ir del 1 de enero de 2003, los

productores de vino deberán indicar en

todas sus etiquetas el grado alcohól ico,

el número de lote, el nombre del embo­

tellador, la designación de venta y el

volumen. También con arreglo a ese

reglamento, las botellas de determinada

forma están reservadas a ciertos tipos de

vino. Asimismo, determinadas indicaciones

optativas pero reguladas, entre las que se

incluyen el método de producción, el

nombre del viñedo, el año de cosecha, la

variedad de vino y los premios y medallas

recibidos se reservan a los vinos con

indicación geográfica y a los vinos de

calidad producidos en regiones determi ­

nantes. También el Reglamento sintetiza las

dos categorías de disposiciones referentes

a la protección de determinadas expresio­

nes tradicionales, 11 es decir, las que

indican un método de producción del vino

y las estrechamente relacionadas con un

origen geográfico de forma que se ajustan

a la definición de los derechos de propie­

dad intelectual relacionados con el

comercio (ADPIC) de indicación geográfica

(IG). El nuevo Reglamento garantiza la

protección de esas indicaciones en el

1 O. Comisión Europea, Dirección General de Agr icultura, Revis ión intermedia de la PAC ,

Newsletter, núm. 44, mayo de 2002. 11 . Con el término expresión tradicional se

designan los vi nos con tres características clave : una definición legislativa simple y precisa; una utilización tradicional (durante un per iodo mínimo de 1 O años) en el mercado de la Unión Europea, y cierta notoriedad en la mente de los consumidores derivada precisamente de su definición y su uso tradicional.

mercado de la Unión Europea e impide su

utilización fraudulenta. Ejemplos de

expresiones tradicionales protegidas por

una IG son los términos Ruby, Tawny o

Vintage para el vino de Oporto de Portugal

y Lacryma Christi para el vino Vesuvio de

Italia. Por supuesto, los productores

emergentes (Estados Unidos, Australia,

Chile y Sudáfrica) se oponen a estas

medidas, pues consideran que los

productores de vino deben ser libres de

etiquetar sus productos como consideren

conveniente y que las anteriores reglas de

comercio de vino proporcionan suficientes

derechos y una protección eficaz pa ra los

nombres geográficos.

México se incorporó al comercio internacio­

na l de vino en el momento en que la

competencia es global, cuando incluso los

países que tradicionalmente han dominado

la industria, los europeos, han cambiado

las reglas f rente a la presión de los

productores emergentes. Un club al que

México debe tener como objetivo pertene­

cer en los años por venir. (i

Una de las principales

virtudes del vino es su

diversidad y su capacidad

de armonizar a la

perfección con todo tipo

de comidas ...

platillos que por lo

regular son picantes,

se deberán acompañar

con vinos tintos

Anexo estadístico

MÉXICO: PRODUCCIÓN, EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN DE VINO, CERVEZA Y TEQUILA

(MILLONES DE LITROS Y PORCENTAJES)

Producción Exportación Porcentaje Importaci ón Porcentaje

(1) (2) (2)/(1) (3) (3)/(1) Vino 10.8 1.8 16.7 13.5 125.0 Cerveza 6 573.3 1 377.9 21.0 87.2 1.3 Tequila 140.3 101.6 72.4 0.0 0.0

Fuentes: Asociación Nacional de Vitivinicultores de México <http//vinomex.homestead.com>; Grupo Femsa <www. femsa .com>; Grupo Modelo <www.grupomodelo.com>; Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), FAOSTAT Data base 2004 <www.fao.faostat.org>, y Cámara Nacional de la Industria Tequilera <www.camaratequilera.com.mx> 31 de mayo de 2004.

COMERCIO EXTERIOR, SEPTIEMBRE DE 2004 843

G R A F 1 CA 1

MÉXICO: ÍNDICE DEl VAlOR AGREGADO NACIONAl

DE AUMENTOS, BEBIDAS Y TABACO, Y DE PRODUCCIÓN DE VINO,

CERVEZA Y TEQUilA, 1990-2003 (BASE 1990)

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

- Nacional

Alimentos, bebidas y tabaco

- Vino - Cerveza - Tequila

Fuente : elaboración propia con información de IN EGI, SC NM;Cuenta de bienes y servi cios,Tomo 11 , Organ ización de las Naciones Unidas pa ra la Agr icultura y la Alimentación, FAOSTAT Data base 2004 <www.fao .faostat.org>, y Cámara Nacional de la Industria Tequ ilera <www.camaratequilera .gob.mx> 31 de mayo de 2004.

G R A F 1 CA 2

MÉXICO: ÍNDICE DE IMPORTACIÓN DE AUMENTOS, BEBIDAS

Y TABACO Y VINOS ESPUMOSOS, TINTOS Y BlANCOS,

1980-2002 (BASE 1980)

600

500

400

300

200

100

o

Fuente: Banco de México, Indicadores del sector externo, varios números y <www. banxico.gob.mX>.

G R A F 1 CA 3

MÉXICO: EXPORTACIÓN DE VINO, 1993-2003

(MillONES DE DÓlARES)

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente : Secretaría de Economía, The World Trade Atlas, 1993-2003 .

G R A F 1 CA 4

844 HORIZONTE SECTORIAL

MÉXICO: IMPORTACIÓN DE VINO, 1993-2003

(MillONES DE DÓlARES)

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: Secretaria de Economía, The World Trade Atlas, 1993-2003.

G R A F 1 CA S

PRODUCCIÓN MUNDIAL DE VINO, 2003 (PORCENTAJES)

Italia 17

Estados Unidos 9

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Al imentación (FAO), FAOSTAT Database Results 2003, <www.fao.org/faostat> 19 de mayo de 2004

G R A F 1 CA 6

EXPORTACIÓN DE VINO POR PAISES, 2002 (MILLONES DE DÓLARES)

Francia

Italia )!•••••••• Australia )!••••

España JI•••• Chile

Estados Unidos

Portugal

Alemania

Sudafrica

Reino Unido ~-----.-----.-----.-----.-----.-----.

o 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), FAOSTAT Database Results 2002, <www.fao.org/faostat>, 19 de mayo de 2004

G R A F 1 CA 7

IMPORTACIÓN DE VINO , 2002 (MILLONES DE DÓLARES)

••••••••••••••1( Reino Unido .••••::::~===~ Estados Unidos Alemania

Japón

Bélgica ___ ,

,---,---.----,---.---.----~~~

3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 o

Suiza

Canadá

Francia

Dinamarca

Suecia

Fuente: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimenta ción (FAO), FAOSTAT Database Results 2002, <www.fao.org/faostat>, 19 de mayo de 2004

G R A F 1 CA 8

MÉXICO: IMPORTACIÓN DE VINO POR ORIGEN, 2003 (PORCENTAJES)

Italia 6

Alemania 6

Chile 20

Francia 25

Fuente: Secretaria de Economía, World Trade Atlas 2004

España 35

G R Á F 1 CA 9

MÉXICO: EXPORTACIÓN DE VINO POR DESTINO, 2003 (PORCENTAJES)

Fu ente: Secretaría de Economía, World Trade Atlas 2004

Estados Unidos

56

COMERCIO EXTER IOR, SEPTIEMBRE DE 2004 845

Instrucciones para los colaboradores de

1) El envio de un t rabajo a

Comercio Exterior supone la

obligación del autor de no

someterlo simultáneamente a

la consideración de otras

publicaciones en español.

Asim ismo, los autores

conceden a la revista el

permiso automático para que

su material se difunda en

antologías y medios

magnéticos y fotográficos.

2) los trabajos deben referirse

a la economía o a asuntos de

interés general de otras

ciencias sociales y se sujetarán

al dictamen del Comité

Editorial. Son bienvenidas las

colaboraciones sobre otras

disciplinas siempre y cuando

se vinculen a las mencionadas.

3) la colaboración ha de

ajustarse a los siguientes

lineamientos; de no cumplirse

con ellos no se considerará

para su publicación .

846

comercio exterior

a] Incluir la siguiente información: i) Título del trabajo, de preferencia

breve, sin sacrificio de la claridad.

ii) Un resumen de su contenido en

español e inglés de 40 a 80 palabras aproximadamente. iii) Nombre y nacionalidad del autor, con un breve currículum

académico y profesional. iv) Domicilio, teléfono, fax u otros

datos que permitan a Comercio Exterior comunicarse fácilmente

con el autor. Asimismo, en caso de tenerlo, proporcionar su correo

electrónico.

b] Presentarse en original impreso

y copia (incluyendo texto, cuadros, gráficas y otros apoyos) en papel

tamaño carta por una sola cara ,

mecanografiado a doble espacio y sin cortes de palabras. Los cuadros

de tres o más columnas, así como las gráficas, figuras y diagramas,

se deben presentar cada uno en

hojas aparte agrupados al final y señalando en el texto el lugar donde han de insertarse. Los

originales deben se r

perfectamente claros y precisos (no enviar reducciones de fotocopiadora).

e] Tener una extensión máxima de

30 cuartillas (máximo 52 000 caracteres).

d] Adjuntar un disquete con los archivos de texto en Word para Windows, asl como los de los

cuadros y de los datos y trazado de gráficas en Exce l para

Windows, indicando en la cubierta el nombre de cada uno de ellos

(un archivo por cada cuadro o gráfica).

e] Disponer las referencias

bibliográficas en la forma convencionalmente establecida en

español, es decir, en el cuerpo del texto se indican sólo con un

número y al pie de página (o

agrupadas al final ) las fichas

completas correspondientes. La bibliograf ía adicional se presenta,

sin numeración, al final del art ículo.

f] Ordenar los datos de las fichas

bibliográficas de la siguiente manera:

i) Nombre y apellido del autor, ii) t ítulo del artículo (ent recomillado)

y nombre de la revista o libro

donde apareció (en cursivas o subrayado) o t ítulo del libro (en

cursivas o subrayado); iii) quién edita; iv) ciudad; v) año de edición

del libro, o fecha, número y

volu men de la revista; vi) número de páginas o páginas de

referencia. Ejemplos:

Mateo Magar iños, Diálogos con Raúl Prebisch, Banco Nac iona l de

Comercio Exterio r- Fondo de Cultura Económica, México, 199 1,

260 páginas.

Eduardo S. Buste lo y Ernesto A. lsuan i, " El ajuste en su laberinto:

fondos sociales y política social en América Lat ina", Comercio Exterior, vo l. 42, núm. S, México,

mayo de 1992, pp . 428-432.

Rodrigo Gómez, "El fomento del intercambio comercial en la ALALC:

un paso hacia el mercado común

latinoamericano", en Medio siglo de financiamiento y promoción del comercio exterior de México, t. 11: Ensayos conmemorativos, Banco Nacional de Comercio Exterior-El

Colegio de México, México, 1987, pp. 61 -69.

g] Los cuadros y las gráficas se deben exp licar por sí solos (sin tener que recur rir al texto para su

comprensión), no inclu ir abreviaturas, indicar las un idades y contener t odas las nota s al pie y las fuen tes completas correspondientes.

h] Se debe proporcionar. al menos la primera vez, la equ ivalencia

completa de las siglas empleadas en el texto, en la bibliografía y en

los cuadros y las grá f icas.

i] Se admitirán t ra bajos en otros

id iomas, de preferen cia inglés,

francés, port ugués o ital iano. Si se envía una t ra ducc ión al españo l,

hay que adjuntar el texto en el

idioma original.

4) Comercia Exterior se

reserva el derecho de hacer

los cambios editoriales que

considere convenientes. No se

devuelven los originales.

El valor de la creatividad

Luc de Brabandere

y Anne Mikolajczack,

El valor de las ideas.

Cómo gestionar y potenciar

la creatividad en las empresas.

Oberón, Colección Eficacia

Profesional, Madrid,

2000, 267 páginas.

Máximo Cerdio

<Ca 1985@bancomext.gob.mx>

La empresa, las organizaciones y las

administraciones en genera se encuentran

ante el desafío de enfrentar la complejidad

y conducir el cambio, pues han detectado

límites, fallas e incluso disfunciones.

La observación y el análisis de los instrumen­

tos permiten descubrir bloqueos, umbrales

y efectos que obstaculizan la evolución de la

empresas, pero es la aptitud para generar

nuevas ideas lo que permitirá contemplarlos

de manera diferente e imaginar otros

escenarios de desarrollo.

Para que la creatividad ocurra es necesario

un clima propicio a la expresión de nuevas

ideas, un mejor conocimiento del perfil

creativo del personal para constituir

equipos de trabajo de mayor rendimiento,

y la puesta en marcha de métodos y

herramientas adecuados que la estimulen

y potencien.

tste es uno de los planteamientos previos

de El valor de las ideas, libro dividido

en tres capítulos (liberar la creatividad,

cuestionarla y entrenarla), cuya primera

parte explica la naturaleza e importancia

de la creatividad.

Así, los autores afirman que los tabúes,

las inhibiciones, la resistencia al cambio,

el temor a las ideas peregrinas son otros

tantos factores que hacen converger

demasiado de prisa e impiden divergir,

y por ello se convierten en los elementos

más destructores de la creatividad.

El hombre ve preferentemente lo que tiene

ganas de ver, lo que se adapta a sus

esquemas mentales, lo que está en armonla

con sus convicciones morales, con sus

sistemas de valores. Tiende a no observar

más que lo que es compatible con las ideas

que tiene de lo deseable.

Para ejercitar la creatividad hay que

desconectarse de los esquemas, ver desde

otras perspectivas, ir más allá del sentido

común, desprogramarse, pensar de manera

holística, sistémica, no en forma aislada.

Inmersos en una sociedad llena

de imprecisiones en lo que respecta al

lenguaje, a la manera en que nos comunica­

mos, vemos, por ejemplo, en la palabra

"negativo" lo malo, lo que no sirve, algo

sobre lo que se debe tomar distancia,

pero su significado va más allá de ser el

antónimo de lo positivo. Al respecto,

Luc de Brabandere y Anne Mikolajczack

afirman que la observación y exploración de

la lengua ayudan a ponerse en un estado

de vigilancia, de asombro. Ello es clave para

penetrar en la retórica de los discursos,

denunciar su ambigüedad y su hipocresía

y superar las evidencias del sentido común.

"Señalar, identificar, explicitar las falsos

sinónimos y los falsos contrarios permite

aclarar los problemas, delimitarlos de otra

manera, liberar situaciones atascadas

y abrir nuevas vías de investigación, de

discusión y de negociación", indican .

En la segunda parte del libro los autores

refieren que existen cuatro principales tipos

de creadores, los exploradores (por ejemplo

Da Vinci), los mañosos (Edison), los

experimentadores (como Gutenberg) y los

847

visionarios (Ju lio Verne, por ejemplo),

cuya principal característ ica es que no sólo

encuentran una respuesta original a una

pregunta, si no que hallan un problema

nunca antes planteado.

Explican, además, de una forma clara y

amena, cómo func iona el cerebro humano,

a partir de los estud ios de Roger Sperry,

Paul Mac Lean y Ned Herrmann .

El valor de las ideas dedica su última parte

al entrenamiento de la creat ividad, y t iene

por objetivo aprender a dirigirla mejor,

entrenarla y explotarla con la ayuda de

herramientas mentales y los métodos

combinatorios, sintéticos, asociat ivos,

analógicos, aleatorios, literarios y oníricos,

incluso.

Dichos métodos, que van de lo racional

a lo irracional, no están delimitados en

forma estricta, sino que se superponen

y se cruzan entre sí con frecuencia .

Toda empresa, por pequeña que sea ,

desearía entre sus filas mentes con

la capacidad de Leonardo da Vinci, Albert

Einstein o Stefen Hawkins; o mejor todavía,

pagarían cualquier cantidad por un sistema

que pudiera reproducirlos en serie. Muchos

libros prometen algo parecido a eso: liberar

al genio que "todos llevamos dentro"; una

vez leído estamos en condiciones de crear

lumbreras y ponerlos a trabajar en nuestro

negocio, también es posible convertirnos

en genios para buscar una mejor posición

en la empresa donde laboramos o buscar

que nos valoren de verdad .

El valor de las ideas no promete imposibles,

es una síntesis de las teorías y prácticas en

materia de análisis sistémico y proced i­

miento creativo, dirigida a ejecutivos y

directivos de la empresa o de las adminis­

traciones públicas y, en general , a todo

t ipo de formadores.

El libro contiene, además, una serie de

interesantes ejercicios mentales que

posib ilitarán poner en práctica la creativi­

dad; cada uno de ellos tiene al final del

volumen su respectiva respuesta .

848 DE SDE EL ESTANTE

El segundo número de esta publicación de

la máxima casa de estudios aborda cuatro

temas de actualidad: desarrollo y cohesión

social, políticas nacionales y políticas

públicas, mercado y conocimiento y

pequeña y mediana industria.

En "Desarrollo económico y cohesión

social: retos fundamentales para América

Latina" , Rebeca Grynspan y Juan Carlos

Moreno-Brid reflexionan sobre la necesidad

de revisar las estrategias de desarrollo y

formulación de una agenda regiona l para

arribar a un desarrollo económico

comprometido con la equidad, la conclu­

sión y la cohesión social; Carlos Tello,

a su vez, realiza un examen de las

presiones que como consecuencia de la

globalización encaran los Estados naciona­

les en la elaboración de sus pol ít icas

públ icas, en " Los límites de las políticas

nacionales". En "Economía política de las

políticas públicas" , Eugenio Lahera P.

analiza las diferencias entre los temas

económicos y políticos, su influencia

recíproca y su importancia; por su parte,

Mónica Casalet examina las nuevas

tendencias del entorno institucional de

México como parte del proceso de

mundialización, en "Construcción

institucional del mercado en la economía

del conocimiento".

Enrique Dussel Peters pasa revista a las

condiciones de las Pymes, su desempeño,

características y vinculación con las

políticas de fomento, en "Pequeña y

mediana empresa en México: condiciones,

relevancia en la economía y retos de

política" ; por su parte, David lbarra en

"Giobalización y banca" examina las

políticas estatales y su capacidad para

canalizar créditos. Enrique Hernández Laos,

efectúa una revisión de la estructura,

características y potencial educativo del

mercado laboral de profesionistas, en

"Panorama del mercado laboral de

profesionistas en México"; y por último,

Alfredo Guerra-Borges, en "América Latina:

regionalizar la globalización. De la

trayectoria histórica a la utopía convocante",

realiza un anál isis histórico en el que

repasa las transformaciones del quehacer

económico, político y social de la región.

Los lectores de ECONOMÍAunam agradece­

mos los acertados cambios editoriales que

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764 Corporate Codes of Conduct: Self-regulation in a Global Economy Rhys Jenkins

Governments are increasingly more reluctant to regulate business activities, while entrepreneurs are adopting codes of conduct of its own to fulfil their social responsibi l ity. Jenkins examines the achievements in this area, from the first attempts of United Nations to rule multinationals behaviour to the benefits and limitations of such codes.

780 Entrepreneurs Social Responsibility in Mexico: The Case of Chemical Sector Verónica M. Medina Ross

From a broad review of literature on sustainable development, the author conceptualises corporate social responsibility practices in the context of the so-called triple base line of sustainabi lity. She evaluates environmental management voluntary systems that include social issues. She takes information from government agencies, non­government organizations, industria l associations, and environment representatives of 17 chemical utilities operating in the Distrito Federal and in the Estado de Mexico.

Summaries of Articles

791 Tijuana Maquiladoras Responsibilities for Workers Health Rodolfo Cruz, Humberto García, Alfonso Mercado

This essay describes the dynamics and structure of work risks in Tijuana and presents a survey of 70 plantas maquiladoras located in this Mexican state. The most relevant findings refer to the fact that even when accidents are the main risk in the work place, most utifities informed fow rates of such events

800 Health Policy in Latin America: Themes, Trends, and Challenges Christopher Abe/ Peter Lloyd-Sherfock

Latin American countries have witnessed the most dramatic neoliberal reforms on health systems, say the authors, who presenta preliminary and exploratory approach on the matter. They underscore a number of key issues: state duty in medical attention and the role private sector plays in health, poverty, marginalisation, and violence.

812 The Role of Mexican Development Banking Carlos Maricha/

Marichal reviews Mexican development banks evolution in the light of today intended restructuring of the aforesaid institutions. He also states that such banks have fulfilled a key role in the economic development of Mexico, and that their activit ies must be encourage, specially in development projects not attended by private banking.

816 Aga inst the Underdevelopment of Development Banks Francisco Suárez Oávila

The author reflects about the role development banks have played in economic growth, as well as their status in Mexico today . Suárez Dávila offers his vision on the future of these promotion i nstitutions.

Sep emb 850

comercio e xterior VOL. 54, NO. 9

SEPTEMBER 2004

822 Free Trade Area of the Americas: Background and Perspective Aída Lerman Afperstein

The background, principies, and objectives of the Free Trade Area of the Americas, as well as its prospects in Latin America, are discussed. Lerman stresses the need of strengthening regional blocs of the area with a proper and sequential agenda. Countries of the subcontinent will potentially face the disp lacement of its trade currents by Canadian and US exports, but they also will have new opportunities as a result of the continentalliberalization.

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~OZ Y RENDICIÓN DE CUENTAS 1 ~ALIDAD REGULATORIA 1

Alemania 95.5 Reino Unido 97.9 Reino Unido 93.9 Alemania 92.8

OCDE 91.3 OCDE 91.9 Estados Unidos 90.9 Estados Unidos 91.2

Francia 88.4 ~spai'la 87.6 España 87.9 Francia 8S.6 Japón 79.3 Japón 78.9

América Latina y el Carib 61.2 México - 68 México 59.6 Brasil 63.4

Brasil 58.1 América Latina y el Caribe S8.4 China - 10.1 China 40.2

o 25 50 7S 100 o 25 so 7S 100

Aspectos del proceso político, como las libertades civiles; los derechos pol íticos de los La incidencia de políticas contrarias a las prácticas de libre mercado, como los controles ciudadanos; su participación en la selección de sus gobernantes; la independencia de de precios o la supervisión bancaria inadecuada; o bien, la percepción de la carga los medios de comunicación; la transparencia de las acciones de gobierno y la medición impuesta por una excesiva regulación en áreas como comercio exterior y del ambiente de su desempeño. de negocios.

r sTABILIDAD POL(TICA 1 ~STADO DE DERECHO l Japón 90.3 Reino Unido 94.3

Alemania B8.1 Alemania 92.8 OCDE 87.2 Estados Unidos 91.8

España 77.3 OCDE 91.6 Reino Unido 73.5 Japón 88.7

Franela - 70.8 Francia 87.6 Estados Unidos ......... 56.2 España 84.S

China 51.4 América Latina y el Caribe 53.2 América Latina y el Caribe .... 51.2 México S2.1

México 50.8 China ---.sl.s Brasil 48.1 Brasil - so

o 25 50 75 100 o 2S so 7S 100

La probabilidad de que el gobierno en el poder sea desestabilizado o derrocado con Se refiere a la confianza de los agentes en cumplir las reglas de la sociedad. Incluye violencia, producto de un golpe de Estado, la lucha armada civil, o bien por actos aspectos como la percepción sobre la incidencia del crimen; la eficacia y predictibil idad terroristas o fuerzas paramilitares. También mide la posibilidad de que los ciudadanos de la ley, y el cumplimiento de los contratos. Asimismo, mide el éxito de la sociedad en elijan pacifica mente a sus gobernantes o la facilidad de destituirlos. generar un ambiente en el cual haya reglas justas y equitativas en la base de las relaciones

económicas y sociales y se protejan los derechos de propiedad.

h iCACIA GUBERNAMENTAL 1 CONTROL DE LA CORRUPCIÓN l Reino Unido 97.9 Reino Unido 94.3

Alemania 91.8 Alemania 92.8 OCDE 91.6 Estados Unidos 92.3

Estados Unidos 91.2 OCDE 91 .3 Francia 90.7 España 89.7 España 89.2 Francia 89.2 Japón 84.S Japón 8S.1 China 63 .4 Brasil • S6.7

México 61 .9 América Latina y el Caribe 54.9 América Latina y el Caribe - -- 53.3 México 52 .1

Brasil - so China 42.3

o 25 so 75 100 o 2s s6 7S 1ÓO

La habilidad del gobierno para formular e instrumentar políticas. Mide la calidad La percepción de la corrupción en la interacción entre el poder público y los derechos en la prestación de servicios públicos; la competencia de los servidores públicos; la privados . Medición de los pagos adicionales que se realizan por la obtención independencia del servicio civil respecto a presiones políticas, y la traducción de los de servicios y bienes públicos asl como los efectos de la corrupción en el ambiente de compromisos gubernamentales en políticas concretas. negocios y la llamada "gran corrupción" en las altas esferas políticas y económicas.

Nota: Datos de 2002 . Se consideran ocho de las mayores economías (P18) y los promedios de los países de la OCDE y el de los de América Latina, el Caribe y México. Los colores ind ican alertas: gris claro ~ mejores diez (más de 91 puntos); verde olivo ~ mejor cuartil (más de 75 puntos); amarillo~ segundo mejor cuarti l (más de 50 puntos); rojo claro ~ tercer mejor cuartil (más de 25 puntos), y rojo intenso ~ peor cuartil (de O a 25 puntos)

Fuente: Banco Mundial <www.worldbank.org/governance>. A partir de D. Kaufmann, A. Kraay y M. Mastruzzi, Governance Matters /11; Governance lndicators for 7996-2002. Banco Mundia l, junio de 2003 <www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/govmatlers3_wber.pdf>.

852 COMERCIO EXTERIOR, VOL. 54, NÚM. 9, SEPTIE MBRE DE 2004